2013 by Unisinos doi: 10.4013/fem.2013.152.04 Estado e burocracia: limites de aplicao da Lei de Acesso a Informaes no Brasil State and bureaucracy: Limits to the application of the Right to Information Law in Brazil Danilo Rothberg 1 Carlo Jos Napolitano
Letcia Passos Resende
2 1 Universidade Estadual Paulista. Av. Luiz Edmundo Carrijo Coube, 14-01, 17033-360, Bauru, SP, Brasil. E-mails: danroth@uol.com.br, carlonapolitano@faac.unesp.br 2 Editora Aranda. Alameda Olga, 315, 01318-002, So Paulo, SP, Brasil. E-mail: lpresend@outlook.com RESUMO Saudada como consequncia de um complexo processo de evoluo do arcabouo jurdico-institucional brasileiro, a Lei Federal 12.527, denominada Lei de Acesso a Informaes, sancionada em 18 de novembro de 2011 e regulamentada no mbito do Poder Executivo federal pelo Decreto 7.724, de 16 de maio de 2012, atende o pressuposto do direito informao fixado pela Constituio Federal de 1988. Valores e prticas historicamente construdos podem significar obstculos e resistncias importantes sua aplicao. Caractersticas do prprio texto legal, que vm tona quando comparado aos seus congneres internacionais, tambm sinalizam possveis complicadores. Este artigo indica limites que a Lei de Acesso a Informaes pode enfrentar sua consolidao, originrios principalmente do campo da cultura poltico-institucional, que se tornam mais ntidos com o exame de caractersticas brasileiras em comparao com outros pases que possuem dispositivos semelhantes. Palavras-chave: cultura poltica, direito informao, democracia. ABSTRACT Welcomed as a result of a complex process of evolution of the Brazilian legal and institutional framework, the Federal Law 12.527, known as the Right to Information Law, enacted on November 18, 2011 and regulated in the federal Executive Branch by Decree 7724 of May 16, 2012, meets the assumption of the right to information secured by the Constitution of 1988. However, historically constructed values and practices may bring major obstacles and resistance to its implementation. Features of the legal text itself, observed when one compares it with its international counterparts, also signal potential complicating factors. This article points to limits that the Right to Information Law may face, in terms of its consolidation, particularly those coming from Brazils political and institutional culture, which become clearer by comparing some of its characteristics with those of other countries that have similar laws. Key words: political culture, right to information, democracy. Estado e burocracia: limites de aplicao da Lei de Acesso a Informaes no Brasil Vol. 15 N 2 - maio/agosto 2013 revista Fronteiras - estudos miditicos 109 Introduo Saudada como consequncia de um complexo processo de evoluo do arcabouo jurdico-institucional brasileiro, a Lei Federal 12.527, denominada Lei de Acesso a Informaes, sancionada em 18 de novembro de 2011 e regulamentada no mbito do Poder Executi- vo federal pelo Decreto 7.724, de 16 de maio de 2012, atende o pressuposto do direito informao fixado pela Constituio Federal de 1988. Amplas expectativas de diversos setores sociais e categorias profissionais, em especial daquelas envolvidas com gesto e produo de mdias pblicas e comerciais, fo- ram depositadas em torno das contribuies deste indito dispositivo legal para o avano da democracia brasileira. Mas os efeitos da legislao no ocorrem em um vcuo simblico. Valores e prticas historicamente construdos podem significar obstculos e resistncias importantes sua aplicao. Caractersticas do prprio texto legal, que vm tona quando comparado aos seus congneres internacionais, tambm sinalizam possveis complicadores. Este artigo indica limites que a Lei de Acesso a Informaes, embora solidamente ancorada na Cons- tituio Federal, pode enfrentar sua consolidao, originrios principalmente do campo da cultura poltico- institucional. O raciocnio aqui proposto se desenvolve em trs sees. A primeira retoma argumentos sociol- gicos que tm comparecido nas explicaes usuais sobre a natureza da cultura poltica brasileira. A segunda seo indica as bases constitucionais do direito informao no Brasil. A terceira seo situa a Lei 12.527 diante do cenrio dos textos equivalentes em pases estudados pela Unesco. As consideraes finais sintetizam as contribui- es do artigo ao esclarecimento dos limites de aplicao da Lei 12.527 trazidos por possveis insuficincias do prprio dispositivo legal no contexto de caractersticas culturais do pas. Estado e democracia A cultura poltica de segredo sobre os meandros da administrao pblica se construiu no Brasil em fun- o de arranjos particulares de poder que se tornaram conhecidos, segundo a literatura cientfica sobre o tema, como patrimonialismo e clientelismo, fatores que, teori- camente, podem ter seu alcance restringido pela atuao de uma burocracia profissional guiada por princpios de racionalidade legal-administrativa. No mbito da organizao social, a racionalida- de exige a relao objetiva e transparente entre aes e finalidades, atadas por nexos