Sunteți pe pagina 1din 69

1

CUPRINS


INTRODUCERE.......................................................................................................... 2
CAPITOLUL I. TEORIA CONTROLULUI ADMINISTRATIEI PUBLICE,
NECESITATEA SI ROLUL ACESTUIA ................................................................. 4
1.1.SECTIUNEA I - Conceptul, necesitatea si rolul controlului activitatii
administratiei publice ................................................................................................. 4
1.2.Sectiunea II - Conceptul de administratie publica ............................................. 10
1.2.1.Aspectele evolutive ale administraiei publice. .......................................... 18
1.3. Sectiunea III - Controlul cetatenilor asupra administratiei ............................... 19
CAPITOLUL II. CONTROLUL ADMINISTRATIEI PUBLICE ...................... 23
2.1.SECTIUNEA I - FORMELE CONTROLULUI ADMINISTRATIV ............... 23
2.1.1.Controlul parlamentar ................................................................................. 23
2.1.2.Controlul administrativ ............................................................................... 25
2.2.SECTIUNEA II - CONTROLUL ADMINISTRATIV ASUPRA
COLECTIVITATILOR PUBLICE LOCALE ......................................................... 28
2.3. SECTIUNEA III - ELEMENTELE COMPONENTE ALE CONTROLULUI 40
2.4.SECTIUNEA IV AVOCATUL POPORULUI (OMBUDSMAN) ................... 42
2.5.SECTIUNEA V - JURISDICTIILE IN MATERIE ADMINISTRATIVA SI
RECURSURILE PUR ADMINISTRATIVE .......................................................... 45
CAPITOLUL III. SISTEME DE CONTROL ADMINISTRATIV IN STATELE
UNIUNII EUROPENE .............................................................................................. 56
CONCLUZII .............................................................................................................. 67
BIBLIOGRAFIE ........................................................................................................ 69






2
INTRODUCERE


Activitatea administrativa reflecta in principal, concretizarea vointei juridice
exprimate fie de autoritatile publice locale, executive sau deliberative, fie de catre
institutiile publice de interes local
1
.
In realizarea scopurilor propuse, ce sunt subsumate actiunii administrative cu
caracter general de rezolvare si gestionare a problemelor ce privesc viata
colectivitatilor locale, activitatea subiectelor de drept specifice au ca finalitate,
promovarea si satisfacerea, exclusiva, a interesolr comunitatilor locale
2
.
Dar, pentru realizarea activitatii administrative se impune necesitatea
institutionalizarii controlului administratiei publice locale, purtatoare a intereselor
colectivitatilor locale, acest control fiind fundamentat atat din ratiuni de ordin general,
cat si din alte exigente specifice, insa in forme si modalitati ce sunt adaptate noilor
realitati administrative.
In doctrina de specialitate se afirma ca oricat de larga ar fi autonomia locala,
deci competenta autoritatilor alese sau, dupa caz, a stabilementelor publice, de a
rezolva problemele locale, aceste autoritati desfasoara o activitate in cadrul unui stat
unitar si nu in afara acestuia
3
.
Se diferentiaza astfel conceptual, natura autoritatilor autonome fata de stat, a
autoritatilor prin care se realizeaza descentralizarea administrativa si limita statala a
activitatilor acesteia
4
. Neadmiterea unei asemena limite ar conduce nu numai la
transformarea autoritatilor locale autonome in autoritati politice, ca in cazul federatiei,
dar mai mult, s-ar transforma in veritabile structuri statale independente, cu
consecinte dintre cele mai dramatice in plan national si international
5
.
In acest context, unitatea necesita o coerenta de actiune, mentinerea egalitatii
tuturor cetatenilor si supravegherea intereselor generale ale colectivitatilor nationale,
ceea ce impune in mod necesar si implica punerea in practica a principiului

1
Corneliu Manda, Cezar C. Manda, Dreptul colectivitatilor locale, Editura Lumina Lex, 2002, p.276
2
Idem, p.276;
3
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol.II, Editura Nemira, Bucuresti, 1996, p.531
4
Corneliu Manda, Cezar C.Manda. op.cit.; p.308
5
Antonie Iorgovan, op.cit.p.531
3
complementar de control
6
sau al dreptului de tutela asupra deciziilor luate de
colectivitatile descentralizate
7
.
Autoritatile publice ale statului exercita un control administrativ asupra
autoritatilor administratiei publice locale in vederea asigurarii respectarii legilor,
asigurarii intereselor nationale si a legalitatii actelor administrative emise de catre
aceste autoritati.
Astfel, in aceasta lucrare se contureaza foarte clar institutia juridica a
controlului administratiei publice autonome romanesti.
Demersul pe care mi l-am propus, din perspectiva a ceea ce ne ofera dreptul
pozitiv in materia administratiei publice locale, este acela de a prezenta in lucrarea de
fata, stadiul actual al controlului administratiei publice.
Am prezentat la inceputul lucrarii cateva consideratii generale privind
controlul activitatii administratiei publice, prezentand conceptul de administratie
publica si controlul cetatenilor asupra administratiei publice.
Am cuprins in analiza institutiei controlului si aspecte privind
8
: formele de
control asupra activitatii administratiei publice, controlul administrativ asupra
colectivitatilor locale, elementele componente ale controlului, institutia juridica a
Avocatului Poporului si jurisdictiile in materie administrativa si recursurile pur
administrative.
Am detailat intr-un capitol distinct sisteme de control administrativ din state
ale Uniunii Europene, iar intr-un alt capitol am prezentat un act administrativ care a
fost supus controlului ierarhic.










6
Jean-Marie Auby, Droit Public, 2 edition, Economica, 49 rue Hericart, Paris I, p.201
7
Pierrea Pactet, Institutions politique, Droit constitutionnel, 16 edition, 1997, Armand Colin Paris, p.49
8
G.Vedel, P.Delvolve, Droit administrativ, U.F., 1982, p.852
4
CAPITOLUL I. TEORIA CONTROLULUI ADMINISTRATIEI
PUBLICE, NECESITATEA SI ROLUL ACESTUIA


1.1.SECTIUNEA I - Conceptul, necesitatea si rolul controlului activitatii
administratiei publice
Administraia public, n sensul de activitate care const n organizarea
executrii i executarea n concret a legilor, legi n care sunt exprimate valori
politice, prin natura sa necesit supunerea fa de multiple forme de control
9
.
Aadar, pentru a asigura conformitatea activitii autoritilor
administraiei publice cu exigenele legii, este nevoie de instituirea: unui vast i
complex control asupra acestei activiti. Intr-adevr, exist o gam ampl i variat
de forme de control al activitii; autoritilor administraiei publice, tocmai datorit
caracterului; subordonat pe care l are aceast activitate. Natura diferitelor forme de
control difer n funcie de particularitile subordonrii. Garania juridic a
ndeplinirii acestui obiectiv l constituie. Controlul asupra modului n care aceste
autoriti i-au exercitat atribu iile conferite de lege, control care se exercit fie din
proprie iniiativ, fie la solicitarea celor interesai, de ctre nsei autoritile
administraiei publice sau de autoriti care nfptuiesc celelalte puteri ale statului
(legislativ sau judectoreasc)
10
.
In primul rnd, activitatea autoriti lor administraiei publice este supus
controlului Parlamentului. Controlul politic al activitii autoritilor administraiei
publice este o necesitate fireasc, datorit faptului c autoritile administraiei publice
au sarcina realizrii poli ticii statului.
Apoi, pentru c valorile politice, transpuse n legi pe care le au de ndeplinit
autoritile administraiei publice se refer la satisfacerea nevoilor societii, iar
activitatea autoritilor administraiei publice este menit. n ultim analiz, a sluji
intereselor cetenilor, este necesar instituirea unor forme de control social n care
cetenii s poat avea o participare eficient.

9
Problematica privind controlul este preluata din I.Alexandru si colectivul (capitol ntocmit de
AL.Negoita), op.cit., 1999, p.617 si urm.
10
M.Preda, Drept administrativ, Parte generala, Ed.Lumina Lex, 2000, p.225
5
In acest scop funcioneaz un control al opiniei publice asupra activitii
autoritilor administraiei publice, control care se exprim fie prin pres, fie prin
sesizri, reclamaii i propuneri pe care le fac cetenii.
Deoarece valorile politice pe care trebuie s le realizeze autoririle
administraiei publice se exprim n legi, iar aceste autoriti acioneaz pe baza i n
executarea legii, un criteriu esenial n aprecierea activitii autoritilor administraiei
publice il constituie legalitatea acestei activiti.
Desigur, dup cum se va vedea, legalitatea nu este singurul criteri u de apreciere
a activitii autoritilor administraiei public, dar este unul esenial care determin
instituionalizarea unor activiti sociale. Ne referim. n acest sens, la controlul pe care
l realizeaz instanele judectoreti asupra activitii autoritilor administraiei
publice n cadrul contenciosului administrativ.
Criteriul legalitii activitii autoritilor administraiei publice este prezent n
orice form de control, indiferent care ar fi autorul controlului.
Controlul activitii autoritilor administraiei publice nu trebuie s fie limitat
numai la cel care se realizeaz din afara autoritilor administraiei publice. Ca orice
sistem organizat. administraia public realizeaz ea nsi o vast activitate de
control asupra felului n care sunt ndeplinite sarcinile ce revin diferitelor autoriti
ale administraiei publice. Administraia i autoregleaz aciunile n aceast privin
trebuie notat, mai nti, autocontrolul pe care l exercit asupra activitii proprii
fiecare funcionar.
Exist ns diferite forme instituionalizate de control n cadrul sistemului
administraiei publice prin care este urmrit, cercetat i reglat aciunea diferitelor
autoriti ale acestui sistem, pentru ca aceast aciune s fie conform cu exigenele
stabilite prin lege.
In acest sens ni se prezint funcia controlului ca o component esenial a
activitii de conducere i de manifestare a ierarhiei administrative n organizarea
administraiei publice. Controlul administrativ constituie forma cea mai complex a
controlului asupra activitii autoritilor administraiei publice. Esena controlului
administrativ const n confruntarea administraiei publice aa cum este, cum a fost sau
cum va fi, cu ceea ce trebuie, ceea ce trebuia sau ceea ce va trebui s fie
11
.

11
Denis Levy, Aspects generaux du controle, citat de L.Giurgiu, Drept administrativ,
ed.Sylivi, Bucuresti, 2001, p.168
6
Referindu-ne la necesitatea controlului activitii autoritilor administraiei
publice, nu trebuie s limitm rolul acestuia la constatarea unor eventuale erori sau
abuzuri. Controlul este necesar mai ales pentru a ndruma, orienta i eventual corecta
aciunea, n vederea realizrii politicii statului.
Subliniind rolul pozitiv al controlului activitii autoritilor administraiei publice,
nu trebuie s pierdem ns din vedere anumite efecte negative care se pot manifesta, n
cazul n care activitatea de control nu este conceput i realizat raional.
Astfel, activitatea de control poate avea un efect inhibator asupra celui controlat,
i poate afecta iniiativa n angajarea diferitelor aciuni. Pe de alt parte, exercitarea unor
multiple activiti de control este de natur s duc la perturbarea aciunilor pe care trebuie
s le ntreprind diferitele autoriti ale administraiei publice.
Controlul asupra administraiei este o necesitate veche de cnd exist lumea;
scrierile anticilor relevau lupta mpotriva corupiei posibile a funcionarilor publici.
iar in Evul Mediu, missi dominici ale lui Carol cel Mare Charlemagne efectueaza
adevrate turnee de inspectare, privind plngerile adresate de populaie, efectuand
anchete, identificnd abuzurile i raportnd n faa suveranului
12
. La noi inc de pe
vremea domnitorului Alexandru Ioan Cuza s-a pus problema intensificarii
controlului pentru nlturarea abuzurilor iar incursiunile incognito ale domnitorului
pentru a-i surprinde pe cei care umblau cu "ocaua mic" au rmas n istorie.
Cu toate acestea se pare c de-a lungul timpului stvilirea abuzurilor
administratiei, n special a celei locale, nu a avut succes motiv pentru care s-a ajuns la
frecvente manifestari de protest dintre care Rscoala de la 1907 a constituit un
moment de grea cumpn pentru cei care au svrit sau au tolerat abuzurile, punand
n primejdie ntreaga organizare a statului" dup cum recunotea Ion I.C.Bratianu
13
.
Importana acestei probleme a crescut n epoca contemporan; interveniile
statului i n consecin riscurile de abuz, s-au nmulit n acelai timp cu
generalizarea recunoaterii drepturilor individuale i a voinei de a le apra mpotriva
arbitrariului, sau mai general mpotriva oricrui exces manifestat de puterea public.
"Declaraia drepturilor omului i ceteanului" din 1789 este astzi integrat n
Constituia Franei de la 1958 i recunoscut implicit n textele tuturor constituiilor din
rile democratice consacrndu-se astfel rezistena mpotriva opresiunii ca fiind un

12
F.Olivier Martin, Istoria dreptului francez, Curs, 1990, citat in Georges Dupuis, Marie-Jose Guedon
Patrice Chretien, Droit Administratif, 8-10 Edition, Armand Colin, Paris, 2002, pag.28 si urm.
13
Emil Cernea, Criza dreptului in Romania la 1907, Editura Universitatii Bucuresti, 2001, pag.15

7
drept fundamental, lupta mpotriva unei guvernri care violeaz drepturile poporului
constituind dreptul cel mai sacru i n acelai timp o obligaie indispensabil.
Prin scopurile sale, controlul aciunii administraiei se situeaz n centrul
relaiilor ntre "putere" i "cetenii" care i se supun
14
. Prin metodele sale, controlul
reflect n acelai timp caracteristicile aparatului birocratic i cele ale sistemului
politic i j uri di c al fiecrui stat.
15
Intr-adevr controlul mbrac forme diverse. Astfel
putem distinge:
- dup momentul cnd au loc, controalele a priori, care preced intrarea n
vigoare a deciziilor administrative, (acestea pot preveni o eroare dar ngreuneaz
procedurile i paralizeaz iniiativele) i controalele a posteriori, care intervin atunci
cnd deciziile au intrat n vigoare (i n consecin, respect mai mult responsabilitile
funcionarilor publi ci, dar protejeaz mai puin drepturile cetenilor sau banul
public).
- dup coninutul i obiectul aciunii de control, controalele efectuate pentru
verificarea legalitii, care au drept unic obiect aprecierea compatibilitii sau
conformitii unui act sau al unei operaiuni cu norma juridic, i controalele de
oportunitate care comport, ntre altele, o judecat asupra valorii tehnice, politice
morale, al comportamentului supus examinrii sau expertizrii.
- dup autorul lor, controalele interne, care au loc n interiorul administraiei
i controalele externe, exercitate de autoriti din exterior
16
.
Aceste clasificri au meritul de a oferi unele repere, dar sunt foarte relative.
Conformitate i oportunitate, control intern i extern, nu sunt noiuni care se opun n
mod foarte clar. Spre exemplu: Care ar fi calificarea controlului exercitat de autoritile
independente dat fiind faptul c suntem n situaia unei dedublri atunci cnd
vrem s calificm aceste autoriti. Ele exercit un control intern sau extern ? De fapt
criteriul intern-extern pare a fi ambiguu, cel puin n aceast situaie.

14
In gandirea politica tema controlului este esentiala. Ex. Touchard, Istoria ideilor politice, P.N.F.,
Themis, 1998, pag.678, apropos de ALAIN- In democratie, dupa Alain, cel care controleaza joaca un
rol fundamental: unde se afla democratia daca nu in acea a treia putere pe care stiinta politica n-a
definit-o inca si pe care eu o numesc controlul? Aceasta nu inseamna altceva decat autoritatea de a
detrona legii si specialistii, imediat daca ei nu conduc treburile in functie de interesele celor mai
numerosi
15
J.Ziller, Administratii comparate. Sisteme politico-administrative ale Europei celor 12; g.Braibant,
N.Questiauxm, C.Niner, Controlul asupra administratiei si protectia cetatenilor (studiu comparativ),
Editura Cujas, 1973
16
A.Iorgovan, op.cit, p.445-450;

8
La modul general, tendina dominant const n diversificarea tipurilor de
controale. In ara noastr administraia (fcnd o evaluare a cadrului normativ) pare a
fi bine reglementat i supravegheat pe de o parte de autoritile politice i astzi
integrat n Constituia Franei de la 1958 i recunoscut implicit n textele tuturor
constituiilor din rile democratice consacrndu-se astfel rezistena mpotriva
opresiunii ca fiind un drept fundamental, lupta mpotriva unei guvernri care violeaz
drepturile poporului constituind dreptul cel mai sacru i n acelai timp o obligaie
indispensabil.
Pentru a realiza o eficien sporit a activitii de control sunt necesare
urmtoarele condiii:
a) Controlul trebuie s fie efectuat de persoane competente.
bine pregtite profesional, cu experien n domeniile sau sectoarele controlate.
Astfel, cel care controleaz trebuie s cunoasc temeinic prevederile legale di n
domeniul pe care l controleaz, precum i specificul activit i i n acel domeniu.
De asemenea, trebuie s dea dovad de probitate profesional, de corectitudine,
de cinste, de tact i s fie receptiv la toate expliatiile ce i le d cel controlat.
Tinerea la distan a celui controlat, intimidarea i timorarea lui, sunt de natur
s conduc la concluzii realiste, temeinice, la aflarea adevrului, iar controlul nu-i
realizeaz rolul su preventiv si educativ fat de cel controlat. ntr-un climat de
timorare dialogul dispare, devi ne monolog, aciunea de control devine mai greoaie
i se pierde din operativitate i di n obiectivitate.
O atenie deosebit trebuie acordat formrii controlorilor, deoarece controlul
nu este o sarcina uoar, ci o tiin, uneori o arta care presupune temeinice cunotine
profesionale, competen. pasiune i talent.
In aceste condi i i formarea persoanelor care s efectueze actiunile de control
nu trebuie lsat la voia ntmplrii, ci trebuie organizat i di ri j at n mod tiinific
pe un fundament inter-di sci pl i nar n care un rol prioritar revine tiinei
administraiei.
b) Este necesar s existe o pondere a controlului n ansamblul activitii de
organizare a executrii i de executare n concret a legii.
Activitatea de control are un rol subsidiar fa de activitatea de executare i cum
nu are un scop n sine trebuie s ajute la mai buna desfurare a activitii de
executare n concordan cu legea, cu cerinele vi e i i sociale. De aceea este foarte
important de gsit un echi l i bru optim ntre activitatea de executare i cea de control,
9
ntrucat exagerarea activitii de control poate deveni o frn n activitatea de
executare a legii, un factor perturbator al ntregii activiti sociale.
In cazul n care controlul trebuie realizat pe mai multe sectoare i de mai multe
organe de control se recomand ca organele ce exercit controlul di n exterior s-i
coordoneze aciunile n aa fel nct s se controleze n acelai timp mai multe sectoare
de activitate
17
.
c) Trebuie aleas cu gri j forma de control, precum i numrul aciunilor de
control;
d) Concluziile controlului trebuie s fie bine fundamentate i argumentate
pentru ca ele s se desprind din sinteza unor practici i nu ca aciuni izolate,
singulare.
In formularea concluziilor trebuie s se pun un accent deosebit pe desprinderea
cauzelor i condiiilor care au determinat neajunsurile constatate. In mod necesar
aceste concluzii trebuie s fie cunoscute i de organul controlat, astfel controlul nu-i
realizeaz rolul su de a contribui la mbuntirea activitii.
Este bine ca aceste concluzii s fie dezbtute ntr-un cadru ct mai larg cu toi
factorii de rspundere din organul controlat i care au atribuii n domeniile controlate.
Prin aceast dezbatere se creeaz posibilitatea formulrii de explicaii
suplimentare i obiecii asupra unor constatri i concluzii, precum i de propuneri i
soluii pentru lichidarea neajunsurilor i prevenirea altora.
Se recomand, de asemenea, ca dezbaterea concluziilor asupra aciunii de
control s fie mai apropiat de data ncheierii controlului, dac se poate imediat.
Se are n vedere c discuiile din timpul controlului sunt mai proaspete n
memoria controlorului ca i a celui controlat i fundamenteaz mai bine att
concluziile ct i msurile.
In controalele complexe se recomand ca unele constatri i concluzii s fie
analizate pe sectoare de activitate ale unitii controlate;
e) Pe baza constatrilor i a concluziilor desprinse organul de control trebuie s
stabileasc i msurile necesare pentru lichidarea neajunsurilor i mbuntirea
muncii cu termene i responsabiliti precise.

