Agroqumicos y poder de polica ambiental: reglas, principios y

paradigmas contradictorios (Nota a fallo)

Sumario: I. Introduccin. II. Planteamiento. III. Omisin de cuestiones formales preliminares. 1)
Admisibilidad de la accin de amparo. 2) Presuncin de legitimidad de la Ordenanza. IV. Pautas
ermen!uticas para resol"er los conflictos de fuentes. V. #a problem$tica de la normati"a federal de
incidencia ambiental. VI. Presupuestos m%nimos de proteccin ambiental: las normas complementarias
ma&imizadoras. VII. #as competencias locales: criterios de "alidez formal. VIII. #as normas ' directrices
nacionales e internacionales. I(. Antecedentes en el dereco comparado. (. #a situacin ' alcance del
e)ercicio de los poderes locales. (I. Principios ' paradigmas en conflicto.
I. Introduccin
El caso Chaar Bonito evidencia la problemtica de aquellas transformaciones jurdicas que se presentan
como producto genuino de los cambios sociales y tecnolgicos! reclamando la necesidad de un dilogo de
fuentes y un esfuer"o de compatibili"acin entre valores competitivos
#$%
! frente a la pluralidad de derechos
fundamentales que se superponen en aparente o real antinomia&
'o escapa al jurista la envergadura y trascendencia que presenta el problema planteado en esta accin de
amparo! el que por sus implicancias toca diferentes aristas del desarrollo econmico agroe(portador de
nuestro pas! as como los efectos significativos del avance de la frontera agrcola y de las t)cnicas de la
agricultura industrial hacia centros poblados constituidos en verdaderos pueblos fumigados&
*e plantea un verdadero dilema judicial! porque confluyen derechos constitucionales en conflicto+ la
interdiccin del libre ejercicio del derecho de propiedad versus la proteccin de la salud y el ambiente de la
comunidad de ,endiola"a& -ara este dilema! como ocurre en todos los casos difciles! no hay una .nica
respuesta correcta! pues dos valores importantes entran en conflicto entre s y cualquier decisin que se tome
ser percibida como no satisfactoria&
En el caso! la decisin judicial del /ribunal *uperior de 0usticia de la -rovincia de Crdoba #/*0C% transita
dificultosamente el escarpado camino del juicio de ponderacin de intereses opuestos! un escenario de
principios y valores en tensin donde la ra"onabilidad de las opciones para la solucin del problema trae
aparejada la parciali"acin de los argumentos hacia la prevalencia del paradigma de los bienes y derechos
individuales patrimoniales! por sobre el paradigma de los bienes colectivos inmateriales y no patrimoniales!
propios de la esfera social&
II. Planteamiento
En el marco de una accin de amparo! los actores postulan la inconstitucionalidad de la 1rdenan"a 234546
dictada por la ,unicipalidad de ,endiola"a! que declara a la citada localidad como pueblo libre de
agroqumicos y proclama estimular la produccin agropecuaria de tipo orgnica y ecolgicamente
sustentable #art& $7%& En segundo t)rmino! prohbe dentro del ejido municipal la utili"acin de cualquier
tipo de producto qumico o biolgico de uso agropecuario! ya sea que est)n destinados a la fumigacin como
a la fertili"acin agrcola #art& 87%! impone sanciones de multa en caso de incumplimientos #art& 67% y faculta
al personal de seguridad ciudadana municipal a reali"ar inspecciones&
9a cuestin motivo de ju"gamiento que defini la controversia en lo sustancial : y sobre cuyos aspectos el
/ribunal centrali" el anlisis: fue la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la 1rdenan"a '; 234546
