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revista Fronteiras estudos miditicos

15(2): 108-117 maio/agosto 2013


2013 by Unisinos doi: 10.4013/fem.2013.152.04
Estado e burocracia: limites de aplicao da
Lei de Acesso a Informaes no Brasil
State and bureaucracy: Limits to the application
of the Right to Information Law in Brazil
Danilo Rothberg
1
Carlo Jos Napolitano

Letcia Passos Resende


2
1
Universidade Estadual Paulista. Av. Luiz Edmundo Carrijo Coube, 14-01, 17033-360, Bauru, SP, Brasil. E-mails:
danroth@uol.com.br, carlonapolitano@faac.unesp.br
2
Editora Aranda. Alameda Olga, 315, 01318-002, So Paulo, SP, Brasil. E-mail: lpresend@outlook.com
RESUMO
Saudada como consequncia de um complexo processo de evoluo do arcabouo jurdico-institucional brasileiro, a Lei Federal
12.527, denominada Lei de Acesso a Informaes, sancionada em 18 de novembro de 2011 e regulamentada no mbito do Poder
Executivo federal pelo Decreto 7.724, de 16 de maio de 2012, atende o pressuposto do direito informao fixado pela Constituio
Federal de 1988. Valores e prticas historicamente construdos podem significar obstculos e resistncias importantes sua aplicao.
Caractersticas do prprio texto legal, que vm tona quando comparado aos seus congneres internacionais, tambm sinalizam
possveis complicadores. Este artigo indica limites que a Lei de Acesso a Informaes pode enfrentar sua consolidao, originrios
principalmente do campo da cultura poltico-institucional, que se tornam mais ntidos com o exame de caractersticas brasileiras em
comparao com outros pases que possuem dispositivos semelhantes.
Palavras-chave: cultura poltica, direito informao, democracia.
ABSTRACT
Welcomed as a result of a complex process of evolution of the Brazilian legal and institutional framework, the Federal Law 12.527,
known as the Right to Information Law, enacted on November 18, 2011 and regulated in the federal Executive Branch by Decree
7724 of May 16, 2012, meets the assumption of the right to information secured by the Constitution of 1988. However, historically
constructed values and practices may bring major obstacles and resistance to its implementation. Features of the legal text itself,
observed when one compares it with its international counterparts, also signal potential complicating factors. This article points to
limits that the Right to Information Law may face, in terms of its consolidation, particularly those coming from Brazils political and
institutional culture, which become clearer by comparing some of its characteristics with those of other countries that have similar laws.
Key words: political culture, right to information, democracy.
Estado e burocracia: limites de aplicao da Lei de Acesso a Informaes no Brasil
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Introduo
Saudada como consequncia de um complexo
processo de evoluo do arcabouo jurdico-institucional
brasileiro, a Lei Federal 12.527, denominada Lei de
Acesso a Informaes, sancionada em 18 de novembro
de 2011 e regulamentada no mbito do Poder Executi-
vo federal pelo Decreto 7.724, de 16 de maio de 2012,
atende o pressuposto do direito informao fixado pela
Constituio Federal de 1988.
Amplas expectativas de diversos setores sociais e
categorias profissionais, em especial daquelas envolvidas
com gesto e produo de mdias pblicas e comerciais, fo-
ram depositadas em torno das contribuies deste indito
dispositivo legal para o avano da democracia brasileira.
Mas os efeitos da legislao no ocorrem em
um vcuo simblico. Valores e prticas historicamente
construdos podem significar obstculos e resistncias
importantes sua aplicao. Caractersticas do prprio
texto legal, que vm tona quando comparado aos seus
congneres internacionais, tambm sinalizam possveis
complicadores.
Este artigo indica limites que a Lei de Acesso a
Informaes, embora solidamente ancorada na Cons-
tituio Federal, pode enfrentar sua consolidao,
originrios principalmente do campo da cultura poltico-
institucional. O raciocnio aqui proposto se desenvolve
em trs sees. A primeira retoma argumentos sociol-
gicos que tm comparecido nas explicaes usuais sobre
a natureza da cultura poltica brasileira. A segunda seo
indica as bases constitucionais do direito informao
no Brasil. A terceira seo situa a Lei 12.527 diante do
cenrio dos textos equivalentes em pases estudados pela
Unesco. As consideraes finais sintetizam as contribui-
es do artigo ao esclarecimento dos limites de aplicao
da Lei 12.527 trazidos por possveis insuficincias do
prprio dispositivo legal no contexto de caractersticas
culturais do pas.
Estado e democracia
A cultura poltica de segredo sobre os meandros
da administrao pblica se construiu no Brasil em fun-
o de arranjos particulares de poder que se tornaram
conhecidos, segundo a literatura cientfica sobre o tema,
como patrimonialismo e clientelismo, fatores que, teori-
camente, podem ter seu alcance restringido pela atuao
de uma burocracia profissional guiada por princpios de
racionalidade legal-administrativa.
