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NOTA DE POLTICA
LINEAMIENTOS para
una estrategia de
crecimiento econmico
inclusivo
FERNANDO
MASI
FRANCISCO
RUZ DAZ
EL CRECIMIENTO ECONMICO DEL PARAGUAY HA DEPENDIDO HISTRICAMENTE
DE FACTORES EXGENOS QUE HAN EXPLICADO PERODOS DE BONANZA Y
ESTANCAMIENTO, ACOMPAADOS DE PRONUNCIADOS NIVELES DE VOLATILIDAD,
LO QUE SUMADO A LA ALTA DEPENDENCIA DEL CRECIMIENTO ECONMICO
DE LA EXPORTACIN DE MATERIAS PRIMAS AGRCOLAS Y DEL COMERCIO DE
REEXPORTACIN EXPLICA QUE ESTE CRECIMIENTO NO SEA SOSTENIBLE Y TENGA
ESCASOS EFECTOS SOBRE LA REDUCCIN DE LA POBREZA EN EL PARAGUAY.
En esta nueva era el pas enfrenta un escenario pleno de oportunidades. El Es-
tado paraguayo tiene como desafo aprovechar los benefcios que ofrece una
transformacin productiva acoplada a la economa regional y mundial para
desarrollar una estrategia de crecimiento econmico inclusivo.
EL CRECIMIENTO ECONMICO EN NUESTRO PAS
El Paraguay se encuentra con los mismos problemas que hace varias dcadas:
un crecimiento econmico moderado y poco sustentable, escasa industrializa-
cin, precariedad en el empleo y persistentes condiciones de pobreza extrema
y de desigualdad.
En los ltimos cincuenta aos la economa paraguaya ha experimentado tres
periodos de prolongados niveles de crecimiento econmico, con interrupcio-
nes breves de retracciones econmicas. En el tercer periodo, 2003-2013, los
procesos de expansin y contraccin, ms que en cualquier otro, se explican por
factores de orden exgeno (clima, demanda mundial y precios de los commo-
dities). El desempeo econmico se sustenta fundamentalmente en el aumento
de la produccin primaria y en la expansin de la oferta exportable de bienes
agrcolas y de productos agroindustriales. Esta concentracin de la actividad
econmica incrementa la volatilidad econmica.
2013
ENERO
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SI EL CRECIMIENTO ECONMICO DEPENDE SIGNIFICATIVAMENTE DE LA AGRICULTURA, Y ESTA A SU VEZ DEPENDE
DE FACTORES EXGENOS, LA POLTICA ECONMICA ENTONCES DISPONE DE POCO MARGEN DE ACTUACIN
PARA IMPLEMENTAR UNA ESTRATEGIA DE DESARROLLO SOSTENIBLE.
EL PRINCIPAL DESAFO DE LA POLTICA DEL PAS ES LA GENERACIN ANUAL DE CASI 100.000 PUESTOS DE
TRABAJO, PARA LO QUE SER NECESARIO ALCANZAR Y SOSTENER TASAS DE CRECIMIENTO ECONMICO DE
POR LO MENOS 5% ANUAL, JUNTO CON UN PATRN DE CRECIMIENTO INTENSIVO EN MANO DE OBRA Y
FAVORABLE A BUENOS EMPLEOS.
El PIB per cpita del Paraguay (medida de desarrollo eco-
nmico) en los ltimos sesenta aos logr crecer a una
tasa muy baja (1,5% entre 1951-2011). En el ltimo pe-
rodo (2003-2012), el crecimiento promedio anual ha sido
mayor, pero tan solo de 2,5%.
CRECIMIENTO ECONMICO Y POBREZA
La reduccin de la pobreza depende fundamentalmen-
te de un alto y sostenido nivel de crecimiento econ-
mico, y del consecuente incremento del ingreso de las
familias mas pobres.
Los datos de pobreza del Paraguay aumentan sensible-
mente en los periodos en el que el PIB per cpita cae, y
se mantienen relativamente estables en los periodos de
crecimiento econmico. As, en el perodo actual (2003-
2012) los niveles de pobreza extrema concentrada en
reas rurales- no se han modifcado.
Esta escasa incidencia del crecimiento sobre la pobreza,
se debe esencialmente a las condiciones de desigual-
dad social. Con una gran brecha en la distribucin del
ingreso y en el acceso a las oportunidades, el crecimien-
Comparativamente a otros pases de Amrica Latina,
este crecimiento ha sido exiguo, y con la tasa actual lle-
var 28 aos duplicarlo, con lo que Paraguay no logra-
r combatir efcazmente la pobreza y la desigualdad si
no cuenta con polticas de aceleracin del crecimiento
econmico.
to econmico tiende a favorecer esencialmente a los
deciles de ms altos ingresos, e incluso puede verse fre-
nado cuando un porcentaje importante de la poblacin
permanece bajo la lnea de pobreza (32%), signifcando
ello menor demanda agregada.