dictada por la ,unicipalidad de ,endiola"a mediante la cual se prohbe la utili"acin de agroqumicos en el
ejido municipal&
III. La omisin de cuestiones formales preliminares
$& <dmisibilidad de la accin de amparo
En el e(tenso fallo! el /ribunal desarrolla y describe minuciosamente la normativa que :seg.n su criterio:
resultara aplicable para fundar la invalide" formal y material de esa norma municipal! pero slo en los dos
.ltimos prrafos y previo arribar a la conclusin! da cuenta de que #&&% el amparo no se constitua en la va
procesal para ventilar las cuestiones que motivaron el presente! ello as atento la e(istencia de otras con
idoneidad suficiente y las caractersticas fctico=jurdicas del caso puestas de manifiesto en las
consideraciones vertidas precedentemente&
*i bien el /*0C ha sostenido reiteradamente que las ordenan"as municipales dictadas por los Concejos
>eliberantes que hayan transitado el proceso de formacin propio del espectro legislativo no configuran
actos administrativos sino legislativos de carcter comunal que conllevan el carcter de ley formal y slo
admiten ser cuestionadas a partir de la accin de inconstitucionalidad
#8%
! omiti el anlisis de los
presupuestos formales y sustanciales para la procedencia de la va sumaria del amparo! la prueba de
circunstancias de e(cepcin que! en el caso particular! hicieran que la demora propia de las vas ordinarias
causara un gravamen e(cepcional tal que justifique prescindir de las etapas procesales habituales! as como
la ponderacin de la e(istencia de otras vas idneas para resolver la cuestin suscitada! tales como la accin
de inconstitucionalidad prevista en el art& $?@ inc& $; de la Constitucin de la -rovincia&
8& -resuncin de legitimidad de la 1rdenan"a
9a sentencia desconoce toda presuncin de legitimidad de la 1rdenan"a '; 234546 :en cuanto consagra una
limitacin espacial para la aplicacin de agroqumicos en el mbito municipal: al invertir indirectamente la
carga probatoria
#2%
& *i la complejidad fctica de la cuestin e(iga de alguna labor probatoria! la carga de
llevarla adelante no debi trasladarse al municipio demandado! al que se le reprocha no acreditar la
ra"onabilidad de las medidas adoptadas en ejercicio de facultades legales y reglamentarias que le son
propias en virtud de un mandato constitucional
#6%
&
<l respecto es de sealar que el /*0C se ha pronunciado reiteradamente en el sentido de que el juicio o
crtica que mere"ca una ordenan"a en orden a su oportunidad o conveniencia comporta una materia
reservada al poder del cual emana y no al -oder 0udicial! pues de lo contrario la voluntad de )ste sustituira
al rgano deliberante en funciones que le han sido e(presamente acordadas por la Constitucin! a trav)s de
distintos preceptos que han procurado salvaguardar celosamente la divisin de las respectivas funciones
#@%
&
IV. Pautas hermenuticas para resolver los conflictos de fuentes
El anlisis acerca de la valide" formal de la 1rdenan"a fue discernido bajo la lu" del principio de
supremaca! como .nico criterio del juicio de aplicacin para resolver el problema de antinomia de fuentes
que se presentaba& *in embargo! el ejercicio de subsuncin normativa efectuado bajo un discutible criterio de
jerarqua de fuentes! requera reempla"ar la solucin jerrquica por una integracin armnica ante un
conte(to fctico y normativo complejo&
< los efectos de fundar un criterio de valide" formal! el /ribunal parte del bloque de constitucionalidad!