No mbito da organizao social, a racionalida-
de exige a relao objetiva e transparente entre aes e
finalidades, atadas por nexos causais que devem assumir
significados indisputveis, ainda que circunstancialmente,
e ser percebidos universalmente como objeto consen-
sualmente imposto de maneira impessoal e sistemtica
(Weber, 2009). A racionalidade tem a ver com sua
institucionalizao social: a ao racional referente a fins
seria produzida apenas pelo controle das aes mediante
as ideias, segundo Sell (2012, p. 157).
Uma vez inscrita na forma da lei, a afirmao da
racionalidade envolve a interiorizao de normas sociais,
a instituio do monoplio da violncia pela autoridade
soberana e a normalizao do progresso econmico atravs
do estabelecimento de garantias legais de propriedade e
relaes contratuais no percurso de fundao do Estado
moderno, indicam Bobbio et al. (1997).
No conjunto, as regras inscritas no terreno da
racionalidade administrativa se sustentam graas aos
valores a elas atribudos por uma sociedade que aposta
na razo como forma de discernir conflitos mediveis,
atravs da escolha de critrios que relacionam, de forma
unvoca, meios e fins. Economia, direito e cincia so os
campos nos quais a racionalidade possibilita a superao
de particularismos individuais pela adoo de condutas
regradas e universalmente aceitas. O aspecto cultural
da padronizao de comportamentos essencial nesta
concepo de teoria social. A racionalidade envolve tanto
um aspecto prtico, ligado a aes materiais, quanto um
substrato cultural, que alimenta a ao e fundamenta a
reflexo sobre a legitimidade das conexes autorizadas
socialmente entre causas e finalidades.
Deste mbito terico decorre o suposto de que
a gesto pblica requer a existncia de uma burocracia
qualificada para operacionalizar a regulao racional
de procedimentos administrativos atravs da crena em
valores que justificam e explicam sua manuteno. A racio-
nalidade administrativa deve guiar a burocracia estatal, e
esta deve se diferenciar da poltica para assegurar a melhor
correspondncia entre meios e fins.
Em sua leitura de Weber (2009), Martins (1997)
salienta que a instalao da burocracia nos quadros da
administrao pblica pode dar margem ao insulamento
dos burocratas em relao poltica. Embora o insula-
mento possa se tornar, em alguma medida, necessrio
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para resguardar a autonomia diante de arranjos instveis
de poder, tambm traz o risco do surgimento de autocra-
cias. A burocracia figura como uma forma moderna de
dicotomizao entre poltica e administrao, quer pelo
isolamento da administrao em relao s premissas valo-
rativas da ao pblica, quer pelo seu reverso, a usurpao,
pela administrao, das funes polticas (Martins, 1997,
p. 47). Intensos conflitos surgem exatamente da forma no
funcional da comunho entre as esferas da administrao
e da poltica. Uma das distores mais frequentes da re-
lao entre as partes se d quando a administrao busca
garantir, atravs da poltica, a preservao daquilo que
considera direitos, mas que, na viso de quem a poltica
democrtica no pode ignorar, isto , os eleitores, no
passa de privilgios.
Nesse sentido, para gerar eficincia, a harmoni-
zao entre democracia e profissionalizao da gesto
pblica depende, muitas vezes, da exposio seletiva e
do encobrimento de determinados termos da relao,
na busca pela representao dos interesses dos diversos
setores sociais. Poltica e administrao [...] integram-se
ou dicotomizam-se de diferentes formas medida que
competem ou cooperam tanto na identificao e agregao
de interesses da sociedade civil, quanto na formulao e
implementao das polticas pblicas, segundo Martins
(1997, p. 47). Um dos riscos decorrentes dos conflitos entre
poltica e administrao a instalao de uma autocracia
burocrtica, que tende a ser seletivamente permevel aos
agentes sociais e preferir a construo de acordos circuns-
tanciais com os representantes polticos, nos quais estes
sejam forados a manter prerrogativas (ou privilgios,
dependendo do ponto de vista) dos burocratas.
Isto significa que peas de informao devem,
eventualmente, permanecer ao abrigo do escrutnio
pblico, especialmente aquelas que revelem vantagens
para polticos ou administradores difceis de justificar
aos olhos do pblico em geral ou indiquem a aplicao
de critrios administrativos inadequados, imprprios ou,
em ltima instncia, corrompidos. Se, historicamente, no
Brasil, a gramtica do insulamento burocrtico tornou
praticamente possvel no apenas a construo burocrtica,
mas a prpria construo nacional e o desenvolvimento
decorrente, segundo Martins (1997, p. 53), a trajetria
do Estado brasileiro sugere a existncia de uma difcil
compatibilizao e uma relao de disfuncionalidade
recproca entre poltica e administrao, entre burocracia
e democracia.
Segundo esta viso, os polticos podem preferir a
instaurao de relaes de clientelismo, fenmeno bra-
sileiro entendido como um tipo de relao entre atores
polticos que envolve concesso de benefcios pblicos,
na forma de empregos, benefcios fiscais, isenes, em
troca de apoio poltico, sobretudo na forma de voto,
segundo Carvalho (1997). O fenmeno ocorre quando
deputados trocam votos por empregos e servios p-
blicos que conseguem graas sua capacidade de influir
sobre o Poder Executivo.
