UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS UNICAMP

INSTITUTO DE FILOSOFIA E CINCIAS HUMANAS - IFCH

PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM CINCIA POLTICA MESTRADO






PARCERIAS ENTRE ESTADO E SOCIEDADE CIVIL: SIGNIFICADOS E DESAFIOS NA
GESTO DE POLTICAS PBLICAS. O CASO DA ASSISTNCIA SOCIAL EM SO
PAULO


Jlia Moretto Amncio




Dissertao apresentada ao
Departamento de Cincia Poltica
do Instituto de Filosofia e Cincias
Humanas para a obteno
do ttulo de mestre em Cincia Poltica
.



Orientadora: Profa. Dra. Luciana Tatagiba
Banca examinadora: Prof. Dr. Valeriano Mendes F. Costa
Prof. Dr. Eduardo Csar Marques





Campinas, 2008
3
UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS UNICAMP
INSTITUTO DE FILOSOFIA E CINCIAS HUMANAS - IFCH
PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM CINCIA POLTICA MESTRADO






PARCERIAS ENTRE ESTADO E SOCIEDADE CIVIL: SIGNIFICADOS E DESAFIOS NA
GESTO DE POLTICAS PBLICAS. O CASO DA ASSISTNCIA SOCIAL EM SO
PAULO





Jlia Moretto Amncio














Campinas, 2008
4

















Amncio, Jlia Moretto
Am11p Para alm do neoliberalismo: os dilemas, ambigidades e
desafios da gesto de polticas sociais atravs de parcerias entre
sociedade civil e Estado / Jlia Moretto Amncio. - - Campinas,
SP : [s. n.], 2008.


Orientador: Luciana Ferreira Tatagiba.
Dissertao (mestrado) - Universidade Estadual de Campinas,
Instituto de Filosofia e Cincias Humanas.


1. Poltica social. 2. Sociedade civil. 3. Neoliberalismo. 4.
Polticas pblicas. 5. Assistncia social. 6. Parceria pblico-
privada. I. Tatagiba, Luciana Ferreira. II. Universidade Estadual
de Campinas. Instituto de Filosofia e Cincias Humanas. III.Ttulo.

(crl/ifch)
5



























Aos meus avs Diva, Guiomar Mrio (in memorian) e Dugahy (in memorian)
7
AGRADECIMENTOS

Inicio estes agradecimentos com um pedido de desculpas a todos aqueles que poderei
cometer a injustia de omitir aqui. Com certeza h muito mais pessoas que foram fundamentais
para minha formao e que no estaro contempladas aqui. A elas, segue meu annimo
agradecimento.
Agradeo aos meus companheiros de lutas polticas. No poderei aqui denominar um a
um, mas agradeo especialmente aos colegas de luta do MAB (Movimento dos Adolescentes
Brasileiros) que ajudaram a construir em mim o desejo de mudana e de construo de um
mundo melhor. Agradeo tambm aos meus colegas de luta dentro da universidade, sejam eles
estudantes, professores ou funcionrios que durante o ano de 2007 estiveram juntos durante o
processo de mobilizao contra os Decretos. Este foi um momento muito significativo para
mim, em que fiz grandes amigos e companheiros de luta que levarei para o resto de meu
caminho. Com certeza, este frutfero processo, encerrado dias antes da entrega da primeira verso
do trabalho aqui apresentado, foi combustvel indispensvel para que muitas das reflexes
presentes no texto a seguir pudessem ser elaboradas.
Tambm agradeo a meus pais Valria e Robson. No s pelo seu papel de pais, mas,
sobretudo por terem enfrentado inmeras dificuldades para garantir minha existncia e minha
formao. Muito mais do que pais, eles so para mim exemplo de luta e de no aceitao da
realidade conforme ela nos posta. Sem esta influncia e tambm compreenso, eu no teria
seguido este caminho pelo mundo acadmico. minha famlia, extensa, e por vezes complexa,
agradeo a pacincia com minhas inquietaes e imaturidades, alm do apoio incondicional nas
minhas horas de grande fraqueza, que no so poucas, sobretudo quando meu corpo no
acompanha meu ritmo! Agradeo aos meus pais postios Cris e Binho e aos meus irmos
Tlio, Pedro, Diogo e Antnio. Agradeo aos meus avs Diva, Mrio e Guiomar por seu imenso
amor e aos meus tios Valria, Mrio, Ndia, Auber, Filomena e Mrcio por todo o apoio, alm de
meus primos, por toda sua alegria (fundamental para sobreviver neste mundo!)
Agradeo aos meus amigos por tudo! Pela pacincia com minhas conversas chatas sobre
poltica e pela minha insistncia em discutir meus temas de pesquisa; pelo colo; pelos risos; pelo
cotidiano. No poderei aqui colocar o nome de todos, mas gostaria de agradecer imensamente
Mariana, Nara, Brbara Castro, Liza (agradeo especialmente pela traduo!!), Kelly, Joo,
8
Thomaz, Renato, Rafael (Pablito), Incio, Andr, Rodrigo, Ana Eliza, Miguel, Ricardo (Floc),
Pati, Ricardo Festi, Tatiana Gonalves, Talita, Jeremias, Adriano e Sandra. Agradeo tambm aos
meus colegas de trabalho do CEBRAP, que nesta reta final do mestrado tm feito parte do meu
dia-a-dia: Monika, Graziela, Lvia e Peter.
No podia deixar de agradecer meu querido amigo e companheiro Lucas (ou Tiradentes).
Esta grande pessoa me ensinou a ver a vida de forma mais leve, est do meu lado nos meus piores
e melhores momentos, me ajuda a passar por todos os meus grandes momentos e como se isso
tudo no bastasse, me ajudou a finalizar este trabalho transcrevendo entrevistas e fazendo a
reviso do texto final, alm de ter sido meu parceiro (ou cobaia) preferido para as discusses
interminveis sobre o tema em questo!
Agradeo ainda aos meus queridos professores, que de alguma forma contriburam para
minha formao como cientista social. Gostaria de agradecer especialmente aos professores que
mais intensamente participaram deste processo: Maria da Glria Gohn, Marcelo Ridente, lvaro
Bianchi, Pedro Luiz Barros e Silva, Eduardo Fagnani e Evelina Dagnino. Agradeo tambm aos
professores Valeriano Mendes Costa e Rosangela Paz, presentes no exame de qualificao desta
dissertao. Suas consideraes foram fundamentais para compreender a partir de outros pontos
de vistas o objeto ao qual venho me dedicando a estudar nestes anos.
Gostaria de agradecer muito especialmente Profa. Luciana Tatagiba. Sem demagogia,
foi a partir de meu contato com suas aulas ainda na graduao que despertei meu interesse para a
cincia poltica. Desde ento tem participado de minha formao cotidianamente, no s em
termos acadmicos, mas tambm em meu crescimento e amadurecimento pessoal. Devo a ela
momentos de trabalho rduo e penoso, mas tambm de grandes e acaloradas discusses, alm da
oportunidade de exercitar-me em sala de aula durante o tempo em que fui sua monitora. Com
certeza aprendi ao longo destes quase 4 anos de trabalho o significado de trabalho em conjunto,
de construo coletiva, assim como pude ter a oportunidade de desenvolver muito minha
capacidade de argumentao e escrita graas sua dedicao ao trabalho de orientadora e seu
zelo e respeito ao meu trabalho.
Ao Programa de Ps-Graduao em Cincia Poltica, agradeo o investimento
institucional e financeiro dispensado ao meu trabalho, cujos frutos apresento agora. Agradeo
tambm ao CNPq pelo financiamento de minha pesquisa, atravs de bolsa de estudos confiada
integralmente durante os dois anos em que cursei o mestrado.
9
RESUMO
As relaes estabelecidas entre Estado e sociedade civil na gesto da poltica de
assistncia social implementada na cidade de So Paulo entre os anos de 2005 e 2007 so o tema
deste trabalho. Partindo da realidade desta poltica na cidade, onde sua gesto depende
inteiramente da parceria estabelecida entre Estado e entidades da sociedade civil, atravs dos
convnios, procurou-se problematizar a capacidade do Estado de gerir uma poltica social a partir
de um contexto especfico. O trabalho analisou dados quantitativos e qualitativos fornecidos pela
Secretaria de Assistncia Social e produziu uma caracterizao territorial e setorial da rede
socioassistencial existente na cidade. Confrontando estes dados produzidos com os dados
referentes vulnerabilidade social utilizados pelo poder pblico para determinar a focalizao da
poltica da rea, este estudo constatou que o poder pblico no consegue cumprir sua estratgia
de gesto focalizada da poltica de assistncia social no municpio.

PALAVRAS-CHAVE: Relaes Estado sociedade civil; polticas pblicas; focalizao de
polticas sociais; convnios e parcerias; poltica de assistncia social; rede de polticas pblicas.

ABSTRACT
This work is about the relationships established between State and civil society in the
management of social welfare policy implemented in the city of So Paulo between the years
2005 and 2007. Departing from the reality of this policy in the city, where its management
depends entirely on the partnership between State authorities and civil society through
partnerships, we sought to question the ability of the state to manage a social policy in a specific
context. The study examined quantitative and qualitative data provided by the Secretary of Social
Welfare and produced a territorial and sectored characterization of the So Paulos social-
assistance network. Confronting these data produced with data relating to social vulnerability
used by the government to determine the focus of politics in the area, the study found that the
public power is unable to meet its management strategy focused on welfare policy in the city.

KEY-WORDS: State-civil society relationship, public policies, welfare policies focalization,
partnerships, welfare policies, welfare policies network.
11
NDICE

Introduo 13
CAPTULO 1: O Reconhecimento da Poltica de Assistncia Social como Poltica Pblica: longo
caminho 24
1.1. A construo do sistema de proteo social no Brasil _____________________________________ 24
1.2. O histrico da assistncia social no Brasil ______________________________________________ 30
1.3. O lugar da Assistncia Social como poltica pblica no Brasil ______________________________ 32
1.4. A regulao das relaes entre Estado e sociedade civil na trajetria da assistncia_____________ 46
CAPTULO 2: A Poltica de Assistncia Social na Cidade de So Paulo ______________________ 61
2.1. Histrico da poltica de assistncia social na cidade de SP_________________________________ 61
2.2. A poltica de assistncia social na cidade de So Paulo entre 2005 e 2007_____________________ 75
2.3. A continuidade do padro filantrpico na rede socioassistencial ____________________________ 88
CAPTULO 3: O Marco Regulatrio dos Convnios na Cidade de So Paulo _________________ 91
3.1. Regras para o conveniamento entre a SMADS e as entidades sociais _________________________ 91
3.2. O papel do COMAS na regulao dos convnios _________________________________________ 97
3.3. Outros marcos legais reguladores de parcerias na cidade de So Paulo _____________________ 105
CAPTULO 4: Mapa da Vulnerabilidade Social e a Focalizao da Poltica de Assistncia Social a partir
de uma Abordagem Territorial ___________________________________________________________ 109
4.1. O mapa da vulnerabilidade e a focalizao da poltica: o IPVS como diagnstico dos problemas sociais na
cidade de So Paulo 109
4.2. Localizao e caracterizao territorial da rede socioassistencial __________________________ 116
4.3. Comparao entre o mapa da vulnerabilidade social e o mapa territorial da rede socioassistencial 132
CAPTULO 5: Mapa da vulnerabilidade social e a focalizao da poltica de assistncia social a partir de
uma abordagem Setorial _________________________________________________________________ 153
5.1. Rede socioassistencial por pblico alvo _______________________________________________ 157
5.2. Comparao entre a vulnerabilidade e a rede socioassistencial para cada pblico alvo _________ 161
5.3. Anlise por rea especfica: Famlia _________________________________________________ 163
Referncias Bibliogrficas ____________________________________________________________ 183
Internet 188
Documentos e Leis 188
Anexo 1: ndices de Tabelas e Figuras __________________________________________________ 191
ndice de Tabelas 191
ndice de Figuras 195
13
INTRODUO

Os impactos dos chamados ajustes neoliberais sobre a organizao do Estado, do mercado
e da sociedade civil foram um dos mais influentes eixos analticos utilizados para a elaborao
dos principais diagnsticos sobre as polticas pblicas e sociais aps os anos 1990 (SOARES,
2002; SADER E GENTILI, 1995; DRAIBE, 1993; FAGNANI, 2005; MORAES, 2001; GIMENEZ, 2005;
COELHO, 2002). Alguns termos foram usados muito freqentemente para analisar a conjuntura
ps-ajustes: desresponsabilizao do Estado, transferncia de responsabilidades sobre a questo
social para a sociedade civil, terceirizao, privatizao, corte de gastos pblicos, focalizao
dos gastos sociais, polticas de transferncia de renda, para citar apenas alguns mais
emblemticos.
Ao iniciar a pesquisa que deu origem ao presente trabalho, tais idias-chave nortearam a
constituio de nossas hipteses. Este arcabouo terico foi constitudo a partir de um contato
mais aprofundado com o debate sobre as polticas pblicas e sociais no mbito da sociologia,
cincia poltica e economia. Sob influncia deste universo terico, colocamos as seguintes
questes: o que significa produzir polticas pblicas neste contexto? Quais os papis e limites
estabelecidos entre Estado e sociedade civil na formulao, gesto e implementao de tais
polticas?
A hiptese inicial deste trabalho era que os chamados ajustes neoliberais seria uma
varivel explicativa central para compreender a relao Estado sociedade civil na
implementao das polticas pblicas. Nesta etapa da pesquisa espervamos encontrar um Estado
que no assume responsabilidades em todo o processo de gesto das polticas sociais; e que, alm
disso, aps o marco dos ajustes neoliberais, transfere suas responsabilidades neste setor para a
sociedade civil, com o objetivo de reduzir os gastos pblicos destinados a estes fins.
Considerando que este pacote neoliberal (COELHO, 2002) complexo e no foi transposto
homognea e mecanicamente para cada uma das reas das polticas pblicas, optamos por
compreender tais especificidades realizando a pesquisa sobre uma rea muito peculiar e em um
local especfico: a assistncia social na cidade de So Paulo. Dentro deste universo, escolhemos
como estudo de caso os convnios estabelecidos entre a Secretaria de Assistncia e
Desenvolvimento Social da cidade de So Paulo e as entidades sociais para a prestao de
servios socioassistenciais durante os anos de 2005 a 2007.
14
So Paulo uma cidade imensa e cheia de contrates. A cidade tem hoje mais de 10,5
milhes de habitantes, o que representa mais de 6% da populao nacional (SPOSATI, 2002) e 25%
da populao do estado (Plassp, 2006). Seu territrio est dividido em 5 macro-regies (norte,
sul, centro, leste e oeste) e em 31 subprefeituras, que administram 96 distritos (Plassp, 2006).
Altamente urbanizada
1
, nesta cidade se refletem, com fora, questes nacionais, internacionais e
locais (SPOSATI, 2002: 11). Segundo a autora,

Talvez So Paulo revele quer pelo nmero de habitantes, quer pelo papel central no capitalismo
nacional subordinado ao capitalismo mundial maior tragicidade do que em outras cidades a ausncia de
um projeto para o pas que subordine o econmico ao social, quer pelo seu volume de habitantes, quer pelo
seu papel central no capitalismo nacional de presena subordinada ao capitalismo mundial.. (SPOSATI,
2002: 13).

Uma das principais e mais preocupantes questes da cidade de So Paulo hoje a
desigualdade. Esta a cidade onde h os maiores contrastes em nosso pas e aquela em que
mais visvel o abismo entre ricos e pobres (SPOSATI, 2002: 13). Assim, ao mesmo tempo em
que o municpio apresenta um dos maiores PIBs do pas, correspondendo a quase 10% do PIB
nacional e a cerca de 30% do PIB estadual (Plassp, 2006), tem sido cada vez maior na cidade o
ndice de pobreza e de distribuio de renda. A pobreza em So Paulo aumentou em mais de 50%
entre 1991 e 2000, passando de 8% para 12% a proporo de pobres no municpio (Plassp, 2006).
Ao mesmo tempo em que o municpio em geral considerado dentro do grupo de alto
desenvolvimento humano, com um IDH calculado em 2000 de 0,841, a variao deste ndice
muito desigual considerando seus distritos. O distrito com maior IDH, 0,824, Pinheiros, contrasta
com o distrito de Itaquera que tem um IDH 0,475 (PlasSP, 2006). Mais de 40% da populao da
cidade habita as regies mais afastadas do centro, denominadas de Leste 2 e Sul 2 pelo PlasSP de
2006. Se considerarmos ainda a regio Norte 2, igualmente afastada do centro, teremos que 54%
da cidade se encontra afastada da regio central. Desse modo, metade da populao da cidade
vive em 27 distritos e 2,4 milhes vivem em apenas 10 (Graja, Sapopemba, Brasillndia, Jardim
ngela, Cidade Ademar, Capo Redondo, Jardim So Luiz, Sacom, Jabaquara e Itaim Paulista)
(YAZBEK, 2004: 14).
Aumenta nesta cidade, como podemos ver, a populao das periferias, que habita favelas,
moradias precrias e insalubres (YAZBEK, 2004), resultado de um padro desordenado de

1
Taxa de urbanizao de 92,5%, segundo Sposati (2002).
15
urbanizao. Nestes locais temos pouca oferta de servios pblicos, degradao ambiental e os
maiores riscos e vulnerabilidades sociais, ao lado da ausncia de proteo e incluso social
(YAZBEK, 2004: 13). Alm disso, temos quase 35% dos habitantes da cidade na faixa etria entre
0 e 19 anos, sendo que um tero dos jovens vive em regies com altos ndices de violncia.
Associado a esses fatores, temos ainda um constante aumento do trabalho sem carteira e sem
proteo, desemprego e trabalho precrio (YAZBEK, 2004). O desemprego na cidade que era de
9,4% no incio da dcada de 1990, passa para 17% em 2000, o que produziu uma massa de
desempregados, sendo que a maioria destes tem hoje entre 16 e 20 anos (YAZBEK, 2004). H
tambm na cidade uma concentrao significativa da populao de terceira idade com precria
cobertura do sistema de proteo social, e mais de 10 mil moradores em situao de rua,
sobretudo no centro da cidade (SPOSATI, 2002).
Assim, So Paulo uma capital mundial para o mundo dos negcios e um pssimo
exemplo de garantia de qualidade de vida para suas crianas, jovens, idosos e a massa de
desempregados, subempregados e biscateiros. (SPOSATI, 2002: 13). Diante deste alarmante
quadro, no de se estranhar, embora no possamos nunca naturalizar, o aumento exponencial da
violncia, sobretudo infanto-juvenil, e a forte crise de segurana pela qual a cidade passa hoje
(SPOSATI, 2002). imerso nesta complexa realidade que se encontra nosso estudo de caso sobre
os convnios com entidades sociais firmados pelo poder pblico no bojo da poltica de assistncia
social na cidade de So Paulo.
A partir da pesquisa de campo e do estudo de caso, pudemos constatar que os ajustes
neoliberais impactaram a diretriz mais geral das polticas sociais, afirmando, por exemplo, a
primazia das polticas de transferncia de renda como estratgia de combate pobreza e a
focalizao dos gastos sociais nas camadas mais miserveis da populao. Entretanto, no
pudemos comprovar que o neoliberalismo foi a causa direta da diminuio dos gastos na rea
social. O que percebemos foi uma redefinio destes gastos, que passaram a obedecer s
diretrizes
2
apontadas acima (SILVA, 2006). Tambm no podemos afirmar, partindo do que foi
visto em nosso estudo de caso, que h um impacto do neoliberalismo sobre as relaes Estado
sociedade civil no sentido de uma desresponsabilizao do Estado sobre a rea da poltica social
estudada.

2
No nosso objetivo neste trabalho avaliar a adoo destas diretrizes enquanto tais e nem avaliar os
impactos destas sobre as polticas sociais.
16
Percebemos que, de fato, a execuo da poltica de assistncia social ocorre de forma
indireta, e a implementao das polticas de enfrentamento pobreza na cidade de So Paulo
ocorre atravs de convnios entre Estado e sociedade civil. A Secretaria de Assistncia e
Desenvolvimento Social (SMADS) o rgo pblico responsvel pela gesto destas polticas e
conta com a maior rede socioassistencial da Amrica Latina, conforme dados do PlasSP 2006.
Atualmente, esta secretaria executa quase todos seus servios atravs de convnios com entidades
da sociedade civil, firmando hoje um total de 759 convnios com 334 organizaes da sociedade
civil
3
.
importante notar que este processo de conveniamento somente passou a ser regulado
pelo poder pblico a partir de 2001, ou seja, este um processo muito recente. Ademais, a maior
cidade do pas foi tambm a ltima capital a implantar a LOAS
4
, sendo que a gesto plena
somente pde ser implantada ali aps 2001, graas ao retrocesso provocado na cidade e na rea
da assistncia pela gesto conservadora e autoritria da cidade entre 1993 e 2000, nos governos
Maluf e Pitta (SPOSATI, 2002; YASBEK, 2004; CHIACHIO, 2006). Alm disso, a assistncia social
em So Paulo foi tratada historicamente como uma prtica secundria, submetida lgica
caritativa, da filantropia e do primeiro-damismo (YAZBEK, 2004). O rgo gestor da assistncia
da cidade, em decorrncia desta caracterstica geral, acumulou em sua trajetria uma
superposio de concepes e arranjos institucionais que caracterizam forte fragmentao e
ausncia de um projeto unitrio e democrtico de assistncia social (SPOSATI, 2002: 30 apud
YASBEK, 2004: 12).
No podemos afirmar, portanto, que a gesto indireta da poltica de assistncia social seja
resultado de uma crescente desresponsabilizao do Estado causada pelos ajustes neoliberais.
Embasamos esta controversa constatao em dois elementos principais: primeiramente porque o
Estado nunca teve uma primazia de atuao na rea da assistncia social, sendo que
historicamente quem colocou em prtica as aes assistenciais, que ainda no podiam ser
caracterizadas como polticas, foram as entidades filantrpicas e assistenciais. Em segundo lugar,
a partir das novas regulamentaes implantadas na assistncia social a partir de 1988, esta rea
passa a ser reconhecida como poltica pblica, ou seja, s a partir da LOAS e do SUAS
5
a
assistncia passa a ser um dever do Estado e este passa a ter a obrigao de atuar nesta rea,

3
Dados do Observatrio de Polticas Sociais da SMADS divulgados em novembro de 2006.
4
Lei Orgnica da Assistncia Social, aprovada no Brasil em 1993.
5
Sistema nico da Assistncia Social, colocado em prtica desde 2004.
17
sobretudo com a funo de regular a atuao das entidades da sociedade civil que historicamente
j implementavam os servios. Estas alteraes ocorreram como resultado da mobilizao do
campo progressista que defendia a efetivao da assistncia como direito universal (RAICHELIS,
1998), ao mesmo tempo em que surge como palavra de ordem na gesto pblica a eficincia dos
gastos (PAULA, 2002; PEREIRA, 1995), por fora do campo alinhado com os iderios neoliberais
(TATAGIBA, 2003).
A partir da descoberta destes novos elementos analticos, abriu-se um novo leque de
possibilidades para se compreender a complexa relao Estado sociedade civil dentro do marco
da gesto de polticas pblicas. A questo colocada inicialmente em nossa pesquisa se manteve,
mas ganhou agora novos dilemas. Se o Estado comea a assumir recentemente um papel nesta
rea da assistncia, mas se nela a prestao de servios ainda feita indiretamente, atravs do
mecanismo dos convnios, acreditamos que para compreender as ambigidades e desafios desta
relao na rea era preciso olh-la mais de perto. Por isso, com o objetivo de problematizar a
capacidade do Estado de gerir esta poltica social, passamos a mapear os convnios estabelecidos
entre poder pblico e entidades sociais na cidade de So Paulo.
Para responder ao objetivo proposto percebemos que no se pode considerar o
neoliberalismo e seus impactos sobre o contexto das ltimas dcadas como a nica varivel
explicativa. Na prtica, observamos que a capacidade ou incapacidade do Estado para a gesto da
poltica pblica mais diretamente influenciada pela constituio histrica das redes sociais
envolvidas nestes processos. Para compreender como se conformam tais redes preciso ter em
vista a dinmica dos atores no estatais, ou seja, o universo das entidades assistenciais e
filantrpicas atualmente conveniadas com o poder pblico, mas que esto instaladas e atuam h
sculos em algumas regies da cidade. Este conjunto de atores constituiu uma lgica de
funcionamento prpria ao longo do tempo, marcada pelas relaes patrimonialistas e clientelistas,
estabelecidas com o poder pblico nesta trajetria.
Atravs de uma caracterizao da rede socioassistencial do ponto de vista de sua
distribuio pelo territrio, foi possvel verificar que esta rede est ainda concentrada em regies
prximas ao centro da cidade, apesar dos esforos do poder pblico no sentido da focalizao da
poltica nas regies onde se concentram os mais pobres entre os pobres. Mas quais seriam as
razes que explicariam esta desigualdade em termos de disperso territorial? Por que o poder
18
pblico no consegue implantar a poltica de assistncia conforme planejou e expandir a rede
socioassistencial para as regies identificadas como mais vulnerveis?
Partimos da idia de que a concentrao territorial, ou, a ausncia de convnios em
algumas reas, sobretudo nas franjas do municpio, explicita uma srie de dificuldades
enfrentadas pela secretaria de assistncia ao implementar sua poltica atravs dos convnios com
entidades sociais. A primeira destas dificuldades se relaciona aos nexos existentes entre o
diagnstico da vulnerabilidade social utilizado pela SMADS para nortear a focalizao de sua
poltica e a realidade da disperso territorial da rede socioassistencial. Conforme veremos, nas
franjas do municpio, que so tambm as reas onde reside a maioria da populao em setores 5 e
6 do IPVS
6
, no h muitos servios socioassistenciais. Em segundo lugar, a disperso da rede
socioassistencial pelo territrio depende tambm do histrico das entidades sociais que prestam
estes servios em cada um destes locais. Segundo CHIACHIO (2006), muitas organizaes
atuam desde muitos anos em alguns locais. Muitas esto no centro da cidade, e tantas outras se
fixaram a mais de 40 anos nos locais onde se localizavam as periferias da cidade na poca em que
tais entidades passaram a atuar l
7
.
A partir destas consideraes, nossas questes iniciais se mantiveram, mas nossa hiptese
foi reformulada. Partimos ento da idia que o Estado no foi capaz, at o presente momento, de
constituir uma rede de atores, envolvidos no processo de implementao da poltica de assistncia
social, que seja de fato pblica e no conseguiu, em conseqncia, realizar as prioridades que ele
mesmo estabeleceu como parmetros de efetivao desta poltica. Nosso objetivo, dentro desta
perspectiva, saber se de fato a SMADS consegue direcionar sua poltica para os locais em que
afirma ser os que mais precisam
8
, seguindo a diretriz da focalizao das polticas sociais,
conforme indicam suas intenes dispostas em textos oficiais
9
.

6
ndice Paulista de Vulnerabilidade Social elaborado pelo Fundao SEADE em 2000.
7
Seria interessante conhecer um pouco da histria das entidades sociais que prestam os servios
socioassistenciais em alguns locais para saber em que medida o histrico da constituio dessas entidades bem como
da sociedade civil em So Paulo, pode ser entendido como um dos fatores explicativos para esta disperso territorial
e a concentrao de servios em alguns locais e a ausncia dos mesmos em outros. Este objetivo, infelizmente, no
poder ser cumprido no mbito deste trabalho, mas, com certeza, constitui-se como uma importante agenda de
pesquisa que surge a partir de nossos resultados preliminares.
8
importante levar em considerao o fato de que na maior parte dos locais observados e dos recortes
feitos, utilizamos, para tirar nossas concluses, a comparao com o percentual da populao residente em setores 5
e 6 do IPVS na regio em relao ao montante do municpio, e no o valor absoluto da populao chamada de
vulnervel pelos textos oficiais. Se fossemos observar pelo montante geral, veramos que as vagas esto, em geral,
muito aqum das necessidades. Ou seja, h muito menos vagas disponveis, na rede socioassistencial como um todo,
do que pessoas residentes em setores 5 e 6. Essa informao vlida mesmo em locais em que percentualmente h
19
Corrobora com nossa hiptese a observao feita por Chiachio (2006) sobre a forma como
a secretaria de assistncia se relaciona historicamente com as entidades. Segundo seu relato, o
rgo gestor funcionava historicamente como um banco de financiamento (CHIACHIO, 2006:
118) no mbito dos convnios. E citando Sposati (1994), Chiachio completa, os processos eram
instalados pelo interesse da entidade e no pela disposio do rgo pblico em instalar um
servio socioassistencial em determinada regio da cidade (SPOSATI, 1994 apud CHIACHIO,
2006: 118).
Tais hipteses e objetivos so norteados pela idia de que constituir polticas realmente
pblicas e universais significa construir cidadania. Oliveira (1998), retomando Marshall (1967),
afirma que a cidadania uma arma insubstituvel para a erradicao da misria e da indignidade.
Para ele, a condio cidad a nica que pode dar sentido ao desenvolvimento econmico, j que
este no capaz de garantir automaticamente os direitos sociais, polticos e civis pressupostos por
uma cidadania plena. Para que a cidadania se constitua plenamente necessrio primeiramente o
envolvimento do Estado e um direcionamento poltico desse desenvolvimento econmico, atravs
de polticas pblicas universais e da expanso da democracia. Nesse processo de construo de
cidadania a assistncia social uma rea chave. Mas para isso necessrio apreender a
assistncia social tambm como uma possibilidade de extenso de direitos sociais aos segmentos
mais excludos da sociedade (RAICHELIS, 1998).
Neste sentido, o desafio colocado para a assistncia social hoje passa por transformar um
agregado de atores que agem impulsionados por interesses prprios, sobretudo pela busca de sua
prpria sobrevivncia, em uma rede que tenha fins pblicos estabelecidos. A regulamentao da
rea visou enquadrar os que prestam os servios assistenciais, e que esto na ponta do processo,
em uma lgica coletiva, ditada a partir de interesses maiores que os ganhos materiais necessrios
para a manuteno destes atores. Para controlar estes atores, o Estado tem utilizado as regras de

mais vagas do que o percentual de pessoas em situao de vulnerabilidade. Assim, em termos absolutos h sempre
muito menos vagas do que indivduos ou famlias em situao de vulnerabilidade. Deste modo, no estamos dizendo
a partir dos dados que apresentaremos a seguir que nestes locais no h necessidade de rede socioassistencial. Por
isso, no se trata de demonstrar que a prefeitura deve tirar vagas da rede socioassistencial de regies onde h uma
proporo de vulnerabilidade menor do que a proporo de vagas. Nossos dados podem apenas alertar para o fato de
que as regies mais isoladas do municpio e as que concentram a maior parte da populao residente em setores 5 e 6
tm ainda menos servios e vagas na rede socioassistencial do que outros lugares.
9
Foram consultados para isso Plano de Assistncia Social para o municpio do ano de 2006; Relatrio de
Atividades referentes ao ano de 2005 e 2006; Relatrios Trimestrais produzidos pelo Observatrio de Polticas
Sociais da SMADS; Projeto para o desenvolvimento do Programa Ao Famlia; Mapa da Vulnerabilidade Social na
cidade de So Paulo, formulado pela Fundao SEADE em 2000.
20
conveniamento, e por meio deste mecanismo jurdico, o poder pblico tem tentado constituir
10

uma rede socioassistencial na cidade de So Paulo.
Em suma, ao mesmo tempo em que se procura constituir parmetros mais pblicos para a
gesto das polticas, amplia-se a utilizao de mecanismos como a prestao indireta de servios
e a focalizao de gastos. Esse o terreno pantanoso sob o qual se assentam nossas questes:
quais os limites colocados ao Estado para implementar polticas pblicas a partir deste contexto?
O fato da poltica de assistncia social na cidade de So Paulo depender da atuao compartilhada
entre poder pblico e sociedade civil no afetaria diretamente a estratgia de focalizao da
poltica pretendida pelo poder pblico? Se afeta, quais so os seus significados polticos? Quais
os limites que tais consideraes revelam para a estratgia de prestao de servios sociais
atravs da relao entre Estado e entidades da sociedade civil? Nossa proposta aqui no
responder a estas complexas questes, mas evidenciar os dilemas por elas colocados.

Para realizar nossos objetivos, utilizaremos a seguinte estratgia de pesquisa:
confrontaremos a proposta governamental de interveno com uma caracterizao dos
atendimentos realizados pelos servios conveniados.
Para atingir os objetivos acima expostos, adotamos a seguintes estratgia metodolgica:
desenvolvemos pesquisa bibliogrfica sobre o tema, fizemos um levantamento bibliogrfico
sobre a legislao referente assistncia social e aos convnios e parcerias vigentes no plano
federal, municipal, alm de uma pesquisa sobre as normas do COMAS
11
que versam sobre a
questo. Realizamos tambm uma pesquisa bibliogrfica em documentos oficiai sobre os
programas, projetos e servios desenvolvidos atualmente pela SMADS. Realizamos tambm
visitas na Secretaria de Participao e Parcerias do municpio, bem como na Secretaria de
Assistncia Social, no Conselho Municipal da Assistncia Social e em algumas Supervises de
Assistncia Social localizadas nas Subprefeituras da capital. Durante as visitas fizemos
entrevistas
12
com tcnicos da prefeitura, assessores de comunicao da secretaria, representantes

10
Entretanto, o mecanismo jurdico de conveniamento como estratgia de constituio de redes de polticas
pblicas, no a nica forma possvel. O Estado poderia, ao invs disso, tentar estabelecer canais de dilogo e de
concertao de interesses, que no necessariamente seriam mais ou menos eficazes, conforme aponta o estudo de
caso elaborado por Tatagiba (2003) sobre a rede de atendimento a crianas e adolescentes na cidade de Vitria.
11
Conselho Municipal de Assistncia Social da cidade de So Paulo.
12
As entrevistas foram previamente agendadas e gravadas com o consentimento dos entrevistados e
posteriormente transcritas. Elas totalizaram quase 10 horas de gravao e seguiram roteiros pr-estabelecidos,
21
do conselho municipal e procuradores do municpio com objetivo de buscar maiores informaes
sobre o tema.
A partir de dados fornecidos pelo Observatrio de Polticas Sociais da SMADS e contidos
nos documentos oficiais, constitumos um banco de dados em que reunimos informaes sobre as
entidades que estabelecem convnios com a secretaria, a natureza e o tipo de servio prestado por
elas, o tipo de proteo social que cada servio abrange, a localizao dos servios prestados, o
pblico alvo atingido, a quantidade de vagas disponveis, o valor repassado pela secretaria e a
durao do convnio. Considerando que a secretaria estabelecia em dezembro de 2006, perodo
sobre o qual nossos dados se referem, 759 convnios com 340 organizaes sociais diferentes,
nossa base dados era ampla demais, totalizando mais de 300 pginas de informao. Sobre esta
base de dados organizamos nossos dados sobre algumas variveis e, posteriormente, cruzamos
estas informaes.
Esta imensa quantidade de informaes trazia uma srie de dados que estavam
absolutamente dispersos. Organizamos, ento, estas informaes, basicamente dividindo-as em
algumas variveis: convnios estabelecidos, nmero de vagas disponveis, pblico alvo a que se
destinam os servios e localizao geogrfica dos servios. O eixo territrio foi desdobrado em
macro-regies do municpio e subprefeituras. A cidade dividida nas seguintes regies: centro,
oeste, leste 1, leste 2, norte 1, norte 2, sul 1 e sul 2. Estas regies so subdivididas em 31
subprefeituras, que por sua vez, so divididas em distritos. O pblico alvo foi apreendido a partir
da natureza e tipo de servio prestado para cada pblico considerado pela poltica de assistncia
social: criana e adolescente, jovem, mulher, idoso, famlia, portadores de necessidades especiais
e moradores de rua. As variveis referentes ao nmero de convnios e vagas foram cruzadas e
divididas a partir dos dois eixos fundamentais, territrio e pblico alvo, constituindo o que
chamamos de mapa dos convnios na cidade.

elaborados a partir das informaes prvias que tnhamos sobre a poltica de assistncia na cidade. Entrevistamos as
seguintes pessoas ao longo de nossa pesquisa: Vera Lcia Salvatore, coordenadora da rea de participao social da
Secretaria de Participao e Parcerias; Cludia Varella, assessora de comunicao da SMADS; Maria Guiomar
Fernandes do Couto, secretria executiva do COMAS; Laura Mendes Amando de Barros, procuradora do municpio
que atua na Secretaria de Participao e Parcerias; Marcelo Kawatoko, Coordenador Geral do Observatrio de
Polticas Sociais da SMADS; Renato Cintra, assistente tcnico do Observatrio; Gleuda Simone Apolinrio, tcnica
da SMADS e representante do poder pblico no COMAS; William Lisboa, atual coordenador do Frum Municipal
de Assistncia Social e presidente de uma entidade social conveniada com a SMADS; Neiri Bruno Chiachio, ps-
graduanda em servio social e membro da Secretaria de Assistncia Social da cidade de So Paulo durante as gestes
de Luiza Erundina e Marta Suplicy. Gostaria de aproveitar e agradecer imensamente a todas estas pessoas que
contriburam da melhor forma que puderam para passar as informaes necessrias pesquisa durante as entrevistas
e aps a elas, enviando informaes via internet, disponibilizando documentos e outros materiais.
22
Consideramos que estas duas variveis, territrio e pblico alvo (ou rea de atendimento),
so fundamentais para compreender como a poltica de assistncia social implementada hoje
atravs dos convnios com entidades sociais. Nos documentos oficiais est indicado que o
objetivo da poltica de assistncia social no municpio atender aos setores caracterizados como
prioritrios, seguindo a lgica da focalizao das polticas sociais. Os pblicos alvos
considerados como prioritrios na poltica de assistncia so as famlias e os moradores de rua.
Alm disso, a SMADS afirma que os setores considerados prioritrios so aqueles habitantes das
regies consideradas com maiores ndices de vulnerabilidade social. A SMADS utiliza o conceito
de vulnerabilidade social formulado pela Fundao SEADE para determinar onde esto pessoas
ou famlias que mais precisam do atendimento da rede socioassistencial e da poltica de
assistncia. Este conceito leva em conta aspectos territoriais, a carncia de servios pblicos na
regio, o acesso educao do/a chefe de famlia, o nvel de renda e o tipo de emprego. Este
diagnstico dos setores vulnerveis parte de dados do censo e constitui um mapa onde podem ser
identificadas as reas em que mais pessoas em situao de vulnerabilidade habitam.
Assim, se as prioridades da poltica de assistncia social no municpio durante o perodo
analisado so organizadas a partir da disperso territorial das pessoas em situao de
vulnerabilidade, e os pblicos alvos prioritrios so as famlias e os moradores de rua,
procuramos ento analisar se o mapa dos convnios que constitumos correspondia ao
diagnstico feito para embasar as prioridades colocadas pelo poder pblico. Buscamos com isso
verificar se de fato a poltica de assistncia social atingia seu objetivo de estabelecer o foco de
suas aes em setores prioritrios, e quais os desafios colocados para a gesto dessa poltica a
partir do momento em que sua implementao depende da ao da rede de entidades sociais que
presta os servios. Ou seja, procuramos ver se a rede socioassistencial est nos locais e atende aos
pblicos a que se propunha atender.
importante destacar que o presente trabalho tem um carter exploratrio no mbito da
cincia poltica. Nesta rea das cincias sociais, at onde pudemos tomar conhecimento, h
poucos trabalhos que tentam compreender o universo da assistncia social a partir de um olhar
exterior a este campo. Por outro lado, este no pretende ser um trabalho especializado na rea de
polticas pblicas, embora claramente possamos estabelecer frutferos dilogos com este campo.
Ciente desses limites, estruturamos os resultados da pesquisa em cinco captulos. O
primeiro captulo tem como objetivo demonstrar de que forma a assistncia social tem se
23
consolidado como poltica pblica no Brasil. O segundo captulo procura apresentar a trajetria e
as peculiaridades da poltica de assistncia social no municpio de So Paulo. O terceiro captulo
procura apresentar a forma como os convnios so regulamentados hoje na cidade e discutir
algumas implicaes dos processos derivados desta regulamentao sobre a organizao dos
atores envolvidos e da poltica de assistncia. O quarto captulo pretende analisar a capacidade do
poder pblico em efetivar a poltica de assistncia dentro dos moldes planejados, confrontando os
planos governamentais com os dados referentes localizao territorial dos servios, programas e
projetos implementados, vagas disponveis e convnios firmados durante o ano de 2006. No
captulo cinco iremos desenvolver uma anlise similar, mas partiremos do eixo setorial, ou seja,
utilizaremos dados referentes ao pblico-alvo pretendido pelas aes do poder pblico.
24
CAPTULO 1: O RECONHECIMENTO DA POLTICA DE ASSISTNCIA SOCIAL COMO POLTICA
PBLICA: LONGO CAMINHO

O objetivo deste captulo demonstrar a trajetria de constituio da assistncia social
como poltica pblica. Este objetivo ser cumprido em duas etapas. Primeiramente iremos
apresentar o histrico da formao do Sistema de Proteo Social no Brasil e destacar as
peculiaridades da assistncia dentro deste marco mais geral. Em seguida, iremos discutir a
trajetria da poltica de assistncia no Brasil, tendo em vista a filantropia como elemento central
que forja este campo e as inflexes mais importantes neste caminho: a Constituio de 1988, a
LOAS e o SUAS e os ajustes neoliberais.

1.1. A construo do sistema de proteo social no Brasil
13


Desde os anos 1920, quando surge no Brasil, o sistema de proteo social fragmentado e
sua interveno focalizada nos mais pobres (RAICHELIS, 1998). tambm um sistema
estratificado e discriminatrio que consolida o que Wanderley Guilherme dos Santos caracterizou
como cidadania regulada. Essa cidadania regulada caracterizada pela estratificao
ocupacional, onde os direitos ficam restritos ao lugar em que o trabalhador ocupa no sistema
produtivo. Os parmetros definidores desse sistema so a regulamentao das profisses, a
carteira profissional e os sindicatos pblicos.
Esse sistema de proteo estratificado consolida estruturas de atendimento e acesso aos
benefcios duais. A filantropia privada, e a parca poltica de assistncia social organizada pelo
Estado a partir de ento, foram durante muitos anos a nica poltica social destinada aos
trabalhadores autnomos, desempregados e todos aqueles que no se enquadram no sistema
corporativista que norteava as diretrizes do Estado do perodo (MESTRINER, 2005). Essa
caracterstica permanece em parte, mesmo com as alteraes sofridas pelo sistema na
Constituio de 1988. Ainda hoje percebemos que a universalizao da proteo social no

13
A anlise deste subitem est baseada em trs autores: RAICHELIS, 1998; FAGNANI, 2005 E CARVALHO,
2004.
25
completa, j que permanece a diferenciao entre beneficirios e contribuintes, herana da forma
como o sistema se constituiu no Brasil desde os anos 30.
Assim, como na maior parte dos pases perifricos, no Brasil no foram criadas condies
para a reproduo social da totalidade da fora de trabalho, no foram estendidos os direitos de
cidadania ao conjunto da classe trabalhadora e se excluiu grandes setores do acesso mnimo
sobrevivncia (RAICHELIS, 1998). A combinao entre paternalismo e represso se fez presente,
de tal forma que a noo de pblico nem chegou a ser constituda efetivamente. No perodo ps-
anos 1930 no Brasil, segundo Raichelis (1998), a dominao patrimonial no se constitua como
uma forma de poder poltico antagnica dominao racional-legal. Elas se combinavam e se
alimentavam mutuamente, pois as oligarquias colocavam a seu servio as instituies da moderna
dominao poltica e submeteram ao seu controle os aparelhos do Estado. Raichelis (1998),
citando Jos de S. Martins (1994), afirma que a poltica do favor no comporta a distino entre
o pblico e o privado.
Durante o perodo da ditadura militar no Brasil, a questo social foi tratada, de forma
similar anterior, pela articulao entre assistncia e represso (RAICHELIS, 1998). Os programas
assistenciais do perodo ps-1964 foram um campo de investimento de capital privado e tambm
serviram como mecanismos reguladores do conflito social em conformidade com a lgica da
segurana nacional.
As dificuldades de manuteno desse sistema levaram gradativas e complexas reformas
em direo sua unificao e uniformizao. Durante esse perodo aumentou-se em muito a
cobertura da seguridade social, que se estendeu novos grupos e incorporou programas e
instituies voltados para grupos vulnerveis (RAICHELIS, 1998).
importante notar que alguns dos maiores avanos na institucionalizao das polticas
sociais no Brasil ocorreram nos perdios autoritrios em que se acentuaram as relaes entre
poltica social, acumulao e legitimao (RAICHELIS, 1998). Os governos autoritrios utilizaram
a proteo social como seu maior mecanismo de legitimao, quadro que se pode observar tanto
no perodo dos governos populistas como durante a ditadura militar.
Durante os governos populistas notvel a regulao feita das relaes entre capital e
trabalho. Entre 1945 e 1964 observamos uma expanso no sistema de proteo social. Nesse
perodo, essas polticas eram caracterizadas pela seletividade (dos beneficirios), heterogeneidade
(dos benefcios) e pela fragmentao (institucional e financeira) (RAICHELIS, 1998).
26
Apesar disso, houve transformaes significativas durante o perodo destacado no que
tange aos formatos institucional, legal e financeiro do sistema com a consolidao de sistemas
nacionais regulados pelo Estado nas reas da educao, sade, previdncia, assistncia e
habitao. Porm, somente aps 1964 consolida-se o ncleo central do sistema de proteo social
no Brasil e at 1970 ocorre a expanso deste. Como caractersticas marcantes do padro de
consolidao institucional desse ncleo, Raichelis (1998) destaca o autoritarismo e a tecnificao
da questo social.
Entretanto, a partir da dcada de 1970 esse sistema comeou a dar sinais de esgotamento e
crise que levaram sua abertura e incorporao de propostas de reformulao. O perodo
denominado de Nova Repblica herda desse perodo anterior um quadro de crise social e
econmica, dvidas externas e internas crescentes, descontrole do governo, da legislao e das
instituies, desigualdade social alarmante crescimento da misria.
A Constituio de 1988 instaura pela primeira vez em nosso pas princpios de um
efetivo sistema de proteo social, universal e equnime (FAGNANI, 2005B: 5). Entretanto, a
efetivao dessas propostas dependia de um crescimento econmico sustentado, condio que
no se consolidou desde ento. Fagnani (2005a) trabalha com o argumento de que durante os
anos 90, houve um processo de desmontagem do sistema de proteo social recm criado no
Brasil. Segundo o autor,

Assiste-se, a partir de 1990, a um longo e contnuo processo de negar direitos constitucionais, em
favor de reduzir a questo social aos mais pobres dentre os pobres. Essa travessia foi sendo construda
pelas contra-reformas realizadas at 1998 e, da em diante, pelo progressivo reforo da opo em direo
aos programas focalizados de transferncia de renda. Essa concepo fincou razes no Brasil entre 1999 e
2002, impulsionada pelo acordo com o FMI. (FAGNANI, 2005b: 6).

Nada surpreendente, j que o Brasil consolida essas propostas em um momento onde o
panorama mundial extremamente desfavorvel a elas, e em um contexto de grave crise
econmica externa e interna, quando se torna hegemnica a proposta de Estado mnimo em
detrimento do paradigma de Estado de bem-estar social.
Draibe (2003) demonstra, bem como outros autores que analisam polticas pblicas, que
no se pode afirmar que houve um desmonte completo dos Estados de Bem-estar social,
principalmente nos pases centrais, no se confirmando a idia de cortes de gastos sociais e
desmonte do sistema pblico de proteo social. Ela demonstra que, inclusive no Brasil, nos anos
90 houve grandes avanos no sentido da universalizao de servios pblicos e na garantia de
27
direitos sociais, principalmente nas reas de educao, sade e assistncia social. Segundo a
autora, houve grandes avanos institucionais nessas reas.
Entretanto, Draibe (2003) aponta que, aps 1998, o governou federal passou a dar nfase
aos programas de transferncia direta de renda para famlias pobres como poltica de
enfrentamento da pobreza. Nessa direo, foi criado em 2000 o Fundo de Combate Pobreza e
no ano seguinte foram criados o Bolsa-Alimentao, Agente Jovem, Auxlio-gs e aprofundados
o Bolsa-Escola e o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil, dentre outros programas.
Desde ento, grande parte do debate sobre as polticas sociais tem sido feito em torno
desse tipo de polticas de transferncia de renda que se tornaram hegemnicas, sobretudo aps
2003 com a criao do Bolsa-Famlia, no mandato do Presidente Lula. Apesar de nossa pesquisa
ter encontrado fontes escassas sobre o tema e sobre a avaliao das polticas sociais neste
governo, at onde pudemos coletar informaes, sabemos que neste governo a cobertura dos
programas de combate Fome e Pobreza aumentou em propores sem precedentes e o volume
de gastos tambm continuou subindo.
Para Fagnani (2005b), o gasto social brasileiro aplicado em polticas que asseguram
direitos universais foi-se tornando, progressivamente, o vilo da estabilidade da moeda e das
contas pblicas (FAGNANI, 2005b: 6). Nesse sentido, o argumento dos defensores da agenda
de ajustes implementada a partir de 1998, segundo este autor, de que este gasto elevado e
apropriado pelos ricos, pela elite de trabalhadores, pelos velhos e vagabundos em
detrimento da educao das crianas e do aumento da pobreza. A partir desse diagnstico,
Fagnani aponta pelos retrocessos na agenda de polticas sociais universalizantes, ancorada em
princpios constitucionais. J as polticas de transferncia de renda atingem um nmero grande de
pessoas com recursos relativamente muito baixos.
Segundo Fagnani h dois momentos desse processo. O primeiro se refere ao mandato de
Collor, onde a estratgia do governo era a da obstruo e desfigurao da legislao
constitucional complementar com o objetivo de retardar a consumao dos direitos recm
estabelecidos pela constituio espera da reviso constitucional prevista para 1993 e que de fato
no ocorreu. De todo modo, o descumprimento das regras constitucionais, o veto integral a
projetos de lei aprovados pelo Congresso, a desconsiderao dos prazos constitucionalmente
estabelecidos para o encaminhamento dos projetos de legislao complementar de
responsabilidade do Executivo, a interpretao espria dos dispositivos legais e a
28
descaracterizao das propostas pelo veto presidencial a dispositivos essenciais (FAGNANI,
2005b: 6), causou uma srie de problemas afirmao dos direitos constitucionais.
O segundo momento, que compreende o perodo que vai desde o comeo do plano Real
at o final do mandato de FHC, ou seja, entre 1993 e 2002, marcado, segundo Fagnani, por uma
extrema incompatibilidade entre a estratgia macroeconmica e de Reforma do Estado e as
possibilidades efetivas de desenvolvimento e incluso social (FAGNANI, 2002: 7). A
estagnao econmica desse perodo desestrutura o mercado de trabalho, fato que agrava a crise
social. Por outro lado, os juros elevados aumentam a dvida pblica e desestrutura, juntamente
com outros aspectos da poltica macroeconmica, as bases financeiras do Estado. Esses dois
elementos restringem as possibilidades de financiamento pblico em geral, mas, sobretudo,
geram impactos sobre o gasto social.
Uma das estratgias adotadas pelo Estado neste perodo para resolver os problemas
relacionados ao enfrentamento da pobreza e da questo social foi convocar a sociedade civil para
participar. Desde os anos 90 aumentou o nmero de organizaes da sociedade civil voltadas
para projetos sociais e o governo federal criou novas formas de regulamentar estas relaes de
parcerias com a sociedade civil atravs da criao das chamadas Organizaes da Sociedade
Civil de Interesse Pblico (mais conhecidas como OSCIPs) e das Organizaes Sociais
(conhecidas como OSs)
14
.
Porm, estes vnculos entre poder pblico organizaes ou entidades da sociedade civil
para a execuo de polticas sociais no podem ser vistos como uma novidade criada a partir da
chamada Reforma do Estado e tambm no so uma inveno das polticas neoliberais e dos
organismos internacionais. Segundo Mestriner (2005), as reas da assistncia social, sade e
educao no foram reas construdas historicamente como responsabilidade estatal. A
implementao de aes nestas reas est ligada tradio Portuguesa da Filantropia e das Santas
Casas. Desde antes do povoamento definitivo do Brasil, D. Joo VI instituiu um decreto que
visou garantir a iseno fiscal s entidades filantrpicas com o objetivo de atrair a vinda destas
entidades da Europa para o Brasil. A partir disso inicia-se toda uma trajetria nestas reas das
polticas sociais onde a cultura hegemnica est intimamente atrelada s iniciativas da sociedade
com forte tradio filantrpica, religiosa e caritativa. As relaes que este campo de entidades

14
Sobre as regulaes especficas para OSs e OSCIPs falaremos a seguir.
29
vo estabelecer com o Estado perduram at os anos 1930 sem nenhuma regulao, conforme
veremos mais detidamente a seguir.
O que nos interessa destacar neste momento que, embora reconheamos como
elementos relevantes para nossa anlise todo o contexto apresentado anteriormente que est
relacionado ao neoliberalismo e s caractersticas peculiares das polticas sociais a partir dos anos
90, a rea da assistncia social apresenta suas prprias questes. Ou seja, embora estejamos
reconhecendo que a partir dos anos 1990 aumente a execuo de polticas sociais por
organizaes da sociedade civil, o Estado busca estabelecer relaes com estas entidades e
organizaes de forma diferente daquela que estabeleceu historicamente com o campo das
entidades assistenciais. As entidades que atuam, na maioria dos casos, na rea da assistncia
social seguem uma tradio de relao com o Estado derivada do campo da filantropia, onde
prevalece a dependncia financeira de recursos pblicos e onde a regulao escassa e peculiar.
J os novos tipos de organizaes da sociedade civil surgidas aps os anos 1980, como OSs,
OSCIPs e ONGs, surgem a partir do registro da autonomia em relao ao Estado, embora
tambm busquem estabelecer parcerias com este (PAZ, 2005).
A filantropia se baseia em isenes fiscais, estabelecidas pelo Estado, e no h
transparncia suficiente na regulao deste processo (PAZ, 2005). A legislao que regulariza
este tipo de relao entre filantropia e Estado data de 1935 e desde ento pouco foi alterada,
mesmo aps a Constituio de 1988, a LOAS e o SUAS. Essa dificuldade em se alterar as regras
de favorecimento e financiamento de entidades filantrpicas se deve ao fato destas entidades
possurem um imenso poder de barganha sobre o Estado, seja atravs da atuao da extinta LBA,
seja pela ao de parlamentares ligados s entidades, de acordo com os relatos de Mestriner
(2005), Gomes (1999) e Paz (2005). Segundo Paz (2005), esta questo do financiamento da
filantropia sempre tensa e provoca cises nos espaos pblicos e fruns onde discutida
colocando de um lado o campo das ONGs e dos atores polticos que defenderam a criao da
LOAS, e de outro as entidades filantrpicas e Igreja. Segundo a autora, este ltimo campo ainda
muito conservador e esteve sempre relacionado com o Estado sob o registro do patrimonialismo,
do clientelismo, estando acostumado a uma regulao ad hoc.
Para compreender estas intrincadas e complexas relaes estabelecidas entre entidades da
sociedade civil e Estado na rea da assistncia social, vamos fazer uma breve retomada dos
principais elementos definidores desta rea da poltica pblica para ento compreender como se
30
constituiu historicamente estes laos, para ento voltar a relacion-los com a novssima regulao
das relaes Estado-sociedade propostas a partir da Reforma do Estado dos anos 1990.