En trminos de empleo, el desempeo insatisfactorio del
mercado de trabajo es una herencia, cuyo problema es-
tructural reside principalmente en el subempleo y en la
informalidad. Actualmente 180 mil personas buscan tra-
bajo activamente y no lo encuentran; entre las personas
que trabajan aproximadamente 700 mil tienen empleos
que no cumplen los derechos adecuados de proteccin
social. Para el 2011, el 22% de la PEA se encontraba su-
bempleada, cerca del 80% careca de acceso a la seguri-
dad social y el 60% de los trabajadores asalariados eran
empleados informalmente.
LINEAMIENTOS para una estrategia
de crecimiento econmico inclusivo
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ESTRATEGIA DE DESARROLLO INDUSTRIAL
FRENTE A LA MUY VOLTIL ACTIVIDAD ECONMICA DE PARAGUAY, SE PRESENTA UNA ESTRATEGIA DE MAYOR
INDUSTRIALIZACIN QUE AYUDAR A REDUCIR LOS NIVELES DE VOLATILIDAD DEL CRECIMIENTO ECONMICO,
PROVEER DE MAYOR VALOR AGREGADO A LOS RECURSOS NATURALES Y SE CONVERTIR EN UNA FUENTE
DE EMPLEO IMPORTANTE Y DE FORMALIZACIN CRECIENTE DE LA ECONOMA. ASIMISMO, REDUCIR LOS
ALTOS NIVELES DE EXCLUSIN SOCIAL Y AUMENTAR LA INVERSIN HACIA NIVELES MS ADECUADOS DE
SOSTENIBILIDAD DEL CRECIMIENTO ECONMICO.
Las actuales limitaciones de la estructura econmica del
Paraguay se relacionan a dos aspectos. En primer lugar,
que uno de los sectores ms dinmicos de la produc-
cin, los commodities agropecuarios, no es generador
de trabajo. En segundo lugar, el otro sector dinmico de
la economa, el comercio y la reexportacin, es altamen-
te inestable y crea puestos laborales de baja calidad.
OPCIONES DE POLTICAS PARA EL CRECIMIENTO
ECONMICO INCLUSIVO Y SUSTENTABLE
Una de las formas de combatir el problema de la des-
igualdad es a partir de una mejor distribucin de los
activos. Ello a partir de polticas que impliquen mayores
recursos para los gastos sociales y que se orienten a me-
jorar el acceso a los servicios universales bsicos como
programas focalizados a la extrema pobreza. Sobre estas
se deben montar otras polticas que vinculen el creci-
miento econmico con las oportunidades de movilidad
social.
La estabilidad macroeconmica es una condicin nece-
saria para toda poltica de crecimiento de largo plazo. Se
debe apuntar a mantener un nivel de infacin bajo y es-
table, e implementar una poltica fscal equilibrada, orien-
En el marco de una estrategia industrial coherente con
su competitividad internacional, Paraguay debe iniciar un
proceso de despegue industrial focalizado en una pri-
mera etapa, entre 5 y 10 aos- en productos agroindustria-
les, alimentarios y no alimentarios, donde el pas cuen-
ta con ventajas comparativas reveladas en el mercado
internacional y regional. Los sectores agro-industriales,
tada a promover mayor igualdad, a estabilizar los ciclos
econmicos y a apoyar la transformacin productiva.
Asimismo, se debe mejorar la focalizacin del gasto p-
blico dirigindose preferencialmente a la infraestructura
fsica y a los gastos sociales. Para ello se deber superar
dos obstculos: una muy baja presin tributaria y una
prctica del Congreso Nacional de incrementos siste-
mticos de los gastos del servicio de personal en des-
medro de las otras erogaciones del Estado.
En trminos de polticas de crecimiento, se deben arbi-
trar medidas para una mayor acumulacin de capital f-
sico. La inversin pblica, principalmente en infraestruc-
tura, puede alentar a elevar sustancialmente los niveles
de inversin privada. La alternativa de los Acuerdos-
Pblico-Privado podra constituirse en un instrumento
importante. As, si el pas incrementa sus niveles de in-
versin a cerca del 30% del PIB, lograra un crecimiento
econmico anual del 5 al 7%.