J na relao patrimonial, o Estado vai alm da
simples distribuio de empregos pblicos em troca de
apoio. Ele se v forado a delegar boa parte da adminis-
trao local, se no toda ela, aos donos de terra, indica
Carvalho (1997). Caberia, assim, burocracia instituir
critrios tcnicos de gesto pblica para limitar a influ-
ncia do clientelismo e do patrimonialismo. A histria
da poltica do Brasil Imprio e da formao da Repblica
foi, em grande parte, a histria dos expedientes burocr-
ticos criados para reduzir, at a eliminao, os resduos
patrimoniais da administrao em favor da burocracia do
Estado, segundo Carvalho (1997).
Bresser-Pereira (2007) pondera a respeito destes
termos da oposio entre poltica e administrao, que
em sua perspectiva no faria jus ao cenrio contem-
porneo de acentuada responsabilizao dos manda-
trios por suas escolhas no poder. A distino entre
os burocratas ou tcnicos, que seriam competentes e
se identificariam com a racionalidade e a eficincia, e
os polticos, que seriam clientelistas e despreparados,
uma ideologia tecnoburocrtica, segundo Bresser-
Pereira (2007, p. 10), que no Brasil teria sido usada no
incio do desenvolvimento capitalista pela burocracia em
busca de afirmao pblica. Atualmente, o processo de
profissionalizao no ocorre apenas com os burocratas
pblicos no eleitos, ocorre tambm com os eleitos [...],
que tm, no conhecimento, seu ativo mais importante e,
na eficincia ou na racionalidade, sua justificao maior
(Bresser-Pereira, 2007, p. 10).
Se a profissionalizao dos eleitos tem de fato
ocorrido no Brasil, como sustenta Bresser-Pereira (2007),
uma das dimenses da poltica formal que pode indicar
esse fato se relaciona aos esperados efeitos da Lei 12.527,
denominada Lei de Acesso a Informaes, sancionada
em 18 de novembro de 2011 e regulamentada no mbito
do Poder Executivo federal pelo Decreto 7.724, de 16 de
maio de 2012.
A Lei 12.527 decorre da evoluo do arcabou-
o jurdico-institucional brasileiro, nos passos de um
percurso de aperfeioamento da democracia que deita
suas razes na Antiguidade, segundo Batista (2012).
Estado e burocracia: limites de aplicao da Lei de Acesso a Informaes no Brasil
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Ao sujeitar a burocracia obrigao de divulgar informa-
es sobre eventuais privilgios conquistados atravs de
relaes esprias com mandatrios e possveis escolhas
equivocadas de ambas as esferas de poder na formulao
e execuo de polticas pblicas, a nova legislao tem o
potencial de contribuir para reverter o efeito do patrimo-
nialismo e do clientelismo na cultura poltica brasileira,
ainda que estes fatores possam significar resistncias
aplicao da lei. Em seu favor, a Lei 12.527 pode contar
com slido respaldo constitucional. Este o assunto da
prxima seo.
Regulao constitucional
do direito informao
Em diversos dispositivos, o texto constitucional
brasileiro faz referncia informao. No artigo 5, que
trata dos direitos e deveres individuais e coletivos, vrios
incisos tratam do tema.
O inciso IV dispe que livre a manifestao do
pensamento, vedando apenas o anonimato na difuso
de informaes. No inciso XIV, est contida a regra que
assegura a todos o acesso informao e resguardado o
sigilo da fonte, quando necessrio ao exerccio profissio-
nal. Trata-se de um direito coletivo, mas tambm com
ntido carter de garantia profissional dos jornalistas,
muito embora no seja restrito a estes profissionais.
O inciso XXXIII traz a previso de que todos tm direito
a receber dos rgos pblicos informaes de seu interesse
particular, ou de interesse coletivo ou geral, que sero
prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade,
ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindvel segu-
rana da sociedade e do Estado.
Ainda no artigo 5, inciso LXXII, h a previso do
habeas-data, instrumento jurdico processual para asse-
gurar o conhecimento de informaes relativas pessoa
do impetrante, constantes de registros ou bancos de dados
de entidades governamentais ou de carter pblico e para
a retificao de dados, quando no se prefira faz-lo por
processo sigiloso, judicial ou administrativo.
No artigo 37, 3, II, h a previso do acesso
aos usurios aos registros administrativos e informaes
sobre os atos de governo, observada restrio imposta
pelo inciso X do artigo 5, segundo o qual so inviolveis
a intimidade, a vida privada, a honra e a imagem das
pessoas, assegurado o direito a indenizao pelo dano
material ou moral decorrente de sua violao. No artigo
139, III, h a previso constitucional de que o direito
informao somente pode sofrer restrio quando houver
declarao de Estado de stio, ou seja, em um perodo
de excepcionalidade extrema. O artigo 216, 2 dispe
que administrao pblica compete a gesto dos do-
cumentos governamentais, bem como as providncias
que se fizerem necessrias para franquear a sua consulta
a quem interessar, sendo que essas informaes podem
ser consideradas como patrimnio cultural brasileiro.