1.2. O histrico da assistncia social no Brasil

A Igreja Catlica deteve e quase monopolizou a assistncia social durante sculos no
Brasil (OLIVEIRA, 1998). At 1891 os padres eram pagos diretamente pelo Estado e mesmo com o
fim do padroado o Estado continuou subvencionando as obras religiosas que, at hoje, constituem
a maior parte das aes na rea da assistncia social no Brasil.Conforme j mencionamos
anteriormente, desde o Brasil - Colnia, a assistncia social praticada em nosso pas a partir do
trabalho de entidades filantrpicas, muitas delas com ligaes com a Igreja Catlica.
Essa solidariedade religiosa se manteve como o principal agente assistencialista no Brasil
at a dcada de 1940. Durante o Estado Novo, em 1942, criada a LBA (Legio Brasileira da
Assistncia), sendo esta a instituio fundadora da assistncia pblica no Brasil com alcance
nacional.
Inicialmente tinha como objetivo atender as famlias dos pracinhas que estavam
combatendo na Segunda Guerra Mundial. Neste perodo inicial o atendimento estava
caracterizado pela assistncia materno-infantil. A seguir, a linha programtica desta instituio
seguiu as diferentes demandas decorrentes do desenvolvimento econmico e social do pas, com
aes que se adequavam aos ciclos de vida do pblico-alvo (CNAS, 2000), mas que se constitua
majoritariamente como um espao institucional de ateno pobreza (RAICHELIS, 1998: 229).
Porm, mesmo pblica, esta foi uma instituio que se constituiu historicamente como
no-poltica (OLIVEIRA, 1998) e suas aes tinham pouca efetividade social (RAICHELIS, 1998). A
gesto pblica da LBA era centralizada com representaes em todos os estados da federao
(CNAS, 2000), porm, a responsabilidade sobre a execuo das polticas cabia Igreja e s
entidades filantrpicas. A LBA teve durante os anos 1960 um grande crescimento como agncia
estatal e tambm obteve grande capilaridade nos municpios brasileiros (RAICHELIS, 1998).
Tendo as primeiras-damas sempre como presidentes de honra, a LBA baseava suas aes
nas parcerias com entidades assistenciais privadas. Nesse sentido, a LBA durante seus anos de
existncia, de 1942 a 1994, estabeleceu parcerias com cerca de 6000 entidades filantrpicas ou
entidades sem-fins lucrativos e outras instituies como a CNBB, APAEs, Pestallozzi e Caixa
31
Econmica Federal, alm de contar com aproximadamente 3000 voluntrios atingindo 3800
municpios (CNAS, 2000).
Assim, pode-se afirmar que durante este perodo em que a LBA atuou, o Estado
demonstrava uma enorme dificuldade de lidar com a assistncia pblica como poltica e como
direito (OLIVEIRA, 1998). Mesmo que o Estado Novo tenha criado o primeiro aparato de
assistncia social do Brasil, desde ento a assistncia social no se configurou como uma
prioridade do Estado. Nesse sentido, segundo Oliveira (1998), a LBA tradicionalmente se
constituiu como um lugar de arranjos clientelsticos e da filantropia estatal. Esse assistencialismo
caritativo pode se dar sob as mais variadas formas de fisiologismo, clientelismo e corrupo. A
marca desta forma de se fazer assistncia social ainda encontra-se muito presente, mesmo que
muito esteja sendo alterado em termos legais e discursivos desde a Constituio de 1988.
Em geral, a assistncia social no era concebida at 1988 como uma rea de definio
poltica dentro das polticas sociais. Ela era vista como um mix de aes dispersas e descontnuas
de rgos governamentais e instituies provadas, nas quais o Estado figurou desde sempre um
papel subsidirio. Nesse bojo, a regulamentao das relaes entre Estado e entidades privadas
era muito escassa, conforme veremos mais profundamente a seguir. O acesso dessas entidades
aos fundos pblicos ocorria sem nenhum mecanismo de controle social. A regulao dessas
relaes se deu historicamente ad hoc, tratando cada caso isoladamente, um processo sempre
sujeito a clientelismo e corrupo (RAICHELIS, 1998).
Nesse nterim, durante muitos anos o governo federal operou sua poltica de assistncia
social atravs de agncias prprias instaladas nos diversos estados da federao, por meio de
programas padronizados que no se articulavam com as diretrizes polticas dos e municpios onde
se desenvolviam (DEGENSZAJN, PAZ, MESTRINER, NERY, 2007: 4). Tratando a questo de
forma mais geral, para Potyara Pereira (1996 apud RAICHELIS, 1998), a assistncia social emerge
do keynesianismo em crise e reelaborado pelo neoliberalismo. No welfare state, a assistncia
tinha a funo de garantir os mnimos sociais e estava associada ao pleno emprego e
universalidade dos servios sociais. No neoliberalismo, ela adquire uma funo compensatria e
marginal em ralao ao objetivo do ajuste econmico. importante destacar que no Brasil no
houve keynesianismo em crise porque no houve a universalizao do acesso aos servios sociais
e nem uma regulao social pelo Estado nos moldes dos pases europeus. Assim, mesmo que no
Brasil no tenha existido o chamado welfare state, desde os anos 1930 consolidou-se um sistema
32
que se utilizou das polticas sociais para legitimar governos autoritrios e populistas, em uma
complexa combinao entre paternalismo e represso. nesse contexto que a LBA criada no
Brasil, ao mesmo tempo em que estava em constituio nos pases centrais do capitalismo um
amplo sistema de proteo social.

1.3. O lugar da Assistncia Social como poltica pblica no Brasil

A partir desse histrico da rea, um dos grandes desafios para a assistncia social pblica
constituir-se como poltica e (o de) realizar-se como pblica. (RAICHELIS, 1988: 269). Ou
seja, a discusso sobre essa poltica pblica hoje ocorre em torno da necessidade de retir-la do
limbo do assistencialismo caritativo e transform-la em poltica pblica reconhecida como
direito, para que esta deixe de ser executada como uma poltica pontual e sujeita conjuntura.
(OLIVEIRA, 1998).
Para que isto se efetive, preciso construir uma esfera pblica no mbito da assistncia
social a partir do seu processo de configurao como poltica pblica (RAICHELIS, 1998). Mas
para isto possa ocorrer de fato preciso que o Estado firme um compromisso real e duradouro
com o financiamento pblico, a qualidade dos servios, a universalidade do acesso, com a
transparncia, com a participao social no processo de deciso desta poltica e que se garanta um
controle social em todas as etapas do processo conforme garantem a Constituio de 1988 e a
LOAS.
Entretanto, o caminho em busca destes objetivos tem se mostrado muito longo no Brasil
visto que a assistncia social sempre foi permeada por prticas tradicionais e autoritrias como o
clientelismo, o patriarcalismo, a cordialidade, o fisiologismo e a corrupo. Mesmo com as
garantias legais j referidas, garantidas pela Constituio e pela LOAS, o abandono de prticas
tradicionais tem se mostrado difcil, mesmo que se tenha mudado o discurso. Nas palavras de
Francisco de Oliveira,

A constituio da assistncia social como poltica pblica percorre um longo caminho, no pas
cordial de Srgio Buarque de Holanda, em que a sociabilidade do favor era e ainda a moeda de troca
das relaes sociais, principalmente entre dominantes e dominados. A rea da assistncia social presta-se,
como poucas a essa cordialidade. (OLIVEIRA, 1998: 12).

33
Durante muitos anos a assistncia social no foi concebida como uma rea de definio
poltica dentro das polticas sociais. Ela era constituda por vrias aes dispersas e descontnuas
de rgos governamentais e instituies privadas (RAICHELIS, 1998). Essas instituies exerceram
desde sempre uma papel subsidirio na execuo de programas e servios assistenciais.
(RAICHELIS, 1998: 19).
Essas instituies privadas ou organizaes da sociedade civil foram historicamente
fundamentais para o atendimento dos usurios na rea da assistncia social. Inicialmente
predominou nesta rea a atuao das misses religiosas, atravs da Igreja Catlica e de outras
entidades religiosas. Durante o Estado Novo, com a criao da LBA (Legio Brasileira de
Assistncia) em 1942, a assistncia social passou a ser uma ao caritativa sob a iniciativa das
Primeiras-Damas combinada com a ao de benevolncia da boa sociedade organizada em
ajuda aos necessitados.
Entretanto, mesmo com o incio do envolvimento do poder pblico nesta rea, nas
palavras de Raichelis (1998), os mecanismos utilizados pelo Estado para a transferncia de
recursos e de responsabilidade pela execuo de programas para a rede de entidades assistenciais
no configuraram a assistncia social nem como poltica nem como pblica. (RAICHELIS, 1998:
28)
Assim, conforme afirma a autora

As relaes das entidades sem fins lucrativos com o Estado, constitudas de longa data,
viabilizaram o acesso dessas organizaes ao fundo pblico passando ao largo de mecanismos de controle
social. Nesses termos, a tradio acumulada da assistncia social tem sido a da regulao ad hoc, do
tratamento caso a caso, sempre sujeitos a manipulaes personalistas e clientelistas a servio de interesses
imediatistas, quando no de prticas de corrupo no uso dos recursos pblicos. (RAICHELIS, 1998: 19)

Desse modo, vemos que os problemas que envolvem essas relaes entre Estado e
sociedade civil na prestao de servios na rea da assistncia so de diversas ordens, e so muito
complexos. Por isso, acreditamos que estudar profundamente estas relaes estabelecidas entre
Estado e essas entidades sociais seja absolutamente necessrio.
A viso associada assistncia social historicamente tem sido aquela que a relaciona com
uma ao paternalista e clientelista, associada s primeiras-damas, relacionada bondade,
piedade, caridade e filantropia (SILVA, 2002: 9). Assim, em muitos momentos, a assistncia
34
social foi marcada pela provisoriedade de aes, compensao de carncias e configurou-se
como portadora de carter residual (idem).
Associada a essas noes est a idia de que a assistncia um espao de reproduo da
excluso e privilgios (MPAS, 1997 apud SILVA, 2002: 9) e no foi tradicionalmente visto como
um mecanismo de universalizao de direitos. Somente a partir da Constituio de 1988 a
assistncia social passa a integrar a seguridade social, juntamente com a Sade e a Previdncia. A
partir de ento ela assume, nos marcos legais, um carter de poltica pblica de direito do
cidado e dever do Estado (SILVA, 2002: 9). O artigo 1. da LOAS, seguindo os princpios
constitucionais, define a assistncia social da seguinte forma:

A assistncia social, direito do cidado e dever do Estado, poltica de seguridade social no-
contributiva, que prov os mnimos sociais, realizada atravs de um conjunto integrado de aes de
iniciativa pblica e da sociedade para garantir o atendimento s necessidades bsicas (SILVA, 2002: 11).

O texto constitucional coloca como alguns dos princpios norteadores da poltica de
assistncia social a descentralizao e a participao social. Esses princpios so regulamentados
pela LOAS (Lei Orgnica da Assistncia Social), que somente sancionada pelo executivo ao
final de 1993. Porm, somente em 2005, com a criao do SUAS (Sistema nico da Assistncia
Social), que a maior parte dessas diretrizes e inovaes institucionais na rea da assistncia,
colocadas nos textos legais desde 1988, comeam a sair efetivamente do papel e se tornam
prtica na gesto pblica. Como podemos perceber, a assistncia social como poltica pblica
ainda d seus primeiros passos em nosso pas.
Desse modo, trs parmetros legais so fundamentais para compreender a constituio da
assistncia social como poltica pblica: Constituio de 1988, a LOAS e ao SUAS.
Consideramos que esses referenciais significam uma ruptura paradigmtica na concepo de
assistncia social que era hegemnica at o perodo anterior. A partir deles a assistncia pblica
passa a ser vista como uma poltica no pontual e no sujeita conjuntura. Ela adquire status de
direito e passa a ser reconhecida dentro dos marcos da seguridade social.
A Constituio de 1988 confere estatuto de maioridade jurdica assistncia social e o
marco de reconhecimento pelo Estado desta rea como uma poltica pblica. A partir deste
reconhecimento, a assistncia passa a integrar a seguridade social, juntamente com a Sade e a
Previdncia, consolidando-se como um direito de cidadania social. Na Constituio de 1988 a
seguridade social definida como um conjunto integrado de aes de iniciativa dos Poderes
35
Pblicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos sade, previdncia e
assistncia social. (RAICHELIS, 1998: 36). Os objetivos da seguridade social, declarados na Carta
Constitucional so os seguintes:

Universalidade da cobertura e do atendimento; uniformidade e equivalncia dos benefcios e
servios s populaes urbanas e rurais; seletividade e distributividade na prestao dos benefcios e
servios; irredutibilidade do valor dos benefcios; equidade na forma de participao no custeio; diversidade
da base de financiamento, carter democrtico e descentralizado da gesto administrativa, com a
participao da comunidade, em especial dos trabalhadores, empresrios e aposentados. (CONSTITUIO
DA REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL, ttulo VII, captulo II, artigo 194 apud RAICHELIS, 1998).

Desde este texto legal so colocadas as diretrizes para a organizao governamental na
rea que devem ser baseadas na descentralizao poltico-administrativa, na participao social
na formulao da poltica e no controle social em todos os nveis de poder (RAICHELIS, 1998). Em
termos legais, a referncia a esses princpios inovadora e indiscutivelmente configura um
grande avano em termos da democratizao do acesso poltica e da gesto pblica. A partir
deles foi possvel constituir um marco legal que representa

Um novo desenho institucional para esta poltica, no qual estejam garantidos a descentralizao
com a primazia do Estado, o comando nico em cada esfera governamental e a gesto compartilhada com a
sociedade civil pelos Conselhos, Conferncias e Fruns, em seu planejamento e controle (YASBEK, 2004:
10).

Dentro desses marcos, a Constituio de 1988 traz como suposto uma concepo de
assistncia compreendida, finalmente, como poltica social e como funo governamental. Assim,
ela requer

A delimitao de um lcus, responsabilidades definidas nas trs esferas de poder, formulao de
padres de proteo social, fixao de metas, recursos oramentrios, programas que tenham continuidade,
padres de avaliao da qualidade dos programas e servios e dos impactos sociais, o que supe uma
explcita responsabilidade estatal. (RAICHELIS, 1998: 129).

Deste modo, conceber a assistncia social nesta perspectiva implica em se remeter ativa
interveno do Estado para garantir a efetivao dos direitos dentro dos parmetros legais
definidores (RAICHELIS, 1998).
O problema apontado por diversos autores que escrevem sobre polticas pblicas no Brasil
que a unidade do sistema integrado de aes que configura a seguridade social apenas formal,
36
pois na prtica se mantm ainda a desarticulao entre as trs reas que a compem. E este um
grande problema para a implementao efetiva da mudana conceitual de assistncia social que a
Constituio prope, pois para que ela se consolide enquanto tal, a assistncia no pode ser
pensada isoladamente, mas apenas na sua relao com outras polticas sociais (YAZBEK, 2004).
Entretanto, mesmo que na prtica existam esta e outras vrias dificuldades em se
implantar o que a Constituio garante, na opinio de Raichelis (1998) j um ganho
incomensurvel conceituar a assistncia como uma poltica pblica e retir-la de seu status
tradicional associado benemerncia e filantropia, instncias que no produzem direitos e no
so judicialmente reclamveis. Para ela, a carta de 1988, portanto, referncia inaugural para a
compreenso das transformaes e redefinies do perfil histrico da assistncia social no pas
(RAICHELIS, 1998: 122).
Somente a partir desta definio da assistncia social como uma poltica pblica geradora
de direitos foi possvel criar neste mbito mecanismos institucionais de democratizao e
controle social. Neste sentido, esta carta estabelece instrumentos de participao e controle social
no mbito da gesto da assistncia social e de outras polticas sociais. A Constituio cria
Conselhos Gestores nas trs esferas de governo na rea e o funcionamento destes se torna uma
prerrogativa para o acesso dos estados e municpios ao financiamento pblico desta poltica
atravs do Fundo de Assistncia Social, tambm constitudo nas trs esferas de governo. O
controle deste Fundo, em cada esfera, deve ser feito pela sociedade, atravs dos Conselhos
Gestores.
A partir de ento, a assistncia passa tambm a poder ser apreendida como uma
possibilidade de estender direitos sociais a segmentos excludos. Esses mecanismos
constitucionais da rea da assistncia foram configurados em termos operacionais pela LOAS,
que somente foi aprovada pelo Executivo Federal em dezembro de 1993.
A promulgao da LOAS ratifica o estatuto de maioridade jurdica para a assistncia
conferido pela Constituio. Mas a LOAS, alm de ratificar, representa a primeira vez em que a
rea definida efetivamente como poltica pblica nos textos legais (RAICHELIS, 1998). A LOAS
regulamenta os artigos 203 e 204 da Constituio que versam sobre a Assistncia Pblica Social.
Alm de estabelecer o novo modelo institucional e o controle social sobre a poltica de
assistncia, a LOAS

37
Afirma os novos paradigmas para a poltica de assistncia social: garantia de cidadania, proteo
social, carter no contributivo, necessria integrao entre o econmico e o social, primazia da
responsabilidade do Estado na universalizao de direitos e de acessos aos servios (DEGENSZAJN, PAZ,
MESTRINER, NERY, 2007: 29)

A Constituio Federal trazia em suas disposies transitrias a necessidade de
apresentao da definio da seguridade social e dos planos de custeio e benefcios pelo
Executivo em at seis meses. Este plano deveria ser apreciado pelo Congresso por mais seis
meses. Aps isso, o pas deveria ter um conjunto de lei regulamentador da seguridade que deveria
ter sido implementado progressivamente at abril de 1991 (CNAS, 2000). Porm, isso no
ocorreu. O Executivo no encaminhou para o Congresso no prazo estipulado a lei da Assistncia
Social. Em 1990 Collor veta integralmente a Lei da Assistncia apresentada. Muitas verses desta
lei foram discutidas e negociadas at 1993, quando o executivo produz uma nova verso da
LOAS contrria que vinha sendo negociada at o momento (CNAS, 2000). A partir de fortes
presses da sociedade civil e de alguns parlamentares, a lei foi discutida em cada um de seus
artigos e alguns ganhos foram conquistados. Finalmente, aps 5 aos, em setembro de 1993 a lei
aprovada pela Cmara e em novembro deste mesmo ano pelo Senado. E enfim,

Aps a apresentao, discusso e negociao de vrios projetos e emendas, a LOAS foi
sancionada pelo Presidente Itamar Franco em 7 de dezembro de 1993 e publicada no Dirio Oficial da
Unio de 8 de dezembro de 1993, sem o consenso dos rgos gestores quanto ao reordenamento ou extino
das instituies gestoras da Assistncia Social no Brasil. A histria da LOAS no termina com sua
promulgao. Pelo contrrio, a partir deste momento comea-se uma grande luta pela sua implementao.
(CNAS, 2000: 4).

Em linhas gerais, a LOAS rompe com o modelo centralizado de implementao de
polticas sociais e prope a organizao da assistncia de forma descentralizada e participativa.
Ela prope tambm a articulao das trs esferas de governo para que se desenvolvam as aes,
colocando para cada uma delas atribuies e responsabilidades (SILVA, 2002). A LOAS prope
mudanas estruturais e conceituais na assistncia social pblica e cria novas estratgias e prticas
e novas relaes interinstitucionais e com a sociedade (CNAS, 2000).
Organizada e seis captulos, a LOAS estabelece como princpios a universalizao, a
dignidade e a autonomia. As diretrizes so a descentralizao, o comando nico em cada esfera
de governo e a participao social na formulao das polticas e no controle das aes. Ela
confere tambm ao Estado a primazia e a responsabilidade para a conduo da poltica de
assistncia em todas as esferas de governo. A lei atribui a cada esfera e rgo de governo
38
responsabilidades sobre a execuo da poltica e tambm sobre o financiamento, alm de tratar
das normas gerais de funcionamento das entidades e organizaes de assistncia social (CNAS,
2000).
A LOAS trata tambm a questo do reordenamento institucional da poltica de assistncia,
e, apesar das ressalvas que faremos no item a seguir sobre como na prtica o governo FHC lidou
com a implementao da LOAS, em 1993 a LBA estava presente em cerca de 4000 municpios
atravs de suas gerencias regionais. Sua estrutura capilarizada nos municpios possibilitou a
implantao do sistema descentralizado proposto pela nova lei. Em janeiro de 1995 foi extinto o
Ministrio do Bem-Estar Social e foi criada a Secretaria de Assistncia Social vinculada ao
Ministrio da Previdncia e Assistncia Social. Foram extintas tambm a LBA e a CBIA (Centro
Brasileiro para Infncia e Adolescncia). A partir de 1996, os estados passaram a assumir todos
os servios de ao continuada e os prdios das Superintendncias Estaduais da LBA foram
doados para as Secretarias Estaduais de Assistncia. Neste ano tambm se efetivou um
compromisso com os estados para a criao de mecanismos de gesto participativa previstos na
LOAS (Conselhos, Fundos e Planos de Assistncia). Os servios operacionais de execuo direta
da LBA, como creches e asilos, foram doados s prefeituras, com o compromisso e no haver a
descontinuidade dos servios e a implementao da LOAS. Em 1998 aprovado pelo CNAS o
Plano Nacional de Assistncia Social (PNAS) e a primeira Norma Operacional Bsica de
Descentralizao. Em 1999 criada a Secretaria de Estado de Assistncia Social (CNAS, 2000).
Em suma, esse reordenamento institucional da assistncia pressupunha o comando nico em cada
esfera de governo, o que exigiu alteraes no aparato burocrtico-institucional que dava suporte
aos programas assistenciais. Nesse nterim, o principal alvo de mudanas foi a LBA, mas
importante destacar que essas alteraes no foram plenamente satisfatrias e no se colocou
totalmente em prtica a proposta de alterao institucional pretendida (RAICHELIS, 1998).
Ademais, a proposta de descentralizao e participao presente na LOAS implica a
partilha de poder entre Estado e sociedade e a transferncia de decises, competncias e recursos
do mbito federal para as outras esferas de governo atravs, inclusive, da participao social por
meio de conselhos paritrios e deliberativos. Na LOAS, os PNAS fazem parte desse sistema
descentralizado e participativo. Esse sistema deve se diferenciar da desconcentrao e da
prefeiturizao (RAICHELIS, 1998). Nesta proposta, as diretrizes definidas no mbito federal
devem balizar as aes descentralizadas das outras esferas de governo.
39
Mas, se por um lado a municipalizao concretiza a descentralizao e facilitadora
desse processo de reordenamento do sistema descentralizado (YAZBEK, 2004: 11) e se esse
processo contribui ainda para o reconhecimento das particularidades e interesses prprios do
municpio e como possibilidade de levar os servios para mais perto da populao (idem), por
outro lado, vale lembrar que o processo de descentralizao no Brasil foi tambm um resultado
da crise fiscal, pois a municipalizao foi uma forma de enfrentar o dficit pblico porque
repassou para esta esfera uma srie de responsabilidades e atribuies, mas continuou
concentrando no mbito federal os recursos e as decises (RAICHELIS, 1998).
Ento, se a Constituio de 1988 e a LOAS tentam romper, dentro dos parmetros legais,
com uma concepo de assistncia baseada no assistencialismo caritativo atravs da positividade
do direito, h ainda muitos desafios pela frente para que de fato a assistncia se constitua como
poltica pblica e como direito. Apontaremos alguns deles a seguir.
Apesar de todos os avanos, a lgica reducionista presidiu a regulamentao da
assistncia, pois essa regulamentao, sobretudo no que diz respeito base de referncia da
seguridade social, se apoiou no critrio do trabalho e no no da cidadania. Alm disso, o nvel de
renda exigido para se ter acesso aos benefcios permaneceu muito baixo e a burocracia para
comprovar esta renda tornou-se um processo vexatrio, que no tem nenhuma relao com a
concepo de cidadania que se pretendia instaurar.
Para Sposati (1994b apud RAICHELIS, 1998), as razes para a resistncia consolidao da
poltica de assistncia esto relacionadas s dificuldades referentes ruptura com o paternalismo
e com a cultura da tutela. Para a autora, a definio dos benefcios contidos na LOAS continua
ainda distante dos patamares de justia social e equidade que deveriam orientar a definio das
polticas sociais (Sposati, 1994b: 3 apud RAICHELIS, 1998: 152 e 153). Alm disso, Sposati
afirma que os beneficirios da assistncia social continuam sendo tratados a partir de suas
carncias, submetidos a procedimentos burocrticos e de controle, que mais uma vez reforam a
distncia entre pobre e cidados (idem). Nesse mesmo sentido, Raichelis afirma que o estigma
que associa assistncia social ajuda aos pobres como contraponto cidadania permanece
(RAICHELIS, 1998: 155). Ou seja, a assistncia social no Brasil, apesar de todos os avanos
contidos na Constituio de 1988 e na LOAS, ainda no adquiriu status de poltica pblica. Ela
ainda permanece sendo tratada como caridade pblica prestada por instituies filantrpicas para
cuidar dos excludos.
40
Assim, conceber a assistncia como o direito do cidado poder dispor dos auxlios que o
ajudem a superar e contornar perodos difceis em conjunturas especiais, que infelizmente, vo se
tornando estruturais (OLIVEIRA, 1998: 12) significa que os desafios colocados para assistncia
hoje se tornam maiores dado o quadro de desemprego e pobreza estruturais, ao mesmo tempo em
que h a tendncia de diminuio do Estado nas reas ligadas s polticas sociais, em resposta
aos ajustes neoliberais. Porm,

A Constituio brasileira navegou contra o institudo no momento mesmo de sua definio e
aprovao, que ocorreram em um contexto de esgotamento da agenda universalista antes mesmo dela ser
implantada no Brasil, em funo do ciclo de reformas conservadoras em curso na conjuntura internacional,
de crise do Estado de Bem Estar Social e do avano do iderio neoliberal de reforma gerencial do Estado
(DEGENSZAJN, PAZ, MESTRINER, NERY, 2007: 5).

Nesse sentido, a Constituio de fato reconhece novos sujeitos como interlocutores
polticos e h avanos na democratizao. Mas esse processo acompanhado, como sabemos, por
um agravamento da questo social. A sada hegemnica adotada para a crise econmica e social
pela qual o Brasil passou levou a uma flexibilizao das relaes de trabalho e a uma
desregulamentao do Estado. Esse processo enfraqueceu a capacidade do Estado formular e
executar polticas e foi acompanhado de um forte corte nos gastos pblicos, sobretudo na rea
social. A proposta de parceria entre Estado e sociedade civil surge nesse momento como uma
sada para estes dois desafios: democratizar a gesto e solucionar a questo social num contexto
de crise do Estado.
Mota (1995 apud RAICHELIS, 1998) aponta que a seguridade social diante do crescimento
do neoliberalismo tende a privatizar programas de previdncia e sade e ampliar programas
assistenciais, sem que esses se constituam como direitos. No Brasil, seguindo esta lgica, ocorre
um processo de dualizao das polticas sociais, que lana os trabalhadores do mercado formal
para seu acesso via mercado e os trabalhadores pobres para a assistncia pblica via Estado
(RAICHELIS, 1998: 129).
Esses desafios se mostraram muito presentes nos anos que seguiram a promulgao da
Constituio. Isso porque

O modelo de ajuste neoliberal que orientou a poltica econmica e o processo de reestruturao
das polticas sociais condicionou a sua definio no momento mais crucial, qual seja, o da tramitao da
legislao complementar, da formulao das leis orgnicas e da regulamentao de grande parte dos artigos
41
constitucionais que dependiam de legislao infraconstitucional. (DEGENSZAJN, PAZ, MESTRINER,
NERY, 2007: 5).

Em suma, apesar dos avanos e conquistas quanto a cidadania, participao popular,
democratizao do Estado e da sociedade, muitas dessas conquistas continuam reduzidas ao nvel
da legalidade e seus limites tm aumentado cada vez mais dado o agravamento das condies de
vida.
Na prtica, essas dificuldades estiveram claras e pudemos ver que a cidadania e o
reconhecimento da assistncia como direito ficou bem longe do ideal. Sobre isso, falaremos a
seguir.
Entre 1994 e 2003 muito foram os avanos e retrocessos colocados consolidao de um
sistema descentralizado e participativo da assistncia social. Desde ento a assistncia passa por
um movimento reformador continuado, e, gradativamente, foram sendo implantados conselhos
paritrios e deliberativos, fundos e planos nos trs nveis de governo; realizam-se conferncias
nacionais, estaduais e municipais; e, observa-se a organizao da sociedade civil atravs da
constituio de fruns municipais, estaduais e nacional de assistncia social (DEGENSZAJN,
PAZ, MESTRINER, NERY, 2007: 30). Ainda que a implementao desses mecanismos tenha
sido limitada a definio legal e as normalizaes afirmam diretrizes e princpios muito
importantes, que podem ser assim detalhadas:

A apresentao de planos de assistncia social operou uma mudana importante, ao exigir do
gestor planejamento e avaliao sistemtica e contnua de suas aes; a constituio de fundos de assistncia
social pautou a exigncia de oramento governamental para a implementao das aes, parte os limites
de recursos, mudou a concepo de que a assistncia social depende das sobras de recursos financeiros de
outras reas; os conselhos de assistncia social apontam para a democratizao da gesto, buscando romper
com o modelo autoritrio de deciso centralizada e unilateral e possibilitando a participao das
organizaes e entidades de assistncia social, apesar de se constatar a baixa participao dos usurios
(DEGENSZAJN, PAZ, MESTRINER, NERY, 2007: 30 e 31).

Importantes marcos neste perodo so a 1 Poltica Nacional de Assistncia Social
(PNAS), de 1998, e as Normas Operacionais Bsicas (NOB) 1 e 2, de 1998 e 1999
respectivamente. Esses documentos reafirmam as diretrizes postas pela LOAS, delimitam as
competncias dos diferentes nveis de governo, criam comisses de intergestores para debater os
aspectos de gesto compartilhada entre os nveis de governo (Comisso Intergestora Tripartite
CIT na esfera federal e Comisso Intergestora Bipartite CIB na esfera estadual) e
42
estabelecem as regras e as formas de financiamento dos servios, programas e projetos. Outra
diretriz importante estabelecida o repasse direto fundo a fundo baseado na srie histrica.
Em 2003, na IV Conferncia Nacional de Assistncia Social, delibera-se pela implantao
do SUAS. O PNAS de 2004 consolida os princpios, as diretrizes, os objetivos e aes da
assistncia social e prope a necessidade de construo do SUAS. neste plano que as bases
desse novo modelo de gesto da assistncia so definidas. O PNAS de 2004 tambm prope a
diviso entre Proteo Social Bsica e Especial, que abordaremos ainda neste item.
Neste PNAS de 2004 tambm se opera uma importante ampliao no conceito de usurio
da assistncia social em relao definio de beneficirios que estava contemplada pela LOAS.
Os usurios no SUAS so os cidados, sujeitos de direitos e pblico da assistncia. No se
trabalha com a idia de carente, necessitado, sujeito demandantrio de tutela. Eles no so vistos
objeto de interveno, mas sujeitos protagonistas da rede de aes e servios. De modo mais
extenso, o PNAS de 2004 define os usurios como

Cidados e grupos que se encontram em situaes de vulnerabilidade e riscos, tais como: famlias
e indivduos com perda ou fragilidade de vnculos de afetividade, pertencimento e sociabilidade; ciclos de
vida; identidades estigmatizadas em termos tnico, cultural e sexual; desvantagem pessoal resultante de
deficincias; excluso pela pobreza e, ou, no acesso s demais polticas pblicas; uso de substancias
psicoativas; diferentes formas de violncia advinda do ncleo familiar, grupos e indivduos; insero
precria ou no insero no mercado de trabalho formal e informal; estratgias e alternativas diferenciadas
de sobrevivncia que podem representar risco pessoal e social (PNAS, 2004 apud DEGENSZAJN, PAZ,
MESTRINER, NERY, 2007: 59).

Como podemos perceber a vulnerabilidade mencionada no se restringe ao ponto de vista
material, mas diz respeito, sobretudo, cidadania e a perda de capacidade total ou parcial de fazer
uso de direitos civis, polticos ou sociais. Essas alteraes profundas nas referncias conceituais,
na estrutura organizativa e na lgica de gerenciamento e controle das aes na rea
(DEGENSZAJN, PAZ, MESTRINER, NERY, 2007: 7) introduzidas pelo PNAS e pelo SUAS em
termos gerais,

Significam um novo patamar para uma Poltica de Estado na rea da Assistncia Social, o que
implica enraizamento institucional que garanta permanncia, continuidade e consolidao dos acmulos
obtidos. Busca implementar um sistema pblico que institua um modo de gesto compartilhada, o co-
financiamento, a cooperao tcnica entre os trs entes federativos, hierarquizando as aes, uniformizando
conceitos no sentido da classificao dos servios especficos de assistncia social e estabelecendo o lugar
prprio da rede socioassistencial (DEGENSZAJN, PAZ, MESTRINER, NERY, 2007: 32).

43
Nesses termos, o SUAS um modelo de gesto para todo o territrio nacional, que
articula a ao dos trs entes governamentais (idem) e que possibilita o alcance nacional da
poltica de assistncia. Ele tambm um sistema pblico no campo da Seguridade Social
brasileira, no contributivo, descentralizado e participativo (idem). Ele tambm redefine o
marco terico da assistncia social, com nfases na matricialidade familiar, na dimenso
socioterritorial, nos servios socioassistenciais e nos modos de estruturao hierarquizada das
protees bsica e especial (DEGENSZAJN, PAZ, MESTRINER, NERY, 2007: 7).
O SUAS define detalhadamente as particularidades desse sistema de ateno
hierarquizado a partir de nveis de proteo social e de complexidade diferenciados (idem, p.
33). Porm, este modelo de gesto proposto pelo SUAS, e que est ainda em fase de
implementao, pressupe novas lgicas de organizao, baseadas nos seguintes elementos que
detalharemos em seguida: ateno diferenciada nos nveis de proteo bsica e especial;
territrio como base de organizao do sistema; trabalho com as famlias como princpio
matricial e ordenador das aes; gesto compartilhada com reconhecimento das atribuies
estritas ao Estado; competncias diferenciadas, tcnicas e polticas, dos trs entes federados;
participao da sociedade civil; co-financiamento das trs esferas de governo, pautado em pisos
e por meio de repasses fundo a fundo; sistema de informao para apoiar o planejamento, a
gesto, o monitoramente e a avaliao das aes. Vamos detalhar a seguir alguns destes pontos.
A Proteo Social Bsica diz respeito a aes preventivas voltadas para famlias e
indivduos em situao de vulnerabilidade social. Essas aes incluem convivncia, socializao,
insero e acolhida e visam desenvolver e fortalecer laos familiares e comunitrios. Para tanto,
so realizados servios, programas e projetos, locais de acolhimento, convivncia e socializao,
alm de benefcios continuados e eventuais. Essas atenes so realizadas nos CRAS (Centros de
Referncia de Assistncia Social).
A Proteo Social Especial est ligada a programas e servios especializados voltados a
famlias e indivduos que esto em uma situao de risco pessoal ou social. Dentro dessa
modalidade de proteo h dois nveis de complexidade: mdia e alta. A Proteo Especial de
Mdia Complexidade inclui servios oferecidos a famlias ou indivduos que tiveram seus
direitos violados, mas no tiveram seus laos familiares e comunitrios rompidos.A esses
cidados so oferecidos servios de acolhida, escuta, atendimento psico-social, alm do
encaminhamento a outras polticas sociais e instituies que compem o chamado Sistema de
44
Garantias de Direitos, realizadas nos CREAS (Centros de referncia Especializados de
Assistncia Social). J a Proteo Especial de Alta Complexidade oferece assistncia integral a
famlias e indivduos que esto sem referncia ou que esto sob ameaa e precisam ser retiradas
de seu ncleo familiar ou comunitrio.
Em decorrncia dessa nova compreenso da proteo social, h tambm uma mudana de
paradigmas referente concepo de servios socioassistenciais, que rompe com a forma de
organizao tradicional destes, baseada nos segmentos sociais a serem atendidos. Nesta nova
forma, estruturam-se redes de proteo para que se assegure o mximo de seguranas sociais
possvel. Os servios, como j dissemos, possuem como referncia os territrios, e so aes
continuadas e que devem ser realizadas por tempo indeterminado. Eles no podem autonomizar-
se de programas, benefcios e projetos, e tambm no podem estar desvinculados das dimenses
de vigilncia e defesa de direitos, institudos tambm neste sistema. Os servios configuram a
parte mais substantiva da poltica de assistncia, pois onde esta encontra o pblico a que se
destina e onde efetivamente se geram direitos. Por isso, eles devem ser muito bem definidos e
especificados em relao a sua natureza, contedo, tipo, tamanho a cobertura e custo financeiro
(DEGENSZAJN, PAZ, MESTRINER, NERY, 2007: 41).
Diante destas inovaes e para que elas sejam realmente possveis de se realizar na
prtica, a noo de sistema se configura como a idia-fora do SUAS. Ela implica em assumir
uma perspectiva de totalidade da ao pblica que visa superar a fragmentao e sobreposio,
muito recorrente nas aes governamentais. Ela uma configurao permanente, que no deve
estar sujeita mudanas de governo. Se assim for, ser mais fcil garantir que os servios sejam
continuados, planejados, monitorados e avaliados. Porm, no se faz poltica pblica sem
recursos, sem financiamento continuado e previsvel e sem quadros profissionais qualificados e
estveis. Dentro dessa noo, o SUAS institui uma forma de financiamento inovadora onde se
busca cada vez mais estabelecer a relao orgnica entre gesto, controle social e financiamento
(DEGENSZAJN, PAZ, MESTRINER, NERY, 2007: 55).
Essa nova forma rompe com as relaes conveniais que se estabelecia entre os entes da
federao que eram baseadas em valores per capita. Pelo SUAS instaura-se o co-financiamento
que pautado pelos pisos dos nveis de proteo e as transferncias so realizadas regular e
automaticamente fundo a fundo. Requer-se para isso a realizao de planos de ao e a prestao
de contas.
45
Em relao aos nveis de gesto para os municpios, o SUAS divide entre trs tipos
diferentes: inicial, bsica e plena. Os requisitos para cada nvel de gesto so muitos, vamos nos
deter aos aspectos mais significativos do assunto. Os municpios que esto habilitados para a
gesto inicial so aqueles que possuem conselho, fundo e elaborao de plano de assistncia.
Este o patamar estabelecido pela LOAS e configura as condies mnimas para entrar no
sistema descentralizado e participativo.
Os nveis de gesto bsica e plena ampliam as exigncias de requisitos para participar do
sistema e incluem novas responsabilidades. Para a gesto bsica exigido a existncia de CRAS
(Centros de Referncia em Assistncia Social), cujas quantidade e capacidade dependem do porte
do municpio, alm, de precisar atender aos requisitos mnimos da gesto inicial. Exige-se
tambm que se faa um diagnstico sobre as reas de risco e vulnerabilidade social e que se
mantenha uma secretaria executiva no conselho municipal. J a gesto plena, alm das
atribuies da gesto inicial e bsica, requer um sistema municipal de monitoramento e avaliao,
capacidade de atuao na proteo especial de alta complexidade, ter um gestor do fundo no
rgo responsvel pela assistncia social e ter um plano de carreira para os servidores da rea.
importante destacar que os municpios que nem sequer atingem aos requisitos da gesto inicial,
ou seja, que no esto habilitados ao sistema, tm sua gesto dos recursos federais referentes ao
co-financiamento das aes continuadas efetuada pelos estados.
Fica evidente que os municpios tm um papel fundamental na implementao do SUAS.
Mas para que este exera seu papel de forma consistente, ele depende da articulao das esferas
estadual e federal. Assim, cabe aos estados coordenar o Sistema Estadual de Assistncia, o que
implica em financiar e co-financiar servios e aes; realizar diagnsticos e monitoramentos; dar
apoio tcnico aos municpios; implantar servios regionais dentre outras atribuies. Cabe ao
nvel central, ou federal, articular e organizar o sistema de gesto, assumindo a tarefa de
coordenao estratgica, e instituindo regras claras que garantam a organicidade das aes.
Para realizar todas essas tarefas, colocadas para a assistncia pblica em todos os nveis
de governo, faz-se indispensvel ter um Estado presente e ativo e o comando nico nas trs
esferas de poder. O comando nico deve ser garantido em cada esfera de governo com a
constituio de uma pasta especfica da assistncia. Este comando nico uma importante
estratgia para se romper com o chamado primeiro-damismo e para se levar a cabo a
desconstruo da concepo tradicional de assistncia. Desse modo, em consonncia com a
46
LOAS, o SUAS atribui instncia central de governo a responsabilidade pela criao de
condies polticas, institucionais, gerenciais, de recursos humanos e financeiros para a sua
efetiva implantao (DEGENSZAJN, PAZ, MESTRINER, NERY, 2007: 11).
evidente que ter esse Estado forte na regulao, coordenao e execuo da poltica
(idem) implica que se tenha tambm um compartilhamento democrtico da gesto com a
sociedade e com a rede socioassistencial, afinal, a participao e controle social so tambm
eixos fundamentais. Porm, a ampliao da participao, sobretudo no que diz respeito aos
usurios da assistncia, ainda um desafio a ser superado, mesmo que o SUAS confira uma
grande importncia s Conferncias, Conselhos e outras formas de participao social.
Assim, o SUAS um novo passo em direo consolidao da assistncia social como
direito e como poltica pblica. Porm, ele ainda est em fase de implementao, e, como vimos,
cada municpio tem sua especificidade neste processo. Por essa razo, necessrio olhar de perto
os avanos e retrocessos deste sistema. E isso s pode ser feito se olharmos a realidade da gesto
de um municpio concreto.

1.4. A regulao das relaes entre Estado e sociedade civil na trajetria da assistncia

Como pudemos ver at aqui, a assistncia social consolida-se ainda como poltica pblica.
Para Mestriner (2005),

Tradicionalmente, em nosso pas, o Estado tem sido o ltimo a responder diretamente pelas
atenes sociais. Neste campo, tem prevalecido o princpio da subsidiaridade entre o estatal e o privado, em
que o Estado transfere para a sociedade as responsabilidades maiores, restringindo-se execuo de aes
emergenciais (MESTRINER, 2005: 21).

A autora continua sua anlise demonstrando a forma como o Estado se relacionou com as
polticas sociais historicamente. Em suas palavras, o Estado

(...) tem utilizado da estratgia da delegao, manipulando subsdios, subvenes e isenes por
meio de mecanismos de convnios e atribuio de certificados, numa pretensa relao de parceria ou de co-
produo de servios sob o financiamento estatal (MESTRINER, 2005: 21).

Esta lgica de relao do poder pblico com as polticas sociais, associada a escassos
recursos financeiros destinados para este fim, segundo Mestriner (...) levaram seleo de
47
entidades sociais e pagamentos simblicos de per capita, ele [o Estado] estabeleceu, com o
conjunto de entidades, uma atitude ambgua e discriminada de acomodao de interesses
econmicos e polticos, atravessada pelo clientelismo e fisiologismo (MESTRINER, 2005: 21).
A autora destaca ainda que, mesmo sendo uma prtica histrica do poder pblico, o
Estado sob as diretrizes do neoliberalismo,

(...) refora sua posio de recuo, desobrigando-se do seu dever social de Estado, entendendo tal dever
mais que nunca como obrigao do cidado, da famlia, da comunidade e da sociedade. Responsabiliza-se somente
por situaes extremas, num grau de seletividade direcionada aos estritamente pobres, isto , aos indigentes, por
intermdio de uma ao humanitria coletiva, e no como uma poltica dirigida igualdade (MESTRINER, 2005: 21).

Conforme vemos, a assistncia social vive hoje um dilema, pois ao mesmo tempo em que
comea a ser reconhecida como poltica pblica aps intensas lutas polticas, instala-se tambm
em mbito mundial a hegemonia do modo de gesto de polticas sociais baseado nos parmetros
neoliberais j discutidos neste captulo. Segundo Mestriner, a assistncia social antes mesmo
de conseguir a condio de direito pblico enreda-se mais uma vez na sua forma histrica de
subsidiaridade, favor e voluntarismo (MESTRINER, 2005: 23). Neste sentido, a proposta de
pacto entre sociedade civil e Estado colocada pelo neoliberalismo coincide no Brasil com
aquilo que sempre foram as prticas de assistncia social favorecidas pelos mecanismos do
Estado (MESTRINER, 2005: 23).
Com estas idias em vista, vamos agora percorrer, em linhas gerais, a trajetria da
regulao exercida pelo Estado brasileiro sobre as organizaes da sociedade civil que mais
atuam na rea da assistncia social: as entidades filantrpicas.
Antes mesmo da criao da LBA
15
, em 1938 surge a primeira forma de regulao do
repasse de recursos
16
do poder pblico federal s entidades sem fins lucrativos, que atuavam nas
reas da assistncia, sade, educao e cultura. Por intermdio do ministrio da Educao e
Sade, foi institucionalizado neste momento o mecanismo das subvenes federais (GOMES,
1999; MESTRINER, 2005). As subvenes so formas de financiar a ao destas entidades da
sociedade civil para que estas executem aes na rea social. O acesso a estas subvenes

15
Conforme j dissemos, esta foi criada em 1942 e apontada pela bibliografia da rea como o primeiro
rgo vinculado ao poder pblico responsvel pela assistncia social.
16
Retomando o que j destacamos em outro momento deste captulo, o repasse de recursos do Estado para
entidades filantrpicas uma prtica que existe no Brasil desde a Colnia, sem regulao clara, evidentemente.
48
federais era condicionado a um parecer fornecido pelo CNSS
17
(Conselho Nacional de Servio
Social). Em 1943 instituiu-se tambm um registro das entidades filantrpicas no CNSS, registro
este que se tornou obrigatrio para o repasse de subvenes. Esta legislao foi reformulada em
1951 e utilizada at hoje pelo CNAS
18
(Conselho Nacional de Assistncia Social) para a
regulao das relaes estabelecidas entre Estado e entidades que atuam na rea da assistncia
social. Em 1959 o governo federal cria o certificado de utilidade pblica destinado s entidades
de fins filantrpicos. Este certificado, obrigatrio para que as entidades pudessem ter acesso a
todo tipo de benefcios, abre uma nova possibilidade de financiamento para as entidades: a
iseno de contribuio previdenciria. Este certificado tambm era expedido pelo CNSS e agora
continua sendo pelo CNAS. Em 1962 esta legislao regulamentada e em 1965 surge a iseno
de impostos sobre a importao de produtos para as mesmas entidades (GOMES, 1999;
MESTRINER, 2005).
A LBA a partir de 1946 comea a se ampliar nacionalmente e constitui rgos centrais,
estaduais e municipais desde ento. Comeando a atuar em quase todas as reas da assistncia
social, utilizou-se destes mecanismos de subveno e de parcerias com entidades sociais para
executar seus programas. Desde 1945 a LBA tambm implementa suas aes atravs de rgos
diretos, mas a prioridade da instituio sempre foi pela ao atravs das entidades. Assim,

A LBA avana mais no sentido de estabelecer a organizao do servio social em todo pas e
como rgo consultivo dos poderes pblicos e das entidades privadas, em tudo quanto se relacione com a
administrao do servio social, objetivos at ento colocados ao CNSS (MESTRINER, 2005: 146).

A partir de ento

O CNSS, com a significativa ampliao da rea da filantropia, firma-se como rgo repassador de
auxlios e subvenes e, conseqentemente, fiscalizador e controlador do conjunto de organizaes sociais,
no mais apenas da rea privada, mas tambm da pblica, (...) Consolida assim seu perfil cartorial.
(MESTRINER, 2005: 146).

As entidades privadas, por sua vez, nas palavras de Mestriner, neste processo de
ampliao dos mecanismos de regulao vo se amoldar ao perfil exigido pelas normas

17
rgo consultivo da rea social criado tambm em 1938 e responsvel pela regulao das atividades das
entidades filantrpicas, sejam elas do mbito da assistncia social ou no.
18
rgo deliberativo criado em 1994 que substituiu o CNSS e que cumpre a maior parte das funes deste
extinto rgo, sobretudo no que diz respeito regulao da filantropia, concesso de isenes e de subvenes.
49
estabelecidas pela Unio, de forma a ter acesso aos recursos financeiros oficiais e s isenes
(MESTRINER, 2005: 146). Por outro lado, a partir destes incentivos financeiros ampliados para as
parcerias, o prprio Estado estimula a criao de novas entidades e organizaes na rea da
assistncia (CHIACHIO, 2006).
Em 1951 a legislao cria a possibilidade da execuo de parcerias entre instituies
pblicas, autarquias e entidades semi-estatais atravs de convnios. A LBA comea a praticar os
chamados convnios a partir dos anos 1960 (MESTRINER, 2005). Nas palavras desta autora, os
convnios constituem-se instrumentos jurdicos estabelecidos entre organismos para a execuo
de projetos de interesse comum, no sistema de parceria e cooperao mtua (seja tcnica ou
financeira) (MESTRINER, 2005: 166). CHIACHIO (2006) define os convnios da seguinte forma

a colaborao objeto das parcerias (...) firmada por convnio de mtua responsabilidade fixado
em termos jurdicos, com exigncias de ambas as partes e nas quais a remunerao pelo custo dos servios
preponderante na relao estabelecida com as organizaes (CHIACHIO, 2006: 100).

Nos anos 1970 expandem-se os programas sociais do governo militar, conforme j
abordamos no item anterior. O governo cria, ento, em 1974 o primeiro ministrio da histria que
trata da questo da assistncia social. A partir deste marco, as prticas assistenciais ganham mais
estrutura e racionalidade, desenvolvendo-se um aparato estatal que cresce e se burocratiza
continuamente, durante todo o perodo, desmembrando servios, programas e projetos
(MESTRINER, 2005: 164). Neste momento, a assistncia social deixa de ser simplesmente
filantropia (MESTRINER, 2005: 170). Entretanto, convm notar, que tais prticas continuavam
centralizadas nos macroorganizamos centralizados, como a LBA, que so ampliados e so
criados tambm outros rgos. Segundo o relato de Mestriner, estes macroorganismos vo se
capilarizar por todo o pas e agir paralelamente, e sem coerncia, s estruturas municipais e
estaduais de assistncia que passam a se ampliar tambm. Porm,

A estratgia da descentralizao e ampliao das aes ser ainda a utilizao da rede privada, s
que numa outra qualidade de relao. Aparecem os acordos de parceria, que de incio se daro de maneira
informal, sendo posteriormente formalizados por instrumentos jurdicos, como convnios, acordos de
cooperao mtua etc. a nova forma de partilha alada no s a acordos informais, mas adentrando no
campo da legalidade (MESTRINER, 2005: 166).

Assim, se durante os anos 1950 e 60 os convnios eram utilizados como instrumentos
jurdicos de parcerias entre entes do poder pblico, a partir de meados dos anos 70 eles se
50
expandem para regular as relaes estabelecidas entre Estado e entidades sociais. Instala-se
assim, o modelo de assistncia por convnios, que configura a ateno do Estado ao social a
partir de ento (MESTRINER, 2005: 170).
Comparando esta nova forma de lidar com as polticas sociais com a forma anterior,
baseada, sobretudo, nas subvenes, Mestriner afirma No que se refere subveno, o Estado se
posiciona apenas como colaborador, mantendo-se distncia dos problemas sociais, porm
quanto ao convnio, ele assume suas responsabilidades por intermdio das aes das entidades
sociais (MESTRINER, 2005: 166). Entretanto, sendo o mecanismo principal de gesto de polticas
de assistncia social at hoje, os convnios no extinguem as formas anteriores de parceria.
Mestriner afirma que

O novo no exclui o velho. Assim, o convnio que vai se estabelecer como forma mais avanada
de parceria, por intermdio de instrumento jurdico, que compromete ambas as partes conveniadas num
projeto em cooperao, no extingue a subveno, que se constitui num simples repasse de recurso de
manuteno da instituio, sem nenhum controle, nem incorpora as imunidades e isenes que continuam
paralelamente (MESTRINER, 2005: 294).

