El Concepto y el Anlisis de la Gobernabilidad.

Joan Oriol Prats. Analista I.I.G. (Resumen).

Presentacin: Las siguientes anotaciones corresponden al resultado de la lectura
realizada a la publicacin de Joan Oriol Prats titulada: El Concepto y el Anlisis
de la Gobernabilidad con el cual logre aclarar dudas frete a este concepto, que en
la actualidad se utiliza tanto, generando un efecto de confusin en el ciudadano
del comn.

El texto de analista Joan Oriol Prats, adems de entregar la informacin necesaria
para entender el concepto de gobernabilidad tiene como ventaja la compaa de
subttulos, los cuales son de mucha ayuda para aquellos que estamos iniciando el
estudio de estos temas. Desde el inicio en la gnesis del anlisis sobre la
gobernabilidad cuando Prats expone que la gobernabilidad ha pasado a
entenderse por muchas cosas aisladas que la hacen ver ambigua, manipulable,
como un trmino difuso y difcil de operacionar, aun punto que ve la
gobernabilidad parece haberse convertido en la ltima muletilla de la ciencia
social, y, hasta cierto punto, todo parece ser un problema de gobernabilidad, lo
que hace que su utilidad para el analista disminuya, convirtindose en un cajn de
sastre de lmites vagos donde todo cabe y es difcil decir qu se queda fuera.
Sin embargo, en aras de justificar su tesis Prants (2001) sugiere que se distinga
cuatro races asociadas al concepto de gobernabilidad: Uno, los trabajos
encargados por la Comisin Trilateral desde los aos 70; Dos, la aplicacin del
concepto al entendimiento de los procesos de transicin a la democracia; Tres, su
uso por los organismos internacionales; y Cuatro su utilizacin en la explicacin de
la construccin europea.
Pero la raz nmero uno es de donde se deriva el concepto de gobernabilidad
pues son el resultado del trabajo publicado en 1975 por de Crozier, Hungtinton y
Watanuki, esta publicacin tena como meta dejar patentes los desafos que las
instituciones pblicas tenan frente al Estado de Bienestar, sistema que entro en
una crisis, la cual coincidi con la crisis fiscal de los Estados Unidos. De este
hecho se deriv un concepto de gobernabilidad la cual se entenda por la
distancia entre las demandas sociales y la habilidad de las instituciones pblicas
para satisfacerlas, entendindose como la capacidad que instituciones pblicas
tienen para afrontar desafos en la sociedad ya sean estos retos u oportunidades.
A pesar de esta definicin el autor cita a Guillermo ODonnell quien en el 1979
considera a la gobernabilidad como aquel estado de un pas que, por un lado,
evitaba la regresin autoritaria y, por otro, permita avanzar, expandir y aprovechar
las oportunidades sociales, econmicas y polticas. As pues, implcito a la
gobernabilidad estaba la mejora del desempeo econmico-social reforzado y
generador de la mejora de lo poltico lo que representara una segunda corriente
de pensamiento asociada a la gobernabilidad, y una tercera corriente seria la
expuesta por Kauffman, Kraay y Labatn (2000) quienes se fundamentan en las
propuestas de Unin Europea y la Real Academia de la Lengua Espaola quienes
afirman que este es sinnimo de gobernanza o governance, pero se le suma el
concepto manejado por el Banco Mundial y el PNUD quienes tiene el termino
asociado a procesos y reglamentos para la eleccin de un gobierno, la capacidad
de estos gobiernos elegidos para gestionar recursos eficientemente,
implementacin de polticas y el respeto a la ciudadana junto a las instituciones
que interactan socio econmicamente entre ellos.
Finalmente este gnesis nos lleva a una ltima corriente que la define y la
derivada del anlisis del proceso de construccin de Europa, que en la dcada de
los noventas realizo su aparicin a partir del concepto de governane o
gobernanza tratando de explicar la gobernabilidad de la Unin Europea como una
estructura de toma de decisiones a travs de redes de actores gubernamentales y
no gubernamentales en diferentes niveles. Si observamos bien cada una de las
tendencias todas nos puede dar luces de un concepto de gobernabilidad.
Pero ante una mezcla de conceptos entre gobernabilidad y gobernanza, debe
tenerse presente que estos no son excluyentes por el contrario se complementan,
pues la gobernanza es la interaccin entre los actores estratgicos de un estado
capaces de solucionar dilemas y problemas de informacin, pero ante todo es
bueno recordar que dentro de los actores pueden estar instituciones que dictan
bases sobre a cuales se entiende la gobernanza y se analiza la gobernabilidad;
este ltimo concepto se enfoca en la capacidad que un sistema social y poltico
tiene para gobernarse as mismo, reflejando niveles segn el tipo de polticas
pblicas implementadas, puesto que la mayor gobernabilidad no solo atiende las
necesidades sino tambin las polticas, lo contrario puede ocurrir en gobiernos
donde la polarizacin est bien marcada pues los vetos entre actores dificultan el
consenso durante las formulaciones de polticas.
Las Instituciones polticas, Gobernanza y Gobernabilidad. Estos tres trminos
tienen un rol importante en el tema pues las primeras son actores del estado, los
cuales se comportan bajo las reglas del juego poltico y la influencia de sistemas
sociales o econmicos, que estn relacionados con la gobernabilidad y la
gobernanza, teniendo recursos y limitaciones, interacciones e interdependencias
en la bsqueda de sus intereses, racionalidad de los agentes, sus intereses, las
externalidades y retroalimentaciones recibidas de terceros que afecta positiva o
negativamente.
De la gobernabilidad pura y dura a la gobernabilidad democrtica para el