Esta poltica de crecimiento puede acelerar la acumulacin
del capital humano estableciendo una adecuada estruc-
tura de incentivos, o cuando el gasto pblico destina una
parte importante de recursos a la educacin y la salud.
adems de recursos naturales, utilizan mano de obra en
forma intensiva, mayormente no califcada, factores de
produccin que se encuentran en abundancia en el pas.
Esta estrategia permite asimismo vincular a la pequea
agricultura o agricultura familiar a las cadenas de va-
lor agro-industriales, contribuyendo con una cantidad
FERNANDO MASI / FRANCISCO RUZ DAZ
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NOTA DE POLTICA
importante de nuevos empleos en el corto y mediano
plazo. Para ello, el acceso ms igualitario al recurso tie-
rra y la formalizacin de este acceso se convierte en una
condicin indispensable.
En una segunda etapa que puede iniciar al fnalizar-
se los 5 primeros aos-, la estrategia se debe focalizar
en sectores no preferentemente agro-industriales, que
hagan uso intensivo de mano de obra califcada, que
algunos de ellos sean intensivos en escala, haciendo
mayor uso de la energa elctrica. Con ello se lograr
reducir ms signifcativamente la volatilidad del creci-
miento econmico, se aumentar la participacin de las
industrias en el PIB, proveyendo de mayor sostenibili-
dad al crecimiento econmico y capacitando a la mano
de obra.
Existen medidas transversales que deben acompaar a
una estrategia de desarrollo industrial: i) proveer de ma-
yor racionalidad al sistema actual de incentivos para las
inversiones industriales encuadrando a los mismos den-
tro de metas y resultados; ii) crear una facilidad pblica
para atraer a la inversin externa directa (IED) mediante
lineamientos establecidos en la estrategia de desarrollo
industrial; y iii) la creacin de una Agencia Nacional de
Desarrollo (AND) y de Agencias Regionales de Desarro-
llo (ARDs) para coordinar una poltica de promocin de
la competitividad industrial en el pas.
Otras medidas transversales tienen relacin con el fo-
mento de la productividad de las pymes, principalmen-
te en cadenas agro-industriales, para su mayor partici-
pacin en el mercado de exportaciones, teniendo en
cuenta que las pymes son las mayores creadoras de
empleo en el pas y las principales responsables de las
exportaciones de manufacturas (concentradas en la re-
gin de Amrica del Sur).
Por ltimo, aunque no menor, dos desafos mayores de
la esta estrategia son el fnanciamiento de mediano y lar-
go plazo y la infraestructura. Para lo primero se propo-
ne seguir dotando de mayores recursos a la AFD, como
agencia fnanciadora pblica de segundo piso e iniciar
la reforma del BNF que an no ha sido desarrollada-,
como banca de primer piso, o reemplazar al mismo con
la creacin de un Banco Nacional de Desarrollo.
Y en trminos de infraestructura, se precisa acelerar el
proceso de pavimentacin de rutas de todo el pas y
contar con terminales aeroportuarias ms efcientes, de
manera a conectar los mercados internos y aprovechar
nuevas vas de exportacin de los rubros industriales. Asi-
mismo, para el necesario aprovechamiento pleno de la
energa hidroelctrica, se debe acelerar la construccin
de varias lneas de transmisin de alta potencia. Para todo
ello, y frente a las limitaciones de los recursos pblicos
para fnanciar estas urgentes obras de infraestructura, las
asociaciones pblico-privadas se constituyen en la clave.
EN DEFINITIVA, UNA ESTRATEGIA DE DESARROLLO INDUSTRIAL CON INCLUSIN SOCIAL DEBE ORIENTARSE,
PREFERENTEMENTE, A PROMOVER SECTORES QUE EMPLEAN INTENSIVAMENTE MANO DE OBRA NO CALIFICADA,
QUE CONTENGAN VENTAJAS COMPARATIVAS REVELADAS Y QUE AL MISMO TIEMPO SIRVAN PARA DIVERSIFICAR
LA PRODUCCIN Y ENCADENAR A LA AGRICULTURA FAMILIAR Y MEDIANOS PRODUCTORES AGRCOLAS, COMO
UNA FORMA DE CREAR OPORTUNIDADES DE EMPLEO, Y DE REDUCIR LA POBREZA.
Serie Notas de Poltica realizadas en el marco de la plataforma de organizaciones
Paraguay Debate. Los artculos podrn ser citados, siempre que se mencione la fuente.
Nota elaborada por Fernando Masi, investigador y director del CADEP.
Francisco Ruz Daz, investigador asociado al CADEP.
Con el apoyo de: