aspectos abordados em "Dois estudos sobre tecnologia industrial no Brasil", publicado na revista Pesquisa e Planejamento Econmico, Rio de Janeiro, mar. 1973; escrito com Eduardo Augusto de Almeida Guimares. * . . . Chefe da Diviso Industrial do Instituto de Pesquisas Econmicas Aplicadas. R. Adm. Emp., Rio de Janeiro, O exame do papel que desempenham as ativi- dades educacionais, cientficas e tecnolgicas como fator dinmico do processo de desenvolvi- mento, vem merecendo crescente ateno nos ltimos anos. Numerosos estudos at aqui em- preendidos enriqueceram o corpo terico das cincias sociais e despertaram em autoridades governamentais a inteno de utilizar o chama- do progresso tcnico como alavanca para que mais rapidamente sejam atingidos os objetivos nacionais. No Brasil, o debate sobre questes relativas incorporao e difuso do progresso tcnico em etapas passadas da industrializao e em especial, a modalidade que esta assume na fase atual, ao mesmo tempo que possibilita a desco- berta de fenmenos que operam na sociedade coloca claramente a urgncia de tomada de conscincia no sentido de identificar objetivos e aes tais que promovam a eliminao de distores existentes. A recente intensa veiculao dos problemas referentes produo e importao de tecno- logia, ao mesmo tempo em que reflete o pro- cesso de modernizao por que passa a econo- mia brasileira, decorre de desdobramento na- tural do conhecimento das transformaes que esto ocorrendo, alm de preocupaes vigen- tes em outros pases. Mais do que isso, no en- tanto, resulta da natureza mesma da moder- nizao que - ao exigir um ritmo mais inten- so de inovaes tecnolgicas e ao orient-las no sentido de nveis crescentes de complexidade - provoca a dramatizao de novas e velhas ques- tes no mbito da problemtica cientfica e tec- nolgica. a deliberao de atuar sobre essas ques- tes que tem induzido realizao de estudos que remetem direta ou indiretamente suges- to de medidas de poltica que visam a acelerar a incorporao e difuso do progresso tcnico e a aproximar esse processo das caractersticas explicitadas em metas de governo. Cabe constatar, no entanto, que tem sido pe- quena e espordica a contribuio dos conheci- mentos gerados por tais estudos definio e execuo da poltica cientfica e tecnolgica. Esse fato decorre, em parte, da prpria natu- reza dos estudos empreendidos que, sobretudo pelo nvel de agregao em que so formulados, no permitem concluses suficientemente con- cretas para se traduzirem em critrios e nor- mas operacionais. Contudo, mais do que dessa 14(3) : 61-66, mac/un. 1974 Poltica tecnolgica e poltica industrial 62 limitao, a precariedade da incipiente polti- ca cientfica e tecnolgica - que se tem carac- terizado pela afirmao de diretrizes excessiva- mente genricas e pela improvisao na defini- o de medida de carter concreto - parece derivar das deficincias do aparelho institucio- nal envolvido. Em primeiro lugar, porque, muito embora se enfatize a importncia da adequao da pol- tica cientfica e tecnolgica ao cumprimento das diretrizes nacionais, a formulao da pol- tica de cincia e tecnologia tem-se ressentido da dificuldade de inferir, do projeto de desen- volvimento brasileiro, indicaes claras e ine- quvocas quanto aos objetivos a serem perse- guidos por esta poltica especfica. Em parti- cular, tem-se ressentido da indefinio da po- ltica industrial quanto s diretrizes concernen- tes aos problemas tecnolgicos. Contudo, mesmo reconhecendo que as alu- didas dificuldades possam impedir que a pol- tica de cincia e tecnologia atinja plenamente seus propsitos, lcito admitir a possibilidade de que, baseada em um conhecimento crescen- te de sua problemtica particular, venha a de- finir objetivos prprios e orientar o complexo nacional de cincia e tecnologia no sentido do seu desenvolvimento. No obstante, essa pos- sibilidade no tem sido concretizada. Na ver- dade, a prtica de planejamento cientfico e tecnolgico tem revelado atitude passiva de ava- liao e consolidao de experincias e inicia- tivas isoladas. Ao invs de formular explicita- mente e propor seus prprios objetivos, os rgos responsveis pela poltica de cincia e tecnologia tm-se limitado a