J que os convnios supem uma transferncia de recursos mediante Plano de Aplicao
em Projeto a ser executado em parceria (MESTRINER, 2005: 168), cresce o papel tcnico e
racionalizador do Estado, pois ele precisa conceber os programas e atividades que sero
executados pelas organizaes. As entidades comeam, ento, a se colocar cada vez mais como
braos do Estado e se adaptam a um padro jurdico-contbil e burocracia exigida pelas novas
funes contratuais (SPOSATI e FALCO, 1989 IN MESTRINER, 2005). Os rgos governamentais
passam a exercer um novo papel de assessoria e superviso para dar conta deste novo tipo de
controle. (MESTRINER, 2005). A partir deste novo marco, o CNSS assume tambm novas funes,
sobretudo com o registro de entidades, requisito para os convnios. Passa ento a contribuir com
a seleo dos parceiros do Estado.
A Constituio de 1988 mantm estas isenes de impostos para as entidades, situao
que uma lei de 1991 que organiza a seguridade social regulamenta. Estes novos parmetros
legais, mantm a obrigatoriedade do registro e do certificado de entidades de fins filantrpicos
expedido pelo CNSS, at ento em funcionamento (GOMES, 1999; MESTRINER, 2005). Em 1993,
com a promulgao da LOAS, a concesso do CEFF (Certificado de Entidades de Fins
Filantrpicos) mantida pela legislao.
51
O CNSS a partir de 1955 deixa de ser comandado pela sociedade civil e as indicaes
para subvenes, isenes e certificados passam a ser negociadas cada vez mais politicamente. A
Cmara dos Deputados passa a arbitrar sobre as subvenes desde ento e este fato amplia ainda
mais as possibilidades de benefcios negociados. Desde os anos 1960 o CNSS seguiu, ento,
uma trajetria de esgotamento, envolvimento em escndalos de corrupo, que levam sua
extino (MESTRINER, 2005).
A LOAS ento extingue o CNSS e cria o CNAS em 1993 e lhe atribui competncias para
regular as aes de assistncia social exercidas pelas tais entidades. Esta legislao,
importantssima para a assistncia, ambgua ao reiterar o papel deste conselho no registro e
certificao dos fins filantrpicos s entidades privadas, mesmo fora do mbito da assistncia
social estritamente, ou seja, o conselho precisa tambm continuar regulando as reas da sade,
educao e cultura no caso da filantropia. Alm disso, a filantropia na nova Constituio ainda
colocada como instrumento para conceder vantagens s associaes, e no para garantir direitos
populao (MESTRINER, 2005: 51).
Em 1998 editado um novo decreto que altera os requisitos para a concesso do
certificado de filantropia pelo CNAS. Estes novos requisitos, seguindo a LOAS, exigem que os
Conselhos Municipais de Assistncia Social inscrevam previamente as entidades para que estas
possam requerer o certificado ao CNAS. O problema que este dispositivo estende tambm esta
exigncia para as entidades da sade e da educao, o que significa, segundo Gomes, que se
remete a esses conselhos as mesmas distores do CNAS, qual seja, a de pronunciar-se
tecnicamente sobre entidades que no sejam as do mbito da assistncia social (GOMES, 1999:
99).
Entretanto, mesmo

A ampliao de exigncias na emisso de certificados pouco resultou em termos de mudanas na
forma como o Estado regula este setor privado. Apenas ampliou a burocracia e o corporativismo e diluiu
ainda mais os vnculos com as polticas pblicas, construindo um apartheid institucional que fragiliza o
carter pblico da ateno social, fortalecendo a prtica do assistencialismo e favorecimento (MESTRINER,
2005: 305).

Uma outra questo muito relevante apontada por Mestriner diz respeito ao papel assumido
pelos conselhos neste processo de regulamentao da filantropia. Desde sua criao, o CNSS
passou a assumir uma dupla face legal, poltica e cartorial, submetendo-se ao grande risco de
52
diluir seu propsito maior que o de garantir os mnimos sociais aos brasileiros em operaes
burocrticas de exame de documentos e emisso de atestados (MESTRINER, 2005: 47). Esta
pesada herana cartorial, assim como todas as suas implicaes polticas, repassada ao CNAS
quando este criado e tambm se reproduz nos conselhos municipais e estaduais de gesto de
polticas pblicas relacionados rea da assistncia, conforme veremos mais adiante em nosso
estudo emprico. A descrio de Mestriner revela de forma bastante precisa o tipo de questes
colocadas aos conselhos em todos os nveis de governo em funo do papel cartorial que
desempenham:

Assim, embora nunca aceito de fato pelo CNAS, mas assimilado circunstancialmente, este setor
cartorial acabou dominando toda a estrutura da Secretaria Executiva, que passou a funcionar em razo dele
e com poucas alteraes, pois permanece fragmentado e individualizando as instituies (MESTRINER,
2005: 244).

E prossegue dizendo,

No entanto, por contraditrio que seja, embora absorvesse toda a estrutura administrativa do
Conselho, o setor cartorial no era incorporado s discusses tcnico-polticas que se faziam densas dentro
do colegiado. Pelo contrrio, seguia em paralelo, completamente descolado da questo, como se no fosse
um setor de uma poltica social (MESTRINER, 2005: 244).

A autora tambm destaca que, em funo do peso dos lobbies que estas entidades sociais
sempre exerceram sobre os conselhos e tambm sobre os parlamentares, elas acabaram por se
constituir historicamente como os sujeitos coletivos mais relevantes da assistncia social. Ou
seja, no mbito desta poltica pblica, estranhamente, os sujeitos polticos no so seus usurios e
beneficirios. E este quadro no conseguiu ser alterado apesar de todos os esforos empreendidos
a partir da Constituio de 1988, da LOAS e do SUAS.
Ainda em 1998, como desdobramento da Reforma da Previdncia, editada uma nova lei
para a filantropia. Esta legislao coloca como parmetros definidores das entidades beneficentes
a gratuidade e a exclusividade da assistncia social a pessoas carentes (GOMES, 1999). As
entidades de educao e sade que no tm a gratuidade que a lei requer podem ficar isentas
proporcionalmente ao nmero de vagas oferecidas gratuitamente a pessoas carentes. Essa lei
apresenta uma srie de problemas discutidos por Gomes que no discutiremos aqui. Basta
destacar que novamente h um excesso de exigncias de documentao, sem que estas exigncias
garantam efetivamente que se avalie os trabalhos realizados.
53
Para Gomes (1999), as isenes so uma forma de acesso ao financiamento pblico para
garantia de direitos constitucionais, por meio da participao das entidades como co-executoras
de polticas pblicas (Gomes, 1999: 97). bom lembrar que segundo a Constituio de 1988, a
consecuo de polticas pblicas responsabilidade primeira do Estado (GOMES, 1999: 102). Para
a autora, esta relao de parceria inserida na categoria de filantropia no d visibilidade ao direito
e reproduz a cultura clientelista e de tutela atravs da relao de financiamento velado das
entidades com o governo (idem). Alm disso, na medida em que estas entidades recebem
financiamento pblico para executar polticas pblicas, passam a fazer parte da esfera pblica e
no mais do mercado. Entretanto, sua relao ambgua com o Estado mistifica a prestao de
servios pelas entidades privadas como pertencentes esfera do mercado, [e as faz parecer]
isentas, assim do controle social das polticas pblicas (GOMES, 1999: 102).
Esta questo tratada da seguinte forma por Mestriner,

A subveno, mecanismo inaugural e permanente de relao do Estado com a filantropia, torna-
se, sob, esta compreenso, um mecanismo de diluio, e no de afirmao de direitos, j que impede a
identidade do cidado pelo Estado. O reconhecimento do cidado transferido para a organizao sem fins
lucrativos. ela que deve se apresentar perante o Estado para ser reconhecida, registrada e receber o carter
de utilidade pblica (MESTRINER, 2005: 288).

Alm das legislaes destacadas acima que regulam a filantropia e as relaes de parceria
entre Estado e sociedade civil nesta rea, h muitas outras menos relevantes. A questo principal
destacada por Mestriner (2005) e muito bem sintetizada por Gomes (1999) que todas as

Alteraes ou arrumaes empreendidas foram conduzidas por demandas pontuais, de interesse
de um ou outro grupo de entidades mais organizadas e com maior poder de presso, constituindo-se, pois,
numa colcha de retalhos, num arcabouo legal fragmentado ao sabor das correlaes de foras e
conjunturas especficas (GOMES, 1999: 97).

Este complexo sistema de regulaes, foi pactuado com os interesses da Igreja e das
classes dominantes mantenedoras das organizaes sociais sem fins lucrativos (MESTRINER,
2005: 286). Chiachio (2006) remete-se a Faleiros (1997) para afirmar que as leis que regulam a
fundao e o financiamento de entidades (CHIACHIO, 2006: 57), so criadas pelo poder pblico,
mas ao mesmo tempo, as prprias entidades tambm exercem uma forte presso para formul-las
e reformul-las.
Mestriner e Gomes criticam esta legislao, afirmando que os critrios utilizados pelo
poder pblico e pelos conselhos para definir as condies de acesso das entidades aos recursos e
54
isenes fiscais esto centrados em documentos jurdicos e contbeis, por vezes complexos e
pouco transparentes, e inteis para verificar o mrito da ao dita assistencial e sua adequao
poltica pblica (GOMES, 1999: 97). Esta legislao permite fraudes, desvios de verbas e tambm
o acesso de entidades altamente lucrativas e de interesses privados a estes benefcios. Outro
problema apontado por Gomes que as ONGs, novas modalidades de entidades surgidas muito
aps legislao da filantropia, tm dificuldades em ter acesso ao certificado de fins filantrpicos
porque no est regulamentado ainda corretamente como estas entidades devem ser enquadradas.
H ainda novssimas formas de regulao da relao Estado-sociedade civil propostas no
mbito da chamada Reforma do Estado implementada em 1998 pelo governo federal. So as
chamadas OSs e OSCIPs, j citadas anteriormente neste captulo. As entidades que possuem
atestado de filantropia expedido pelo CNAS, aquelas isentas da quota patronal e as inscritas no
CNAS que possuem a possibilidade de firmao de convnios podem tambm ser enquadradas
como OSCIPs, mas tem um prazo de 2 anos para optar por uma destas condies.
O Plano da Reforma do Estado prev que sejam reorganizadas as reas de atuao estatal
de acordo com a definio de quais so as atividades que devem ser monopolizadas pelo Estado,
quais devem ser subsidiadas, mas no executadas, e quais devem ser transferidas para o mercado.
Assim, no mbito da proposta de reforma do aparelho estatal formalizada, pela primeira vez
pelo poder pblico no Brasil, a idia de publicizar atividades estatais (PEREIRA, 1997; SILVA,
2003). A noo de publicizao contida neste documento traz tona a perspectiva de que o
Estado deve cada vez mais dividir algumas de suas atribuies com a sociedade civil para,
assim, conferir maior eficincia e eficcia implementao de algumas polticas pblicas.
Publicizar significa, para o autor da proposta, o ento ministro Luis Carlos Bresser Pereira, que
o estado vai constituir um terceiro campo de atuao, situado entre as atividades pblicas e as
privadas, denominado de pblico no-estatal (PEREIRA, 1997). Assim, nesta rea intermediria
constituda se situaria atividades de interesse pblico e de responsabilidade do Estado, mas que,
segundo o documento, no necessariamente precisam ser executadas diretamente pelo Estado. A
maior parte das atividades sugeridas nesta proposta para serem publicizadas est inserida na
rea das polticas sociais, sobretudo atividades ligas educao, sade, assistncia social, dentre
outras.
A partir do marco da Reforma do Estado formulada em 1998, surgem outros marcos
legais que passam, ento, a regular mais detalhadamente as relaes estabelecidas entre Estado e
55
sociedade civil para a prestao de servios pblicos, sobretudo na rea social. Dentre esses
marcos legais, destacamos dois: a) a lei 9637 de maio de 1998 que institui as Organizaes
Sociais (OS) e cria os contratos de gesto estabelecidos entre estas entidades e o poder pblico
para a execuo de servios na rea da sade, ensino, pesquisa cientfica, desenvolvimento
tecnolgico, proteo e preservao do meio ambiente; b) a lei 9790 de maro de 1999 que
institui as OSCIPs (Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico) e cria os contratos de
gesto que passam a regular a prestao de servios em diversas reas como assistncia social,
educao e sade pblicas, meio ambiente e desenvolvimento sustentvel, combate pobreza,
tica, paz, cidadania, direitos humanos, desenvolvimento de tecnologias alternativas, dentre
outras.
Nesses dois casos, essas leis so criadas como conseqncia direta do Plano da Reforma
do Estado e estabelecem diretrizes muito similares. Nas duas so descritos, detalhadamente, os
procedimentos necessrios para o poder pblico escolher as entidades para prestar servios em
determinadas reas especficas, a forma como devem ocorrer as relaes entre poder pblico e
entidades, as regras que passam a reger estas relaes, a forma como elas devem ser reguladas, a
forma como deve ser a prestao de contas e avaliao dos servios prestados, e, sobretudo, so
qualificados os requisitos normativos que estas entidades devem atender e os tipos de entidades
que podero ser aptos a estabelecer estas relaes com o poder pblico.
A partir da uma anlise detida destes dois marcos legais, podemos concluir que as
principais diferenas entre essas duas leis se referem, to somente, ao estatuto jurdico conferido
s entidades que podero estabelecer parcerias (Se sero OSCIPs ou OS) e natureza dos
servios prestados por estas. Estes dois elementos estatuto jurdico da entidade e natureza dos
servios determinaro se o tipo de relao estabelecido entre poder pblico e entidade ser
celebrada e regida atravs de contratos de gesto ou termos de parceria, a partir das
determinaes legais dispostas em cada uma das leis citadas anteriormente. Na prtica no h
grandes diferenas entre estes mecanismos legais. Em geral, o processo de escolha e os
parmetros que regulam as relaes entre as entidades sociais e o poder pblico durante esta
prestao de servios, so baseados no artigo 116 da lei federal 8666 de 1993, lei que regula as
licitaes pblicas como um todo, e pela Instruo Normativa nmero 1 da Secretaria do Tesouro
editada em 1997, que dispe mais detidamente sobre os procedimentos administrativos
envolvidos neste processo de conveniamento ou parceria entre o ente pblico e um ente privado
56
sem fins lucrativos. Esses mesmos dois parmetros legais federais, a Lei de Licitao e a
Instruo Normativa, regulam tambm todas as possveis formas de relaes estabelecidas entre
poder pblico e organizaes da sociedade civil que podem vir a se estabelecer em outras esferas
do poder, como em estados e municpios.
Porm, apesar do controle e das normas aparentemente rgidas implementadas por esta
legislao, a criao destes entes polticos denominados OSs e OSCIPs colocam uma srie de
questes na perspectiva da democratizao do Estado e da universalizao dos direitos. Podemos
dizer que a partir delas as possibilidades de deciso se tornam muito limitadas, no sentido de que
os atores autorizados a influir nas decises sobre as polticas pblicas carecem de uma seleo
prvia que somente o prprio Estado pode exercer. Esta seleo ocorre porque o Estado resguarda
para si o poder de determinar quais entidades receberam o status institucional de organizaes
sociais; ou seja, antes mesmo destas organizaes poderem ser escolhidas como parceiras do
Estado, elas tm que ter o estatuto legal de organizaes sociais, estatuto este conferido
diretamente pelo poder executivo. Neste sentido, h uma seleo a priori das organizaes
sociais e tambm uma seleo das organizaes ou outras entidades que podero participar dos
conselhos de outras organizaes prestadoras de servios.
As organizaes sociais tm outros problemas em termos de controle social. Segundo
Silva (2003), por no estarem submetidas s normas do Direito Administrativo, elas esto livres
de obrigaes como concursos pblicos e controles formais pelo Estado. Elas esto sujeitas
apenas avaliao feita pelo Estado de seus resultados. Esta avaliao define a continuidade ou a
interrupo de financiamentos a essas organizaes. Porm, os critrios dispostos para esta
avaliao so definidos exclusivamente pelo Executivo.
Silva (2003) tambm aponta para o fato de que a referida vantagem da competio entre
as organizaes sociais como forma de regulao destas, leva a uma concentrao dessas
instituies em grandes centros e locais privilegiados. Esta forma de regulao implica na
tendncia ao desaparecimento de instituies com menores capacidades para adquirir recursos.
De fato, este setor que executa servios sociais acaba sendo monopolizado por grandes
instituies que passam a definir as condies de oferta e procura destes servios, conforme
veremos acontecer no caso da cidade de So Paulo. Desse modo, o critrio de distribuio de
recursos via avaliao de resultados pode provocar, para Silva (2003), uma grande desigualdade
entre regies e entidades e mascarar uma falsa liberdade de escolha dos cidados por esses
57
servios. O usurio, na medida em que no influi sobre a forma como este servio ser prestado e
nem sobre onde ser prestado, no tem de fato condies de escolher. Ele tambm no poder
escolher entre organizaes sociais e servios prestados diretamente pelo Estado. Este discurso
sobre a liberdade de escolha dos usurios faz recair nestes a responsabilidade sobre a qualidade
dos servios e o Estado se retira do foco de presses por melhorias nestes servios.
Este processo pode ser lido como uma individualizao dos direitos sociais e a uma
mercantilizao dos servios prestados (SILVA, 2003). O Estado se retiraria de seu papel de
garantidor de direitos universais, passando o mercado a ser reconhecido como instncia
garantidora da cidadania (DAGNINO, 2004). A cidadania passa a ser identificada e reduzida
solidariedade para com os pobres (DAGNINO, 2004: 107). Ela se reduz a caridade, exercida
atravs da solidariedade, da filantropia, do apelo moral sociedade, sobretudo pela classe mdia
(DAGNINO, 2004).
Entretanto, o espao hbrido que se forma entre o pblico e o privado dificulta a
identificao das responsabilidades institucionais e facilita a apropriao de recursos pblicos.
Isso possibilitado pelo fato de as organizaes sociais poderem assumir uma face pblica ou
privada de acordo com a sua convenincia. Elas assumem face pblica para receber recursos, mas
quando lhes solicitada a prestao de contas e fiscalizao, elas podem vir a assumir uma face
privada, protegidas pelo discurso da autonomia e assim se isentar do controle pblico (SILVA,
2003; TATAGIBA, 2003).
Em relao questo da assistncia social e da filantropia, tratadas anteriormente, para
Gomes (1999) as OSCIPs ensejam um sistema regulatrio paralelo ao sistema hoje traduzido
pelos atestados do CNAS (registro e filantropia) e Ministrio da Justia (utilidade publica).
Institui-se o novo e moderno sem destruir o arcaico. (GOMES, 1999: 105). Ou seja, as OSCIPs, e
toda a concepo de gesto de polticas pblicas que lhe subjacente, apresentam problemas
graves, mas de qualquer forma j avanam, na opinio da autora, em relao legislao anterior
que regula as parcerias na rea da assistncia do ponto de vista da transparncia, da avaliao do
mrito e do controle dos resultados. O problema que o novo no desconstruiu o velho. Para
Mestriner (2005), entretanto, a legislao de OSCIPs desconsidera a LOAS e suas diretrizes e no
se conecta poltica pblica de assistncia social. E ainda, em sua avaliao, cria uma legislao
paralela, que no resolve os problemas burocrticos e as indefinies desta parceria, ainda cria
58
mais contradies ao fazer conviver dois marcos reguladores controversos (MESTRINER, 2005:
28 e 29).
Conforme j dissemos, a estratgia das parcerias com as organizaes da sociedade civil
para execuo de polticas pblicas no em si uma novidade. Para Mestriner, o Estado
comumente priorizou a estratgia do repasse, acionando o universo de organizaes privadas.
Hoje, com a reforma do estado, esta tendncia se acentua radicalmente (MESTRINER, 2005: 47).
O problema geral de toda esta questo das relaes entre Estado e sociedade civil nesta
rea que

Repassando recursos, subsdios, subvenes, atribuindo imunidades, propiciando isenes a essas
organizaes, o Estado por meio de suas vrias instncias, dilui sua responsabilidade em uma denominada
superviso tcnica, esvada de qualquer poder de sano, at porque no proposta com base em metas,
padres de ao e construo de direitos por intermdio de uma poltica social (MESTRINER, 2005: 48).

Estes problemas se reproduzem em outras esferas de governo, como veremos ao analisar a
questo geral das parcerias na cidade de So Paulo partir do prximo captulo.

***

Retomando algumas idias abordadas por este captulo, a partir dos anos 1990 o Estado
brasileiro enfrenta novos desafios para lidar com a questo das polticas sociais. Inserido em um
contexto de severa ampliao dos ndices de pobreza e desigualdade social ao mesmo tempo em
que passa por um processo de reestruturao de suas funes e redefinio dos gastos destinados
rea social, o poder pblico passa a aprofundar seus laos com a sociedade civil organizada
para dar conta destes desafios. fato que estas parcerias, embora em maior escala e com maiores
regulaes atualmente, no foram uma inveno do neoliberalismo. O Estado brasileiro passou a
intervir nas polticas sociais bem depois das iniciativas das organizaes filantrpica, e durante
muitos anos, tudo o que fez foi subsidiar tais aes (MESTRINER, 2005).
Hoje, apesar do Estado ter reduzido sua atuao em muitas reas, atravs da privatizao
de estatais e da chamada publicizao ocorrida aps a Reforma do Estado dos anos 90, na rea
das polticas sociais ocorre um processo contraditrio: ao mesmo tempo em que a diretriz destas
polticas segue a lgica da focalizao dos gastos e das polticas de transferncia de renda,
algumas reas ganham somente h pouco tempo o status de poltica pblica. Este o caso da
sade, a partir do SUS, e da assistncia social, a partir da LOAS e do SUAS. Desse modo, no
59
podemos dizer indiscriminadamente que o Estado se desresponsabiliza de suas funes, j que ele
nunca assumiu funes muito definidas nestas reas, onde imperou a ao privada e filantrpica,
e s agora as assume como poltica pblica, apesar de todas ambigidades que de fato o momento
em que passamos, aps os chamados ajustes neoliberais, apresenta. Portanto, apesar de
propormos relativizar nossas avaliaes sobre o impacto do neoliberalismo sobre as polticas
sociais, no podemos minimiz-los, mas precisamos assumir que no se pode desmontar uma
estrutura de polticas pblicas que jamais foi montada de fato e nem se desresponsabilizar de algo
que nunca foi assumido com real responsabilidade.
Neste nterim, conforme tentamos demonstrar desde o incio deste trabalho,

A assistncia social, que j era a parte frgil [das polticas sociais], vive situaes inditas ao ter
que se afirmar como poltica pblica num Estado em que o pblico passa a significar parceria com o
privado (MESTRINER, 2005: 26).

Entretanto, o problema no em si a parceria, mas a forma como o Estado se coloca ainda
de forma secundria nestas relaes. Nas palavras de Mestriner,

Como o Estado sempre exerceu papel secundrio na assistncia social, apenas desenvolvendo
procedimentos de fiscalizao das instituies no seu carter filantrpico e/ou sem fins lucrativos, para zelar
pela boa-f popular e a transferncia de recursos pblicos, nunca teve a preocupao de construir um
referencial pblico. Com sua reduo, reitera a velha e tradicional regulao da assistncia social
fragmentada em mltiplos atores e desconectada de uma proposta fundada na responsabilidade social e
pblica (MESTRINER, 2005: 29).

A autora, ao avaliar estas relaes, em uma perspectiva que tenta apontar novos caminhos,
segue dizendo que o Estado relaciona-se

com as organizaes da sociedade, como se fossem seu instrumento de ao, e no a tendncia
construo de uma outra qualidade de Estado, que partilha com o terceiro setor as estruturas de poder e de
coordenao das polticas pblicas (MESTRINER, 2005: 29).

Desse modo, podemos perceber que a trajetria da poltica de assistncia social no Brasil
foi marcada fortemente pela filantropia. H duas importantes inflexes neste processo: os novos
parmetros legais definidores de direitos e os chamados ajustes neoliberais. Estas inflexes
provocam uma srie de turbulncias que colocam novos elementos nesta rea das polticas
sociais, mas no chegam a transformar completamente sua estrutura anterior. Ou seja, ainda hoje,
falar sobre a assistncia social significa fazer referencia filantropia. Por isso, os desafios postos
para constitu-la como poltica pblica dialogam o tempo todo com este legado da filantropia.
61
CAPTULO 2: A POLTICA DE ASSISTNCIA SOCIAL NA CIDADE DE SO PAULO

A cidade de So Paulo apresenta uma dinmica distinta do resto do pas e conserva
algumas especificidades relevantes na rea da assistncia social. Alm de ser uma cidade com
enormes dimenses territoriais e populacionais, a cidade apresenta uma srie de problemas
sociais muito graves, sobretudo no que diz respeito desigualdade social. Em termos da lgica
poltica, a disputa entre trs projetos tico-polticos muito distintos marca a trajetria das polticas
pblicas e engendram lacunas temporais relevantes entre a implementao de determinadas
polticas em relao ao panorama nacional (TATAGIBA e TEIXEIRA, 2005).
Visando compreender esta especificidade da cidade de So Paulo, inserindo-a no contexto
mais geral abordado anteriormente, buscaremos reconstituir neste captulo o histrico da poltica
de assistncia social na cidade de So Paulo iniciada nos anos 1950. Destacaremos o longo atraso
pelo qual esta poltica passou durante gestes municipais conservadoras que, agindo na
contramo do processo nacional, deixaram de acompanhar as rupturas e mudanas de direo
pelas quais a assistncia passou desde o incio dos anos 90 com a promulgao da LOAS em
1993. importante notar desde j que esta cidade foi a ltima capital brasileira a implementar
esta legislao e a se adequar aos parmetros nacionais de regulao da poltica de assistncia
social. Esta peculiaridade da poltica de assistncia na cidade tem impactado profundamente no
processo de organizao da poltica e nos limites impostos a esta poltica pblica desde ento.
A seguir, faremos uma anlise da poltica de assistncia social que est sendo
implementada pela gesto municipal que estamos analisando (2005-2007). Explicitaremos os
objetivos que orientam a poltica de assistncia hoje na cidade, suas prioridades, seus principais
programas e a organizao da Secretaria que responsvel por sua gesto.

2.1. Histrico da poltica de assistncia social na cidade de SP

Data do sculo XVII o registro das primeiras entidades filantrpicas e assistenciais que se
instalaram na capital paulistana (MESTRINER, 2005). Seguindo a trajetria da filantropia discutida
no captulo anterior, a poltica de assistncia social somente vem a se tornar na cidade de So
Paulo uma poltica com alguma vinculao estatal nos anos 50 do sculo XX. Portanto, tambm
62
na cidade de So Paulo a participao dessas organizaes na oferta de atenes de carter
social anterior a existncia da poltica pblica e, at mesmo, da constituio de organismos
estatais organizados para cuidar da proteo social de cidados (CHIACHIO, 2006: 88).
O rgo que organiza a gesto das polticas e aes de assistncia social na cidade de So
Paulo acumulou em sua trajetria uma srie de vcios e inconsistncias institucionais que
precisam ser alteradas pouco a pouco, sobretudo preciso imprimir uma ruptura com as prticas
tradicionais na rea (SPOSATI, 2002). Para Sposati, as prticas de assistncia social e no da
poltica de assistncia social (...) tm em So Paulo uma marca fundante: nasceram sob a gide do
primeiro-damismo de Leonor Mendes de Barros (SPOSATI, 2002: 37). A partir desse marco,
nasceu e floresceu o favor, o assistencialismo e o cunho tradicional na assistncia social
(SPOSATI, 2002: 38).
Este rgo j recebeu diversas nomenclaturas e teve vrios formatos na cidade de So
Paulo: Comisso de Assistncia Social, Diviso de Servio Social, Secretaria de Bem Estar
Social, Coordenadoria de Bem Estar Social, Secretaria da Famlia e Bem Estar Social, Secretaria
da Assistncia Social e, finalmente, hoje chamada de Secretaria Municipal de Assistncia e
Desenvolvimento Social. Apesar de tantos nomes, uma caracterstica prevaleceu durante um
longo perodo neste rgo: a superposio de concepes e arranjos institucionais que
caracterizam forte fragmentao e ausncia de um projeto unitrio e democrtico da assistncia
social (SPOSATI, 2002: 30). Este rgo operou, quase que perenemente, movido pelas
necessidades mais imediatas, sem atrel-las propriamente a uma poltica geral articuladora de
direitos de cidadania (SPOSATI, 2002: 45).
Em 1951 criado o primeiro rgo municipal de assistncia social, a CASMU (Comisso
de Assistncia Social do Municpio). Este um momento em que a cidade de So Paulo adquire
grande contingente populacional com a migrao causada pelas grandes secas no nordeste
(SPOSATI, 2002). As aes implementadas para enfrentar a questo social deste momento
resultam de um mix entre uma ao de poltica de benemerncia (SPOSATI, 2002: 38).
Praticamente ao mesmo tempo em que a secretaria montada, em 1953 o municpio estabelece a
iseno fiscal para as entidades sociais, nos moldes da legislao nacional, e em 1955 o
certificado de utilidade pblica.
Ainda nesta primeira gesto do rgo de assistncia na cidade, esta secretaria realizou o
chamado estudo dos mil casos, que procurou dar aporte poltica pblica a partir da anlise das
63
necessidades e condies de vida dos segmentos mais pobres da cidade. Porm, ao invs de
avanos na poltica pblica, este estudo redundou na reduo da ao direta da Prefeitura e o
apoio ao indireta, realizada atravs de entidades sociais para atender pontualmente a algumas
demandas dos necessitados sociais (SPOSATI, 2002: 39). Assim, as aes deste primeiro rgo
foram fragmentadas e o modelo de subsidiariedade foi adotado para enfrentar a grave situao de
pobreza dos trabalhadores da poca.
A CASMU foi sucedida institucionalmente pela Diviso de Servio Social, a DSS. Neste
perodo, apesar de haver um forte vnculo entre a prefeitura e as organizaes da sociedade civil
que atuavam na rea da assistncia, ambos os rgos tiveram uma ao direta na cidade atravs
de programas habitacionais, formao de mo-de-obra, educao de base, ao comunitria e
recursos sociais (SPOSATI, 2002). Entretanto, as aes do rgo pblico municipal eram muito
fragmentrias e tinham um carter experimental e a pasta recebia poucos recursos (SPOSATI,
2002). Alm disso, no havia ainda sido consolidada a perspectiva de se ter um rgo municipal
que prestasse servios na rea de forma contnua. A maior parte das aes era realizada atravs de
monitores pagos por hora e utilizava instalaes de organizaes sociais (SPOSATI, 2002).
Durante a gesto do Prefeito faria Lima, que comea em 1965, iniciam-se os primeiros
convnios na cidade com organizaes de assistncia para implementar creches e formar mo de
obra (CHIACHIO, 2006). Em 1968 fortaleceram-se as relaes com as entidades sociais, sobretudo
com o aprofundamento das aes regionais na cidade.
Finalmente em 1972 criada uma estrutura organizacional e de pessoal para a rea da
assistncia no municpio de So Paulo. A pasta denominada Secretaria de Bem Estar Social, a
SEBES. Neste perodo a gesto municipal da pasta inicia a gesto direta de servios
socioassistenciais, as aes do rgo se iniciam efetivamente e ganham maior visibilidade
(SPOSATI, 2002). Os gastos aumentam em mais de dez vezes em relao ao perodo anterior. So
implementados os Ncleos de Capacitao e Ocupao Profissional (NUPCOPs) que
estabeleciam convnios com empresas, sobretudo o metr, e capacitavam pessoal para as vagas
oferecidas. Instalam-se as Vilas de Habitao provisria e os Centros Infantis (SPOSATI, 2002).
As demandas de sobrevivncia da populao eram terceirizadas pelo Programa de Ateno
Populao com Problemas de Subsistncia (APPS). Este programa central na organizao e
concentrao dos convnios de prestao de servios na rea da assistncia em 1989 ele volta a
ser gerido diretamente pela Secretaria municipal (SPOSATI, 2002).
64
Paralelamente ao da Secretaria, aumenta a atuao do Servio Social das
Administraes Regionais, que criado em 1968. Em 1973, este servio passa a constituir as
Unidades Regionais de Desenvolvimento Comunitrio (UDCs). Estas Unidades incorporaram as
relaes comunitrias com as entidades sociais e introduziram o aspecto social nas aes locais
das Administraes Regionais (SPOSATI, 2002).
O modelo da SEBES era dividido em dois departamentos: Integrao Social (INTE) e
Habitao e Trabalho (HABI), este ltimo agindo conjuntamente com a Fundao Mobral. Este
modelo era incompatvel com a descentralizao e apesar da excelncia e de suas grandes
intervenes sob o paradigma do planejamento social, seus programas no estabeleciam direitos
(SPOSATI, 2002). Uma marca muito presente neste perodo foi o estabelecimento de uma forte
dualidade entre as aes de desenvolvimento social executadas pela SEBES e as aes locais,
desempenhadas regionalmente (SPOSATI, 2002). Nas palavras da autora,

Esta dualidade de matrizes das aes foi separando as duas experincias sociais no interior da
gesto municipal. Uma, a local, sob a tica das urgncias sociais e peculiaridades locais. Outra, a central e
setorial, sob a tica do desenvolvimento social, atravs do fomento qualificao para o trabalho ou da
instalao de equipamentos sociais, como as creches (SPOSATI, 2002: 41).

Em 1977, porm, deixa de existir na cidade de So Paulo uma Secretaria Municipal de
assistncia e a gesto municipal procura uma outra dinmica com as localidades. Assim, as
necessidades globais da populao que eram atendidas por programas setoriais ou entidades
conveniadas deixam de ter relao indireta com a Secretaria. Esta transformada em
Coordenadoria da Secretaria das Administraes Regionais, e em 1977, finalmente, se
descentraliza em Supervises Regionais de Servio Social (SURSS) e se extinguem os
departamentos existentes at ento (SPOSATI, 2002).
Contraditoriamente, em 1977 um setor da burocracia municipal foi organizado, pela
primeira vez, para gerir especificamente os convnios, implementados na cidade desde 1965. Em
1978 a gesto municipal de assistncia lana dois cadernos de circulao pblica que visavam
orientar as entidades sociais em aspectos jurdicos e administrativos. Os cadernos continham
orientaes sobre constituio de entidades, funcionamento, obteno de benefcios, ttulos e
certificados e tratava tambm das condies para que estas entidades firmassem convnios para a
prestao de servios na rea da assistncia (CHIACHIO, 2006: 97). Estes cadernos tambm faziam
65
meno ao Cadastro de Entidades Particulares do Municpio, organizado e mantido pela equipe
tcnica do rgo responsvel pela assistncia na cidade (idem).
Desde os anos 70, tambm, h uma forte atuao dos movimentos sociais pela ampliao
dos servios assistenciais, sobretudo demandas por mais creches, pelo atendimento nestas com
pessoal selecionado pela comunidade e por um maior atendimento rea de crianas e
adolescentes. A presso popular organizada iniciou-se contra a ao da prefeitura, na gesto
Olavo Setbal, de remoo das favelas e criao por decreto do Fundo Municipal de Ateno
Populao Moradora em Habitao Subnormal (FUNAPS). Mas a organizao popular foi alm
disso e levou a alteraes mais profundas na organizao da poltica de assistncia na cidade que
se desdobra em aes de outras gestes municipais subseqentes. As principais transformaes
decorrentes so a transferncia da HABI para a COHAB, pelo aumento da demanda habitacional,
e a transformao do MOBRAL em MOVA e a transferncia desse programa para a Secretaria de
Educao (SPOSATI, 2002). A Secretaria a partir de ento aumenta em muito o nmero de
funcionrios e de creches geridas diretamente pelo governo e tambm cresce a poltica de
convnios per capita com entidades sociais para a manuteno de servios de atendimento a
crianas e adolescentes. Chiachio (2006) aponta que no incio dos anos 80, entretanto, esta
preferncia pela gesto direta das creches cedeu lugar a uma retomada da poltica de convnios
com entidades filantrpicas e religiosas, com o objetivo de diminuir os custos do servio. Cabe
destacar que o ltimo concurso da rea da assistncia realizado no municpio ocorreu durante a
gesto Jnio Quadros na prefeitura, entre 1985 e 1988 (ARREGUI et al, 2007).
importante tambm destacar que a organizao popular tambm foi fundamental para a
democratizao da gesto do rgo. Em 1979 criado um GT que abriu a possibilidade de se
reconstruir a forma de descentralizao a ser adotada, com o objetivo da ao da gesto pblica
estar comprometida com os interesses populares. Evidentemente, estes avanos foram sendo
paulatinamente enfraquecidos com as gestes conservadoras posteriores de Jnio Quaros, Maluf e
Pitta. Mesmo na gesto de Reynaldo de Barros, quando surge o GT, estas propostas
democratizadoras foram motivos de muitos embates institucionais, demisso de servidores,
ocupaes e outros tipos de confrontos.
Em 1986 um Decreto que estrutura a Secretaria de assistncia coloca como uma de suas
atribuies opinar quanto ao mrito social das entidades e emitir certificados de matrculas
destas, alm do ttulo de utilidade pblica (CHIACHIO, 2006: 98). A nfase destas avaliaes feitas
66
pelo poder pblico para emisso destes documentos era feita sobre a instituio e no sobre o
servio prestado e seu efeito sobre os usurios (CHIACHIO, 2006).
O perodo entre 1989 e 1992, a gesto Erundina, dinamiza a gesto de servios que era
reduzida no perodo anterior e introduz novos programas na rea da assistncia, como a Produo
de Bens e Servios em ncleos de trabalhos solidrios e nesta gesto se inicia na rea da
assistncia pblica um importante trabalho com a populao idosa e com a populao de rua,
sobretudo iniciando a ateno no s aos grupos da periferia, mas tambm s reas centrais.
Porm, para Sposati (2002), Erundina no implantou uma poltica de assistncia social com uma
perspectiva universalizante. A gesto re-aloca as aes dos antigos plantes atravs dos postos de
ateno, os APPS que j mencionamos anteriormente, mas no cria rede de abrigos e nem uma
poltica de acolhida na rea da assistncia. Apesar desses problemas, finalmente a assistncia
social readquire status de secretaria municipal. (SPOSATI, 2002).
Esta gesto tambm no implementou uma poltica de massa na rea da assistncia e no
chegou a consolidar uma rede de servios assistenciais, na avaliao de Sposati, embora tenha
iniciado importantes negociaes com as entidades sociais conveniadas na direo dessa
construo. Na verdade, em 1988, antes da gesto se iniciar, um grupo de trabalho criado pela
secretaria para discutir com as entidades algumas questes relacionadas aos padres dos servios
conveniados. Na gesto Erundina elaborado, segundo Chiachio (2006) um aprofundado estudo-
diagnstico sobre a relao de parcerias na rea. Este estudo, citado pela autora, conclui que no
h neste perodo uma concentrao de convnios por entidades e 70% destas de pequeno porte
(CHIACHIO, 2006: 101). Neste estudo tambm apontado que 35% das entidades mantinham seus
servios apenas com os recursos provenientes dos convnios. O oramento da secretaria no
perodo previa 40% dos gastos, aproximadamente, para o financiamento dos servios diretos e
37% para os conveniados.
Durante o perodo abordado, Chiachio analisa os documentos formulados pela gesto
pblica e sintetiza de forma muito clara e precisa as definies elaboradas sobre convnios,
prestao de servios direta e indireta, conforme observados no trecho a seguir,

Os documentos examinados denominam os servios objeto de convnios, considerando-se
servios diretos aqueles prestados por servidores pblicos, os indiretos aqueles que funcionavam em
imveis pblicos e cuja gesto era delegada s entidades e os conveniados, operados pelas entidades em
instalaes sob a responsabilidade das mesmas. Posteriormente, nessa forma se incluram imveis locados
pelo poder pblico e geridos e mantidos pelas organizaes com os recursos do convnio (CHIACHIO, 2006:
109).
67

O grupo de trabalho criado com as entidades perdurou durante toda a gesto Erundina.
Chiachio relata que demarca-se nesse perodo um conflito com as organizaes para obter
reajuste financeiro dos convnios firmados para a operao dos servios socioassistenciais
(CHIACHIO, 2006: 104). Acompanhando reunies do Conselho de Assistncia do municpio
atualmente, podemos perceber que estes conflitos so pauta constante nos espaos de
interlocuo entre o poder pblico e as entidades conveniadas. Para Chiachio, a presso por
reajustes na remunerao dos convnios foi, ao longo do tempo, uma importante motivao da
participao das entidades nos fruns e instncias de articulao e deliberao da Assistncia
Social (CHIACHIO, 2006: 105).
Nas palavras de Sposati, em linhas gerais, desde essa reorganizao da pasta em 1977 at
muito recentemente, o locus da poltica de assistncia social diludo na gesto por programas
direcionados a segmentos que transformam a assistncia social em uma somatria de aes, sem
conter um eixo estratgico propriamente dito (SPOSATI, 2002: 45). Esta perspectiva, na viso da
autora, no foi alterada substantivamente pela gesto Erundina, e menos ainda pelas gestes
Maluf e Pita. Nestas ltimas, ao contrrio, a LOAS foi amplamente desrespeitada. Sobre essas
gestes falaremos a seguir.
Chiachio discorda de Sposati e afirma que durante a gesto Erundina houve uma intensa
discusso sobre a prestao direta ou indireta dos servios, e a tendncia da gesto era pela gesto
direta, sobretudo na rea das creches, onde houve grande expanso e qualificao desta rede
direta, bem como dos centros de convivncia e de formao profissional. A autora tambm
destaca a atuao direta dos tcnicos servidores da secretaria neste perodo junto s organizaes
populares. Alm disso, importante notar que as negociaes iniciadas nesta gesto com as
entidades sociais foram fundamentais para que o marco regulatrio das parcerias criado em 2004
pudesse ser efetivado.
Em 1993 j existia no Brasil uma poltica nacional de assistncia social que rompia com
algumas das principais prticas tradicionais e conservadoras da rea da assistncia como o
assistencialismo caritativo, a filantropia e o primeiro-damismo. Entretanto, na cidade de So
Paulo, no perodo entre 1993 e 2000, estiveram no poder grupos polticos conservadores que no
agiram no sentido de constituir uma poltica de assistncia que pudesse construir direitos e
romper com este passado. O desrespeito implementao da LOAS ficou muito evidente durante
68
todo este perodo e teve forte impacto sobre a assistncia social no municpio (YAZBEK, 2004;
SPOSATI, 2002).
Em 1993, quando Paulo Maluf assume a prefeitura da cidade, um de seus primeiros atos
irregulares na rea da assistncia foi substituir o CMV (Conselho Municipal de Voluntrios) pelo
CASA (Centro de Apoio Social e Atendimento do Municpio de So Paulo). Este rgo era
irregular porque era presidido pela primeira-dama e, por essa razo, no respeitava o princpio do
comando nico estabelecido pela LOAS na rea da assistncia. O rgo assim permaneceu at o
fim da gesto Pitta. O rgo gestor da poltica de assistncia na cidade, denominado na gesto
Maluf de Secretaria da Famlia e Bem-estar Social (FABES) e renomeado, ao final do mandato
de Pitta, para Secretaria de Assistncia Social (SAS), mas esta mudana no significa uma
alterao da poltica em direo a uma adequao a LOAS, pois permaneceu com a mesma
concepo, estrutura e forma de operar do perodo anterior (SPOSATI, 2002; YAZBEK, 2004).
Nestas gestes, apesar do aumento da pobreza e da excluso, no foram implementadas
medidas efetivas nas polticas sociais (YAZBEK, 2004). Ao contrrio, o que se viu foi um enorme
retrocesso da j precria poltica de assistncia na cidade, sobretudo pelas crescentes redues de
verba e precarizao dos servios. Esse quadro pode ser observado pelo aumento do nmero de
convnios, sem uma regulamentao adequada destas relaes, e outros problemas que
destacaremos a seguir.
Atravs dos relatos
19
de Yazbek (2004), Sposati (2002), Mestriner (2005) e Chiachio
(2006) pudemos perceber que at a gesto Erundina os convnios j existiam e eram expressivos,
mas eles eram combinados na rea com aes diretas da prefeitura tambm expressivas. Desta
forma, at ento no havia uma escolha poltica clara por este tipo de gesto da poltica de
assistncia no municpio, se bem que j existi a diretriz federal desde a ditadura militar por esta
forma de gesto. A opo clara pelos convnios e o maior aumento deste tipo de relao entre
secretaria de assistncia e as entidades sociais na cidade ocorreu justamente entre 1993 e 2002,
nos governos de Maluf e Pitta. Nestas gestes, a ao conveniada aumentou amplamente, mas
houve uma contnua reduo oramentria na rea da assistncia, alm de sucessivos atrasos nos
pagamentos dos convnios e no atualizao dos valores repassados (SPOSATI, 2002). Assim, nos
servios conveniados em geral, se observa no perodo que aumentam as vagas em convnio e

19
Devido a esta falta de regulao sobre os convnios no perodo no conseguimos localizar dados oficiais
que comprovem este aumento de entidades conveniadas e esta escolha poltica.
69
decrescem ano a ano o desembolso com tais servios, o que significa pagar menos para o
atendimento a cada ano (SPOSATI, 2002: 56).
Um exemplo deste aumento da rede conveniada e da gesto indireta pode ser visto no caso
das creches. Nestas gestes, as vagas conveniadas superam em nmero, pela primeira vez, as
geridas diretamente pela prefeitura. Porm, h, claramente, neste servio uma precarizao do
pagamento per capita. Pitta, por exemplo, aumenta as vagas conveniadas em relao ao governo
Maluf, mas mantm pouca diferena em relao aos gastos nesta rea. Sposati (2002) demonstra
que cada vaga direta custava neste momento aos cofres pblicos 63% a mais do que uma vaga
conveniada. Para ela, isto significa que a Prefeitura mantm dois padres de servio para a
criana e que as entidades sociais esto sendo chamadas, cada vez mais, a cobrir os custos desta
ateno, que dever do Estado (SPOSATI, 2002: 56 e 57).
Em relao ao oramento geral da pasta, Sposati nota que entre 1989 e 2000 houve uma
grande flutuao e uma forte instabilidade no padro dos gastos, embora tenha havido tambm
uma tendncia de reduo dos mesmos. Houve tambm neste perodo uma forte reduo entre o
oramento aprovado e o executado, chegando esta reduo a quase 57%, o que significa que boa
parte do oramento aprovado no chegou a ser cumprido. No ano 2000, por exemplo, o
oramento da assistncia correspondia a cerca de 4% do oramento da cidade. Em 2002,
entretanto, este oramento se reduz, j que as creches so passadas para a pasta da Educao.
E suma, os anos 1990 na rea da assistncia social foram controversos. A gesto 89/92
obteve avanos, porm, na viso de Sposati, estes no foram estabilizados porque foram
interrompidos pelas gestes extremamente conservadores que lhe foram subseqentes. No
perodo entre 93 e 2000 no se incorporou as diretrizes propostas pela LOAS, e o corpo crtico
do rgo se aquietou com o conformismo e conservadorismo do perodo (SPOSATI, 2002: 32).
Como podemos perceber este foi um perodo em que houve um grande retrocesso nas polticas de
assistncia social na cidade, apesar dos avanos que a rea adquiriu em mbito nacional. Em
oposio ao governo, entretanto, foi muito importante a atuao da sociedade civil para que a
construo de direitos na rea da assistncia pudesse enfim se efetivar no municpio de So
Paulo.
A sociedade civil na cidade de So Paulo se organizou desde 1993 em busca da adequao
da poltica de assistncia municipal aos parmetros constitucionais. Desde esse ano inicia-se a
organizao da sociedade civil para a constituio do Frum Municipal de Assistncia Social,
70
que foi um ator poltico chave para levar diante as lutas em torno da criao do Conselho
Municipal de Assistncia Social e do Fundo Municipal de Assistncia Social. Nas palavras de
Silva, o Frum foi responsvel pela organizao da sociedade civil durante esses anos e pela
resistncia aos desmandos do Executivo, ao mesmo tempo em que assumiu o papel de liderana
na apresentao de propostas e na defesa da assistncia social como poltica de direitos. (SILVA,
2002: 27)
Apesar destes esforos empreendidos desde 1993 pela sociedade civil, o executivo
municipal encaminhou tardiamente, em 1996, um projeto de lei para a Cmara Municipal para
regulamentar a LOAS na cidade, e o fez somente em decorrncia da forte presso Frum. Este
projeto continha uma primeira proposta de criao do Conselho Municipal de Assistncia Social.
O projeto, entretanto, foi questionado pelo Frum, que apresentou um projeto substitutivo de
iniciativa popular. Ele acaba no sendo aprovado pelo legislativo em decorrncia de manobras
polticas do grupo de Maluf, ficando parado at 1997 quando a Procuradoria da Repblica
intervm e obriga a retomada de sua tramitao na Cmara. Finalmente o projeto aprovado em
1997, mas recebe diversos vetos por parte do ento prefeito Celso Pitta. A lei sancionada pelo
prefeito fere a LOAS em diversos aspectos, dentre os quais a lei de Conselho, que no garante a
paridade neste, e o veto criao do Fundo. Em decorrncia disso, o Conselho acaba no sendo
implantado. O Frum passa ento a agir em busca da derrubada dos vetos do executivo sobre a lei
de criao do Conselho. Mais uma vez o Ministrio Pblico acionado pelo Frum, e em 1999
aprovado um decreto que regulamenta a assistncia social na cidade e permite a instalao do
Conselho e do Fundo. Em 2000, apesar de vrios problemas no processo eleitoral, ocorre a
primeira eleio para os conselheiros no municpio e em marco deste ano o COMAS passa a
funcionar (YAZBEK, 2004; SILVA, 2002).

2.1.1. A implementao tardia da LOAS na cidade

Em 2001 os vetos do executivo que restavam lei do Conselho e do Fundo so finalmente
derrubados na Cmara e a lei sancionada na ntegra pela prefeita Marta Suplicy. Em maio de
2001 o CEMAS (Conselho de Auxlios e Subvenes) extinto e o COMAS e o Fundo
Municipal de Assistncia so regulamentados e ambos passam a ter pleno funcionamento (SILVA,
2002). Assim, a partir deste momento, a poltica de assistncia social da cidade de So Paulo
71
passa a estar em consonncia legal com a gesto plena, tendo o funcionamento adequado do
Conselho e do Fundo e a formulao do Plano.
Com certeza foi um avano muito grande para a cidade de So Paulo ter sua poltica de
assistncia finalmente dentro dos parmetros legais definidos pela LOAS. Entretanto, a gesto
municipal que se inicia em 2001 e que marca esta inflexo importante do ponto de vista legal em
direo da adequao da assistncia municipal s determinaes da LOAS (YAZBEK, 2004),
enfrentou uma srie de dificuldades. Estas dificuldades tm em parte a ver com a trajetria
institucional do rgo e em parte so fruto da fragmentao das aes de assistncia que esta
gesto cria com a diviso das atribuies entre duas secretarias: Secretaria de Assistncia Social
(SAS) e Secretaria do Trabalho, Desenvolvimento Social e Solidariedade. Esta fragmentao da
poltica o principal ponto criticado por Yazbek (2004) na gesto de Marta Suplicy. Nesta
segmentao de programas de natureza assistencial, a segunda secretaria apontada fica
responsvel pelos programas de transferncia de renda de mbito municipal como o Renda
Mnima. Cabe SAS, neste sentido, operacionalizar os programas federais e estaduais de
transferncia de renda, como o BPC, o PETI e o Renda Cidad. A SAS tambm tem a atribuio
de implantar outros programas e servios no mbito da assistncia, mas o rgo fica ento com
uma perspectiva restritiva de Assistncia Social (YAZBEK, 2004: 22). Este desenho institucional

Vai confrontar a definio legal segundo a qual a rea da Assistncia Social deve ter um comando
nico, enquanto estratgia e condio fundamental para o bom resultado do andamento do sistema e para
que se evitem aes sobrepostas, pulverizadas, descontnuas e sem impacto ou efetividade (YAZBEK, 2004:
23)

Em nome deste comando nico foram extintos o CASA e o CEMAS no incio da gesto
Marta. Outras aes que garantissem as condies para a implementao da gesto plena na
cidade e para a efetivao do comando nico foram tomadas. Durante esta gesto foi apresentado
um conjunto de propostas voltadas para a proviso de atenes e implantao da rede de
servios (como conjunto articulado de aes e servios) para os diferentes segmentos usurios
dessa poltica (YAZBEK, 2004: 20). Alm disso, muitas destas propostas apresentadas tinham um
carter intersetorial, garantiam o acesso a direitos e estabeleciam, finalmente, um padro de
qualidade da rede de servios e programas (YAZBEK, 2004). At esta gesto uma parte
considervel dos servios da assistncia social no municpio era mantida pelo governo do estado,
e a partir de ento, esto sendo progressivamente municipalizados. Em 2002 as creches
72
administradas diretamente pela secretaria foram transferidas para a Secretaria de Educao, e em
2003 o mesmo aconteceu com as creches conveniadas. Entretanto, como observamos, apesar
destes avanos, a fragmentao institucional que se manteve at o final do mandato foi um
empecilho importante para a efetivao da poltica de assistncia na cidade conforme os
parmetros dispostos na LOAS.
Em suma, podemos dizer que o principal desafio desta gesto foi romper com a cultura
institucional conservadora do rgo, sua trajetria caracterizada por fortes fragmentaes e a
ausncia de projeto unitrio e democrtico (YAZBEK, 2004: 24). Alm disso, a Secretaria
necessita adquirir visibilidade poltica a partir dos novos parmetros constitucionais e legais,
vencer seu isolamento no conjunto das Secretarias Municipais da cidade e as fortes marcas da
filantropia na relao de parceria com entidades sociais (YAZBEK, 2004: 24)
Neste aspecto das parcerias e convnios, no incio da gesto Marta, quando a secretaria de
assistncia estava com Evilsio Faria do PSB, Yasbek destaca que

A ao permanece em sua maior parte conveniada sem que se explicite uma clara relao de
parceria na qual, estejam definidas competncias e atribuies da rede conveniada e do municpio. No h
nesse incio de gesto uma poltica orientando os convnios, assim como no h de modo geral a
incorporao dos princpios e diretrizes da Loas, o que confere Poltica de Assistncia Social a tarefa de
concretizar direitos dos que a ela recorrem. (YAZBEK, 2004: 24)

A gesto de Faria em 2001 na assistncia social teve muito poucas inovaes em termos
de programas desenvolvidos, e a estrutura do primeiro PLAS (Plano de Assistncia Social para a
cidade de So Paulo) no rompeu efetivamente com a lgica que orientou tradicionalmente a
poltica de assistncia na cidade. Apesar disso, a secretaria passa a realizar a gesto
descentralizada de servios e programas e passa a fazer parte do Sistema Nacional de Assistncia
Social (YAZBEK, 2004).
No incio de 2002, Aldaza Sposati assume a secretaria de assistncia. Segundo Yazbek, a
nova secretria busca requalificar a assistncia social na cidade, (...) procura reconceituar a
compreenso at ento em vigncia sobre este campo de poltica pblica, reafirma a
responsabilidade do municpio na conduo da poltica local e inicia o processo de reviso da
regulao dessa poltica (YAZBEK, 2004: 29). Para tanto, instaurado o Programa de
reordenamento da Poltica de Assistncia Social da Cidade de So Paulo (Proreas) que envolvia
toda a secretaria. O objetivo deste programa era efetivar a gesto plena da poltica de assistncia
73
na cidade e vincul-la ao Sistema Nacional de Assistncia Social conforme determinam a
Constituio, a Loas e a Lei Orgnica do Municpio.
A partir de ento as aes da Secretaria de Assistncia Social no municpio so
distritalizadas e so criadas coordenaes interdistritais que compreendem a abrangncia
territorial das subprefeituras. Para que isso fosse possvel, foi preciso rever o trabalho das SAS
regionais e reorganiz-las de acordo com a realidade dos distritos correspondentes. Essas
instncias regionais passaram a ter equipes e um coordenador para cada um ou dois distritos
(YAZBEK, 2004). As aes da secretaria passam tambm a ser projetadas para atender s questes
relativas ao movimento populacional intermunicipal, passando a ter dimenses metropolitanas
(YAZBEK, 2004).
O Proreas reintroduz o trabalho direto dos tcnicos da SAS na identificao da realidade e
articulao da rede socioassistencial. O Programa tambm instalou o sistema unificado de
cadastro dos servios, benefcios, programas, projetos e usurios da Assistncia Social, mas este
ainda no foi totalmente concludo. Por fim, outro ponto importante, e que ainda permanece em
construo, foi a criao de um Banco de Dados sobre a assistncia e a criao de padres de
referncia e indicadores para o monitoramento dos servios e do desempenho geral da Secretaria
(YAZBEK, 2004).
O principal ponto de mudanas nesta gesto, entretanto, a alterao na concepo da
gesto de parcerias. Suas alteraes podem ser consideradas como referncia nacional em termos
de gesto de convnios. Neste sentido, a gesto cria um novo mecanismo de dilogo e parceria
com a sociedade civil que continua sendo utilizado at a gesto atual: as plenrias e audincias
pblicas. Segundo Chiachio (2006) O Plas Sp de 2002/2003 colocava a questo da construo de
um novo paradigma para as relaes de parceria como uma diretriz estratgica.
Esta gesto elaborou, neste sentido, o documento Subsdio para os Padres de Qualidade
dos Servios de Assistncia Social que previa padres de qualidade a partir da descrio dos
servios prestados, tendo como perspectiva clarear as ofertas que devem prover seu conceito, sua
abrangncia e seu detalhamento/especificao. (YAZBEK, 2004: 40). Neste documento seguem as
orientaes e a descrio detalhada dos servios a serem desenvolvidos em parceria mediante
convnios (YAZBEK, 2004: 40).
A secretaria tambm criou um Sistema de Vigilncia, Monitoramento e Avaliao
(Sivimas) para acompanhar e avaliar os resultados das aes desenvolvidas por ela. O objetivo
74
deste sistema era buscar permanentemente o aprimoramento da qualidade dos servios, subsidiar
a coordenao do PLAS.e

Produzir informaes, pesquisas, instrumentos de registro das aes, propostas de convnios,
protocolos de estudo com universidade e rgos especializados, estudos prospectivos, informatizao das
aes e processos, assegurando, assim, a articulao dos sistemas de coleta, o tratamento das informaes e
a constituio de bancos de dados que sero a base do sistema (YAZBEK, 2004: 40).