deslindando las competencias en la matri" constitucional nacional y provincial! pues considera que la
regulacin de los compuestos qumicos de aplicacin agropecuaria se encuentra insoslayablemente
vinculada a dos grandes ejes+ por un lado el tema de la salud p.blica #por su indisolubilidad con la
fitosanidad% y por otro! la tutela del medio ambiente! para luego anali"ar la manera en que ellas se han ido
proyectando en las manifestaciones legislativas y reglamentarias en los distintos niveles de gobierno! sin
perder de vista la prerrogativa conferida al gobierno federal por el art& 6$ de la Constitucin 'acional
#?%
&
>e las normas constitucionales se deduce como premisa que la materia sanitaria y con ella la temtica
ambiental de neto contenido p.blico est e(presamente conferida al municipio! esto es! al gobierno local! en
lo que configura una de sus manifestaciones tpicas! ya que la salubridad integra una de las tpicas
materias que ataen al poder de polica y por tanto! en el modelo federal argentino :conforme a la
caracteri"acin efectuada precedentemente: compone la competencia propia de las -rovincias y los
,unicipios&
*in embargo! cuando el /ribunal procede al anlisis de las normas nacionales y provinciales
infraconstitucionales! sostiene que la autoridad de aplicacin federal #*ervicio 'acional de *anidad y
Calidad <groalimentaria :*enasa:% es el .nico competente para establecer el r)gimen general de
aplicacin a los productos agroqumicos! concentrando a nivel nacional su control y fiscali"acin! a punto
tal! que la .nica facultad que se le confiere a la autoridad de aplicacin provincial es requerir al mentado
ente la e(clusin de un agroqumico de la lista de autori"ados&
Contradice ese criterio restrictivo la constatacin en la legislacin de provincias como 0ujuy #arts& 37 y $4 de
la ley 63A@% y 'euqu)n #art& @; de la ley $B@3%! al igual que otras provincias argentinas! de la reserva
formulada a favor de la autoridad local para prohibir! restringir! limitar o suspender en su mbito de
incumbencia la introduccin! fabricacin! fraccionamiento! distribucin! transporte! comerciali"acin y
aplicacin de cualquier plaguicida o agroqumico autori"ado por las autoridades nacionales competentes!
cuando a juicio de dicha autoridad provincial! sus efectos sobre la produccin! comerciali"acin! salud o
ambiente lo hagan necesario&
9uego de identificar las normas constitucionales fundantes de las competencias locales #nunca delegadas en
forma e(presa a la 'acin%! el /ribunal deriva la solucin al problema de antinomias presentado en un
marco de pluralismo de fuentes! mediante una e(tensa trascripcin enunciativa de normas nacionales y
provinciales que lo llevan a concluir en la antijuridicidad lisa y llana de la 1rdenan"a 234546! por cuanto! si
bien la materia regulada en )sta atae a las potestades de regulacin y fiscali"acin propias del ejercicio del
poder de polica municipal en materia de salubridad! dicho ejercicio debe subordinarse al r)gimen jurdico
vigente en el Estado Cederal&
9o cuestionable del fallo es que el /*0 otorga una e(orbitante funcin delimitativa a la normativa federal
sobre produccin! comerciali"acin! fiscali"acin y uso de productos agroqumicos! erigi)ndola en una
frontera fuera de la cual se torna ilegtimo el poder de polica de las provincias y municipios&
Es aqu donde emerge la primera contradiccin+ si como principio de reconocimiento constitucional se haba
sostenido que la regulacin de los compuestos qumicos de aplicacin agropecuaria se encuentra
insoslayablemente vinculada a dos grandes ejes+ por un lado el tema de la salud p.blica #por su
indisolubilidad con la fitosanidad% y por otro! la tutela del medio ambiente! con base de reconocimiento en
los arts& 6$ y 68 de la C'! y adems la materia sanitaria y con ella la temtica ambiental de neto contenido
p.blico est e(presamente conferida al municipio! Dde dnde deriva el /ribunal que el r)gimen federal de
productos agroqumicos! gestado en base al art& A@ inc& $2! C'! por el que se establece la competencia del
Congreso 'acional para legislar en materia de comercio e(terior e interprovincial! es susceptible de atribuir
jurisdiccin e(clusiva y e(cluyente al Estado 'acional en materia ambiental y de salud p.blicaE
9a segunda contradiccin! consecuencia inevitable de la errnea interpretacin anterior! se produce cuando
le confiere a la legislacin nacional sobre compuestos qumicos de uso agropecuario vinculada a tolerancias
y lmites administrativos de residuos de plaguicidas en productos y subproductos agropecuarios y a las
facultades consiguientes de fiscali"acin federal! una operatividad fundante que no se deriva de una
ra"onable interpretacin constitucional del orden p.blico ambiental y las normas de presupuestos mnimos
de proteccin ambiental& *eg.n el /ribunal! toda la legislacin aplicable est conteste en reconocer al
*enasa como el .nico organismo con facultades de registro! control y autori"acin de los productos
qumicos y biolgicos de uso agropecuario! en consonancia con las prescripciones de los arts& 6$ y 68!