apoiar, ou negar apoio, a projetos definidos em funo dos obje- tivos e interesses das entidades executoras. Essa limitao dos referidos rgos em defi- nir objetivos concretos e patrocinar sua imple- mentao - independentemente de ser uma conseqncia dos j mencionados fatores ex- ternos - decorre tambm de falhas da prpria estrutura institucional a que se atribui a res- ponsabilidade de gerir a poltica de cincia e tecnologia, bem como da concepo dos proce- dimentos e normas operativas que devem ser adotados na sua execuo. Nesse sentido, o prprio modelo de planejamento cientfico e tecnolgico - suas instituies e formas de atuao - que merece ser reavaliado e aprimo- rado. A partir dessas consideraes mais fcil pesar a contribuio dos estudos empreendidos Revista de Administrao de Empresas tanto em nvel governamental como privado, bem como visualizar temas e reas em que se pode esperar efetivos resultados de trabalhos que venham a ser realizados. Na medida em que tais estudos permitem a identificao de pr-oblemas na concepo mes- ma do planejamento cientfico e tecnolgico e o avano no conhecimento de problemticas es- pecficas, assim como o balano dos efeitos da adoo de determinadas medidas de poltica, se- guramente podero ser evitadas ou eliminadas no futuro aquelas deficincias e distores ora observadas . Exemplo de estudos j concludos e que apa- recem no quadro das preocupaes apontadas so os realizados pelo setor de Indstria do IPEA - Instituto de Planejamento Econmico e Social, Ministrio do Planejamento e Coorde- nao Geral, A transferncia de tecnologia no Brasil e Potencial de pesquisa tecnolgica no Brasil, uma vez que procuram, numa primeira aproximao, examinar como vem sendo aten- dida a demanda interna de tecnologia indus- trial bem como avaliar a potencialidade do complexo nacional de cincia e tecnologa.' Tentou-se verificar, atravs das informaes reunidas, algumas hipteses e suposies rela- tivas s caractersticas tecnolgicas da evolu- o recente da economia brasileira, bem como conhecer o desempenho de instituies e agen- tes sociais face s mencionadas caractersticas e s exigncias delas decorrentes. No se esgo- tam, no entanto, nessa avaliao, as preocupa- es que informaram os referidos estudos. A nfase conferida aos problemas da poltica cientfica e tecnolgica reflete o reconhecimen- to de que a capacidade de responder aos desa- fios que sero impostos no futuro s unidades e sistemas econmicos depende do esforo pre- sentemente empreendido no sentido de se estar habilitado a enfrent-los. Adotando essa pers- pectiva e tendo em conta a vinculao entre o IPEA/IPLAN e os organismos no mbito dos quais se processa a formulao e execuo da poltica nacional de cincia e tecnologia, os estudos realizados, ao mesmo tempo em que pretenderam congregar elementos necessrios definio das diretrizes mais gerais da refe- rida poltica, buscaram ainda avanar na dire- o de medidas especficas e implementveis a curto prazo. Ao se examinar a maneira pela qual vem sen- do atendida a demanda nacional de tecnologia, foram considerados o fluxo de transferncia de tecnologia para o Pas e as fontes produtoras internas de know-how industrial, vale dizer, as instituies de pesquisa e as empresas indus- triais. Nesse sentido, a anlise da produo de conhecimentos tcnicos identificou a oferta na- cional ex-ante de tecnologia, contrastando com o estudo sobre transferncia que examinou um fluxo ex-posto A natureza diversa das aborda- gens e das metodologias adotadas para os es- tudos da contribuio interna e da contribui- o externa ao atendimento da demanda de tecnologia determinou, desde o incio, fossem distintos os resultados esperados em cada caso. A transterncta de tecnologia no Brasil, ao evidenciar a dependncia do Pais face ao know-how externo, apontou os problemas de- correntes: a magnitude crescente e a natureza dos gastos explcitos com importao de tecno- logia, os efeitos inibidores do vis tecnolgico do sistema produtivo sobre a produo de co- nhecimentos tcnicos e a possvel inadequao do know-how importado aos parmetros socio- econmicos do Pas. Evidentemente, na medida em que os fatores condicionantes da dependncia tecnolgica