Outro ponto destacado por Yazbek ao analisar a poltica de assistncia no municpio nesta
gesto de Sposati, so as normas tcnicas sancionadas que passam a regular a poltica de
assistncia. Essas normas tinham o objetivo de fortalecer o SUAS na cidade e estabelecer
procedimentos bsicos para certificaes de organizaes, desde o cadastramento como nvel
mais elementar de relacionamento formal entre SAS e as organizaes que mantm servios no
municpio de So Paulo (Relatrio SAS, 2004 apud YAZBEK, 2004: 40 e 41). Esta legislao
especificamente uma importante inflexo na poltica de assistncia na cidade, pois somente a
partir dela as relaes entre Estado e entidades sociais na rea de assistncia passam a ser
reguladas. Para esta autora,

Sem dvida, a requalificao e o reordenamento das aes de SAS apresentadas no PLASsp 2002
2003 e nos documentos NASsp 001/2003 Subsdios para os Padres de Qualidade dos Servios de
Assistncia Social 2003 e Instrumentos de Regulao de Parceria na Poltica de Assistncia Social 2003
sob mltiplos aspectos, revelam significativos diferenciais em relao trajetria anterior do rgo de
Assistncia Social no municpio. Esses documentos evidenciam uma direo de ruptura com prticas
superadas de Assistncia Social e fornecem base para a construo de novos paradigmas de orientao/
realizao da Poltica de Assistncia Social. (YAZBEK, 2004: 41)

Para Yasbek, a gesto de Sposati na secretaria de assistncia social marca uma ruptura
com as relaes histricas que permearam a Assistncia Social no municpio de So Paulo
(YAZBEK, 2004: 57). Essa ruptura, e os reordenamentos institucionais decorrentes, permitiram que
se iniciasse a construo dos alicerces necessrios para que a assistncia social no municpio
pudesse enfim ser uma poltica de seguridade social (YAZBEK, 2004). Nessa direo, houve o
compromisso da implementao da LOAS e do ECA (Estatuto da Criana e do Adolescente) na
cidade, realizado tambm atravs da passagem das creches geridas pela SAS para a secretaria de
Educao, pela implementao dos marcos legais necessrios para regulamentar a gesto
plena (YAZBEK, 2004: 56) no municpio, e tambm, como destaca Yazbek

75
A normalizao tcnica e a definio de padres de qualidade dos servios socioassistenciais; a
criao do banco pblico de dados sobre organizaes e servios socioassistenciais da cidade; a
municipalizao de programas federais e estaduais; a construo de parcerias regulamentadas e qualificadas
com organizaes pblicas e privadas
20
(construo da rede socioassistencial); a realizao do debate
pblico (audincias pblicas) na construo da poltica, entre outros. (YAZBEK, 2004: 56 e 57).

Em suma, a partir deste marco a poltica de assistncia na cidade de So Paulo passa a
fazer parte, progressivamente, do SUAS contando com um sistema descentralizado e
territorializado e com hierarquia de responsabilidades na gesto da poltica pelo municpio. A
insero neste sistema somente foi concluda neste ano de 2007 com a reestruturao da
Secretaria de Assistncia para se adequar a estes parmetros legais. Entretanto, a gesto da
poltica de assistncia no mandato de Marta Suplicy, e as alteraes implementadas neste perodo
fizeram parte de uma ruptura fundamental para que a poltica de assistncia pudesse estar mais
perto de constituir direitos sociais. Este processo iniciado neste perodo continua ainda em
andamento nesta gesto da poltica de assistncia atual, apesar de guardar algumas diferenas.
Veremos, ento, no prximo item como esta poltica tem sido implementada pela gesto
atual, que iniciou seus trabalhos no ano de 2005 e analisaremos posteriormente a forma como os
convnios so realizados, regulados e organizados a partir dos marcos estabelecidos em 2004.

2.2. A poltica de assistncia social na cidade de So Paulo entre 2005 e 2007

Atualmente a Secretaria responsvel pelo comando da poltica de assistncia social na
cidade de So Paulo denominada Secretaria Municipal de Assistncia e Desenvolvimento
Social (SMADS). Compete a este rgo pblico

Formular, implantar e avaliar a poltica de assistncia social, contemplando a segurana social em
seus programas, projetos, servios e benefcios nas polticas de acolhida, proteo, proviso, convvio e
defesa de direitos, alm de gerir e manter os sistemas de vigilncia social s pessoas em situao de
vulnerabilidade social e risco pessoal
21
.


20
Retomaremos detalhadamente as leis e normas tcnicas e as mudanas institucionais que estas implicaram
em uma nova forma de gesto dos convnios na assistncia social na cidade de So Paulo no prximo captulo.
21
Definio encontrada no item O que do stio da Secretaria.
http://www6.prefeitura.sp.gov.br/secretarias/assistencia_social/organizacao/0003
76
Alm disso, para garantir o comando nico da Poltica de Assistncia na cidade, a
SMADS deve ordenar, articular, co-financiar, monitorar e avaliar os servios prestados atravs da
poltica de conveniamento pela rede scio-assistencial.
No Plano Local de Assistncia Social (PlasSP) elaborado para o ano de 2006
22
, o governo
do municpio de So Paulo afirma dar continuidade poltica de assistncia implementada pela
gesto anterior rompendo com o assistencialismo e assegurando o carter pblico da seguridade
social estabelecido na Constituio Federal de 1988, regulamentado na Lei Orgnica da
Assistncia Social e pela Lei Orgnica do Municpio (PlasSP, 2006: 2). A SMADS nesta gesto,
segundo o referido Plano, o poder pblico compromete-se com

A fixao de objetivos de longo prazo; com a sintonia da poltica pblica poltica nacional e seus
objetivos organizativos; com o ajuste do oramento s necessidades da populao; com a focalizao dos
investimentos pblicos, com base a anlise da realidade e prioridade para os territrios onde h maior
concentrao de riscos e vulnerabilidades; com a facilitao do controle social e a transparncia; com o
fortalecimento da participao das organizaes sociais e dos usurios dos servios socioassistenciais; com
a constituio de redes sociais; com a consolidao da interveno pblica como direito do cidado; com a
promoo do desenvolvimento social da cidade, de forma integrada com a ao de outras esferas de governo
e secretarias municipais. (PlasSP, 2006: 2 e 3).

A poltica de assistncia da cidade est organizada atravs da definio das polticas de
proteo social bsica e especial e envolve uma rede de servios, programas e projetos
implementados de forma direta ou indireta pela SMADS. A descentralizao da poltica de
assistncia promovida pela gesto anterior continua sendo implementada atravs das 31
Subprefeituras do municpio e de Supervises de Assistncia Social (SAS) ligadas a cada uma
delas. A implementao e adequao da poltica municipal ao SUAS tambm continua sendo
feita. Nesta gesto, nesta direo, foi aprovado em 2007 um decreto que reorganiza a SMADS
para que esta se adeque ao SUAS. O sistema de monitoramento e avaliao da poltica exigido
pelo SUAS, j existente na gesto anterior, tambm reorganizado e nessa direo criado o
Observatrio de Poltica Social.
Esta gesto pretende tambm consolidar o sistema de assistncia social e completar o
processo de municipalizao dos servios, alm de fortalecer e qualificar a rede socioassistencial
(PlasSP, 2006). Para atingir aos objetivos expostos, a secretaria conta com uma rede de
equipamentos disponveis, ao todo 29 tipos diferentes, dentre os quais se encontram Abrigos

22
nico Plas ao qual tivemos acesso pelo site e tambm atravs da prefeitura.
77
Especiais, Albergues, Moradias Provisrias, Casas de Acolhida, Centros de Referncia da
Criana e do Adolescente, Abrigos e Ncleos Scio-Educativos, que prestam vrios servios, de
acordo com as diferentes necessidades de cada segmento da populao. Os segmentos atendidos
pelos servios da SMADS so mulheres, crianas, adolescentes, adultos, idosos, pessoas em
situao de rua, migrantes, adultos em convalescena, famlias, pessoas com deficincia,
adolescentes em conflito com a lei, crianas vitimizadas por maus-tratos, explorao sexual e de
trabalho. H tambm programas de qualificao profissional e de transferncia de renda.
Esta secretaria responsvel pelo gerenciamento de vrios benefcios socioassistenciais e
programas de transferncia de renda tais como: Renda Mnima, Bolsa Famlia, Renda Cidad,
Bolsa Agente Jovem, Ao Jovem, ProJovem, Bolsa Criana cidad, PETI, Benefcio de
Prestao Continuada. H tambm Benefcios Eventuais para casos de incndio, desabamentos,
deslizamentos, alagamentos e remoo de reas de risco e ainda outros benefcios oferecidos
pelos CRAS de carter emergencial e eventual destinados a encaminhamentos e fotos para
obteno de documentos, ferramentas de trabalho, passagem intermunicipal para busca de
trabalho e interestadual de retorno origem, alimentao e outras situaes (PlasSP, 2006). Estes
benefcios e programas de transferncia configuram o maior volume de gasto da Secretaria.
Os gastos referentes ao exerccio de 2005 demonstram a distribuio do oramento nas
reas de proteo e explicitam que os benefcios recebem um volume grande de recursos. Esses
dados podem ser demonstrados pelo grfico a seguir:

Ilustrao 1: Distribuio de recursos por tipo de proteo

Fonte: Relatrio de Atividades SMADS, 2005: 98.

78
A secretaria aponta em seu planejamento para 2006 dois programas estratgicos: Ao
Famlia viver em comunidade e So Paulo Protege. O primeiro programa visa fortalecer as
famlias e est dentro das polticas de proteo bsica. O segundo, inserido no mbito da proteo
especial, tem o foco na populao em situao de rua e nas crianas e adolescentes que vivem ou
trabalham nas ruas. Esses programas sero abordados mais detidamente a seguir.
Ao todo, atualmente, esta rede socioassistencial que compe as atenes da secretaria
mantm mais de 759 servios conveniados com 334 organizaes diferentes. Estes servios
atendem a mais de 127 mil pessoas e correspondem a um gasto de mais de R$ 12.155.237, 34 por
ms
23
esto dispersos por toda a cidade. Os Centros de Referncia de Assistncia Social (CRAS),
os Centros de Referncia e Cidadania do Idoso e o Centro de Convivncia Intergeracional so os
nicos servios prestados diretamente pela SMADS (Relatrio de Atividades, 2005). No total, a
secretaria gerencia 846 equipamentos e projetos. No final de 2005, primeiro ano da gesto
municipal atual, a SMADS mantinha uma rede de 710 servios conveniados com 319
organizaes (Relatrio de Atividades, 2005). No ano de 2003, durante a gesto municipal que
antecedeu a esta, a Secretaria de Assistncia Social mantinha 748 servios conveniados com 338
organizaes (YAZBEK, 2004: 50). Estes dados se encontram na tabela a seguir para facilitar a
visualizao.

Tabela 1: Comparao entre o nmero de convnios e vagas da rede socioassistencial durante os anos de 2003,
2005 e 2006
Ano
No. Servios
Conveniados
No. Organizaes
conveniadas
2002 - 297
2003 748 338
2004 646 313
2005 710 319
2006 759 334
Fonte: Elaborao Prpria
24


Estes dados podem ser mais bem visualizados pelo grfico a seguir:


23
Dados disponibilizados pelo Observatrio de Polticas Sociais da SMADS em novembro de 2006.
24
Os dados de 2002 e 2004 foram retirados de Chiachio, 2006: 89 e 90. J os dados de 2003 foram retirados
de Yazbek, 2003 e os de 2005 e 2006 foram encontrados nos documentos da atual gesto (Relatrios de Atividades e
PlasSP 2006).
79
Ilustrao 2: Comparao entre o nmero de convnios e vagas da rede socioassistencial durante os anos de
2003, 2005 e 2006
0
100
200
300
400
500
600
700
800
2
0
0
2
2
0
0
3
2
0
0
4
2
0
0
5
2
0
0
6
convnios
entidades

Fonte: Elaborao Prpria

Como podemos perceber, no h uma variao muito expressiva no padro dos nmeros
apresentados. Infelizmente, no temos acesso a nmeros de anos anteriores, procuramos diversos
trabalhos, dados oficiais, mas no encontramos este dado de entidades conveniadas e servios
conveniados propriamente ditos. Acreditamos, pelo que vimos em fontes oficiais e textos que
analisam a poltica na cidade, que antes da lei que regulamentou as parcerias entre entidades
sociais e secretaria de assistncia social na cidade de So Paulo, promulgada em 2003, no havia
uma poltica governamental e nem uma preocupao muito grande do poder pblico em
sistematizar dados e organizar os resultados quantitativos e qualitativos dessa forma de gesto da
poltica de assistncia.
Conforme vimos, a rede socioassistencial existente atualmente na cidade ampla, atende
a diversos setores e presta muitos servios. So 846 equipamentos no total. Mas,
surpreendentemente, 759 deles so prestados por convnios. Ou seja, apenas 87 equipamentos
so geridos diretamente pelo poder pblico na rea da assistncia. Nos documentos oficiais
consultados e nas entrevistas realizadas durante nossa pesquisa, conseguimos identificar apenas
os Centros de Referncia de Assistncia Social (CRAS), os Centros de Referncia e Cidadania do
Idoso e o Centro de Convivncia Intergeracional como servios prestados diretamente pela
SMADS (Relatrio de Atividades, 2005). Em dezembro de 2005 74,59% das vagas oferecidas
eram disponibilizadas pelos servios de proteo social bsica da rede conveniada. Outras
10,56% das vagas eram disponibilizadas pelos servios de proteo social bsica com
atendimento direto. As vagas de proteo social especial de mdia complexidade correspondiam
a 7,57% da rede e as de alta complexidade a 7,26% (Relatrio de Atividades, 2005: 97). Ou seja,
80
pouco mais de 10% dos atendimentos prestados por esta secretaria ocorrem de forma direta, com
servidores pblicos e geridas pelo poder pblico. Alguns nmeros relacionados a esta realidade
podem ser vistos na tabela a seguir:

Tabela 2: Comparao entre convnios e vagas por tipo de proteo nos anos de 2005 e 2006
Dez/2005
25
Dez/2006 Proteo Social da
Poltica Pblica de
assistncia Social
Nvel de
complexidade
No. de
convnios
Capacidade
conveniada
No. de
convnios
Capacidade
conveniada
Proteo social
Bsica
545 92.795 562 107.179
Mdia
complexidade
79 9.063 39 4.763
Proteo social
especial Alta
complexidade
86 8.611 144 15.297
Total geral 710 110.469 747 127.239
Fonte: Elaborao Prpria

As portas de entrada do sistema de proteo so basicamente as 31 unidades da assistncia
vinculadas a cada uma das Subprefeituras, que so os Centros de Referncia em Assistncia
Social (CRAS). H outras portas de entrada do sistema, que so executadas por convnios com
entidades sociais. Dentre elas se destacam os 19 CRAFs (Centros de referncia Ao Famlia) e
os 14 CRECAs (Centro de Referncia da Criana e Adolescente em Risco), alm dos servios de
abordagens nas ruas.
As prioridades da poltica de assistncia na cidade so estabelecidas a partir da
identificao dos locais com maior concentrao de pessoas em situao de vulnerabilidade e
risco social. Para determinar estas reas a prefeitura se utiliza do ndice Paulista de
Vulnerabilidade Social (IPVS) elaborado pela fundao SEADE em 2000. Este ndice de
vulnerabilidade ser analisado em momento mais oportuno neste trabalho. Desse modo, a poltica
de assistncia, segundo os planos do poder pblico publicados no PlasSP 2006, estaria focada nas
franjas do municpio e tambm na populao de rua que se encontra na regio central. Para
atender a esses objetivos, h dois programas prioritrios: Ao Famlia e So Paulo Protege.

2.2.1. A organizao da SMADS


25
Dados do Relatrio de Atividades, 2005: 99.
81
No final de 2005 a SMADS contava com 304 servidores e 95 estagirios (Relatrio de
Atividades, 2005). H ainda os servidores das SAS e dos CRAS que so vinculados
administrativamente s Subprefeituras e tecnicamente SMADS. No relatrio de gesto do ano
de 2006, a secretaria afirma que mantm atualmente 1262 servidores, sendo que 309 esto
alocados na secretaria e 953 nas SAS. Alm disso, o poder pblico divulgou neste documento que
as organizaes conveniadas contam com mais 6542 trabalhadores.
A secretaria vem passando por vrias reorganizaes institucionais, principalmente em
decorrncia da implementao do SUAS. As aes da secretaria foram reordenadas desde 2005,
as equipes tcnicas recompostas por nvel de proteo social, reorganizou-se o rgo destinado ao
monitoramento e a avaliao da poltica e foram institudas equipes para coordenao dos
benefcios de transferncia de renda (Relatrio de Atividades, 2005). Foi criada tambm nesta
reestruturao uma estrutura que deve dar conta das Parcerias e relaes Institucionais.
Criou-se tambm a coordenao do colegiado de Supervises de Assistncia social que
responsvel por articular e integrar as SAS com a SMADS. As unidades das SAS so
descentralizadas desde a gesto municipal anterior, e esto sob gerncia administrativa da
Secretaria de Coordenao das Subprefeituras e esto sob a coordenao tcnica da SMADS.
Cabe destacar neste reordenamento a criao do Observatrio de Poltica Social que um
dos principais instrumentos criados para efetivar os princpios organizativos do SUAS (Relatrio
de Atividades, 2005). Ele foi formado a partir da juno das equipes da gesto de Parcerias, que
anteriormente formulavam e monitoravam os convnios e certificaes, e a rea de Vigilncia,
responsvel pelo monitoramento de servios e benefcio socioassistenciais. Este rgo deve
exercer, assim, o papel de vigilncia scio-assistencial, monitorar e avaliar benefcios, servios,
programas e projetos que constituem a poltica de assistncia no municpio hoje. Uma das
atribuies fundamentais deste rgo, destacada no PlasSP 2006, a construo e implantao de
um sistema informatizado de monitoramento capaz de integrar os bancos de dados e sistemas
utilizados atualmente na SMADS e sua articulao com o Banco do Usurio. O Observatrio
deve tambm desenvolver estudos e pesquisas que subsidiem as definies da poltica de
assistncia.
82
Em maio de 2007 foi editado um decreto
26
que formaliza e amplia estas alteraes
implantadas desde 2005. A organizao da secretaria aps este decreto foi esboada no
organograma a seguir:

Ilustrao 3: Organizao da SMADS em 2007

Fonte: http://portal.prefeitura.sp.gov.br/secretarias/assistencia_social/organizacao/0002

Esta estrutura responsvel por organizar a poltica de assistncia na cidade.

2.2.2. Poltica de Assistncia implementada hoje: os servios, projetos e programas.

A porta de entrada principal do sistema de proteo social da cidade de So Paulo o
Centro de Referncia da Assistncia Social (CRAS). Como j dissemos acima, ao todo so 31
CRAS que, atravs de ao direta, oferecem orientao, encaminhamentos, proviso de

26
Decreto Municipal no. 48359/2007.
83
benefcios e insero na rede de servios ou outros servios pblicos/privados (Relatrio de
Atividades, 2005: 79). Os CRAS esto em todas as Subprefeituras da capital e so conhecidos
como a porta de entrada do sistema de proteo social da capital. Esses centros foram
expandidos para os distritos em que o Programa Ao Famlia est sendo implantado pela
articulao com os CRAFs (Centro de Referncia da Famlia) (PlasSP, 2006). Tais centros esto
integrados com a rede socioassistencial e esta rede presta servios de proteo social bsica e
especial, conforme veremos detalhadamente a seguir.

2.2.2.1. Os programas estratgicos: Ao Famlia e So Paulo Protege

Esses dois programas pretendem complementar e integrar servios e benefcios, seguindo
as diretrizes apontadas pelo diagnstico feito pela secretaria sobre os setores censitrios com
maior vulnerabilidade social.
Alm dos programas e servios que sero descritos dentro das reas de proteo social
bsica e especial, a secretaria tambm atua no atendimento situao de emergncia e
calamidade pblica e pela Operao Frentes Frias, que aumenta vagas de albergue e servios de
abordagens e encaminhamentos em certos perodos do ano.
O Programa So Paulo Protege destinado ao segmento dos moradores em situao de
rua e dever articular e integrar diferentes servios de proteo bsica e especial, projetos,
programas e benefcios para atender a este segmento. A proposta reorganizar a ao pblica
para atender diferentes demandas do pblico-alvo (Relatrio de Atividades, 2005). Ele se
direciona a adultos e crianas em situao de rua, crianas em situao de trabalho nas ruas da
cidade, adolescentes em cumprimento de medidas socioeducativas, crianas e adolescentes em
abandono e vtimas de maus tratos, abuso e explorao (PlasSP, 2006). O objetivo proporcionar
acolhimento, proteo e encaminhamento a estes segmentos populacionais mais fragilizados por
risco pessoal e social.
Este programa integrado por dois sub-programas. Um deles destinado ao atendimento
de adultos em situao de rua e risco pessoal e social e o outro s crianas e adolescentes em
situao de vulnerabilidade e risco pessoal e social (Relatrio de Atividades, 2005). Fazem parte
deste Programa vrios projetos e servios tais como: Projeto de Reabilitao Social
84
Urbana/Unio Europia; Aes do BID/PROCENTRO; Central de Atendimento Permanente e
Emergncia CAPE, dentre outros que compem a rede de proteo social especial.
O CAPE funciona 24 horas por dia e a unidade responsvel pelas abrdagens sistemticas
e regulares que so realizadas nas ruas (Relatrio de Atividades, 2005). O trabalho realizado
por 25 bolsistas das frentes de trabalho e por 39 Agentes de Proteo Social. H tambm os
Agentes de Proteo Conveniados para as regies da cidade com maior concentrao de pessoas
em situao de rua. Este trabalho de abordagem realizado um dos pilares fundamentais do
programa So Paulo Protege.
O Programa Ao Famlia viver em comunidade foi implementado desde maro de
2006, tem como foco a famlia e tem o objetivo de promover o fortalecimento e a emancipao
das famlias em situao de alta vulnerabilidade social e garantir o atendimento prioritrio deles
junto rede de servios pblicos governamentais e no governamentais (PlasSP, 2006: 64). Este
programa atua em rede com mais 12 pastas municipais. O programa visa criar uma rede de
atendimento social resultante da parceria entre governo e sociedade civil. Neste nterim, a
principal atribuio da SMADS no programa articular a poltica de proteo social s outras
polticas pblicas (Ao Famlia, 2006: 29).
Ele prioriza os setores censitrios que destacamos no item que tratou do IPVS e por isso
ele tem convnios com organizaes sociais para atender os 13 distritos em 9 subprefeituras que
compem o programa: Brasilndia, Capo Redondo, Jardim ngela, Jardim So Luis,
Parelheiros, Graja, Cidade Dutra, Cidade Tiradentes, Lajeado, So Rafael, Iguatemi, Rio
Pequeno e Raposo Tavares. Estes convnios so responsveis pelo gerenciamento de 19 Centros
de Referncia Ao Famlia, os CRAFs. Esses centros possuem basicamente as mesmas
atribuies que os CRAS.
O programa tem como prioridades o fortalecimento e a emancipao das famlias, a
garantia de atendimento prioritrio das famlias atendidas pela rede de servios pblicos, o
fortalecimento do convvio social no bairro e o estmulo economia solidria (Relatrio de
Atividades, 2005). Os benefcios de transferncia de renda tambm so destinados
preferencialmente para os distritos e famlias atendidos por este programa.
Este programa materializa a perspectiva de focalizao das polticas sociais. Os critrios
para a participao da famlia no programa so: residir em setores censitrios dos Grupos de
IPVS 5 e 6, ter filhos na faixa etria entre 0 e 16 anos e residir na cidade de So Paulo h mais de
85
2 anos (Ao Famlia, 2006). Alm disso, as famlias precisam ter preferencialmente: renda
insuficiente ou desemprego que a tornem incapaz de suprir suas necessidades cotidianas,
sobretudo a alimentao; ter chefe de famlia com menos de quatro anos de estudo; ser famlia
monoparental chefiada por mulher; ter prole numerosa com menos de 21 anos; ser residente em
rea de risco ou em domiclio sem infra-estrutura adequada; ter crianas, adolescentes e jovens
inseridos nos servios de proteo especial; ter vtima de violncia domstica ou com ameaa de
vida; ter pessoas com deficincia ou idosos dependentes de cuidados especiais; ter membros com
comprometimento da sade mental ou alcoolismo; ter adulto cumprindo pena ou egresso do
sistema penitencirio (Ao Famlia, 2006: 13).
O programa exige as seguintes contra-partidas em carter condicionado: participar das
atividades scio-educativas promovidas pelo programa; matricular e manter os filhos na escola e
nos servios scio-educativos contra-turno; manter carteira de vacinao atualizada; no ter filhos
menores de 16 anos no trabalho, a no ser como aprendiz a partir dos 14 anos (Ao Famlia,
2006: 14).
O perodo de permanncia da famlia no programa de 12 meses e todas as famlias
passam por todas as atividades desenvolvidas pelo programa, organizadas nas dimenses de vida
em famlia, famlia em comunidade e vida de direitos e deveres.
Os servios que compem a rede socioassistencial de proteo social bsica tm como
objetivo prevenir situaes de risco por meio do desenvolvimento de potencialidades e
aquisies, e o fortalecimento de vnculos familiares e comunitrios (PlasSP, 2006: 67). Eles so
destinados a populao que vive em situao de vulnerabilidade social decorrente da pobreza,
privaes (ausncia de renda, precrio ou nulo acesso aos servios pblicos) e/ou fragilizao de
vnculos afetivos, relacionais e de pertencimento social (idem).
Os servios so executados diretamente nos CRAS e indiretamente nas entidades e
organizaes conveniadas na rea de abrangncia dos CRAS. Dentre esses servios encontra-se o
Projeto Roda da Cidadania que d apoio s organizaes conveniadas que prestam servios de
natureza ocupacional ou produtiva, capacitando essas organizaes para promover a inclusa
produtiva e tambm comercializando os produtos desenvolvidos por elas na Loja Social da
SMADS.
A rea de criana e adolescente a que recebe o maior volume de recursos e tambm
possui a maior rede conveniada de entidades. O servio que possui o maior nmero de unidades,
86
424, (Relatrio de Atividades, 2005) so Ncleos Scio-Educativos (NSE), que oferecem espao
para convvio, alimentao, trabalho scio-educativo em horrio alternado da escola para crianas
e adolescentes entre 6 e 15 anos. Em alguns locais da rede so atendidos adolescentes de 15 a 18
anos e jovens at 24 anos, e para esses h tambm atividades profissionalizantes. Para este
segmento h tambm o Programa Agente Jovem, o Restaurante-Escola, o ProJovem e a Parceria
com a Pizza Hut.
Na rea de assistncia ao idoso h tambm Ncleos de Convivncia, o servio de Apoio
scio - alimentar e o Centro de Referencia da Cidadania do Idoso e a Parceria com a Pizza Hut.
J para o atendimento famlia so destinados os CRAFs, anteriormente referidos. Esses
centros promovem o acesso rede de servios. H tambm os Centros de Convivncia
Intergeracional que so espaos multiuso que atendem desde crianas a partir de 7 anos at idosos
acima de 60 anos. Por fim, a rede conta tambm com os Ncleos de Atendimento e Trabalho
Scio-Educativo com Famlias.
Os servios que compem a rede de proteo social especial tm o objetivo de

Promover aes socioassistenciais s famlias e aos indivduos que se encontram em situao de
risco pessoal e social, por ocorrncia de abandono, maus tratos fsicos e/ou psquicos, abuso sexual, uso de
substncias psicoativas, cumprimento de medidas socioeducativas, situao de rua, situao de trabalho
infantil (PlasSP, 2006: 72)

O atendimento de proteo especial se divide entre mdia e alta complexidade. A
depender da natureza da situao de vulnerabilidade do usurio. Em ambos os casos os direitos
de famlias ou indivduos foram violados, mas a diferenciao se faz quando os vnculos
familiares e comunitrios foram ou no rompidos. Faz parte desta rea da proteo social especial
o CAPE, Centro de Atendimento Permanente e Emergncia que funciona ininterruptamente
realizando abordagens nas ruas em situaes que exigem interveno imediata.
Vale destacar que a rede de proteo social especial para crianas e adolescentes foi
padronizada, sobretudo sua porta de entrada que so os CRECAs. Os CRECAs so Centros de
Referncia da Criana e do Adolescente destinados ao atendimento diferenciado,
acompanhamento psico-social articulado com Conselhos Tutelares e Varas da Infncia e
Juventude. Eles so descentralizados e oferecem diversos servios com capacidade pequena em
cada unidade (Relatrio de Atividades, 2005). Alm dos CRECAs, a rede de servios de proteo
87
especial para crianas e adolescentes composta por 50 abrigos e 401 ncleos scio-educativos.
Houve tambm nesta rea a municipalizao da rede de abrigos.
As aes de mdia complexidade so destinadas a situaes em que os direitos do
indivduo ou famlia foram violados, mas ainda h vnculo familiar e comunitrio. Dentre as
aes desta rea est o PETI (Programa de Erradicao do Trabalho Infantil), o Centro de
Referncia Especializado da Assistncia Social, Ncleos Scio-Educativos para adolescentes e
jovens em medida scio-educativa, Centros de referncia da Criana e do Adolescente em
Situao de Risco, Agentes de Proteo Social, Agente jovem de Desenvolvimento Social e
Humano, Programa de Enfrentamento ao abuso e explorao sexual comercial de Crianas e
Adolescentes, Programa de Proteo a Ameaados de Morte, Ateno aos usurios de substncias
psicoativas, Servio de proteo Jurdico-Social e Apoio Psicolgico s Crianas, Adolescentes,
Jovens e Famlias em Situao de Risco. H tambm os Ncleos de Apoio habilitao e
reabilitao para Pessoas com Deficincia, Ncleos Scio-Educativos de 0 a 6 anos que atendem
exclusivamente pessoas com deficincia e familiares, Oficinas Abrigadas, Ncleos de Defesa e
Convivncia da Mulher. Destinados s pessoas adultas em situao h os servios como os
Ncleos de Servio e Convivncia que tm funcionamento diurno, o Bagageiro, a Lavanderia-
escola e o Ncleo de Incentivo Economia Solidria (PlasSP, 2006).
Proteo Social Especial de Alta Complexidade se destina aos casos em que tanto os
direitos de indivduos e famlias foram violados, quanto seus laos e vnculos familiares ou
comunitrios foram rompidos. Os servios desta rea devem garantir, por essa razo, proteo
integral. Isso significa que os usurios devem receber moradia, alimentao, higienizao e
trabalho protegido. Nesta rea de proteo encontram-se os abrigos e albergues para crianas e
adolescentes, Vigilncia e Proteo Social a crianas e adolescentes ameaados de morte, Casas
de Acolhida, Famlia Guardi, Abrigos Especiais para Mulheres, Abrigos Especiais para Idosos,
Moradias Provisrias para Idosos, repblica para Idosos. H tambm o Ofinica.Boracea, que
passa por uma reorganizao nesta gesto, mas que cumpre o papel de acolher e capacitar e
oferece diversos servios e atividades em um mesmo espao.
Os servios voltados para a populao de rua de alta complexidade so os albergues com
vagas em perodo integral e com vagas apenas noturnas, os albergues com Ncleo de Servios,
albergues com servios especializados, os abrigos para adultos sob cuidados especiais destinados
88
a pessoas que necessitam de cuidados de sade aps alta hospitalar, moradias provisrias e
restaurantes comunitrio.

2.3. A continuidade do padro filantrpico na rede socioassistencial

Apesar dos significativos avanos na efetivao da assistncia social como poltica
pblica possibilitados a partir da implementao da LOAS e do SUAS desde 2001 na cidade de
So Paulo, alm das alteraes possibilitadas pelo estabelecimento da regulao dos convnios,
colocada em prtica em 2004, restam ainda grandes dificuldades para a ruptura com o padro
filantrpico e caritativo que marcou a trajetria desta rea ao longo do tempo.
Conforme j discutimos no incio deste trabalho, a relao do Estado com as entidades
assistenciais muito complicada e estas possuem um poder enorme de direcionar demandas,
financiamento, legislao. Alm disso, nunca demais lembrar, que estas entidades so os
verdadeiros sujeitos polticos da assistncia, e no os usurios da poltica. Nesse sentido, so elas
que ocupam os espaos de definio das diretrizes da poltica e os usurios tm poucas
possibilidades de expressar suas demandas nestes espaos. Em entrevistas que realizamos com
representantes das entidades nos rgos deliberativos da assistncia, um deles afirmou que o que
as entidades querem do Estado o financiamento e ponto. Com o dinheiro na mo, elas querem
seguir fazendo o trabalho delas, da forma como elas preferem, sem a interferncia do Estado.
Estas prticas, muito arraigadas, dificultam a constituio da rede socioassistencial que se
pretende criar na cidade desde 2004.
Buscando compreender um pouco a dimenso das entidades na questo dos convnios,
analisamos o perfil das entidades conveniadas em termos do nmero de convnios que cada uma
delas possui com a SMADS (dados de 2006). O resultado por ser visualizado no seguinte quadro:

Tabela 3: Perfil das entidades conveniadas
Nmero de Convnios por
entidades
Nmero de Entidades Porcentagem
1 166 48,82%
2 ou 3 123 36,18%
4 a 6 34 10%
7 a 9 9 2,65%
Acima de 10 8 2,35%
Total 340 100%
Fonte: Elaborao prpria
89

Podemos notar que metade das entidades conveniadas com a SMADS possui apenas um
convnio. Podemos inferir que estas so organizaes de menor porte. H ainda 35% das
entidades, aproximadamente, que possuem 2 ou 3 convnios e devem ser, no mximo, entidades
de mdio porte. Entretanto, h um universo de 15% de entidades que possuem uma mdia
considervel de convnios.

Tabela 4: Concentrao de convnios
Tipo de entidade Nmero de Entidades Nmero de Convnios Porcentagem
Entidades com mais de 1
convnio
175 636 83,8%
Entidades com apenas 1
convnio
166 123 17,2%
Total 759 100%
Fonte: Elaborao prpria

O quadro acima demonstra que as entidades que possuem mais de um convnio, ou seja,
aquelas que tm uma estrutura pelo menos mediana, concentram mais de 80% dos convnios na
rea da assistncia. Ou seja, mesmo que numericamente haja mais entidades pequenas que so
conveniadas, a maior parte dos convnios, proporcionalmente, no feito por elas. Analisando
ainda mais profundamente esta concentrao, vamos encontram dados interessantes,
demonstrados no quadro abaixo.

Tabela 5: Principais entidades conveniadas
Nmero de Convnios Entidade Social Regio do Convnio
34
CENTRO SOCIAL NOSSA SENHORA DO BOM
PARTO
Variado (Zona Leste)
16 CRITAS DIOCESANA DE CAMPO LIMPO Variado
14 OBRA SOCIAL DOM BOSCO ITAQUERA
13 SERVIO SOCIAL BOM JESUS M'BOI MIRIM
13
AO COMUNITRIA PAROQUIAL DO JARDIM
COLONIAL
SO MATEUS
12 CENTRO DE ORIENTAO FAMLIA - COR Variado
11 SOCIEDADE SANTOS MRTIRES M'BOI MIRIM
11
COORDENAO REGIONAL DAS OBRAS DE
PROMOO HUMANA CROPH
Variado
9
INSTITUTO DE JUVENTUDE INICIAO,
FORMAO E CAPACITAO PROFISSIONAL
DANIEL COMBONI
VILA
PRUDENTE/SAPOPEMBA
8 SO PAULO WOMAN'S CLUB CIDADE ADEMAR
8
UNIO DOS MORADORES DO PARQUE
ANHANGUERA - UMPA
PERUS
8
OBRA SOCIAL DA PARQUIA SO MATEUS
APSTOLO
SO MATEUS
90
7 CENTRO COMUNITRIO JARDIM AUTDROMO CAPELA DO SOCORRO
7 AO SOCIAL SO MATEUS SO MATEUS
7 SOCIEDADE INSTRUO E SOCORROS SO MATEUS
7
ASSOCIAO EVANGLICA BENEFICENTE -
AEB
Variado
7
ASSOCIAO METODISTA DE AO SOCIAL
AMAS
Variado
Fonte: Elaborao prpria

Este quadro demonstra que h sim uma forte contrao dos convnios nas maiores
entidades da cidade. As 12 entidades que mais detm convnios, destacadas acima, somam juntas
mais de 157 convnios, o que significa mais de 20% dos convnios da cidade. Expandindo para
as 17 entidades que mais detm convnios temos um total de 192 convnios firmados, o que
significa mais de 25% dos convnios do municpio.
Analisando o perfil das principais parceiras da SMADS vemos que a maior parte delas
est vinculada a obras religiosas ou pertencem a um campo de entidades mais conservador, ou
seja, que no esteve associado luta pela aprovao da LOAS, conforme define Paz (2005).
Podemos ainda perceber que a maior parte dos convnios geridos por estas entidades esto
concentrados na regio leste da capital, em reas muito prximas como Sapopemba, So Mateus
e Itaquera. Com certeza esta concentrao possui muitas relaes com a dinmica da filantropia
na cidade.

***
Este captulo apresentou a trajetria da poltica de assistncia social na cidade de So
Paulo. Algumas caractersticas deste contexto saltam aos olhos: a) a cidade de So Paulo foi a
ltima capital do pas que se adequou s alteraes propostas pela legislao nacional que
visaram constituir a assistncia social como poltica pblica; b) desde 2001 muitos avanos
ocorreram em termos de regulamentao da poltica na cidade, no sentido de constituir uma rede
socioassistencial baseada em parmetros pblicos e de romper com a tradio anterior; c)
atualmente, mais de 90% dos servios prestados na rea da assistncia social so implementados
de forma indireta, ou seja, atravs dos convnios estabelecidos entre poder pblico e entidades
sociais; d) apesar dos grandes esforos para romper com a lgica da filantropia que marcou a
poltica de assistncia no pas e na cidade durante sculos, a concentrao dos convnios em
algumas poucas entidades demonstra que h ainda grandes desafios a serem enfrentados neste
sentido.
91
CAPTULO 3: O MARCO REGULATRIO DOS CONVNIOS NA CIDADE DE SO PAULO

Conforme vimos no captulo anterior, a partir de 2001 cresceu a preocupao do poder
pblico municipal em regulamentar os convnios estabelecidos entre poder pblico e entidades
da sociedade civil na rea da assistncia social, tendo como objetivo desta regulao a
conformao de uma rede socioassistencial baseada em parmetros pblicos. O objetivo deste
captulo apresentar a forma como estes convnios so regulados hoje na cidade e discutir
algumas das implicaes dos processos derivados desta regulamentao sobre a organizao dos
atores sociais envolvidos e da prpria poltica em questo.

3.1. Regras para o conveniamento entre a SMADS e as entidades sociais

Os convnios estabelecidos entre a SMADS e entidades sociais esto inseridos em uma
complexa estrutura de regulao dentro do poder pblico. Sobre eles incidem regras, parmetros
definidores de padres de qualidade, normas para estabelecimento de repasses financeiros,
processos de avaliao, dentre outros procedimentos reguladores destas relaes entre Estado e
sociedade civil. Atualmente quase todos os servios, programas e projetos implementados pela
SMADS so prestados atravs da poltica de conveniamento. Por essa razo, e pela dimenso que
estas relaes acabaram adquirindo, configurando mais de 90% da rede socioassistencial no
municpio, a partir dos novos parmetros legais que passam a nortear a assistncia social no pas
e na cidade, sobretudo aps a implementao do SUAS em 2004, surge a necessidade de
estabelecer regras mais claras que passam a definir mais claramente as regras e os papis de cada
um dos atores envolvidos neste processo.
Nesse nterim, esses papis so distribudos dentro das diversas reas da SMADS, entre
esta e as Supervises de Assistncia Social atreladas s subprefeituras, entre os conselheiros do
COMAS e entre outros rgos da prefeitura. H toda uma complexa estrutura que distribui estas
funes, e neste ano muitas destas regras foram mudadas por um novo decreto do prefeito
municipal. Vamos assim, passo a passo, destrinchar esta complexa rede de regras e funes a
partir de agora.
92
Termo rede socioassistencial foi utilizado pela primeira vez em documentos oficiais na
cidade de So Paulo a partir do PlasSP 2002/2003 (YAZBEK, 2004). Essa rede composta, como
sabemos, por servios prestados diretamente e atravs de convnios entre a secretaria e entidades
sociais. A rede foi organizada a partir de 2002 pela prefeitura a partir da articulao da ao das
entidades sociais que j desenvolviam um trabalho na rea da assistncia e que j tinham relaes
com a prefeitura, mesmo que estas no fossem amplamente reguladas at ento. A organizao
desta rede pelo poder pblico municipal procurou romper com a fragmentao da prestao de
servios, programas e projetos e para capilarizar as aes e democratizar o acesso a elas
(YAZBEK, 2004: 45).
No mesmo processo em que a concepo de rede adotada para organizar a poltica de
assistncia social na cidade, vrios instrumentos de regulao de parcerias tambm so criados no
mbito municipal na rea da assistncia social. O estabelecimento destas regras, normas, padres
tcnicos e instrumentos de avaliao sobre os convnios configura-se como uma ruptura e uma
inovao institucional diante da realidade anterior. At este momento, e ainda assim em muitas
reas das polticas sociais, as relaes entre governo e sociedade civil para prestao de servios
ou realizao de quaisquer atividades de atribuio do Estado se davam de forma obscura, no
regulada. Isso abre no s margem para corrupo, favorecimento de organizaes ligadas s
pessoas que esto no governo, como tambm impossibilitam um controle efetivo do poder
pblico sobre o cumprimento de suas prprias atribuies. Isso porque, segundo a Constituio
de 1988, a responsabilidade da prestao de servios pblicos para a consolidao dos direitos
sociais responsabilidade do Estado. Com os parmetros reguladores sobre as parcerias na rea
da assistncia na cidade de So Paulo pretendeu-se enfrentar o desafio colocado por essas novas
relaes entre governo e sociedade, que se ampliaram e aprofundaram-se a partir dos anos 90.
Nas palavras de Yazbek, na cidade de So Paulo:

O desafio de fortalecer a esfera pblica, com a recuperao do protagonismo do Estado e de sua
primazia como regulador, financiador, provedor e gestor dos servios socioassistenciais do municpio, foi
enfrentado por meio de instrumentos reguladores caracterizados pela perspectiva de garantia de direito de
cidadania (YAZBEK, 2004: 48).

Assim, o principal objetivo desses novos marcos regulatrios a construo de novas
bases para a relao entre a SAS [SMADS atualmente] e as organizaes/entidades/associaes
que prestam servios de Assistncia Social (YAZBEK, 2004: 49). Yazbek prossegue sua anlise
93
dizendo que Os principais fundamentos dessa nova regulao so: o carter pblico da proviso;
a busca de garantia de resultados e dos direitos dos usurios da poltica; a ao em rede; a
transparncia nas aes e relaes; ter indicadores de avaliao (YAZBEK, 2004: 49).
Ento, desde 2001, a partir da Lei de Parcerias Municipal no. 13.153/2001 e do Decreto
43.698/2003 que a regulamenta, a poltica de conveniamento na assistncia social em So Paulo
ocorre da seguinte forma: a secretaria ou as Supervises de Assistncia locadas nas
Subprefeituras
27
definem que necessrio prestar um determinado servio, em uma determinada
subprefeitura para um nmero determinado de usurios. Assim, o poder pblico divulga que
necessita de uma organizao social para prestar algum servio pr-estabelecido.
O processo de seleo para a escolha de qual entidade ser conveniada para executar o
servio inicia-se com a publicao em DOC (Dirio Oficial da Cidade) e a divulgao em jornal
da grande imprensa, de um edital que indica a modalidade do servio a ser prestado em
conformidade com a Tabela Bsica de Servios de Assistncia Social, a regio em que
necessrio, a forma e os prazos de apresentao de propostas pelas entidades interessadas.
Concomitantemente, ocorre a designao, por parte das SAS ou da SMADS, de tcnicos
da assistncia social que comporo um Comit de Avaliao que ser responsvel por julgar as
propostas e encaminhar o processo de seleo. Ocorre tambm o agendamento de uma data de
realizao de uma Audincia Pblica onde deve ocorrer a apresentao das propostas enviadas
pelas entidades interessadas, um debate sobre estas propostas com o pblico presente e os
tcnicos da assistncia, e onde ser declarado um parecer do Comit de Avaliao sobre todas as
propostas concorrentes e a indicao da organizao considerada mais apta a celebrar o convnio.
Esse resultado tambm publicado em DOC e cabe recurso deciso do Comit dentro de um
prazo estipulado
28
.
Podem participar das audincias pblicas todos os interessados no processo de
conveniamento, sejam eles organizaes, trabalhadores do setor, usurios, comunidade em geral e
representantes dos Conselhos Gestores ligados aos setores beneficirios dos servios que sero

27
A definio sobre se quem far o chamamento pblico, todo o processo de seleo e a celebrao do
convnio ser o gabinete da SMADS ou uma das SAS depende de qual delas ser responsvel pelo vnculo
administrativo com o convnio estabelecido. Isso determinado pela natureza e pela abrangncia do servio que ser
prestado.
28
Este processo, bem como os procedimentos a serem adotados pelas supervises regionais para a
realizao das audincias pblicas, a formulao dos pareceres e a definio das organizaes que estaro aptas para
a formalizao de convnios so detalhados e regulamentados pela Portaria editada em 2001, n.o 31/2003/SAS/Gab.
94
executados (COMAS, CMDCA, Conselho do Idoso, etc.). Entretanto, somente podem participar
do processo de seleo as entidades que possurem inscrio no COMAS
29
e certificao
30
da
SMADS de matrcula ou credenciamento
31
.
As organizaes interessadas em executar o servio proposto pelo poder pblico devem
apresentam suas propostas de trabalho
32
nas datas indicadas nos Editais. Estas propostas sero
julgadas pelos tcnicos das SAS e sero discutidas nas Audincias Pblicas. A entidade escolhida
atravs destes processos pblicos passa ento a gerir um servio conveniado com a SMADS.
Tais servios conveniados submetem-se ao acompanhamento e superviso realizados
pelos tcnicos da Superviso de Assistncia Social qual so vinculados. Em funo de sua
complexidade, alguns servios podem ter superviso compartilhada com a SMADS.
De forma geral, tal avaliao leva em considerao o cumprimento do plano de trabalho e
do termo de convnio, a receptividade da organizao s orientaes efetuadas e as providncias
adotadas pela mesma, o uso adequado da verba
33
repassada mensalmente, o preenchimento dos

29
Devido importncia deste processo de registro no COMAS, falaremos sobre ele separadamente ainda
neste captulo.
30
Para obter a certificao na SMADS, as entidades interessadas devem se dirigir Superviso de
Assistncia Social correspondente ao distrito onde a sede da organizao est localizada para a formalizao do
pedido e apresentao da documentao exigida. Os requisitos para as organizaes obterem a certificao na
SMADS so: ser pessoa jurdica, sem fins lucrativos e/ou econmicos; comprovar existncia legal e efetivo exerccio
de pelo menos um ano de atividades afins; ser sediada no municpio ou ter autonomia administrativa e contbil,
desenvolvendo suas atividades dentro dos limites da cidade de So Paulo; garantir que pelo menos 1/3 dos servios
de assistncia social prestados pela organizao destinem-se ao atendimento gratuito de seus usurios; comprovar
viabilidade econmico-financeira para o cumprimento de seus objetivos; demonstrar organizao tcnica,
administrativa e contbil; no remunerar os membros da diretoria e seus conselhos. Durante o processo de
credenciamento, a organizao deve ainda comprovar que executa pelo menos um servio de assistncia social,
mesmo a organizao tendo atuao precpua em outras reas como educao, sade ou cultura. Os documentos
necessrios so: Ofcio de solicitao; Declarao de porcentagem de atendimento gratuito; Cpia da ata de eleio
da diretoria em vigncia; Cpia do estatuto da organizao; Nmero de inscrio no CNJP; Nmero de inscrio do
COMAS; Nmero de inscrio no CCM (Cadastro de Contribuintes Mobilirios); Balano patrimonial e financeiro
do exerccio anterior; Currculo de atividades.
31
A Norma Tcnica de Assistncia Social NASsp 001/2003, regula e outorga o mrito social e estabelece a
matrcula das entidades sociais e o credenciamento dos servios de assistncia executados por organizaes sociais
na Secretaria de Assistncia Social. Essa norma tambm institui o cadastro nico de organizaes socioassistenciais
no Banco Pblico de Dados de Organizaes e Servios de Assistncia Social. Nesta norma esto definidos os
conceitos de organizao social e entidades que so utilizados como referncia para todas as aes na rea. A partir
destas diretrizes so definidas as regras para se obter a cerificao na SMADS, necessria para o conveniamento.
32
Devem constar nestas propostas os seguintes documentos e informaes: declarao de matrcula ou
credenciamento em SAS; currculo de experincias sociais; detalhamento da proposta, com a descrio das
instalaes a serem utilizadas, abrangncia territorial da ao, vinculao com a rede scio-assistencial, forma de
acesso dos usurios, metodologia a ser desenvolvida, resultados esperados, especificao de Recursos Humanos e
custo mensal estimado a partir de Tabela de Custos dos Elementos de Despesa dos Servios de Assistncia Social.
33
A Portaria 34/2003/SAS/GAB define os padres de como devem ser os servios prestados. Nela, se
explicita o que cada servio deve oferecer, seu objetivo, as condies de acesso e ofertas previstas. Os valores dos
servios prestados, que sero repassados da SMADS para as entidades, so calculados a partir da tabela de custos
95
instrumentais de controle de dados de execuo, o trabalho desenvolvido com os usurios do
servio e com as famlias e a integrao do servio com a rede de servios pblicos. A partir
desta avaliao o convnio pode ser renovado
34
ou no. A avaliao mensal feita pelos tcnicos
das SAS e os relatrios e as prestaes de conta enviados pelas entidades tambm so pr-
requisitos para a liberao dos recursos mensalmente.
Assim, em cada uma das unidades responsveis por supervisionar os convnios so
designados nominalmente tcnicos responsveis para o papel de aferir mensalmente a qualitativa
e a quantitativamente os servios prestados sob gesto conveniada. Em geral cada convnio
supervisionado por um mesmo tcnico, que pode supervisionar
35
mais de um local ou entidade.
Nesta Portaria so estabelecidos uma srie de normas, tabelas, planilhas e relatrios que devem
ser preenchidos pela organizao que presta os servios mensalmente, para que a prestao de
contas seja efetivada e o recurso financeiro do convnio seja liberado. Os tcnicos responsveis
pela superviso devem, por sua vez, preencher outros tipos de relatrios e planilhas, e
acompanhar as informaes passadas pela organizao atravs de visitas peridicas no local.

acima referida. Os servios que dispe de padro tcnico de funcionamento pautam-se na Portaria 015/SAS-GAB/04
de 30 de julho de 2004 e na Portaria 33/SMADS/GAB/2005 que altera os valores da Tabela de Custos por Elemento
de Despesa dos Servios de Assistncia Social para o clculo desses montantes. Para os demais servios lanados em
edital e que no dispem de padro definido em Portaria, os valores so trabalhados, sempre que possvel, pautando
nas referncias de valores da Portaria 33/ SMADS/GAB/2005 pelas Protees Sociais (Bsica ou Especial),
dependendo do tipo de servio. Para a composio do custo do servio leva-se em considerao: tipo de servio e o
nmero de vagas oferecidas; seu funcionamento (em termos de horas); quantos e quais profissionais so necessrios;
fornecimento de refeio (caf ou lanche, um almoo ou um jantar, lanche mais almoo ou jantar); material de
consumo, expediente, higiene, limpeza; material para o trabalho scio-educativo e pedaggico nos servios;
concessionrias pblicas em funo da intensidade de utilizao do servio.
34
De acordo com dispositivo legal, pautado na Lei 8.666/1993 que regula as licitaes em geral e que se
aplica aos convnios segundo as determinaes do artigo 116, os convnios podem ter vigncia de at 60 meses. Em
princpio, os servios que oneram fonte municipal tm vigncia inicial de 24 meses, sendo possvel a prorrogao por
at 60 meses. Os servios que oneram fonte estadual e federal tm, normalmente, vigncia at 31 de dezembro de
cada ano, sendo igualmente possvel a prorrogao por at 60 meses, condicionada manuteno do repasse de
recursos pelo rgo estadual ou federal. Em geral, na SMADS, os convnios so de 12 meses, sendo prorrogados por
mais 12. Este procedimento adotado porque corresponde ao perodo de previso do oramento municipal.
35
Estes tcnicos seguem as determinaes legais da Portaria no. 22 de 2004 e da Norma Tcnica NAS 002.
Esta Portaria no. 22/2004/SAS/Gab, editada em 2004, apresenta a Norma Tcnica de Assistncia Social (NAS 002)
que regula as responsabilidades institucionais quanto aos resultados e ao controle de procedimentos na gesto dos
servios socioassistenciais exercidos em parceria com organizaes sem fins lucrativos. A Norma Tcnica instituda
pela presente Portaria, tem por objetivo estabelecer as normas para a gesto pblica dos servios de assistncia para o
tcnico responsvel pela superviso tcnica do servio sob gesto conveniada. Esta Norma estabelece, ainda, as
responsabilidades e procedimentos para regular a superviso tcnica a fim de garantir a qualidade dos servios e a
prestao de contas. Ela estabelece tambm os procedimentos que devem ser adotados pelas entidades para
comprovar os servios prestados e os recursos aplicados.
96
Em maior de 2007, as funes dos tcnicos da SMADS so redefinidas
36
. Dentre as
atribuies da secretaria dispostas neste decreto, importante apontar que este rgo o
responsvel por garantir e regular a implementao de servios, programas e projetos os na rea
da assistncia social e tambm deve estabelecer as diretrizes para a prestao de servios
socioassistenciais, alm de regular as relaes entre o municpio e as organizaes no-
governamentais. Este decreto quando dispe sobre a estrutura organizacional da SMADS
especifica tambm as atribuies de cada unidade que compe a secretaria para atender a estas
atribuies destacadas dentre outras. Vamos abaixo enumerar algumas atribuies de algumas
das unidades da SMADS que consideramos mais relevantes para a regulao das atividades
conveniadas.
A Coordenadoria do Observatrio de Polticas Sociais deve produzir, planejar, coordenar
e executar todo tipo de informao, indicadores, sistemas de avaliao e monitoramento dos
processos de implementao e dos resultados gerados pelos programas, projetos e servios
prestados pela secretaria. Deve tambm participar da formulao dos marcos referenciais e
regulatrios de ndices, indicadores, padres de custos e outros que envolvem os servios da rede
de assistncia. Ela deve coordenar e manter o Sistema de Vigilncia Social que deve identificar
as situaes de vulnerabilidades, riscos pessoais e sociais e subsidiar aes e orientar ajustes.
Outra tarefa deste setor elaborar e implantar sistemas informatizados de georeferenciamento e
controle da rede socioassistencial. E deve gerenciar, desenvolver e manter sistemas
informatizados de coleta, registro e anlise de dados para a operao do Sistema de
Monitoramento e Avaliao de Poltica de Assistncia Social. Deve ainda medir os impactos
sociais decorrentes de aes e projetos, avaliar periodicamente o acompanhamento de projetos
estratgicos, servios e programas executados pela rede, organizar e gerenciar o sistema de
informaes sobre os resultados e grau de abrangncia da rede socioassistencial e integrar estes
dados e informaes, elaborando snteses de evoluo.
Dentro dessa Coordenadoria do Observatrio, alm de outras reas e atribuies,
destacamos o Centro de Monitoramento e Avaliao que deve elaborar os relatrios de avaliao
dos convnios estabelecidos entre a SMADS e as organizaes socioassistenciais e elaborar
relatrios gerenciais sobre a execuo dos servios conveniados da rede socioassistencial. Deve,

36
Estas redefinies esto presentes no Decreto no. 48.359/2007.
97
por fim, elaborar relatrios sobre o perfil das Organizaes Sociais no Banco Pblico de Dados
de Organizaes e Servios.
Ainda nesta Coordenadoria do Observatrio, h o Ncleo de Regulao de Parcerias que
deve prestar apoio na formulao, implementao e monitoramento da poltica de regulao de
parcerias. Deve tambm acompanhar os procedimentos descentralizados nas SAS das
Subprefeituras e prestar o apoio necessrio gesto dos processos de certificao e
credenciamento das organizaes sociais. Este ncleo deve tambm subsidiar a elaborao de
editais de instalao de programas, servios e projetos, emitir pareceres sobre o perfil
institucional das organizaes conveniadas e de sua atuao, alem de planejar, coordenar e
monitorar o Sistema de Cadastramento de Organizaes Sociais e o Banco Pblico de
Organizaes e Servios.
A Superviso Tcnica de Contabilidade da Coordenadoria de Gesto Administrativa, em
relao gesto de convnios, tem o papel de controlar e gerenciar a rotina de pagamento e
prestao de contas das Organizaes Sociais conveniadas com a Secretaria. J a Superviso
Tcnica de Suprimentos deve formalizar os convnios, termos aditivos e parcerias firmados pela
SMADS. A Superviso de Manuteno deve gerenciar a rede de imveis prprios e locados,
emitindo laudos de aprovao e garantindo acessibilidade, identificao e adequao aos servios
neles prestados. Deve tambm apoiar as Supervises de Assistncia, Coordenadoria de Ao
Social e Desenvolvimento e rgos conveniados na definio e aplicao de padres de qualidade
e segurana nas instalaes. J a Superviso de Informtica deve articular a integrao de sistema
de informao da Secretaria e gerenciar seus bancos de dados.

