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HARTMUT MAURER
Profesor ordinario emrito de la Universidad de Konstanz
DERECHO ADMINISTRATIVO
Parte General
Traduccin coordinada por
Gabriel Domnech Pascual
Traductores:
M. Jos Bobes Snchez, M. Merc Darnaculleta i Gardella, Jos Garca
Alcorta, Javier Garca Luengo, Alejandro Huergo Lora, Nria Magaldi,
Oriol Mir Puigpelat, Marc Tarrs Vives y Gabriel Domnech Pascual
Marcial Pons
MADRID | BARCELONA | BUENOS AIRES
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Sumario
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Prlogo.................................................................................................................
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Lista de abreviaturas...................................................................................
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Bibliografa general....................................................................................
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III.Tratados y manuales..........................................................................................
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III.
III.
III.
III.
III.
III.
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III.Comentarios......................................................................................................
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III. 1.Austria........................................................................................................
III. 2.Suiza...........................................................................................................
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Primera Parte
Administracin pblica y Derecho administrativo
1.La Administracin pblica...............................................................
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I. El concepto de Administracin......................................................................
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1.Evolucin................................................................................................
2. Presupuestos constitucionales.................................................................
3.La influencia del Derecho comunitario sobre el Derecho administrativo alemn................................................................................................
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I. El Derecho administrativo.............................................................................
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II. El Derecho administrativo como parte del Derecho pblico y su delimitacin respecto del Derecho privado.................................................................
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III. La actuacin de la Administracin sometida al Derecho privado; el Derecho privado administrativo.............................................................................
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1.Antecedentes histricos...........................................................................
2. Proyectos de ley......................................................................................
3.Leyes paralelas........................................................................................
4.Modificaciones de la VwVfG...................................................................
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Segunda Parte
Conceptos fundamentales del Derecho administrativo
6.El principio de legalidad de la Administracin.................. 149
I. El principio de primaca de la ley.................................................................. 149
II. El principio de reserva de ley......................................................................... 150
1. Definicin................................................................................................
2.Fundamento.............................................................................................
3.Alcance de la reserva de ley y densidad de regulacin...........................
4. mbitos particulares...............................................................................
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1.Concepto.................................................................................................
2.Los presupuestos de la discrecionalidad.................................................
3.El sentido de la discrecionalidad.............................................................
4.Los elementos reglados en el ejercicio de potestades discrecionales.....
5.Los vicios en el ejercicio de potestades discrecionales..........................
6.La reduccin de la discrecionalidad........................................................
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1.Concepto.................................................................................................
2.Significacin prctica..............................................................................
3.Tipos de relaciones jurdico-administrativas...........................................
4.La relacin jurdico-pblica: fundamento o gua de la teora general
de una teora general del Derecho administrativo?.................................
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Tercera Parte
La actividad administrativa:
el acto administrativo
9.Concepto, significacin y clases de actos administrativos.............................................................................................................. 217
I. Desarrollo y significacin general................................................................. 217
II. En concreto, los elementos del concepto de acto administrativo................... 219
1.Regulacin..............................................................................................
2. De autoridad............................................................................................
3.Regulacin de un caso concreto..............................................................
4.rgano.....................................................................................................
5.Eficacia inmediata hacia el exterior........................................................
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II. Eficacia jurdica; esquema sobre los efectos del acto administrativo antijurdico.............................................................................................................. 275
1.Aclaraciones conceptuales...................................................................... 275
2.Eficacia de los actos administrativos...................................................... 275
3.Los efectos de las irregularidades en particular...................................... 276
III. La impugnacin de los actos administrativos................................................ 277
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1.Generalidades..........................................................................................
2.Figuras procesales paralelas....................................................................
3.Firmeza formal........................................................................................
4.Firmeza material.....................................................................................
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5.Vinculacin al acto administrativo como presupuesto de hecho y vinculacin a las declaraciones contenidas en el acto administrativo.......... 301
II. Revisin de oficio y revocacin en general.................................................... 302
1.Base jurdica............................................................................................
2.Aclaraciones conceptuales......................................................................
3.Revisin parcial......................................................................................
4.Clasificacin de la revisin de oficio y la revocacin segn los efectos
jurdicos para el afectado........................................................................
5.El objeto de la revisin de oficio y de la revocacin...............................
6.Naturaleza jurdica de la revisin de oficio y de la revocacin...............