causais que devem assumir significados indisputveis, ainda que circunstancialmente, e ser percebidos universalmente como objeto consen- sualmente imposto de maneira impessoal e sistemtica (Weber, 2009). A racionalidade tem a ver com sua institucionalizao social: a ao racional referente a fins seria produzida apenas pelo controle das aes mediante as ideias, segundo Sell (2012, p. 157). Uma vez inscrita na forma da lei, a afirmao da racionalidade envolve a interiorizao de normas sociais, a instituio do monoplio da violncia pela autoridade soberana e a normalizao do progresso econmico atravs do estabelecimento de garantias legais de propriedade e relaes contratuais no percurso de fundao do Estado moderno, indicam Bobbio et al. (1997). No conjunto, as regras inscritas no terreno da racionalidade administrativa se sustentam graas aos valores a elas atribudos por uma sociedade que aposta na razo como forma de discernir conflitos mediveis, atravs da escolha de critrios que relacionam, de forma unvoca, meios e fins. Economia, direito e cincia so os campos nos quais a racionalidade possibilita a superao de particularismos individuais pela adoo de condutas regradas e universalmente aceitas. O aspecto cultural da padronizao de comportamentos essencial nesta concepo de teoria social. A racionalidade envolve tanto um aspecto prtico, ligado a aes materiais, quanto um substrato cultural, que alimenta a ao e fundamenta a reflexo sobre a legitimidade das conexes autorizadas socialmente entre causas e finalidades. Deste mbito terico decorre o suposto de que a gesto pblica requer a existncia de uma burocracia qualificada para operacionalizar a regulao racional de procedimentos administrativos atravs da crena em valores que justificam e explicam sua manuteno. A racio- nalidade administrativa deve guiar a burocracia estatal, e esta deve se diferenciar da poltica para assegurar a melhor correspondncia entre meios e fins. Em sua leitura de Weber (2009), Martins (1997) salienta que a instalao da burocracia nos quadros da administrao pblica pode dar margem ao insulamento dos burocratas em relao poltica. Embora o insula- mento possa se tornar, em alguma medida, necessrio Danilo Rothberg, Carlo Jos Napolitano, Letcia Passos Resende 110 Vol. 15 N 2 - maio/agosto 2013 revista Fronteiras - estudos miditicos para resguardar a autonomia diante de arranjos instveis de poder, tambm traz o risco do surgimento de autocra- cias. A burocracia figura como uma forma moderna de dicotomizao entre poltica e administrao, quer pelo isolamento da administrao em relao s premissas valo- rativas da ao pblica, quer pelo seu reverso, a usurpao, pela administrao, das funes polticas (Martins, 1997, p. 47). Intensos conflitos surgem exatamente da forma no funcional da comunho entre as esferas da administrao e da poltica. Uma das distores mais frequentes da re- lao entre as partes se d quando a administrao busca garantir, atravs da poltica, a preservao daquilo que considera direitos, mas que, na viso de quem a poltica democrtica no pode ignorar, isto , os eleitores, no passa de privilgios. Nesse sentido, para gerar eficincia, a harmoni- zao entre democracia e profissionalizao da gesto pblica depende, muitas vezes, da exposio seletiva e do encobrimento de determinados termos da relao, na busca pela representao dos interesses dos diversos setores sociais. Poltica e administrao [...] integram-se ou dicotomizam-se de diferentes formas medida que competem ou cooperam tanto na identificao e agregao de interesses da sociedade civil, quanto na formulao e implementao das polticas pblicas, segundo Martins (1997, p. 47). Um dos riscos decorrentes dos conflitos entre poltica e administrao a instalao de uma autocracia burocrtica, que tende a ser seletivamente permevel aos agentes sociais e preferir a construo de acordos circuns- tanciais com os representantes polticos, nos quais estes sejam forados a manter prerrogativas (ou privilgios, dependendo do ponto de vista) dos burocratas. Isto significa que peas de informao devem, eventualmente, permanecer ao abrigo do escrutnio pblico, especialmente aquelas que revelem vantagens para polticos ou administradores difceis de justificar aos olhos do pblico em geral ou indiquem a aplicao de critrios administrativos inadequados, imprprios ou, em ltima instncia, corrompidos. Se, historicamente, no Brasil, a gramtica do insulamento burocrtico tornou praticamente possvel no apenas a construo burocrtica, mas a prpria construo nacional e o desenvolvimento decorrente, segundo Martins (1997, p. 53), a trajetria do Estado brasileiro sugere a existncia de uma difcil compatibilizao e uma relao de disfuncionalidade recproca entre poltica e administrao, entre burocracia e democracia. Segundo esta viso, os polticos podem preferir a instaurao de relaes de clientelismo, fenmeno bra- sileiro entendido como um tipo de relao entre atores polticos que envolve concesso de benefcios pblicos, na forma de empregos, benefcios fiscais, isenes, em troca de apoio poltico, sobretudo na forma