po- dem ser encontrados nas caractersticas pret- ritas e presentes da evoluo socioeconmica do Pas, o perfeito conhecimento das razes dessa dependncia e das diretrizes politicas que via- bilizariam sua superao no se esgota no exa- me do processo de transferncia. Nesse sentido, o estudo empreendido enriqueceu-se atravs da anlise da produo interna de tecnologia mas, sem dvida, requer ainda trabalhos complemen- tares. Contudo, A trasuterncta. de tecnologia no Brasil incisivo na avaliao de entraves e distores especificas, permitindo definir for- mas de atuao governamental e empresarial no sentido de afast-los. conhecido que o processo de transferncia, se por um lado pode ser entendido como um fluxo resultante das solicitaes do sistema pro- dutivo e das possibilidades de resposta da produo interna de tecnologia, por outro, cor- responde a uma das formas de relacionamento do Pas com o exterior. Sob este ltimo ngulo, as questes pertinentes poltica governamen- tal dizem tambm respeito aos aspectos ligados ao balano de pagamentos, bem como queles inerentes s relaes entre o vnculo contratual da importao de ktuno-iuna e os demais vn- culos existentes entre o Pas e o exterior. Assim, distinguindo empresas nacionais e estrangeiras contratantes de knou-noui externo, procurou-se identificar fatores que, em cada conjunto de empresas, afetam a evoluo do fluxo de paga- mentos por importao de tecnologia, dedican- do-se especial ateno sugesto de medidas de poltica governamental. No caso das empresas nacionais, o desprepa- ro empresarial e a falta de informaes sobre o mercado mundial de tecnologia, ao acarretar a diminuio do seu poder de barganha, impli- ca, muitas vezes, pagamentos excessivamen- te elevados pelo know-how importado. Da mesma forma, no caso das empresas es- trangeiras, o pagamento estipulado nem sem- pre reflete o valor da tecnologia efetivamente importada: no que a empresa desconhea as condies vigentes no mercado tecnolgico - mas, sendo estabelecido entre unidades perten- centes a um mesmo grupo internacional, o flu- xo financeiro resultante do contrato de impor- tao de tecnologia parece depender sobretudo de decises da empresa internacional quanto alocao e transferncias de recursos entre as vrias empresas do grupo, cabendo, pois, admi- tir a possibilidade de tais pagamentos inclurem remessas de lucros da subsidiria para a ma- triz ou para alguma empresa associada. Contudo, no reconhecimento da necessida- de de tornar mais seletiva a importao de know-how que se apia a diretriz bsica da po- ltica de transferncia de tecnologia sugerida pelo estudo. Sob esse ponto de vista, a referi- da poltica poderia constituir-se em fator de intensificao do ritmo de inovao, orientan- do-o em direo dos objetivos da poltica de desenvolvimento, e, ao mesmo tempo, de es- tmulo realizao interna de pesquisas cient- ficas e tecnolgicas. Nesse sentido, so ntidos os nexos que devero existir entre a poltica tecnolgica e a poltica industrial, indispens- veis consecuo das metas sugeridas. O risco de um tratamento global para o pro- cesso de importao de kmoui-hou: aponta a con- venincia de que a poltica de transferncia de tecnologia se "instrumentalize" atravs de es- trutura institucional suficientemente flexvel e capaz de avaliar cada caso especfico. Por ou- tro lado, a execuo dessa poltica deve basear- se em conhecimento bastante preciso dos re- quisitos tecnolgicos do sistema produtivo e da potencialidade da produo nacional de cin- cia e tecnologia. Mais do que isso, uma poltica de transfern- cia seletiva, e ao mesmo tempo consistente, deve ser concebida tendo em conta os objetivos na- Poltfca8 tecnol6gfca e fndustriaZ 63 64 cionais. Em particular, referida poltica deve re- fletir a estratgia da poltica industrial, consi- derada em seus aspectos gerais e, tambm, em suas singularidades setoriais. A adequao do processo de transferncia a tal estratgia per- mitiria que a "varivel tecnolgica" fosse orien- tada de modo a aproximar a estrutura do parque manufatureiro das caractersticas e do perfil desejado (a indstria de bens de capital, por exemplo, cuja produo difunde novas tecnologias e concretiza a ampliao da