J o artigo 220, no captulo da Comunicao Social,
disciplina que a manifestao do pensamento, a criao,
a expresso e a informao, sob qualquer forma, processo
ou veculo no sofrero qualquer restrio, observado o
disposto nesta Constituio.
Se a Constituio brasileira deu especial ateno
ao acesso informao, cabe lembrar que a teoria clssica
do direito constitucional brasileiro (Silva, 2010) diferencia
a existncia de dois direitos distintos nesta rea: o direito
informao, de carter coletivo, objeto da Lei 12.527,
e a liberdade de informao, de carter individual, no
necessariamente contemplada pela lei, embora prevista
no artigo 5 da Constituio.
A liberdade de informao compreende, segundo
Silva (2010, p. 245), a liberdade de informar e a liberdade
de ser informado. A liberdade de informar consiste na li-
berdade de manifestao do pensamento pela palavra, por
escrito ou por qualquer outro meio de difuso, enquanto
a liberdade de ser informado reveste-se na prerrogativa
de receber informaes para o exerccio das liberdades
pblicas. Silva (2010, p. 246) conclui que a liberdade de
informao compreende a procura, o acesso, o recebimento
e a difuso de informaes ou ideias, por qualquer meio.
Trata-se, portanto, de um direito que garante o livre
fluxo de informaes na sociedade (Stroppa, 2010, p. 72).
Por sua vez, o direito informao essencial-
mente um direito coletivo, um direito da coletividade
informao. Para Silva (2010, p. 260), essa distino est
consignada na Constituio brasileira, artigos 5 e 220.
A previso constitucional foi, inclusive, almejada desde o
incio dos trabalhos da Assembleia Nacional Constituinte.
No parecer de Cristina Tavares, relatora da Subcomisso
da Cincia e Tecnologia e da Comunicao, verifica-se
que era ponto central da Constituinte tratar a informa-
o como um um recurso social vital (SEEP, 2008a,
p. 152). Do acesso informao, de seu processamento e
distribuio eficiente depende toda e qualquer deciso de
grupos ou instituies sociais nas sociedades modernas
(SEEP, 2008a, p. 153):
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Quanto mais amplos, diversif icados, plurais forem
os meios e as tecnologias, maior ser a quantidade,
logo o valor, da informao socialmente produzida e
recebida. Maiores sero as alternativas para as decises
sociais. Logo, maiores e melhores sero as oportunidades
para que uma sociedade pratique verdadeiramente a
democracia (SEEP, 2008a, p. 153).
Essa sugesto tambm est contida no relatrio do
constituinte Artur da Tvola, relator da comisso temtica
que tratava da comunicao social. Quando apresentou
comisso seu parecer sobre o direito informao, props
a seguinte redao: A informao um bem social e um
direito fundamental da pessoa humana. Todo cidado tem
direito, sem restries de qualquer natureza, liberdade
de receber e transmitir informaes, ideias e opinies,
por quaisquer meios e veculos de comunicao (SEEP,
2008b, p. 177).
Apesar do regramento jurdico da informao,
esta configura tambm um bem com implicaes para
o crescimento econmico, em especial, neste perodo de
terceira revoluo industrial (Faria, 1993, 1996; Grau,
2003), conhecido por sociedade da informao. Para
parcela significativa da teoria jurdica acerca do direito
informao, h a compreenso ou pelo menos o re-
conhecimento de que a informao, no atual estgio do
capitalismo mundial, pode ser considerada mercadoria
transacionvel no mercado global.
Segundo Grau (2003, p. 114), na sociedade con-
tempornea a informao assume a feio de mercadoria
econmica e poltica de modo bem peculiar. O fato de
as informaes estarem acessveis, ao imediato alcance de
todos, no significa que tenham elas deixado de consubs-
tanciar um instrumento de poder. Vivemos nitidamente
em um momento de transformao do modo de produo
capitalista, transformao que decorre, fundamentalmente,
da revoluo da informtica (Grau, 1991, p. 52).
Para Gonalves (2003, p. 7), no centro desta trans-
formao est a afirmao da informao como principal
fonte de riqueza ou recurso estratgico na sociedade
ps-industrial ou sociedade da informao. Por isso, a
informao um bem que o direito quer e deve regular:
cabe aos Estados, nas sociedades contemporneas, uma
funo de ordenao e regulao das relaes sociais e
de composio de interesses individuais e sociais atravs
da definio de regras para a produo e circulao das
informaes (Gonalves, 2003, p. 24).
O embate terico acerca da natureza jurdica da
informao possibilita reconhecer a existncia de duas
correntes sobre a matria: realista, que trata a informao
como mercadoria, e idealista, que a considera um bem
pblico, instrumento para a prtica da democracia, ga-
rantidor do acesso cultura e educao, segundo estudo
da Unesco Organizao das Naes Unidas para a
Educao, a Cincia e a Cultura que empreende anlise
abrangente de leis de acesso informao em vrios pases
(Mendel, 2009).
Comparaes entre a Lei 12.527 e casos interna-
cionais so apresentadas na prxima seo.