3.2. O papel do COMAS na regulao dos convnios

O COMAS tem um papel importante na poltica de conveniamento da SMADS porque
este Conselho que define quais as entidades podem participar do processo de seleo. Assim, a
inscrio no COMAS
37
um requisito bsico para o conveniamento, mas tambm requisito para

37
Para a entidade se inscrever no COMAS ela precisam seguir as seguintes diretrizes, contidas na
Resoluo do COMAS nmero 004 de 2001: o COMAS considera como entidade beneficente de assistncia social, e
que, portanto, pode ser inscrita no Conselho, a pessoa jurdica de direito privado, sem fins lucrativos, que atue no
sentido de proteger a famlia, a maternidade, a infncia, a adolescncia e a velhice; de amparar crianas e
98
que as entidades se inscrevam no CNAS e obtenham a certificao na SMADS. Por essa razo,
tem aumentado imensamente o nmero de entidades que procuram se inscrever no Conselho. Em
2003 o COMAS tinha 811 entidades inscritas. Em dezembro de 2006 havia 1254 entidades com a
inscrio j aprovada pela plenria do COMAS
38
.
Caso a entidade atenda aos requisitos necessrios para a inscrio no COMAS, esta deve
enviar ao Conselho, juntamente com o pedido de inscrio, uma srie de documentos
39
. O
processo de inscrio no COMAS funciona da seguinte forma: o COMAS recebe a documentao
e a equipe tcnica do conselho (que hoje composta por apenas 2 assistentes sociais) analisa esta
documentao. Se for uma entidade que atua na rea da assistncia social especificamente, o
COMAS vai reportar para a Superviso de Assistncia Social referente ao local em que a
entidade est sediada, o processo de inscrio, para que a SAS faa uma visita na entidade,
cadastre a entidade no banco de dados interno da Superviso e veja se a SAS j tem trabalho com
a entidade. A SAS tambm deve atestar se a entidade tem atividade, que tipo de trabalho
desenvolve e se o que est escrito no relatrio de atividades entregue ao COMAS corresponde
com ao que a entidade faz realmente. A SAS deve devolver este expediente ao COMAS com os
pareces que foram dados. Caso a entidade seja da rea da educao ou da sade, por exemplo, o

adolescentes; de promover a preveno, habilitao e reabilitao de pessoas com portadoras de deficincia; que
promova aes gratuitas de assistncia educacional ou de sade; que promova a integrao ao mercado de trabalho e
que promova o atendimento e o assessoramento aos beneficirios da LOAS e garanta seus direitos. Podem se
inscrever tambm no COMAS, em categoria especial, as entidades de direito provado, sem fins lucrativos, que
exeram atividades educacionais nos termos da lei no. 9394/1996, ou de sade, desde que atenda o Sistema nico de
Sade (SUS). Alm destes pr-requisitos, a entidade deve atender aos seguintes requisitos estatutrios: ela deve ter
sede ou desenvolver suas atividades na rea da assistncia social no municpio de So Paulo; deve desenvolver suas
atividades seguindo os parmetros estabelecidos pela LOAS e pelo Plano Municipal de Assistncia Social; deve
possuir recursos humanos e instalaes adequados ao tipo de atendimento que presta. As entidades tambm ter
expressos em seus estatutos alguns termos que indiquem seu carter no lucrativo, sua idoneidade, alguns requisitos
para seu conselho diretor. H tambm indicaes especficas para as fundaes que desenvolvem atividades na rea
da assistncia social. Assim, no podem se inscrever no COMAS fundaes e entidades pblicas; fundaes e
entidades voltadas exclusivamente para seus funcionrios; templos, clubes esportivos, partidos polticos, grmios
estudantis, fundos de penso, sindicatos, associaes que visem benefcios somente para seus associados e entidades
com finalidade mercantil.
38
A inscrio das entidades no COMAS tem validade de 3 anos e deve ser renovada aps este perodo
quantas vezes forem necessrias.
39
Requerimento e formulrio fornecidos pelo COMAS preenchidos e assinados pelo representante legal da
entidade; cpia do estatuto registrado em cartrio; copia da ata de eleio e posse dos membros da atual diretoria,
averbadas em cartrio; CNPJ; relatrio de atividades; balano patrimonial e financeiro e um demonstrativo dos
resultados do ltimo exerccio; plano de trabalho para o exerccio em curso com demonstrativo dos servios
prestados, pblico alvo, aes desenvolvidas, nmero de usurios, nmero de atendimentos, metas propostas e locais
onde as aes so desenvolvidas; declarao de funcionamento assinada pelo representante legal da entidade. Se for
uma entidade que atenda crianas e adolescentes, para ter inscrio no COMAS, ela deve apresentar tambm a
inscrio no CMDCA (Conselho Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente).
99
COMAS envia o processo para ser analisado e ter um parecer para a superviso da rea a qual
corresponde.
Aps este procedimento, a equipe tcnica do COMAS recebe novamente os processos e
analisa a documentao anexada e os pareceres dados. A partir disso a documentao segue para
o Grupo de Trabalho do COMAS responsvel exclusivamente pelo cadastro de entidades,
denominado GT Cadastro. Este GT composto por trs conselheiros do governo e trs da
sociedade civil. De alguma forma a equipe tcnica do COMAS tambm acaba participando do
GT para dar maiores esclarecimentos sobre a documentao e o funcionamento das entidades. O
GT ento analisa as organizaes e se achar que est tudo certo, o processo publicado no Dirio
Oficial do Municpio e a aprovao ou no da inscrio da entidade no COMAS segue para
plenria do Conselho.
A inscrio da entidade no COMAS tambm pode ser suspensa caso haja alguma
denncia de irregularidade envolvendo a entidade for encaminhada ao COMAS. O registro da
entidade no COMAS fica suspenso at que a denncia seja apurada, seja pelas SAS ou pelo
Ministrio Pblico ou outro rgo pblico. Se for comprovada a denncia, o COMAS da entidade
cancelado. Nesse caso, caso a entidade tenha convnio com a prefeitura, o repasse de dinheiro
tambm pode ser suspenso durante o perodo de apurao ou o convenio pode ser cancelado se a
inscrio do COMAS for cancelada ou no for renovada.
Como podemos perceber, a inscrio das entidades no um procedimento muito simples
para o Conselho e requer muito tempo deste. Pelo volume de entidades inscritas no Conselho
apontado no incio deste item, pode-se ter uma idia de como este processo oneroso para a
estrutura do conselho. Para representante do governo no COMAS, Gleuda Apolinrio, e a
secretria executiva do COMAS, Guiomar Couto, entrevistadas para esta pesquisa, esse volume
enorme de inscries e de entidades que procuram o COMAS para se inscrever no pode ser
explicado somente pelas necessidades de inscrio no CNAS e do processo de conveniamento.
Este aumento das inscries se deve tambm ao fato das entidades precisarem da certificao do
Conselho porque esto sendo cobradas pela prpria iniciativa privada. Alm disso, as
entrevistadas indicam que est havendo um incentivo por parte do COMAS e tambm pela
prpria SMADS para o aumento das entidades inscritas. Vejamos algumas destas posies no
trecho da entrevista a seguir:

100
O que ns estamos observando de setembro para c um nmero absurdo que tem vindo.
Aumentou muito! Quando eu cheguei aqui ns tnhamos por volta de 900 organizaes inscritas e hoje ns
temos quase 1300. Em trs meses eu acho que muita coisa. (...) [O que levou ao aumento] Eu acho que a
publicizao da poltica de assistncia. Isso foi fundamental, pois a partir do momento em que as
organizaes comearam a se deparar que para ter mrito social, para ter iseno de taxa de gua e luz, para
ter alguns benefcios elas precisavam ter inscrio no COMAS. E outra coisa, para ter inscrio no Conselho
Nacional de Assistncia Social ou para renovar, quando foi criado, no precisava ter inscrio no COMAS,
agora na renovao ou para quem vai pedir inscrio no CNAS precisa de inscrio no COMAS. Porque
desde que foi implantada a poltica nacional de assistncia social em 2005 que esse requisito necessrio.
Ento eu avalio que por conta disso. (...)a maioria vem por conta dos convnios. Muitos tm convnio com
a prefeitura ento precisa da inscrio no COMAS. Para ter matrcula na prefeitura precisa ter inscrio no
COMAS. Ento muitas delas no tm o convnio, mas tm a matrcula. A matrcula serve para dizer que
uma entidade de interesse social, ela tem mrito social. Ento ela pode ser de utilidade pblica, ela pode
fazer alguma parceria com o MOVA, com a educao. Ela pode fazer algumas parcerias que no so os
convnios. Ento, assim, tem essa questo, a questo da inscrio na matrcula nas SAS, a questo dos
convnios, a questo da iseno das taxas de gua e luz, que as organizaes de assistncia social pagam
metade das contas de gua e luz. E para a renovao de inscrio no CNAS. Basicamente o que tem vindo, o
que tem nos procurado e so para esses motivos. (Guiomar Couto, secretria executiva do COMAS).

Para a representante do governo no COMAS, este processo tem outras razes:

Est tendo uma movimentao do conselho para sensibilizar as organizaes para ter inscries no
COMAS. O que est acontecendo que a organizao, quando ela quer estabelecer uma relao com o
poder pblico, quando ela quer ter algum benefcio ou alguma coisa, a ela fica sabendo que ela tem que ter
a inscrio no conselho de assistncia social, a ela vai atrs e pede. Agora, aquelas organizaes que so
auto-sustentadas, ou que so financiadas pelo setor privado e que no precisam, ou que no solicitada a
elas a inscrio no COMAS, ento elas no vo atrs. Quando uma organizao, por exemplo, beneficente
precisa ter o certificado do CNAS para poder ter iseno da cota patronal, por exemplo, por razes
financeiras, a elas descobrem l que para ter o certificado l elas precisam ter a inscrio no COMAS seno
elas no conseguem o certificado, da ela vem atrs pedindo. Ento, a demanda para o COMAS geralmente
porque a instituio precisa dessa inscrio para ter algum benefcio financeiro, ou atravs do convenio, ou
atravs do benefcio e tudo mais. O que diferente do CMDCA, que a, apesar que a LOAS do COMAS d
atestado de funcionamento, que d autorizao para funcionar essas organizaes. (Gleuda Apolinrio,
representante do governo no COMAS)

Comparando com outros conselhos gestores ligados rea social, a representante do
governo continua:

Isso no CMDCA [Conselho Municipal da Criana e do Adolescente] j diferente porque as
organizaes esto sendo pressionadas, entre aspas, para ter o registro no CMDCA para poderem funcionar
mesmo, existir mesmo. E a o CMDCA d o registro que atesta a elas, que pede o laudo de [aplicabilidade],
pede o laudo do corpo de bombeiros, atesta que ela tem condies de trabalhar com criana e adolescente.
Na assistncia social, no. Na assistncia social a relao com a organizao social para pedir a inscrio
geralmente uma relao que tem a necessidade de pedir documentos, protocolares mesmo. Ento no
uma questo s de dizer, olha, se eu estou fazendo uma coisa na rea da assistncia social, o que eu fao
realmente na rea da assistncia social. Eu preciso ter inscrio no Conselho de Assistncia social? Quer
dizer, ainda no tem essa conscientizao ainda com a dimenso das entidades virem aqui para pedir a
inscrio s porque elas esto abrindo uma entidade. No. Mas, voltando, historicamente, a gente est tendo
um acrscimo de organizaes que esto pedindo inscrio conosco, por qu? Porque a prpria iniciativa
privada, percebendo que o conselho tem todo um critrio, tem toda uma legislao, tem todo um
procedimento legal, tem toda uma situao que respalda a iniciativa privada a fazer doaes, a fazer uma
101
coisa, ento eles pedem para a organizao ter a inscrio no conselho para eles poderem fazer a doao
deles. Ento, vamos dizer assim, a Fundao Telefnica fez um edital para fazer doao de recursos para um
projeto tal, para financiar o projeto. Entre os documentos est a inscrio no conselho. A entidade, mesmo
que ela no tenha, ela se sente obrigada a buscar, tudo envolve a questo financeira, mas mesmo assim, a
iniciativa privada est se respaldando pela inscrio no conselho municipal para eles poderem ceder, ofertar
alguma coisa para organizao social. Foi por isso que est aumentando tambm. No s por questo de
relao de convnios. Porque voc pode estar falando, , mas a inscrio est aumentando porque esto
aumentando os convnios? No. Uma coisa no est relacionada outra. H algumas instituies que esto
aqui porque tm um convnio que est querendo fazer com o municpio. Geralmente o convnio acontece
posteriormente a ela ter a inscrio. (Gleuda Apolinrio, representante do governo no COMAS)

J Marcelo Kawatoko, coordenador do Observatrio de Polticas Sociais da SMADS,
acredita que esse aumento no nmero de entidades inscritas no COMAS se deve ao fato de esta
inscrio estar sendo incentivada pela gesto atual do Conselho e tambm pela prefeitura. Para
ele, preciso cada vez mais ter as entidades inscritas para que se estabelea uma rede maior entre
elas, o que levaria ao aprimoramento de suas atividades, conforme trecho de sua entrevista:

E a gente tem a pretenso tambm no Observatrio, que uma pretenso, pretensiosa mesmo, que
a partir do ano que vem formar uma rede social atravs da criao de um espao virtual onde essas
entidades todas que o COMAS tem credenciado e tem investigado, possam se comunicar diretamente entre
elas e conosco, e ns com eles. Seria a formao de uma rede virtual de internet onde todas essas entidades
participariam de discusses permanentes, de forma on-line permanente. A partir do momento em que a
entidade consegue compreender o trabalho dos demais e onde elas esto e quem so, ela melhora o
atendimento. Tem entidade que, pelos nossos dados aqui de avaliao instrumentais, demonstram ter
orgulho em ter uma fila de espera longa. Elas consideram isso um reconhecimento do trabalho e um
indicador de qualidade. Para ns horrvel que elas tenham fila de espera longa! At porque muitas vezes
elas conhecem para onde elas poderiam encaminhar, So Paulo uma cidade grande! A gente estima que
tenha, e o COMAS tambm, mais ou menos 3000 entidades. E a gente s tem conveniadas 350. Eu acho que
haja informao para ter.... (Marcelo Kawatoko, Coordenador do Observatrio de Polticas Sociais).

Ento, segundo as estimativas do Coordenador do Observatrio, que vimos neste trecho,
h hoje em So Paulo mais de 3000 entidades sociais. O COMAS no tem inscritas nem a metade
destas. A prefeitura no estabelece convenio nem com 10% das entidades possveis. O COMAS
pretende expandir cada vez mais seus inscritos.
O COMAS tem algumas atribuies importantes relativas a este processo de prestao de
servios atravs de conveniamento e tambm um importante papel sobre as entidades. Em seu
regimento interno vemos que compete ao COMAS, entre outras coisas, aprovar a poltica
municipal de assistncia, normatizar e regular as aes e prestao de servios de natureza
pblica e privada, fixar normas para as inscries de entidades e organizaes, inscrever as
entidades e organizaes, fiscalizar, regulamentar, estabelecer critrios, orientar, controlar. A
inscrio das entidades uma tarefa que prioridade para o conselho desde sua fundao.
102
Mas h um problema: estrutura. O conselho no tem ainda nem um cadastro inteiramente
informatizado das entidades inscritas (elas so registradas em um grande livro e seus processos
so todos ainda em papel e ocupam uma sala inteira do Conselho). Conta com pouqussimos
funcionrios para executar as inscries. Alm disso, o processo de inscrio minucioso e
rigoroso (como bom que seja!) e boa parte do tempo do Conselho tomada por esta atividade,
como afirma a secretria executiva do COMAS em outro trecho de sua entrevista. Questionada
sobre quanto tempo o conselho gasta com este processo de inscrio, a secretria executiva do
COMAS responde:

Ele toma todo o tempo! (...) aquilo que eu te falei no incio, se ns tivssemos uma equipe
tcnica maior, ns deveramos estar indo, minha proposta de trabalho, at j conversada com o Marcelo, de
a gente ir para as reas. Como a gente, ns trabalhamos muito junto das reas, com o servio social das
regies, ento nossa idia fazermos as reunies nos locais. Ento, por exemplo, junta vrias SAS da zona
norte, vrias SAS da zona sul e l a gente pode trabalhar um pouco melhor com os assistentes sociais e com
as organizaes daquele pedao, daquele territrio, o que o COMAS, para que serve, informatizar,
publicizar. Esse trabalho eu acho que precisa. O nosso tempo todinho tomado... Que nem, esse evento do
dia 7, que a gente d toda a estrutura necessria para o evento do dia 7, ns paramos... As organizaes
continuaram entrando aqui com o pedido, mas ns paramos com as anlises, paramos com tudo, tanto que
tem agora uma pilhinha de organizaes para voc ir trabalhando. Ento, assim, toma muito tempo, muito
demorado, no fcil, um trabalho bastante rduo e assim, demorado. A gente, quando as organizaes
esto para vencer a inscrio, a gente pede que elas venham com 120 dias de antecedncia de vencimento.
Quando solicita a inscrio inicial a gente pede para aguardar porque s vezes elas entregam a
documentao e dois dias depois j esto ligando: J saiu o meu COMAS?. No! Ainda no saiu, ainda
no foi feito visita... Ento um processo demorado porque voc d uma certificao para a organizao.
(Guiomar Couto, secretria executiva do COMAS).

A secretaria executiva afirma que o Conselho no tem estrutura para comportar a
demanda de entidades que recebe. Assim, percebemos que o papel do COMAS fundamental
para este processo de conveniamento de entidades com a SMADS. Entretanto, esta exigncia e a
demanda de entidades muito maior do que o Conselho pode atender. A partir das entrevistas
que fizemos pudemos ver que esta uma tarefa profundamente burocrtica e que toma muito
tempo do Conselho, deixando com que outras atribuies igualmente importantes deste espao de
deliberao sejam colocadas em segundo plano muitas vezes. Ademais, dada a importncia que
este processo de cadastramento das entidades adquire no COMAS podemos dizer que este
conselho desempenha cada vez mais o papel de regular a rede societria e o papel de regulao
das aes governamentais acaba ficando em segundo plano, bem como sua contribuio para a
formulao de polticas.
103
Alm disso, podemos notar que esta estrutura de cadastramento das entidades bem
recente, iniciando-se efetivamente a partir de 2002. interessante perceber neste contexto que o
Conselho Municipal de Direitos da Criana e do Adolescente (CMDCA)
40
, que tem um
importante papel na regulao dos convnios que dizem respeito aos servios destinados
criana e ao adolescente, j tem um acmulo maior de tempo e experincia nesta rea de cadastro
das entidades que o COMAS, alm do que desempenha um papel maior na deciso dos
parmetros das polticas que sero implementadas na rea.

3.2.1. Avanos e retrocessos nas relaes entre Estado e sociedade

Esse marco regulatrio colocado em prtica na cidade de So Paulo significa, de fato, um
avano muito grande na rea da assistncia social que tem sua trajetria vinculada pela gesto a
organizaes de benemerncia e filantropia, diluindo e at rompendo com seu carter pblico e
dever do Estado (SPOSATI, 2002: 25). Esses marcos legais so parte indissocivel da adequao
da poltica de assistncia da cidade aos parmetros determinados pela LOAS, pelo PNAS e,
sobretudo, pelo SUAS, que em sua formulao estabelece a maior parte das diretrizes de
regulao dessas relaes entre Estado e sociedade na rea.
De fato, essa ruptura no padro de relacionamento entre as entidades de assistncia e o
Estado, que apesar de existirem desde longa data, foram parcamente reguladas, parte de um
desafio maior de constituir parmetros pblicos e direitos universais. Entretanto, no podemos
pensar que esse marco regulatrio em si tenha sido capaz de enfrentar todos os problemas
histricos colocados por essa complexa relao entre poder pblico e sociedade civil na rea da
assistncia social. Ao contrrio, se por um lado foi possvel a partir dessas novas leis normatizar e
tornar mais pblicas e transparentes essas relaes, por outro lado, o aprofundamento destas para
a gesto de polticas pblicas na rea da assistncia e em todas as reas sociais do Estado,
revelam outras questes e limites que precisam ainda ser superados.
Como pudemos observar, a SMADS no presta ou executa quase nenhum servio
programas e projetos diretamente atravs de seus funcionrios. Entretanto, o aparato burocrtico

40
Para uma discusso mais aprofundada sobre os papis e as dificuldades encontradas pelo CMDCA desde
a perspectiva das relaes que mantm com as entidades sociais consultar TATAGIBA e TEIXEIRA, 2006.
104
constitudo desde 2004 e transformado, em parte, em 2007, amplo e complexo e assume
diferentes papis para que o Estado possa ter controle das contas das entidades conveniadas e
possa monitorar a qualidade e a efetividade dos servios conforme determina o SUAS. Assim,
podemos supor que, se a funo do Estado ao implementar as polticas sociais no executar
estes servios diretamente, como foi papel da Secretaria de Assistncia Social no municpio de
So Paulo pelo menos at o inicio da gesto Maluf em 1993, o poder pblico precisou
desenvolver e aprimorar uma srie de novas atribuies e divises de tarefas a fim de controlar,
financiar, fiscalizar, regular e direcionar suas polticas, implementadas na prtica por outros
atores sociais, exteriores ao seu aparato burocrtico.
Mas, percebemos tambm que no cabe somente ao poder pblico executivo instituir
estruturas burocrticas para gerir ou controlar as entidades que estabelecem convnios. Cabe ao
COMAS um papel muito importante nesse processo, um papel fundante. Sem o registro e a
certificao do Conselho nenhuma entidade pode sequer se candidatar prestao do servio.
Porm, conforme vimos acima, este papel tem conseqncias tambm sobre os trabalhos do
COMAS. H, de fato, uma sobrecarga de trabalho sobre este conselho e o COMAS acaba
assumindo um papel cada vez cartorial nesta certificao de entidades, o que pode acabar o
afastando de sua tarefa de fiscalizador do Estado e de suas polticas e ainda mais de formulador
de polticas. Devemos tambm questionar o fato de que, se cabe ao Conselho fiscalizar e
acompanhar as polticas implementadas pelo poder pblico, mas que na prtica estas polticas so
executadas pelas entidades conveniadas, deveria caber ao COMAS fiscalizar tambm estas
entidades. Isso na prtica no acontece, e como vimos, nem poderia acontecer, j que o COMAS
no d conta nem de suas atribuies atuais.
Por outro lado, as organizaes que prestam atendimentos em servios conveniados com a
SMADS precisam atender a uma srie de pr-requisitos, possuir uma srie de documentos e
registros em diversos rgos, manter esta documentao sempre, prestar contas prefeitura com
detalhes, alm de seguir os padres estabelecidos pelo rgo pblico conveniado sobre a
qualidade tcnica do servio a ser prestado. Podemos imaginar que, para que a organizao
cumpra todos os papis anteriormente descritos, ela precisa ter, no mnimo, um corpo tcnico e
administrativo bem consolidado. Ela deve se burocratizar de alguma forma, ter conhecimento da
legislao especfica e respeitar as normas dos servios pblicos, estabelecidos no s pelas leis
105
que norteiam a assistncia social, mas tambm leis de licitao e outros processos que regem o
poder pblico.
Essa ambigidade, na qual esto inseridas pelo menos 334 organizaes sociais na cidade
de So Paulo somente na rea da assistncia, parece estar sendo a estratgia de sobrevivncia
cada vez mais buscada pelo Estado, que precisa das entidades para implementar suas polticas, e
pelas entidades, que precisam do financiamento do Estado para sobreviver. Mas quais sero os
impactos destas relaes sobre a forma do Estado e da sociedade civil? At que ponto eles
podero se alterar para manter estas relaes sem perder sua autonomia?

3.3. Outros marcos legais reguladores de parcerias na cidade de So Paulo

Analisando as leis referentes a estas mesmas relaes no mbito da cidade de So Paulo,
mas em outras reas, observamos que as principais referncias legais em mbito municipal para
esta rea comeam a ser elaboradas a partir de 2001. Em So Paulo, alm dos mecanismos de
subvenes e isenes que j destacamos anteriormente, a primeira lei que reconhece as parcerias
entre poder pblico e sociedade, em termos bem gerais, o Decreto 40.384 de 2001. Neste
mesmo ano temos a Lei de Parcerias, nmero 13.153/01, que estabelece diretrizes para as
relaes que podero ser estabelecidas entre prefeitura e entidades de assistncia social. Em 2003,
um decreto municipal regulamenta esta lei na rea da assistncia social, o decreto nmero
43.698/2003, fala especificamente da prestao de servios atravs da celebrao de convnios.
Em janeiro de 2006, a Lei nmero 14.132 qualifica entidades sem fins lucrativos como
organizaes sociais, e o Decreto 47.453 de julho de 2006 regulamenta esta lei e estabelece os
parmetros relativos celebrao de contratos de gesto e institui a Comisso de Avaliao dos
mesmos. Em agosto de 2006, o Decreto 47.544 promulgado, e regulamenta as disposies
aplicveis ao processo de seleo de entidades qualificadas como organizaes sociais. No
municpio, o contedo destas trs ltimas referncias legais muito prximo daquela legislao
federal que trata das OSs, sendo que a nica diferena se refere ao fato de que, na cidade, as OSs
so definidas como prestadoras de servios exclusivamente na rea da sade, e na lei federal so
admitidas tambm outras reas, como desenvolvimento tecnolgico, ensino e cultura, alm da
sade. Ainda em 2006 em So Paulo, editado o Decreto 46.979 que regulamenta a lei de
106
OSCIPs federal em mbito municipal, seguindo as mesmas diretrizes destacadas anteriormente
para os termos de parceria.
Por fim, em novembro de 2006 o Decreto 47.864 institui o Cadastro nico das Entidades
Parceiras do Terceiro Setor. interessante notar que este ltimo decreto tem um carter mais
geral, abrangendo todas as formas institudas de relaes entre poder pblico e organizaes da
sociedade civil possveis em mbito municipal. A partir deste marco legal, a Secretaria Municipal
de Gesto passa a ter atribuies tambm relativas a essas relaes, o que pode significar que
estas estratgias para implementao de polticas pblicas atravs de relaes entre poder pblico
e sociedade civil se tornaram to amplas e dispersas por vrias autarquias pblicas e secretarias
municipais que precisam de uma forma mais geral de controle do que apenas no mbito das
unidades administrativas responsveis pela celebrao dos termos e contratos de parcerias.
Nesta lei, o poder pblico define pela primeira vez em uma mesma pea legal os trs
estatutos jurdicos de entidades da sociedade civil que podem ser admitidas juridicamente como
parceiras do Estado para a celebrao de contratos de prestao de servios. As formas possveis
de entidades destacadas nesta lei so: a) Entidades Parceiras do Terceiro Setor (EPTS) que so
definidas como as fundaes e associaes sem fins lucrativos que atendam legislao
especfica e que esto aptas a apoiar os rgos municipais no desenvolvimento de suas atividades
e projetos; b) Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIP) que so definidas
como entidades reconhecidas no mbito municipal pelo j referido Decreto 46.979/2006 e que
esto aptas a desenvolver, em regime de gesto compartilhada, projetos pertinentes s reas
enumeradas na, tambm j referida, Lei federal 9790/1999; c) Organizaes Sociais (OS) que so
definidas como entidades qualificadas pelo Executivo Municipal a partir da lei 14.132/2006.
Este Decreto 47.864 tambm define em um s documento, resumindo todas as leis
anteriores e lhes dando tambm um sentido oficial muito parecido, quais tipos de parcerias
institucionais podem ser estabelecidos entre as entidades acima qualificadas e o poder pblico
municipal. De acordo com o Decreto, essas parcerias institucionais devem ser estabelecidas de
acordo com as diretrizes e parmetros definidos no mbito de atuao de cada ente ou Secretaria
executadora de servios pblicos, que podem ser realizados por meio de trs formas jurdico-
administrativas: a) convnios com EPTSs; b) termos de parceria com OSCIPs; c) contratos de
gesto com OSs. Em qualquer um dos casos, as entidades que quiserem firmar parcerias com o
107
poder pblico devem se registrar neste Cadastro nico organizado pela Secretaria Municipal de
Gesto, que passa a ser institudo a partir de ento.
Acreditamos que a partir das disposies contidas no Decreto 47.864, acima destacadas,
possvel verificar uma coeso, oficialmente assumida pelo Estado, nos parmetros legais,
municipais e federais, que citamos acima. Este processo pode ser lido tambm como um
reconhecimento por parte deste ator poltico da importncia premente que estas relaes com a
sociedade civil adquiriram no mbito da gesto pblica desde h muito tempo, mas que passam a
ser mais bem reguladas mais recentemente.
Dessa forma, podemos pensar que muitos dos limites e desafios impostos execuo das
polticas sociais em mbito municipal atravs de convnios podem ser tambm similares em
outros tipos de parcerias, em outras esferas de poder. Tendemos a acreditar que toda a estrutura
jurdico-administrativa pode ser lida tambm como um processo mais geral. No podemos ainda
determinar precisamente qual a relao causal que pode ser estabelecida entre a gesto de
polticas sociais atravs de parcerias entre sociedade civil e poder pblico e a efetividade destas
polticas. Mas, de qualquer forma, acreditamos que a anlise do processo de generalizao da
gesto de polticas pblicas atravs de parcerias pode indicar importantes caminhos para se
compreender os limites atuais encontrados na implementao e efetividade das polticas pblicas,
sobretudo no que diz respeito ao fato de estas no conseguirem atingir seus objetivos propostos
inicialmente e no conseguirem minimizar os problemas sociais enfrentados hoje.
Mas, se este processo to presente hoje e impe tantas conseqncias sobre nossa
realidade, o que ele de fato muda sobre o que ns concebemos como Estado? E sobre como so
definidas as polticas pblicas? E quais seriam ento, neste contexto, as atribuies da sociedade
civil organizada e parceria e do Estado para a execuo das polticas pblicas? Em que estas
redefinies, se de fato elas existem, modificam a estrutura do Estado e da sociedade e alteram
seus limites e papis na sociedade atual?

***

Neste captulo apresentamos uma anlise do marco regulatrio elaborado na cidade de
So Paulo para dar conta dos convnios firmados na rea da assistncia social entre poder pblico
e entidades sociais e tambm das parcerias entre estes entes, em um plano mais geral. No que diz
respeito assistncia social, apesar dos avanos que a regulamentao das relaes estabelecida
108
entre Estado e entidades assistenciais representou para a rea, no podemos dizer que o
estabelecimento de parmetros legais foi suficiente para constituir uma rede atores para a gesto
de polticas pblicas. Alm disso, tal regulao no foi capaz de mudar a trajetria da poltica,
conforme vimos no captulo anterior e continuaremos a analisar a seguir.
109
CAPTULO 4: MAPA DA VULNERABILIDADE SOCIAL E A FOCALIZAO DA POLTICA DE
ASSISTNCIA SOCIAL A PARTIR DE UMA ABORDAGEM TERRITORIAL

O objetivo deste captulo verificar, atravs da anlise de dados quantitativos, a
efetividade da ao da SMADS para consolidar a poltica pblica dentro dos moldes planejados
pelo rgo pblico e aprovados pelo COMAS. A SMADS pretende implementar, durante o
perodo de 2005 a 2008, sua poltica de assistncia a partir da diretriz da focalizao apontada
pelo diagnstico do IPVS (ndice Paulista de Vulnerabilidade Social elaborado pela fundao
SEADE). A partir dos dados de localizao territorial dos servios, programas e projetos
implementados, vagas disponveis na rede socioassistencial e convnios firmados no ano de
2006, iremos demonstrar que a SMADS no consegue focalizar sua poltica conforme planeja. A
partir disso, constatamos que o poder pblico no capaz de constituir uma rede socioassistencial
conforme planeja e nem direcionar a ao das entidades conveniadas para os objetivos aos quais
se prope. Para cumprir tais objetivos, iremos apresentar inicialmente o IPVS com o intuito de
deixar claro o diagnstico governamental acerca dos problemas da cidade que pauta as aes da
secretaria em questo; a seguir iremos desenvolver uma caracterizao territorial da rede
socioassistencial; por fim, faremos uma comparao entre o mapa da vulnerabilidade social,
baseado no IPVS, e o mapa territorial da rede. Uma anlise similar ser desenvolvida tambm no
prximo captulo tendo como perspectiva o pblico-alvo das aes.

4.1. O mapa da vulnerabilidade e a focalizao da poltica: o IPVS como diagnstico dos
problemas sociais na cidade de So Paulo

Conforme mencionamos, o rgo gestor da assistncia social na cidade de So Paulo
afirma que pretende focalizar a poltica de assistncia nos setores com maior vulnerabilidade e
risco social. Para tanto utilizamos estudos e pesquisas realizados pelo Observatrio de Poltica
Social, que tem como base o j citado IPVS. Este ndice se refere s pessoas, famlias ou
comunidades e combina fatores que possam produzir uma deteriorao de sua qualidade de vida,
em conseqncia da exposio a riscos (PlasSP, 2006: 6). Desse modo, a vulnerabilidade
compreendida pela secretaria a partir deste instrumental analtico como a maior ou menor
110
capacidade de indivduos, famlias ou grupos sociais controlarem as foras que afetam seu bem-
estar, ou seja, a posse ou controle de ativos que constituem os recursos requeridos para o
aproveitamento das oportunidades propiciadas pelo Estado, mercado e sociedade (PlasSP, 2006:
6). O ndice leva em conta no s a renda, mas tambm a composio familiar, as condies de
sade, acesso a servios mdicos, acesso e a qualidade do sistema educacional, a possibilidade de
obter trabalho com qualidade e remunerao adequadas e a existncia de garantias legais e
polticas (PlasSP, 2006).
Assim, o indicador produzido parte da compreenso de que a vulnerabilidade social
decorre de fatores diversos, com causas e conseqncias distintas
41
. Assim, o ndice incorpora
em sua anlise outros elementos que possibilitam apreender o que o indivduo necessita para
viver com dignidade e segurana. Um dos elementos mais importante para a fundao SEADE na
elaborao destes indicadores relaciona-se com diversas formas de fragmentao urbana
existentes nas grandes cidades e reas metropolitanas
42
. Isso porque, apesar de So Paulo estar
posicionado no ndice Paulista de Responsabilidade Social, criado tambm pela fundao
SEADE, que leva e conta o grau de desenvolvimento social e econmico dos municpios do
estado de So Paulo, este ndice, o IPRS, no responde satisfatoriamente s questes relativas
pobreza e equidade existentes no interior do municpio. Mesmo com um alto grau de
desenvolvimento econmico e social considerado pelo IPRS, a cidade abriga em expressivas
parcelas de seu territrio segmentos sociais expostos a diferentes condies de vulnerabilidade
social
43
. Assim, o IPVS possibilita ir alm do IPRS, e pode-se observar atravs dele a
diferenciao entre as reas intra-urbanas, em termos de infra-estrutura, segurana,
disponibilidade de espaos pblicos, etc
44
. Essa diferenciao influencia os nveis de bem-estar
de indivduos e famlias e sua ausncia pode gerar desintegrao e marginalidade social
45
. Esta
anlise sistematiza uma percepo muito corrente de quem anda pelas ruas e bairros desta
metrpole: a segregao residencial entre famlias pobres e reas que concentram altos nveis de
riqueza. Esse contraste est na paisagem, est no territrio.

41
Referncia presente no item Apresentao que pode ser encontrado no endereo
http://www.seade.gov.br/produtos/ipvs/apresentacao.php.
42
Idem.
43
Dados do site http://www.seade.gov.br/produtos/ipvs/apresentacao.php.
44
Idem
45
Idem
111
Em vista disso, o ndice produzido combina as dimenses socioeconmica e demogrfica.
Ele operacionaliza o conceito de vulnerabilidade por meio de um indicador que permite
classificar reas demogrficas a partir dos recursos que a populao que reside nestes espaos
possui. Para tanto, a fundao utiliza os dados do Censo Demogrfico de 2000 e a diviso que
este faz das reas em setores censitrios. Estes setores so territrios contguos que abrigam em
mdia 300 domiclios
46
. Nesta pesquisa, a unidade de informao considerada foi o domiclio
particular permanente.
Para constituir a dimenso socioeconmica, a fundao SEADE considerou que

Nveis baixos de renda definem a situao de pobreza, enquanto a escassez de fontes de
rendimentos seguros e regulares delimitam situaes concretas de riscos pobreza. Entre os maiores riscos
destacam-se o desemprego e a insero precria no mercado de trabalho que, alm da irregularidade dos
rendimentos, deixa grandes contingentes de trabalhadores excludos dos benefcios disponveis para aqueles
que esto inseridos de forma regular no mercado de trabalho
47
.

Para mensurar esta dimenso foi levada em conta a renda do chefe do domiclio e o poder
de gerao e manuteno regular de renda foi medido por meio do nvel de escolaridade do
mesmo. Este nvel de escolaridade foi medido, por sua vez, atravs dos anos de estudo e ao
acesso educao bsica. Os autores do ndice consideram que setores censitrios que
concentram parcelas expressivas de chefes de famlia com baixa renda e/ou pouca escolaridade
podem ser associados a condies vulnerveis pobreza
48
.
Por outro lado, a dimenso associada ao ciclo de vida das famlias, denominada de
dimenso demogrfica, foi expressa pela idade do responsvel e pela presena de crianas com
idade at quatro anos. No documento que explicita estas dimenses justificado que no h
relao imediata entre pobreza e ciclo de vida. Mesmo assim, o ciclo de vida tende a atuar como
um fator que potencializa o risco pobreza
49
. Assim, famlias jovens com crianas pequenas
tendem a estar mais expostas a riscos segundo o IPVS.

46
Documento Espaos e Dimenses da pobreza nos Municpio do Estado de So Paulo p. 2, encontrado
em http://www.seade.gov.br/produtos/ipvs/pdf/oipvs.pdf .
47
Idem.
48
Documento Espaos e Dimenses da pobreza nos Municpio do Estado de So Paulo p. 3, encontrado
em http://www.seade.gov.br/produtos/ipvs/pdf/oipvs.pdf
49
Idem.
112
Desse modo o indicador classifica os setores censitrios em seis grupos de vulnerabilidade
social, sendo o grupo 1 o melhor classificado e o 6 o pior. Os seis grupo so caracterizados na
tabela abaixo:

Tabela 6: Caracterizao geral do IPVS
Dimenses
Grupo
Socioeconmica Demogrfica
IPVS
1 Muito Alta Famlias Jovens, Adultas ou Idosas Nenhuma Vulnerabilidade
2 Mdia ou Alta Famlias Idosas Vulnerabilidade Muito Baixa
Alta Famlias Jovens e Adultas
3
Mdia Famlias Adultas
Vulnerabilidade Baixa
4 Mdia Famlias Jovens Vulnerabilidade Mdia
5 Baixa Famlias Adultas e Idosas Vulnerabilidade Alta
6 Baixa Famlias Jovens Vulnerabilidade Muito Alta
Fonte: Fundao Sistema Estadual de Anlise de Dados SEADE: PlasSP, 2006: 11

O Grfico abaixo, relaciona os ndices para o Estado de So Paulo e para o municpio.
Nele, aponta-se a porcentagem de famlias em cada setor censitrio.

Ilustrao 4: Distribuio da Populao, segundo Grupos do ndice Paulista de Vulnerabilidade Social IPVS
2000 Estado de So Paulo e Municpio de So Paulo

6,9
23,3
22,2
20,2
17,6
9,8
13,9
26,8
24,1
22,3
3,4
9,5
0,0
5,0
10,0
15,0
20,0
25,0
30,0
1- Nenhuma
Vulnerabilidade
2- Muito Baixa 3- Baixa 4- Mdia 5- Alta 6- Muito Alta
Em %
Estado So Paulo

Fonte: IBGE. Censo Demogrfico; Fundao Seade. In
http://www.seade.gov.br/produtos/ipvs/analises/saopaulo.pdf.

113
Os grupos mais vulnerveis identificados pelos nmeros 5 e 6 apresentam os seguintes
resultados
50
na cidade de So Paulo: Grupo 5 (vulnerabilidade alta) corresponde a 352.251
pessoas (3,4% do total). No espao ocupado por esses setores censitrios, o rendimento nominal
mdio dos responsveis pelo domiclio era de R$437 e 65,6% deles tinham renda de at trs
salrios mnimos. Em termos de escolaridade, os chefes de domiclios apresentavam, em mdia,
5,0 anos de estudo, 86,1% deles eram alfabetizados e apenas 26,6% completaram o ensino
fundamental. Com relao aos indicadores demogrficos, a idade mdia dos responsveis pelos
domiclios era de 44 anos sendo que cerca de 14,9% destes tinham menos de 30 anos. As
mulheres chefes de domiclios correspondiam a 28,8% e a parcela de crianas de 0 a 4 anos
equivalia a 9,6% do total da populao desse grupo. J Grupo 6 (vulnerabilidade muito alta)
correspondia a 993.326 pessoas (9,5% do total). No espao ocupado por esses setores censitrios,
o rendimento nominal mdio dos responsveis pelo domiclio era de R$349 e 73,9% deles
possuam renda de at trs salrios mnimos. Em termos de escolaridade, os chefes de domiclios
apresentavam, em mdia, 4,4 anos de estudo, 82,3% deles eram alfabetizados e apenas 20,3%
completaram o ensino fundamental. Com relao aos indicadores demogrficos, a idade mdia
dos responsveis pelos domiclios era de 39 anos e aqueles com menos de 30 anos representavam
25,6%. As mulheres chefes de domiclios correspondiam a 27,1% e a parcela de crianas de 0 a 4
anos equivalia a 13,1% do total da populao desse grupo.
Quando georeferenciado, os dados deste ndice conformam o Mapa da Vulnerabilidade
Social, que utilizado para a deteco das prioridades de gastos e para se estabelecer o foco da
poltica de assistncia na cidade.


50
Resultados retirados do documento encontrado em
http://www.seade.gov.br/produtos/ipvs/analises/saopaulo.pdf
114
Ilustrao 5: Mapa da Vulnerabilidade Social em So Paulo

Fonte: http://www6.prefeitura.sp.gov.br/secretarias/assistencia_social/pesquisasemapas/0001/0002.

Assim, esta escala identifica os setores censitrios com perfis semelhantes em termos de
condies socioeconmicas e ciclo de vida familiar (PlasSP, 2006: 11). Esses setores agregam
populaes com diferentes nveis de carncias socioeconmicas e estrutura etria (idem). A
SMADS afirma que os locais com vulnerabilidade nveis 5 e 6 necessitam de maior investimento
e sero os locais onde o Plas indica que a prefeitura ir intensificar sua ao na perspectiva do
desenvolvimento local. Como podemos perceber, estes distritos esto, quase em sua totalidade,
localizados nas franjas do municpio. Conforme vimos, estes setores representam um total de
13% da populao da cidade, cerca de 1.345.557 pessoas ou 338 mil famlias (PlasSP, 2006: 12).
115
As subprefeituras de Parelheiros, Guaianases, Socorro, Itaim Paulista, Cidade Ademar,
MBoi Mirim, So Miguel, So Mateus, Campo Limpo, Vila Prudente/Sapopemba e Itaquera so
as que apresentam a maior quantidade de moradores em situao de alta vulnerabilidade social
(PlasSP, 2006). Nestas 12 subprefeituras, por sua vez, moram mais de 60% das pessoas em alta
vulnerabilidade do municpio.
Em termos setoriais, o distrito de Marsilac, na Subprefeitura de Parelheiros, concentra a
maior proporo de crianas e adolescentes em situao de alta ou muito alta vulnerabilidade,
totalizando mais de 87,85% das crianas e adolescentes do distrito. O distrito de Parelheiros vem
em seguida com 51,04% e o distrito de Jaguar apresenta 45,07% de suas crianas e adolescentes
nesta condio (PlasSP, 2006).Os distritos de Lajeado, Jardim ngela e Graja tambm
preocupam pois tm mais de 25% da populao de crianas e adolescentes em nesta situao
alarmante.
Em relao populao de jovens entre 15 e 24 anos as maiores concentraes de
populaes em situao de vulnerabilidade alta ou muito alta esto nos distritos de Marsilac
(87,18%), Parelheiros (48,93%), Lajeado (39,23%), Iguatemi (36, 45%), Jardim ngela (31,54%)
e Graja (3,03%) (PlasSP, 2006).
O distrito de Marsilac, mais uma vez, possui a maior populao de idosos em situao de
alta vulnerabilidade. Cerca de 88,58% da populao residente deste setor encontra-se nesta
situao. A seguir o distrito de Parelheiros encontra-se com 52,76%, os de Lajeado com 36,31% e
o de Iguatemi com 33,11%. Os distritos de Graja e Jardim ngela apresentam mais de 25% de
sua populao idosa nestas condies (PlasSP, 2006).
As mulheres em setores de alta ou muito alta vulnerabilidade totalizam 87,51% em
Marsilac, 49,38% em Parelheiros e 38,2% em Lajeado. Outros distritos apresentam mais de 25%
das mulheres nestes grupos censitrios. Dentre eles esto os distritos de Iguatemi, Vila Andrade,
Jaguar, Jardim ngela e Graja.
O ndice tambm mede a situao de vulnerabilidade das famlias. Em Marsilac mais de
87,76% das famlias encontra-se em alta ou muito alta vulnerabilidade. Parelheiros tem um ndice
de 49%, Lajeado 37,57%, Iguatemi 36,46%, Vila Andrade 30,55%, Jardim ngela 29,61% e
Graja 28,88%. So mais de 338 mil famlias dentro dos nveis 5 e 6 do ndice.
Outro setor prioritrio para a SMADS, segundo o Plas 2006, so as pessoas em situao
de rua. Elas no so medidas, evidentemente pelo IPVS, mas a SMADS tem outros mecanismos
116
para fazer diagnsticos deste setor. Em So Paulo, segundo uma pesquisa realizada pela FIPE
(Fundao Instituto de Pesquisas Econmicas) em 2003, havia cerca de 10400 pessoas nesta
condio, sendo que destas, 4213 pernoitavam nas ruas e 6186 em albergues (PlasSP, 2006). A
maior parte destas pessoas, cerca de 65%, est na regio central da cidade e a maior parte dos
albergados (67%) tambm se encontram nesta regio.
Esses nmeros indicam para a SMADS onde esto as pessoas em situao de alta
vulnerabilidade social e tambm permite saber, em cada um dos distritos da cidade, qual o
perfil da populao mais pobre, se so crianas, adolescentes, idosos ou mulheres (PlasSP, 2006).
A partir disso a SMADS afirma distribuir o acesso aos servios bsicos de proteo social atravs
de programas de transferncia de renda ou programas de apoio aos ncleos familiares. Segundo o
Plas 2006, a SMADS escolheu focalizar a ao preventiva nos territrios em que h mais famlias
em situao de vulnerabilidade. Para eles, isso torna mais eficiente a alocao dos recursos
pblicos, que passaria a beneficiar os mais pobres entre os mais pobres (PlasSP, 2006: 19) e
tambm significa uma opo uma maior concentrao territorial na oferta de servios e na
concesso dos benefcios (idem).