17
Ioan Alexandru, Ioan Popescu Slaniceanu, Drept administrativ, Editura economica, 2003, p.302
10
Aadar, totalitatea mijloacelor umane, materiale, financiare, precum i
mijloacele i procedeele folosite de autoritile administraiei publice pot face obiect
al controlului.
Mijloacele materiale i financiare sunt supuse controlului sub aspectul existenei
lor, dar i sub acela al felului n care sunt ntrebuinate. La fel i personalul care este
supus controlului, n ceea ce privete diferitele nsuiri pe care trebuie s le aib pentru
a putea fi folosit n aciunea autoritilor administraiei publice, n vederea realizrii
sarcinilor care revin acestei administraii.
Intr-o alt opinie, n administraia public obiectul controlului l constituie
aciunile i inaciunile, sau, altfel spus, conduita autoritii administraiei publice sau a
funcionarilor acesteia, modul concret n care acetia i-au exercitat atribuiile cu care
au fost nvestii
18
.
Baza de referin a controlului cuprinde acele elemente care trebuie urmrite n
cadrul obiectului controlului. Desigur, baza de referin a controlului poate fi mai
ampl sau mai restrns, dup cum se refer la un numr mai mic sau mai mare de
elemente pe care le cuprinde activitatea autoritilor administraiei publice.
Astfel, baza de referin a controlului poate s cuprind obiectivele pe care
trebuie s le realizeze diferitele autoriti ale administraiei publice, avnd un anumit
criteriu de apreciere.
In baza de referin se cuprind apoi elemente privitoare la mijloacele folosite
pentru atingerea obiectivelor propuse. In aceast privin, sunt elemente de apreciere cu
privire la folosirea personalului organului controlat, sau elemente de apreciere a folosirii
mijloacelor materiale i a celor financiare de care dispun autoritile administraiei
publice
19
.

1.2.Sectiunea II - Conceptul de administratie publica
Administraia public, n orice societate, fie ea clasic, fie modern. reprezint,
n esen, un instrument al statului indispensabil n atingerea unor deziderate, a unor
obiective majore determinate de el, n fapt de realizare a unor valori politice stabilite

18
M.Preda, op.cit, p.142
19
Jean Rivero, Droit Administratif, Ed.6
em
Paris, Daloz 1973, p.10 si urm.

11
prin acte juridice, "n scopul satisfacerii interesului general, prin aciunea puterii
publice".
Administraia public este, n opinia unui autor, "aparatul de gestiune al
problemelor publice"
20
. Ea este constituit din ansamblul serviciilor publice a cror
bun desfurare permite realizarea obiectivelor definite de puterea politic. Ea
constituie, de asemenea, organizarea care se d oricrui grup social evoluat,
instrumentul de coeziune i de coordonare indispensabil, fr de care societatea se
dezintegreaz. Altfel spus, o colectivitate uman aflat pe un anumit nivel dezvoltare
i de coeziune, nu poate exista dect dispunnd de o administraie, al crei obiectiv
general rezid n satisfacerea nevoilor importante ale vieii acestei colectiviti, viaa
implicnd administrarea.
Administraia public este, prin nsi natura sa, fr o filosofie proprie,
subordonat unor scopuri care i sunt exterioare, ea i trage legitimitatea, n mod
evident, din sistemul de valori dominante, din puterea politic. Acest sistem de valori
este i cel care fixeaz administraiei publice, n general, scopurile i mijloacele pe
care trebuie s le utilizeze pentru a le atinge. Ca atare, se spune curent, n acest sens,
c administraia public este permanent plasat sub nivelul politic, subliniindu-se c,
n sfera administraiei publice, deasupra instituiilor administrative, exist instituii
politice, care faciliteaz existena statului i satisfacerea nevoilor comune ale
colectivitii n conformitate cu deciziile instituiilor politice
21
.
Pornind de la sensul etimologic al cuvntului, termen ce deriv din latinescul
administer, care-1 pune n conexiune pe minister cu magister, noiunea de
administraie, semnific serviciul celui mai mic, al celui supus, respectiv o activitate
subordonat, ndeplinit la ordinele celui ce comand.
Din acest punct de vedere, se disting cele dou genuri ale administraiei,
administraia particular i administraia public, deosebirea dintre acestea avnd la
baz, de-o manier fundamental, tipul interesului ce anim aceste administraii.
Astfel, aa cum se arat n doctrina de specialitate, o instituie public este
nsrcinat cu realizarea interesului general, inasimilabil intereselor private
22
,
specificitate care antreneaz consecine dintre cele mai variate sub aspectul statutului

20
Charles Debbasch- Science Administrative. Administration Publique, Dalloz, 1971, p.1
21
Pierrea Bandet, Lucien Mehl, Le Fait Administratif: nature, origine ei developpement, in Treite de
Science Administrative, Paris, Mouton&Co, 1966, p.81
22
Charles Debbasch, Droit Administratif, 6
eme
, Ec.Economica, Paris, 2002

12
persoanelor juridice publice, a regimului aplicabil agenilor administraiei publice, a
dreptului aplicabil administraiei publice, dup cum i a jurisdiciei particulare
creia i sunt supuse litigiile generate de administraia public. Dac motorul normal
al aciunii particularilor este urmrirea unui avantaj personal - profitul material,
reuita uman, n cazul administraiei publice, motivaia este una dezinteresat ce
privete realizarea interesului general, ntr-o perspectiv a binelui comun
23
. A
discerne asupra a ceea ce intr n sfera acestui concept de interes general, funcie de
epoc, de forme sociale, de datele psihologice sau tehnice, nseamn a detalia
coninutul", ntruct indiferent de modul n care acesta variaz, scopul rmne mereu
acelai : aciunea administrativ ce tinde s dea satisfacie interesului generai
24
.
Administraia ni se nfieaz aadar, ca o activitate ce mbin o multitudine
de mijloace n vederea obinerii unui rezultat ordonat, stabilit.
Cu alte cuvinte, ideea esenial a administraiei este ideea de organizare, dup
cum sublinia Littre, potrivit cruia "ordinea, este buna organizare"'
25
, ceea ce
relevi un alt sens al noiunii, acela de organizare ierarhic, n virtutea creia organul
care ordon sau organizeaz este superior organelor care execut.


Cu alte cuvinte, ideea esenial a administraiei este ideea de organizare, dup
cum sublinia Littre, potrivit cruia "ordinea, este buna organizare"'
25
, ceea ce relev
i un alt sens al noiunii, acela de organizare ierarhic, n virtutea creia organul care
ordon sau organizeaz este superior organelor care execut.
Noiunea de administraie are, n acest context, n mod frecvent i accepiunea
de administraie public care desemneaz ansamblul de organe care nfptuiesc,
conduc i execut treburile publice
26
.
Din aceast perspectiv, a administra reprezint o activitate executiv pus
sub semnul comenzii sau al delegrii de atribuii, iar cnd aceast activitate realizeaz
obiectivele slujindu-se de puterea public, prin derogare de regulile dreptului comun,
ea dobndete atributele administraiei publice
27
.
Rezult c, n principal, administraia public este o activitate determinat de
voina politic i realizat, n cea mai mare msur de executiv, fiind asimilat astfel,

23
Jean Rivero, Jean Waline, Droit Adminitratif, Dalloz, 17
e
edition,1998, p.12-13
24
J.Chevallier, Reflexion sur lideologie de linteret general, Variatons autour de lideologie de
linteres general, 1978, p.11
25
Pierre Bandet, Lucien Mehl, op.cit.p.82
26
Ioan Vida, Putere executiva si administratie publica, Bucuresti, 1994, p.11 si urm
27
Ioan Alexandru, Structuri, mecanisme si institutii administrative, Ministerul Invatamantului, SNSPA,
Vol. I, Editura Sylvi, 1996, p.30 si urm.
13
activitii prin care se realizeaz scopurile i obiectivele guvernului, un domeniu ce se
preocup , n principal, de mijloacele pentru implementarea valorilor politice, ramur
executiv a guvernrii.
Totui, administraia trebuie privit mai nti din punct de vedere juridic, sens
n care ea reprezint o activitate - n sens material - sau un ansamblu de persoane i
de organe - n sens organic. Ea ns poate fi privit i din punct de vedere sociologic,
sens n care este considerat ca un sistem de organizare vast i complex ce
constituie n sine un univers vizibil, avnd legile i procedurile sale, mijloacele sale
de constrngere, obiceiurile i simbolurile sale, ca i limbajul i mijloacele sale de
comunicare.
Administraia public se prezint, astfel, ca o organizare distinct n cadrul
acestei organizri speciale i ea reprezint studiul acestei organizri specifice i unice
ntr-un stat dat. Cu alte cuvinte, administraia este un ansamblu de structuri
28
sociale
sau un "macrocosmos de macrocosmosuri sociale", ocupnd un loc aparte, proeminent
n societatea unde este inserat n raport cu celelalte organizaii sau grupuri cu care ea
poate fi comparat -biserica, asociaiile, sindicatele - societatea civil ntr-un cuvnt,
grupuri sociale structurate i ierarhizate.
Abordnd administraia public din viziunea structuralist, constatm c
termenul de structur, curent folosit, are aceeai semnificaie cu cel de organizare
administrativ, n sensurile sale fundamentale. In concepia structuralist, noiunea de
structur desemneaz ordonarea unor pri care formeaz un ntreg. Altfel spus,
organizarea ne apare ca un mod de a vedea o instituie n aezarea componentelor sale,
n timp ce structura ne duce cu un pas mai departe, adic s vedem i relaiile din
interiorul acesteia ca i pe acelea ce apar n mediul n care exist i care confirm ceea
ce este stabil i esenial n organizarea sa.
Realizarea efectiv a percepiei sistemice globale a administraiei publice este
cu att mai pregnant cu ct "administraia public, nu mai poate fi conceput ntr-o
dubl accepiune, organic i material, deoarece elementele de structur sunt
concepute ca o integrare a unei activiti ntr-un cadru organizatoric determinat"
29

Pentru completarea acestui tablou al administraiei publice, credem c este
important de amintit c "noiunea de structur, prin relaionare cu alte elemente ale

28
Claude Goyard- Mediul social, in Traite de science administrative, p.145
29
Ioan Vida, op.cit., p.261 si urm.

14
mediului n care activeaz, nu poate fi desprit de activitatea care se desfoar n
interiorul su i nici de dependenele i de implicaiile exterioare ale acesteia",
deoarece relaiile nu pot fi concepute fr desfurarea activitatii administra tive
30
.
Din punct de vedere al dreptului administrativ, prin structura administraiei
publice nelegem ansamblul organelor administrative (elemente de baz) ordonate i
dispuse pe orizontal sau vertical, dup anumite criterii, pe baza unor reguli bine
determinate i ntre care se stabilesc o varietate de raporturi administrative.
Administraia public, prin multitudinea autoritilor administrative ale
starului i ale colectivitilor locale, determin ordonarea, n vederea realizrii
funciilor pe care acestea le au, n baza a dou criterii i anume: criteriul teritorial,
cruia i corespunde o structur ierarhic i criteriul competenei materiale, cruia
i corespunde structura funcional. Aadar, ntregul sistem al administraiei publice
este amenajat sub forma unei structuri mixte, ierarhic-functionale.
31

Potrivit criteriului teritorial, n viziunea tradiional, autoritile
administraiei publice se vor mpri n autoriti centrale i autoriti locale, dup
raza teritorial n care activeaz, colectivitatea de ceteni fiind aceea care motiveaz
existena structurii teritoriale a administraiei publice.
Astfel, autoritile centrale acioneaz n interesul colectivitii umane
existente la nivelul sistemului global, deci la nivelul statului, iar autoritile locale,
pentru rezolvarea intereselor colectivitilor locale.
Ct privete criteriul funcional, acesta divide autoritile administraiei
publice n autoriti cu competen general i autoriti cu competen de
specialitate.
Conform acestor dou criterii, sistemul autoritilor administraiei publice va
fi constituit din: autoriti centrale (Guvernul, ministerele i celelalte organe centrale
ale administraiei publice); autoriti teritoriale (serviciile publice deconcentrate ale
ministerelor i celorlalte organe centrale; autoriti locale (consiliile i primarii); i
respectiv din: autoriti cu competena general (Guvernul, consiliile i primarii) i
autoriti ale administraiei publice de specialitate (ministerele, celelalte organe de
specialitate ale administraiei subordonate Guvernului precum i serviciile publice
deconcentrate ale acestora din teritoriu).

30
Idem
31
Ioan Alexandru, op.cit., p.92 si urm.
15
Noiunea de administraie are cel puin dou sensuri, spune Henry Puget ,
primul desemneaz maniera n care sunt conduse afacerile curente cu caracter
neesenial politic, procedeele folosite pentru a conduce aceste afaceri, sau modul n
care sunt gestionate serviciile publice iar al doilea, desemneaz ansamblul de
autoriti i de ageni care sunt consacrai pentru a conduce afacerile curente, de a
ndeplini sarcinile administrative. Administraia se explic, astfel, ntr-o manier de
aciune i ntr-una de aparat, ca ansamblu de organe administrative.
Andre de Laubadere, mergnd, n contextul Constituiei franceze din 1958, pe
linia tradiional a serviciului public, d noiunii de administraie public un dublu
sens, care desemneaz, n opinia sa, att o organizare ct i o activitate.
In primul sens, administraia este ansamblul de autoriti, ageni i
organisme, nsrcinate, sub impulsul puterilor politice, de a asigura multiplele
intervenii ale statului modern n viaa particularilor prin puterea central sau
autoritile locale, cum sunt prefecii, primarii, consiliile generale i municipale,
funcionarii, organisme publice.
In al doilea sens, administraia este o activitate care, de asemenea, este
asigurat de toate organele menionate i care le pun n raporturi multiple i diverse
cu administraii.
32
Meninndu-se n aceeai linie tradiional, Jean Rivero subliniaz c noiunea
de administraie cuprinde, n sens larg, o activitate, ce semnific faptul de a
administra, de a gestiona i organul care exercit o asemenea activitate.
Cele dou sensuri indic i cele dou laturi ale administraiei, prima, latura
material sau activitatea propriu-zis, cea de-a doua, latura formal, organizatoric sau
structura administrativ
33
, care realizeaz activitatea.
Aceste dou laturi sunt interdependente, ntruct nu se poate vorbi de o
activitate administrativ fr a identifica i organul care o desfoar, dup cum nici
nu ne putem nchipui existena unei structuri administrative fr ca aceasta s aib sau
s primeasc o atribuie sau o misiune, fr s contribuie n vreun fel la atingerea unui
scop.
n concepia lui Georges Vedel sunt folosite criterii de referin ca cel organic
i cel al naturii activitii, administraia definind-o ca ansamblul activitii guvernului

32
Andre de Laubadere, Manuel de Droit Administratif- dixieme edition, 1976, L.G.D.J., P.7
33
Ioan Alexandru, op,cit., p.92, Ioan Vida, op.cit., p.
16
i a autoritilor descentralizate, strin conducerii relaiilor internaionale i
raporturilor dintre puterile publice care se exercit sub un regim de putere public .
Administraia public, n concepia lui Jean Rivero, este o activitate
desfurat de autoritile publice ce utilizeaz, cnd este cazul, prerogativele de
putere public, n scopul satisfacerii nevoilor de interes public.
De altfel, n aceast accepiune dat administraiei publice, n doctrina
francez, sunt exprimate mai multe opinii
34
, conform crora n concepia
constituional clasic administraia public reprezint aciunea puterii executive,
bazat pe procedee de putere public".
Potrivit acestei concepii, administraia nu este singura sarcin a executivului,
ns ea este o sarcin exclusiv a sa, executivului revenindu-i evident i alte sarcini
extra-administrative exercitate fie n raporturile constituionale cu Parlamentul, fie n
relaiile internaionale. Administraia, dup cum subliniaz unul dintre aceti autori,
este sarcina exclusiv a executivului, ea neputnd fi exercitat de puterea
judectoreasc i nici de puterea legislativ, conform principiului separaiei puterilor
n stat
35
In acest context, Jaques Cadart precizeaz c n coninutul puterii executive
sunt regsite anumite atribuii referitoare la definirea politicii generale a rii,
elaborarea de proiecte de legi, adoptarea de acte normative i individuale etc, care
constituie obiectul activitii unor organe distincte ce formeaz fie un executiv
monocratic ori un executiv colegial sau reprezint o combinaie a acestora.

In opoziie cu majoritatea constituionalitilor, unii autori de drept
administrativ exclud noiunea de putere executiv, nlocuind-o cu aceea de funcie
administrativ. n nelesul acestora, se consider ca administraia, n mod
tradiional, este una din funciile statului, alturi de funcia legislativ i de funcia
jurisdictional.
Intr-o alt opinie, se admite ideea unei diferenieri ntre Guvern i
administraie, noiuni care, nu sunt ns uor de delimitat
36
: a guverna, n aceast
opinie, nseamn a lua decizii eseniale care angajeaz viitorul rii, n timp ce
administraia se ocup de problemele cotidiene.

34
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol.I, editia a II-a, Editura Nemira, 1996, p.9 si urm.
35
Georges Vedel, Pierre Delvolve, droit Adminitratif- 10
eme,
edition P.U.F. Paris, 1988, p.56 si urm
36
Paul Negulescu, George Alexianu, Tratat de drept public, Volum I, Casa Scoalelor, 1942, p.391
17
Remarcm, n aceeai opinie, c aciunea guvernamental i conducerea
administraiei publice revin acelorai organe i se realizeaz prin acte de aceeai
natur, ceea ce l face pe autor s trag concluzia c distincia dintre cele dou
categorii de organe nu se poate face pe plan juridic, ci c distincia ine de elemente
extrajuridice.
Opiniile menionate pun n eviden unele divergene ce apar ntre autorii de
drept constituional i cei de drept administrativ, cu privire la funcia executiv, care,
n opinia constituionalitilor nu se confund cu autoritile care o exercit. n schimb,
n opinia unor specialiti n drept administrativ, administraia i executivul reprezint
o unitate structural unic n ale crei sarcini intr ntregul coninut al funciei
executive.
De altfel, n acest sens, credem c este semnificativ i afirmaia lui Antonie
Iorgovan potrivit creia, din analiza sensului dispoziiilor constituionale referitoare la
organizarea i funcionarea administraiei publice romneti, se scoate n
eviden delimitarea pe care legiuitorul constituant a dorit s o fac ntre executiv i
administrativ, mai precis ntre zona preponderent politic a executivului i zona
tehnic-administrativ a acestuia.
37
Ca urmare, ceea ce se impune s reinem din parcurgerea acestor opinii este
constatarea c dei executivul realizeaz i atribuii administrative, acest fapt ns nu
ne poate conduce la ideea de a-1 confunda cu administraia public nsi, dup cum
nici c executivul ar putea fi limitat doar la conducerea acesteia.
innd seama de cele prezentate reiese c administraia public realizeaz,
prin autoritile menionate, acte juridice i operaiuni materiale, prin care se
organizeaz executarea legii i se execut legea, fie organizeaz sau, dup caz,
presteaz direct servicii publice.
n teoriile modeme asupra administraiei publice, date fiind criticile formulate
la adresa eficacitii statului, exist o tendin de restrngere a activitilor sale n
jurul ctorva funciuni incontestabile ale suveranitii: securitatea i ordinea public.
Din aceast perspectiv, administraia public desemneaz ansamblul activitilor ce
tind s menin ordinea public i s satisfac alte nevoi de interes general
38
,
aceast definiie rspunznd ntotdeauna imperativelor de ordin istoric, juridic i
politic.