desarrollo humano. Desde lo simple podemos ver a la gobernabilidad como la
capacidad que un gobierno tiene para formular e implementar decisiones pblicas,
incluyendo las tomadas desde la institucionalidad.
Para autores como Sen (1985) la gobernabilidad es capaz de adoptar el enfoque y
las capacidades de formular e implementar leyes, que son espacios intermedios
capaces de vincular el nivel individual y el de persona, sus dotaciones con sus
potenciales realizaciones en trminos de bienestar. Pero a medida que
instituciones le entregan posesiones a los sistemas polticos, estos determinan la
capacidad de los mimos de transformar las necesidades de la sociedad en
polticas; desde esta ptica la gobernabilidad se observa como un intermedio entre
los patrones de interaccin de los individuos y los actores.
El autor Prats, en el texto afirma que si se examina el trmino gobernabilidad
desde un enfoque analtico se observa que este apunta a las condiciones
necesarias y suficientes para que instituciones pblicas transformen necedades o
demandas en polticas, visto desde lo normativo la gobernabilidad asociada al
ejercicio democrtico se expresa en las frmulas que mejor canalizan las
necesidades y demandas ciudadanas, lo que en trminos de bienestar entendido
como desarrollo humano que se juzgue la bondad de las polticas pblicas.
Una visin analtica de la gobernabilidad. Al igual que el termino libertad, la
gobernabilidad tiene dos vertientes una positiva y otra negativa. Para este caso la
primera, trata de transformar las demandas en polticas y la negativa definida
como ausencia de ingobernabilidad. Pero en general la gobernabilidad se puede
observar como aquella cualidad que evita la regresin democrtica (la
ingobernabilidad) y permite expandir poco a poco las alianzas que conduzcan a
una mayor satisfaccin de las demandas ciudadanas.
La gobernabilidad negativa o la ausencia de ingobernabilidad. En el texto se
analiza el concepto de gobernabilidad negativa como la ausencia de
ingobernabilidad, debido a que en este mbito se dificulta la capacidad de
implementar polticas y lo ms extremo, el normal desarrollo del gobierno,
inquietndose por las transformaciones desarrolladas por instituciones polticas de
la preferencia de los ciudadanos en gobiernos ms o menos respaldados por
escaos o bancadas parlamentarias que formulen las polticas.
Modelos analticos positivos. La gobernabilidad vista como la capacidad de
formular e implementar polticas, es una expresin positiva de este trmino, pero
la formulacin no es sino la condicin necesaria de la gobernabilidad, puesto slo
habr gobernabilidad si existe implementacin. Adems, contemplar la
implementacin permite observar como la gobernabilidad se desenvuelve en un
contexto multinivel donde intervienen nuevos actores no presentes en la
formulacin, el carcter necesariamente sectorial de los estudios de
gobernabilidad que miden el impacto de las variables institucionales sobre
polticas pblicas concretas, y la formulacin e implementacin de polticas como
un proceso dinmico de interaccin entre mltiples actores estratgicos con
diferentes capacidades y preferencias.
En lo personal observo que la implementacin de polticas de impacto masivo y
directo en la ciudadana seguramente lograr que el gobernante obtenga apoyos
durante las jornadas electorales debido a que est satisfaciendo las necesidades
de la poblacin.
La gobernabilidad democrtica para el desarrollo humano: una dimensin
normativa de la gobernabilidad? Sabiendo de antemano que el estudio de la
gobernabilidad facilita la identificacin de comportamientos institucionales no
deseados, donde se busca mantener equilibrios entre los poderes del estado
facilitado el ejercicio legislativo eficiente o en presencia de administraciones muy
rgidas.
Lleva a aceptar que la gobernabilidad no solo se puede desarrollar en contextos
democrticos o no democrticos, toda vez que el gobierno encargado tenga la
capacidad de formular e implementar polticas. En este sentido el autor argumenta
que la gobernabilidad democrtica es un compromiso creble y efectivo que los
gobiernos tienen con las polticas, razn por la cual todos los esfuerzos realizados
en este marco se darn bajo condiciones democrticas.
Pero a pesar de estas condiciones algunos autores como Bardhan (1999) afirman
que una democracia no es garanta suficiente para el desarrollo, pero hace la
salvedad, cuando el concepto de desarrollo se ampla incluyendo derechos civiles
y polticos en un rgimen democrtico es ms factible que se conduzca al
desarrollo. Estas dudas de Bardhan se argumenta en segn l en que la
democracia tiende a canalizar presiones de ndole populista por el consumo a
corto plazo, los subsidios improductivos, las polticas comerciales autrquicas, y
otras demandas de ndole particularista que daan la inversin y el crecimiento a
largo plazo.
Sin embargo Prats (2000) considera que las crisis de gobernabilidad democrtica
presentan como elemento comn la poca o nula capacidad de instituciones
democrticas de orden nacional e internacional para asumir y procesar
democrticamente los conflictos derivados de interacciones entre actores.
A manera de conclusin, el artculo present un anlisis detallado del concepto de
gobernabilidad, la cual se entiende como un grupo de piezas que aportan al logro
trazado por el mismo concepto, adems permite que se dejen clara las reglas de
juego con las cuales participaran las instituciones en el estado, interactuaran los
actores estratgicos y la capacidad que tenga todo el sistema de retroalimentarse
en pos de mejorar continuamente.

Resumen realizado por:
Carlos A. Garca Pacheco.
Est. Esp. Gobierno y Asuntos Pblicos.