de voto, segundo Carvalho (1997). O fenmeno ocorre quando deputados trocam votos por empregos e servios p- blicos que conseguem graas sua capacidade de influir sobre o Poder Executivo. J na relao patrimonial, o Estado vai alm da simples distribuio de empregos pblicos em troca de apoio. Ele se v forado a delegar boa parte da adminis- trao local, se no toda ela, aos donos de terra, indica Carvalho (1997). Caberia, assim, burocracia instituir critrios tcnicos de gesto pblica para limitar a influ- ncia do clientelismo e do patrimonialismo. A histria da poltica do Brasil Imprio e da formao da Repblica foi, em grande parte, a histria dos expedientes burocr- ticos criados para reduzir, at a eliminao, os resduos patrimoniais da administrao em favor da burocracia do Estado, segundo Carvalho (1997). Bresser-Pereira (2007) pondera a respeito destes termos da oposio entre poltica e administrao, que em sua perspectiva no faria jus ao cenrio contem- porneo de acentuada responsabilizao dos manda- trios por suas escolhas no poder. A distino entre os burocratas ou tcnicos, que seriam competentes e se identificariam com a racionalidade e a eficincia, e os polticos, que seriam clientelistas e despreparados, uma ideologia tecnoburocrtica, segundo Bresser- Pereira (2007, p. 10), que no Brasil teria sido usada no incio do desenvolvimento capitalista pela burocracia em busca de afirmao pblica. Atualmente, o processo de profissionalizao no ocorre apenas com os burocratas pblicos no eleitos, ocorre tambm com os eleitos [...], que tm, no conhecimento, seu ativo mais importante e, na eficincia ou na racionalidade, sua justificao maior (Bresser-Pereira, 2007, p. 10). Se a profissionalizao dos eleitos tem de fato ocorrido no Brasil, como sustenta Bresser-Pereira (2007), uma das dimenses da poltica formal que pode indicar esse fato se relaciona aos esperados efeitos da Lei 12.527, denominada Lei de Acesso a Informaes, sancionada em 18 de novembro de 2011 e regulamentada no mbito do Poder Executivo federal pelo Decreto 7.724, de 16 de maio de 2012. A Lei 12.527 decorre da evoluo do arcabou- o jurdico-institucional brasileiro, nos passos de um percurso de aperfeioamento da democracia que deita suas razes na Antiguidade, segundo Batista (2012). Estado e burocracia: limites de aplicao da Lei de Acesso a Informaes no Brasil Vol. 15 N 2 - maio/agosto 2013 revista Fronteiras - estudos miditicos 111 Ao sujeitar a burocracia obrigao de divulgar informa- es sobre eventuais privilgios conquistados atravs de relaes esprias com mandatrios e possveis escolhas equivocadas de ambas as esferas de poder na formulao e execuo de polticas pblicas, a nova legislao tem o potencial de contribuir para reverter o efeito do patrimo- nialismo e do clientelismo na cultura poltica brasileira, ainda que estes fatores possam significar resistncias aplicao da lei. Em seu favor, a Lei 12.527 pode contar com slido respaldo constitucional. Este o assunto da prxima seo. Regulao constitucional do direito informao Em diversos dispositivos, o texto constitucional brasileiro faz referncia informao. No artigo 5, que trata dos direitos e deveres individuais e coletivos, vrios incisos tratam do tema. O inciso IV dispe que livre a manifestao do pensamento, vedando apenas o anonimato na difuso de informaes. No inciso XIV, est contida a regra que assegura a todos o acesso informao e resguardado o sigilo da fonte, quando necessrio ao exerccio profissio- nal. Trata-se de um direito coletivo, mas tambm com ntido carter de garantia profissional dos jornalistas, muito embora no seja restrito a estes profissionais. O inciso XXXIII traz a previso de que todos tm direito a receber dos rgos pblicos informaes de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que sero prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindvel segu- rana da sociedade e do Estado. Ainda no artigo 5, inciso LXXII, h a previso do habeas-data, instrumento jurdico processual para asse- gurar o conhecimento de informaes relativas pessoa do impetrante, constantes de registros ou bancos de dados de entidades governamentais ou de carter pblico e para a retificao de dados, quando no se prefira faz-lo por processo sigiloso, judicial ou administrativo. No artigo 37, 3, II, h a previso do acesso aos usurios aos registros administrativos e informaes sobre os atos de governo, observada restrio imposta pelo inciso X do artigo 5, segundo o qual so inviolveis a intimidade, a vida privada, a honra e a imagem das pessoas, assegurado o direito a indenizao pelo dano material ou moral decorrente de sua violao. No artigo 139, III, h a previso constitucional de que o direito informao somente pode sofrer restrio quando houver declarao de Estado de stio, ou seja, em um perodo de excepcionalidade extrema. O artigo 216, 2 dispe que administrao pblica compete a gesto dos do- cumentos governamentais, bem como as providncias que se fizerem necessrias para franquear a sua consulta a quem interessar, sendo que essas informaes podem ser consideradas como patrimnio