37
Antonie Iorgovan, op.cit., vol.I, p.81
38
Georges Vedel, Pierre Delvolve, op.cit.p.6
18

1.2.1.Aspectele evolutive ale administraiei publice.
Aa dup cum o arat i terminologia uzitat, desemnarea unui anume tip de
administraie, precum administraia public, comport o aciune clasic de
"administrare", creia i se ataeaz atributul "public".
A vorbi doar despre administraie, nseamn a admite c ne raportm la un tip
anume de administraie, mai degrab la una de tip privat, n absena oricrei extensii a
termenului care eventual s ne arate "sensul" n care se desfoar activitatea curent
de administrare, de gestiune curent, cotidian. Necesitatea atribuirii unei asemenea
extensii, este cu att mai pregnant cu ct ea are menirea de a ne indica persoana
"magisterului", n slujba cruia se afl "ministerul" ori mai simplu "servitorul".
Putem exemplifica printr-o administraie " regal" sau "imperial", de o
administraie revoluionar, de-o simpl administraie de stat ori o administraie
public, specific perioadei liberale, cnd cetenii unui stat i depesc statutul de
umili supui, denumii generic administrai, acetia devenind adevraii stpni ai
administraiei.
De aceea, din punct de vedere istoric, administraia unui stat a strbtut un
drum lung anevoios, corespunztor diferitelor epoci, respectiv regimurilor politice,
pn a mbrcat "haina" de public, desemnnd trecerea aparatului de gestiune a
afacerilor statului, din subordinea monarhului,a domnitorului, a conductorului sau
partidului unic, n slujba cetenilor.
Aceast metamorfoz a raportului dintre minister i magister, a coincis cu
consacracrea n plan juridic a drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor,
proprii societilor democratice, cu prevalenta interesului general, public, asupra
oricrui alt tip de interes, de grup sau privat. Este momentul afirmrii conceptului
statului de drept, a crui dominant principal a reprezentat-o imperativul supunerii
fa de lege, ca form de exprimare a suveraniti poporului, a oricrui subiect de
drept, inclusiv a statului nsui. n plan administrativ, ca reflectare a noilor raporturi
dintre administraie i administrai, n lumina noilor realiti juridice ale spaiului
democratic, bazat pe lege, s-a cristalizat dreptul administrativ, ca sum de reguli
aplicabile administraiei.
19

1.3. Sectiunea III - Controlul cetatenilor asupra administratiei
In majoritatea lucrrilor de drept administrativ i tiina administraiei, se
utilizeaz mai frecvent noiunea de "'administrai" sau ''cei administrai'", atunci cnd
se analizeaz raporturile acestora cu administraia public
39
.
Noi am preferat s folosim, de regul, noiunea de "cetean" i aceasta
deoarece ni se pare a evoca o fiin suveran i egal n drepturi n raporturile cu
administraia public, pe cnd noiunea de "administrai" sugereaz implacabila
inferioritate fa de administratori, funcionari ai administraiei publice.
Folosind noiunea de "ceteni", nu putem nltura i nu putem ascunde, totui,
dependena n care se gsesc, destul de des, membrii unei societi, fa de autoritile
administraiei publice, deintoare a puterii executive i chemate s asigure i s
organizeze aplicarea i respectarea normelor de drept. Aceast "inegalitate" n
raporturile juridice de drept administrativ dintre ceteni i autoritatea administrativ a
fcut obiectul analizei noastre, atunci cnd ne-am oprit asupra particularitilor
acestor raporturi juridice.
Aceast dependen a ceteanului fa de administraia public, luat ca
autoritate deintoare a puterii executive, este foarte clar, logic i de neles (actele
unilaterale tradiionale etc), dar apare discutabil atunci cnd se manifest i n
raporturile cu administraia public, luat ca prestatoare de servicii (sntate,
nvmnt, securitate social etc).
Absena unor garanii suficiente n acest sens poate genera tensiuni incomode,
chiar n statul de drept, motiv pentru care aceste aspecte trebuie s fie n permanenta
atenie a guvernanilor.
In mod obinuit, putem observa tendina ca att doctrina n materie, ct i
practicienii, s se ocupe cu precdere de mijloacele de protecie exterioare structurilor
administrative, punndu-se accent pe mecanismele de control jurisdicional ale
administraiei publice. Deoarece aceste chestiuni le vom aborda mai trziu, ne vom
opri acum asupra altor aspecte i, n special, asupra interdependenei dintre mijloacele
de protecie intern n cadrul structurilor administraiei publice, care au un caracter
pre-contencios i mijloacele de protecie extern (recursurile jurisdicionale etc).

39
Irina Moroianu Zlatescu, Protectia juridica a drepturilor omului, S.N.S.P.A., IRDO, 1997
20
Procedura administrativ intern (pre-contencioas) are o importan
deosebit, n primul rnd pentru imaginea pe care ceteanul i-o formeaz n legtur
cu autoritile administraiei publice. Rezolvnd prompt, n interiorul structurilor sale,
orice surs de insatisfacie a cetenilor, se va obine, pe de o parte evitarea senzaiei
inutile pe care oricine o ncearc atunci cnd se simte lovit de "maina
administrativ", iar, pe de alt parte, se poate obine n timp un climat participativ al
oamenilor la activitile administraiei publice, fapt ce ar genera creterea eficienei
acesteia.
In al doilea rnd, optimizarea procedurilor administrative interne ar genera o
administraie mai corect, adic exigent-legal i apropiat de situaiile faptice, ceea
ce ar putea determina limitarea sau chiar evitarea recursurilor inutile la instanele
judectoreti.
In sfrit, pentru societate n ansamblu, avantajele unor proceduri
administrative non-contencioase bine dezvoltate sunt de natur s compenseze
eventualele costuri suplimentare, pe care aplicarea unor astfel de norme le-ar putea
genera.
Fr a face o analiz detaliat, vom anticipa cteva elemente eseniale ale
procedurilor administrative non-contencioase (interne), pentru a argumenta deosebita
importan a acestora n efortul de construire a unei administraii publice democratice.
Astfel, menionm: informarea cetenilor asupra drepturilor i .mijloacelor de
protecie pe care le au n raporturile cu autoritile administraiei publice, cum ar fi
accesul la documente, cile de atac i recurs, informare, care, pentru a fi eficient,
trebuie fcut de ctre funcionarii publici de la caz la caz, nu prin mass-media.
Cu alte cuvinte, instaurarea unei transparene administrative a autoritilor -n
raporturile cu cetenii prin punerea n aplicare efectiv a legislaiei existente.
Publicarea proiectelor deciziilor administrative n vederea consultrii i atrasei
ii cetenilor la elaborarea acestora.
Raionala aplicare i delimitarea nelesului noiunii de secret
admnistrativ, pe de o parte ca mijloc de protecie a persoanelor particulare, iar, pe de
alt parte, ca metod de lucru pentru autoritile administraiei publice (un acces mai
bun la informaiile deinute de particulari).
Dei, att Constituia noastr, ct i legile organice adoptate pn n prezent
corespund criteriilor generale ce caracterizeaz organizarea i funcionarea unui stat
de drept democratic, simim nevoia s mai insistm puin asupra unor elemente
21
eseniale ale procedurilor administrative pre-contencioase (non-:contencioase interne),
necesar a se regsi n toate actele normative ce reglementeaza activitatea de detaliu a
autoritilor administraiei publice, mai ales .in raporturile juridice administrative cu
caracter individual. Astfel:
Este necesar respectarea elementelor de procedur contradictorie:
administratia va trebui s utilizeze i s respecte dreptul ceteanului de a cunoate
continutul dosarului administrativ, dreptul la rspuns scris etc.
Autoritatile administraiei publice vor trebui s generalizeze obligaia
mctivirii scrise a actelor administrative, oferind explicaii i justificri pentru solutiile
adoptate, astfel nct ceteanul s neleag i astfel s-i nsueasc soluia sau s
poat motiva recursul su.
Sunt necesare precizri: asupra modului n care se poate exercita recursul
ierarhic i recursul graios; asupra limitelor i competenelor autoritilor ce exercit
vntroiul de legalitate i oportunitate; asupra procedurilor jurisdicionale etc.
Procedura contencioas sau controlul jurisdicional, ca mijloc de protecie a
ceteanului, se plaseaz n exteriorul administraiei publice, dar cu impact major
asupra calitii acesteia.
Aa dup cum artam atunci cnd ne-am referit la conlrol administrativ atat
legalitatea, cat si oportunitatea actelor administrative fac obiectul diverselor forme de
control exercitat de diferii ageni de control, care sunt ataai structurii controlate sau
sunt n exteriorul acesteia.
Toate aceste reglementri sunt n conformitate cu natura fundamental a
dreptului de acces la un control independent al legalitii actelor administrative,
recunoscut fiecrui cetean.
In acest fel, legislaia noastr se armonizeaz cu prevederile art.6 alineatul 1 al
Conveniei Europene a Drepturilor Omului din 1950 (astfel cum este el aplicat n
jurisprudena recent a Curii Europene a Drepturilor Omului):
Orice persoan are dreptul s-i fie fcut cunoscut cauza n mod public i
ntr-un rstimp rezonabil, de ctre un tribunal independent i imparial, stabilit prin
lege, care va decide".
Trebuie s subliniem c dreptul de acces la justiie al fiecrui cetean lezat n
drepturile sale legitime nu trebuie s determine o neglijare a efortului legislativ ce
trebuie ntreprins pentru remedierea procedurilor pre-contencioase i perfecionarea
acestora, cu att mai mult cu ct este bine cunoscut faptul c procedurile contencioase
22
(apelul la instanele judectoreti) sunt mai lente i mai costisitoare. Soluia ar fi
eficientizarea att a administraiei publice, ct i a justiiei, ceea ce presupune,
bineneles, un efort financiar mai mare din partea statului.

























23
CAPITOLUL II. CONTROLUL ADMINISTRATIEI PUBLICE

2.1.SECTIUNEA I - FORMELE CONTROLULUI ADMINISTRATIV
2.1.1.Controlul parlamentar
Potrivit art.58 din Constitutia Romaniei, Parlamentul ete organul reprezentativ
suprem al poporului roman, fapt ce justifca nu atat a preeminenta a acestei institutii in
raport cu celelalte autoritati statale, cat mai ales prerogativele de control care ii sunt
puse la dispozitie, prin Constitutie, in raport cu Presedintele Romaniei, Guvernul si
alte autoritati publice in vederea asigurarii echilibrului puterilor, a infapturii
principiilor statului de drept si garantarii functionalitatii statului in general
40
.
Controlul parlamentar vizeaza, asadar, intreaga activitate statala si toate
autoritatile publie, realizandu-se prin cai si mijloace adecvate si avand un caracter
necesar, plenar si diferentiat
41
.
Parlamentul exercita indeosebi controlul activitatii administratiei publice, in
calitatea acestora din urma de autoritati executive, a caror misiune este tocmai
punerea in apliare a actelor juridice adoptate de catre Parlament.
Controlul parlamentar se infaptuieste prin mai multe modalitati dintre care:
prin intermediul comisiilor permanente si temporare ale Parlamentului, prin
intrebarile si interpelarile adresate conducatorilor autoritatilor administratiei de stat de
catre deputati si senatori (art.112 alin.1 din Constitutie), precum si prin rapoartele si
informarile pe care le prezinta in fata acestora conducatorii autoritatilor administratiei
publice.
Astfel, comisiile permanente ale Parlamentului,potrivit competentei fiecareia,
asculta rapoarte prezentate de catre conducatorii autoritatilor centrale ale
administratiei publice.
Cu ocazia ascultarii rapoartelor, comisiile analizeaza modul in care autoritatile
admnistratiei publice isi indeplinesc sarcinile ce le revin.
Desi comisiile permanente nu au dreptul de a anula actele autoritatilor a caror
activitate o analizeaza si nici dreptul de a le da dispozitii obligatorii, ele prezinta
Parlamentului, in cadrul carora functioneaza, rapoarte, avize sau propuneri pe baza

40
M.Constantinescu si altii, Constitutia Romaniei, R.A. Monitorul Oficial, 1992, p.134
41
M.Constantinescu, I.Muraru, Drept parlamentar, Editura Gramar, Bucuresti, 1994, p.147
24
carora acesta va adopta masurile corespunzatoare fata de autoritatile admnistratiei de
sta a caror activitate a fost analizata. De aici si insemnatatea deosebita si, totodata,
consecintele jurdice ale concluziilor comisiilor permanente fata de autoritatile
administratiei de stat, fara ca intre ele sa existe, totusi, relatii de subordonare directa.
Conluziile comisiilor permanente stau la baza masurilor pe care Parlamentul le ia fata
de autoritatile administratiei publice.
Contriolul asupra activitatii autoritatilor administratiei de stat se efectueaza si
prin intermediul comisiilor temporare create de catre Parlament (comisii de ancheta).
O forma importanta de control parlamentar asupra activitatii autoritatilor
administratiei de stat o constituie intrebarile si interpelarile pe care deputatii si
senatorii administratiei de stat o constituie intrebarile si interpelarile pe care deputatii
si senatorii le adreseaza conducatorilor autoritatilor administratiei publice, in cadrul
desfasurarii lucrarilor sesiunilor celor doua Camere ale Parlementului.
Cei intrebati sau interpelati au obligatia de a raspunde imediat sau in termenul
ce se va stabili verbal sau in scris si, in orice caz, in aceeasi sesiune.
Intrebarile si interpelarile nu sunt simple mijloace de informare ale
parlamentarilor, ci veritabile instrumente ce control din partea Parlamentului asupra
activitatii desfasurate de autoritatile administratiei publice, hotararile adoptate de catre
Parlament in legatura cu acele probleme continand obligatii juridice pentru autoritatile
administratiei de stat. Prin aestea se realizeaza unul din elementele exercitarii puterii
de stat, controlul general al legalitatii.
O alta importanta forma de control o constituie rapoartele si informarile
prezentate celor doua Camere ale Parmentului de catre conducatorii autoritatilor
centrale ale administratiei publie cu privire la activitatea pe care au defasurat-o. Pe
baza acestora se pot adopta masuri legislative generate de constatarile pe care le fac in
urma prezentarii in Parlament a raportelor si informarilor respective.
Potrivit principiului separatiei puterilor in stat, autoritatea legislativa nu poate
anula hotararile Guvernului. Printre prerogativele acordate Parlamentului, Constitutia
Romaniei nu include si dreptul acestuia de a anula actele Guvernului. In raporturile
dintre Parlament si Guvern singura masura pe care o poate adopta autoritatea
legislativa este motiunea de cenzura (art.112 alin.1 din Constitutie).
Daca motiunea de cenzura este adoptata, Guvernul este socotit demis.
25
In acest caz, adoptarea motiunii de cenzura depaseste ideea de control intrucat
ea nu mai acorda posibilitatea indreptarii unei deficiente, ci inlaturarea autorului ei
42
.
Pe langa acest control parlamentar traditional, mai exista si controlul
parlamentar modern efectuat de autoritati care depind de Parlament, dar nu ii sunt
subordonate: Avocatul Poporului si Curtea de Conturi.

2.1.2.Controlul administrativ
Controlul administrativ
43
reprezinta verificarea exercitata de administratia
publica asupra ei insasi. Scopul si obiectivele controlului administrativ sunt de a
constata daca stadiul si modelul de indeplinire a atributiilor legale, se desfasoara in
baza legii, si operativ, el trebuie sa aiba un rol activ, in vederea perfectionarii
activitatii controlate, inclusiv a legislatiei pe care se intemeiaza activitatea controlata.
Menirea controlului este de a descoperi cauzele generatoare si conditiile
favorizatoare ale abaterilor de la normele legale, in vederea inlaturarii lor prin
aplicarea masurilor de coercitie si sanctionare, daca este cazul, in scopul evitarii
producerii in viitor a altor abateri.
In cazul autoritatilor si institutilor publice autonome, controlul vizeaza numai
legalitatea activitatii si se realizeaza conform prevederilor legale.
Problematica controlului administrativ in sfera administratiei publice trebuie
privita dintr-o dubla perspectiva, anume:
-aceea a controlului intern al autoritatilor administratiei publice autonome, de
legalitate si de oportunitate, in sensul respectarii reglementarilor locale, adoptate pe
baza legii, insa in raport de interesele specifice ale colectivitatilor locale.
-aceea a controlului extern al statului, prin autoritatile administratiei publice
centrale sau teritoriale, pe linia asigurarii respectarii legii, in sensul ca atat
organizarea, dar mai ales activitatea administratiei publice sa nu contravina intereselor
generale ale statului.
1. Organizarea administrativa interna fiind fundamentata pe ierarhie, generand
astfel raporturi de subordonare intre functionarii administrativi, controlul

42
M.Constantinescu, I.Muraru, op.cit.p.148
43
A.Iorgovan. Op.cit. vol.I, p.373

26
administrativ intern cuprinde in mod obisnuit verificarea eficientei, legalitatii,
legitimitatii si verificarea oportunitatii de catre functionarii ierarhic superiori.
Controlul intern il regasim la nivelul fiecarei autoritati a administratiei publice
locale.
Primarii, ca autoritati administrative executive locale, in calitate de sefi ai
administratiei publice locale, conduc
44
si implicit, exercita controlul asupra
compartimentelor de specialitate si serviciilor locale
45
ce ii sunt direct subordonate. In
mod similar, acelasi atribut de control ierarhic ii incumba in mod corespunzator
presedintelui consiliului judetean.
Controlul ierarhic asupra mijloacelor folosite cuprinde operatiunile de control
de materialitate, operatiunile de control de legalitate si de oportunitatea actiunilor
realizate de subordonati
46
. Controlul ierarhic mai poate viza si mijloace umane,
materiale si financiare de care dispun organele administratiei publice controlate
47
.
Ca misiune principala, insa, in sensul activitatilor de control desfasurate,
primarul are obligatia de a asigura respectarea drepturilor si libertatilor fundamentale
ale cetatenilor, a prevederilor Constitutiei, precum si punerea in aplicare a legilor,
decretelor Presedintelui, a hotararilor si ordonanetelor Guvernului
48
.
Manifestarile concrete ale controlului intern le intalnim si in contextul
organizarii si functionarii consiliilor locale si judetene, ce pot imbraca forma unor
actiuni de control desfasurate fie direct de autoritatea administratiei publice locale
deliberative, fie indirect prin intermediul comisiilor speciale de ancheta ale
consiliului, fata de activitatea autoritatilor executive, a compartimentelor de
specialitate din subordinea primarului sau a presedintelui consiliului judetean, ori
asupra serviciilor sau institutiilor publice locale aflate sub autoritatea acestora
49
.
O situatie particulara in contextul controlului intern al administratiei publice
locale autonome, o reprezinta forma controlului administrativ exercitat de catre
autoritatile administrative municipale asupra autoritatilor locale corespondente de la
nivelul subdiviziunilor administrativ-teritoriale.