capa- cidade produtiva da economia, como se sabe, tem seus avanos claramente determinados pelo potencial cientfico e tecnolgico - por isso, conferir-lhe maior ateno entre prioridades setoriais exige empenho, prvio ou paralelo, no planejamento do "saber fazer" internamente) . Propositadamente, A transferncia de tecno- logia no Brasil limita-se a apontar as medidas de poltica exeqveis, sem considerar seu de- talhamento em funo da poltica industrial vigente. A omisso decorre, em parte, da j observada indefinio da poltica industrial quanto s diretrizes concernentes aos proble- mas tecnolgicos. Por outro lado, seria ocioso identificar, a partir das intenes da atual po- ltica industrial, as linhas que dela derivariam no que diz respeito transferncia de tecnolo- gia. verdade que a aludida indefinio im- pede que a orientao do processo de transfe- rncia produza todos os benefcios que dela po- deriam advir, obrigando a que se determinem autonomamente seus prprios objetivos. Contu- do, mesmo desvinculada da poltica industrial, a ao relativa importao de tecnologia po- deria induzir a modificaes expressivas nas caractersticas e na evoluo do sistema. pro- dutivo e do complexo nacional de cincia e tec- nologia, bem como contribuir para aprimorar os procedimentos que disciplinam as relaes entre empresas do Pas e do exterior. A aproximao entre o estudo sobre o fluxo de transferncia de conhecimentos tcnicos e o referente s fontes produtoras internas de know-how requereria - ao lado da considera- o dos aspectos mais gerais do desempenho do complexo nacional de cincia e tecnologia que induzem importao de conhecimentos tcni- cos - o confronto, ao nvel das prprias carac- tersticas tecnolgicas, entre a parcela da de- manda de know-how atendida atravs do fluxo de transferncia e a oferta interna. Tal con- fronto, se realizado de forma suficientemente desagregada, permitiria uma avaliao precisa Revista de Admint8trao de Empre8a8 da dimenso do afastamento entre o perfil da demanda de tecnologia industrial e a potencia- lidade do complexo tecnolgico do Pas. O re- ferido confronto no foi realizado em virtude de deficincia da metodologia adotada nos estudos e da diversidade das informaes reu- nidas. Ademais, a magnitude do trabalho necessrio realizao desse confronto e a es- pecializao requerida da equipe tcnica so tais que parecem inviabilizar qualquer esforo nes- se sentido que pretenda abranger, simultanea- mente, todo o setor industrial. Na verdade, um quadro representativo do hiato entre demanda e oferta interna de tecnologia industrial s po- deria ser delineado atravs da adio de estu- dos setoriais especficos que identifiquem os gaps a nvel de produtos e de segmentos indus- triais . Embora no tenha sido possvel realizar a aproximao assinalada entre os estudos, como foi visto, ambos so complementares. Os re- sultados apresentados em Potencial de pesqui- sa tecnolgica no Brasil permitiram avaliar, em determinado nvel de agregao, a natureza da produo tecnolgica, bem como o desempenho das instituies de pesquisa e das empresas industriais. Tal diagnstico confirmou supo- sies difundidas quanto s questes exami- nadas, revelando, no entanto, em relao a alguns aspectos, uma evidncia distinta da que seria de se esperar. As sugestes derivadas do estudo limitaram- se a descrever os mecanismos e esquemas as- sociados produo e utilizao de tecnologia no Pas e a apontar possveis elos de rompimen- to da situao atual. Nesse sentido, ao lado da indicao de deter- minados traos do sistema produtivo e da per- formance das instituies de pesquisa que tm dificultado evoluo mais satisfatria do pro- cesso de desenvolvimento tecnolgico do Pas, Potencial de pesquisa tecnolgica no Brasil su- gere que a possibilidade de alcanar maior au- tonomia tecnolgica depende de ao governa- mental efetiva, uma vez que, mesmo o desejado funcionamento eficaz do complexo cientfico e tecnolgico e intensas solicitaes do sistema produtivo, no seriam capazes de, por si s, determinar modificaes substanciais na situa- o presente. Ao apontar a busca de maior autonomia tec- nolgica como o objetivo principal da poltica de desenvolvimento tecnolgco, no se