cultural brasileiro. J o artigo 220, no captulo da Comunicao Social, disciplina que a manifestao do pensamento, a criao, a expresso e a informao, sob qualquer forma, processo ou veculo no sofrero qualquer restrio, observado o disposto nesta Constituio. Se a Constituio brasileira deu especial ateno ao acesso informao, cabe lembrar que a teoria clssica do direito constitucional brasileiro (Silva, 2010) diferencia a existncia de dois direitos distintos nesta rea: o direito informao, de carter coletivo, objeto da Lei 12.527, e a liberdade de informao, de carter individual, no necessariamente contemplada pela lei, embora prevista no artigo 5 da Constituio. A liberdade de informao compreende, segundo Silva (2010, p. 245), a liberdade de informar e a liberdade de ser informado. A liberdade de informar consiste na li- berdade de manifestao do pensamento pela palavra, por escrito ou por qualquer outro meio de difuso, enquanto a liberdade de ser informado reveste-se na prerrogativa de receber informaes para o exerccio das liberdades pblicas. Silva (2010, p. 246) conclui que a liberdade de informao compreende a procura, o acesso, o recebimento e a difuso de informaes ou ideias, por qualquer meio. Trata-se, portanto, de um direito que garante o livre fluxo de informaes na sociedade (Stroppa, 2010, p. 72). Por sua vez, o direito informao essencial- mente um direito coletivo, um direito da coletividade informao. Para Silva (2010, p. 260), essa distino est consignada na Constituio brasileira, artigos 5 e 220. A previso constitucional foi, inclusive, almejada desde o incio dos trabalhos da Assembleia Nacional Constituinte. No parecer de Cristina Tavares, relatora da Subcomisso da Cincia e Tecnologia e da Comunicao, verifica-se que era ponto central da Constituinte tratar a informa- o como um um recurso social vital (SEEP, 2008a, p. 152). Do acesso informao, de seu processamento e distribuio eficiente depende toda e qualquer deciso de grupos ou instituies sociais nas sociedades modernas (SEEP, 2008a, p. 153): Danilo Rothberg, Carlo Jos Napolitano, Letcia Passos Resende 112 Vol. 15 N 2 - maio/agosto 2013 revista Fronteiras - estudos miditicos Quanto mais amplos, diversif icados, plurais forem os meios e as tecnologias, maior ser a quantidade, logo o valor, da informao socialmente produzida e recebida. Maiores sero as alternativas para as decises sociais. Logo, maiores e melhores sero as oportunidades para que uma sociedade pratique verdadeiramente a democracia (SEEP, 2008a, p. 153). Essa sugesto tambm est contida no relatrio do constituinte Artur da Tvola, relator da comisso temtica que tratava da comunicao social. Quando apresentou comisso seu parecer sobre o direito informao, props a seguinte redao: A informao um bem social e um direito fundamental da pessoa humana. Todo cidado tem direito, sem restries de qualquer natureza, liberdade de receber e transmitir informaes, ideias e opinies, por quaisquer meios e veculos de comunicao (SEEP, 2008b, p. 177). Apesar do regramento jurdico da informao, esta configura tambm um bem com implicaes para o crescimento econmico, em especial, neste perodo de terceira revoluo industrial (Faria, 1993, 1996; Grau, 2003), conhecido por sociedade da informao. Para parcela significativa da teoria jurdica acerca do direito informao, h a compreenso ou pelo menos o re- conhecimento de que a informao, no atual estgio do capitalismo mundial, pode ser considerada mercadoria transacionvel no mercado global. Segundo Grau (2003, p. 114), na sociedade con- tempornea a informao assume a feio de mercadoria econmica e poltica de modo bem peculiar. O fato de as informaes estarem acessveis, ao imediato alcance de todos, no significa que tenham elas deixado de consubs- tanciar um instrumento de poder. Vivemos nitidamente em um momento de transformao do modo de produo capitalista, transformao que decorre, fundamentalmente, da revoluo da informtica (Grau, 1991, p. 52). Para Gonalves (2003, p. 7), no centro desta trans- formao est a afirmao da informao como principal fonte de riqueza ou recurso estratgico na sociedade ps-industrial ou sociedade da informao. Por isso, a informao um bem que o direito quer e deve regular: cabe aos Estados, nas sociedades contemporneas, uma funo de ordenao e regulao das relaes sociais e de composio de interesses individuais e sociais atravs da definio de regras para a produo e circulao das informaes (Gonalves, 2003, p. 24). O embate terico acerca da natureza jurdica da informao possibilita reconhecer a existncia de duas correntes sobre a matria: realista, que trata a informao como mercadoria, e idealista, que a considera um bem pblico, instrumento para a prtica da democracia, ga- rantidor do acesso cultura e educao, segundo estudo da Unesco Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura que empreende anlise abrangente de leis de acesso informao em vrios pases (Mendel, 2009). Comparaes entre a Lei 12.527 e casos interna- cionais so apresentadas na prxima seo. Direito informao no Brasil e no mundo O