44
Henri Fayol, General and industrial Management, Isaac Pitman & Sons LTD. London, 1949, p.3
45
Art.68 lit.s) din Legea nr.215/2001 privind administratia publica locala
46
Idem
47
Corneliu Manda, Cezar C.Manda, op.cit, p.320
48
art.68 lit.s) din Legea nr.215/2001 privind administratia publica locala
49
Corneliu Manda, Cezar C.Manda, op.cit, p.320, 321

27
Aceasta activitate de control cuprinde intrega activitate a autoritatilor ierarhic
inferioare, att actele juridice, cat si faptele materiale, fiind un control asupra tuturor
aspectelor de legalitate, inclusiv cele de oportunitate. In acest sens sunt relevante
dispozitiile legii organice, potrivit carora hotararile Consiliului General al
municipiului Bucuresti si dispozitiile cu caracter normativ ale primarului general sunt
obligatorii si pentru autoritatile administratiei publice locale organizate in sectoarele
Bucuresti.
2 . Instituirea controlului general al Guvernului, in genere a controlului de
tutela administrativa asupra organizarii si functionarii administratiei publice isi
gaseste ratiunea in necesitatea existenteiunei legaturi organice intre autonomia locala
si lege, respectiv, intre interesele locale si comunale, orasenesti si judetene si
interesele nationale, exprimate prin lege
50
.
Un astfel de control asupra actelor nu poate fi decat un control al legalitatii, al
carui obiect il constituie exclusiv verificarea conformitatii acestor acte administrative
cu continutul legii si al altor acte normative, implicand deci doar dreptul autoritatii de
control de a aprecia legalitatea si nu oportunitatea
51
.
Autoritatile administratiei de stat exercita un control de tutela administrativa
asupra autoritatilor administrative proprii ale comunitatilor locale, care urmareste
asigurarea respectarii legilor si intereselor publice statale de catre autoritatile supuse
controlului, constituindu-se intro-o forma a controlului administrativ special, fiind de
stricta interpretare ce nu poate fi extins prin analogie. Tutela administrativa reprezinta
dreptul autoritatilor tutelare de a aproba, anula sau suspenda anumite acte ale
autoritatilor descentralizate, dar numai pentru motive de legalitate.
Controlul de tutela administrativa vizeaza atat actele administrative ale
autoritatilor locale, ca manifstare unilaterala de vointa a autoritatilor descentralizate,
reprezentand finalitatea activitatii administrative de la acest nivel in promovarea
intereselor locale, cat si indeplinirea conditiilor prevazute de lege in exercitarea
competentelor conferite de catre persoanele investite in functiile publice specifice
administratiei publice locale
52
.
Controlul de tutela administrativa, parte componenta a regimului de
supraveghere generala a stratului asupra administratiei colectivitatilor locale, se

50
Corneliu Manda, Cezar C.Manda, op.cit, p.322
51
Eugen Popa, Corelatia principiului autonomiei cu controlul de legalitate al actelor administratiei
publice locale, Revista Dreptul nr.4/1992, p.53
52
Corneliu Manda, Cezar C.Manda, op.cit, p.327
28
constituie intr-o forma a controlului administrativ corelata si adaptata principiului
descentralizarii administrative, acea forma moderna a controlului administrativ,
corespunzator si sitemului de administratie publica fundamentat pe principiul
autonomiei locale.

2.2.SECTIUNEA II - CONTROLUL ADMINISTRATIV ASUPRA
COLECTIVITATILOR PUBLICE LOCALE

Instituirea controlului general al statului, n genere a controlului de tutel
administrativ, asupra organizrii i funcionrii administraiei publice locale, i
gsete raiunea n necesitatea existenei unei legturi organice ntre autonomia local
i lege, respectiv ntre interesele locale - comunale, oreneti i judeene i
interesele naionale, exprimate prin lege.
In condiiile n care statul nceteaz s-i asume singur sarcina administrrii
societii, mprind-o cu unitile administrativ-teritoriale ca persoane juridice de
drept public ce sunt organizate i funcioneaz autonom,
53
raporturile juridice existente
ntre aceste subiecte mbrac o cu totul alt form, excluzndu-se vechile raporturi
ierarhice de subordonare, crora li se substituie raporturile de colaborare i conlucrare.
In acest sens, apreciem ca edificatoare, n contextul legislaiei romneti
54
,
prevederile art. 132, alin. (2) din legea administraiei publice locale, potrivit crora
ntre prefeci, ca autoriti de tutel, pe de o parte i consiliile locale, consiliile
judeene i primari, pe de alt parte, nu exist raporturi de subordonare.
Rezult aadar, c prin eliminarea raporturilor de subordonare ntre autoritile
administraiei publice locale i alte organe, acestea nu mai fac parte din structurile
ierarhizate ale organelor statului.
55
Dar apariia persoanelor juridice de drept public, n
absena unor raporturi ierarhice de subordonare, nu nseamn ns lipsa oricror relaii
cu organele centrale ale statului, acestea meninndu-se prin intermediul controlului

administrativ att cu privire la actele juridice ct i a activitii funcionarilor
publici.
56

53
Eugen Popa, Controlul de legalitate exercitat de prefect, Revista Dreptul
,
nr. 4/1992, p.53
54
Legea nr.215/2001 privind administratia publica locala
55
Eugen Popa, Corelatia principiului autonomiei cu controlul de legalitate a actelor admnistratiei
publice locale, Revista Dreptul
,
nr. 9/1993, p.9
56
Idem
29
Un astfel de control asupra actelor nu poate fi conceput dect ca un control de
legalitate, al crui obiect l constituie exclusiv verificarea conformitii acestor acte
administrative cu coninutul legii i al altor acte normative, implicnd deci doar
dreptul autoritii de control de a aprecia legalitatea i nu oportunitatea.
Din punct de vedere etimologic, termenul de tutel administrativ este
preluat, prin analogie, din dreptul civil, ca instituie juridic prin care se ocrotesc
interesele unui minor sau ale unei persoane puse sub interdicie.
In dreptul administrativ ns, noiunea de tutel nu are n vedere att
protejarea intereselor colectivitilor locale, ct mai ales ocrotirea interesului general,
cu care aceste colectiviti locale pot veni n contradicie
57
.
In acest context, problema tutelei administrative
58
se pune numai ntre acele
autoriti administrative ntre care nu exist subordonare ierarhic, adic ntre un
subiect din sfera puterii executive i unul din afara acesteia. Astfel, autoritile
administraiei de stat exercit un control de tutel administrativ asupra autoritilor
administrative proprii ale comunitilor locale, care urmrete asigurarea respectrii
legilor i a intereselor publice statale de ctre autoritile supuse controlului
59
,
constituindu-se ntr-o form a controlului administrativ special, fiind de strict
interpretare, ce nu poate fi extins prin analogie.
Se poate defini deci tutela administrativ, ca fiind dreptul autoritilor
tutelare de aproba, anula sau suspenda anumite acte ale autoritilor descentralizate,
dar numai pentru motive de legalitate.
60
Esena tutelei administrative, n viziunea lui
Paul Negulescu const n faptul c actul administratiei publice supus tutelei nu este
complet pana nu are aprobarea autoritatii tutelare.
61

Totodat, spre deosebire de controlul ierarhic, controlul de tutel
administrativ nu vizeaza decat asigurarea respectrii legii, fiind deci un control de
legalitate i nu de oportunitate. In cadrul controlului de tutel administrativ, spune
Alexandru Negoi, baza de referin a controlului privete numai legalitatea unor

57
Ioan Vida, op.cit., p.20
58
Art. 3

din Legea nr.544/2004 privind contenciosul administrativ
59
Corneliu Liviu Popescu, Tutela exercitata de prefect asupra actelor autoritatilor administrative ale
colectivitatilor locale in lumina Legii 69/1991 republicata, Revista Dreptul, nr.8/1996, p.61
60
M.Preda, op.cit., p.235
61
Paul Negulescu, op.cit, p.399
30
acte juridice emise de ctre organele administraiei publice controlate, menionate
expres de lege.
62

Dei aceast form a controlului administrativ opereaz n sistemul
administraiei publice romneti, legislaia actual nu-1 mai reglementeaz n mod
expres, mai degrab sub aspect terminologic, nu i sub aspectul "coninutului" tutelei
administrative. Raiunea pentru care actuala constituie nu mai consacr expres
controlul de tutel, este fundamentat pe considerente de ordin politic, explicate de
Antonie Iorgovan prin faptul c o asemenea noiune ar fi ocat, atunci cnd se cutau
formele care s exprime ideea de autonomie, dup zeci de ani de regimuri autoritare
63
,
"considerndu-se extrem de necesar punerea bazelor unei autonomii locale reale.
In acelai sens, pentru evitarea posibilelor confuzii, termenul de tutel
administrativ este evitat i n Constituia Franei din 1958, precizndu-se totui
faptul c delegatul guvernamental n departament este nsrcinat cu controlul
administrativ.
64
Pn la apariia legii din 2 martie 1982, controlul exercitat asupra actelor
colectivitilor teritoriale era un control anterior sau prealabil, astfel c aceste acte nu
deveneau executorii dect dup depunerea lor la prefectur sau la subprefectur i
care constituiau obiectul aprobrii exprese sau tacite a autoritii tutelare sau a unui
aviz prealabil.
65

In sistemul romnesc actual, Guvernului Romniei, n exercitarea prerogativei
sale de conducere general a administraiei publice, i revin ca principale msuri
administrative, asigurarea executrii legilor i a celorlalte acte normative emise n
aplicarea acestora, dar i conducerea i controlul activitii ministerelor i celorlalte

autoriti ale administraiei publice,
66
inclusiv exercitarea tutelei administrative, prin
intermediul prefectului, asupra administraiei publice locale.
67

Aadar, dei nu este prevzut n mod expres nici de Constituie i nici de alte
legi organice, regimul tutelei administrative este prezent i n sistemul
administraiei publice romneti, incluznd anumite forme ale controlului
administrativ exercitat asupra autoritilor administrative ce reprezint colectivitile

62
Al.Negoita, op.cit., p.215
63
Antonie Iorgovan, op.cit. p.147
64
Idem
65
Pierre Fanachi, Manuel de controle dactivite des actes des collectivites locale set leurs etabissements
publics, Deuxieme Edition, Ministere de linteur, mai, 1991, p.13
66
Legea nr.90/2001 privind organizarea si functionarea Guvernului Romaniei, M.O. nr.164/2001
67
Ioan Vida, op.cit.,p.92
31
locale. Pentru evitarea posibilelor confuzii, noiunea "regimului de tutel
administrativ" desemneaz ansamblul drepturilor i obligaiilor ce incumb
reprezentanilor sau autoritilor statului, corelative activitii de "supraveghere"
general a administraiei locale descentralizate, noiune ce include i instrumentele
juridice, statuate de lege, prin care se realizeaz aceast supraveghere, incluznd deci
si controlul de tutel administrativ ca principal prghie administrativ.
Aa dup cum artam anterior, obiectul acestei forme de control, l constituie,
cu precdere, latura material-funcional a sistemului administraiei publice locale
descentralizate, nefiind exclus ns, componenta formal-orgmizatoric a acestuia.
Fac aceast meniune, ntruct controlul de tutel administrativ vizeaz att actele
administrative ale autoritilor locale, ca manifestare unilateral de voin a
autoritilor descentralizate, reprezentnd finalitatea activitii administrative de la
acest nivel n promovarea intereselor locale, ct i ndeplinirea condiiilor prevzute
de lege in exercitarea competenelor conferite de ctre persoanele investite n funciile
publice specifice administraiei publice locale.
Ca atare, controlul de tutel administrativ presupune, deopotriv, un control
asupra actelor administrative, dar i un control asupra persoanelor,denumit n
doctrin "tutela persoanelor". Dac controlul actelor administrative ale autoritilor
locale descentralizate vizeaz exclusiv conformitatea acestora cu prevederile legale,
asigurndu-se respectarea legalitii i implicit aprarea intereselor generale ale
statului, tutela persoanelor are drept scop asigurarea organizrii i funcionrii
efective a autoritilor locale, n limitele prevzute de lege, nc de la constituirea
acestora i pn la ncheierea mandatului reprezentativ ce le-a fost ncredinat de
ctre colectivitile locale.
68
In acest ultim caz, controlul de tutel administrativ poate avea ca principale
efecte, n raport de condiiile strict prevzute de lege, dispunerea msurilor
administrative corespunztoare, respectiv cele privind dizolvarea organelor sau
autoritilor colegiale, deliberative ale administraiei publice locale, suspendarea sau
demiterea din funcie a persoanelor investite n funcii publice locale, fie din cadrul
autoritilor administrative deliberative, fie din cele executive.
Dominanta, ns, n amplul context al regimului de tutel administrativ, o
reprezint exercitarea controlului de legalitate a actelor administrative adoptate sau

68
Emil Balan, Institutia Prefectului in sistemul adminitratiei publice din Romania, Revista Dreptul
nr.8/1997, p.56
32
emise de ctre autoritile administraiei publice locale, control n cadrul cruia,
autoritatea de tutel poate aproba, anula sau suspenda actele autoritilor descentralizate
pe care le consider ilegale, nu i inoportune. Astfel, n sistemul francez, pn la
adoptarea legii din 2 martie 1982, controlul de tutel viza conformitatea actelor
administrative cu regulile de drept, dar i oportunitatea acestora, pentru ca ulterior s
se instituie un nou control administrativ, posterior, care exclude orice considerare
asupra oportunitii actelor, limitndu-se doar la legalitatea actelor supuse
controlului
69
.
Aadar, putem spune c regimul de tutel administrativ, ca dealtfel i
formele controlului administrativ care i se asociaz {controlul de legalitate-tutela
persoanelor), din punct de vedere al coninutului, al regulilor i particularitilor sale,
nu se prezint ntr-o formul unic, universal valabil. Apreciem c problematica
tutelei administrative este mult mai nuanat, prezentnd deosebiri relevante, de la un
sistem la altul, "n timp i n spaiu", pstrnd totui anumite "constante" care
determin cadrul general al regulilor administrative coninute n regimul tutelei
administrative.
In funcie de caracterul apriori sau aposteriori al controlului de tutel, de
prerogativele mai ntinse sau mai restrnse de care dispune autoritatea de tutel, n
sensul gradului de intervenie al acesteia asupra organizrii i funcionrii
administraiei colectivitilor locale, al formelor concrete de manifestare a
controlului, regimul de tutel administrativ poate fi calificat ca fiind mai pronunat
sau mai atenuat
70
.
Aadar, controlul de tutel administrativ, parte component a regimului
de supraveghere general a statului asupra administratiei colectivitilor locale, se
constituie ntr-o form a controlului administrativ corelat i adaptat principiului
descentralizrii administrative,detandu-se net de controlul iearhic i apropiindu-se
tot mai mult de acea form modern a controlului administrativ, corespunztor
sistemului de administraie publica fundamentat pe principiul autonomiei locale.
Exercitarea controlului administrativ in condiiile respectrii
principiului autonomiei locale
Raporturile dintre autoritile centrale i teritoriale, caracterizate prin grade
diferite de dependen fa de centru, pe baza principiilor care domin organizarea

69
Pierre Fanachi, op.cit., p.13
70
Mircea Preda, op.cit. Curs de drept administrativ, p.235
33
administraiei publice
71
, impun cu stringen exercitarea unor forme ale controlului
administrativ adecvate, menite a asigura funcionalitatea administraiei publice n
limitele legii.
Fa de acestea, considerm c n raport de modul concret de organizare a
administraiei publice, fiecrui principiu trebuie s i se asocieze o anumit form a
controlului administrativ, astfel nct s se asigure o concordan fireasc ntre
trsturile regimului administrativ i tipul controlului exercitat.
Cu alte cuvinte, fenomenologia organizrii administraiei publice, pe baza
principiilor centralizrii, deconcentrrii sau descentralizrii administrative,
determin adaptarea i corelarea deplin a controlului administrativ cu
particularitile impuse la un moment dat de regimul administrativ aplicabil.
Astfel, reglementarea raporturilor juridice existente ntre nivelul central i cel
teritorial al administraiei publice, specifice unui anumit mod de organizare
administrativ, trebuie imperios reflectat i coninut n nsui caracterul formei
controlului administrativ ce i se asociaz.
Mai trebuie s adugm faptul c prezena i exercitarea formei controlului
administrativ este o consecin a nsui regimului administrativ asupra cruia statul
opteaz n organizarea administraiei publice, pe care o include n coninutul su,
numrndu-se printre caracteristicile acestuia.
Abordarea acestei problematici, dintr-o perspectiv n care controlul
administrativ este cercetat n mod separat i distinct, n individualitatea sa, am
considerat-o necesar n cadrul demersului nostru tiinific, rspunznd mai bine
exigenelor prezentei lucrri.
Organizarea centralizat a administraiei publice reprezint sistemul
administrativ n cadrul cruia exercitarea atribuiilor de ctre autoritile
administrative este supus, direct sau indirect, puterii ierarhice a autoritii executive.
Acesta presupune un control prealabil asupra activitii autoritilor locale, un control
posterior, n cadrul cruia se poate recurge la suspendarea, anularea sau reformarea
actelor autoritilor subordonate, fie pe motive de oportunitate, fie pe motive de
ilegalitate. Cu alte cuvinte, ntr-o administraie centralizat superiorul posed, n
privina actului subordonatului, cele mai largi puteri, subsumate conceptului de
control ierarhic, puteri pe care superiorul pe deine de plin drept, fr ca vreun text s

71
Idem
34
fie necesar pentru a i le atribui, constituindu-se n prerogative inerente calitii i
rangului pe care l ocup n ierarhia administrativ
72
. Mai mult, organele ierarhice
pot recurge la sanciuni disciplinare, care pot merge pn la revocarea din funcie sau
pn la revocarea organului local.
73

In contextul deconcentrrii administrative, dei autoritilor locale li se
ncredineaz puterea de decizie, un asemenea sistem administrativ pstreaz
caracteristicile unui sistem centralizat, mentinndu-se controlul autoritilor ierarhice
superioare, n virtutea dependenei ierarhice a organelor locale ale administraiei
publice fa de cele centrale. In acest caz, autoritatea deconcentrat rmne supus
superiorului ierarhic i controlului su
74
.
Opus regimului centralizat, sistemul fundamentat pe principiul
descentralizrii administrative, presupune eliminarea puterii ierarhice a organelor
centrale fa de cele locale i nlocuirea acesteia cu tutela administrativ. Pe msur
ce descentralizarea se extinde, culminnd cu statuarea principiului autonomiei
locale
75
, ca principiu fundamental al organizrii i funcionrii administraiei publice
locale, noiunea tutelei administrative i pierde treptat din coninut, astfel c
posibilitile de control ale organelor centrale asupra colectivitilor teritoriale i
reduc amploarea i importana.
Edificator, n acest sens, este cazul Franei, care n anul 1982 renun la
sistemul de aprobare a actelor colectivitilor locale de ctre autoritile centrale i la
anularea actelor colectivitilor locale pe cale administrativ, n favoarea instanelor
judectoreti.
In consecin, tutela administrativ, att n concept ct i n terminologie, a
fost nlocuit prin controlul jurisdicional, care se limiteaz la verificarea actelor, fr
a se statua asupra oportunitii acestora.
76