Direito informao no
Brasil e no mundo
O estudo da Unesco (Mendel, 2009) sustenta
que as leis de acesso a informaes pblicas buscam
garantir o exerccio de direitos humanos fundamentais,
sem os quais os cidados estaro impedidos de influen-
ciar a tomada de deciso sobre questes que os afetam
diretamente. Para que as eleies cumpram sua devida
funo (descrita na lei internacional como a garantia
de que a vontade do povo seja a base da autoridade do
governo), o eleitorado precisa ter acesso a informao
(Mendel, 2009, p. 4).
Consequncia do artigo 19 da Declarao Uni-
versal dos Direitos Humanos, celebrada em 1948, as
leis especficas que asseguram o direito informao
sobre gesto pblica esto presentes em mais de 70
pases, nmero que deve chegar a 100 nos prximos
anos; um drstico aumento, considerando que em
1990 havia apenas 13 pases com dispositivos dessa
natureza (Mendel, 2009). Sua crescente adoo se
deve em parte ao fortalecimento, nas democracias, do
conceito de governana, entendida como exerccio de
governo transparente, que pode ser responsabilizado
de forma objetiva mediante a prestao de informaes
abrangentes e acuradas que permitem, ao pblico em
geral, avaliar a eficincia, a eficcia e a efetividade das
polticas pblicas que formula e executa.
A instituio da proteo legal do direito democr-
tico informao no absoluta e tem exigido a criao
de solues adequadas para impor critrios em torno de
questes inevitveis, como: qual deve ser a amplitude da
obrigao de divulgar e como assegurar o cumprimento
deste dever? Como diminuir custos diante da limitao
de recursos em pases onde a cultura do sigilo ainda
Estado e burocracia: limites de aplicao da Lei de Acesso a Informaes no Brasil
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dominante? Como recorrer diante da recusa de um pedido
de informao? Como divulgar aos cidados que eles tm
esse direito?
Abrangendo as leis de 14 pases (Azerbaijo,
Bulgria, ndia, Jamaica, Japo, Quirguisto, Mxico,
Peru, frica do Sul, Sucia, Tailndia, Uganda, Reino
Unido e EUA), escolhidos para representarem as diversas
regies com trajetrias comuns nos cinco continentes, a
Unesco (Mendel, 2009) identifica nove princpios para a
matria: (i) divulgao mxima; (ii) obrigao de publi-
car; (iii) promoo de governo aberto; (iv) limites para as
excees; (v) procedimentos que facilitem o acesso; (vi)
custos acessveis; (vii) reunies abertas; (viii) precedncia
da divulgao; e (ix) proteo aos denunciantes.
O primeiro princpio sustenta que o acesso in-
formao deve ser o mais abrangente possvel, incluindo
o maior nmero de servidores pblicos, rgos e cidados
que possam reivindic-lo. O segundo afirma a obrigao
de publicar de maneira proativa as questes de interesse
pblico e no somente mediante solicitao especfica.
Garantir a prtica dos dois princpios j caminho
para a promoo de um governo aberto, o terceiro deles,
segundo o qual preciso combater a cultura do sigilo, com
frequncia arraigada na burocratizao do servio pblico
em todo o mundo.
O quarto princpio determina que as excees ao
exerccio do direito informao podem evitar abusos
e danos administrao pblica ou pessoas fsicas. Mas
devem ser limitadas: uma recusa de divulgao de infor-
maes no pode basear-se no objetivo de proteo dos
governos contra constrangimentos ou exposio de atos
ilcitos (Mendel, 2009, p. 36). O estudo sugere trs ques-
tes para avaliar quando o sigilo cabvel: as informaes
precisam ser relativas a um objetivo legtimo registrado na
lei; a divulgao precisa ameaar causar danos substanciais
a esse objetivo; e o dano ao objetivo precisa ser maior do
que o interesse pblico de ter as informaes (Mendel,
2009, p. 37).
O quinto princpio exige que as informaes
estejam disponveis de maneira acessvel. Os pedidos de
informao devem ser processados com rapidez e justia,
com a possibilidade de um exame independente em caso
de recusa (Mendel, 2009, p. 38). Ferramentas da tecnolo-
gia da informao devem ser criadas para essa finalidade
e devem ser empregadas sempre que possvel, mas sem
acarretar altos custos (sexto princpio).
O stimo princpio especifica que no importa
se a informao chega ao alcance do pblico por meio
de registros permanentes ou oralmente em uma reunio.
Desta forma, todos devem ter a liberdade de participar,
se assim o desejarem, de quaisquer reunies de rgos
pblicos ou daqueles cujas atividades tm influncia direta
na sociedade.
O oitavo princpio afirma que a divulgao tem
precedncia sobre circunstncias posteriores nas quais a
obrigatoriedade de sigilo venha a ser pleiteada: a lei de
direito informao sobrepe-se lei de sigilo conitante
(Mendel, 2009, p. 41).
Por fim, est a importncia da proteo dos ser-
vidores que fizerem denncias por sua prpria vontade
sobre atos ilcitos. As leis de acesso informao so ins-
trumento de combate corrupo e devem salvaguardar os
que revelam, de boa f, informaes sobre atos ilcitos, ou
aquele que divulgar uma sria ameaa sade, segurana
ou meio ambiente, salvo quando a imposio de sanes
servir a um interesse legtimo e se fizer necessria em uma
sociedade democrtica (Mendel, 2009, p. 42).