estudo da Unesco (Mendel, 2009) sustenta que as leis de acesso a informaes pblicas buscam garantir o exerccio de direitos humanos fundamentais, sem os quais os cidados estaro impedidos de influen- ciar a tomada de deciso sobre questes que os afetam diretamente. Para que as eleies cumpram sua devida funo (descrita na lei internacional como a garantia de que a vontade do povo seja a base da autoridade do governo), o eleitorado precisa ter acesso a informao (Mendel, 2009, p. 4). Consequncia do artigo 19 da Declarao Uni- versal dos Direitos Humanos, celebrada em 1948, as leis especficas que asseguram o direito informao sobre gesto pblica esto presentes em mais de 70 pases, nmero que deve chegar a 100 nos prximos anos; um drstico aumento, considerando que em 1990 havia apenas 13 pases com dispositivos dessa natureza (Mendel, 2009). Sua crescente adoo se deve em parte ao fortalecimento, nas democracias, do conceito de governana, entendida como exerccio de governo transparente, que pode ser responsabilizado de forma objetiva mediante a prestao de informaes abrangentes e acuradas que permitem, ao pblico em geral, avaliar a eficincia, a eficcia e a efetividade das polticas pblicas que formula e executa. A instituio da proteo legal do direito democr- tico informao no absoluta e tem exigido a criao de solues adequadas para impor critrios em torno de questes inevitveis, como: qual deve ser a amplitude da obrigao de divulgar e como assegurar o cumprimento deste dever? Como diminuir custos diante da limitao de recursos em pases onde a cultura do sigilo ainda Estado e burocracia: limites de aplicao da Lei de Acesso a Informaes no Brasil Vol. 15 N 2 - maio/agosto 2013 revista Fronteiras - estudos miditicos 113 dominante? Como recorrer diante da recusa de um pedido de informao? Como divulgar aos cidados que eles tm esse direito? Abrangendo as leis de 14 pases (Azerbaijo, Bulgria, ndia, Jamaica, Japo, Quirguisto, Mxico, Peru, frica do Sul, Sucia, Tailndia, Uganda, Reino Unido e EUA), escolhidos para representarem as diversas regies com trajetrias comuns nos cinco continentes, a Unesco (Mendel, 2009) identifica nove princpios para a matria: (i) divulgao mxima; (ii) obrigao de publi- car; (iii) promoo de governo aberto; (iv) limites para as excees; (v) procedimentos que facilitem o acesso; (vi) custos acessveis; (vii) reunies abertas; (viii) precedncia da divulgao; e (ix) proteo aos denunciantes. O primeiro princpio sustenta que o acesso in- formao deve ser o mais abrangente possvel, incluindo o maior nmero de servidores pblicos, rgos e cidados que possam reivindic-lo. O segundo afirma a obrigao de publicar de maneira proativa as questes de interesse pblico e no somente mediante solicitao especfica. Garantir a prtica dos dois princpios j caminho para a promoo de um governo aberto, o terceiro deles, segundo o qual preciso combater a cultura do sigilo, com frequncia arraigada na burocratizao do servio pblico em todo o mundo. O quarto princpio determina que as excees ao exerccio do direito informao podem evitar abusos e danos administrao pblica ou pessoas fsicas. Mas devem ser limitadas: uma recusa de divulgao de infor- maes no pode basear-se no objetivo de proteo dos governos contra constrangimentos ou exposio de atos ilcitos (Mendel, 2009, p. 36). O estudo sugere trs ques- tes para avaliar quando o sigilo cabvel: as informaes precisam ser relativas a um objetivo legtimo registrado na lei; a divulgao precisa ameaar causar danos substanciais a esse objetivo; e o dano ao objetivo precisa ser maior do que o interesse pblico de ter as informaes (Mendel, 2009, p. 37). O quinto princpio exige que as informaes estejam disponveis de maneira acessvel. Os pedidos de informao devem ser processados com rapidez e justia, com a possibilidade de um exame independente em caso de recusa (Mendel, 2009, p. 38). Ferramentas da tecnolo- gia da informao devem ser criadas para essa finalidade e devem ser empregadas sempre que possvel, mas sem acarretar altos custos (sexto princpio). O stimo princpio especifica que no importa se a informao chega ao alcance do pblico por meio de registros permanentes ou oralmente em uma reunio. Desta forma, todos devem ter a liberdade de participar, se assim o desejarem, de quaisquer reunies de rgos pblicos ou daqueles cujas atividades tm influncia direta na sociedade. O oitavo princpio afirma que a divulgao tem precedncia sobre circunstncias posteriores nas quais a obrigatoriedade de sigilo venha a ser pleiteada: a lei de direito informao sobrepe-se lei de sigilo conitante (Mendel, 2009, p. 41). Por fim, est a importncia da proteo dos ser- vidores que fizerem denncias por sua prpria vontade sobre atos ilcitos. As leis de acesso informao so ins- trumento de combate corrupo e devem salvaguardar os que revelam, de boa f, informaes sobre atos ilcitos, ou aquele que divulgar uma sria ameaa sade, segurana ou meio ambiente, salvo quando a imposio de sanes servir a um interesse legtimo e se fizer necessria em uma sociedade democrtica (Mendel, 2009, p. 