Abandonarea concepiei clasice a tutelei administrative i nlocuirea ei cu
cea de control administrativ asupra aciunii colectivitilor locale, este prevzut
i n Carta European a autonomiei locale, care statueaz aceast nou form a
controlului i care trebuie reglementat n cadrul legislaiilor naionale, numai prin
lege sau prin Constituie. Fiind cu precdere un control de legalitate, controlul

72
Jean Rivero, Jean Waline, Droit admnistratif, 17-e Edition, Dalloz, 1998, p.304 si urm.
73
Ioan Vida, op.cit.p.16
74
Jean Rivero, Jean Waline, op.cit., p.304
75
Corneliu Manda, Cezar C.Manda. Dreptul colectivitatilor locale, Editura Lumina Lex 2002, p.329
76
Ioan Vida, op.cit., p.21
35
administrativ al colectivitilor locale trebuie s aib n vedere respectarea
proporionalitii interveniei autoritii de control n raport cu importana intereselor
pe care aceasta nelege s le ocroteasc
77
.
Aadar, indiferent de natura regimului administrativ statuat, pe linia trecerii de
la centralizare la descentralizare i autonomie local, controlul administrativ
reprezint o necesitate n sistemul administraiei publice, ns forma i coninutul
efectiv al acestuia, racordndu-se particularitilor imprimate de respectivul
regim administrativ
78
.
Pe cale de consecin, problematica controlului de tutel asupra autoritilor
locale autonome a constituit i ea una din preocuprile legiuitorului romn, n
ncercarea de a identifica o form modern a acestuia, n deplin concordan cu
schimbrile de esen induse de fundamentarea administraiei publice locale pe baza
principiului autonomiei locale.
Atunci cnd autoritatea de tutel nu este investit cu nici o putere specific
tutelei administrative, respectiv nici cu aprobarea sau anularea actelor i nici cu
prerogativa substituirii autoritii locale, ea are ntotdeauna posibilitatea de a cere unui
judector administrativ s anuleze un act ilegal al autoritii descentralizate
79
.
Se contureaz astfel o form nou a controlului administrativ care reflect n
esen, restrngerea prerogativelor autoritilor de tutel ale starului, pn la limitele
lor "minime", n contextul regimului de supraveghere a autoritilor colectivitilor
locale i care const, din punct de vedere conceptual, n exercitarea controlului de
legalitate, deopotriv, att de ctre organele puterii executive, ct i de ctre organele
puterii judectoreti. Considerm c generarea unei asemenea forme a controlului
administrativ care mbin caracteristicile controlului de tutel administrativ cu cele
ale controlului judectoresc, este consecina aplicrii principiului autonomiei locale,
ca principiu democratic care st la baza organizrii i funcionrii administraiei
publice locale moderne.
Necesitatea adaptrii i corelrii fireti a controlului administrativ al statului
cu principiul autonomiei locale, este reflectat i n conveniile europene n materie,
insistndu-se mai cu seam asupra respectrii proporionalitii interveniei autoritii

77
Art.8 din Charta Europeana: Exercitiul autonom al puterii locale, adoptata la Strasboug la 15
oct.1985, Coinsiliul Europei
78
C.Manda, Cezar C.Manda, op.cit., p.330
79
Pierre Fanachi, op.cit., p.13
36
de control n raport cu importanta intereselor pe care aceasta nelege s le
ocroteasc
80
.
Ca urmare, Carta European a Autonomiei Locale, adoptat la nivelul
Consiliului Europei, abandoneaz concepia clasic a tutelei administrative,
nlocuind-o cu o form noua de control administrativ asupra aciunii colectivitii
locale, reglementat expres prin lege sau constituie.
Acest control este, n principiu, un control de legalitate, inclusiv cu referire
la respectarea principiilor constituionale
81
, ce se exercit de regul posterior emiterii
actului administrativ, ceea ce il distinge de instituia tutelei administrative
82
.
Controlul administrativ al colectivitilor locale n sistemul de drept romnesc.
Regndirea i reconsiderarea organizrii i funcionrii administraiei publice
romneti, din perspectiva cerinelor i nevoilor societii, dar i a exigenelor
europene n materie, au condus la transformarea radical a ntregului sistem al
administraiei publice. Ca o consecin, statuarea unor principii democratice i
moderne a fost de natur s determine i schimbarea configuraiei administraiei
publice locale, att sub aspectul instituional-organizaional, ct i al mecanismelor i
raporturilor juridice specifice
83
.
Fundamentarea sistemului de administraie public local pe baza
principiului autonomiei locale i al descentralizrii serviciilor publice, a impus
totodat, corelarea acestor principii de natur constituional cu formele i coninutul
controlului administrativ asupra autoritilor locale autonome, reprezentante ale
colectivitilor locale.
Urmare acestei necesiti obiective, legiuitorul constituant a reglementat, ntr-
o manier modern i democratic, forma i coninutul controlului administrativ al
Guvernului, integrat regimului de tutel administrativ, al crei titular este n virtutea
atribuiei de conducere general a administraiei publice. Soluia inedit aleas de
constituantul romn, originalitatea acestuia, precum i maniera echilibrat de
reglementare, sunt caracteristicile noii forme ale controlului de tutel
administrativ, adaptate pe deplin, afirmrii i manifestrii, n cadrul legii, di
principiului constituional al autonomiei locale
84
.

80
Ioan Vida, op.cit., p.23
81
Idem, p.23
82
Eugen Popa, op.cit., p.53
83
Corneliu Manda, Cezar C.Manda, op.cit., p.333
84
Idem
37
Particularitile controlului administrativ i implicit ale regimului general al
tutelei administrative, sunt expresia limitrii i meninerii formelor de intervenie a
administraiei centrale a statului, sub atenta supraveghere a puterii judectoreti. Mai
mult, echilibrul n sistemul global al administraiei, sub aspectul gradului de
manifestare i a coninutului controlului administrativ asupra autoritilor
administraiei publice locale, rezid i din coroborarea controlului administrativ cu
controlul jurisdicional exercitat de instanele judectoreti.
Acesta este cazul controlului de legalitate exercitat de prefect asupra actelor
administrative adoptate sau emise de ctre autoritile locale, care se mpletete, n
scopul finalizrii lui, cu exercitarea funciei jurisdicionale de ctre instanele de
contencios administrativ.
Misiunea de supraveghere general a ntregului sistem al administraiei
publice, inclusiv a administraiei publice locale autonome, revine Guvernului, ca
titular de drept al prerogativelor n materia controlului de tutel administrativ.
ns, realizarea efectiv a drepturilor i obligaiilor ce incumb
Guvernului, corelative controlului administrativ, exceptnd msurile de decizie, cade
n sarcina organelor i autoritilor administrative, abilitate de lege, de la nivelul
administraiei centrale de specialitate, respectiv al celei deconcentrate.
Cu alte cuvinte, principalii actori ai scenei administrative crora le revin
misiuni de control specifice, n calitate de subiecte active ale controlului
administrativ, realizeaz n numele i pentru Guvern , toate atribuiile de control ce i
revin acestuia.
Astfel, n raport de alte autoriti administrative care ndeplinesc sarcini de
control, Ministerul Administraiei i Internelor i instituia prefectului sunt
subiecte administrative ale cror competene legale sunt preponderente n domeniul
controlului asupra autoritilor administraiei locale autonome.
Atribuiile n materia controlului administrativ ale acestor structuri
administrative se asociaz celorlalte tipuri de control administrativ specializat,
conturnd n cadrul controlului extern, tabloul general al controlului exercitat asupra
sistemului global al administraiei publice locale.
Ins, triada Guvern - Ministerul Administraiei i Internelor - Prefect
configureaz i constituie n mod efectiv o structur administrativ aparte, ntruct
prin organizarea ei specific, dar i prin mecanismele proprii asigur funcionalitatea,
n limitele legii, a tuturor autoritilor administraiei publice locale autonome.
38
In raport de necesitatea organizrii corespunztoare a autoritilor autonome
alese, dar i n vederea asigurrii bunei funcionri a acestor autoriti, controlul
administrativ promovat i exercitat asupra administraiei publice locale are menirea
de a identifica i de elimina disfuncionalitile constatate la nivelul acestui sistem.
Totodat, n paralel cu activitate de corectare a eventualelor neregulariti,
respectiv de eliminare a impedimentelor aprute n organizarea i funcionarea
sistemului administraiei publice locale, controlul administrativ desfurat i
propune i limitarea activitii administrative a acestor autoriti la nivelul
prevzut de lege. El vine astfel s pun stavil tendinelor evidente ale autoritilor
locale eligibile de depi cadrul legal, n virtutea liberei manifestri i exprimri a
autonomiei locale de care beneficiaz.
In acest context, se detaeaz mai cu seam, dat fiind susinerea
constituional a instituiei, rolul prefectului n asigurarea respectrii prevederilor
legale de ctre toate autoritile administraiei publice locale.
Din aceast perspectiv, n calitatea sa de reprezentant al Guvernului n
teritoriu, prefectul exercit controlul legalitii actelor administrative ale
autoritilor administraiei publice locale autonome.
Fr a deine prerogative excesive n materia controlului administrativ de
legalitate, prin atribuiile legale ce i-au fost conferite, prefectul joac un rol important
n cadrul amplului regim de tutel administrativ, ntruchipnd garantul respectrii
legii de ctre toate autoritile locale autonome.
Prefectului, ca autoritate administrativ deconcentrat ,i succede, din punct
de vedere organic i funcional, Ministerul Administraiei i Internelor, al crui loc
n sistem, ca interfa ntre administraia teritorial i administraia central de
specialitate, i determin acestuia un rol deosebit n cadrul administraiei de stat. Ca
intermediar ntre planul teritorial i planul central al administraiei publice, Ministerul
Administraiei i Internelor asigur conexiunea i coerena activitilor de control ale
prefectului cu puterea de decizie a Guvernului.
Este relevant mai cu seam n acest context, atributul acestei structuri
ministeriale n ceea ce privete exercitarea, n numele Guvernului.
Controlul ierarhic asupra prefecilor
85
.

85
O.U.G. nr.64/2003
39
De asemenea, prin prisma i celorlalte competene ale sale, Ministerul
promoveaz propunerile prefecilor n exercitarea controlului administrativ asupra
persoanelor investite n funcii publice locale i pregtete decizia autoritii
publice executive.
In materia serviciilor publice de interes naional organizate la nivelul
structurilor administrative proprii autoritilor locale autonome, Ministerul
Administraiei i Internelor exercit permanent controlul ndeplinirii de ctre primari
a atribuiilor delegate de stat, propunnd Guvernului adoptarea msurilor
corespunztoare.
Fa de ambele planuri ale controlului administrativ se poate spune c acest
minister reprezint organul administrativ care deine un rol-cheie n contextul tutelei
administrative a Guvernului, influennd direct operativitatea i eficiena msurilor
administrative aplicate administraiei publice locale, cu caracter regulator.
Controlul administrativ al Guvernului i subsumeaz toate activitile de
control exercitate asupra autoritilor colectivitilor locale de ctre organele i
autoritile administrative ce i sunt subordonate, asumndu-i direct rspunderea fa
de msurile administrative ce decurg n faza de finalizare a controlului su. Prin
msurile pe care le dispune, coninute n actele administrative pe care le emite,
Guvernul desvrete controlul administrativ, efectele acestuia viznd aplicarea
coreciilor necesare sistemului administraiei publice locale, att n organizarea ct i
n funcionarea acestuia.
Aadar, puterea de decizie a Guvernului ca expresie a calitii autoritii
publice executive, de titular a dreptului de exercitare a tutelei administrative, este
cea n virtutea creia opereaz ajustrile menite s asigure funcionalitatea ntregii
administraii publice locale.
Corespunztor obiectului controlului administrativ pe care l realizeaz
nemijlocit, coreciile administrative aplicate vizeaz realizarea intereselor generale ale
statului, la nivelul tuturor unitilor administrativ teritoriale, ca o consecin a
controlului efectuat n planul ndeplinirii atribuiilor delegate de stat de ctre primari.
Totodat, in planul controlului administrativ asupra persoanelor alese n
funcii locale, Guvernul elimin orice impediment survenit n organizarea sau
funcionarea autoritilor locale, potrivit legii, asigurnd ndeplinirea de ctre aleii
locali a obligaiilor legale ce le revin.
40
De asemenea, prin intermediul controlului ierarhic pe care l deruleaz
continuu asupra reprezentanilor si teritoriali, Guvernul exercit indirect i controlul
de legalitate al actelor administrative ale autoritilor locale autonome, pe care l
finalizeaz, prin corectarea erorilor i neajunsurilor constatate n activitatea
prefecilor, contribuind nemijlocit la asigurarea respectrii legalitii.
Iat deci, ntr-o formul sintetic, amplitudinea controlului administrativ
exercitat de Guvern i variatele lui forme de manifestare, care asociate puterii de
decizie pe care o deine, relev rolul fundamental al activitii de control n cadrul larg
al conducerii generale a administraiei publice.
In mod deosebit ns, modalitile specifice de exercitare a controlului de
tutel administrativ, obiectul i coninutul acestuia, precum i efectele controlului
administrativ desfurat cu precdere asupra autoritilor locale, pun n lumin, pe de
o parte complexitatea i varietatea controlului administrativ iar pe cealalt parte rolul
fundamental ce revine activitii de control n cadrul sistemului global al
administraiei publice.
In acest context, aspectele pe care le vom releva n cele ce urmeaz, credem c
vor evidenia dominantele activitii administrative a Guvernului, desfurate pe
direcia exercitrii controlului general de tutel administrativ asupra autoritilor
locale autonome, ale crui mecanisme, proceduri i efecte contribuie decisiv la
organizarea i funcionarea corespunztoare a sistemului administraiei publice locale,
asigurnd pe cale de consecin, eficiena, coerena i unitatea ntregii
administraii publice romneti.

2.3. SECTIUNEA III - ELEMENTELE COMPONENTE ALE
CONTROLULUI

Oricare ar fi forma de control si oricare ar fi autorul controlului, putem
distinge trei elemente principale ale acestuia. Astfel, avem un obiect al controlului, o
baza de referinta a controlului si operatiunile de control propriu-zise
86
.
Activitatea autoritatilor administratiei publice se realizeaza cu ajuotul
oamenilor, cu folosirea unor mijloace materiale si financiare, precum si prin
intrebuintarea unor operatiuni administrative si materiale sau a aunor acte juridice.

86
I.Alexandru si colectivul , Drept administrativ, Ed.Economica, Bucuresti 2002, p. 619
41
Asadar, totalitatea mijloacelor umane, materiale, financiare, precum si
procedeele folosite de autoritatile administratiei publice pot face obiectul controlului.
Mijloacele materiale si financiare sunt supuse controlului sub aspectul
existentei lor, dar si sub acela al felului in care sunt intrebuitate. La fel si personalul
este supus controlului, in ceea ce priveste diferitele insusiri pe care trebuie sa le aiba
pentru a putea fi solosit in actiunea autoritatilor administratiei publice, in vederea
realizarii sarcinilor care revin acesti administratii
87
.
Intr-o alta opinie, in admnistratia publica obiectul controlului il constituie
actiunile si inactiunile, sau, astfel spus, conduita autoritatii administratiei publice sau
a functionarilor acesteia, modul concret in care acestia si-au exercitat atributiile cu
care au fost investiti
88
.
Baza de referinta a controlului cuprinde acele elemente care trebuie urmarite
in cadrul obiectului controlului. Desigur, baza de referinta a controlului poate fi mai
ampla sau mai restransa, dupa cum se refera la un numar mai mic sau mai mare de
elemente pe care le cuprinde activitatea autoritatilor administratiei publice.
Astfel, baza de referinta a controlului poate sa cuprinda obiectivele pe care
trebuie sa le realizeze diferitele autoritati ale administratiei publice, avand un anumit
criteriu de apreciere.
In baza de referinta se cuprind elemente privitoare la mijloacele folosite pentru
atingerea obiectivelor propuse. In aceasta privinta, sunt elemente de apreciere cu
privire la folosirea personalului organului controlat, sau elemente de apreciere a
folosirii mijloacelor materiale si a celor financiare de care dispun autoritatile
admnistratiei publice.
In baza de referinta a controlului se cuprind, de asemenea, elemente care se
raporteaza la procedeele folosite pentru realizarea obiectivelor propuse. Asectea sunt
apreciate, in primul rand, din punct de vedere al legalitatii lor. In baza de referinta se
cuprind reglementaru prohibitive sau imperative la care sunt supuse, spre exemplu,
activitatile autoritatilor administratiei publice locale si pe care aceste autoritati trebuie
sa le respecte.
De asemena, procedeele folosite pentru atingerea scopurilor propuse pot fi
apreciate din punct de vedere al oportunitatii, al rentabilitatii sau al eficientei.