insi- nuou perseguir uma "autarquizao" tecnolgi- ca, de resto inconcebvel, mas sim acompanhar o progresso mundial da cincia e tecnologia, procurando reduzir os hiatos observados, aper- feioando o desempenho do complexo cientfico e tecnolgico nacional e compatibilizando o avano dos conhecimentos tcnicos com as grandes metas nacionais. A traduo dessa diretriz geral em linhas de atuao especficas sublinhou, como medida mais fecunda, o estmulo s atividades de insti- tutos tecnolgicos e instituies universitrias de pesquisa, bem como das empresas estatais e de economia mista. Tal indicao no ignora a necessidade de rever e aprimorar as medidas de incentivo aos investimentos do setor priva- do em pesquisa e engenharia de desenvolvimen- to, bem como, paralelamente, na formao de mo-de-obra qualificada. So conhecidas, no entanto, algumas das dificuldades por que pas- sam as empresas industriais na mobilizao de recursos reais e financeiros para seu processo de ampliao de capacidade produtiva, o que leva a crer que tais medidas, pelo menos a curto prazo, em nada, ou quase nada, se refletiriam em incrementos expressivos da produo de tecnologia dessas empresas. De resto, elas carecem, em sua maioria, de estruturas or- ganizacionais compatveis com o desenvolvimen- to de investigaes tecnolgicas complexas. Sua realizao tambm , muitas vezes, desaconse- lhada pelos parmetros e critrios que infor- mam as decises empresariais. Dai, a nfase na ao governamental apontada. O desdobramento das medidas governamen- tais indicadas em outras, especficas, tenden- tes a fortalecer as instituies de pesquisa, de- mandaria diagnstico do desempenho de cada uma das instituies, sem dvida mais proun- do do que o empreendido pelo IPEA/IPLAN. Admitiu-se, no entanto, a oportunidade de afir- mar a convenincia de concentrar esforos e recursos em projetos de pesquisas e entidades selecionadas, identificadas como aquelas capa- zes de propagar, dentro do complexo cientfico e tecnolgico, os estmulos recebidos. Nesse sen- tido as concluses a que se chegaram fornecem indicaes para estudos posteriores. Por outro lado, necessrio que as medidas de poltica, e os estudos prvios que devem inform-las, no contemplem apenas as instituies de pes- quisa como unidades estanques, mas que con- siderem tambm a tempestiva integrao do complexo nacional de cincia e tecnologia alm da necessria aproximao entre empresas e institutos . Na verdade, o reconhecido afastamento entre instituies de pesquisa e empresas constitui obstculo a que uma evoluo mais satisfat- ria daquelas tenha o impacto desejado no sis- tema produtivo. Assim, a ausncia de articula- o entre aqueles segmentos pode implicar que o fortalecimento dos institutos resulte in- til face inexistncia de demanda dirigida no seu sentido. Por isso, a poltica de desenvolvimento tecno- lgico no pode restringir-se a estimular a pro- duo interna de know-how mas deve induzir igualmente a que o sistema produtivo pondere a alternativa de obter no Pas a tecnologia de que necessita. Potencial de pesquisa tecnolgica no Brasil no se detm no exame dos fatores deter- minantes, no nvel de deciso empresarial, das opes tecnolgicas: a anlise de tais fatores constitui, no entanto, requisito imprescindvel definio de medidas de poltica destinadas a orientar a demanda de know-how. Assinale-se ainda que uma poltica que atue pelo lado da demanda de tecnologia deveria considerar as possibilidades decorrentes de uma ao de empresas estatais e de economia mista no sentido de dirigir solicitaes especficas s instituies de pesquisa. Da mesma forma, a poltica de compras dos organismos governa- mentais e das referidas empresas poderia con- templar preferencialmente produtos que utili- zem conhecimentos tcnicos desenvolvidos no Pas. Tais questes foram apenas apontadas nos estudos realizados, no merecendo exame mais detalhado. Igualmente, no foram ana- lisadas as funes que poderiam ser preenchi- das pelas empresas nacionais de consultoria na absoro e difuso de tecnologia. Como se sabe, essas empresas, pelo contato mais freqente com as unidades produtivas e pela qualifica- o de seus quadros tcnicos, poderiam ser fo- co da difuso interna de tecnologia importada, bem como elemento de aproximao entre em- presas industriais e as fontes produtoras inter- nas de kmoui-houi De resto, evidente que tal poltica somente poderia ser adequadamente concebida e imple- mentada tendo em conta seus mltiplos desdo- bramentos, orientando-se segundo os objetivos nacionais e, em particular, os da poltica indus- trial. 