C'&
Es as que bajo esta errnea derivacin de fuentes constitucionales! la jurisdiccin ambiental federal :
ejercida con base en la clusula de comercio y transporte interjurisdiccional: sera e(clusiva del Estado
'acional y e(cluyente de toda otra competencia provincial o municipal y! en consecuencia! los umbrales
mnimos de proteccin ambiental ya no seran pisos o umbrales mnimos sino techos a trav)s de los
cuales el Fobierno federal puede centrali"ar su jurisdiccin en materia ambiental&
IV. La problemtica de la normativa federal de incidencia ambiental
9a temtica de la sanidad vegetal y animal y! con ella! la de agroqumicos! ha sido motivo de constante
preocupacin en la legislacin argentina por hallarse vinculada estrechamente con la calidad de sus
e(portaciones de productos primarios y su prestigio en el e(terior& >esde principios de siglo! la 'acin tom
a su cargo el dictado de normas legales uniformes usando de la facultad constitucional de reglar el comercio
interprovincial e internacional! atribucin necesariamente unida al poder de polica de dicho comercio& *e
fund dicha e(tensin en las facultades polticas e institucionales del Congreso! ejercidas ante la necesidad
de establecer un r)gimen uniforme en un aspecto de tanta trascendencia para la economa general del pas y
para la salud p.blica
#A%
& -or ello! los fertili"antes y plaguicidas de uso agrcola se encuentran regulados
desde la perspectiva de su comerciali"acin! pues e(isten programas permanentes de fiscali"acin del
comercio y de su uso en virtud del cumplimiento de obligaciones y estndares de calidad y sanidad
internacionales& Es conforme a ello que el *enasa debe concurrir! en asistencia de las autoridades locales!
para hacer cumplir la reglamentacin en todo el territorio del pas& -ero la concurrencia de la autoridad
sanitaria nacional no avan"a sobre las facultades de sus similares locales! ya que )stas tienen para s todas
aquellas que la misma ley enuncia
#B%
&
*in embargo! cuando el /ribunal procedi al anlisis de las normas nacionales y provinciales
infraconstitucionales sostuvo que las leyes federales '; $B4A2! $BA3? y 846$B son las encargadas de
establecer el r)gimen general de aplicacin a los productos agroqumicos! el que bsicamente delega en la
autoridad de aplicacin la tarea de completar el marco t)cnico! registral y prctico de concrecin del
mismo& Esa autoridad de aplicacin federal #*enasa%! por medio de la resolucin '; @44542 entrevi la
necesidad de que ese *istema de Ciscali"acin fuera federal! coordinando su ejecucin con los Fobiernos
-rovinciales! concluyendo del tenor literal de un .nico artculo de la ley provincial '7 3$?6 destinado a
receptar la concurrencia de la autoridad sanitaria nacional que este solo enunciado permite inferir con
claridad meridiana el e(preso reconocimiento al ente nacional como el .nico competente para la inscripcin
y fiscali"acin de los agroqumicos! organismo que de conformidad a lo apuntado en los pargrafos
anteriores ha concentrado a nivel nacional el control y fiscali"acin de este tipo de insumos! a punto tal!