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Cuarta Parte
La actividad administrativa. Las restantes
formas de actuacin
13.El Reglamento...................................................................................... 359
I. El reglamento como norma jurdica e instrumento de la Administracin..... 359
II. Los requisitos jurdicos de los reglamentos................................................... 360
1.Fundamento habilitante...........................................................................
2.Requisitos formales.................................................................................
3.Los requisitos materiales.........................................................................
4. Discrecionalidad.....................................................................................
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1.Concepto.................................................................................................
2. Diferenciacin con el contrato de Derecho privado................................
3.Tipos de convenios administrativos........................................................
4.Relacin entre acto administrativo y convenio administrativo...............
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III. Evolucin y relevancia del convenio entre el Estado y los ciudadanos......... 387
1.Evolucin................................................................................................ 388
2.Relevancia y problemtica del convenio administrativo......................... 389
IV. Los presupuestos jurdicos del convenio administrativo................................ 391
1.La admisibilidad de la forma convencional............................................ 391
2.La legitimidad formal del convenio administrativo................................ 392
3.La legitimidad material del convenio administrativo.............................. 394
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1.Concepto.................................................................................................
2.Significado..............................................................................................
3.Regulacin legal......................................................................................
4.Los presupuestos generales de la ejecucin forzosa administrativa.......
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prlogo
Esta ltima edicin tiene en cuenta las nuevas disposiciones legislativas, doctrina y jurisprudencia y trae consigo tambin diversos aadidos y mejoras. El
Derecho comunitario, cuya influencia sobre el Derecho administrativo alemn va
en aumento, ha sido incluido y tratado en los lugares correspondientes.
La cada vez ms copiosa doctrina y la jurisprudencia exigen una seleccin,
que, como ya se not en el prlogo de la primera edicin, se ha orientado en funcin del significado fundamental, contenido informativo, idoneidad didctica y
actualidad temporal de las particulares opiniones. Ello ha conducido a tener que
suprimir las citas ms antiguas, que no obstante pueden ser localizadas en los
grandes comentarios y otras obras de mayor envergadura.
Agradezco enormemente, tanto antes como ahora, las crticas y las sugerencias, sobre todo de los estudiantes. Las mismas son tenidas en cuenta, aun cuando
no deban reflejarse en el texto de la siguiente edicin.
A la licenciada Verena Kohler le doy las gracias por su ayuda.
Konstanz, julio de 2008
Hartmut Maurer
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El libro est pensado en primer lugar para los estudiantes. Debe desarrollar
los fundamentos jurdico dogmticos del Derecho administrativo general, despertar y facilitar la comprensin de los problemas de este mbito, as como proporcionar los necesarios conocimientos jurdicos.
Se comprende que muchos problemas tan slo puedan ser apuntados, y otros
de ninguna manera tratados. Las referencias bibliogrficas y jurisprudenciales,
sin embargo, permiten seguirlos. Estos fundamentos pueden servir as de punto
de partida para aquellos que deseen profundizar en determinados campos del
Derecho administrativo. La seleccin de la doctrina y la jurisprudencia se orienta
en funcin del significado fundamental y la idoneidad didctica de las diferentes
opiniones y decisiones; se han trado preferentemente las de fecha ms reciente,
puesto que a travs de ellas cabe encontrar con facilidad referencias ms antiguas.
El Derecho pblico de bienes, que forma parte del Derecho administrativo
general, ha debido ser excluido por razones de espacio. La exclusin tambin
puede defenderse por la circunstancia de que aquel Derecho cobra actualidad
para los alumnos sobre todo cuando se estudia paradigmticamente el Derecho
viario, rama jurdica que usualmente se aborda en el marco de la parte especial
del Derecho administrativo.
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contrarse varios artculos traducidos. Merecen ser destacadas tambin dos monografas: R.
Stober, Derecho administrativo econmico, MAP, Madrid, 1992, traducida por S. Gonzlez-Varas Ibez; E. Schmidt-Amann, La teora general del Derecho administrativo como
sistema, INAP-Marcial Pons, Madrid, 2003, traducida por J. Barns y otros.
3
Aqu hay que destacar dos obras: O. Mayer, Derecho administrativo alemn, traducida del original francs por H. H. Heredia y E. Krotoschin, De Palma, Buenos Aires, 4 vols.,
1949-1954; E. Forsthoff, Tratado de Derecho administrativo, traducida por Legaz Lacambra, Garrido Falla y Gmez de Ortega y Junge, IEP, Madrid, 1958.