4.2. Localizao e caracterizao territorial da rede socioassistencial

Iremos a seguir construir uma anlise territorial da rede socioassistencial de So Paulo
baseada no nmero de convnios estabelecidos em 2006 e de vagas disponveis neste mesmo
perodo. Faremos uma comparao entre regies e subprefeituras e em seguida analisaremos os
dados referentes cada regio, a fim de compreender as diferenas presentes em cada um desses
espaos em termos da constituio da rede. Como o volume de dados gerados foi muito grande,
segue em anexo a este trabalho uma srie de tabelas e grficos que complementam as anlises
aqui apresentadas.

4.2.1. Anlise por regio

117
Todos estes servios esto dispersos por todas as regies da cidade. Em termos de
convnios firmados, as regies sul 2 e leste 2 apresentam juntas quase metade do montante total
de convnios da cidade.

Tabela 7: Convnios por regio
Regio NCONVNIOS % convnios
Sul 2 171 23,9%
Leste 2 161 22,5%
Norte 2 62 8,7%
Leste 1 101 14,1%
Oeste 76 10,6%
Sul 1 56 7,8%
Norte 1 44 6,1%
Centro 45 6,3%
716
51
100%
Fonte: Elaborao Prpria

Essa superioridade de porcentagem de convnios de algumas regies pode ser observada
no grfico abaixo.

Ilustrao 6: Convnios por regio
convenios
Sul 2
Leste 2
Oeste
Norte 2
Sul 1
Centro

Fonte: Elaborao Prpria

Podemos perceber as diferenas entre as quantidades de convnios existentes em cada um
das regies da cidade atravs do grfico a seguir.


51
O PLAS SP de 2006 apresenta o nmero de 759 convnios estabelecidos em 2006. J os dados
apresentados neste documento separados por nvel de proteo social, se somados, apontam para um total de 747
convnios em 2006. A partir da documentao fornecida pelo prprio Observatrio de Polticas Sociais da SMADS
referente ao ano de 2006, conclumos que o nmero de convnios 716. Sobre este total apresentaremos as anlises
daqui para frente neste trabalho. Destacamos que estas diferenas quantitativas dos nmeros de convnios esto
presentes nos prprios documentos da secretaria, e, apesar de termos tentado checar com seus tcnicos o valor
correto, isso no foi possvel.
118
Ilustrao 7: Convnios por regio
convenios
0,0%
5,0%
10,0%
15,0%
20,0%
25,0%
30,0%
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1
C
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n
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o
convenios

Fonte: Elaborao Prpria

Se analisarmos as vagas disponibilizadas em cada regio pelos servios conveniados,
teremos a seguinte distribuio:

Tabela 8: Vagas por regio
Regio Vagas % Vagas
Sul 2 32826 29,3%
Leste 2 28053 25,0%
Norte 2 10935 9,8%
Leste 1 12126 10,8%
Oeste 10023 8,9%
Sul 1 5263 4,7%
Norte 1 5605 5,0%
Centro 7178 6,4%
So Paulo 112009 100,0%
Fonte: Elaborao Prpria

Assim como na quantidade de convnios, as regies sul 2 e leste 2 apresentam,
respectivamente a maioria absoluta das vagas disponibilizadas pela rede conveniada de servios
socioassistenciais, chegando a quase 55% da capacidade conveniada.
Podemos visualizar esta predominncia de vagas nestas regies tambm pelo grfico a
seguir:

119
Ilustrao 8: Vagas por regio
Vagas
Sul 2
Leste 2
Leste 1
Norte 2
Oeste
Centro
Norte 1

Fonte: Elaborao Prpria

As diferenas de vagas oferecidas de uma regio para outra podem tambm ser percebidas
na anlise abaixo:

Ilustrao 9: Vagas por regio
Vagas
0,0%
5,0%
10,0%
15,0%
20,0%
25,0%
30,0%
35,0%
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1
Vagas

Fonte: Elaborao Prpria

Comparando as porcentagens de convnios e vagas, percebemos que a porcentagem de
convnios entre as regies diferente da porcentagem de vagas. Isso significa que a quantidade
convnios firmados no suficiente para perceber o alcance da rede socioassistencial, pois no
permite apreender o nmero de pessoas atendidas pelos servios. Tambm podemos ver que em
algumas reas h mais vagas do que convnios. Este dado parece demonstrar que h alguns
convnios que oferecem mais vagas do que outros. Esses dados podem ser visualizados na tabela
abaixo.


120
Tabela 9: Comparao entre porcentagem de convnios e de vagas por regio
Regio convnios Vagas
Sul 2 23,9% 29,3%
Leste 2 22,5% 25,0%
Norte 2 8,7% 9,8%
Leste 1 14,1% 10,8%
Oeste 10,6% 8,9%
Sul 1 7,8% 4,7%
Norte 1 6,1% 5,0%
Centro 6,3% 6,4%
100,0% 100,0%
Fonte: Elaborao Prpria

Estas diferenas entre vagas e convnios por regio podem ser mais bem apreendidas se
visualizarmos o grfico a seguir:

Ilustrao 10: Comparao entre porcentagem de convnios e vagas por regio
Convnios e Vagas
0,0%
5,0%
10,0%
15,0%
20,0%
25,0%
30,0%
35,0%
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convenios
Vagas

Fonte: Elaborao Prpria

4.2.2. Anlise por Subprefeitura

Se analisarmos estes mesmos dados desdobrando as regies nas subprefeituras que as
compem, veremos a situao por um outro ponto de vista. Observando a quantidade e a
porcentagem de convnios em cada subprefeitura da cidade, temos a seguinte realidade:
Percebemos que em todas as subprefeituras h convnios. H diferenas proporcionais na
disperso do nmero de convnios pelas subprefeituras, mas so diferenas que no ultrapassam
121
a ordem de 5%. Ou seja, no h uma grande discrepncia entre a quantidade de convnios entre
as subprefeituras, ao contrrio do que vimos quando analisamos o mesmo dado por regio.
Observando a quantidade de vagas, j percebemos uma maior concentrao em algumas
subprefeituras. Enquanto a subprefeitura de MBoi Mirim apresenta 9% das vagas da rede
socioassistencial, seguida pelas subprefeituras de Capela do Socorro e So Mateus, que
apresentam quase 8% das vagas, outras subprefeituras como Aricanduva e Vila Mariana
apresentam menos de 1% de capacidade de atendimento. Assim, enquanto as primeiras cinco
subprefeituras em termos de vagas apresentam quase 40% das vagas na rede socioassistencial, as
cinco ltimas apresentam menos de 5% das vagas. Ou seja, se no caso do nmero de convnios
no temos diferenas gritantes entre as subprefeituras, o mesmo no pode ser dito sobre as vagas.
Podemos visualizar estas diferenas destacadas entre os dados analisados em cada
subprefeitura pelo grfico abaixo.
122
Ilustrao 11: Comparao entre porcentagem de vagas e de convnios por subprefeitura
0,0%
1,0%
2,0%
3,0%
4,0%
5,0%
6,0%
7,0%
8,0%
9,0%
10,0%
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%convnios
%vagas
Fonte: Elaborao Prpria
123
4.2.3. Mapa da rede socioassistencial

A localizao da rede socioassistencial, conveniada ou no, pelo territrio que
demonstramos anteriormente tambm pode ser visualizada atravs do mapa a seguir:

124
Ilustrao 12: Mapa da rede socioassistencial
Fonte: http://www6.prefeitura.sp.gov.br/secretarias/assistencia_social/pesquisasemapas/0001
125
Esta disperso territorial nos permite observar que, embora haja uma concentrao do
nmero de convnios nas regies sul 2 e leste 2, conforme apontamos anteriormente, h no
interior destas regies tambm uma concentrao da rede socioassistencial em algumas
subprefeituras. notvel, apenas olhando para o mapa acima, que nas reas mais perifricas da
cidade, sejam elas nas regies leste 2, sul 2 ou norte 2, h uma grande ausncia de rede
conveniada, enquanto que em outras reas destas mesmas regies h uma contrao. Poderamos
dizer que esta concentrao se deve ao fato de que historicamente muitas entidades se
constituram e se fixaram nas periferias da cidade, mas que a rapidez com que as periferias de
So Paulo tem crescido, essa rede de servios e as entidades que atuam nas reas ainda no
acompanharam este crescimento e expanso das franjas do municpio?
Vejamos os dados referentes anlise das subprefeituras em cada regio.

4.2.3.1. Subprefeituras do Centro

A regio do centro formada por apenas 1 subprefeitura, a S, que composta por 8
distritos. Nesta subprefeitura temos 45 convnios e 7178 vagas. Apesar de ser uma regio onde
h poucos convnios, somente em 1 subprefeitura da regio h mais vagas disponibilizadas do
que em algumas regies inteiras compostas por mais de 8 subprefeituras, como o caso da regio
norte 1, com 5605 vagas, e da regio sul 1 que tem 7 subprefeituras e 5263 vagas. Essa
quantidade elevada de vagas na regio central se deve ao fato de muitos servios para a
populao de rua se concentrarem nesta rea, dada a natureza mesma do pblico alvo ao qual
atende.

4.2.3.2. Subprefeituras da Regio Leste 1

A regio Leste 1 composta por 4 subprefeituras e 16 distritos. Como podemos observar,
em duas de suas subprefeituras, Vila Prudente e Mooca, por sinal as mais prximas relativamente
da regio central, concentram-se mais de 75% dos convnios da regio. interessante notar que
continua havendo uma concentrao das vagas nas mesmas duas subprefeituras em que h
concentrao de convnios, mas desta vez com a maioria concentrada na subprefeitura da Mooca.
126
Neste caso, nas duas subprefeituras destacas h quase 80% das vagas disponveis para a regio.
As diferenas existentes entre as subprefeituras podem ser mais bem visualizadas atravs do
grfico a seguir:

Ilustrao 13: Comparao entre a porcentagem de convnios e vagas na regio Leste 1
0,0%
5,0%
10,0%
15,0%
20,0%
25,0%
30,0%
35,0%
40,0%
45,0%
50,0%
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% convnios
% vagas

Fonte: elaborao prpria

4.2.3.3. Subprefeituras da Regio Leste 2

Esta regio, denominada de leste 2 por estar mais afastada do centro que a regio leste 1,
a segunda regio da cidade em nmero de convnios e de vagas. Ela composta por 7
subprefeituras e por 17 distritos. Observamos os dados, vemos que quase 70% dos convnios na
regio encontram-se em 3 subprefeituras: So Mateus, Itaquera e So Miguel Paulista, que so as
subprefeituras da regio que tm seus limites mais prximos da regio leste 1, e, portanto, mais
distantes dos limites do municpio, onde esto as chamadas franjas. Em relao s vagas,
vemos que a concentrao permanece existindo nestas 3 subprefeituras, mas so
proporcionalmente menores, significando quase 65% das vagas. Assim, podemos visualizar estas
diferenas entre as subprefeituras pelo grfico abaixo.

127
Ilustrao 14: Comparao entre convnios e vagas na regio Leste 2
0,0%
5,0%
10,0%
15,0%
20,0%
25,0%
30,0%
35,0%
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% convnios
% vagas

Fonte: elaborao prpria

4.2.3.4. Subprefeituras da Regio Norte 1

A regio norte 1 tem a segunda menor rede socioassistencial em termos de vagas da
cidade e a regio com o menor nmero de convnios. Ela formada por 3 subprefeituras e 8
distritos. Percebemos claramente que nesta regio h uma concentrao muito pequena na
subprefeitura de Vila Maria, mas, em geral, podemos dizer que a distribuio dos convnios na
regio homognea, sendo que o mesmo no pode ser dito em relao s vagas. Conforme
podemos perceber olhando os nmeros, apesar da relativa homogeneidade em relao ao nmero
de convnios, h uma concentrao visvel das vagas na subprefeitura de Vila Maria, regio
tambm bem prxima regio considerada central da cidade. A diferena entre essa subprefeitura
e as outras duas, que apresentam reas limtrofes da cidade, visvel. Comparando os dados
relativos s vagas com os de convnios temos a seguinte situao, demonstrada no grfico
abaixo.

128
Ilustrao 15: Comparao entre porcentagem de convnios e vagas na regio norte 1
0,0%
10,0%
20,0%
30,0%
40,0%
50,0%
60,0%
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% convnios
% vagas

Fonte: elaborao prpria

4.2.3.5. Subprefeituras da Regio Norte 2

A regio norte 2 composta por 4 subprefeituras e 10 distritos. A subprefeitura de
Freguesia do a que mais possui convnios, sendo que esta sozinha concentra 50% destes.
Esta subprefeitura tambm a mais prxima da regio central, tendo limites com reas ricas da
cidade como Lapa. As subprefeituras de Pirituba e Perus, respectivamente, so as que apresentam
a menor quantidade de convnios da regio. Estas duas subprefeituras, sobretudo a de Perus,
podem ser consideradas franjas do municpio. Em relao concentrao de vagas a situao
ainda mais grave, pois a subprefeitura de freguesia do concentra quase 70% das vagas,
conforme vemos nos dados relacionados abaixo. As subprefeituras de Pirituba e Perus,
respectivamente, so as que apresentam a menor quantidade de vagas da regio. Estas duas
subprefeituras, sobretudo a de Perus, podem ser consideradas franjas do municpio.
interessante notar que esta diviso de vagas ainda mais desigual que a distribuio de convnios
pela regio. Esta comparao pode ser demonstrada abaixo.

129
Ilustrao 16: Comparao entre a porcentagem de convnios e vagas na regio norte 2
0,0%
10,0%
20,0%
30,0%
40,0%
50,0%
60,0%
70,0%
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% convnios
% vagas

Fonte: elaborao prpria

4.2.3.6. Subprefeituras da Regio Oeste

A regio oeste formada por 3 subprefeituras e 15 distritos. Nela esto presentes distritos
tradicionalmente ricos como Morumbi, Itaim Bibi, Jardim Paulista e Alto de Pinheiros ao lado de
distritos muito carentes como Rio Pequeno e Jaguar. Ou seja, uma caracterstica desta regio a
desigualdade gritante. Como podemos ver, as subprefeituras do Butant e da Lapa concentram
mais de 80% dos convnios, o que no de se estranhar j que a subprefeitura de Pinheiros
concentra todos os distritos nobres que apontamos acima. A subprefeitura do Butant apresenta
uma concentrao de mais de 50% das vagas da regio. Esse um dado importante, j que neste
distrito encontram-se as regies mais pobres da regio. Ou seja, o que indicam estes dados que
na regio oeste da cidade a disperso territorial dos convnios parece atender aos mais pobres que
esto nas chamadas franjas do municpio. Comparando os dados de convnios e vagas,
podemos comprovar esta nossa afirmao. Podemos visualizar estes dados atravs do grfico a
seguir.

130
Ilustrao 17: Comparao entre porcentagem de convnios e vagas na regio oeste
0,0%
10,0%
20,0%
30,0%
40,0%
50,0%
60,0%
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% convnios
% vagas

Fonte: elaborao prpria

4.2.3.7. Subprefeituras da Regio Sul 1

A regio sul 1 tambm concentra reas com alta qualidade de vida na cidade como os
distritos de Vila Mariana e Moema. Esta regio composta por 3 subprefeituras e 7 distritos e a
regio que apresenta menos vagas na rede socioassistencial, embora no seja a que menos tem
convnios. Em termos de convnios a regio fica na frente das regies central e norte 1. Sobre a
distribuio dos convnios no interior da regio, vemos os seguintes nmeros. Na subprefeitura
do Ipiranga, regio limtrofe da cidade, temos a maior concentrao de convnios, mais de 55%.
Temos tambm nesta rea o maior nmero de vagas, se bem que, neste caso, com uma diferena
pouca coisa menor para as outras subprefeituras, em um total de quase 53%. Ao compararmos a
proporo de vagas e de convnios, observamos que no h grandes diferenas entre estas
variveis, conforme podemos observar no grfico a seguir.

131
Ilustrao 18: Comparao entre porcentagem de convnios e vagas na regio sul 1
0,0%
10,0%
20,0%
30,0%
40,0%
50,0%
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% convnios
% vagas

Fonte: elaborao prpria

4.2.3.8. Subprefeituras da Regio Sul 2

Nossa ltima regio a ser analisada, chamada de sul 2 por estar mais distante do centro,
a regio que, proporcionalmente, apresenta o maior territrio. Nela esto concentrados 21,6% da
populao, sendo que 36,9% destes so residentes em setores 5 e 6 do IPVS. Ou seja, esta uma
das regies mais populosas e tambm uma das que apresentam a maior concentrao de pessoas
em situao de vulnerabilidade. Esta regio divida em 6 subprefeituras, nas quais esto
distribudos 15 distritos, dentre os quais esto os distritos mais afastados do centro. Podemos
observar que em 2 subprefeituras encontram-se concentrados mais de 50% dos convnios da
regio. Nestas subprefeituras, MBoi Mirim e Campo Limpo, esto bairros como Jardim ngela e
Capo Redondo, conhecidos por seus altos ndices de violncia. Entretanto, subprefeituras com
territrios enormes, altos ndices de pessoas residentes em setores 5 e 6 do IPVS, e mais
afastados ainda do centro, como Capela do Socorro e Parelheiros, concentram pouco menos de
20% dos convnios estabelecidos. A grande rea em branco no mapa que mostramos acima,
que corresponde justamente subprefeitura de Parelheiros, a mais distante do centro da cidade, e
onde os mais de 50% dos habitantes residem em setores caracterizados com alta e muito alta
vulnerabilidade, est concentrados apenas pouco mais de 5% dos convnios da regio. Em
relao concentrao de vagas, vemos que continua havendo um predomnio da subprefeitura
de MBoi Mirim. Entretanto, a subprefeitura de capela do Socorro que apresentou na anlise de
132
convnios um nmero relativamente baixo, tem a segunda maior proporo de vagas. Isso pode
significar que os servios ali instalados tm uma capacidade de atendimento grande. Em relao a
esse ponto tambm vemos que a subprefeitura de Parelheiros apresenta uma proporo bem
maior de vagas do que de convnios. Ou seja, a ordem de quantidade de convnios vista nesta
regio no compatvel com a ordem da quantidade de vagas.
E estas diferenas ficam ainda mais perceptveis se observarmos o grfico.

Ilustrao 19: Comparao entre porcentagem de convnios e vagas na regio sul 2
0,0%
5,0%
10,0%
15,0%
20,0%
25,0%
30,0%
35,0%
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A
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% convnios
% vagas

Fonte: elaborao prpria

4.3. Comparao entre o mapa da vulnerabilidade social e o mapa territorial da rede
socioassistencial

Conforme observamos acima, a atual poltica de assistncia social na cidade de So Paulo
utiliza o ndice Paulista de Vulnerabilidade Social, o IPVS, elaborado pela Fundao SEADE,
como um dos principais indicadores sociais para balizar e definir a prioridade de gastos e o
direcionamento das polticas implementadas pela SMADS. Bom, pelo menos isso que os textos
oficiais da secretaria indicam e tambm foi assim que os tcnicos da secretaria entrevistados por
ns definiram os critrios de estabelecimento de prioridades da poltica de assistncia na cidade.
Assim, confrontaremos estes dados formulados pela fundao SEADE e disponveis nos
documentos oficiais que norteiam as polticas de assistncia na cidade, sobretudo o PlasSP 2006 e
133
o Relatrio de Atividades 2005, com os dados de convnios e vagas organizados por regio da
cidade, subprefeituras que apresentamos anteriormente.
Desse modo, os dados encontrados sero sistematizados por populao, populao
residente em setores 5 e 6 alta e muito alta vulnerabilidade segundo o IPVS - (a qual
denominaremos nas anlises e nos grficos e tabelas como Vulnerabilidade por razes de
economia de espao e para facilitar a compreenso), convnios firmados (a partir do nmero de
servios prestados ou equipamentos instalados atravs de conveniamento) e vagas oferecidas por
estes servios conveniados. Estes dados sero analisados e divididos por: regies da cidade e
subprefeituras.

4.3.1. Anlise da vulnerabilidade por regio

Iniciaremos, ento, nossa anlise tendo como foco as regies da cidade. Faremos todo um
percurso demonstrando em quais destas regies esto concentradas a maioria da populao
residente em setores do IPVS 5 e 6, que significam setores em situao de alta ou muito alta
vulnerabilidade. Procuraremos a seguir saber se, com base na distribuio de vagas disponveis
na rede conveniada por regio cuja anlise foi feita acima, o atendimento socioassistencial
oferecido ou coordenado pela SMADS est nos locais em que residem a maior parte das pessoas
em situao de vulnerabilidade alta ou muito alta em cada regio da cidade. Faremos a mesma
anlise para as subprefeituras a seguir.

4.3.1.1. Porcentagem da populao residente em setores 5 e 6 em cada regio

Os nmeros disponveis na tabela a seguir retratam o volume total de pessoas residentes
em cada regio da cidade e tambm o montante de pessoas que residem em setores de alta e
muito alta vulnerabilidade. Vemos que so nmeros altssimos de pessoas em situao de
vulnerabilidade na cidade e que a maioria das pessoas reside nas regies mais perifricas,
considerados as regies finalizadas pelo nmero 2 (Sul 2, Leste 2 e Norte 2, respectivamente).
Para termos uma dimenso do quanto esses valores significam em termos percentuais,
analisamos cada um deles em relao ao total da cidade e temos a porcentagem de pessoas que
134
habitam as regies e quantas delas esto em setores considerados de alta e muito alta
vulnerabilidade. Os nmeros esto na tabela a seguir.

Tabela 10: Porcentagem de populao em geral e de pessoas residentes em setores 5 e 6 do IPVS por regio
Regio populao Vulnerabilidade
52

Sul 2 21,6% 36,9%
Leste 2 21,7% 30,2%
Norte 2 11,6% 9,6%
subtotal 54,8% 76,7%
Leste 1 15,1% 7,7%
Oeste 8,8% 5,5%
Sul 1 9,2% 5,1%
Norte 1 8,5% 4,9%
Centro 3,6% 0,1%
Total 100% 100%
Fonte: elaborao prpria

Podemos observar por estas porcentagens que as regies Sul 2, Leste 2 e Norte 2, se
somadas, concentram a maior parte da populao (54,8%), mas concentram proporcionalmente
muito mais pessoas em condio de vulnerabilidade alta ou muito alta (76,7%). Assim,
comprovando o esperado, a maior parte da populao em situao de vulnerabilidade alta ou
muito alta est localizada nas franjas do municpio, nas regies mais distantes do centro da
cidade, e, portanto, dos locais onde h mais vagas no mercado de trabalho (centros econmicos
da cidade) e dos locais onde se situam os principais servios pblicos. Abaixo, temos um grfico
que compara a proporo de populao total residente em cada regio com a proporo de
pessoas residentes em setores 5 e 6.


52
% da populao residente em setores 5 e 6 na regio em relao populao residente em setores 5 e 6 no
municpio.
135
Ilustrao 20: Comparao entre porcentagem de populao e pessoas residentes em setores 5 e 6 do IPVS por
regio
0,0%
5,0%
10,0%
15,0%
20,0%
25,0%
30,0%
35,0%
40,0%
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1
vulnerabilidade
populao

Fonte: elaborao prpria

Observando o grfico acima, podemos notar que as regies sul 2 e leste 2 so as regies
mais populosas da cidade. Porm, proporcionalmente, estas regies concentram muito mais
pessoas residentes em setores de alta ou muito alta vulnerabilidade do que todas as outras regies
da cidade. Juntas, essas duas regies apenas concentram quase 70% das pessoas nesta condio.
Em todas as outras regies da cidade, a proporo de populao residente maior do que a
proporo de pessoas residentes em setores de alta ou muito alta vulnerabilidade.
Retomando as variveis que utilizadas para determinar estes ndices de vulnerabilidade,
estes dados parecem indicar que nas regies mais distantes do centro da cidade h de fato uma
carncia maior de servios pblicos ou privados, uma dificuldade maior das pessoas em encontrar
emprego, menores taxas de pessoas com acesso educao formal, maior nmero de famlias
numerosas, sejam elas jovens ou no.
Ento, se verdade que a SMADS direciona a atuao de sua poltica de assistncia social
para estas populaes residentes em setores 5 e 6 do IPVS, conforme indicam as prioridades
estabelecidas pelos Programas Ao Famlia e tambm pelo Plas SP quando qualificam o pblico
alvo de seus servios socioassistenciais e tambm quando definem as prioridades dos gastos, a
rede socioassistencial deveria direcionar mais vagas em servios que atendessem a estes locais.
Mas ser que essas intenes declaradas pelo poder pblico de fato ocorrem. Para isso, vamos
observar o mapa abaixo, que combina os dados do mapa de vulnerabilidade presente no site da
prefeitura com o mapa da rede socioassistencial tambm fornecido pela prefeitura.

136
4.3.1.2. Comparao entre o Mapa da Rede socioassistencial e o mapa da vulnerabilidade

O objetivo do mapa
53
que segue abaixo visualizar mais facilmente no territrio onde
esto as reas que concentram a maior parte da populao residente em setores 5 e 6 com os
locais onde esto disponveis os servios socioassistenciais.


53
Para elaborar este mapa utilizamos um programa de imagem simples e sobrepusemos os referidos mapas.
137
Ilustrao 21: Mapa da distribuio da rede socioassistencial sobre o mapa da vulnerabilidade

138

Fonte: elaborao prpria a partir do cruzamento de dois mapas j presentes e analisados separadamente.

Podemos observar que nas regies identificadas com as cores mais avermelhadas, que
representam os setores de vulnerabilidade alta e muito alta, h poucos pontos que indicam a
presena de equipamentos e servios da rede socioassistencial. Esta primeira viso superficial do
mapa indica que os servios prestados pela SMADS na realidade no condizem com os locais
onde h uma maior concentrao de populao vulnervel. Vamos ento fazer um cruzamento
dos dados sobre os ndices de vulnerabilidade de cada regio com a porcentagem de vagas da
139
rede socioassistencial em cada uma delas para ver se quantitativamente esta nossa percepo
sobre o mapa se comprova na realidade.

4.3.1.3. Comparao entre a rede socioassistencial e os dados de vulnerabilidade por regio

Percebemos nos dados gerados, que a maioria das regies da cidade com o maior
percentual de pessoas residentes em setores 5 e 6 do IPVS no apresenta uma quantidade de
vagas em servios de assistncia social compatvel com o nvel de vulnerabilidade que
apresentam. As regies com o maior percentual de pessoas residentes nos setores 5 e 6 em
relao ao total de pessoas nesta condio na cidade, e que tambm so as regies mais populosas
do municpio, apresentam uma capacidade de vagas inferior a sua necessidade. A regio Sul 2,
por exemplo, possui 36,88% da populao vulnervel de So Paulo, porm tem menos de 30%
das vagas disponveis na rede socioassistencial. A regio Leste 2 apresenta tambm o mesmo
problema. J as regies Leste 1, Oeste, e, sobretudo a regio Central, apresentam um nmero
muito maior de vagas na rede socioassistencial do que a porcentagem de populao vulnervel. A
regio central tem o dado mais desigual. Nesta regio vivem somente 0,09% da populao
vulnervel na cidade. Entretanto, 6,4% das vagas da rede socioassistencial se concentram nesta
rea.
No caso das regies central e leste 1, como vimos no captulo anterior, pode ser que haja
esta disparidade entre as vagas e a vulnerabilidade porque nestas reas se concentram a maior
parte da rede socioassistencial de atendimento moradores de rua. Procuramos em todos os
documentos da Fundao SEADE e tambm nos documentos da SMADS, mas no encontramos
nenhuma indicao sobre se os moradores de rua se incluem ou no no IPVS. Acreditamos que
eles no estejam includos porque o ndice se baseia nos dados do censo, que, por sua vez, esto
baseados nos questionrios respondidos por pessoas que habitam casas, ou seja, os questionrios
do Censo no so respondidos por moradores de rua. Por esta razo, o IPVS no leva em conta
este setor da populao. Esta uma fragilidade do ndice que utilizamos para mensurar a
populao que supostamente necessitaria da rede socioassistencial, e, portanto, uma fragilidade
de nossas concluses e anlises aqui.
As diferenas apontadas entre as regies, em termos de vagas, vulnerabilidade, populao
residente e convnios, podem ser observados no grfico a seguir:
140

Ilustrao 22: Comparao entre porcentagem de populao residente em setores 5 e 6, populao, convnios
e vagas
Diagnstico geral por regio
0,0%
5,0%
10,0%
15,0%
20,0%
25,0%
30,0%
35,0%
40,0%
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vulnerabilidade
populao
Vagas
convenios

Fonte: elaborao prpria.

Este grfico explicita bem que as vagas disponveis nos lugares onde h mais pessoas
residentes em setores 5 e 6 esto muito aqum da demanda, enquanto que em outros lugares com
alta vulnerabilidade h muito mais vagas. Apenas as regies norte 2, norte 1 e sul 1 parecem estar
mais prximas da adequao entre estas variveis. E esta disparidade de vagas em relao
populao que, segundo os critrios da prpria SMADS, necessitaria mais dos servios
socioassistenciais, fica ainda mais evidentes se observarmos o grfico.

141
Ilustrao 23: Comparao entre porcentagem de vagas e pessoas residentes em setores 5 e 6 do IPVS por
regio
0,0%
5,0%
10,0%
15,0%
20,0%
25,0%
30,0%
35,0%
40,0%
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N
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1
vulnerabilidade
Vagas

Fonte: elaborao prpria.

Analisaremos a seguir os dados de cada regio em separado, pois, assim como no captulo
5, podemos perceber que h desigualdade de disperso destes dados quando se considera as
regies separadamente.

4.3.1.3.1. Regio Central

Como observamos anteriormente, a regio denominada Centro s tem 1 subprefeitura,
apesar de conter vrios distritos. Nos dados sobre a regio podemos perceber que a populao
residente em setores 5 e 6 bem pequena se comparada com a quantidade de vagas disponveis
na regio. Porm, como j observamos anteriormente, no podemos afirmar com certeza que haja
um desnvel to grande entre estas variveis porque no sabemos se a populao de rua, muito
concentrada nesta rea, pode ser includa no IPVS. A maior parte das vagas na regio destina-se,
sobretudo, ao atendimento a essa populao. Assim, o caso da regio central nos parece peculiar
e se aplica nossa anlise com limitaes.


142
4.3.1.3.2. Regio Leste 1

Sabemos que na regio leste 1, sobretudo na subprefeitura da Mooca, a maior parte das
vagas destinada populao de rua. Podemos dizer que o caso desta subprefeitura que
concentra a maior parte das vagas da regio, mas que tm o menor ndice de vulnerabilidade,
muito parecido com o que analisamos na subprefeitura da S. Podemos ver que a subprefeitura de
Sapopemba, uma das mais afastadas do centro dentro desta regio, concentra 70% da populao
residente em setores 5 e 6 do IPVS. Entretanto, as vagas da rede socioassistencial na regio no
representam nem 40%.
Podemos visualizar melhor estes desnveis no grfico abaixo.

Ilustrao 24: Comparao entre a porcentagem de vagas e de populao residente em setores 5 e 6 do IPVS
na regio leste 1
0,0%
10,0%
20,0%
30,0%
40,0%
50,0%
60,0%
70,0%
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O
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% vulnerabilidade
% vagas

Fonte: elaborao prpria.

4.3.1.3.3. Regio Leste 2

A regio Leste 2 a segunda regio em termos de vulnerabilidade na cidade de So Paulo.
Assim, uma das reas em que se concentram uma grande parcela da populao residente em
setores 5 e 6 no municpio. Exceto pela subprefeitura de Ermelino Matarazzo que concentra
apenas 2,4% da populao residente em setores 5 e 6 da regio, todas as outras subprefeituras da
regio possuem altas concentraes de populao em situao de vulnerabilidade. Quatro delas
possuem cerca de 20% da populao nesta situao em cada uma, totalizando 80% da populao
143
em situao de vulnerabilidade. Entretanto, podemos perceber que h nesta regio uma srie de
desnveis. O caso da subprefeitura de Itaim Paulista parece ser o mais expressivo. Nesta
subprefeitura esto mais de 20% das pessoas em situao de vulnerabilidade alta ou muito alta da
regio, mas h apenas 6,4% das vagas na rede socioassistencial instaladas no local. Nas
subprefeituras de So Miguel e Guaianazes tambm h maior proporo de populao vulnervel
do que vagas disponveis. Entretanto, em outras subprefeituras h mais vagas proporcionalmente
do que vulnerabilidade. Os casos mais visveis so as subprefeituras de So Mateus e Itaquera, as
reas mais prximas do centro nesta regio, ou seja, as periferias mais antigas da zona leste.
Podemos visualizar melhor estas variaes no grfico a seguir.

Ilustrao 25: Comparao entre porcentagem de vagas e de populao residente em setores 5 e 6 do IPVS na
regio leste 2
0,0%
5,0%
10,0%
15,0%
20,0%
25,0%
30,0%
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% vulnerabilidade
% vagas

Fonte: elaborao prpria.

4.3.1.3.4. Regio Norte 1

Nesta regio, a subprefeitura de Trememb a que se encontra mais afastada do centro da
cidade. E tambm a que concentra quase metade das pessoas em situao de vulnerabilidade
alta e muito alta da regio. Entretanto, nesta regio h apenas 26,7% das vagas na rede
socioassistencial, conforme vemos no grfico abaixo.

144
Ilustrao 26: Comparao entre porcentagem de vagas e populao residente em setores 5 e 6 do IPVS na
regio norte 1
0,0%
10,0%
20,0%
30,0%
40,0%
50,0%
60,0%
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% vulnerabilidade
% vagas

Fonte: elaborao prpria.

Como podemos observar, h tambm nesta regio algumas subprefeituras que tm
disponveis proporcionalmente mais vagas do que outras e nestes lugares a quantidade de pessoas
em situao de vulnerabilidade menor.

4.3.1.3.5. Regio Norte 2

O caso da regio norte 2 parece interessante. Neste distrito de fato a maior parte das
pessoas residentes em setores 5 e 6 est na subprefeitura de Freguesia do , quase 50% destas
pessoas. Entretanto, este mesmo distrito concentra quase 70% das vagas da rede socioassistencial
da regio, enquanto distritos que tambm tm uma concentrao alta de populao em setores 5 e
6 disponibilizam apenas 10% das vagas, conforme observamos no grfico abaixo.

145
Ilustrao 27: Comparao entre porcentagem de vagas e de populao residente em setores 5 e 6 do IPVS na
regio norte 2
0,0%
10,0%
20,0%
30,0%
40,0%
50,0%
60,0%
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% vulnerabilidade
% vagas

Fonte: elaborao prpria.

4.3.1.3.6. Regio Oeste

A regio Oeste apresenta contrastes assombrosos. Enquanto na Subprefeitura do Butant
vivem quase 75% das pessoas em setores 5 e 6 do IPVS, na subprefeitura de Pinheiros, que
concentra alguns dos distritos com as casas de mais alto luxo da cidade, vivem apenas 0,1% de
populao em setores 5 e 6. Entretanto, parece incrvel que nesta ltima subprefeitura estejam
quase 18% das vagas da rede socioassistencial da regio, enquanto que na rea com maior
nmero de populao vulnervel h cerca de 50%. Se olharmos os nmeros, em Pinheiros h 96
pessoas na situao de vulnerabilidade alta ou muito alta e 1790 vagas na rede socioassistencial.
Estes contrastes esto tambm visveis no prximo grfico.

Ilustrao 28: Comparao entre porcentagem de vagas e de populao residente em setores 5 e 6 do IPVS na
regio oeste
0,0%
10,0%
20,0%
30,0%
40,0%
50,0%
60,0%
70,0%
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%
vulnerabilidade
% vagas

Fonte: elaborao prpria.
146

4.3.1.3.7. Regio Sul 1

Esta regio parece ser a que concentra uma proporo de vagas mais prxima da demanda
de pessoas residentes em setores 5 e 6. Apesar disso, duas das suas subprefeituras tm menos
proporo de vagas do que a proporo de vulnerabilidade, enquanto a subprefeitura de Vila
Mariana apresenta um resultado inverso, conforme vemos no grfico abaixo.

Ilustrao 29: Comparao entre a porcentagem de vagas e populao residente em setores 5 e 6 do IPVS na
regio sul 1
0,0%
10,0%
20,0%
30,0%
40,0%
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%
vulnerabilidade
% vagas

Fonte: elaborao prpria.

4.3.1.3.8. Regio Sul 2

Esta regio concentra as subprefeituras mais isoladas geograficamente do centro da
cidade e tambm a maior parte das pessoas residentes em setores 5 e 6 do IPVS do municpio.
Podemos perceber que a subprefeitura de Santo Amaro a que menor concentra pessoas em
setores 5 e 6. Tambm podemos ver que as regies em que h locais onde a proporo de vagas
fica muito aqum da proporo de vulnerabilidade, que so os casos das Subprefeituras de Cidade
Ademar e Campo Limpo. O contrrio ocorre na subprefeitura de MBoi Mirim, local em que h a
maior quantidade de vagas da rede socioassistencial da regio. Podemos ver estas diferenas
tambm atravs do grfico.

147
Ilustrao 30: Comparao entre a porcentagem de vagas e populao residente em setores 5 e 6 do IPVS na
regio sul 2
0,0%
5,0%
10,0%
15,0%
20,0%
25,0%
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% vulnerabilidade
% vagas

Fonte: elaborao prpria.

Assim, podemos perceber que, se observando as regies da cidade em geral e as
comparando entre si, podamos observar que havia regies com uma proporo de
vulnerabilidade muito superior de vagas e outras regies em que a situao era inversa, o menos
pode ser dito se analisarmos as regies internamente. Assim, podemos concluir preliminarmente
que dentro das regies, os locais em que h uma defasagem maior de vagas em relao
quantidade de pessoas residentes em setores 5 e 6 so justamente nas subprefeituras mais
distantes do centro. Vamos a seguir, ento, olhar especificamente para as subprefeituras da cidade
e compar-las entre si para vermos quais so os locais mais vulnerveis e quais so os que
concentram mais vagas.

4.3.2. Anlise por subprefeitura

O principal objetivo deste item identificar as subprefeituras onde h a maior
concentrao de pessoas residentes em setores 5 e 6 do IPVS em comparao com o total destes
setores no municpio e comparar estes valores com a proporo de vagas disponveis em cada
uma destas unidades administrativas.

4.3.2.1. Vulnerabilidade Social por subprefeitura

148
Faremos uma comparao da quantidade total de pessoas residentes em cada subprefeitura
da cidade, quantas destas residem em setores 5 e 6 do IPVS e quantos convnios e quantas vagas
esto localizados em cada uma destas reas. Observamos que em termos totais, as subprefeituras
de Capela do Socorro, MBoi Mirim e Campo Limpo so as que apresentam as maiores
populaes residentes em setores 5 e 6, respectivamente. Todas estas subprefeituras esto
localizadas na regio Sul 2. Se observarmos a lista pela ordem das subprefeituras com os maiores
montantes de populao nestas condies, podemos notar que as 10 primeiras, pelo menos, fazem
parte das regies mais perifricas da cidade, ou seja, Sul 2, Leste 2 e Norte 2. interessante notar
tambm que h entre as subprefeituras com a menor quantidade de populao residente nestes
setores 5 e 6 uma diferena bem grande. Entre as subprefeituras da S e Vila Mariana e a de
Pinheiros, as 3 ltimas da lista, observamos que entre as duas primeiras destacadas a diferena
suave, mas entre a subprefeitura da S (1168) e a de Pinheiros (96) a subprefeitura absurda.
Assim, se olharmos a tabela como um todo, vemos que h uma concentrao bem grande de
pessoas residentes em setores 5 e 6 em algumas subprefeituras da cidade, enquanto que em outras
encontramos valores muitas vezes menores.
Observando estes nmeros em valores percentuais poderemos ter uma noo melhor
destas diferenas. Podemos perceber que algumas subprefeituras tm uma porcentagem de
populao geral pequena em relao ao total da cidade, mas nveis elevados de setores residentes
em setores 5 e 6. Isso significa que boa parte das pessoas que moram nesses locais pobre. O
caso mais evidente da subprefeitura de Parelheiros, seguida pela subprefeitura de Guaianazes.
Mas isto ode ser observado em quase todas as subprefeituras em que h a maior parte da
populao vulnervel. Podemos ver esta situao no grfico a seguir.
149
Ilustrao 31: Comparao entre porcentagem de populao e de pessoas residentes em setores 5 e 6 do IPVS por subprefeitura
0,0%
2,0%
4,0%
6,0%
8,0%
10,0%
12,0%
C
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A
S

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H
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I
R
O
S
% populaao
% vulnerabilidade

Fonte: elaborao prpria.
150
4.3.2.2. Comparao entre a vulnerabilidade social e a rede socioassistencial nas subprefeituras

Analisando estes dados de vulnerabilidade em comparao com a porcentagem de vagas
na rede socioassistencial nas subprefeituras, vemos que a situao no diferente da que
observamos anteriormente. Para fazer uma anlise mais geral destes dados, vamos recorrer ao
grfico.
151
Ilustrao 32: Comparao entre porcentagem de vagas e de populao residente em setores 5 e 6 do IPVS por subprefeitura
0,0%
2,0%
4,0%
6,0%
8,0%
10,0%
12,0%
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S
% vulnerabilidade
% vagas

Fonte: elaborao prpria.
152
Como podemos ver, mais uma vez fica evidente que na maior parte dos locais em que h a
maior porcentagem de pessoas residentes em setores 5 e 6, h uma porcentagem de vagas na rede
socioassistencial muito pequena. Subprefeituras como Parelheiros, Guaianazes, Itaim Paulista e
Capela do Socorro, respectivamente, parecem ter os desnveis mais claros. Esses locais, como
sabemos, situam-se justamente nas franjas dos municpios.

***

Assim, esta anlise realizada a partir dos dados de territrio apenas confirma
numericamente o que pudemos perceber observando o mapa que apresentamos no incio do
captulo. Conclumos, preliminarmente, sobre esta anlise territorial da porcentagem da
populao residente em setores de alta ou muito alta vulnerabilidade em comparao com as
vagas disponveis na rede socioassistencial nas localidades analisadas, que a rede
socioassistencial atende muito menos pessoas nos locais onde a maior parte da populao em
situao de vulnerabilidade est localizada de fato. Vejamos se a mesma realidade pode ser vista
quando confrontamos estes dados e vulnerabilidade com as reas de atendimento ou pblico alvo
da rede socioassistencial.
153
CAPTULO 5: MAPA DA VULNERABILIDADE SOCIAL E A FOCALIZAO DA POLTICA DE
ASSISTNCIA SOCIAL A PARTIR DE UMA ABORDAGEM SETORIAL

Neste captulo continuaremos a analisar a poltica de conveniamento adotada pela
secretaria de assistncia social do municpio de So Paulo adotando um enfoque diferente
daquele apresentado no captulo anterior: trabalharemos aqui com o pblico alvo dos servios,
programas e projetos desenvolvidos pelo poder pblico na rea, o que chamaremos de anlise
setorial. Entretanto, apesar de utilizar um enfoque diferenciado, a anlise estar baseada nos
mesmos dados e fontes primrias referidos no captulo anterior. Faremos tambm uma
comparao entre as caractersticas dos servios que atendem a cada pblico alvo em especfico
de acordo com o territrio, nmero de convnios e de vagas oferecidas. Da mesma forma
buscaremos comparar as caractersticas da rede de atendimento com dados referentes
quantidade ou porcentagem de cada um destes pblicos-alvos especficos de acordo com o ndice
de vulnerabilidade.
A anlise por pblico-alvo nos pareceu uma varivel importante porque a poltica de
focalizao adotada pela SMADS tambm parte da determinao de alguns pblicos estratgicos
para direcionamento das aes. Interpelando os tcnicos ligados SMADS com as quais tivemos
a oportunidade de fazer entrevistas sobre quais as reas que esta secretaria destinava mais
recursos e quais eram as reas consideradas prioritrias tivemos as respostas a seguir.
Para Gleuda Apolinrio, tcnica da SMADS, a rea em que secretaria destinava mais
recursos

Criana e adolescente. Que no nem porque a gente [precisa] manter... que a rea que, aquilo
que eu te falei, historicamente tem todo um processo. Existe um mapa de distribuio dos recursos que esto
l todos os programas e a proposta oramentria. Ento, dali voc consegue tirar. (Gleuda Apolinrio,
tcnica da SMADS).

Ento insisti na questo, perguntando qual era a rea prioritria para a secretaria, j que a
rea de criana e adolescente no aparecia como uma prioridade no PlasSP 2006, e sim a rea da
Famlia e de moradores de rua. E a tcnica da SMADS respondeu,

Hoje [a prioridade] famlia. (...) uma coisa meio esquisita. Nem sempre o que voc planeja, no
seu plano, o que voc coloca como prioridade, o que retrata no oramento. Ento, o que a gente tenta
fazer: trazer o oramento para o nosso planejamento, que o que d para a gente fazer. H uma tendncia
nossa de fazer isso. Ento, por exemplo, o Ao Famlia na proposta oramentria do ano que vem foi o
154
programa que a gente pediu mais expanso, onde a gente quer ter maior investimento. Porque a
centralidade da famlia est l, a gente sabe que tem que centrar a poltica de assistncia. Mas h uma rede
histrica a que voc no pode romper com convnio e dizer olha, a partir de hoje no vamos mais atender
criana em ncleo scio-educativo para atender famlia. No s como as famlias daquelas crianas vo
sair tudo l na porta da secretaria, como a secretaria vai estar sendo irresponsvel. Ento a gente tem que
fazer isso num processo e fazer essa mudana de rumo, vamos dizer assim. Mas no plano, se voc ler o
plano l, voc vai ver, a secretaria est centrada na famlia na populao de rua e nessa questo.
Oramentariamente est at prximo. Mas voc fala, no podia estar concentrado nisso? No, a no d.
(Gleuda Apolinrio, tcnica da SMADS).

Ao coordenador do Observatrio, Marcelo Kawatoko, perguntamos se este programa
estratgico referido pela tcnica da secretaria, o Ao Famlia, representava o gasto prioritrio da
pasta. Ele afirmou que no, conforme j vimos no captulo 3, confirmando que o maior gasto da
pasta a transferncia de renda. Mas sua resposta foi em um sentido diverso quela dada pela
tcnica da secretaria. Em suas palavras,

[O gasto prioritrio] a transferncia de renda. A segunda o ao cidad. Mas gasto, a
transferncia de renda de longe o maior gasto! E os que tm mais gastos definidos so o Ao Famlia e o
So Paulo Protege. Mas o grosso do gasto financeiro a transferncia de renda. (Marcelo Kawatoko,
Coordenador do Observatrio de Polticas Sociais).

Sabendo que no podemos apenas observar o volume de gastos da pasta para compreender
o tamanho da rede de atendimento para cada uma das reas. Analisando os planos de assistncia
social elaborados pela SMADS, os Relatrios de Atividades e tambm os materiais produzidos
pelo Observatrio, dividimos os servios prestados pela SMADS conforme o pblico alvo
pretendido
54
. Fazendo uma caracterizao geral dos dados de convnios e vagas para cada uma
dessas reas, conforme pblico alvo temos o seguinte quadro:

Tabela 11: Convnios e vagas por pblico alvo
rea % Convnios Convnios % Vagas Vagas
Crianas e adolescentes 57,3% 422 38,1% 47907
Famlias 6,9% 51 27,7% 34856
Idosos 14,5% 107 18,3% 23057
Jovens 12,5% 92 7,8% 9841
Rua 5,4% 40 6,0% 7507
Deficientes 2,7% 20 1,2% 1524
Mulheres 0,5% 4 0,8% 986
Total 100,0% 736 100,0% 125678
Fonte: elaborao prpria.

54
Um panorama dos servios oferecidos em cada uma das reas de ateno, bem como um balano do
nmero de convnios realizados, vagas disponveis e oramento previsto poder ser encontrado em anexo neste
trabalho.
155

O grfico abaixo representa um cruzamento das duas variveis, convnios e vagas, para
cada um desses servios. A partir da sua visualizao, e tambm da anlise dos dados da tabela
acima, podemos perceber claramente que a rede de ateno voltada para crianas e adolescentes
de longe a maior. As outras reas variam muito em relao a vagas e convnios devido natureza
mesma de cada rea de ateno. Para apreender melhor isso, analisaremos abaixo cada varivel
separadamente.

Ilustrao 33: Distribuio do atendimento (vagas) por pblico alvo
Crianas e
adolescentes
Famlias
Idosos
Jovens
Rua
Deficientes
Mulheres

Fonte: elaborao prpria.

Analisando as reas em termos do nmero de convnios, notvel que a rea de criana e
adolescente constitua a maior parte dos convnios realizados pela SMADS. As outras reas,
como podemos perceber, tm uma quantidade de convnios bem reduzida de pensarmos o
tamanho da cidade e de suas necessidades. A rea de famlia, priorizada nos documentos e
declaraes oficiais pela prefeitura, apresenta apenas 7% dos convnios. O grfico abaixo
representa estas diferenas.

156
Ilustrao 34: Convnios por pblico alvo
% Convnios
Crianas e adolescentes
Idosos
Jovens
Famlias
Rua
Deficientes
Mulheres

Fonte: elaborao prpria.

Analisando estas reas sob o ponto de vista das vagas oferecidas pela rede
socioassistencial para cada um dos segmentos, vemos que a proporo de vagas para crianas e
adolescentes diminui bastante e que a rea da famlia passa a seguir em segundo lugar. O grfico
a seguir apresenta esses resultados.

Ilustrao 35: Vagas por pblico alvo
% Vagas
Crianas e adolescentes
Famlias
Idosos
Jovens
Rua
Def icientes
Mulheres

Fonte: elaborao prpria.

notvel que, olhando para as reas, podemos ver que alguns servios apresentam muito
mais vagas do que convnios e outros apresentam um quadro inverso. A explicao para este
fenmeno est na natureza dos servios e tambm nos padres de atendimento estabelecidos aps
a LOAS que propem novas dinmicas para a organizao das protees sociais.
157
Podemos perceber que a rea de crianas e adolescentes possui uma proporo muito
menor de vagas do que de convnios. Isso porque os servios conveniados devem atender a um
nmero menor de crianas para garantir a qualidade do atendimento. J os servios relacionados
famlias possuem muito menos equipamentos e atendem muito mais pessoas. Isso porque so
servios que so mais abrangentes, tm carter intergeracional, ou so projetos como o Ao
Famlia que tm sua ao mais pautada no trabalho de agentes e oficineiros que realizam
atividades do que em espaos fsicos, equipamentos ou servios. Essas diferenas podem ser
facilmente notadas no grfico abaixo.

Ilustrao 36: Comparao entre porcentagem de convnios e vagas por pblico alvo
0,0%
10,0%
20,0%
30,0%
40,0%
50,0%
60,0%
70,0%
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M
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h
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r
e
s
% Convnios
% Vagas

Fonte: elaborao prpria.

Mas como os servios de atendimento a estas reas esto dispersos no territrio? Veremos
este tema a seguir.

5.1. Rede socioassistencial por pblico alvo

158
Seria muito exaustivo analisar todos os dados
55
referentes para cada subprefeitura, por
isso, optamos pela anlise apenas por regio. Vale a pena notar que nesta anlise das reas, alm
das regies especficas inclumos a categoria de macroregies. Isso porque, muitos projetos,
programas e servios voltados para algumas reas especficas tm abrangncia macroterritorial,
ou seja, esto fixados em um territrio, mas tm abrangncia municipal, alcanando mais de uma
subprefeitura, inclusive em regies diferentes. Comeando pelos convnios em cada regio para
cada rea de atuao temos o quadro subseqente.

Tabela 12: Nmero de convnios por rea de atendimento e regio
Regio
Criana e
adolescente
Jovem Famlia
Morador de
rua
Mulhere Deficiente Idoso
Centro 17 1 11 11 1 4
Leste 1 56 9 2 15 5 10
Leste 2 92 20 7 2 2 3 28
Norte 1 28 6 1 2 1 5
Norte 2 35 18 3 3 2
Oeste 50 5 6 4 11
Sul 1 32 5 2 2 4 7
Sul 2 83 30 18 3 1 4 39
Macro
regies
29 3 1 1 1
Total 422 92 51 40 4 20 107
Fonte: elaborao prpria.

Percebemos que em termos de nmero de convnios, a regio leste 2 que apresenta uma
quantidade maior em todas as reas e a regio sul 2 tambm apresenta um grande volume,
seguindo a tendncia observada na anlise geral dos convnios nas regies que fizemos
anteriormente neste captulo. Podemos ver estes dados melhor no grfico abaixo.


55
Um panorama geral da cidade onde se apresenta os nmeros referentes a vagas e convnios para cada rea
de atuao da SMADS em relao s subprefeituras e regies da cidade pode ser encontrado em anexo.
159
Ilustrao 37: Convnios por pblico alvo e regio
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
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s
Crianas e adolescentes
Jovens
Famlias
Moradores de rua
Mulheres
Deficientes
Idosos

Fonte: elaborao prpria.

interessante notar que a rea de moradores de rua se concentra no centro da cidade e na
regio leste 1. O atendimento famlias se concentra na regio sul 2, seguida pelo centro. A rea
de jovens tem a maior parte de seus convnios na regio sul 2, seguida pelas regies Leste 2 e
norte 2. A rea de deficientes muito pequena em todas as regies, assim como a de mulheres. A
rea de criana e adolescente maior na regio leste 2, mas tambm expressiva a concentrao
na regio sul 2 e na leste 1. A rea de idosos tem uma expressiva concentrao de convnios na
regio sul 2, mas tambm expressiva a proporo na regio leste 2.
Em termos de vagas, podemos observar o grfico abaixo e tirar algumas concluses.