42). A Lei 12.527 atende, em especial, o quarto princ- pio com seu captulo IV, das restries ao acesso infor- mao, que discorre sobre a classificao da informao quanto ao grau e prazos de sigilo, e o primeiro e oitavo princpios com seu captulo V, das responsabilidades, sobre as possveis sanes queles que ferirem o princpio da mxima divulgao e da precedncia da divulgao. No se verifica na Lei 12.527, no entanto, a presena de determinaes sobre reunies abertas e proteo aos denunciantes, muito embora exista na Constituio Federal a previso de reunies abertas no artigo 93, inciso IX (todos os julgamentos dos rgos do Poder Judicirio sero pblicos, e fundamentadas todas as decises, sob pena de nulidade, podendo a lei limitar a presena, em determinados atos, s prprias partes e a seus advogados, ou somente a estes, em casos nos quais a preservao do direito intimidade do interessado no sigilo no prejudique o interesse pblico informao) e inciso X (as decises administrativas dos tribunais sero motivadas e em sesso pblica, sendo as disciplinares to- madas pelo voto da maioria absoluta de seus membros). Em funo de uma lacuna na Lei de Acesso a Infor- maes brasileira, estes dois aspectos permanecem desregulados, apesar de serem essenciais para aproximar o pblico do pretendido governo aberto, ao indicarem a necessidade da descontinuidade da cultura do sigilo e para que os prprios servidores se sintam estimulados e protegidos em denncias. As reunies abertas no so regra nos 14 pases presentes no estudo da Unesco. Apenas o Quirguisto prev reunies abertas em sua lei especfica sobre o direito Danilo Rothberg, Carlo Jos Napolitano, Letcia Passos Resende 114 Vol. 15 N 2 - maio/agosto 2013 revista Fronteiras - estudos miditicos informao. Nos Estados Unidos, o tema objeto de leis especficas, de aplicao mais complexa. E, entre os 14 pases estudados pela Unesco, apenas a lei especfica de Uganda oferece proteo aos denun- ciantes. Reino Unido, frica do Sul e Estados Unidos possuem a proteo em outros dispositivos legais, o que ainda atende recomendao da Unesco. A proteo de denunciantes constitui importante vlvula de segurana que pode assegurar a divulgao de informaes essenciais de interesse pblico (Mendel, 2009, p. 160). Ainda em relao ao princpio da mxima divul- gao, o Brasil se equipara s melhores prticas interna- cionais, que no fazem distino entre informao e sua presena em documentos especficos, e no permitem questionamento do motivo do solicitante, que, no entanto, deve ser identificado. Na frica do Sul, por exemplo, a sociedade somente pode exigir o acesso a documentos nominados. Em seu artigo 8, a Lei 12.527 prev a divulgao de informaes de interesse coletivo ou geral em local de fcil acesso, onde devem constar: registro das compe- tncias e estrutura organizacional, endereos e telefones das respectivas unidades e horrios de atendimento ao pblico; registros de quaisquer repasses ou transferncias de recursos financeiros; registros das despesas; informa- es concernentes a procedimentos licitatrios, inclusive os respectivos editais e resultados, bem como a todos os contratos celebrados; dados gerais para o acompanha- mento de programas, aes, projetos e obras de rgos e entidades; e respostas a perguntas mais frequentes. Na comparao internacional possibilitada pelas infor- maes disponveis no estudo da Unesco, o Brasil se sai melhor: Japo, frica do Sul e Sucia no possuem especificaes to aprofundadas. Os prazos para entrega da informao ao solicitan- te variam entre 48 horas, como no Azerbaijo (estendveis por mais 24 horas), e dez dias nos EUA. O Brasil estabe- leceu, como regra geral, a divulgao imediata, embora a lei preveja um perodo de 20 dias, prorrogveis por mais dez, para justificar ao interessado a possvel demora na prestao da informao, bem como os motivos da recusa se for o caso, conforme artigo 11. Peru, Mxico e Jamaica restringem os custos ape- nas a taxas de reproduo de documentos. O artigo 12 da lei brasileira estipula o mesmo critrio e ainda prev iseno a todo aquele cuja situao econmica no lhe permita faz-lo sem prejuzo do sustento prprio ou da famlia. O termo genrico, diferentemente da frica do Sul, que especificou um patamar de renda abaixo da qual no pode haver cobrana de taxas. Os EUA adotam poltica diferenciada, com distino entre solicitantes comerciais, que podero ser cobrados pela pesquisa, repro- duo e reviso dos documentos, instituies educacionais ou cientficas, que somente podero ser cobradas pela reproduo, e outros solicitantes, que podero ser cobrados pela pesquisa e reproduo (Mendel, 2009, p. 152). A escolha pelo sigilo de certas informaes con- siderada tpico sensvel na elaborao das leis de informa- o: alm dos interesses protegidos pelas excees, est a rdua tarefa de assegurar o equilbrio adequado entre a proteo dos interesses e a necessidade de abertura (Men- del, 2009, p. 155). O interesse pblico prevalece no Reino Unido, ndia, frica do Sul, Uganda, Azerbaijo e Japo. Mxico e Peru preveem que o sigilo deve ser quebrado quando houver possibilidade