87
Ibidem, p.620
88
M. Preda, op.cit., p. 142
42
In sfarsit, in baza de referinta pot intra elemente care privest calitatea
activitatii autoritatii admnistratiei publice supuse controlului. Aceasta calitate este
apreciata printr-o serie de criterii care vizeaza eficienta serviciului, operativitatea,
functionalitatea, rentabilitatea, oportunitatea s.a.
Operatiunile de control au caracterul inei operatiuni administrative realizate de
catre autorii controlului care urmaresc sa stabilaasca conformitatea obiectivului
controlat cu elemente cuprinse in baza de referinta. Rezultatul pozitiv al controlului
consta in constatarea realizarii cerintelor de baza de referinta.
Operatiunile de control pot fi simple sau complexe, dupa cum elementele din
baza de referinta omporta un gard mai mic sau mai mare de apreciere si de tehnicitate
din partea autorului controlului.
Astfel, controlul de materialitate ba unor obiecte aflate in gestiunea unor
autoritati ale administratiei publice cuprinde operatiuni relativ simple care constau in
constatarea existentei acestor obiecte.
Mult mai complexe sunt operatiunile de control al legalitatii diferitelor acte pe
care le fac autoritatile admnistratiei publice. Aceste actiuni sunt mai dificile, pentru ca
necesita cunoasterea atata a reglementarilor legale privitoare la activitatea controlata,
cat si a particularitatilor in care actioneaza. Din acest punct de vedere apare
necesitatea specializarii activitatii de control prin jurisdictii administrative, in cadrul
controlului exercitat de instantele judecatoresti.
Complexe sunt si actiunile de control al oportunitatii activitatii admnistratiei
publice. Notiunea de oportunitate poate cuprinde elemente destul de variate, asa cum
sunt rentabilitatea, eficienta, functionalitatea, operativitatea, finalitatea
89
. Uneori,
fiecare dintre aceste elemente constituie un criteriu de apreciere pentru activitatea
controlata. Desigur, operatiunile de control, din categoria sus-mentionata, necesita o
buna cunoastere a specificului activitatii autoritatilor supuse controlului.
2.4.SECTIUNEA IV AVOCATUL POPORULUI (OMBUDSMAN)

Este institutie noua in dreptul constitutional romanesc, de o importanta
deosebita in lupta cetateanului de a-si gasi dreptatea fata de abuzurile admnistratiei.
Este denumirea constitutionala sub are s-a organizat si functioneaza in
Romania clasica institutie a ombundsmanului. Ombudsmanul este de sorginte suedeza

89
M. Preda, op.cit., p. 143
43
si s-a raspandit in Europa sub diverse denumiri, precum: comisar parlamentar,
aparatorul poporului (Spania), aparator public, mediatorul public, protector de justitie
(Portugalia), mediatorul republicii (Franta), avocatul poporului, procuror parlamentar.
In tarile occidental-europene, in afara ombudsmanului, cu competenta generala exista
si ombusdamni specializati pe domenii, precum: protectia consumatorilor, pentru
drepturile copilului, pentru protectia persoanelor cu handicap, etc. In Olanda in afara
ombudsmanului national, exista si ombudsmani locali. De asemenea, exista
ombudsman european (mediatorul european) care se afla in fruntea asociatia
ombudsmanilor europeni.
Ombudsmanul este o persoana independenta, numita de regula de catre
Parlament pentru supravegherea actiunilor administratiei in relatia cu cetatenii care
incearca sa rezolve litigiile administratie-cetatean.
Institutia Avocatului Poporului a fost infiintata prin Legea nr.35/1997
(republicata in 2004), iar in prezent este reglementata prin art.58, 59 si 60 din
Constituitia revizuita in 2003. Competentele sale au fost amplificate prin Legea nr.
181/2002 si Legea nr. 233/2004.
Avocatul Poporului este numit de catre ambele camere ale Parlamentului pe o
perioada de 5 ani pentru apararea drepturilor si libertatilor persoanelor fizice.
Adjunctii Avocatului Poporului sunt specializati pe domenii de activitate. Avocatul
Poporului si adjunctii sai nu pot indeplini nici o alta functie publica sau privata cu
exceptia functiilor didactice din invatamantul superior, iar organizarea si functionarea
acestei institutii se stabileste prin lege organica.
Constitutia mai precizeaza ca Avocatul Poporul isi exercita atributiile din
oficiu sau la cererea persoanelor lezate in drepturile si libertatile lor, in limitele
stabilite de lege, iar autoritatile publice sunt obligate sa asigure sprijinul necesar in
exercitarea atributiilor sale. Avocatul Poporului prezinta celor doua camere ale
Parlamentului rapoarte anual sau la cererea acestora. Rapoartele pot contine
recomandari privind legislatia sau masuri de alta natura, pentru ocrotirea drepturilor si
libertatilor cetatenilor.
Fata de aceste dispozitii constitutionale, dar mai ales a celor cuprinse in Legea
nr. 35/1997 si Legea nr. 181/2002, rezulta clar ca aceasta institutie este competenta sa
controleze activitatea autoritatilor administratiei publice si a functionarilor sai si sa
faca recomandari, sesizand ilegalitatile actiunilor admnistratiei publice. Mai mult, are
dreptul sa faca anchete proprii si sa ceara orice informatie sau documente necesare
44
anchetei, sa audieze si sa ia declaratii de la conducatorii autoritatilor administratiei
publice si de la functionarii care detin informatii utile solutionarii cauzelor.
Activitatea Avocatului Poporului se afla intr-o progresie constanta. Cererile
care i se prezinta se refera la cele mai diverse activitati administrative.
Daca citim rapoartele anuale, este evident ca instructia dosarelor apare ca
lunga si dificila. Rezistenta la noi si inertia administratiei necesita actiuni perseverente
cu atat mai mult cu cat este vorba sa se obtina doar aplicarea stricta a normei de
drept. Chiar daca i se aduc la cunostinta litigii care, uneori, sunt de competenta
judecatorului, rolul Avocatului Poporului este mai ales acela de a interveni in cazul
disfunctiilor in serviciile publice, care scapa in mod normal controlului jurisdictional
(lentoare, idiferenta etc.) sau atunci cand actiunea administrativa chiar conforma cu
norma de drept conduce pana la urma la nedreptati.
In doctrina exista opinii contradictorii cu privire la natura juridica a acestei
institutii. O prima opinie califica Avocatul Poporului o autoritate administrativa,
autonoma, iar a doua opinie contesta calificativul de autoritate administrativa,
invocandu-se anumite trasaturi juridice particulare care ar izvori in primul rand din
faptul ca institutia Avocatului Poporului este reglementata in Capitolul IV, Titlul II al
Constitutiei cu privire la drepturile, libertatile si indatoririle fundamentale si nu la
Titlul III Autoritatile Publice.
Se mai sustine ca in aprecierea naturii sale juridice trebuie observate
clarificarile legale potrivit carora: este o autoritate publica autonoma si
independenta fata de orice autoritate opublica; nu se substituie autoritatilor publice,
nu poate fi supusa nici unui mandat imperativ, iar activitatea sa are carcater
public
91
Asadar, nu este autoritate administrativa intrucat nu este reglementata la
Titlul III Autoritati Publice, ceea ce ne-ar sugera initial ca Avocatul Poporului nu este
nici cel putin autoritate publica autonoma si independenta fata de orice autoritate
publica, desi potrivit Constitutiei prezinta rapoarte anuale Parlamentului caruia
oricum nu i se poate contesta calitatea de autoritate publica.
Astfel, dupa cum am aratat, prin Constitutia din 1991 si prin legi organice
ulterioare au fost organizate mai multe institutii ale admnistratiei centrale a statului,
denumite autoritati autonome, desi, acestea sunt independente doar fata de Guvern si
ministere, dar nu si fata de Parlament.
Toate aceste institutii exercita, din punct de vedere al continutului atributiilor
lor, misiuni care tin indiscutabil de functiile puterii executive, mai exact organizeaza
45
executarea si executa in concret legea, asigura aplicarea legilor, asigura diverse
servicii publice sau au activitati administrativ-jurisdictionale. Cu alte cuvinte, fac
administratie publica.
Profesorul Ioan Alexandru considera ca Avocatul Poporului nu poate fi decat o
institutie, o autoritate admnistrativa deoarece nu poate tine nici de legislativ si nici de
puterea judecatoareasca
92
. Si totusi, se pune problema naturii controlului exercitat:
daca este autoritate administrativa, Avocatul Poporului, in ciuda autonomiei sale nu
asigura decat un control intern si in plus risca sa-si piarda specificitatea. Tocmai de
aceea, cred ca se poate admite si accentua particularea acestei institutii desi eliminarea
cuvantului administrativa si calificativul de autoritate autonoma si nu autoritate
administrativ-autonoma, este pur simbolica deoarece nu se modifica astfel regimul
juridic si aria de competenta.

2.5.SECTIUNEA V - JURISDICTIILE IN MATERIE
ADMINISTRATIVA SI RECURSURILE PUR ADMINISTRATIVE

In orice regim democratic, administraia este supus legii i judectorului; ea
poate fi constrns s vin n faa justiiei, fie a judectorului judiciar, fie a
judectorului administrativ. Subordonarea administraiei fa de justiie este mai multi
sau mai puin complet. Administraia beneficiaz totdeauna de o marj de liberti,
ea opune o anumit rezisten
90
.
Supunerea administraiei fa de justiie n-a fost obinut dect lent i se
constat nc tentative de evaziune i posibiliti legale de scpare. In Marea Britanie
a existat n secolul XVI o lupt pentru sustragerea administraiei din faa judectorului
de drept comun - dogma iresponsabilitii coroanei i a anumitor ageni ai si a fost
admis i n-a fost abandonat dect trziu - multe litigii erau refuzate judectorului
judiciar prin dispoziii exprese.
Unele litigii erau dirijate spre jurisdiciile administrative imperfecte, unde
administraia se simea mai bine. Principiul iresponsabilitii coroanei a fost aplicat .
?
i
de SUA mult vreme, dei era o ar republican i nc n-a fost complet repudiat nici
acum - acolo s-au dezvoltat jurisdiciile administrative, adesea subordonate curilor de

90
Ioan Alexandru, Drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucuresti 2005, p.538
46
justiie. Gradul de subordonare fa de judector i, n special, fa de judectorul
judiciar nu este identic n sistemul anglo-saxon i n cel european continental.
In rile anglo-saxone, administraia, sub rezerva important a vechii sale
iresponsabiliti, se gsete plasat (n principiu) n faa curilor de justiie ordinare, pe
acelai picior ca i particularii, trebuind s asculte de interveniile judectorului, s
cear autorizarea acestuia pentru a lua anumite msuri de constrngere la care legea
nu-i d dreptul dect n acest mod.
In opoziie, avem sistemul francez sau german, unde administraia este dotat
cu prerogative speciale i dispune de o putere de aciune din oficiu, precum i de aa-
numitul "privilegiul prealabilului", n sensul c nu are nevoie de autorizarea
judectorului nainte de aciune, dect numai pentru acte excepional'de grave,
antrennd - de exemplu - privaiunea dreptului de proprietate i nc' sub rezerva
uneori a posibilitilor de a intra n folosin imediat.
Aadar, n Europa continental, ca i n rile anglo-saxone, administraia a
tcut mult vreme s prevaleze asupra ei iresponsabilitatea pentru ea i pentru agenii
si, dar a sfrit prin a renuna la aceste pretenii i, astfel, s-a recunoscut obligaia
acesteia de a rspunde pentru actele i faptele sale
91
.
Administraia scap justiiei pentru actele de guvernmnt sau de sfat i pentru
tot ceea ce nseamn oportunitate.
Ea opune rezisten, adesea pstrnd tcerea, deci nu prin aciune, ci prin
inaciune i pentru aceste cazuri au aprut texte sau jurisprudene, care au artat
posibilitatea n aceste cazuri de a sesiza pe judector.
In fine, administraia a reuit uneori, mai ales n Marea Britanie, chiar i pentru actele
care nu au caracter de stat s exclud, s evite recursul n faa judectorului.
Constatm, cu toate acestea, c n toate rile, exceptnd cele de tip socialist
(Cuba, Coreea de Nord, China) i unele democraii orientale, administraia este din ce
n ce mai mult sub supravegherea justiiei ordinare sau administrative i c cetenii
pot, din ce n ce mai bine, s fac s triumfe cererile lor n faa administraiei, dac
acestea sunt ntemeiate.
Trebuie s precizm c pentru a menine un climat de ordine i legalitate, nu
este suficient condamnarea administraiei, trebuie ca hotrrea dat de tribunal s fie

91
Idem, p.540

47
respectat i executat de ctre administraie. Executarea se poate lovi de serioase
dificulti, fie din cauza unei rele voine manifestate, dar adesea i de imposibilitatea
legal de a utiliza cile de executare ordinare. Sunt ntrebuinate diferite procedee
pentru a constrnge administraia sau pe administrator s execute hotrrile
judectoreti (unele dintre ale au fost amintite cnd am analizat executarea silit).
In rile anglo-saxone este pus n aciune o veritabil ameninare, luat din
dreptul comun, aceea a pedepselor care sancioneaz nesocotirea curii (contempt of
couit) i se consider c vidarea, lipsirea de efecte a lucrului judecat, constituie un
abu? de drept, sancionat prin recursul "ultra vires". A fost admis recursul n
despgubiri, n vederea compensrii prejudiciului care rezult din refuzul
administraiei de a executa. Dar cum s-o obligi s plteasc? In general, bunurile
statului nu sunt urmribile. Statul, ori de cte ori este condamnat, nu pltete dect
Iac n conducerea organului administraiei respective se afl un om onest sau dac se
exercit presiuni extrajudiciare, de pres, adunrile politice etc.
In ceea ce privete colectivitile publice, se poate dispune nscrierea din oficiu
n buget a debitului, iar n rile unde exist o tutel energic, adesea, oricare ar fi
regimul local, pot ti supuse urmririi bunurile care aparin acestor colectiviti
92
.
Trebuie s recunoatem c ansamblul acestor mecanisme nu este n ntregime
satisfctor. Cu toate acestea, n practic nu se produc mpotriviri ale administraiei
dect n cazuri rare; aceasta se conformeaz judectorului administrativ sau judiciar.
Intr-o perspectiv global, trebuie s vedem c aproape n toate rile s-a realizat un
dublu progres: autoritile administraiei publice se supun aproape invariabil deciziilor
justiiei, n ciuda puterii pe care o au i rspund de activitatea lor n faa justiiei.
Aceste principii i fac loc treptat n toat lumea
93


a) Jurisdicii judiciare
Orice cetean poate cere justiiei s i se asigure libertile, fiecare om are
dreptul de a obine audien, "are ziua sa" naintea tribunalului, aa cum spun englezii.
Judectorul se face aprtorul ceteanului, mpotriva arbitrarului regelui sau
administraiei. Ceteanul i administraia sunt, n principiu, egali n faa justiiei.
Individul, prin justiie, poate impune voina sa administraiei. Dreptul englez este

92
Ioan Vida, op.cit., p.31
93
Emil Balan, Autonomia locala si puterea de substituire a statului in rolul autoritatilor alese, Revista
Dreptul nr.8/1996, p.107
48
ptruns de realism, el este vzut mai ales prin prisma oamenilor i nu a entitilor, a
funcionarilor i mai puin a administraiei i, de aceea, procedurile de aciune
mpotriva administraiei sunt identice cu cele dintre particulari.
Vom vedea n continuare cum se desfoar aplicarea acestor principii de care
am vorbit n cteva aspecte mai importante ale activitii administraiei.
Astfel, n ceea ce privete controlul normelor juridice, judectorul englez nu
poate verifica constituionalitatea legilor. El nu este competent a judeca valoarea sau
constituionalitatea legii, spre deosebire de colegul su american. Marea Britanic nu
are o constituie rigid i nici o supralegalitate constituional. Regele n parlament
are putere tar limite
94
.
Atunci cnd '"statute law" este n contradicie cu "common law", acesta fiind
dreptul comun, nu poate fi derogat dect printr-o dispoziie expres i judectorii
interpreteaz acest "statute law" de o manier restrictiv, n raport cu '"common law".
Dac nu poate controla legea, judectorul englez poate s controleze
regulamentele administrative, legislaia secundar sau delegat; el plaseaz n
"common law" doctrina "ultra vires care se aplic i pentru aspectele de procedur i
cele de substan i potrivit creia nimeni nu poate aciona dect dup competenele
pe care le are. Aadar, judectorul trebuie i el s se menin "intra vires" - dac nu.
este posibil un recurs prin care se poate anula actul al crui autor este incompetent.
Acest "ultra vires" poate fi invocat ca excepie de ilegalitate n aprare. "Ultra vires''
poate corespunde instituiei juridice franceze numit "exces de putere" sau "deturnare
de putere".
Pentru actele autoritilor locale judectorul cerceteaz nu numai competena
autorului actului, ci i dac acesta a folosit competena sa n condiii rezonabile
95
.
Se aplic i aici doctrina "ultra vires", ntr-o accepiune larg. Nu exist un -
o.itrol asupra oportunitii msurii. Justiia englez impune autoritilor administrative
obligaia de a respecta anumite reguli pe care le calific a fi de "justiie natural". Se
aplic n aceste situaii dou reguli: a) nimeni nu poate fi judector n propria cauz;
b) audio et alternam partem.
Reamintim sensul lor, i anume: n prima regul se stabilete c autoritatea
care omite actul nu trebuie s fie competent a soluiona litigii, deoarece este personal

94
Eugen Popa, op.cit. p.14
95
Antonie Iorgovan, op.cit, vol.II, p.546 si urm.

49
interesat i, implicit, suspect de parialitate (demonstrat sau probabil). Dup cea
de-a doua regul, autoritatea care decide trebuie s fie informat cu argumentele
ambelor pri aflate n litigiu
96
.
Din punct de vedere al procedurilor de control jurisdicional se poate ataca
decizia administrativ fie pe cale de excepie, fie cu titlu principal. In procesul nmal
se poate face pe cale de excepie, n cazul daunelor interese pentru aciunea
administratiei care a acionat contra legii
101
.
Judectorul poate ordona administraiei s fac anumite lucruri, s anuleze sau
s reformeze actul sau s interzic administraiei s fac ceva. Obligaia de "a face" nu
se poate folosi contra coroanei i a agenilor si.
Aceste diverse proceduri de control jurisdicional constituie un sistem coplex
si formalist. Adesea este dificil s determini n care categorie se ncadreaz recursul i
ce aciune trebuie folosit. Toate procedurile sunt ndelungate i costisitoare, poate i
din aceast cauz jurisdicia judiciar asupra actelor administrative se restrnge
aprnd jurisdicii administrative care ctig teren.
Guvernul englez (mai ales laburitii) a cutat o simplificare a procedurilor i
scurtarea termenelor de judecare a litigiilor privind administraia.
b) Jurisdicii administrative
Este de observat c administraia modern pune importante probleme tehnice;
intervenia judectorului judiciar devine astfel mult mai puin posibil i acest lucru a
fost decisiv n apariia total sau parial a noilor jurisdicii administrative
102
.
Aceast nlocuire a judectorului judiciar se produce fie prin atribuirea
competenei jurisdicionale unor autoriti administrative sau unor organisme speciale
- tribunalelor administrative.
In unele cazuri (mai ales n ceea ce privete controlul actelor normative ale
administraiei) controlul judectoresc a fost abolit, aceasta prin prevederi exprese ale
legilor - cea mai celebr i cea mai riguroas este aceea cunoscut sub numele de
"clauza regelui Henric al VII-lea". Potrivit acestei clauze, orice act normativ emis de
administraie n baza i n vederea aplicrii unei legi - face parte din acea lege - astfel
s d putere de lege regulamentelor respective i astfel justiia nu le poate controla.
Aceast clauz se aplic i actelor administrative individuale, atunci cnd legea spune
c administraia nsrcinat cu executarea legii poate hotr aa cum crede de cuviin

96
Idem

50
(aa de exemplu n materie de transporturi, circulaia n Londra). In unele cazuri legea
stabilete c regulamentele administraiei pot modifica uneori legea (de exemplu: n
materie de asigurri contra omajului) mpotriva clauzei regelui Henric al VII-lea au
fost formulate multe critici, motiv pentru care treptat ea a fost din ce n ce mai puin
aplicat
97
.
Unele legi prevd o reducere a termenului de sesizare a justiiei i prin aceasta
se limiteaz parial recursul judiciar. Termenul normal de ase luni este de la
publicarea deciziei - el este redus la ase sptmni uneori. Alteori, condiioneaz
acest recurs de existena unui prejudiciu substanial.
Aa dup cum am mai afirmat, n timp, se poate constata n Marea Britanie o
tentativ de dezvoltare a jurisdiciilor administrative. Instituirea unor jurisdicii
administrative n Anglia este un fenomen relativ recent i remarcabil (anii '60-70).
Juritii englezi ns critic acest curent, artnd c nu exist o protecie administrativ
cnd se depesc jurisdiciile judiciare n materie administrativ. Exist multe
jurisdicii administrative n Marea Britanie i ele au fost create fr un plan de
ansamblu, prezentnd astfel o extrem diversitate i ofer pentru administrai garanii
insuficiente.Exist diferite comisii cu caracter jurisdicional. Deciziile lor sunt
controlate fie de minitri, fie de tribunale. Legile speciale creeaz aceste jurisdicii i
le fixeaz competenele (ratione materiae i ratione loci). Asupra acestor sisteme
jurisdicionale foarte variate, controlul l pstreaz Curtea de Justiie.
De asemenea, judectorii intr adesea n componena jurisdiciilor
administraiei. Nu exist o cooperare clar ntre autoritile administrative i cele
judiciare, ca n Frana. In doctrina englez de specialitate s-a ncercat o definire a
puterii cvasi-jurisdicionale, pornindu-se de la actul administrativ pe de o parte i de la
cel jurisdicional. pe de alt parte. Competena organelor de jurisdicie administrativ
este foarte divers. Ea privete uneori numai faptele, alteori i faptele i dreptul.
Uneori. nainte de a se pronuna aceste jurisdicii, se cere avizul judectorului judiciar.
Exemplu: fixarea tarifelor, acordarea licenelor, mai ales n transporturi, fixarea
ndemnizatiilor de expropriere, pensii, disciplina n anumite profesii, impozite, urbane
la nchirieri de imobile.
Jurisdictiile dministrative au fie numai competene juridice, alteori o
competen cvasi-juridic.