A Lei 12.527 atende, em especial, o quarto princ-
pio com seu captulo IV, das restries ao acesso infor-
mao, que discorre sobre a classificao da informao
quanto ao grau e prazos de sigilo, e o primeiro e oitavo
princpios com seu captulo V, das responsabilidades,
sobre as possveis sanes queles que ferirem o princpio
da mxima divulgao e da precedncia da divulgao.
No se verifica na Lei 12.527, no entanto, a
presena de determinaes sobre reunies abertas e
proteo aos denunciantes, muito embora exista na
Constituio Federal a previso de reunies abertas no
artigo 93, inciso IX (todos os julgamentos dos rgos do
Poder Judicirio sero pblicos, e fundamentadas todas
as decises, sob pena de nulidade, podendo a lei limitar
a presena, em determinados atos, s prprias partes e a
seus advogados, ou somente a estes, em casos nos quais
a preservao do direito intimidade do interessado no
sigilo no prejudique o interesse pblico informao) e
inciso X (as decises administrativas dos tribunais sero
motivadas e em sesso pblica, sendo as disciplinares to-
madas pelo voto da maioria absoluta de seus membros).
Em funo de uma lacuna na Lei de Acesso a Infor-
maes brasileira, estes dois aspectos permanecem
desregulados, apesar de serem essenciais para aproximar
o pblico do pretendido governo aberto, ao indicarem
a necessidade da descontinuidade da cultura do sigilo e
para que os prprios servidores se sintam estimulados e
protegidos em denncias.
As reunies abertas no so regra nos 14 pases
presentes no estudo da Unesco. Apenas o Quirguisto
prev reunies abertas em sua lei especfica sobre o direito
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informao. Nos Estados Unidos, o tema objeto de leis
especficas, de aplicao mais complexa.
E, entre os 14 pases estudados pela Unesco, apenas
a lei especfica de Uganda oferece proteo aos denun-
ciantes. Reino Unido, frica do Sul e Estados Unidos
possuem a proteo em outros dispositivos legais, o que
ainda atende recomendao da Unesco. A proteo de
denunciantes constitui importante vlvula de segurana
que pode assegurar a divulgao de informaes essenciais
de interesse pblico (Mendel, 2009, p. 160).
Ainda em relao ao princpio da mxima divul-
gao, o Brasil se equipara s melhores prticas interna-
cionais, que no fazem distino entre informao e sua
presena em documentos especficos, e no permitem
questionamento do motivo do solicitante, que, no entanto,
deve ser identificado. Na frica do Sul, por exemplo, a
sociedade somente pode exigir o acesso a documentos
nominados.
Em seu artigo 8, a Lei 12.527 prev a divulgao
de informaes de interesse coletivo ou geral em local
de fcil acesso, onde devem constar: registro das compe-
tncias e estrutura organizacional, endereos e telefones
das respectivas unidades e horrios de atendimento ao
pblico; registros de quaisquer repasses ou transferncias
de recursos financeiros; registros das despesas; informa-
es concernentes a procedimentos licitatrios, inclusive
os respectivos editais e resultados, bem como a todos os
contratos celebrados; dados gerais para o acompanha-
mento de programas, aes, projetos e obras de rgos
e entidades; e respostas a perguntas mais frequentes.
Na comparao internacional possibilitada pelas infor-
maes disponveis no estudo da Unesco, o Brasil se
sai melhor: Japo, frica do Sul e Sucia no possuem
especificaes to aprofundadas.
Os prazos para entrega da informao ao solicitan-
te variam entre 48 horas, como no Azerbaijo (estendveis
por mais 24 horas), e dez dias nos EUA. O Brasil estabe-
leceu, como regra geral, a divulgao imediata, embora a
lei preveja um perodo de 20 dias, prorrogveis por mais
dez, para justificar ao interessado a possvel demora na
prestao da informao, bem como os motivos da recusa
se for o caso, conforme artigo 11.
Peru, Mxico e Jamaica restringem os custos ape-
nas a taxas de reproduo de documentos. O artigo 12
da lei brasileira estipula o mesmo critrio e ainda prev
iseno a todo aquele cuja situao econmica no lhe
permita faz-lo sem prejuzo do sustento prprio ou da
famlia. O termo genrico, diferentemente da frica
do Sul, que especificou um patamar de renda abaixo da
qual no pode haver cobrana de taxas. Os EUA adotam
poltica diferenciada, com distino entre solicitantes
comerciais, que podero ser cobrados pela pesquisa, repro-
duo e reviso dos documentos, instituies educacionais
ou cientficas, que somente podero ser cobradas pela
reproduo, e outros solicitantes, que podero ser cobrados
pela pesquisa e reproduo (Mendel, 2009, p. 152).
A escolha pelo sigilo de certas informaes con-
siderada tpico sensvel na elaborao das leis de informa-
o: alm dos interesses protegidos pelas excees, est
a rdua tarefa de assegurar o equilbrio adequado entre a
proteo dos interesses e a necessidade de abertura (Men-
del, 2009, p. 155). O interesse pblico prevalece no Reino
Unido, ndia, frica do Sul, Uganda, Azerbaijo e Japo.