de violao de direitos humanos ou crimes contra a humanidade; a Sucia estende a abertura para a proteo ao consumidor, a sade e a segurana social. Segundo o artigo 21 da lei brasileira, as infor- maes ou documentos que versem sobre condutas que impliquem violao dos direitos humanos praticada por agentes pblicos ou a mando de autoridades pblicas no podero ser objeto de restrio de acesso. O acesso restrito se justifica, de acordo com o artigo 23, em caso de riscos a uma diversidade de fatores como soberania nacional, con- duo de negociaes ou relaes internacionais, segurana da populao, estabilidade financeira, operaes das Foras Armadas, projetos de pesquisa e desenvolvimento cien- tfico ou tecnolgico, sistemas, bens, instalaes ou reas de interesse estratgico nacional, segurana de instituies ou autoridades nacionais ou estrangeiras. O artigo 27 amplia o poder de classificao de documentos como secretos por 15 anos para titulares de autarquias, fundaes ou empresas pblicas e sociedades de economia mista, alm do Presidente da Repblica, Vice-Presidente, Ministros de Estado, Comandantes da Marinha, do Exrcito e da Aeronutica e Chefes de Mis- ses Diplomticas e Consulares permanentes no exterior, que tambm podem determinar 25 anos de sigilo para documentos considerados ultrassecretos. A restrio fere o princpio da divulgao mxima. A Lei 12.527 tambm prev que solicitaes no atendidas sejam contestadas atravs de recursos dirigidos Controladoria Geral da Unio (CGU), rgo que se tornou responsvel pela aplicao da lei. Na comparao internacional, neste caso, o Brasil ficou aqum das recomendaes da Unesco, que afirmam a convenincia de haver um rgo comprometido unica- Estado e burocracia: limites de aplicao da Lei de Acesso a Informaes no Brasil Vol. 15 N 2 - maio/agosto 2013 revista Fronteiras - estudos miditicos 115 mente com tal finalidade. Para Mendel (2009, p. 158), claro est que algum tipo de superviso independente necessria, j que, do contrrio, as decises quanto divulgao ou no de informaes ficam merc, em ltima anlise, da discricionariedade das autoridades pblicas. A superviso independente aparece em nove dos pases estudados; no existe na frica do Sul, Su- cia, Uganda, Peru e Bulgria. No mbito das sanes aos servidores que deso- bedecerem ao previsto na lei, no Brasil a punio varia de aplicao de multa a resciso do vnculo com o poder pblico. Situao semelhante acontece no Mxico. Em entrevista Agncia Brasil (Peduzzi, 2012), Toby Mendel afirmou que o Brasil teria dificuldades para fazer valer as aes previstas na lei 12.527. Segundo ele, o maior desafio seria vencer a cultura do sigilo. O autor do estudo comparativo da Unesco sugeriu que, para haver maior transparncia na indicao das restries, seria recomendvel que a classificao das informaes conforme o grau de sigilo seja feita por outra instncia e no pelo rgo detentor dos dados (Peduzzi, 2012). Alm disso, ele lembra a responsabilidade que o governo, as empresas pblicas e os meios de comunicao, entre outros rgos sujeitos lei, tero ao informar os cidados sobre seus direitos. DaMatta (2011, p. 4) realizou uma pesquisa com 986 servidores pblicos com o objetivo de analisar valores, cultura, experincia e percepo de servidores pblicos federais em relao temtica de acesso informao e como isso ajudaria ou atrapalharia a implantao da Lei 12.527. Os entrevistados se disseram relativamente favo- rveis aplicao da lei. Metade deles concordaram com a ideia de que todo cidado tem o direito de acesso a qualquer informao pblica (aquela que no classificada como sigilosa) sem precisar justificar sua solicitao e a administrao pblica tem a obrigao de atend-lo dentro de um prazo previamente estabelecido (DaMatta, 2011, p. 8-10). Para 88,5% dos servidores, suas obrigaes so com a sociedade, contra 4,1% que enxerga sua funo a servio do Estado. Para 38,3% dos entrevistados, o fim da cultura do sigilo tornaria a administrao pblica mais transparente, enquanto 20,6% enxergam nesse fator uma ferramenta de combate corrupo. Os entrevistados esto divididos sobre a preparao do servio pblico para a implementao da lei: 47,6% discordam da afirmao de que o governo federal est preparado para executar uma poltica de amplo acesso informao pblica, mas 45,2% concordam que sua rea de atuao no teria dificuldade para implementar uma poltica de amplo acesso informao pblica porque j possui uma cultura de divulgar informaes (DaMatta, 2011, p. 11). Os servidores foram questionados sobre a unidade a ser obrigada ao fornecimento de informao pblica em seu setor de atuao. Um tero deles afirmou no existir unidade capaz dessa misso (DaMatta, 2011, p. 14-15). E quase dois teros afirmaram que raramente ou nunca so realizados treinamentos para lidar com a demanda por informaes de seus rgos. Os desafios para a implementao da lei envolviam de falta de organizao, planejamento e sistematizao das informaes a escassez de conexes adequadas entre sistemas e bancos de dados das diferentes reas, passando por baixa confiabilidade das bases de dados existentes e carncia de