que la .nica facultad que se le confiere a la autoridad de aplicacin de la -rovincia es requerir al mentado
ente la e(clusin de un agroqumico de la lista de autori"ados&
En este punto! la sentencia da cuenta de variadas contradicciones de argumentacin normativa! ya que! por
una parte! otorga a la resolucin '7 @4458442 #*istema Cederal de Ciscali"acin de <groqumicos y
Biolgicos% y al organismo sanitario nacional la aptitud constitucional para definir y atribuir la jurisdiccin
legislativa federal en la materia! y por otra omite considerar que la propia norma ratifica las competencias
provinciales y municipales en materia ambiental y de salubridad en la fase de uso y aplicacin #actividades
vedadas por la 1rdenan"a cuestionada%+ Este sistema abarca desde el establecimiento productor o planta
elaboradora hasta el e(pendio del producto al usuario responsable o aplicador&
9os fundamentos del fallo tampoco dan cuenta de que la resolucin '7 @4458442 fue modificada!
precisamente por haber e(cedido el mbito de las facultades federales& En efecto! la norma modificatoria
reconoce en sus fundamentos que las autoridades competentes provinciales y municipales aplican en sus
respectivas jurisdicciones reglamentos propios que norman el control de las condiciones de almacenamiento!
uso y correcta disposicin final de residuos remanentes y envases de agroqumicos y biolgicos! as como la
fiscali"acin de equipos de aplicacin y de aplicadores de tales productos& -or ello! con el fin de optimi"ar
la asignacin de recursos! es preciso evitar la superposicin de acciones! procediendo coordinada y
concurrentemente a trav)s de actividades implementadas por las autoridades de aplicacin de las normas que
regulan la elaboracin! comerciali"acin y uso de agroqumicos y biolgicos en las distintas jurisdicciones y
en el marco de sus respectivas competencias
#3%
&
El reconocimiento por parte del /ribunal de que la materia regulada por la 1rdenan"a 234546 era inherente a
las potestades de regulacin y fiscali"acin propias del ejercicio del poder de polica municipal! y la
posterior conclusin de su antijuridicidad! con base en una necesaria subordinacin al r)gimen jurdico
vigente en el Estado federal! ms all de situar la discusin en el mbito propio de la competencia federal :y
por ende fuera de la competencia judicial provincial: replantea las dificultades de aquellos casos de
regulacin federal con implicancia ambiental con base en las atribuciones de regular el comercio y el
transporte interjurisdiccional&
Gesulta claro que la 'acin no puede atribuirse jurisdiccin e(clusiva en materia ambiental basndose en la
clusula de comercio! ya que en virtud del art& 6$! C'! tiene vedado el ejercicio de otra forma de jurisdiccin
que no sea la legislativa y en forma limitada al dictado de presupuestos mnimos& Este criterio restrictivo ha
sido sealado! teniendo en cuenta que los aspectos ambientales debern estar siempre en estrecha y directa
relacin con la necesidad de regular el comercio o el transporte y no servir de prete(to para desvirtuar o
sortear las atribuciones locales! con el prete(to de constituir presupuestos mnimos
#$4%
& En los supuestos
de ejercicio de poderes y facultades concurrentes no resulta aplicable el criterio de supremaca como .nico
criterio dirimente! por cuanto conforme a nuestro r)gimen de Estado federal! los mismos estn sujetos con
prevalencia al principio de coordinacin! y en materia ambiental lo que e(iste es una gestin concurrente de
intereses comunes! pero en jurisdiccin propia! fundada en poderes propios&
9a posibilidad de que la 'acin detente una jurisdiccin e(clusiva en materia ambiental por la va de su
vinculacin al comercio y el transporte interprovincial arroja dos posibles respuestas
#$$%
+ si la respuesta es
positiva! se estara ante la posibilidad cierta de que ocurra un vaciamiento de las potestades reservadas a las
autoridades locales& -or el contrario! si la respuesta es negativa! la 'acin no podr recurrir a la clusula de
comercio para atribuirse jurisdiccin en aspectos ambientales vinculados con el comercio y el transporte
interprovincial! entendiendo que las cuestiones ambientales poseen una base competencial propia que