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Primera Parte
Administracin pblica y Derecho administrativo
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1. La Administracin pblica
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1. La Administracin pblica1
I.El concepto de Administracin
Para adentrarse en el estudio del Derecho administrativo resulta necesario
tener algunas nociones sobre su objeto, la Administracin. Ello deviene imprescindible, si se tiene en cuenta que el trmino Administracin es polismico y
difcil de aprehender.
1. Los distintos conceptos de Administracin
a) Una primera acotacin terminolgica se obtiene centrando la atencin en 1
la Administracin pblica o Administracin del Estado en sentido amplio, nica
de la que se ocupa el Derecho administrativo. Tambin existe administracin en
los sectores privado, econmico y social, siendo ejemplos de ella la administracin del patrimonio propio o ajeno, la administracin de una empresa o de
una asociacin. Aunque desde una perspectiva tcnico-administrativa cabe identificar principios estructurales y ordenadores en gran medida comunes a todas
las formas de administracin, la Administracin pblica constituye una realidad
organizativa, funcional y jurdicamente autnoma, claramente diferenciable de la
administracin del resto de sectores.
b)Sin embargo, pese a esta primera acotacin, el trmino Administracin 2
sigue siendo polismico. Puede tener los siguientes significados:
Administracin en sentido organizativo es la organizacin administrativa,
integrada por el conjunto de entes y rganos administrativos.
Administracin en sentido material2 es la actividad administrativa, esto
es, aquella actividad estatal que tiene por objeto los asuntos administrativos,
1
El 1 ha sido traducido por Oriol Mir Puigpelat, Profesor Titular de Derecho Administrativo de
la Universidad de Barcelona.
2
En Espaa se utiliza tambin en ocasiones la palabra administracin (pblica) con este significado material/funcional, como sinnimo de funcin o actividad administrativa, escribindose con
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c) La distincin entre la Administracin en sentido organizativo y la Administracin en sentido material es fundamental. Su importancia deriva del principio
de separacin de poderes, consistente en la atribucin de determinadas funciones
estatales a distintos rganos del Estado. Ambos conceptos, en la prctica, no se
superponen, sino que constituyen dos crculos secantes. Las funciones administrativas son desarrolladas principal, pero no exclusivamente, por los rganos administrativos, puesto que tambin los Parlamentos y los Tribunales las asumen en
alguna medida (administracin parlamentaria, asuntos presupuestarios, planificacin; administracin judicial, jurisdiccin voluntaria). Por otro lado, los rganos
administrativos disponen tambin, bajo determinadas condiciones, de potestad
normativa (elaboracin de reglamentos). Cabe asimismo imaginar, desde una
perspectiva terica, el desempeo de actividad jurisdiccional por parte de tales
rganos administrativos (actividad que, de hecho, han ejercido histricamente),
si bien ello se encuentra vedado actualmente de lege lata, al atribuir el art. 92 GG
la funcin jurisdiccional en exclusiva a los Tribunales (vid. BVerfGE 22, 49, 73 y
ss. potestad sancionadora penal de la Administracin tributaria).
d) La Administracin en sentido organizativo viene determinada por la organizacin administrativa estatal, en s misma compleja, pero claramente diferenciada, hacia el exterior, del resto de organizaciones. A su vez, la Administracin
en sentido formal es tambin, por su conexin con la organizacin administrativa,
fcilmente identificable. En cambio, la delimitacin conceptual de la Administracin en sentido material es discutible y discutida.
2. La Administracin en sentido material
La doctrina ha elaborado dos mtodos para concretar el significado de la Administracin en sentido material. Los partidarios del primero renuncian de antemano a una definicin positiva y se limitan a delimitar el concepto de forma negativa (a); otros autores consideran que no basta con indicar aquello que la funcin
administrativa no es, debindose ofrecer una definicin positiva(b).
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1. La Administracin pblica
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sirve para poner de relieve, ciertamente, aspectos esenciales, pero no proporciona una definicin que agote el significado del concepto. Dicha identificacin se
encuentra adems condicionada, en parte, por consideraciones de Ciencia de la
Administracin, siendo, por ello, poco til para la formulacin de un concepto
jurdicamente relevante de Administracin en sentido material, que no puede ignorar la separacin constitucional de funciones. A su vez, los intentos de definir
la actividad administrativa de un modo ms preciso resultan muy abstractos y
difcilmente comprensibles.
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