160
Ilustrao 38: Vagas por pblico alvo e regio
0
1000
2000
3000
4000
5000
6000
7000
8000
9000
10000
11000
12000
13000
14000
15000
16000
17000
18000
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V
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g
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s
Crianas e adolescentes
Jovens
Famlias
Moradores de rua
Mulheres
Def icientes
Idosos

Fonte: elaborao prpria.

A perspectiva bem diferente do ponto de vista das vagas. A rea de criana e
adolescente continua tendo mais vagas proporcionalmente nas regies leste 2 e sul 2, seguidas da
regio leste 1. O atendimento a jovens mais expressivo tambm nas mesmas regies, sul 2 e
leste 2. Em relao s vagas para moradores de rua, a regio leste 1 apresenta mais do que a
regio central. expressiva para esta rea a atuao macroregional possibilitada pelo Projeto
Boracea. A dimenso macroregional tambm importante na rea de idosos por causa do projeto
Incubadora Social, que apresenta, de longe, o maior nmero de atendimentos para esta rea. Na
rea de idosos, relevante tambm a proporo de vagas na regio leste 2 e na sul 2. As reas de
deficientes e mulheres tornam-se ainda mais nfimas quando vistas da perspectiva das vagas, ao
contrrio da rea da famlia. Esta rea, em termos de vagas supera qualquer outra, sobretudo na
regio sul 2. As vagas para esta rea tambm so significativas nas regies leste 2 e norte 2.
Acreditamos que isto se deva ao fato de que o Projeto Ao Famlia no se organizando atravs
161
de equipamentos de prestao de servios essencialmente, a no ser pelos CRAFs, possa atender
muitas pessoas sem ter que firmar muitos convnios.
Ou seja, esta diferena em termos de vagas e convnios, sobretudo observada nas reas de
crianas de adolescentes (mais convnios e menos vagas) e de famlia (mais vagas e menos
convnios), se deve natureza do atendimento nas reas e ao fato de a primeira rea basear suas
aes em servios e a segunda em programas. Assim, conclumos que, pensando os convnios e
vagas da rede socioassistencial do ponto de vista das reas de atuao e pblicos alvo, tambm
temos uma concentrao desta rede em algumas regies da cidade.

5.2. Comparao entre a vulnerabilidade e a rede socioassistencial para cada pblico alvo

Assim como fizemos anteriormente, vamos comparar os dados apresentados acima com
os dados referentes populao residente em setores 5 e 6 divididos entre estes pblicos alvo. O
ideal agora seria continuar a utilizar as mesmas categorias. Entretanto, nem nos materiais da
Fundao SEADE e nem nos relatrios e outros documentos da SMADS encontramos dados
sobre a quantidade de deficientes fsicos e de moradores de rua residentes em setores 5 e 6.
Assim, nossa anlise nesta parte do captulo segue sem estas reas, conservando as outras.

5.2.1. A vulnerabilidade por pblico alvo

Percebemos, observamos os dados abaixo, que a maior parte da populao residente em
setores 5 e 6, quando analisamos este ndice por rea, de mulheres. Podemos visualizar estes
nmeros nos grficos abaixo.

162
Ilustrao 39: Porcentagem de pessoas residentes em setores 5 e 6 do IPVS de acordo com o pblico alvo
%vulnerabilidade
0,0%
5,0%
10,0%
15,0%
20,0%
25,0%
30,0%
35,0%
40,0%
45,0%
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d
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s
c
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n
t
e
s
I
d
o
s
o
s
%vulnerabilidade

Fonte: elaborao prpria

Ilustrao 40: Porcentagem de pessoas residentes em setores 5 e 6 do IPVS de acordo com pblico alvo
%vulnerabilidade
Mulheres
Famlias
Jovens
Crianas e adolescentes
Idosos

Fonte: elaborao prpria

5.2.2. Comparao entre a vulnerabilidade e a rede socioassistencial por pblico alvo

Quando confrontamos estas informaes com os dados referentes s vagas disponveis na
rede socioassistencial para cada um desses pblicos alvo especficos, vemos que h muito poucas
vagas destinadas ao pblico feminino, sendo que este pblico que concentra a maior parte da
populao vulnervel da cidade. No caso dos jovens, a situao tambm grave. Por outro lado,
163
vemos que a situao inversa quando se trata das reas de criana e adolescente e de idosos.
Podemos ver essa tendncia analisada no grfico abaixo.

Ilustrao 41: Comparao entre porcentagem de vagas e de pessoas residentes em setores 5 e 6 do IPVS por
pblico alvo
0,0%
5,0%
10,0%
15,0%
20,0%
25,0%
30,0%
35,0%
40,0%
45,0%
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e
s
I
d
o
s
o
s
%vulnerabilidade
% Vagas

Fonte: elaborao prpria

Assim, tambm quando observamos os dados setoriais vemos que a focalizao das
polticas no est adequada s carncias de alguns setores, sobretudo jovens e mulheres. Vamos a
seguir fazer uma anlise territorial de apenas um destes setores: famlia.

5.3. Anlise por rea especfica: Famlia

Escolhemos analisar apenas este setor porque esta anlise por pblico alvo bem
complicada de ser realizada pela complexidade dos dados. Assim, priorizamos a rea da famlia
porque ela tanto no PlasSP 2006, quanto na LOAS e no SUAS, considerada como a rea
prioritria da poltica de assistncia social. Vamos ver ento como a poltica para este setor
implementada na cidade levando em conta a varivel territrio.

164
5.3.1. Anlise por regio

Analisaremos a seguir os dados referentes ao atendimento famlia de acordo com a
dimenso territorial com abrangncia regional.

5.3.1.1. Caracterizao do atendimento a famlias por regio

Primeiramente vamos observar as caractersticas da rede socioassistencial voltada para o
atendimento das famlias. Podemos ver na tabela abaixo que a maior parte dos convnios
firmados para o atendimento s famlias est na regio sul 2. Em seguida vem a regio central da
cidade.

Tabela 13: Convnios para atendimento de famlias por regies
Regio % Convnios Convnios
Sul 2 35,3% 18
Centro 21,6% 11
Leste 2 13,7% 7
Oeste 11,8% 6
Norte 2 5,9% 3
Leste 1 3,9% 2
Sul 1 3,9% 2
Macro Regies 2,0% 1
Norte 1 2,0% 1
Total 100,0% 51
Fonte: elaborao prpria

Em termos de vagas, quase 50% destas esto direcionadas para a regio Sul 2 da cidade.
Outras quase 25% esto na regio Leste 2, conforme vemos na tabela abaixo.

Tabela 14: Vagas para atendimento de famlias nas regies
Regio % Vagas Vagas
Sul 2 47,6% 16580
Leste 2 24,9% 8665
Norte 2 13,5% 4700
Oeste 7,1% 2490
Centro 4,9% 1716
Leste 1 1,3% 470
Sul 1 0,4% 150
Norte 1 0,2% 85
165
Macro Regies
56
0,0%
Total 100,0% 34856
Fonte: elaborao prpria

Comparando os dados referentes vagas e convnios para famlias por regio, vemos que
em alguns locais, como nas regies mais perifricas, sul 2, leste 2 e norte 2, a maior parte dos
convnios oferece muitas vagas. Nos outros locais, h mais equipamentos que atendem a um
pblico menor. Podemos ver isso demonstrado na tabela a seguir.

Tabela 15: Comparao entre a porcentagem de vagas e convnios para o atendimento de famlias por regio
Regio % Convnios % Vagas
Sul 2 35,3% 47,6%
Leste 2 13,7% 24,9%
Norte 2 5,9% 13,5%
Oeste 11,8% 7,1%
Centro 21,6% 4,9%
Leste 1 3,9% 1,3%
Sul 1 3,9% 0,4%
Norte 1 2,0% 0,2%
Macro Regies 2,0% 0,0%
Total 100,0% 100,0%
Fonte: elaborao prpria

Estes dados tambm podem ser comparados a partir do grfico abaixo.


56
Nos documentos em que encontramos estes dados sobre os servios destinados famlias, a prefeitura
considera como servio de abrangncia macroregional para a famlia um convnio firmado para o cadastro de
famlias. Por essa razo, no h dados sobre vagas para este servio.
166
Ilustrao 42: Comparao entre porcentagem de convnios e vagas para atendimento famlias por regio
0,0%
5,0%
10,0%
15,0%
20,0%
25,0%
30,0%
35,0%
40,0%
45,0%
50,0%
S
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2
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2
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2
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1
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g
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e
s
% Convnios
% Vagas

Fonte: elaborao prpria

5.3.1.2. Caracterizao de famlias vulnerveis nas regies

Podemos perceber facilmente que a maior parte das famlias residentes em setores 5 e 6
esto nas regies Sul 2 e Leste 2, chegando a quase 70% do total. Se juntarmos ainda a regio
Norte 2, chegamos ao nmero surpreendente de 80,86% de famlias em situao de
vulnerabilidade alta e muito alta justamente nos locais mais perifricos da cidade. Estes dados
esto demonstrados na tabela e nos grficos abaixo.

Tabela 16: Famlias residentes em setores 5 e 6 do IPVS por regio
Regies
Nmero de famlias residentes
em setores 5 e 6
% sobre o total de famlias
residentes nos setores 5 e 6 do
Municpio
Sul 2 125642 37,15
Leste 2 115628 34,21
Norte 2 32196 9,5
Leste + Sul + Norte 2 273466 80,86
Oeste 18234 5,39
Sul 1 17689 5,23
Norte 1 16246 4,8
Leste 1 12188 3,61
Centro 698 0,22
Total 338.172 100
Fonte: elaborao prpria

167
Ilustrao 43: Famlias residentes em setores 5 e 6 do IPVS por regio
nmero de famlias residentes em setores 5 e 6
Sul 2
Leste 2
Norte 2
Oeste
Sul 1
Norte 1
Leste 1
Centro

Fonte: elaborao prpria

Ilustrao 44: Famlias residentes em setores 5 e 6 do IPVS por regio
nmero de famlias residentes em setores 5 e 6
0
20000
40000
60000
80000
100000
120000
140000
S
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2
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2
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1

L
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1
C
e
n
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o
nmero de f amlias
residentes em setores 5 e
6

Fonte: elaborao prpria

5.3.1.3. Comparao entre a famlias vulnerveis e rede socioassistencial nas regies

Se relacionarmos os dados levantados sobre as vagas oferecidas nos servios
socioassistenciais para famlias em cada regio com os dados sobre a porcentagem de famlias
residentes em setores 5 e 6 em cada um destes locais podemos perceber que h certas imprecises
na aplicao das polticas para famlias conforme os marcos de prioridades estabelecidos pela
prefeitura. Na regio sul 2 como podemos ver h uma grande concentrao de vagas, quase 50%
delas. J na regio leste 2 h muito menos vagas do que a porcentagem de famlias residentes em
setores 5 e 6. Nas regies Sul 1 e Norte 1 percebemos que h famlias em setores 5 e 6, mas a
168
concentrao de vagas para o atendimento das mesmas quase nula. Vejamos estas diferenas
tambm no grfico a seguir.

Ilustrao 45: Comparao entre a porcentagem de famlias residentes em setores 5 e 6 do IPVS e vagas
destinadas ao atendimento famlias por regio
0,00%
5,00%
10,00%
15,00%
20,00%
25,00%
30,00%
35,00%
40,00%
45,00%
50,00%
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1
C
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% sobre o total de f amlias
residentes nos setores 5 e 6
do Municpio
% Vagas

Fonte: elaborao prpria

5.3.2. Anlise por Subprefeitura

Vamos agora analisar os mesmos dados referentes s famlias, mas sob o eixo das
subprefeituras.

5.3.2.1. Rede socioassistencial de atendimento s famlias por subprefeitura

Iniciaremos nossa anlise a partir de uma caracterizao da rede socioassistencial voltada
para o atendimento s famlias nas subprefeituras. Em relao aos convnios para a prestao de
servios na rea da famlia, na subprefeitura da S esto quase 1 quinto do total. As
subprefeituras de MBoi Mirim e Capela do Socorro tambm concentram, proporcionalmente,
muitos convnios para esta rea. Em relao s vagas disponibilizadas para o atendimento
famlia, vemos que a subprefeitura de Capela do Socorro concentra quase 18% delas, seguida
pelas subprefeituras de MBoi Mirim e Freguesia do .
169
Comparando as vagas com os convnios para a rea da famlia, vemos que nas
subprefeituras em que h os maiores percentuais para vagas, h percentuais bem menores para
convnios, o que nos leva a crer que estes convnios atendem a muitas pessoas. Somente a
Subprefeitura as S se mostra diferente desta realidade, tendo muitos convnios e poucas vagas
proporcionalmente. Vemos estes dados no grfico que vem logo a seguir.

170
Ilustrao 46: Comparao entre a porcentagem de convnios e de vagas destinadas ao atendimento s famlias por subprefeitura
0,0%
5,0%
10,0%
15,0%
20,0%
25,0%
C
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A
R
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A
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A
% Convnios
% Vagas

Fonte: elaborao prpria
171
5.3.2.2. Vulnerabilidade de famlias nas subprefeituras

Podemos observar que a subprefeitura de Capela do Socorro a que possui a maior parte
das famlias em situao de vulnerabilidade alta ou muito alta na cidade. As subprefeituras de
MBoi Mirim e Campo Limpo vm a seguir. As subprefeituras da Vila Mariana, S e Pinheiros,
respectivamente, apresentam quantidades muito pequenas de famlias residindo em setores 5 e 6.

5.3.2.3. Comparao entre vulnerabilidade de famlias e a rede socioassistencial por
subprefeitura

Ao compararmos os dados anteriores sobre vulnerabilidade das famlias com os dados
relativos rede socioassistencial especfica para este pblico, temos os seguintes resultados. A
subprefeitura de Capela do Socorro, a lder em termos de vulnerabilidade de famlias, no tem
nenhuma vaga disponvel para o atendimento deste pblico alvo. Vemos que esta situao se
repete em vrias outras subprefeituras, e que h outras em que h menos vulnerabilidade, mas h
mais vagas disponveis. Fica evidente que h muitos locais onde no h atendimento famlia,
embora haja uma porcentagem relevante de famlias residentes em setores 5 e 6. Por outro lado,
em algumas subprefeituras h bastantes vagas, embora a demanda seja menor que em outros
lugares no atendidos.
172
Ilustrao 47: Comparao entre a porcentagem de famlias residentes em setores 5 e 6 do IPVS e porcentagem de vagas direcionadas ao atendimento s
famlias por subprefeitura
0,0%
1,0%
2,0%
3,0%
4,0%
5,0%
6,0%
7,0%
8,0%
9,0%
10,0%
11,0%
12,0%
13,0%
14,0%
15,0%
16,0%
17,0%
18,0%
19,0%
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i
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s
% sobre o total de f amlias
residentes nos setores 5 e 6
do Municpio
% Vagas
Fonte: elaborao prpria
173
A partir dos dados analisados anteriormente podemos concluir que, embora a rea da
famlia seja colocada como prioridade da ao da SMADS e que este rgo desenvolva o
Programa Ao Famlia voltado para os locais onde esto os mais pobres entre os pobres, a
ao da secretaria no atinge ao objetivo de focalizar as aes socioassistenciais nos locais onde
h maior vulnerabilidade. Podemos perceber isso claramente no grfico acima. Estes dados
quando vistos do ponto de vista da poltica para um setor em especfico, as famlias, esto em
perfeita consonncia com as concluses tiradas ao longo dos dois captulos que procuraram
elaborar mapas dos convnios, ou seja, eles confirmam os resultados das anlises por regio ou
por subprefeitura.
Porm, importante ressaltar, e esta observao cabe a todas as anlises que foram
desenvolvidas ao longo destes dois captulos, que na maior parte dos locais observados e dos
recortes feitos, analisados e utilizamos na comparao o percentual da populao residente em
setores 5 e 6 do IPVS para tirar nossas concluses e no o montante desta populao. Se
fossemos observar pelo montante veramos que as vagas esto, em geral, muito aqum das
necessidades. Ou seja, h muito menos vagas disponveis na rede socioassistencial do que
pessoas residentes em setores 5 e 6, sejam elas famlias, crianas, adolescentes, idosos, mulheres
ou pessoas em geral. Essa informao vlida mesmo em locais em que percentualmente h mais
vagas do que o percentual de pessoas em situao de vulnerabilidade. Desse modo, em termos
absolutos h sempre muito menos vagas do que indivduos ou famlias em situao de
vulnerabilidade.
175
CONSIDERAES FINAIS

Pudemos perceber pelos dados relatados em nossa pesquisa emprica que grande parte da
poltica de assistncia social na cidade de So Paulo implementada atravs do estabelecimento
dos convnios entre a Secretaria de Assistncia Social e entidades sociais. Neste mbito, vimos
que um dos principais desafios enfrentados pela gesto das polticas pblicas atravs dos
convnios se deve ao fato de que o poder pblico no consegue executar efetivamente seus
planos, diretrizes e prioridades conforme previa em seus documentos oficiais e na formulao de
suas estratgias de ao. A focalizao da poltica nas reas em que se concentra os mais pobres
entre os pobres, apesar de todos os seus limites que esta estratgia contm para combate
pobreza e a afirmao da cidadania, tem se mostrado ineficaz dentro desta perspectiva. A
execuo da poltica pblica nos moldes atuais parece se mostrar insuficiente para atingir os
objetivos propostos pelo Estado e demonstra seus limites em chegar aos locais onde esto s
populaes mais excludas socialmente e mais sujeitas pobreza e falta de oportunidade e
servios pblicos.
Conforme demonstramos a partir de nossos resultados quantitativos, a rede
socioassistencial da cidade de So Paulo est longe de cumprir estes objetivos, apesar de ter
avanado muito em termos de transparncia dos processos e fiscalizao da poltica. H todo um
passado, relacionado forma como a filantropia e a assistncia social se constituram em So
Paulo que precisa ainda se vencido. Conforme apontam os autores analisados, a LBA foi
responsvel, desde sua criao em 1942 pela implementao de convnios feitos diretamente
entre o governo federal e as entidades assistenciais. Esta instituio criou a partir disso, uma rede
de assistncia social no em funo da demanda da vulnerabilidade social, mas a partir da
demanda das entidades. O Estado, portanto, desde h muitos anos, fica refm das entidades
porque so elas que, de fato, definem o pblico alvo que iro atender e a rea de atuao de seus
servios. Por outro lado, estas entidades so dependentes, fortemente, do financiamento estatal.
Esta mquina imensa j estava constituda antes mesmo da criao de qualquer legislao. Assim,
constitui-se um hiato entre a rede histrica e a rede socioassistencial que se pretende construir a
partir das diretrizes do SUAS.
Ao demonstrarmos que a poltica de assistncia no est realmente focalizada nos locais
onde h maior concentrao de pessoas residentes em setores de alta ou muito alta
176
vulnerabilidade, no estamos dizendo que nestes locais no h necessidade de rede
socioassistencial, conforme j colocamos no captulo anterior. Ento, no se trata de demonstrar
que a prefeitura deve retirar vagas da rede socioassistencial de regies onde h uma proporo de
vulnerabilidade menor do que a proporo de vagas, mas de alertar para o fato de as regies mais
isoladas do municpio e as que concentram a maior parte da populao residente em setores 5 e 6
tm ainda menos servios e vagas na rede socioassistencial do que outros lugares.
Pudemos ver que, se h uma carncia de vagas na cidade, a SMADS no atinge nem de
longe o objetivo de direcionar suas polticas efetivamente para reverter esta situao. O poder
pblico no parece estar sendo capaz de reverter a situao de excluso pela qual esto
submetidos os moradores das chamadas franjas do municpio. O que podemos ver que o
discurso de focalizar as polticas para os mais pobres entre os pobres de fato no ocorre. E aqui
no estamos de forma alguma defendendo irrestritamente a focalizao das polticas sociais,
conforme as crticas que j apresentamos e discutimos no primeiro captulo deste trabalho.
Estamos apenas afirmando, a partir destes dados analisados, que o poder pblico, apesar do
discurso em favor da focalizao das polticas sociais, no consegue de fato direcionar as
polticas socioassistenciais para estes locais que pretende ou que afirma pretender em seus
documentos.
Em outras palavras, consideramos que a deciso governamental sobre a poltica de
assistncia na cidade parte de um diagnstico que aponta para a focalizao. Esta macro-deciso
segue s diretrizes propostas pelos ajustes neoliberais. Porm, para que esta poltica idealizada
pelo poder pblico se efetive, ela depende da organizao dos atores sociais que prestam o
atendimento, na ponta do processo. Esses atendimentos, realizados atravs dos convnios,
resultam de micro-decises, tomadas pelas instncias inferiores do poder pblico, mas, sobretudo
pelas entidades sociais. Tais micro-decises, que podero ser observadas pela anlise dos padres
de atendimento, norteiam as polticas pblicas muito mais do que a racionalidade do Estado
57
.

57
O tema da autonomia do Estado no ser desenvolvido neste trabalho, apesar de reconhecermos que ele
tem a maior importncia para compreendermos as questes aqui colocadas. Uma anlise preliminar do tema pode ser
encontrada no artigo AMNCIO, Jlia Moretto; AMNCIO, Cristhiane Oliveira da Graa; AMNCIO, Robson.
Autonomia do Estado: as possibilidades de relao Estado e sociedade uma discusso entre o neomarxismo de
Poulantzas e Offe e o neoinstitucionalismo de Evans. IN: Anais do Encontro de Administrao Pblica e
Governana. Novembro de 2006.. Este tema continua em nossa agenda de pesquisa e dever ser desenvolvido em
curto prazo.
177
Se os convnios so utilizados pelo Estado como o principal instrumento para a gesto da
poltica de assistncia social, o poder pblico busca direcionar a ao das entidades conveniadas,
para atingir aos objetivos propostos pelas polticas pblicas, atravs da regulao e de
mecanismos jurdicos. Percebemos que as regulaes elaboradas para a rea e que incidem sobre
as relaes de parceria entre poder pblico e entidades sociais enrijeceram-se nos ltimos anos.
Porm, apesar de todos os avanos que esta regulamentao possibilitou em termos de
transparncia dos processos e de controle social, os parmetros jurdicos e normativos propostos
no foram suficientes para garantir que o Estado seja capaz de estruturar a poltica pblica, e
constitu-la a partir de uma rede que obedece a parmetros pblicos. A regulamentao da rea
no pode cumprir este papel porque no questiona o poder das grandes entidades
58
e a
complicada relao que essas estabeleceram com o Estado, em todos os nveis de governo, ao
longo do tempo.
J que a ao privada destas entidades determina, em grande medida, a poltica pblica de
assistncia social no caso aqui analisado, e considerando que o pblico no necessariamente
identificado com o estatal
59
, como garantir que a poltica social siga princpios realmente
pblicos? Nesta perspectiva, considerar a assistncia social como poltica pblica no condiciona
sua execuo exclusivamente pela ao direta do Estado. Para Raichelis (1998),

Esta compreenso no restringe o universo da assistncia social a uma interveno exclusiva dos
governos, uma vez que supe a participao, em diferentes nveis, dos segmentos organizados da sociedade
civil em sua formulao, implementao e gesto (RAICHELIS, 1998: 129 grifos do autor).

Porm,

Conceber a assistncia social nesta perspectiva no implica diluir a responsabilidade estatal por
sua conduo. Ao contrrio, situ-la no campo dos direitos remete ativa interveno do Estado, para
garantir sua efetivao dentro dos parmetros legais que a definem. (RAICHELIS, 1998: 37).

A soluo para este impasse depende de se


58
O universo das entidades sociais conveniadas com o Estado muito grande, complexo e heterogneo.
No queremos aqui afirmar que todas as entidades so grandes e poderosas e nem que tm uma relao clientelstica
e complicada com o poder pblico. Gostaramos de ter feito uma anlise mais aprofundada sobre o perfil das
entidades, mas isso no foi possvel dado o curto espao de tempo disponvel para a realizao desta pesquisa.
59
No estamos neste trabalho defendendo que o Estado precisa, necessariamente, implementar a poltica
atravs de servios prestados de forma direta, e nem que se assim fosse, a poltica de assistncia analisada
apresentaria resultados melhores. No temos como objetivo avaliar os resultados desta poltica e nem propor novos
mecanismos de gesto.
178
Possibilitar o estabelecimento de uma rede pblica ampla e conectada de servios e atenes
(estatais e privados), que se complementem numa ateno globalizada, dentro de padres estabelecidos e
com garantia e certeza de continuidade e efetividade (MESTRINER, 2005: 44).

E, neste sentido, para realizar estes parmetros seria preciso se construir

A possibilidade de uma parceria com o Estado na elaborao, implementao e controle de uma
poltica pblica de assistncia social, com clara definio das responsabilidades deste Estado enquanto
normatizador, coordenador e financiador da poltica que integra sua ao as iniciativas privadas, num
sistema articulado e sua ao as iniciativas privadas, num sistema articulado e coerente de aes
(MESTRINER, 2005: 47).

A nova legislao proposta para gesto da assistncia social a partir de 2004, o chamado
SUAS, parece propor estratgias que objetivam a construo de um Estado alinhado com estas
propostas. Chiachio aponta que a NOB/SUAS 2005 incorpora as organizaes e entidades de
assistncia social na constituio, desenvolvimento e consolidao da rede socioassistencial
(2006: 58) e pretende a partir deste marco instituir novos vnculos com estas entidades. Para a
autora, construir o SUAS supe construir a unidade da poltica, sua conexo e hierarquia e,
dentre outras questes, a (re)conceitualizao da relao de parceria entre o Estado e as
organizaes (CHIACHIO, 2006: 64). Esta relao no pode, a partir de ento, ser meramente
financeira, de pessoal ou de recursos materiais, mas implica uma relao poltica de insero nas
polticas pblicas, na participao da sociedade em sua formulao, monitoramento e controle
social (idem).
Entretanto, sabemos que, apesar dos avanos neste sentido, a assistncia enfrenta hoje o
desafio de lidar com uma pesada herana de relao entre Estado e entidades assistenciais,
baseada no mais arcaico clientelismo, paternalismo e patrimonialismo, cujos vcios, construdos
ao longo de quase 500 anos de histria da filantropia no Brasil, no podem ser vencidos apenas
com alteraes formais.
Nogueira (2001 apud CHIACHIO, 2006) sintetiza bem os desafios colocados ao Estado,
em que, na perspectiva de consolidar sua primazia na conduo das polticas pblicas e garantir
direitos, precisa assumir novas funes. Porm, no se trata somente de fiscalizar em termos
jurdicos e contbeis as organizaes parceiras, como fez ao longo de tanto tempo. preciso ir
alm e torn-lo um

(...) centro indutor, gerador de uma poltica concertada, de uma direo consistente, de uma
coordenao continuada. Requer um Estado que redistribua e promova a equalizao das regies e dos
grupos sociais, corrigindo as desigualdades. Requer um centro capaz de construir capacidades gerenciais
179
tanto em seu prprio mbito quanto nos mbitos descentralizados, de modo a garantir a operacionalizao
de programas. Um centro, enfim, que difunda informao e inteligncia, que avalie e monitore, organize e
dinamize, que participe ativamente das diferentes etapas do processo de efetivao das polticas pblicas
(NOGUEIRA, 2001: 30 apud CHIACHIO, 2006: 61).

Por fim, a partir dos dados que sero apresentados ao longo deste trabalho observaremos
que o Estado no capaz de focalizar a poltica social conforme prope
60
. E ele no consegue
fazer isso apesar de toda a regulamentao que de fato cumprida na rea. Ou seja, no parece se
tratar de ausncia ou desresponsabilizao do Estado. A explicao para este fenmeno poderia
ser, ento, buscada para alm dos marcos analticos que apontam apenas para o neoliberalismo e
para os ajustes sociais como nicos responsveis por todas as mazelas polticas de nossa poca.
Observando a poltica em seu cotidiano, percebemos que entre estas anlises que abordam
aspectos macro-estruturais das polticas pblicas e a realidade que observamos na prtica em
nossa pesquisa de campo, h que se estabelecer inmeras mediaes para dar conta da
complexidade destes processos e atores.
Pensando nisso, no podemos atribuir a apenas uma varivel toda a capacidade
explicativa. Acreditamos, assim, que para compreender esta realidade, seria mais interessante
utilizar como recurso analtico a idia de que h uma trajetria da poltica e uma cultura
institucional que todas as recentes mudanas propostas desde 1988 como a LOAS e o SUAS
no so capazes de mudar. Dessa forma, variveis como a histria e os aspectos culturais que
conformam os atores, e as relaes que estes estabelecem entre si, parecem ter um peso
explicativo mais abrangente para comear a lanar luzes sobre este complexo processo.
At o momento, acreditamos que muitos dos limites e desafios impostos execuo
dessas polticas sociais em mbito municipal atravs de convnios possam ser tambm aplicveis
outros tipos de parcerias em outras esferas de poder. E, se de fato estes desafios podem ser
generalizveis, nos colocamos a seguinte questo: a estratgia de execuo das polticas sociais
atravs de parcerias com a sociedade civil organizada pode ser considerada, at que ponto como
um elemento causal determinante do fracasso das polticas sociais em atingir seus objetivos? Ela
pode ser considerada como um limite na medida em que o Estado precisa dividir sua autonomia
de definir prioridades e estratgias de ao com outro ator social e poltico que lhe exterior e
que age sob uma lgica diferente?

60
E aqui no se trata de avaliar os efeitos dessa poltica e nem o mrito da focalizao ou da universalizao
das polticas sociais.
180
A partir destas questes fundamentais, podemos nos perguntar ainda: estes novos marcos
regulatrios criados para normatizar estas relaes entre poder pblico e sociedade para execuo
de servios pblicos, cada vez mais crescentes no Estado brasileiro, explicitam modificaes nos
papis, funes, organizao e atribuies do Estado? Eles podem ser lidos como a formalizao
de alteraes que esto postas h mais tempo? A partir destas alteraes poltico-administrativas,
quais so afinal os papis e as funes atribudas ao Estado hoje no mbito da implementao de
polticas sociais? Quais so os impactos destas novas funes sobre a organizao das estruturas
burocrticas do Estado? E mais, quais so os impactos sobre todo esse processo sobre a
concepo que temos de Estado hoje? A partir de quais marcos terico-analticos este novo
formato do Estado pode ser lido hoje?
Por outro lado, quais so os papis assumidos pela sociedade civil neste processo? Em
que medida a sociedade civil tambm alterada para dar conta de desempenhar este papel de
executora de polticas e funes estatais? Poderamos dizer que a partir destes marcos, os limites
impostos entre sociedade civil e Estado se alteram, tornando-se mais dispersos e mais
complexos? Ser que a parcela da sociedade civil organizada que passa a se dedicar inteiramente
celebrao de parcerias com o Estado para se manter financeiramente, acaba se burocratizando
e assumindo feies cada vez mais parecidas com o Estado para atender s exigncias impostas
por estas parcerias?
Esta gama de questes levantadas nos leva necessidade de compreender quais so,
afinal, os limites impostos atualmente entre sociedade civil e Estado, principalmente no que diz
respeito suas relaes no campo das polticas pblicas. Estes limites, a nosso ver, tm se
alterado historicamente desde a crise do Estado de bem-estar social, mas estas alteraes parecem
ter sido mais profundas desde os anos 1990. A partir deste marco histrico e poltico, esses
limites tm-se tornando mais dispersos e mais complexos e mais difceis de se delinear.
Compreend-los, ento, torna-se uma tarefa cada vez mais urgente, dados os desafios colocados
pelo aumento dos problemas sociais e o fracasso de muitas polticas sociais que tentam enfrentar
estes problemas.
Em suma, o que podemos ver que a estratgia de gesto das polticas sociais atravs das
parcerias entre Estado e sociedade civil apresenta novos desafios ao poder pblico. Resta saber se
este vai conseguir dar conta de estabelecer implementar suas polticas a ponto de sanar os
181
problemas sociais onde eles existem da mesma forma como ele conseguiu construir um marco
regulatrio para estas relaes.
183
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191
ANEXO 1: NDICES DE TABELAS E FIGURAS
ndice de Tabelas
Tabela 1: Comparao entre o nmero de convnios e vagas da rede socioassistencial durante os
anos de 2003, 2005 e 2006 ............................................................................................... 78
Tabela 2: Comparao entre convnios e vagas por tipo de proteo nos anos de 2005 e 200680
Tabela 3: Perfil das entidades conveniadas .............................................................................. 88
Tabela 4: Concentrao de convnios ...................................................................................... 89
Tabela 5: Principais entidades conveniadas ............................................................................. 89
Tabela 6: Caracterizao geral do IPVS................................................................................. 112
Tabela 7: Convnios por regio.............................................................................................. 117
Tabela 8: Vagas por regio..................................................................................................... 118
Tabela 9: Comparao entre porcentagem de convnios e de vagas por regio .................... 120
Tabela 10: Porcentagem de populao em geral e de pessoas residentes em setores 5 e 6 do IPVS
por regio........................................................................................................................ 134
Tabela 11: Convnios e vagas por pblico alvo..................................................................... 154
Tabela 12: Nmero de convnios por rea de atendimento e regio...................................... 158
Tabela 13: Convnios para atendimento de famlias por regies........................................... 164
Tabela 14: Vagas para atendimento de famlias nas regies .................................................. 164
Tabela 15: Comparao entre a porcentagem de vagas e convnios para o atendimento de
famlias por regio.......................................................................................................... 165
Tabela 16: Famlias residentes em setores 5 e 6 do IPVS por regio..................................... 166
Tabela 17: Convnios por subprefeitura................................................................................. 199
Tabela 18: Vagas por subprefeitura........................................................................................ 199
Tabela 19: Comparao entre porcentagem de vagas e de convnios por subprefeitura ....... 200
Tabela 20: Convnios na regio central ................................................................................. 201
Tabela 21: Vagas na regio central......................................................................................... 201
Tabela 22: Convnios na regioLeste 1.................................................................................. 201
Tabela 23: Vagas na regio Leste 1........................................................................................ 201
Tabela 24: Comparao entre porcentagem de convnios e de vagas na regio Leste 1 ....... 201
Tabela 25: Convnios na regio Leste 2................................................................................. 202
192
Tabela 26: Vagas na regio Leste 2........................................................................................ 202
Tabela 27: Comparao entre porcentagem de convnios e vagas na regio Leste 2............ 202
Tabela 28: Convnios regio norte 1...................................................................................... 202
Tabela 29: Vagas na regio norte 1 ........................................................................................ 202
Tabela 30: Comparao entre porcentagem de convnios e vagas na regio norte 1 ............ 203
Tabela 31: Convnios na regio norte 2 ................................................................................. 203
Tabela 32: Vagas na regio norte 2 ........................................................................................ 203
Tabela 33: Comparao entre a porcentagem de convnios e vagas na regio norte 2.......... 203
Tabela 34: Convnios na regio oeste .................................................................................... 203
Tabela 35: Vagas na regio oeste ........................................................................................... 203
Tabela 36: Comparao entre porcentagem de convnios e vagas na regio oeste ............... 204
Tabela 37: Convnios na regio sul 1..................................................................................... 204
Tabela 38: Vagas na regio sul 1............................................................................................ 204
Tabela 39: Comparao entre porcentagem de convnios e vagas na regio sul 1................ 204
Tabela 40: Convnios na regio leste 2.................................................................................. 204
Tabela 41: Vagas na regio sul 2............................................................................................ 204
Tabela 42: Comparao entre porcentagem de convnios e vagas na regio sul 2................ 205
Tabela 43: Montante de populao e pessoas residentes em setores 5 e 6 do IPVS por regio205
Tabela 44: Montante de convnios, vagas, populao e pessoas residentes em setores 5 e 6 do
IPVS por regio .............................................................................................................. 205
Tabela 45: Porcentagem de convnios, vagas, populao e pessoas residentes em setores 5 e 6 do
IPVS por regio .............................................................................................................. 206
Tabela 46: Comparao entre porcentagem de vagas e de pessoas residentes em setores 5 e 6 do
IPVS por regio .............................................................................................................. 206
Tabela 47: Comparao entre vagas e populao residente em setores 5 e 6 do IPVS na regio
central ............................................................................................................................. 206
Tabela 48: Comparao entre vagas e populao residente em setores 5 e 6 do IPVS na regio
leste 1.............................................................................................................................. 206
Tabela 49: Vagas e populao residente em setores 5 e 6 do IPVS na regio leste 2............ 207
Tabela 50: Vagas e populao residente em setores 5 e 6 do IPVS na regio norte 1 ........... 207
Tabela 51: Vagas e populao residente em setores 5 e 6 do IPVS na regio norte 2 ........... 207
193
Tabela 52: Vagas e populao residente em setores 5 e 6 do IPVS na regio oeste .............. 207
Tabela 53: Vagas e populao residente em setores 5 e 6 do IPVS na regio sul 1............... 207
Tabela 54: Vagas e populao residente em setores 5 e 6 do IPVS na regio sul 2............... 207
Tabela 55: Montante de vagas, convnios, populao e pessoas residentes em setores 5 e 6 do
IPVS por subprefeitura ................................................................................................... 208
Tabela 56: Porcentagem de vagas, convnios, populao e pessoas residentes em setores 5 e 6 do
IPVS por subprefeitura ................................................................................................... 208
Tabela 57: Comparao entre porcentagem de vagas e de populao residente em setores 5 e 6 do
IPVS por subprefeitura ................................................................................................... 209
Tabela 58: Servios para crianas e adolescentes .................................................................. 210
Tabela 59: Servios para crianas e adolescentes (mbito geral)........................................... 215
Tabela 60: Servios para populao em situao de rua ........................................................ 216
Tabela 61: Servios para pessoas com necessidades especiais .............................................. 216
Tabela 62: Servios de atendimento voltado s famlias........................................................ 217
Tabela 63: Servios para Idosos ............................................................................................. 218
Tabela 64: Oramento por rea .............................................................................................. 218
Tabela 65: Convnios por pblico alvo.................................................................................. 218
Tabela 66: Vagas por pblico alvo......................................................................................... 219
Tabela 67: Comparao entre porcentagem de vagas e convnios por pblico alvo ............. 219
Tabela 68: Caracterizao das vagas e convnios de acordo com o pblico alvo, regies e
subprefeituras.................................................................................................................. 220
Tabela 69: Vagas por pblico alvo e regio ........................................................................... 222
Tabela 70: Comparao da porcentagem de vagas e convnios por vagas e regies............. 223
Tabela 71: Pessoas residentes em setores 5 e 6 do IPVS de acordo com o pblico alvo....... 224
Tabela 72: Populao residente em setores 5 e 6 do IPVS e vagas por pblico alvo ............ 224
Tabela 73: Comparao entre a porcentagem de vagas destinadas ao atendimento famlia e
porcentagem de famlias residentes em setores 5 e 6 do IPVS por regio ..................... 224
Tabela 74: Convnios direcionados ao atendimento s famlias por subprefeitura ............... 224
Tabela 75: Vagas destinadas ao atendimento s famlias por subprefeitura .......................... 225
Tabela 76: Comparao entre porcentagem de convnios e vagas para o atendimento s famlias
por subprefeituras ........................................................................................................... 226
194
Tabela 77: Famlias residentes em setores 5 e 6 do IPVS por subprefeitura ......................... 227
Tabela 78: Comparao entre a porcentagem de famlias residentes em setores 5 e 6 do IPVS e a
porcentagem de vagas de atendimento direcionado s famlias por subprefeitura......... 227
195
ndice de Figuras
Ilustrao 1: Distribuio de recursos por tipo de proteo __________________________ 77
Ilustrao 2: Comparao entre o nmero de convnios e vagas da rede socioassistencial durante
os anos de 2003, 2005 e 2006_____________________________________________ 79
Ilustrao 3: Organizao da SMADS em 2007___________________________________ 82
Ilustrao 4: Distribuio da Populao, segundo Grupos do ndice Paulista de Vulnerabilidade
Social IPVS 2000 Estado de So Paulo e Municpio de So Paulo _____________ 112
Ilustrao 5: Mapa da Vulnerabilidade Social em So Paulo________________________ 114
Ilustrao 6: Convnios por regio____________________________________________ 117
Ilustrao 7: Convnios por regio____________________________________________ 118
Ilustrao 8: Vagas por regio _______________________________________________ 119
Ilustrao 9: Vagas por regio _______________________________________________ 119
Ilustrao 10: Comparao entre porcentagem de convnios e vagas por regio ________ 120
Ilustrao 11: Comparao entre porcentagem de vagas e de convnios por subprefeitura 122
Ilustrao 12: Mapa da rede socioassistencial ___________________________________ 124
Ilustrao 13: Comparao entre a porcentagem de convnios e vagas na regio Leste 1 _ 126
Ilustrao 14: Comparao entre convnios e vagas na regio Leste 2 ________________ 127
Ilustrao 15: Comparao entre porcentagem de convnios e vagas na regio norte 1 ___ 128
Ilustrao 16: Comparao entre a porcentagem de convnios e vagas na regio norte 2__ 129
Ilustrao 17: Comparao entre porcentagem de convnios e vagas na regio oeste_____ 130
Ilustrao 18: Comparao entre porcentagem de convnios e vagas na regio sul 1_____ 131
Ilustrao 19: Comparao entre porcentagem de convnios e vagas na regio sul 2_____ 132
Ilustrao 20: Comparao entre porcentagem de populao e pessoas residentes em setores 5 e 6
do IPVS por regio ____________________________________________________ 135
Ilustrao 21: Mapa da distribuio da rede socioassistencial sobre o mapa da vulnerabilidade137
Ilustrao 22: Comparao entre porcentagem de populao residente em setores 5 e 6,
populao, convnios e vagas____________________________________________ 140
Ilustrao 23: Comparao entre porcentagem de vagas e pessoas residentes em setores 5 e 6 do
IPVS por regio ______________________________________________________ 141
Ilustrao 24: Comparao entre a porcentagem de vagas e de populao residente em setores 5 e
6 do IPVS na regio leste 1 _____________________________________________ 142
196
Ilustrao 25: Comparao entre porcentagem de vagas e de populao residente em setores 5 e 6
do IPVS na regio leste 2 _______________________________________________ 143
Ilustrao 26: Comparao entre porcentagem de vagas e populao residente em setores 5 e 6 do
IPVS na regio norte 1 _________________________________________________ 144
Ilustrao 27: Comparao entre porcentagem de vagas e de populao residente em setores 5 e 6
do IPVS na regio norte 2 ______________________________________________ 145
Ilustrao 28: Comparao entre porcentagem de vagas e de populao residente em setores 5 e 6
do IPVS na regio oeste ________________________________________________ 145
Ilustrao 29: Comparao entre a porcentagem de vagas e populao residente em setores 5 e 6
do IPVS na regio sul 1 ________________________________________________ 146
Ilustrao 30: Comparao entre a porcentagem de vagas e populao residente em setores 5 e 6
do IPVS na regio sul 2 ________________________________________________ 147
Ilustrao 31: Comparao entre porcentagem de populao e de pessoas residentes em setores 5
e 6 do IPVS por subprefeitura ___________________________________________ 149
Ilustrao 32: Comparao entre porcentagem de vagas e de populao residente em setores 5 e 6
do IPVS por subprefeitura ______________________________________________ 151
Ilustrao 33: Distribuio do atendimento (vagas) por pblico alvo _________________ 155
Ilustrao 34: Convnios por pblico alvo______________________________________ 156
Ilustrao 35: Vagas por pblico alvo _________________________________________ 156
Ilustrao 36: Comparao entre porcentagem de convnios e vagas por pblico alvo ___ 157
Ilustrao 37: Convnios por pblico alvo e regio _______________________________ 159
Ilustrao 38: Vagas por pblico alvo e regio __________________________________ 160
Ilustrao 39: Porcentagem de pessoas residentes em setores 5 e 6 do IPVS de acordo com o
pblico alvo _________________________________________________________ 162
Ilustrao 40: Porcentagem de pessoas residentes em setores 5 e 6 do IPVS de acordo com
pblico alvo _________________________________________________________ 162
Ilustrao 41: Comparao entre porcentagem de vagas e de pessoas residentes em setores 5 e 6
do IPVS por pblico alvo _______________________________________________ 163
Ilustrao 42: Comparao entre porcentagem de convnios e vagas para atendimento famlias
por regio ___________________________________________________________ 166
Ilustrao 43: Famlias residentes em setores 5 e 6 do IPVS por regio _______________ 167
197
Ilustrao 44: Famlias residentes em setores 5 e 6 do IPVS por regio _______________ 167
Ilustrao 45: Comparao entre a porcentagem de famlias residentes em setores 5 e 6 do IPVS e
vagas destinadas ao atendimento famlias por regio ________________________ 168
Ilustrao 46: Comparao entre a porcentagem de convnios e de vagas destinadas ao
atendimento s famlias por subprefeitura __________________________________ 170
Ilustrao 47: Comparao entre a porcentagem de famlias residentes em setores 5 e 6 do IPVS e
porcentagem de vagas direcionadas ao atendimento s famlias por subprefeitura ___ 172

199
ANEXO 2: TABELAS COMPLEMENTARES

Tabela 17: Convnios por subprefeitura
SUBPREFEITURA % convnios convnio
M'BOI MIRIM 7,4% 53
SO MATEUS 7,1% 51
S 6,3% 45
VILA PRUDENTE/SAPOPEMBA 6,1% 44
ITAQUERA 5,0% 36
CAMPO LIMPO 4,9% 35
FREGUESIA DO 4,3% 31
IPIRANGA 4,3% 31
CIDADE ADEMAR 4,2% 30
MOOCA 4,2% 30
BUTANT 4,1% 29
CAPELA DO SOCORRO 4,1% 29
LAPA 4,1% 29
SO MIGUEL PAULISTA 3,5% 25
VILA MARIA 2,7% 19
PINHEIROS 2,5% 18
JABAQUARA 2,4% 17
PENHA 2,2% 16
ITAIM PAULISTA 2,1% 15
SANTO AMARO 2,1% 15
TREMEMB 2,0% 14
GUAIANAZES 1,8% 13
PIRITUBA 1,7% 12
ARICANDUVA 1,5% 11
CASA VERDE 1,5% 11
ERMELINO MATARAZZO 1,5% 11
SANTANA/TUCURUVI 1,5% 11
CIDADE TIRADENTES 1,4% 10
PARELHEIROS 1,3% 9
PERUS 1,1% 8
VILA MARIANA 1,1% 8
100,0% 716
Fonte: Elaborao Prpria

Tabela 18: Vagas por subprefeitura
SUBPREFEITURA % vagas vagas
M'BOI MIRIM 9,3% 10400
CAPELA DO SOCORRO 7,9% 8870
SO MATEUS 7,8% 8713
FREGUESIA DO 6,7% 7490
S 6,4% 7178
CAMPO LIMPO 4,9% 5500
BUTANT 4,5% 5087
ITAQUERA 4,4% 4926
MOOCA 4,1% 4621
200
VILA PRUDENTE/SAPOPEMBA 4,0% 4477
SO MIGUEL PAULISTA 3,7% 4129
GUAIANAZES 3,6% 4070
PARELHEIROS 3,2% 3640
LAPA 2,8% 3146
CIDADE ADEMAR 2,7% 3046
CIDADE TIRADENTES 2,6% 2960
VILA MARIA 2,6% 2925
IPIRANGA 2,5% 2785
PENHA 1,8% 1979
ITAIM PAULISTA 1,6% 1805
PINHEIROS 1,6% 1790
JABAQUARA 1,5% 1703
TREMEMB 1,3% 1495
ERMELINO MATARAZZO 1,3% 1450
SANTO AMARO 1,2% 1370
CASA VERDE 1,1% 1215
SANTANA/TUCURUVI 1,1% 1185
PIRITUBA 1,0% 1125
PERUS 1,0% 1105
ARICANDUVA 0,9% 1049
VILA MARIANA 0,7% 775
100,0% 112009
Fonte: Elaborao Prpria

Tabela 19: Comparao entre porcentagem de vagas e de convnios por subprefeitura
SUBPREFEITURA %convnios %vagas
M'BOI MIRIM 7,4% 9,3%
CAPELA DO SOCORRO 4,1% 7,9%
SO MATEUS 7,1% 7,8%
FREGUESIA DO 4,3% 6,7%
S 6,3% 6,4%
CAMPO LIMPO 4,9% 4,9%
BUTANT 4,1% 4,5%
ITAQUERA 5,0% 4,4%
MOOCA 4,2% 4,1%
VILA PRUDENTE/SAPOPEMBA 6,1% 4,0%
SO MIGUEL PAULISTA 3,5% 3,7%
GUAIANAZES 1,8% 3,6%
PARELHEIROS 1,3% 3,2%
LAPA 4,1% 2,8%
CIDADE ADEMAR 4,2% 2,7%
CIDADE TIRADENTES 1,4% 2,6%
VILA MARIA 2,7% 2,6%
IPIRANGA 4,3% 2,5%
PENHA 2,2% 1,8%
ITAIM PAULISTA 2,1% 1,6%
PINHEIROS 2,5% 1,6%
JABAQUARA 2,4% 1,5%
201
TREMEMB 2,0% 1,3%
ERMELINO MATARAZZO 1,5% 1,3%
SANTO AMARO 2,1% 1,2%
CASA VERDE 1,5% 1,1%
SANTANA/TUCURUVI 1,5% 1,1%
PIRITUBA 1,7% 1,0%
PERUS 1,1% 1,0%
ARICANDUVA 1,5% 0,9%
VILA MARIANA 1,1% 0,7%
Fonte: Elaborao Prpria

Tabela 20: Convnios na regio central
Subprefeituras Centro convnios % convnios
S 45 100,0%
Centro 45 100,0%
Fonte: elaborao prpria

Tabela 21: Vagas na regio central
Subprefeituras Centro Vagas % vagas
S 7178 100,0%
Centro 7178 100,0%
Fonte: elaborao prpria

Tabela 22: Convnios na regioLeste 1
Subprefeituras Leste 1 convnios % convnios
VILA PRUDENTE/SAPOPEMBA 44 43,6%
MOOCA 30 29,7%
PENHA 16 15,8%
ARICANDUVA 11 10,9%
Leste 1 101 100,0%
Fonte: elaborao prpria

Tabela 23: Vagas na regio Leste 1
Subprefeituras Leste 1 Vagas % vagas
MOOCA 4621 38,1%
VILA PRUDENTE/SAPOPEMBA 4477 36,9%
PENHA 1979 16,3%
ARICANDUVA 1049 8,7%
Leste 1 12126 100,0%
Fonte: elaborao prpria

Tabela 24: Comparao entre porcentagem de convnios e de vagas na regio Leste 1
Subprefeituras Leste 1 % convnios % vagas
MOOCA 29,7% 38,1%
VILA PRUDENTE/SAPOPEMBA 43,6% 36,9%
PENHA 15,8% 16,3%
ARICANDUVA 10,9% 8,7%
Leste 1 100,0% 100,0%
Fonte: elaborao prpria

202
Tabela 25: Convnios na regio Leste 2
Subprefeitura Leste 2 convnios % convnios
SO MATEUS 51 31,7%
ITAQUERA 36 22,4%
SO MIGUEL PAULISTA 25 15,5%
GUAIANAZES 13 8,1%
CIDADE TIRADENTES 10 6,2%
ITAIM PAULISTA 15 9,3%
ERMELINO MATARAZZO 11 6,8%
Leste 2 161 100,0%
Fonte: elaborao prpria

Tabela 26: Vagas na regio Leste 2
Subprefeitura Leste 2 Vagas % vagas
SO MATEUS 8713 31,1%
ITAQUERA 4926 17,6%
SO MIGUEL PAULISTA 4129 14,7%
GUAIANAZES 4070 14,5%
CIDADE TIRADENTES 2960 10,6%
ITAIM PAULISTA 1805 6,4%
ERMELINO MATARAZZO 1450 5,2%
Leste 2 28053 100,0%
Fonte: elaborao prpria

Tabela 27: Comparao entre porcentagem de convnios e vagas na regio Leste 2
Subprefeitura Leste 2 % convnios % vagas
SO MATEUS 31,7% 31,1%
ITAQUERA 22,4% 17,6%
SO MIGUEL PAULISTA 15,5% 14,7%
GUAIANAZES 8,1% 14,5%
CIDADE TIRADENTES 6,2% 10,6%
ITAIM PAULISTA 9,3% 6,4%
ERMELINO MATARAZZO 6,8% 5,2%
Leste 2 100,0% 100,0%
Fonte: elaborao prpria

Tabela 28: Convnios regio norte 1
Subprefeitura Norte 1 convnios % convnios
VILA MARIA 19 43,2%
TREMEMB 14 31,8%
SANTANA/TUCURUVI 11 25,0%
Norte 1 44 100,0%
Fonte: elaborao prpria

Tabela 29: Vagas na regio norte 1
Subprefeitura Norte 1 Vagas % vagas
VILA MARIA 2925 52,2%
TREMEMB 1495 26,7%
SANTANA/TUCURUVI 1185 21,1%
Norte 1 5605 100,0%
203
Fonte: elaborao prpria

Tabela 30: Comparao entre porcentagem de convnios e vagas na regio norte 1
Subprefeitura Norte 1 % convnios % vagas
VILA MARIA 43,2% 52,2%
TREMEMB 31,8% 26,7%
SANTANA/TUCURUVI 25,0% 21,1%
Norte 1 100,0% 100,0%
Fonte: elaborao prpria

Tabela 31: Convnios na regio norte 2
Subprefeitura Norte 2 convnios % convnios
FREGUESIA DO 31 50,0%
CASA VERDE 11 17,7%
PIRITUBA 12 19,4%
PERUS 8 12,9%
Norte 2 62 100,0%
Fonte: elaborao prpria

Tabela 32: Vagas na regio norte 2
Subprefeitura Norte 2 Vagas % vagas
FREGUESIA DO 7490 68,5%
CASA VERDE 1215 11,1%
PIRITUBA 1125 10,3%
PERUS 1105 10,1%
Norte 2 10935 100,0%
Fonte: elaborao prpria

Tabela 33: Comparao entre a porcentagem de convnios e vagas na regio norte 2
Subprefeitura Norte 2 % convnios % vagas
FREGUESIA DO 50,0% 68,5%
CASA VERDE 17,7% 11,1%
PIRITUBA 19,4% 10,3%
PERUS 12,9% 10,1%
Norte 2 100,0% 100,0%
Fonte: elaborao prpria

Tabela 34: Convnios na regio oeste
Subprefeituras Oeste convnios % convnios
BUTANT 29 38,2%
LAPA 29 38,2%
PINHEIROS 18 23,7%
Oeste 76 100,0%
Fonte: elaborao prpria

Tabela 35: Vagas na regio oeste
Subprefeituras Oeste Vagas % vagas
BUTANT 5087 50,8%
LAPA 3146 31,4%
PINHEIROS 1790 17,9%
204
Oeste 10023 100,0%
Fonte: elaborao prpria

Tabela 36: Comparao entre porcentagem de convnios e vagas na regio oeste
Subprefeituras Oeste % convnios % vagas
BUTANT 38,2% 50,8%
LAPA 38,2% 31,4%
PINHEIROS 23,7% 17,9%
Oeste 100,0% 100,0%
Fonte: elaborao prpria

Tabela 37: Convnios na regio sul 1
Subprefeituras Sul 1 convnios % convnios
IPIRANGA 31 55,4%
JABAQUARA 17 30,4%
VILA MARIANA 8 14,3%
Sul 1 56 100,0%
Fonte: elaborao prpria

Tabela 38: Vagas na regio sul 1
Subprefeituras Sul 1 Vagas % vagas
IPIRANGA 2785 52,9%
JABAQUARA 1703 32,4%
VILA MARIANA 775 14,7%
Sul 1 5263 100,0%
Fonte: elaborao prpria

Tabela 39: Comparao entre porcentagem de convnios e vagas na regio sul 1
Subprefeituras Sul 1 % convnios % vagas
IPIRANGA 55,4% 52,9%
JABAQUARA 30,4% 32,4%
VILA MARIANA 14,3% 14,7%
Sul 1 100,0% 100,0%
Fonte: elaborao prpria

Tabela 40: Convnios na regio leste 2
Subprefeituras Sul 2 convnios % convnios
M'BOI MIRIM 53 31,0%
CAMPO LIMPO 35 20,5%
CIDADE ADEMAR 30 17,5%
CAPELA DO SOCORRO 29 17,0%
SANTO AMARO 15 8,8%
PARELHEIROS 9 5,3%
Sul 2 171 100,0%
Fonte: elaborao prpria

Tabela 41: Vagas na regio sul 2
Subprefeituras Sul 2 Vagas % vagas
M'BOI MIRIM 10400 31,7%
CAPELA DO SOCORRO 8870 27,0%
205
CAMPO LIMPO 5500 16,8%
PARELHEIROS 3640 11,1%
CIDADE ADEMAR 3046 9,3%
SANTO AMARO 1370 4,2%
Sul 2 32826 100,0%
Fonte: elaborao prpria

Tabela 42: Comparao entre porcentagem de convnios e vagas na regio sul 2
Subprefeituras Sul 2 % convnios % vagas
M'BOI MIRIM 31,0% 31,7%
CAPELA DO SOCORRO 17,0% 27,0%
CAMPO LIMPO 20,5% 16,8%
PARELHEIROS 5,3% 11,1%
CIDADE ADEMAR 17,5% 9,3%
SANTO AMARO 8,8% 4,2%
Sul 2 100,0% 100,0%
Fonte: elaborao prpria

Tabela 43: Montante de populao e pessoas residentes em setores 5 e 6 do IPVS por regio
Regio populao Vulnerabilidade
61

Sul 2 2255452 496418
Leste 2 2260800 406669
Norte 2 1205220 129283
Leste 1 1574554 103722
Oeste 920806 74201
Sul 1 956366 68606
Norte 1 887140 65510
Centro 373914 1168
So Paulo 10434252 1345577
Fonte: elaborao prpria

Tabela 44: Montante de convnios, vagas, populao e pessoas residentes em setores 5 e 6 do IPVS por regio
Regio populao Vulnerabilidade
62
CONVNIOS Vagas
Sul 2 2255452 496418 171 32826
Leste 2 2260800 406669 161 28053
Norte 2 1205220 129283 62 10935
Leste 1 1574554 103722 101 12126
Oeste 920806 74201 76 10023
Sul 1 956366 68606 56 5263
Norte 1 887140 65510 44 5605
Centro 373914 1168 45 7178
So Paulo 10434252 1345577 716 112009
Fonte: elaborao prpria.