Mxico e Peru preveem que o sigilo deve ser
quebrado quando houver possibilidade de violao de
direitos humanos ou crimes contra a humanidade; a Sucia
estende a abertura para a proteo ao consumidor, a sade
e a segurana social.
Segundo o artigo 21 da lei brasileira, as infor-
maes ou documentos que versem sobre condutas que
impliquem violao dos direitos humanos praticada por
agentes pblicos ou a mando de autoridades pblicas no
podero ser objeto de restrio de acesso. O acesso restrito
se justifica, de acordo com o artigo 23, em caso de riscos a
uma diversidade de fatores como soberania nacional, con-
duo de negociaes ou relaes internacionais, segurana
da populao, estabilidade financeira, operaes das Foras
Armadas, projetos de pesquisa e desenvolvimento cien-
tfico ou tecnolgico, sistemas, bens, instalaes ou reas
de interesse estratgico nacional, segurana de instituies
ou autoridades nacionais ou estrangeiras.
O artigo 27 amplia o poder de classificao de
documentos como secretos por 15 anos para titulares de
autarquias, fundaes ou empresas pblicas e sociedades
de economia mista, alm do Presidente da Repblica,
Vice-Presidente, Ministros de Estado, Comandantes da
Marinha, do Exrcito e da Aeronutica e Chefes de Mis-
ses Diplomticas e Consulares permanentes no exterior,
que tambm podem determinar 25 anos de sigilo para
documentos considerados ultrassecretos. A restrio fere
o princpio da divulgao mxima.
A Lei 12.527 tambm prev que solicitaes
no atendidas sejam contestadas atravs de recursos
dirigidos Controladoria Geral da Unio (CGU),
rgo que se tornou responsvel pela aplicao da lei.
Na comparao internacional, neste caso, o Brasil ficou
aqum das recomendaes da Unesco, que afirmam a
convenincia de haver um rgo comprometido unica-
Estado e burocracia: limites de aplicao da Lei de Acesso a Informaes no Brasil
Vol. 15 N 2 - maio/agosto 2013 revista Fronteiras - estudos miditicos 115
mente com tal finalidade. Para Mendel (2009, p. 158),
claro est que algum tipo de superviso independente
necessria, j que, do contrrio, as decises quanto
divulgao ou no de informaes ficam merc, em
ltima anlise, da discricionariedade das autoridades
pblicas. A superviso independente aparece em nove
dos pases estudados; no existe na frica do Sul, Su-
cia, Uganda, Peru e Bulgria.
No mbito das sanes aos servidores que deso-
bedecerem ao previsto na lei, no Brasil a punio varia
de aplicao de multa a resciso do vnculo com o poder
pblico. Situao semelhante acontece no Mxico.
Em entrevista Agncia Brasil (Peduzzi, 2012),
Toby Mendel afirmou que o Brasil teria dificuldades para
fazer valer as aes previstas na lei 12.527. Segundo ele,
o maior desafio seria vencer a cultura do sigilo. O autor
do estudo comparativo da Unesco sugeriu que, para
haver maior transparncia na indicao das restries,
seria recomendvel que a classificao das informaes
conforme o grau de sigilo seja feita por outra instncia
e no pelo rgo detentor dos dados (Peduzzi, 2012).
Alm disso, ele lembra a responsabilidade que o governo,
as empresas pblicas e os meios de comunicao, entre
outros rgos sujeitos lei, tero ao informar os cidados
sobre seus direitos.
DaMatta (2011, p. 4) realizou uma pesquisa com
986 servidores pblicos com o objetivo de analisar valores,
cultura, experincia e percepo de servidores pblicos
federais em relao temtica de acesso informao
e como isso ajudaria ou atrapalharia a implantao da
Lei 12.527.
Os entrevistados se disseram relativamente favo-
rveis aplicao da lei. Metade deles concordaram com
a ideia de que todo cidado tem o direito de acesso a
qualquer informao pblica (aquela que no classificada
como sigilosa) sem precisar justificar sua solicitao e a
administrao pblica tem a obrigao de atend-lo dentro
de um prazo previamente estabelecido (DaMatta, 2011,
p. 8-10). Para 88,5% dos servidores, suas obrigaes so
com a sociedade, contra 4,1% que enxerga sua funo a
servio do Estado. Para 38,3% dos entrevistados, o fim
da cultura do sigilo tornaria a administrao pblica mais
transparente, enquanto 20,6% enxergam nesse fator uma
ferramenta de combate corrupo.
Os entrevistados esto divididos sobre a preparao
do servio pblico para a implementao da lei: 47,6%
discordam da afirmao de que o governo federal est
preparado para executar uma poltica de amplo acesso
informao pblica, mas 45,2% concordam que sua rea
de atuao no teria dificuldade para implementar uma
poltica de amplo acesso informao pblica porque j
possui uma cultura de divulgar informaes (DaMatta,
2011, p. 11).