97
M.Anghene, Controlul judecatoresc al legalitatii actelor administrative exercitat pe cale indirecta,
Justitia noua nr.11/1963, p.34
51
In primul rnd, minitrii se pronun asupra unor anchete instituite de birourile
lor asupra apelului contra actelor emise de anumite comisii care sunt n subordinea
lor. Exemplu: deciziile ministrului de interne asupra cererilor de naturalizare sau
reclamaiile n legtur cu expulzarea. Sau decizia ministrului asigurrilor n litigii de
asisten social, asigurri sociale, etc. Procedura este simpl i sunt puine garanii.
Aceste decizii pot fi atacate cu recurs, fie la instanele administrative speciale,
fie la jurisdiciile judiciare.
A doua categorie de organe jurisdicionale nglobeaz comisiile sau autoritile
individuale, care particip la administraia activ. Exemplu: n materie de asigurri
sociale sunt competente a soluiona asemenea litigii tribunalele administrative, care se
afl sub autoritatea unui comisar naional. De asemenea, n materie de impozite.
In fine, avem i jurisdicii dotate cu garanii de independen: Tribunalele
cior krate nfiinate n 1873, Tribunalul de transport (tarife, licene), Tribunalele
funciarere (Land Tribunal 1949), Rent Tribunal (1946), care stabilesc indemnizaiile
de expropriere. Exist i jurisdicii administrative unipersonale (ministru, comisar
naional) sau colegiale (adesea trei). Membrii jurisdiciei administrative sunt numii
de ministrul din domeniul n care ele acioneaz. Pentru aceasta, uneori se cere
acordul lordului cancelar (care este ministru de justiie).
Uneori, membrii trebuie s fie juriti profesioniti, alteori sunt stabilite liste
din care se alctuiesc comisii pentru sesiuni sau cauze. In unele cazuri, aceste
jurisdicii sunt formate din funcionarii administraiei active. In cea mai mare parte,
funciile n aceste jurisdicii sunt gratuite, ns uneori sunt i pltite. Cel mai frecvent
este pltit doar preedintele. Funciile au adesea o durat determinat (trei-patru-cinci
ani), alteori sunt pe durat nedeterminat (pn cnd autoritatea care a numit pune
capt mandatului).
Procedura n faa acestor jurisdicii prezint o mare diversitate, naintea unora
se poate recurge la asistena avocailor (tribunalele funciare). La tribunalele locale de
asigurri sociale nu se admite aprarea prin avocat.
edinele sunt uneori publice, alteori secrete.
Adesea, deciziile nu sunt publicate, alteori publicarea este obligatorie.
Deciziile sunt uneori motivate, alteori nu.
Recursul contra acestor decizii variaz de la o jurisdicie la alta. In general,
este recunoscut un drept de apel. In general, apelul se face la ministru sau la tribunalul
52
de apel special - poart fie asupra situaiei de fapt, fie asupra dreptului -aceasta mai
ales cnd se face la o autoritate judiciar.
Tribunalele judiciare au reinut i au pstrat controlul asupra organelor de
jurisdicie administrativ. Judectorii particip adeseori la aceste jurisdicii, apoi, pe
calea recursului, pstreaz controlul asupra deciziilor, urmrind numai dezlegarea
problemelor juridice, de drept. Toate acestea numai n msura n care textele prevd
acest lucru.
Dezvoltarea jurisdiciei administrative n Marea Britanie are avantaje, dar i
incoveniente. Ea permite realizarea unei economii de bani i de timp. Permite s se
hotrasc prompt asupra masei enorme de litigii pe care le creeaz legile sociale,
impozitele, pensiile, asigurrile, activitatea administraiei n multiplele domenii. Acest
sistem permite, de asemenea, s fie asociate persoane care posed competen
special la examinarea reclamaiilor. Altfel spus, aceste jurisdicii nu sunt formaliste,
legate de precedente ca n jurisdicia judiciar englez. Incoveniente: justiiabilii nu au
garaniile ca la jurisdicia judiciar.
Jurisdictia administrativa are urmatoarele trasaturi
98
:
-normele in baza carora se instituie si se desfasoara au un caracter special si
imperativ;
- partile in litigiu pot utiliza toate mijloacele legale de proba pentru a-si sustine
drepturile sau interesel pe baza de contradictorialitate, fiind citate potrivit legii;
- partile in litigiu se bucura de egalitate, de tratament procesual;
-dezbateriale au caracter public, in afara cazurilor cand se hotaraste sa aiba
caracter secret.
-organul de jurisdictie este independent fata de partile in conflict;
-dreptul de aparare este garantat si se exercita inclusiv prin avocatii alesi sau
alti imputerniciti legali ai partilor.
Actul administrativ jurisdictional pronuntat:
-va fi obligatoriu motivat in fapt si in drept si comunita partilor interesate;
-este definitiv si executoriu de drept;
-se bucura de stabilitate si poate fi atacat in justitie, potrivit cailor si
termenelor prevazute de lege.

98
Ioan Alexandru, op.cit, p.531
53
Organele administrative cu atributie de jurisdictie administrativa speciala isi
desfasoara activitatea dupa o procedura stabilita prin legile speciale, care se
completeaza cu dispozitiile Codului de procedura civila, in masura in care acestea
sunt compatibile, ori cu alte prevederi legale.
Este obligatorie citarea autoritatii administrative competente sa emita actul
administrativ sau sa dispuna masura administrativa atacata.
Exercitarea jurisdictiei administrative speciale de catre beneficiarul ei are
caracter gratuit si facultativ in conditiile legii
99
.
Recursul jurisdictional constitutie o cale de atac speciala impotriva unui act
sau unei masuri administrative sau impotriva hotararilor primei jurisdictii.
Analiza recursurilor jurisdictiilor si sistemelor de contenios administrativ
existente in diferite tari, ne va ajuta, poate, sa intelegem si mai bine necesitatea unui
sistem echilibrat de mecanisme si institutii care da aduca administratia noastra la
nivelul necesar integrarii europene.
Recursurile:
Se disting peste tot trei categorii de recursuri: recursuri pur administrative,
recursuri cvasi-contencioase (n englez cvasi-judiciare) i, n fine, recursuri
contencioase
100
.
Recursuri pur administrative. Recursurile pur administrative sunt
promovate i examinate n snul administraiei nsi, adesea fr o procedur precis
i fr dezbateri contradictorii.
Aceste recursuri care exist n toate rile sunt de dou feluri i sunt peste tot
admise: recursul graios i recursul ierarhic
101
.
Recursul graios este un recurs introdus naintea autoritii care a fcut actul.
Nu exist o form special; este prezentat n scris i se arat autorului actului c \sie n
eroare, solicitndu-se modificarea sau anularea.
Recursul ierarhic urmrete a pune n funciune puterea ierarhic. El se
adreseaz unei autoriti care este deasupra celeia al crui act este criticat. Nu este
totdeauna posibil, pentru c uneori se ajunge la aceeai autoritate care a emis actul i
care nu are o autoritate superioar. De exemplu: actele preedintelui (SUA) -actele

99
V.I.Prisacaru, Contenciosul administrativ roman, Editura All Beack, Bucuresti 1998, p.620
100
V.Prisacaru, Tratat de drept admninistrativ roman, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 2002, p.560
101
Ioan Alexandru, op.cit, p.532

54
preedintelui republicii sau ale monarhului. In aceste cazuri, recursul graios este
singurul posibil. Dar n toate cazurile n care autoritatea care a ntocmit actul nu este o
autoritate suprem, exist posibilitatea de a face apel la o autoritate mai nalt.
Recursul ierarhic poate fi fcut succesiv la mai multe autoriti, pentru c i
ierarhia este i ea de mai multe grade. Se poate merge de jos pn la autoritatea de
vrf.
In general, recursul ierarhic nu are forme speciale; nu sunt dect exigene ca
cele menionate la recursul graios: obligaia formei scrise i capacitatea de exerciiu a
petentului.
Recursul ierarhic se poate exercita n anumite limite i mpotriva actelor
autoritilor locale autonome sau descentralizate. In rile anglo-saxone, unde domin
principiul unei largi autonomii locale, recursul ierarhic poate fi introdus numai atunci
cnd o autoritate local este subvenionat de guvern. In acest caz, cetenii asupra
crora se exercit autoritatea local, au posibilitatea de a se plnge n faa autoritii
care subvenioneaz serviciul care nu merge bine, cernd s fie suprimat subvenia.
Aceasta d posibilitatea guvernului s realizeze ameliorarea i s fac s dispar
abuzul. Cu toate acestea, recursul ierarhic n faa autoritilor cenuale contra actelor
autoritilor locale are n rile anglo-saxone un cmp mult mai restrns dect acela
remarcat n cea mai mare parte a rilor din Europa continental
102
.
In ceea ce privete recursul ierarhic n faa autoritilor centrale, contra actelor
autoritilor locale, singurele motive admise n diferite ri sunt cele de legalitate.
In general, examinarea acestor recursuri nu este reglementat prin garanii sp ciale i
autoritatea administrativ care este sesizat poate s nu rspund.
Recursul graios i ierarhic sunt adesea proceduri prealabile i obligatorii
pentru un posibil recurs contencios.
Adevrul este c recursul graios i ierarhic, de cele mai multe ori, nu dau
garanii serioase cetenilor, soarta lor fiind lsat la bunvoina administraiei. Fr
ndoial, autoritatea administrativ are totdeauna interesul ca administraia s
funcioneze bine, ca aceasta s nu dea prilejul unor nemulumiri, ca acestea s nu
antreneze injustiii i, prin aceasta, recursul ierarhic i cel graios nu sunt lipsite de o
anumit eficacitate. Dar ele nu ofer ceteanului o protecie suficient. Aceast

102
Ioan Alexandru, op.cit, p.533
55
protecie este mai bine realizat prin recursul cvasi-contencios i este mai complet
prin recursul contencios
103
.




























103
Dacian Cosmin Dragos, Recursul administrativ si contenciosul administrativ, Editura All Beck,
2001, p. 92
56
CAPITOLUL III. SISTEME DE CONTROL ADMINISTRATIV IN
STATELE UNIUNII EUROPENE

Aa dup cum s-a observat i pn acum, sistemele Europei continentale n
materie de contencios administrativ sunt foarte diferite de sistemele anglo-saxone. In
linii mari, se pot distinge patru grupe de ri, respectiv de sisteme de contencios
administrativ
104
.
In prima grup, cele care se aseamn cu sistemul francez, i anume acelea
care au jurisdicii administrative. Acestea au n vrf Consiliul de Stat, organ
consultativ i jurisdicional. In aceast grup intr Belgia, Italia, Olanda, Luxemburg,
Grecia.
In cea de-a doua grup intr ri care au jurisdicii administrative distincte,
complet separate de administraia activ i de cea consultativ: Danemarca, Anglia,
Portugalia.
Apoi avem o alt grup de ri cu jurisdicii specializate n materie
administrativ, dar ataate jurisdiciei judiciare. Exemplu: Spania.
In sfrit, avem grupul rilor n care nu exist dect tribunale judiciare; n
unele din acestea sunt create secii speciale, crora le sunt atribuite cauze
administrative (Elveia).
Este de reinut c exist o competen a judectorului judiciar i n materie
administrativ, chiar i n rile din primele trei categorii, iar pentru reglarea
competenei, de principiu, se afirm supremaia judectorului judiciar
105
.
In Frana este foarte bine determinat competena ntre cele dou categorii de
jurisdicii i asigurat egalitatea ntre ele.
Exist o tendin de centralizare a jurisdiciilor administrative i de punere L.
lor sub autoritatea unei jurisdicii supreme (Italia, Belgia, Portugalia, Grecia, Turcia.
Egipt).
A) State cu sistem de contencios de tip francez
Sunt state cu sisteme asemntoare, dar nu identice. Astfel, Belgia a avut
mult vreme un sistem intermediar ntre cel francez i anglo-saxon, cuprinznd, n

104
Antonie Iorgovan, op.cit.vol.II, p. 441
105
Virginia Vedinas, Drept administrativ si institutii politico-administrative, Manual practic, Editura
Lumina Lex, Bucuresti 2002, p.129-140
57
principiu, controlul jurisdicional al administraiei prin tribunalele judiciare, dar i
prin jurisdicii administrative, care, pn n 1946, erau reduse.
Judectorul judiciar are competen n cazul violrii unui drept, dar nu i
atunci cnd este vorba de nclcarea unui simplu interes
106
.
In Constituia belgian, apreciat a fi fost cea mai liberal din Europa, dei
dat din 1831. se prevedea c tribunalele judiciare sunt competente pentru toate
contestaiile asupra dreptului individului, fie c sunt drepturi civile sau politice, ifa:
de cele exceptate prin lege. Se arat, de asemenea, c, cu ocazia judecrii
1
tigiilor de
competena lor, tribunalele judiciare pot aprecia legalitatea actelor .ormative i
individuale. In 1947 a fost creat Consiliul de Stat.
Jurisdiciile judiciare ns procedeaz cu oarecare timiditate Ia soluionarea
diferitelor litigii administrative, temndu-se s se amestece n administraia activ.
Apreciind c nu cunosc suficient administraia activ i nedorind s o judece, adesea
judectorii belgieni prefer s se abin s intervin n acest domeniu.
Mult vreme, justiia belgian, ca i cea francez de altminteri, s-a mulumit s
constate numai legalitatea formal a actelor administrative - verificarea respectrii
competenelor i a formelor - fr s priveasc coninutul propriu-zis al actelor.
In Belgia jurisdiciile administrative nu existau pn n 1946 ntr-un sistem
organizat de activiti jurisdicionale.
Dup circumstane i absolut ntmpltor, erau create mici jurisdicii
administrative, nsrcinate n judecarea anumitor litigii (comisii, consilii), uneori nu
exista apel la judectorul judiciar (impozite, liste electorale, serviciul militar).
In 1946, dup o lung dezbatere i contra unor mpotriviri furtunoase, a fost
creat Consiliul de Stat, care prezint un dublu caracter. La fel ca i cel francez, este un
corp consultativ al guvernului i funcioneaz i ca tribunal administrativ.
Consiliul de Stat hotrte n materie de anulare a actelor administrative i n
repararea prejudiciilor. Membrii Consiliului de Stat sunt veritabili judectori, prin
statutul lor de inamovibilitate.
Deciziile sunt motivate, procedura mai ales scris, edinele publice i se
asigur asisten juridic organizat.

106
H.Puget, Les institutions administratives etrangeres, Paris, Delloz, 1969

58
Consiliul de Stat este contencios n anulare - decizia de anulare este valabil
"erga omnes anularea are valoare absolut. Consiliul de Stat este competent pentru
toate actele administrative. Se pronun n apel contra deciziei jurisdiciei
administrative inferioare, dac judecarea apelului nu este dat expres n controlul
Curii de casaie.
Consiliul de Stat este, de asemenea, contencios i n despgubiri.
Judectorul judiciar nu a pstrat toate puterile, dar este totdeauna competent
cnd este vtmat un drept, motiv pentru care, mpotriva deciziilor Consiliului de Stat,
este posibil un recurs Ia Curtea de casaie, spre deosebire de Frana, unde Consiliul de
Stat i Curtea de casaie sunt pe acelai plan.
Sistemul nu este prea bine pus la punct, dar fat de trecut el marcheaz un real
progres
107

Italia. La nceput, a existat o aversiune fa de sistemul francez, adoptndu-se
cel belgian, apoi s-a apropiat din nou de cel francez, crendu-se Consiliul de Stat.
Jurisdicia administrativ capt din ce n ce mai mult importan. In
Piemont, Sardinia i n alte state italiene, n secolul XIX nu se recunotea competena
judectorului judiciar asupra actelor administrative. Existau jurisdicii administrative
i un Consiliu de Stat de tip napoleonian, cu dubl competen: consiliu pentru guvern
i jurisdicie administrativ
108
.
Astzi, n situaia cnd executarea unui act aduce atingere unor drepturi,
competena judectorului judiciar rmne, dar fr a putea anula sau reforma actul
judectorul constatnd c actul administrativ atinge un drept - se mrginete la
paralizarea efectelor actului cu privire la recurent i repararea pagubelor cauzate prin
executarea actului. Actul nu este anulat i nici reformat.
Cnd este vorba de lezarea unui interes i nu de violarea unui drept, competem
este Consiliul de Stat, care poate anula sau reforma actul ilegal i hotrte repararea
prejudiciilor cauzate.
Cnd legea prevede expres, Consiliul de Stat are competen i atunci cnd
este vorba de violarea unui drept.
Consiliul de Stat are competen deplin jurisdicional, denumit competen
"de merito" (se pronun asupra meritului actelor administrative). Competena se

107
Charles Debbasch, Science Administrative. Administration Publique, 1976, p.199
108
Ioan Alexandru, op.cit., p.510
59
exercit asupra tuturor actelor administrative, cu excepia actelor de guvernmnt i a
altor acte prevzute expres de lege.
Recursul mpotriva actelor normative este exclus; se poate face recurs numai
mpotriva actelor de aplicare a acestora.
Recursul n faa Consiliului de Stat nu este posibil dect dup ce s-a epuizat
recursul ierarhic. Se admite recursul mpotriva tcerii administraiei, ca i n Frana
109
.
Exist dificulti n stabilirea deosebirilor ntre interes i drept i pentru disputarea
competenelor ntre Consiliul de Stat i jurisdicia judiciar.
Consiliul de Stat nu are independen deplin, el este subordonat Curii de
casaie, deciziile sale fiind deduse n faa acestei curi, care exercit funciuni de
tribunal de conflict.
De cnd au fost create regiuni n Italia, au aprut noi jurisdicii administrative.
In unele regiuni sunt Consilii de justiie, care sunt seciuni ale Consiliului de Stat din
Roma. Deciziile lor sunt recurate la Consiliul de Stat.
Olanda. Exist un Consiliu de Stat vechi, de model napoleonian, dar i cu
atribuii jurisdicionale. Contenciosul administrativ s-a dezvoltat ntr-o diviziune
tripl, astfel:
a) unele litigii sunt date n competena autoritilor administraiei publice;
b) tribunalele judec pe cel care vatm un drept i un interes legitim i
rspunderea autoritii administraiei publice, cnd se ncalc un drept sau un interes
legitim;
c) jurisdiciile administrative specializate (circa 30); Consiliul de Stat este
chemat s hotrasc n litigiile care sunt rezervate deciziilor autoritilor
administrative.
Exist un text care instituie un recurs la coroan, cu avizul Consiliului de Stat.
Luxemburg. Consiliul de Stat are deplin jurisdicie, n cazurile fixate de lege,
are contenciosul n anulare pentru toate deciziile administrative, dac nu este prevzut
alt recurs.
Grecia. Contencios de inspiraie francez, avnd Consiliul de Stat. Tribunalele
judiciare au competen general pentru contencios administrativ. Consiliul de Stat
are competen cnd legea prevede pentru: funcia public, pentru actele de tutel