65 poZtlcas tecnoZg1ca e induatrlZ 66 As consideraes anteriores revelam a ampli- tude e as limitaes dos estudos efetuados pelo IPEA/IPLAN. Indicam ainda que, embora os resultados alcanados permitam a definio de uma poltica de importao de knoui-houi, a me- todologia que informou a anlise da produo e da utilizao interna de tecnologia apenas en- sejou a veiculao de subsdios gerais ao es- tabelecimento de uma poltica de desenvolvi- mento tecnolgico. Contudo, constituindo uma aproximao anlise da problemtica tecno- lgica do Pas, os estudos procuraram reunir in- formao emprica at ento inexistente e apre- sentar um esboo dos problemas mais graves de modo a tornar imperativas determinadas medidas de poltica. Resta, portanto, um amplo campo a investi- gar, seja aprofundando os estudos sobre ofer- ta e demanda de tecnologia j empreendidos, seja buscando realar o escopo metodolgico de referidos estudos, realizando anlises "de tipo diagnstico", quando visam a um conhecimen- to mais amplo da situao atual em matria de tecnologia, e anlises "de tipo operacional", quando destinam-se a informar a definio e/ ou aprimoramento de medidas de poltica e ava- liao de sua repercusso. Se os estudos "de tipo diagnstico" so rela- tivamente fceis de serem indicados e desen- volvidos, uma vez que centram-se em aspectos da prpria realidade macro ou microssetorial, o mesmo no pode ser assegurado quanto aos estudos "de tipo operacional". J se destacou, no incio, a relevncia de tais estudos. Veicula-se presentemente, inclusive em planos governamentais, a importncia da adequao da poltica nacional de desenvolvi- mento cientfico e tecnolgico ao cumprimento das grandes metas governamentais. No tem merecido, no entanto, a devida ateno, a com- patibilidade entre as diversas diretrizes e me- didas da poltica global e os objetivos mal ou bem explicitados em relao cincia e tecno- logia. Do mesmo modo, ainda que esboado, o funcionamento articulado do complexo nacio- nal de cincia e tecnologia, respondendo a de- finies de carter concreto formuladas pelos agentes pertinentes, no meta alcanvel a curto prazo. Por isso, possvel que muitas das polticas em execuo tenham, na verdade, efeito perverso sobre o desenvolvimento cient- fico e tecnolgico. Como possvel tambm que a desarticulao ora observada conduza ao en- fraquecimento do planejamento cientfico e tec- nolgico, que se busca justamente promover. Nesse sentido, oportuno investigar a poltica tecnolgica implcita nos mltiplos usos de ins- trumentos e nos procedimentos governamentais e sua consistncia frente poltica setorial ado- tada. No menos importante o exame do re- lacionamento institucional entre formuladores e executores dessa poltica. No se trata de atribuir prioridade absoluta poltica de cincia e tecnologia; tampouco se defende ser necessrio a ela submeter os demais campos de ao governamental. Contudo, ao se anunciar empenho decisivo visando a maior e melhor capacitao tecnolgica do Pas, cum- pre, simultaneamente, avaliar o grau de con- vergncia entre esse objetivo especfico e a orientao que vem sendo delineada para a evo- luo do sistema econmico-social brasileiro. O 1 Biato, Francisco Almeida; Guimares, Eduardo Augusto de Almeida & Figueiredo, Maria Helena Poppe de. A transferncla de tecnologia no Brasil. Rio de Janeiro, IPEA, 1970; e Potencial el e pesquisa tecnolgica no Brasa. Brasl1a, IPEA/IPLAN, 1971. 2 Os temas indicados, entre outros, vm sendo estu- dados pelo Grupo de Pesquisas da Financladora de Estudos e Projetos - FINEP. S E J A L O N D E V O C M O R E N O S S A S P U B L I C A E S C H E G A M A T V O C C o n s u l t e u m d o s a g e n t e s F G V P e d i d o s p e l o r e e m b o l s o p o s t a l AUiutlnl, Smlca P.licaslll a F asl' tuli. V.IPI - Pnla IItIfIl" 111 - CP 21120 - ZC-lS