recursos humanos destinados ao atendimento das solicitaes de dados e informaes e tambm de sua disponibilizao proativa em face de maiores exigncias de clareza, detalhamento e interatividade; na avaliao dos servidores, havia o perigo de a nova legislao cair em descrdito por falta de condies necessrias e suficientes sua efetividade (DaMatta, 2011, p. 15-16). O Decreto 7.724, de 16 de maio de 2012, regula- menta a Lei 12.527 no mbito do Poder Executivo Federal e estipula os procedimentos dos trmites do acesso informao e a classificao de informaes sob restrio de acesso, observando grau e prazo de sigilo. O decreto determina a criao dos servios de informaes ao cida- do, espao fsico e online que os rgos pblicos devem manter, promovendo um passo em direo resoluo dos problemas apontados por DaMatta (2011). Consideraes finais Este artigo situou a Lei 12.527, de 18 de novembro de 2011, conhecida como Lei de Acesso a Informaes, no contexto de dois fatores. Em primeiro lugar, retoma- mos aspectos da histrica cultura brasileira de sigilo que serve permanncia de burocratas isolados da poltica e mandatrios acostumados a governar com o apoio obtido atravs de relaes clientelistas de poder; este quadro foi contrastado com uma breve apreciao do respaldo constitucional lei e seu potencial para reverter limites trazidos por aquela cultura poltica ao aprofundamento democrtico. Em segundo lugar, revisamos exemplos da Danilo Rothberg, Carlo Jos Napolitano, Letcia Passos Resende 116 Vol. 15 N 2 - maio/agosto 2013 revista Fronteiras - estudos miditicos experincia internacional na aplicao de dispositivos legais semelhantes, trazida por estudo da Unesco sobre a matria. Identificamos aspectos da Lei 12.527 e do Decreto 7.724, que a regulamentou a partir de 16 de maio de 2012, os quais podem ser considerados controversos por serem excessivamente abertos a interpretaes, que se revelam, luz dos casos estudados pela Unesco (Mendel, 2009), complicadores na aplicao da legislao. O primeiro deles se refere possvel negativa de acesso informao. Os artigos 11, 1, II, da Lei 12.527, e 15, 1, V, do Decreto 7.724, versam sobre o acesso imediato informao se ela estiver disponvel. Entretanto, se houver impedimento resposta rpida solicitao, o rgo ou entidade dever, no prazo de at vinte dias [...] indicar as razes da negativa, total ou parcial, do acesso. A interpretao desse ponto pode levar concluso de que qualquer rgo pblico pode negar acesso total ou parcial a uma informao solicitada, se apresentar justifi- cativa. Isso violaria os princpios de mxima divulgao, da procedncia do interesse pblico, de governo aberto e do limite abrangncia das excees. Tambm aparecem como obstculos a variedade de situaes, previstas no artigo 21 da Lei 12.527, nas quais o poder pblico pode impor excees ao direito infor- mao, e o alto poder discricionrio subjacente ao artigo 27, que determina as competncias para a classificao do sigilo da informao. Apesar da Lei de Acesso a Informaes ser vlida para todos os rgos pblicos dos trs Poderes e nos trs nveis de governo, o Decreto 7.724 regulamenta apenas a aplicao da lei no Poder Executivo Federal. Este outro motivo que pode criar divergncias na interpretao da lei. Os nveis estaduais e municipais de governo ainda devero estabelecer que informaes devem ser divulgadas sem necessidade de solicitao especfica e quais so os pro- cedimentos para recurso; que autoridade ser responsvel por julgar recursos e monitorar o cumprimento da lei; e quais so os procedimentos para a classificao e desclas- sificao de documentos sigilosos. Segundo levantamento da Associao Brasileira de Jornalismo Investigativo, Estados e municpios demonstravam pouca preocupao com a instalao de procedimentos adequados para o cumprimento da lei 12.527 (ABRAJI, 2012). A divulgao do salrio dos servidores federais, prevista pelo Decreto 7.724, motivou incertezas em relao manuteno do interesse pblico diante da exigncia, posta por servidores afetados, de respeito privacidade. Por fim, a ausncia de um rgo independente, especfico para zelar pela aplicao da lei, tambm suscita dvidas sobre a capacidade de o texto legal transformar a cultura de sigilo e clientelismo incrustada no servio pblico brasileiro em seus trs nveis de gesto. Referncias ASSOCIAO BRASILEIRA DE JORNALISMO IN- VESTIGATIVO (ABRAJI). 2012. Monitor da Opacidade. Exemplos da falta de transparncia no Brasil. Disponvel em: http://www.informacaopublica.org.br/taxonomy/term/21. Acesso em: 03/09/2012. BATISTA, C.L. 2012. Informao pblica: controle, segredo e direito de acesso. Intexto, 26:204-222. BOBBIO, N.; MATTEUCCI, N.; PASQUINO, G. (orgs.). 1997. Dicionrio de poltica. Braslia, UnB, 1318 p. BRASIL. 2011. Lei n 12.527, de 18 de novembro de 2011. Lei de Acesso a Informaes. Braslia, Casa Civil. BRESSER-PEREIRA, L.C. 2007. Burocracia pblica e classes dirigentes no Brasil. Revista de Sociologia e Poltica, 28:9-30. CARVALHO, J.M. 1997. Mandonismo, coronelismo, clien- telismo: uma discusso conceitual. 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