109
Andre de Laubadere, Jean Claude Venezia, Yves Gaudemet, Trate de Droit Administratif, tome 1,
14
e
edi

tion, L.G.D.J., Paris, 1996, p.111
60
asupra autoritii locale. Consiliul de Stat este instan de casare pentru deciziile
tribunalelor administrative i contencios n anulare.
B) State cu sistem de contencios de tip germanic
In sistemul germanic contenciosul administrativ este mprit ntre tribunalele
judiciare i tribunalele administrative, dar o mare parte este lsat acestora din urm.
Tribunalele administrative sunt independente de instane! judectoreti propriu-zise.
Competena lor este stabilit prin lege. Tribunale administrative sunt complet separate
de administraia activ i nu au numai atribut jurisdicionale. Ele au i un caracter
consultativ
110
.
In Germania, administraia tradiional este foarte puternic i are atribut largi.
Tribunalul judiciar posed o competen ampl i judec un important numi de litigii
administrative.
Chiar n fosta R.D.G. au subzistat tribunalele administrative, dar erau declin.
In Germania tribunalele administrative sunt separate de administraia activi Exist un
drept administrativ al republicii federale i unul al landurilor.
Astzi exist un dublu grad de jurisdicie n judectoriile administrative-
tribunalul administrativ ca prim instan i curte administrativ de apel. In prima
instan avem un preedinte i doi membri titulari i doi membi nejuriti. Preedintele
i unul dintre cei doi membri titulari sunt numii pe viai cellalt pe termen
nedeterminat i, n general, ales dintre profesorii universitari. La curile
administrative, judectorii sunt numii pe via de ctre camer, ei fiind magistrai
specializai n drept administrativ. Exist un tribunal administrativ superior, Ober
verstugshundgericht, creat n 1952, deciziile sale putnd fi controlate de curtea de
casaie.
Contenciosul german este competent numai cnd administraia acioneazi ca
autoritate i are a se pronuna asupra nulitii. In principiu, aceste tribunale
administrative sunt competente n contencios de plin jurisdicie, ele sun
esenialmente instane de anulare. Ele nu sunt competente s judece actele de
guvernmnt, care, n dreptul german, constituie o noiune foarte larg
111
.
Se poate folosi recursul nu numai mpotriva aciunii, dar i a inaciuni
administraiei. Instana poate ordona administraiei s acioneze (dac a aciona sai nu,

110
Hans Kelsen, Teoria generala a statului, tradusa din limba germana de Jean H.Vermeulen,
Bucuresti, p.61
111
Ioan Alexandru, op.cit. p.542
61
nu intr n puterea discreionar a administraiei); n mod excepional tribunalul se
poate substitui administraiei pentru a acorda o autorizaie, atunci cnd administraia o
refuz.
Exist dificulti n ceea ce privete concilierea competenei tribunaleloi
administrative cu aceea a curii constituionale.
In principiu, distincia se face dup calitatea prilor n litigiu. Curtea
constituional se pronun ntotdeauna la reclamaia autoritilor publice, cnd este
vorba de discutarea unei legi. Cnd este vorba de aciuni sau inaciuni ale
administraiei, competena aparine tribunalului administrativ, iar cauzele privitoare la
responsabilitile administraiei se judec de tribunalele judeene, aplicndu-se teoria
civilist a culpei, administraia nefiind condamnat pentru risc
112
.
Procedura n faa tribunalului administrativ este asemntoare celei din faa
instanelor judiciare.
Instanele judiciare pstreaz un ascendent asupra celor administrative. Ele
decid n cazul unui conflict de competen.
Austria. Sistemul austriac i cel german este fondat pe distincia contenciosului
administrativ de dreptul privat. Este obligatoriu recursul ierarhic, ca procedur
prealabil nainte de a recurge la aciunea n contencios administrativ.
Pentru a intra n aciune jurisdicia administrativ, este necesar violarea unui
drept subiectiv. Exist un tribunal administrativ la Viena. Nu exist tribunale
administrative inferioare.
Portugalia. Se apropie de sistemul german. Din 1930, au fost create tribunalele
administrative. La vrf, exist un tribunal administrativ suprem. Nu au competent
asupra actelor de guvernmnt.
Un tribunal de conflict regleaz conflictele de competen cu tribunalul
iudiciar, care judec numai cauzele de drept privat ale administraiei.
Suedia. Din 1909 funcioneaz nalta Curte Administrativ, care are
competentele i atribuiile fixate de lege, cu o procedur foarte simpl. Posed
atribuiile unei autoriti ierarhice, naintea creia pot fi reclamate toate pricinile are
nu sunt de competena tribunalului judiciar. Tribunalele judiciare sunt competente n
materie de rspundere a funcionarilor Diiblict. Pentru celelalte cauze nu exist dect

112
Al.Negoita, Drept administrativ si stiinta administratiei, Editura Atlas Lex, Bucuresti, 1993, p.87
62
competena ministrului, care ia un rol consultator (ministru -jude, ceea ce constituie o
competen rezidual).
C) State cu sisteme de jurisdicie administrativ inclus n sistemul judiciar
In acest sistem intermediar preponderena judectorului judiciar este
determinant. Exist jurisdicia administrativ, dar acestea sunt n realitate tribunale
judiciare, n care exist seciuni specializate. Din aceast cauz, s-a simit nevoia
introducerii n sistemul judiciar a unor oameni competeni n domeniul administraiei
de stat
119
. Exemplu: Spania.
Spania. La Curtea suprem funcioneaz o secie special de contencios riministrauv,
care a preluat competena fostului Consiliu de Stat desfiinat n 1909. Aceast Camer
special a tribunalului suprem are dou secii, un preedinte i ,iou judectori; patru
vin din administraie (vechi directori de minister).
Ca instante inferioare sunt tribunalele provinciale, continuatoarele vechilor
consilii de prefectur. Tribunalele provinciale sunt ataate curilor de apel, judec n
complet de magistrai i membri ai consiliului provincial.
Contenciosul administrativ spaniol prezint trsturi care sunt proprii i l
diferentiaza de recursul pur judiciar. Astfel, recursul n contenciosul administrativ se
poate folosi mpotriva oricrei decizii administrative, care aduce atingere unui drept
subiectiv cu caracter administrativ. Cnd este atins un drept de natur civil, recursul
se judeca n tata tribunalului ordinar, administraia acionnd ca o persoan
particular. Exista i Consiliul de Stat, care are foarte sumare atribuiuni
jurisdicionale; ci regleaz competena ntre secia administrativ i cea judiciar. Se
poate face recurs i mpotriva tcerii administraiei
1
.
D) State care nu posed jurisdicii administrative
Unele state nu au dect tribunale judiciare, care funcioneaz n total sau n
oarte n litig.ile specifice contenciosului administrativ.

Elveia. Pe plan federal, competena judiciar exist pentru contenciosul zis de drept
privat, aproape ca n Germania. Competena n materie de drept public rezult dintr-o
clauz general i ea este stabilit prin texte speciale i numai pentru anumite materii
de drept public.
Pentru contenciosul de drept public care, n absena textelor speciale scap
competenei judiciare, Elveia n-a creat tribunale administrative de tip german. Mult
63
timp, cei administrai nu puteau formula dect recurs ierarhic. Autoritile
administrative superioare (minitrii) hotrau asupra recursurilor.
Din 1928, competena pentru a se putea pronuna asupra recursului n materie
de drept public a fost atribuit Tribunalului federal, n cadrul cruia s-a creat o secie
de drept public i drept administrativ.
Recursul la aceste instane poate fi fcut mpotriva actelor administrative care
ncalc drepturile garantate de autoritile centrale.
In cantoane se poate face recurs judiciar numai n cazurile i condiiile
prevzute de lege, iar pentru celelalte funcioneaz recursul ierarhic.
Danemarca, Norvegia. rile scandinave ofer o instituie cu totul diferit cu privire
la controlul jurisdicional i administrativ, Ombudsman, ales la nceputul primei
legislaturi de ctre parlamentul n faa cruia face anual dri de seam asupra
activitii sale.
In unele ri (Suedia, Finlanda, Danemarca, Norvegia) exist i Ombudsman
militar. Instituia Ombudsmanului nu este o jurisdicie el primete plngeri, face
anchete i d avize.
Instituia Ombudsmanului este mult propagat i n alte ri. Astfel, Noua
Zeeland a creat aceast instituie i chiar n SUA se preconizeaz instituirea ei, n
India fiind socotit un mijloc eficace de control al administraiei i al corupiei.
In Danemarca i Norvegia instanele judectoreti au competen de a judeca
pricini de contencios administrativ.













64
CAPITOLUL IV. STUDIU DE CAZ

Pentru a prezenta studiul de caz, un act administrativ controlat, am ales o
hotarare a Consiliului Local oras Rovinari, judet Gorj, fiind vorba de HCL nr. 85 din
30.12.2004 care priveste infiintarea Politiei Comunitare ca serviciu in cadrul
aparatului propriu de specialitate al Consiliului Local Rovinari incepand cu data de
01.01.2005.

ROMANIA
JUDETUL GORJ
ORAS ROVINARI
CONSILIUL LOCAL

HOTARARE
Privind infiintarea Politiei Comunitare la Serviciu in cadrul aparatului
propriu de specialitate al Consiliului Local Rovinari, incepand cu data de
01.01.2005
CONSILIUL LOCAL AL ORASULUI ROVINARI, JUDETUL GORJ

Avand in vedere:
Prevederile:
Referatului de specialitate al dir.Executiv Miu Grigore;
Legii nr.371/2004, art.38 alin.2, lit.a, e si art.87 din Legea nr.215/2001;
Proiectul de hotarare initiat de Primar jr.Dorin Filip;
Expunerea de motive a d-nului Primar jr.Dorin Filip;
Avizul comisiei de specialitate;
In temeiul art.38 si 46 din Legea nr.215/2001 privind administratia
publia locala,






65
HOTARASTE:

Art. 1 Infiintarea Politiei Comunitare ca Serviciu in cadrul aparatului propriu
de specialitate al Consiliului Local Rovinari incepand cu data de 01.01.2005.
Art. 2 Organizarea Comisiei Locale de ordine publica in urmatoarea
componenta:
-Primarul orasului Rovinari- Jr.Dorin Filip;
-Seful Politiei oras Rovinari- Subcomisar Filip Cornel;
-Reprezentantul Unitatii de Jandarmi;
-Seful Politiei Comunitare, jr.Bengulescu Dumitru;
-Consilier Local Diaconu Robert;
-Consilier local Sitaru Mihai;
-Reprezentant al comunitatii locale Ungureanu Florian;
-Reprezentant al comunitatii locale Predescu Tache
Art. 3 Constituirea Comisie pentru testarea profesionala a personalului din
cadrul Serviciului Politie Comunitara in urmatoarea componenta:
-trei reprezentanti ai primarului, functionari publici u functii de conducere
desemnati prin dispozitie;
-Cretan Ileana, consilier local;
-Crisan Ana, consilier local.
Art. 4 Cu ducerea la indeplinire se insarcineaza Director Executiv, Birou
Contabilitate, Comp.Resurse Umane, Comp.Secretariat din cadrul institutiei.

Aceasta hotarare a fost adoptata si aprobata
in sedinta ordinara a Consiliului Local din data
de 30.12.2004 cu un numar de 17 voturi pentru.

PRESEDINTE DE SEDINTA,
Cons. Cuta Gheorghe
NR. 85

CONTRASEMNEAZA,
Secretar
Jr. Marinescu Adrian
66

In data de 30.12.2004, in baza Legii nr.371/2004 privind infiintarea,
organizarea si functionarea Politiei Comunitare, cat si HG nr.2295/2004 Regulament-
cadru de aplicare a Legii nr.371/2004, cu un numar de 17 voturi pentru din 17
posibile, Consiliul Local Rovinari a emis HCL nr. 85/2004 privind infiintarea Politiei
Comunitare ca serviciu in cadrul aparatului propriu de specialitate al Consiliului
Local Rovinari incepand cu data de 01.01.2005, la nivelul orasului Rovinari, judet
Gorj.
In conformitate cu Legea nr.215/2001 cu modificarile si completarile
ulterioare, secretarul unitatii admnistrativ-teritoriale a inaintat actul admnistrativ
pentru a fi supus controlului institutiei juridice a Prefectului (Legea nr.344/2004).
Delansarea controlului actului administrativ mentionat priveste un moment al
declansarii controlului de legalitate variind intre un control exercitat posterior si
concomitent emiterii actului administrativ, pentru ca in final sa revina la forma
initiala a caracterului a posteriori al controlului de legalitate, trasatura care il
diferentiaza de conceptia clasica a tutelei administrative.
Declansarea controlului de legalitate de catre institutia Prefectului se face
ulterior adoptarii sau emiterii actului administrativ, conform dispozitiilor art.30 si 45
din Legea nr.69/1991, publicata in M.O. 238/1991.
Dovada legalitatii actului administrativ emis in baza celor doua acte
normative, respectiv Legea nr.371/2004 si HG nr.2295/2004 se motiveaza prin faptul
ca in baza legii privind institutia Prefectului (art.26 alin.1) nu s-a uzat de aceste
prevederi, in sensul solicitarii catre emitentul actului administrativ de reanalizarea
acestuia pe considerente ilegale in vederea modificarii sau, dupa caz, revocarii
acestuia.
Legalitatea HCL nr.85/2004 s-a dovedit prin aceea ca, dupa expirarea
termenului de cinci zile de la comunicare, institutia Prefectului nu a exercitat calea de
atac in fata instantei de contencios administrativ.
Datorita legalitatii actului administrativ HCL 85/2004, Politia Comunitara a
orasului Rovinari isi desfasoara activitatea cu respectarea actelor normative de
organizare si functionare (Legea nr.371/2004 privind infiintarea, organizarea si
functionarea Politiei Comunitare, cat si HG nr.2295/2004 Regulament-cadru de
aplicare a Legii nr.371/2004).

67

CONCLUZII


Regandirea si reconsiderarea organizarii si functionarii administratiei publice
romanesti din perspectiva cerintelor si nevoilor societatii, dar si a exigentelor
europene in materie au condus la transformarea radicala a intregului sistem al
administratiei publice.
Ca o consecinta, statutarea unor principii democratice si moderne a fost de
natura a determine si schimbarea configuratiei administratiei publice, atat sub aspectul
institutional-organizational, cat si a mecanismelor si raporturilor juridice specifice.
Fundamentarea sistemului de administratie publica locala pe baza principiului
autonomiei locale si al descentralizarii serviciilor publice, a impus totodata, corelarea
acestor principii de natura constitutionala cu formele si continutul controlului
administrativ asupra autoritatilor locale autonome reprezentante ale colectivitatilor
locale.
Urmare a acestei necesitati obiective, legiuitorul constituant a reglementat,
intr-o maniera moderna si democratica forma si continutul controlului administrativ al
Guvernului, integrat regimului de tutela administrativa, al carei titular este in virtutea
atributiei de conducere generala a administratiei publice. Solutia inediata aleasa de
constituantul roman, originalitatea acestuia, precum si maniera echilibrata de
reglementare, sunt caracteristicile noii forme ale controlului de tutela administrativa,
adaptate pe deplin, afirmarii si manifestarii, in cadrul legii a principiului constitutional
al autonomiei locale.
Particularitatile controlului administrativ sunt expresia limitarii si mentinerii
formelor de interventie a administratiei centrale a statului, sub atenta supraveghere a
puterii judecatoresti. Mai mult, echilibrul in sistemul global al administratiei, sub
aspectul gradului de manifestare si a continutului controlului administrativ asupra
autoritatilor administratiilor publice locale, rezida si din coroborarea controlului
administrativ cu controlul jurisdictional exercitate de instantele judecatoresti.
Misiune de supraveghere generala a intregului sistem al administratiei publice,
inclusiv a administratiei publice autonome, revine Guvernului ca titular de drept al
prerogativelor in materia controlului de tutela administrativa.
68
Insa, realizarea efectiva a drepturilor si obligatiilor ce incumba Guvernului,
corelative controlului administrativ, excepand masurile de decizie cade in sarcina
organelor si autoritatilor administrative, abilitate de lege, de la nivelul administratiei
centrale de specialitate, respectiv al celei deconcentrate.
Cu alte cuvinte, principalii actori ai scenei administrative carora le revin
misiuni de control specifice, in calitate de subiecte active ale controlului administrativ
realizeaza in numele si pentru Guvern toate atributiile de control ce-i revin acestuia.
Atributiile in materia controlului administrativ ale acestor structuri
administrative se asociaza celorlalte tipuri de control administrativ specializat,
conturand in cadrul controlului extern, tabloul general al controlului exercitat asupra
sistemului global al administratiei publice.
In raport de necesitatea organizarii corespunzatoare a autoritatilor autonome
alese, dar si in vederea asigurarii bunei functionari a acestei autoritati controlul
administrativ promovat si exercitat asupra administratiei publice locale are menirea
de a identifica si de a elimina disfunctionalitatile constante la nivelul acestui
sistem. Totodata, in paralel cu activitate de corectare a eventualelor neregularitati,
respectiv de eliminare a impedimentelor aparute in organizarea si functionarea
sistemului administratiei publice, controlul administrativ desfasurat isi propune si
limitarea activitatii administrative a acestor autoritati la nivelul prevazut de
lege. El revine astfel sa puna stavila tendintelor evidente ale autoritatilor locale
exigibile de a depasi cadrul legal, in virtutea liberei manifestari si exprimari a
autonomiei locale de care beneficiaza.
In concluzie, consider ca in materia institutionalizarii controlului asupra
administratiei publice, necesitatea acestuia graviteaza in jurul principiului legalitatii,
lato sensu, care izvoraste atat din protejarea intereselor generale ale statului, dar si din
misiunea principala a autoritatilor administratiei publice de a da satisfactia dorita,
intereselor colectivitatilor pe care le reprezinta.






69
BIBLIOGRAFIE

1. Alexandru, I., Ioan Popescu Slaniceanu, Drept administrativ, Editura
economica, 2003
2. Alexandru, I., Structuri, mecanisme si institutii administrative, Ministerul
Invatamantului, SNSPA, Vol. I, Editura Sylvi, 1996
3. Cernea, E., Criza dreptului in Romania la 1907, Editura Universitatii
Bucuresti, 2001
4. Constantinescu, M. si altii, Constitutia Romaniei, R.A. Monitorul Oficial,
1992
5. Constantinescu, M., I.Muraru, Drept parlamentar, Editura Gramar, Bucuresti,
1994
6. Iorgovan, A. Tratat de drept administrativ, vol.II, Editura Nemira, Bucuresti,
1996
7. Legea nr.215/2001 privind administratia publica locala
8. Levy, d., Aspects generaux du controle, citat de L.Giurgiu, Drept
administrativ, ed.Sylivi, Bucuresti, 2001
9. Manda, C., Cezar C. Manda, Dreptul colectivitatilor locale, Editura Lumina
Lex, 2002
10. Martin, F. Olivier, Istoria dreptului francez, Curs, 1990, citat in Georges
Dupuis, Marie-Jose Guedon Patrice Chretien, Droit Administratif, 8-10
Edition, Armand Colin, Paris, 2002
11. Moroianu, I. Zlatescu, Protectia juridica a drepturilor omului, S.N.S.P.A.,
IRDO, 1997
12. Negulescu, P., George Alexianu, Tratat de drept public, Volum I, Casa
Scoalelor, 1942
13. Pactet, P., Institutions politique, Droit constitutionnel, 16 edition, 1997,
Armand Colin Paris
14. Popa, E., Corelatia principiului autonomiei cu controlul de legalitate a actelor
admnistratiei publice locale, Revista Dreptul
,
nr. 9/1993
15. Preda, M., Drept administrativ, Parte generala, Ed.Lumina Lex, 2000
16. Vedel, G., P.Delvolve, Droit administrativ, U.F., 1982