Os servidores foram questionados sobre a unidade
a ser obrigada ao fornecimento de informao pblica
em seu setor de atuao. Um tero deles afirmou no
existir unidade capaz dessa misso (DaMatta, 2011,
p. 14-15). E quase dois teros afirmaram que raramente
ou nunca so realizados treinamentos para lidar com a
demanda por informaes de seus rgos. Os desafios para
a implementao da lei envolviam de falta de organizao,
planejamento e sistematizao das informaes a escassez
de conexes adequadas entre sistemas e bancos de dados
das diferentes reas, passando por baixa confiabilidade das
bases de dados existentes e carncia de recursos humanos
destinados ao atendimento das solicitaes de dados e
informaes e tambm de sua disponibilizao proativa
em face de maiores exigncias de clareza, detalhamento
e interatividade; na avaliao dos servidores, havia o
perigo de a nova legislao cair em descrdito por falta
de condies necessrias e suficientes sua efetividade
(DaMatta, 2011, p. 15-16).
O Decreto 7.724, de 16 de maio de 2012, regula-
menta a Lei 12.527 no mbito do Poder Executivo Federal
e estipula os procedimentos dos trmites do acesso
informao e a classificao de informaes sob restrio
de acesso, observando grau e prazo de sigilo. O decreto
determina a criao dos servios de informaes ao cida-
do, espao fsico e online que os rgos pblicos devem
manter, promovendo um passo em direo resoluo dos
problemas apontados por DaMatta (2011).
Consideraes finais
Este artigo situou a Lei 12.527, de 18 de novembro
de 2011, conhecida como Lei de Acesso a Informaes,
no contexto de dois fatores. Em primeiro lugar, retoma-
mos aspectos da histrica cultura brasileira de sigilo que
serve permanncia de burocratas isolados da poltica e
mandatrios acostumados a governar com o apoio obtido
atravs de relaes clientelistas de poder; este quadro
foi contrastado com uma breve apreciao do respaldo
constitucional lei e seu potencial para reverter limites
trazidos por aquela cultura poltica ao aprofundamento
democrtico. Em segundo lugar, revisamos exemplos da
Danilo Rothberg, Carlo Jos Napolitano, Letcia Passos Resende
116 Vol. 15 N 2 - maio/agosto 2013 revista Fronteiras - estudos miditicos
experincia internacional na aplicao de dispositivos
legais semelhantes, trazida por estudo da Unesco sobre
a matria.
Identificamos aspectos da Lei 12.527 e do Decreto
7.724, que a regulamentou a partir de 16 de maio de 2012,
os quais podem ser considerados controversos por serem
excessivamente abertos a interpretaes, que se revelam,
luz dos casos estudados pela Unesco (Mendel, 2009),
complicadores na aplicao da legislao.
O primeiro deles se refere possvel negativa de
acesso informao. Os artigos 11, 1, II, da Lei 12.527,
e 15, 1, V, do Decreto 7.724, versam sobre o acesso
imediato informao se ela estiver disponvel. Entretanto,
se houver impedimento resposta rpida solicitao, o
rgo ou entidade dever, no prazo de at vinte dias [...]
indicar as razes da negativa, total ou parcial, do acesso.
A interpretao desse ponto pode levar concluso de
que qualquer rgo pblico pode negar acesso total ou
parcial a uma informao solicitada, se apresentar justifi-
cativa. Isso violaria os princpios de mxima divulgao,
da procedncia do interesse pblico, de governo aberto e
do limite abrangncia das excees.
Tambm aparecem como obstculos a variedade de
situaes, previstas no artigo 21 da Lei 12.527, nas quais
o poder pblico pode impor excees ao direito infor-
mao, e o alto poder discricionrio subjacente ao artigo
27, que determina as competncias para a classificao do
sigilo da informao.
Apesar da Lei de Acesso a Informaes ser vlida
para todos os rgos pblicos dos trs Poderes e nos trs
nveis de governo, o Decreto 7.724 regulamenta apenas a
aplicao da lei no Poder Executivo Federal. Este outro
motivo que pode criar divergncias na interpretao da lei.
Os nveis estaduais e municipais de governo ainda devero
estabelecer que informaes devem ser divulgadas sem
necessidade de solicitao especfica e quais so os pro-
cedimentos para recurso; que autoridade ser responsvel
por julgar recursos e monitorar o cumprimento da lei; e
quais so os procedimentos para a classificao e desclas-
sificao de documentos sigilosos. Segundo levantamento
da Associao Brasileira de Jornalismo Investigativo,
Estados e municpios demonstravam pouca preocupao
com a instalao de procedimentos adequados para o
cumprimento da lei 12.527 (ABRAJI, 2012).
A divulgao do salrio dos servidores federais,
prevista pelo Decreto 7.724, motivou incertezas em relao
manuteno do interesse pblico diante da exigncia,
posta por servidores afetados, de respeito privacidade.
Por fim, a ausncia de um rgo independente, especfico
para zelar pela aplicao da lei, tambm suscita dvidas
sobre a capacidade de o texto legal transformar a cultura
de sigilo e clientelismo incrustada no servio pblico
brasileiro em seus trs nveis de gesto.
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Aceito: 26/11/2012

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