61
Populao residente em setores 5 e 6.
62
Populao residente em setores 5 e 6.
206
Tabela 45: Porcentagem de convnios, vagas, populao e pessoas residentes em setores 5 e 6 do IPVS por
regio
Regio populao Vulnerabilidade
63
convnios Vagas
Sul 2 21,6% 36,9% 23,9% 29,3%
Leste 2 21,7% 30,2% 22,5% 25,0%
Norte 2 11,6% 9,6% 8,7% 9,8%
Subtotal 54,8% 76,7% 55,0% 64,1%
Leste 1 15,1% 7,7% 14,1% 10,8%
Oeste 8,8% 5,5% 10,6% 8,9%
Sul 1 9,2% 5,1% 7,8% 4,7%
Norte 1 8,5% 4,9% 6,1% 5,0%
Centro 3,6% 0,1% 6,3% 6,4%
100% 100% 100% 100%
Fonte: elaborao prpria.

Tabela 46: Comparao entre porcentagem de vagas e de pessoas residentes em setores 5 e 6 do IPVS por
regio
Regio Vulnerabilidade
64
Vagas
65

Sul 2 36,9% 29,3%
Leste 2 30,2% 25,0%
Norte 2 9,6% 9,8%
Leste 1 7,7% 10,8%
Oeste 5,5% 8,9%
Sul 1 5,1% 4,7%
Norte 1 4,9% 5,0%
Centro 0,1% 6,4%
Fonte: elaborao prpria.

Tabela 47: Comparao entre vagas e populao residente em setores 5 e 6 do IPVS na regio central
Subprefeituras da regio vulnerabilidade % vulnerabilidade Vagas % vagas
S 1168 100,0% 7178 100,0%
Centro 1168 100,0% 7178 100,0%
Fonte: elaborao prpria.

Tabela 48: Comparao entre vagas e populao residente em setores 5 e 6 do IPVS na regio leste 1
Subprefeituras da regio vulnerabilidade % vulnerabilidade Vagas % vagas
VILA PRUDENTE/SAPOPEMBA 69393 66,9% 4477 36,9%
PENHA 23550 22,7% 1979 16,3%
ARICANDUVA 8532 8,2% 1049 8,7%
MOOCA 2247 2,2% 4621 38,1%
Leste 1 103722 100,0% 12126 100,0%
Fonte: elaborao prpria.


63
% da populao residente em setores 5 e 6 na regio em relao populao residente em setores 5 e 6 no
municpio.
64
% populao residente em setores 5 e 6 na regio em relao populao residente em setores 5 e 6 no
municpio.
65
% de Vagas na rede socioassistencial na regio em relao ao total de vagas na rede municipal.
207
Tabela 49: Vagas e populao residente em setores 5 e 6 do IPVS na regio leste 2
Subprefeituras da regio vulnerabilidade % vulnerabilidade Vagas % vagas
ITAIM PAULISTA 86051 21,2% 1805 6,4%
SO MIGUEL PAULISTA 81700 20,1% 4129 14,7%
SO MATEUS 79257 19,5% 8713 31,1%
GUAIANAZES 75615 18,6% 4070 14,5%
ITAQUERA 43592 10,7% 4926 17,6%
CIDADE TIRADENTES 30653 7,5% 2960 10,6%
ERMELINO MATARAZZO 9801 2,4% 1450 5,2%
Leste 2 406669 100,0% 28053 100,0%
Fonte: elaborao prpria.

Tabela 50: Vagas e populao residente em setores 5 e 6 do IPVS na regio norte 1
Subprefeituras da regio vulnerabilidade % vulnerabilidade Vagas % vagas
TREMEMB 32090 49,0% 1495 26,7%
VILA MARIA 27818 42,5% 2925 52,2%
SANTANA/TUCURUVI 5602 8,6% 1185 21,1%
Norte 1 65510 100,0% 5605 100,0%
Fonte: elaborao prpria.

Tabela 51: Vagas e populao residente em setores 5 e 6 do IPVS na regio norte 2
Subprefeituras da regio vulnerabilidade % vulnerabilidade Vagas % vagas
FREGUESIA DO 62466 48,3% 7490 68,5%
CASA VERDE 34614 26,8% 1215 11,1%
PIRITUBA 22694 17,6% 1125 10,3%
PERUS 9509 7,4% 1105 10,1%
Norte 2 129283 100,0% 10935 100,0%
Fonte: elaborao prpria.

Tabela 52: Vagas e populao residente em setores 5 e 6 do IPVS na regio oeste
Subprefeituras da regio vulnerabilidade % vulnerabilidade Vagas % vagas
BUTANT 55214 74,4% 5087 50,8%
LAPA 18891 25,5% 3146 31,4%
PINHEIROS 96 0,1% 1790 17,9%
Oeste 74201 100,0% 10023 100,0%
Fonte: elaborao prpria.

Tabela 53: Vagas e populao residente em setores 5 e 6 do IPVS na regio sul 1
Subprefeituras da regio vulnerabilidade % vulnerabilidade Vagas % vagas
IPIRANGA 38509 56,1% 2785 52,9%
JABAQUARA 28197 41,1% 1703 32,4%
VILA MARIANA 1900 2,8% 775 14,7%
Sul 1 68606 100,0% 5263 100,0%
Fonte: elaborao prpria.

Tabela 54: Vagas e populao residente em setores 5 e 6 do IPVS na regio sul 2
Subprefeituras da regio vulnerabilidade % vulnerabilidade Vagas % vagas
CAPELA DO SOCORRO 136491 27,5% 8870 27,0%
M'BOI MIRIM 110104 22,2% 10400 31,7%
CAMPO LIMPO 102722 20,7% 5500 16,8%
208
CIDADE ADEMAR 84869 17,1% 3046 9,3%
PARELHEIROS 58291 11,7% 3640 11,1%
SANTO AMARO 3941 0,8% 1370 4,2%
Sul 2 496418 100,0% 32826 100,0%
Fonte: elaborao prpria.

Tabela 55: Montante de vagas, convnios, populao e pessoas residentes em setores 5 e 6 do IPVS por
subprefeitura
Subprefeitura Vulnerabilidade Populao Convnios Vagas
CAPELA DO SOCORRO 136491 563922 29 8870
M'BOI MIRIM 110104 484966 53 10400
CAMPO LIMPO 102722 505969 35 5500
ITAIM PAULISTA 86051 359215 15 1805
CIDADE ADEMAR 84869 370797 30 3046
SO MIGUEL PAULISTA 81700 378438 25 4129
SO MATEUS 79257 381718 51 8713
GUAIANAZES 75615 256319 13 4070
VILA PRUDENTE/SAPOPEMBA 69393 523676 44 4477
FREGUESIA DO 62466 392251 31 7490
PARELHEIROS 58291 111240 9 3640
BUTANT 55214 377576 29 5087
ITAQUERA 43592 489502 36 4926
IPIRANGA 38509 429235 31 2785
CASA VERDE 34614 313323 11 1215
TREMEMB 32090 255612 14 1495
CIDADE TIRADENTES 30653 190657 10 2960
JABAQUARA 28197 214095 17 1703
VILA MARIA 27818 304393 19 2925
PENHA 23550 475879 16 1979
PIRITUBA 22694 390530 12 1125
LAPA 18891 270656 29 3146
ERMELINO MATARAZZO 9801 204951 11 1450
PERUS 9509 109116 8 1105
ARICANDUVA 8532 266838 11 1049
SANTANA/TUCURUVI 5602 327135 11 1185
SANTO AMARO 3941 218558 15 1370
MOOCA 2247 308161 30 4621
VILA MARIANA 1900 313036 8 775
S 1168 373914 45 7178
PINHEIROS 96 272574 18 1790
So Paulo 1345577 10434252 716 112009
Fonte: elaborao prpria.

Tabela 56: Porcentagem de vagas, convnios, populao e pessoas residentes em setores 5 e 6 do IPVS por
subprefeitura
SUBPREFEITURA % vulnerabilidade
66
% convnios % vagas % populao

66
% da populao residente em setores 5 e 6 na subprefeitura em relao populao residente em setores 5
e 6 no municpio.
209
CAPELA DO SOCORRO 10,1% 5,4% 7,9% 4,1%
M'BOI MIRIM 8,2% 4,6% 9,3% 7,4%
CAMPO LIMPO 7,6% 4,8% 4,9% 4,9%
ITAIM PAULISTA 6,4% 3,4% 1,6% 2,1%
CIDADE ADEMAR 6,3% 3,6% 2,7% 4,2%
SO MIGUEL PAULISTA 6,1% 3,6% 3,7% 3,5%
SO MATEUS 5,9% 3,7% 7,8% 7,1%
GUAIANAZES 5,6% 2,5% 3,6% 1,8%
VILA PRUDENTE/SAPOPEMBA 5,2% 5,0% 4,0% 6,1%
FREGUESIA DO 4,6% 3,8% 6,7% 4,3%
PARELHEIROS 4,3% 1,1% 3,2% 1,3%
BUTANT 4,1% 3,6% 4,5% 4,1%
ITAQUERA 3,2% 4,7% 4,4% 5,0%
IPIRANGA 2,9% 4,1% 2,5% 4,3%
CASA VERDE 2,6% 3,0% 1,1% 1,5%
TREMEMB 2,4% 2,4% 1,3% 2,0%
CIDADE TIRADENTES 2,3% 1,8% 2,6% 1,4%
JABAQUARA 2,1% 2,1% 1,5% 2,4%
VILA MARIA 2,1% 2,9% 2,6% 2,7%
PENHA 1,8% 4,6% 1,8% 2,2%
PIRITUBA 1,7% 3,7% 1,0% 1,7%
LAPA 1,4% 2,6% 2,8% 4,1%
ERMELINO MATARAZZO 0,7% 2,0% 1,3% 1,5%
PERUS 0,7% 1,0% 1,0% 1,1%
ARICANDUVA 0,6% 2,6% 0,9% 1,5%
SANTANA/TUCURUVI 0,4% 3,1% 1,1% 1,5%
SANTO AMARO 0,3% 2,1% 1,2% 2,1%
MOOCA 0,2% 3,0% 4,1% 4,2%
VILA MARIANA 0,1% 3,0% 0,7% 1,1%
S 0,1% 3,6% 6,4% 6,3%
PINHEIROS 0,0% 2,6% 1,6% 2,5%
So Paulo 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
Fonte: elaborao prpria.

Tabela 57: Comparao entre porcentagem de vagas e de populao residente em setores 5 e 6 do IPVS por
subprefeitura
SUBPREFEITURA % vulnerabilidade
67
% vagas
68

CAPELA DO SOCORRO 10,1% 4,1%
M'BOI MIRIM 8,2% 7,4%
CAMPO LIMPO 7,6% 4,9%
ITAIM PAULISTA 6,4% 2,1%
CIDADE ADEMAR 6,3% 4,2%
SO MIGUEL PAULISTA 6,1% 3,5%
SO MATEUS 5,9% 7,1%

67
% da populao residente em setores 5 e 6 na subprefeitura em relao populao residente em setores 5
e 6 no municpio.
68
% das vagas na rede socioassistencial existentes na subprefeitura em relao ao total das vagas da rede no
municpio.
210
GUAIANAZES 5,6% 1,8%
VILA PRUDENTE/SAPOPEMBA 5,2% 6,1%
FREGUESIA DO 4,6% 4,3%
PARELHEIROS 4,3% 1,3%
BUTANT 4,1% 4,1%
ITAQUERA 3,2% 5,0%
IPIRANGA 2,9% 4,3%
CASA VERDE 2,6% 1,5%
TREMEMB 2,4% 2,0%
CIDADE TIRADENTES 2,3% 1,4%
JABAQUARA 2,1% 2,4%
VILA MARIA 2,1% 2,7%
PENHA 1,8% 2,2%
PIRITUBA 1,7% 1,7%
LAPA 1,4% 4,1%
ERMELINO MATARAZZO 0,7% 1,5%
PERUS 0,7% 1,1%
ARICANDUVA 0,6% 1,5%
SANTANA/TUCURUVI 0,4% 1,5%
SANTO AMARO 0,3% 2,1%
MOOCA 0,2% 4,2%
VILA MARIANA 0,1% 1,1%
S 0,1% 6,3%
PINHEIROS 0,0% 2,5%
So Paulo 100,0% 100,0%
Fonte: elaborao prpria.

Tabela 58: Servios para crianas e adolescentes
SERVIO REGIO CONV VAGAS VALOR MENSAL
ARICANDUVA / FORMOSA 1 25 25.000,00
BUTANT 1 20 23.096,22
CAMPO LIMPO 1 20 26.767,95
CIDADE ADEMAR 1 60 57.600,00
CAPELA DO SOCORRO 2 70 73.096,22
FREGUESIA DO 1 20 23.096,22
GUAIANAZES 2 35 48.060,31
IPIRANGA 1 20 23.096,22
ITAQUERA 6 120 130.756,40
JABAQUARA 1 20 23.096,22
LAPA 2 40 50.797,72
M'BOI MIRIM 1 20 29.327,11
VILA MARIA 1 20 26.193,42
MOOCA 2 45 48.096,22
SO MIGUEL PAULISTA 3 60 88.614,94
PENHA 3 164 157.578,20
PINHEIROS 3 90 93.639,04
PIRITUBA 1 20 23.096,22
Abrigo para Crianas e
Adolescentes
SANTO AMARO 2 40 61.483,72
211
S 1 20 23.096,22
SO MATEUS 2 40 52.576,40
SANTANA/TUCURUVI 3 100 94.156,40
VILA MARIANA 3 55 73.549,95
VILA PRUDENTE/SAPOPEMBA 2 36 48.412,41
MACRO REG 2 40 50.904,02
TOTAL 48 1200 1.375.187,75
Abrigo Porta de Entrada
Crianas de 0 a 6 anos
MACRO REG 1 25 36.409,71
TOTAL 1 25 36.409,71
PROJETO PILOTO
FAMILIA ACOLHEDORA
MACRO REG 1 16 16.235,23
TOTAL 1 16 16.235,23
PINHEIROS 1 20 31.226,64
Casa de Acolhida
S 3 75 91.784,18
TOTAL 4 95 123.010,82
M'BOI MIRIM 1 20 37.460,36
VILA MARIANA 1 20 30.295,04
Centro de Referncia da
Criana e do
Adolescente - CRECA
MACRO REG 10 200 379.212,53
TOTAL 12 240 446.967,93
SANTO AMARO 1 300 34.993,97
SO MATEUS 1 100 27.002,63 Educao Social de Rua
MACRO REG - Presena Social
nas Ruas
1 2000 149.724,31
TOTAL 3 2400 211.720,91
Subtotal
Proteo Social Especial de Alta
Complexidade a crianas e
adolescentes
69 3976 2.209.532,35
SOCORRO 1 100 14.490,00
CAMPO LIMPO 1 100 22.176,00
Ncleo Scioeducativo
para Adolescentes e
Jovens em Medida
Scioeducativa
M'BOI MIRIM 1 200 42.106,74
TOTAL 3 400 78.772,74
CIDADE ADEMAR 3 250 55.356,22
FREGUESIA DO 3 300 83.010,65
VILA PRUDENTE/SAPOPEMBA 3 300 83.010,66
Ncleo Scioeducativo
para Medida
Scioeducativa em Meio
Aberto e para
adolescentes envolvidos
em ciclo de violncia
M'BOI MIRIM 1 50 10.750,00
TOTAL 10 900 232.127,53
IPIRANGA 1 115 26.796,00
ITAIM PAULISTA 1 400 13.069,10
Servio de Proteo
Jurdico Social e Apoio
Psicolgico a Crianas,
Adolescentes, Jovens e
LAPA 1 100 24.279,29
212
M'BOI MIRIM 1 100 28.324,79
MOOCA 1 180 28.350,00
SO MIGUEL PAULISTA 1 100 30.187,50
SANTO AMARO 1 100 26.250,00
S 1 100 29.746,93
SO MATEUS 1 100 30.187,50
VILA PRUDENTE/SAPOPEMBA 1 100 23.480,37
TOTAL 10 1395 260.671,48
Projetos FUMCAD
TOTAL
PROTEO SOCIAL ESPECIAL 6 729 133.587,49
Proteo Crianas e
Adolescentes
Ameaados de Morte na
Cidade de So Paulo
MACRO REG 1 50 81.716,66
TOTAL 1 50 81.716,66
Servios de Proteo e
Apoio criana,
adolescentes vtimas de
violncia, abusos e
explorao - Centro de
Atendimento Cuidar
MACRO REG - Prot. C/A
Vt.Violncia-C.At.Cuidar
5 340 61.984,00
TOTAL 5 340 61.984,00
Subtotal
Proteo Social Alta
Complexidade Jovens, Crianas
e Adolescentes
35 3814 848.859,90
ARICANDUVA 1 340 50.850,37
BUTANT 2 340 55.538,01
CAMPO LIMPO 5 480 53.215,40
CIDADE ADEMAR 3 416 36.976,97
IPIRANGA 3 310 39.987,49
ITAIM PAULISTA 1 100 12.832,04
JABAQUARA 1 240 43.592,63
LAPA 2 280 38.225,59
M'BOI MIRIM 1 30 5.195,85
MOOCA 1 136 15.976,59
PARELHEIROS 1 150 17.766,12
PINHEIROS 1 120 19.683,67
SANTANA/TUCURUVI 1 100 10.819,11
SANTO AMARO 1 60 9.463,15
SO MATEUS 7 1080 193.560,08
SO MIGUEL PAULISTA 3 694 71.517,40
S 3 698 92.477,51
TREMEMB 2 240 40.102,84
VILA MARIA 1 100 8.723,51
Ncleo Scio Educativo
para Adolescentes e
Jovens de 15 a 18 anos
VILA PRUDENTE/SAPOPEMBA 3 320 38.988,93
TOTAL 43 6234 855.493,26
Ncleo Scio Educativo
para Crianas de 6 a 12
BUTANT 1 120 10.260,39
213
CIDADE ADEMAR 1 120 10.260,39
ITAQUERA 3 410 34.417,49
JABAQUARA 3 400 34.407,74
LAPA 3 310 29.702,91
M'BOI MIRIM 3 180 22.636,23
PIRITUBA 1 60 7.545,41
SO MATEUS 3 180 22.636,23
VILA MARIA 4 605 53.945,05
TOTAL 22 2385 225.811,84
ARICANDUVA 7 534 56.553,23
BUTANT 15 2128 179.869,97
CAMPO LIMPO 17 2205 191.982,68
CASA VERDE 7 1055 91.536,25
CIDADE ADEMAR 13 1590 143.404,64
CIDADE TIRADENTES 3 340 33.710,88
ERMELINO MATARAZZO 3 350 34.166,60
FREGUESIA DO 14 2490 210.240,70
GUAIANAZES 2 480 38.712,47
IPIRANGA 18 1750 174.821,62
ITAIM PAULISTA 6 700 68.739,54
ITAQUERA 13 1590 146.869,32
JABAQUARA 2 180 17.805,80
LAPA 16 1801 164.591,87
M'BOI MIRIM 14 1370 136.099,94
MOOCA 9 1505 123.565,45
PARELHEIROS 3 330 31.463,35
PENHA 8 1170 102.625,78
PERUS 4 420 41.476,41
PINHEIROS 7 850 77.473,31
PIRITUBA 7 840 80.635,51
SANTANA/TUCURUVI 3 400 33.978,76
SANTO AMARO 6 620 57.691,68
SO MATEUS 26 3372 292.376,01
SO MIGUEL PAULISTA 12 2220 189.394,61
S 12 2000 164.431,25
SOCORRO 14 1770 162.707,56
TREMEMB 6 740 67.257,14
VILA MARIA 10 1600 132.939,25
VILA MARIANA 1 100 9.551,12
Ncleo Scio Educativo
para Crianas de 6 a 12
anos E Ncleo Scio
Educativo para
Adolescentes de 12 a 15
anos
VILA PRUDENTE/SAPOPEMBA 22 1911 192.558,97
TOTAL 300 38411 3.449.231,67
JABAQUARA 1 60 7.545,41
Ncleo Scio Educativo
para Crianas de 6 a 12
anos E Ncleo Scio
Educativo para
M'BOI MIRIM 1 60 7.545,41
214
SANTANA/TUCURUVI 1 280 14.645,07
SO MATEUS 1 60 7.545,41
ITAIM PAULISTA 1 60 7.545,41
TOTAL 5 520 44.826,71
CIDADE TIRADENTES 1 120 11.474,40
Ncleo Scio Educativo
para Adolescentes de 12
a 15 anos1
ITAQUERA 1 200 15.253,99
TOTAL 2 320 26.728,39
CIDADE TIRADENTES 1 130 4.135,00
GUAIANAZES 1 120 3.919,00
ITAQUERA 2 1311 195.602,93
M'BOI MIRIM 1 100 12.000,00
Ncleo Scio Educativo
para Adolescentes e
Jovens de 15 a 18 anos
e Ncleo Scio
Educativo para Jovens
de 18 a 24 anos VILA MARIA 2 520 57.276,54
TOTAL 7 2181 272.933,47
BUTANT 1 150 20.999,65
FREGUESIA DO 1 80 8.618,31
JABAQUARA 1 100 12.720,00
M'BOI MIRIM 5 1155 120.573,58
SO MIGUEL PAULISTA 1 125 12.500,00
S 1 100 13.516,14
VILA MARIANA 1 420 42.490,00
Ncleo Scio Educativo
para Crianas de 6 a 12
anos E Ncleo Scio
Educativo para
Adolescentes de 12 a 15
anos e Ncleo Scio
Educativo para Jovens
de 15 a 18 anos
VILA PRUDENTE/SAPOPEMBA 2 470 34.188,39
TOTAL 13 2600 265.606,07
CIDADE ADEMAR 1 20 1.307,03
Ncleo Scio Educativo
para Jovens de 18 a 24
anos
IPIRANGA 1 20 1.769,96
TOTAL 2 40 3.076,99
BUTANT 4 100 8.666,64
CIDADE ADEMAR 3 250 21.666,66
CAMPO LIMPO 5 275 23.833,36
SOCORRO 3 450 39.000,00
CIDADE TIRADENTES 3 250 21.666,66
CASA VERDE 3 100 8.666,66
FREGUESIA DO 8 500 43.333,32
GUAIANAZES 3 150 13.000,00
IPIRANGA 2 150 13.000,00
ITAIM PAULISTA 1 25 2.166,66
ITAQUERA 3 100 8.666,66
JABAQUARA 3 225 19.500,00
TREMEMB 3 75 6.499,98
M'BOI MIRIM 7 450 39.000,00
SO MIGUEL PAULISTA 2 350 30.333,34
PARELHEIROS 2 100 8.666,68
PENHA 1 25 2.166,66
Ncleo Scioeducativo
para Adolescentes e
Jovens de 15 a 18 anos -
Projeto Agente Jovem de
Desenvolvimento Social
e Humano
PERUS 2 125 10.833,32
215
PIRITUBA 1 25 2.166,66
SO MATEUS 3 250 21.666,68
VILA PRUDENTE/SAPOPEMBA 3 350 30.333,34
TOTAL 65 4325 374.833,28
Restaurante Escola
MACRO REG - Cmara Munic. E
Assemblia Leg
2 215 47.442,80
TOTAL 2 215 47.442,80
Projetos FUMCAD PROTEO SOCIAL BSICA 8 1110 88.340,05
TOTAL
Proteo Social bsica a
crianas e adolescentes
469 58341 5.654.324,53
TOTAL
Servios para criana e
adolescentes
573 66131 8.712.716,78
Fonte: Elaborao Prpria

Tabela 59: Servios para crianas e adolescentes (mbito geral)
SERVIO CONV VAGAS VALOR MENSAL
Abrigo para Crianas e Adolescentes 48 1200 1.375.187,75
Abrigo Porta de Entrada Crianas de 0 a 6 anos 1 25 36.409,71
PROJETO PILOTO FAMILIA ACOLHEDORA 1 16 16.235,23
Casa de Acolhida 4 95 123.010,82
Centro de Referncia da Criana e do Adolescente - CRECA 12 240 446.967,93
Educao Social de Rua 3 2400 211.720,91
Subtotal Proteo Social Especial de Alta Complexidade
a crianas e adolescentes
69 3976 2.209.532,35
Ncleo Scioeducativo para Adolescentes e Jovens em
Medida Scioeducativa
3 400 78.772,74
Ncleo Scioeducativo para Medida Scioeducativa em Meio
Aberto e para adolescentes envolvidos em ciclo de violncia
10 900 232.127,53
Servio de Proteo Jurdico Social e Apoio Psicolgico a
Crianas, Adolescentes, Jovens e Famlias em Situao de
Risco
10 1395 260.671,48
Projetos FUMCAD PROTEO SOCIAL ESPECIAL 6 729 133.587,49
Proteo Crianas e Adolescentes Ameaados de Morte na
Cidade de So Paulo
1 50 81.716,66
Servios de Proteo e Apoio criana, adolescentes vtimas
de violncia, abusos e explorao - Centro de Atendimento
Cuidar
5 340 61.984,00
Subtotal Proteo Social Alta Complexidade Jovens,
Crianas e Adolescentes
35 3814 848.859,90
Ncleo Scio Educativo para Adolescentes e Jovens de 15 a
18 anos
43 6234 855.493,26
Ncleo Scio Educativo para Crianas de 6 a 12 anos 22 2385 225.811,84
Ncleo Scio Educativo para Crianas de 6 a 12 anos E
Ncleo Scio Educativo para Adolescentes de 12 a 15 anos
300 38411 3.449.231,67
Ncleo Scio Educativo para Crianas de 6 a 12 anos E
Ncleo Scio Educativo para Adolescentes de 12 a 15 anos e
Trabalho Scio Educativo com Famlias (PETI)
5 520 44.826,71
Ncleo Scio Educativo para Adolescentes de 12 a 15 anos 2 320 26.728,39
216
Ncleo Scio Educativo para Adolescentes e Jovens de 15 a
18 anos e Ncleo Scio Educativo para Jovens de 18 a 24
anos
7 2181 272.933,47
Ncleo Scio Educativo para Crianas de 6 a 12 anos E
Ncleo Scio Educativo para Adolescentes de 12 a 15 anos e
Ncleo Scio Educativo para Jovens de 15 a 18 anos
13 2600 265.606,07
Ncleo Scio Educativo para Jovens de 18 a 24 anos 2 40 3.076,99
Ncleo Scioeducativo para Adolescentes e Jovens de 15 a
18 anos - Projeto Agente Jovem de Desenvolvimento Social e
Humano
65 4325 374.833,28
Restaurante Escola 2 215 47.442,80
Projetos FUMCAD PROTEO SOCIAL BSICA 8 1110 88.340,05
Subtotal Proteo Social bsica a crianas e
adolescentes
469 58341 5.654.324,53
TOTAL Servios para criana e adolescentes 573 66131 8.712.716,78
Fonte: Elaborao Prpria

Tabela 60: Servios para populao em situao de rua
SERVIO REGIO CONV VAGAS VALOR MENSAL
LAPA 1 120 19.112,49
MOOCA 1 350 44.146,52
PINHEIROS 1 120 19.112,49
Ncleo de Servios -
Convivncia
S 4 972 87.345,86
TOTAL 7 1562 169.717,36
GUAIANAZES 1 100 12.872,97
M'BOI MIRIM 1 626 16.520,25
S 1 150 14.132,44
Ncleo de Defesa e
Convivncia da Mulher
SO MATEUS 1 110 13.124,86
TOTAL 4 986 56.650,52
PINHEIROS 1 100 11.835,33
S 4 360 64.180,72
Ncleo de Atendimento e
Trabalho Scio Educativo
com Famlias
VILA PRUDENTE/SAPOPEMBA 1 120 760,00
TOTAL 6 580 76.776,05
Total de Servios para
Populao em Situao
de Rua
17 3128 303.143,93
Fonte: Elaborao Prpria

Tabela 61: Servios para pessoas com necessidades especiais
SERVIO REGIO CONV VAGAS VALOR MENSAL
SOCORRO 1 170 19.000,00
ERMELINO MATARAZZO 1 50 14.190,03
IPIRANGA 1 70 6.000,00
ITAQUERA 2 101 16.297,03
JABAQUARA 2 100 19.211,00
TREMEMB 1 200 16.840,00
M'BOI MIRIM 2 59 11.954,25
MOOCA 2 115 15.888,43
Ncleo de Apoio
Habilitao e Reabilitao
Social para Pessoas com
Deficincias
PIRITUBA 1 60 9.341,00
217
SO MATEUS 1 60 5.061,00
VILA MARIANA 1 60 9.808,05
VILA PRUDENTE/SAPOPEMBA 2 150 24.564,96
TOTAL 17 1195 168.155,75
Ncleo de Referncia para
Pessoas com Deficincias
VILA PRUDENTE/SAPOPEMBA 1 200 6.000,00
TOTAL 1 200 6.000,00
SOCORRO 1 60 4.500,00
FREGUESIA DO 1 60 4.500,00
ITAQUERA 1 60 4.500,00
Ncleo Scio Educativo de
0 a 6 anos (Estimulao
psicosocial para crianas
com deficincias e suas
famlias)
PERUS 1 60 4.500,00
TOTAL 4 240 18.000,00
Total de Servios para
pessoas com Deficincia
22 1635 192.155,75
Fonte: Elaborao Prpria

Tabela 62: Servios de atendimento voltado s famlias
SERVIO REGIO CONV VAGAS VALOR MENSAL
CIDADE ADEMAR 2 60 3.654,07
CAMPO LIMPO 2 200 6.557,81
SOCORRO 1 150 13.989,31
IPIRANGA 1 50 4.941,66
ITAQUERA 1 564 85.052,59
JABAQUARA 1 100 9.625,48
LAPA 1 150 24.150,00
M'BOI MIRIM 3 170 8.626,84
PERUS 1 700 20.023,61
S 3 384 60.243,45
Ncleo de Atendimento e
Trabalho Scio Educativo
com Famlias
SO MATEUS 1 101 4.704,41
TOTAL 17 2629 241.569,23
Programa de Ateno
Integral s Famlias - PAIF
SANTANA/TUCURUVI 1 85 17.200,00
TOTAL 1 85 17.200,00
BUTANT 2 2000 35.218,61
CAMPO LIMPO 1 2000 28.576,00
CAPELA DO SOCORRO 4 6000 97.369,57
CIDADE TIRADENTES 1 2000 32.192,11
FREGUESIA DO 2 4000 64.384,22
GUAIANAZES 2 3000 50.923,80
M'BOI MIRIM 3 5000 79.500,20
PARELHEIROS 2 3000 48.775,69
Centro de Referncia
Ao Famlia
SO MATEUS 2 3000 47.303,89
TOTAL 19 30000 484.244,09
Total de servios para
famlias
37 32714 743.013,32
Fonte: Elaborao Prpria

218
Tabela 63: Servios para Idosos
SERVIO REGIO CONV VAGAS VALOR MENSAL
CIDADE ADEMAR 3 280 15.703,32
ARICANDUVA 2 150 6.880,44
BUTANT 3 229 9.597,53
CAMPO LIMPO 3 220 8.768,79
SOCORRO 2 100 5.207,46
CASA VERDE 1 60 4.225,44
CIDADE TIRADENTES 1 120 4.568,85
ERMELINO MATARAZZO 5 810 41.229,98
FREGUESIA DO 1 40 2.376,15
GUAIANAZES 2 210 8.797,79
IPIRANGA 1 60 3.832,50
ITAQUERA 3 450 17.462,51
ITAIM PAULISTA 3 420 16.605,35
JABAQUARA 1 80 3.455,31
LAPA 1 175 8.111,25
M'BOI MIRIM 7 810 31.896,52
VILA MARIA 1 80 3.209,00
MOOCA 2 110 6.881,94
SO MIGUEL PAULISTA 2 460 17.911,46
PARELHEIROS 1 60 4.225,43
PENHA 2 340 18.535,05
PINHEIROS 2 190 6.982,50
S 1 80 4.136,45
SO MATEUS 1 110 13.545,00
VILA MARIANA 1 120 8.641,40
Ncleo de Convivncia
para Idosos
VILA PRUDENTE/SAPOPEMBA 3 360 15.074,79
TOTAL 55 6124 287.862,21
Incubadora Social do
Idoso
MACRO REG - Incubadora Social 1 10000 48.971,86
TOTAL 1 10000 48.971,86
Total de servios para
Idosos
56 16124 336.834,07
Fonte: Elaborao Prpria

Tabela 64: Oramento por rea
REA de ATENDIMENTO ORAMENTO PREVISTO (ano base 2006)
Crianas e adolescentes 8.712.716,78
Idosos 336.834,07
Famlias 743.013,32
Pessoas com Deficincia 192.155,75
Populao em Situao de Rua 303.143,93
Fonte: Elaborao Prpria

Tabela 65: Convnios por pblico alvo
rea % Convnios Convnios
Crianas e adolescentes 57,3% 422
Idosos 14,5% 107
219
Jovens 12,5% 92
Famlias 6,9% 51
Rua 5,4% 40
Deficientes 2,7% 20
Mulheres 0,5% 4
Total 100,0% 736
Fonte: elaborao prpria.

Tabela 66: Vagas por pblico alvo
rea % Vagas Vagas
Crianas e adolescentes 38,1% 47907
Famlias 27,7% 34856
Idosos 18,3% 23057
Jovens 7,8% 9841
Rua 6,0% 7507
Deficientes 1,2% 1524
Mulheres 0,8% 986
Total 100,0% 125678
Fonte: elaborao prpria.

Tabela 67: Comparao entre porcentagem de vagas e convnios por pblico alvo
rea % Convnios % Vagas
Crianas e adolescentes 57,3% 38,1%
Famlias 6,9% 27,7%
Idosos 14,5% 18,3%
Jovens 12,5% 7,8%
Rua 5,4% 6,0%
Deficientes 2,7% 1,2%
Mulheres 0,5% 0,8%
Total 100,0% 100,0%
Fonte: elaborao prpria.

220
Tabela 68: Caracterizao das vagas e convnios de acordo com o pblico alvo, regies e subprefeituras
Crianas e adolescentes Jovens Famlias Moradores de rua Mulheres Deficientes Idosos
Regio SUBPREFEITURA Convnio Vaga Conv Vag Conv Vag Conv Vag Conv Vag Conv Vag Conv Vag
Centro S 17 2195 1 100 11 1716 11 2239 1 150 4 778
Subtotal Centro 17 2195 1 100 11 1716 11 2239 1 150 4 778
Leste 1 ARICANDUVA 8 559 3 490
Leste 1 MOOCA 12 1730 1 350 12 2290 2 115 3 490
Leste 1 PENHA 11 1334 1 25 2 280 2 340
Leste 1 VILA PRUDENTE/SAPOPEMBA 25 2047 8 1120 1 120 1 160 3 350 2 340
Subtotal Leste 1 56 5670 9 1145 2 470 15 2730 5 465 10 1660
Leste 2 CIDADE TIRADENTES 4 460 4 380 1 2000 1 120
Leste 2 ERMELINO MATARAZZO 3 350 1 120 1 50 5 810
Leste 2 GUAIANAZES 4 515 4 270 2 3000 1 100 2 210
Leste 2 ITAQUERA 23 2320 5 1411 1 564 1 50 3 450
Leste 2 ITAIM PAULISTA 8 1160 1 25 4 520
Leste 2 SO MIGUEL PAULISTA 16 2380 3 475 5 1154
Leste 2 SO MATEUS 34 3852 3 250 3 3101 1 150 1 110 1 60 8 1190
Subtotal Leste 2 92 11037 20 2811 7 8665 2 270 2 210 3 160 28 4454
Norte 1 TREMEMB 6 740 3 75 1 200 2 240
Norte 1 VILA MARIA 15 2225 3 940 2 180
Norte 1 SANTANA/TUCURUVI 7 780 1 85 2 220 1 100
Subtotal Norte 1 28 3745 6 1015 1 85 2 220 1 200 5 520
Norte 2 CASA VERDE 7 1055 3 100 1 60
Norte 2 FREGUESIA DO 15 2510 12 880 2 4000 1 60 1 40
Norte 2 PIRITUBA 9 920 1 25 1 60
Norte 2 PERUS 4 420 2 125 1 700 1 60
Subtotal Norte 2 35 4905 18 1130 3 4700 3 180 2 100
Oeste BUTANT 17 2268 5 250 2 2000 2 300 5 569
Oeste LAPA 22 2251 2 270 2 170 3 455
Oeste PINHEIROS 11 960 2 220 3 455
Subtotal Oeste 50 5479 5 250 6 2490 4 470 11 1479
Sul 1 IPIRANGA 20 1885 2 150 1 50 1 150 1 70 4 370
Sul 1 JABAQUARA 7 660 3 225 1 100 1 198 2 100 2 320
Sul 1 VILA MARIANA 5 175 1 60 1 120
Subtotal Sul 1 32 2720 5 375 2 150 2 348 4 230 7 810
221
Sul 2 CIDADE ADEMAR 15 1770 4 270 2 60 6 696
Sul 2 CAMPO LIMPO 18 2225 6 375 3 2200 8 700
Sul 2 CAPELA DO SOCORRO 16 1240 4 550 5 6150 2 230 2 100
Sul 2 M'BOI MIRIM 21 1750 14 1755 6 5170 1 626 2 59 10 800
Sul 2 PARELHEIROS 3 330 2 100 2 3000 12 900
Sul 2 SANTO AMARO 10 1060 3 230 1 60
Subtotal Sul 2 83 8375 30 3050 18 16580 3 230 1 626 4 289 39 3256
Macro regioes 29 3781 3 215 1 1 1000 1 10000
Total So Paulo 422 47907 92 9841 51 34856 40 7507 4 986 20 1524 107 23057
Fonte: elaborao prpria.
222
Tabela 69: Vagas por pblico alvo e regio
Regio
Criana e
adolescente
Jovem Famlia
Morador de
rua
Mulher Deficiente Idoso
Centro 2195 100 1716 2239 150 778
Leste 1 5670 1145 470 2730 465 1660
Leste 2 11037 2811 8665 270 210 160 4454
Norte 1 3745 1015 85 220 200 520
Norte 2 4905 1130 4700 180 100
Oeste 5479 250 2490 470 1479
Sul 1 2720 375 150 348 230 810
Sul 2 8375 3050 16580 230 626 289 3256
Macro
regies
3781 215 1000 10000
Total 47907 9841 34856 7507 986 1524 23057
Fonte: elaborao prpria.

223
Tabela 70: Comparao da porcentagem de vagas e convnios por vagas e regies
Criana e adolescente Jovem Famlia Morador de rua Mulher Deficiente Idoso
Regio Conv Vag Con Vag Con Vag Con Vag Con Vag Con Vag Con Vag
Centro 4,0% 4,6% 1,1% 1,0% 21,6% 4,9% 27,5% 29,8% 25,0% 15,2% 0,0% 0,0% 3,7% 3,4%
Leste 1 13,3% 11,8% 9,8% 11,6% 3,9% 1,3% 37,5% 36,4% 0,0% 0,0% 25,0% 30,5% 9,3% 7,2%
Leste 2 21,8% 23,0% 21,7% 28,6% 13,7% 24,9% 5,0% 3,6% 50,0% 21,3% 15,0% 10,5% 26,2% 19,3%
Norte 1 6,6% 7,8% 6,5% 10,3% 2,0% 0,2% 5,0% 2,9% 0,0% 0,0% 5,0% 13,1% 4,7% 2,3%
Norte 2 8,3% 10,2% 19,6% 11,5% 5,9% 13,5% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 15,0% 11,8% 1,9% 0,4%
Oeste 11,8% 11,4% 5,4% 2,5% 11,8% 7,1% 10,0% 6,3% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 10,3% 6,4%
Sul 1 7,6% 5,7% 5,4% 3,8% 3,9% 0,4% 5,0% 4,6% 0,0% 0,0% 20,0% 15,1% 6,5% 3,5%
Sul 2 19,7% 17,5% 32,6% 31,0% 35,3% 47,6% 7,5% 3,1% 25,0% 63,5% 20,0% 19,0% 36,4% 14,1%
Macro regies 6,9% 7,9% 6,9% 7,9% 3,3% 2,2% 2,0% 0,0% 2,5% 13,3% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0%
Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
Fonte: elaborao prpria
224
Tabela 71: Pessoas residentes em setores 5 e 6 do IPVS de acordo com o pblico alvo
rea %vulnerabilidade Vulnerabilidade
69

Mulheres 42,1% 684054
Famlias 20,8% 338172
Jovens 17,7% 287454
Crianas e adolescentes 16,3% 264406
Idosos 3,1% 50203
Total 100,0% 1624289
Fonte: elaborao prpria.

Tabela 72: Populao residente em setores 5 e 6 do IPVS e vagas por pblico alvo
rea %vulnerabilidade Vulnerabilidade % Vagas Vagas
Mulheres 42,1% 684054 0,8% 986
Famlias 20,8% 338172 29,9% 34856
Jovens 17,7% 287454 8,4% 9841
Crianas e adolescentes 16,3% 264406 41,1% 47907
Idosos 3,1% 50203 19,8% 23057
Total 100,0% 1624289 100,0% 116647
Fonte: elaborao prpria

Tabela 73: Comparao entre a porcentagem de vagas destinadas ao atendimento famlia e porcentagem de
famlias residentes em setores 5 e 6 do IPVS por regio
Regio % Vagas
% sobre o total de famlias
residentes nos setores 5 e 6 do
Municpio
Sul 2 47,6% 37,15%
Leste 2 24,9% 34,21%
Norte 2 13,5% 9,50%
Oeste 7,1% 5,39%
Sul 1 0,4% 5,23%
Norte 1 0,2% 4,80%
Leste 1 1,3% 3,61%
Centro 4,9% 0,22%
100,0% 100,11%
Fonte: elaborao prpria

Tabela 74: Convnios direcionados ao atendimento s famlias por subprefeitura
Subprefeitura Convnios % Convnios
S 11 21,6%
M'BOI MIRIM 6 11,8%
CAPELA DO SOCORRO 5 9,8%
CAMPO LIMPO 3 5,9%
SO MATEUS 3 5,9%
BUTANT 2 3,9%

69
Populao residente em setores 5 e 6, dividida pelas reas destacadas: mulheres, crianas, famlias etc. O
total de pessoas em setores 5 e 6 diferente do total da vulnerabilidade municipal anteriormente destacada porque no
total municipal leva-se em conta indivduos, e dentro deste total por rea h tambm o total de famlias residentes
nestes setores de alta ou muito alta vulnerabilidade.
225
CIDADE ADEMAR 2 3,9%
FREGUESIA DO 2 3,9%
GUAIANAZES 2 3,9%
LAPA 2 3,9%
PARELHEIROS 2 3,9%
PINHEIROS 2 3,9%
CIDADE TIRADENTES 1 2,0%
IPIRANGA 1 2,0%
ITAQUERA 1 2,0%
JABAQUARA 1 2,0%
Macro Regies 1 2,0%
MOOCA 1 2,0%
PERUS 1 2,0%
SANTANA/TUCURUVI 1 2,0%
VILA PRUDENTE/SAPOPEMBA 1 2,0%
ARICANDUVA 0,0%
CASA VERDE 0,0%
ERMELINO MATARAZZO 0,0%
ITAIM PAULISTA 0,0%
PENHA 0,0%
PIRITUBA 0,0%
SANTO AMARO 0,0%
SO MIGUEL PAULISTA 0,0%
TREMEMB 0,0%
VILA MARIA 0,0%
VILA MARIANA 0,0%
40 78,4%
Fonte: elaborao prpria

Tabela 75: Vagas destinadas ao atendimento s famlias por subprefeitura
Subprefeitura Vagas % Vagas
CAPELA DO SOCORRO 6150 17,6%
M'BOI MIRIM 5170 14,8%
FREGUESIA DO 4000 11,5%
SO MATEUS 3101 8,9%
GUAIANAZES 3000 8,6%
PARELHEIROS 3000 8,6%
CAMPO LIMPO 2200 6,3%
BUTANT 2000 5,7%
CIDADE TIRADENTES 2000 5,7%
S 1716 4,9%
PERUS 700 2,0%
ITAQUERA 564 1,6%
MOOCA 350 1,0%
LAPA 270 0,8%
PINHEIROS 220 0,6%
VILA PRUDENTE/SAPOPEMBA 120 0,3%
JABAQUARA 100 0,3%
SANTANA/TUCURUVI 85 0,2%
226
CIDADE ADEMAR 60 0,2%
IPIRANGA 50 0,1%
ARICANDUVA 0,0%
CASA VERDE 0,0%
ERMELINO MATARAZZO 0,0%
ITAIM PAULISTA 0,0%
Macro Regies 0,0%
PENHA 0,0%
PIRITUBA 0,0%
SANTO AMARO 0,0%
SO MIGUEL PAULISTA 0,0%
TREMEMB 0,0%
VILA MARIA 0,0%
VILA MARIANA 0,0%
28706 82,4%
Fonte: elaborao prpria

Tabela 76: Comparao entre porcentagem de convnios e vagas para o atendimento s famlias por
subprefeituras
Subprefeitura % Convnios % Vagas
CAPELA DO SOCORRO 9,8% 17,6%
M'BOI MIRIM 11,8% 14,8%
FREGUESIA DO 3,9% 11,5%
SO MATEUS 5,9% 8,9%
GUAIANAZES 3,9% 8,6%
PARELHEIROS 3,9% 8,6%
CAMPO LIMPO 5,9% 6,3%
BUTANT 3,9% 5,7%
CIDADE TIRADENTES 2,0% 5,7%
S 21,6% 4,9%
PERUS 2,0% 2,0%
ITAQUERA 2,0% 1,6%
MOOCA 2,0% 1,0%
LAPA 3,9% 0,8%
PINHEIROS 3,9% 0,6%
VILA PRUDENTE/SAPOPEMBA 2,0% 0,3%
JABAQUARA 2,0% 0,3%
SANTANA/TUCURUVI 2,0% 0,2%
CIDADE ADEMAR 3,9% 0,2%
IPIRANGA 2,0% 0,1%
Macro Regies 2,0% 0,0%
ARICANDUVA 0,0% 0,0%
CASA VERDE 0,0% 0,0%
ERMELINO MATARAZZO 0,0% 0,0%
ITAIM PAULISTA 0,0% 0,0%
PENHA 0,0% 0,0%
PIRITUBA 0,0% 0,0%
SANTO AMARO 0,0% 0,0%
SO MIGUEL PAULISTA 0,0% 0,0%
227
TREMEMB 0,0% 0,0%
VILA MARIA 0,0% 0,0%
VILA MARIANA 0,0% 0,0%
100,0% 100,0%
Fonte: elaborao prpria

Tabela 77: Famlias residentes em setores 5 e 6 do IPVS por subprefeitura
Subprefeitura
Nmero de famlias residentes em
setores 5 e 6
% sobre o total de famlias residentes nos
setores 5 e 6 do Municpio
Socorro 34375 10,17
M'Boi Mirim 27895 8,25
Campo Limpo 26166 7,73
Itaim Paulista 21597 6,39
Cidade Ademar 21485 6,35
So Miguel 20493 6,07
So Mateus 19761 5,85
Guaianases 18922 5,6
Freguesia do 15620 4,61
Parelheiros 14744 4,36
Sapopemba 14189 4,2
Butant 13416 3,97
Itaquera 10594 3,13
Ipiranga 10107 2,99
Casa Verde 8561 2,53
Trememb 7793 2,31
Cidade Tiradentes 7620 2,25
Vila Maria 7193 2,12
Jabaquara 7138 2,11
Penha 5977 1,77
Pirituba 5651 1,67
Lapa 4792 1,41
Vila Prudente 3381 1
Ermelino
Matarazzo
2452 0,72
Perus 2364 0,69
Aricanduva 2005 0,6
Santana/Tucuruvi 1260 0,37
Santo Amaro 977 0,29
Mooca 825 0,24
Vila Mariana 444 0,13
S 349 0,11
Pinheiros 26 0,01
Total 338172 100
Fonte: elaborao prpria

Tabela 78: Comparao entre a porcentagem de famlias residentes em setores 5 e 6 do IPVS e a porcentagem
de vagas de atendimento direcionado s famlias por subprefeitura
Subprefeitura % sobre o total de famlias residentes nos setores 5 e 6 do Municpio % Vagas
Socorro 10,2% 0,0%
228
M'Boi Mirim 8,3% 5,7%
Campo Limpo 7,7% 6,3%
Itaim Paulista 6,4% 17,6%
Cidade Ademar 6,4% 0,0%
So Miguel 6,1% 0,2%
So Mateus 5,9% 5,7%
Guaianases 5,6% 0,0%
Freguesia do 4,6% 11,5%
Parelheiros 4,4% 8,6%
Sapopemba 4,2% 0,1%
Butant 4,0% 0,0%
Itaquera 3,1% 1,6%
Ipiranga 3,0% 0,3%
Casa Verde 2,5% 0,8%
Trememb 2,3% 0,0%
Cidade Tiradentes 2,3% 14,8%
Vila Maria 2,1% 1,0%
Jabaquara 2,1% 8,6%
Penha 1,8% 0,0%
Pirituba 1,7% 2,0%
Lapa 1,4% 0,6%
Vila Prudente 1,0% 0,0%
Ermelino Matarazzo 0,7% 0,2%
Perus 0,7% 0,0%
Aricanduva 0,6% 8,9%
Santana/Tucuruvi 0,4% 0,0%
Santo Amaro 0,3% 4,9%
Mooca 0,2% 0,0%
Vila Mariana 0,1% 0,0%
S 0,1% 0,0%
Pinheiros 0,0% 0,3%
TOTAL 100,0% 100,0%
Fonte: elaborao prpria