e(cluye la jurisdiccin nacional e(clusiva&
9o anterior se ratifica aun en el caso de la denominada clusula de progreso #A@! inc& $3! C'%! donde
podran generarse conflictos de competencias con alg.n grado de incidencia ambiental& 9a competencia
federal para que el Congreso legisle en materia ambiental vinculada a materias de fondo no significa en
ning.n caso que el Estado federal pueda centrali"ar su jurisdiccin en materia ambiental& < ello se refiere la
reserva reali"ada por los arts& 6$! A@ inc& $8 y A@ inc& 24! C'! al establecer que las normas sern dictadas por
la 'acin sin alterar las jurisdicciones locales&
VI. Presupuestos mnimos de proteccin ambiental: las normas complementarias maximizadoras
En la equvoca redaccin de la sentencia! las normas que contengan presupuestos mnimos de proteccin
ambiental son la base o plataforma jurdica en virtud de la cual los Estados -rovinciales y los ,unicipios
orientarn la defensa del ambiente! a la cual podrn adicionarle sus condimentos propios! de all que el
dictado de normas complementarias o mejor! en los t)rminos del fallo! los condimentos propios que dict
la ,unicipalidad de ,endiola"a! aparecen como una medida e(cesiva a la hora de proteger el ambiente y la
salud de los habitantes de dicha localidad&
<un en la d)bil tesitura que se entendiera que corresponde al poder federal regular y aplicar todos los
aspectos de proteccin ambiental vinculados con el comercio y el transporte interjurisdiccional! con una
operatividad e(clusiva y e(cluyente sobre compuestos qumicos de uso agropecuario! dicha facultad no
podra jams ser derivada! como sostiene el /ribunal! de las prescripciones del art& 6$! C'! entre otras! por
las siguientes ra"ones+ a% El art& 6$! C'! no ha venido a alterar el poder de polica local! antes bien lo ratifica
#$8%
& 9as provincias y los municipios en los lmites de las Constituciones provinciales se han reservado todos
los poderes no delegados y la delegacin efectuada a trav)s del 27 prrafo del art& 6$! C'! fue acotada al
dictado de presupuestos mnimos de proteccin ambiental #umbrales mnimos%! sin que los mismos puedan
alterar las jurisdicciones locales
#$2%
& 9os estados locales tienen responsabilidad absolutamente fundamental
en el manejo de los asuntos ambientales y! en tal sentido! deben ejercer el poder de polica que les compete
#$6%
& b% 9as normas que contienen presupuestos mnimos de proteccin ambiental son leyes dictadas por el
Congreso de la 'acin! no ostentando esa jerarqua la profusa maraa de resoluciones y disposiciones
administrativas que actualmente regulan los agroqumicos& c% En cuanto al contenido de proteccin
ambiental! toda interpretacin que se haga debe tener carcter restrictivo! lo que implica que su objetivo
debe mantener una relacin directa y concreta con la finalidad de proteccin ambiental sin desvirtuar las
competencias reservadas a las provincias! vaciando de contenido a los arts& $88! $82 y $86! C'#$@%& d% 9as
jurisdicciones locales tienen facultades normativas para complementar las leyes de presupuestos mnimos de
proteccin ambiental y para dictar los reglamentos que sean necesarios para la ejecucin de las leyes
nacionales de presupuestos mnimos y las respectivas normas complementarias& Con ese alcance lo entendi
la Corte *uprema de 0usticia de la 'acin! reconociendo en las autoridades locales #provincias y municipios%
la facultad de aplicar los criterios de proteccin ambiental que consideren conducentes para el bienestar de la
comunidad para la que gobiernan! como asimismo valorar y ju"gar si los actos que llevan a cabo sus
autoridades en ejercicio de poderes propios afectan el bienestar perseguido
#$?%
& e% En esta asignacin de
verdaderas responsabilidades ambientales! el orden nacional puede instituir pautas bsicas que no podrn ser
desatendidas conforme el principio de congruencia! reservando para los Estados locales! sucesivos
desarrollos que aprehendan sus propias realidades y perfeccionen la proteccin enfticamente consagrada
#$A%
& En consecuencia! nada obsta a la concurrencia de facultades! manteni)ndose en sus propias esferas
jurisdiccionales y permitiendo su coe(istencia legislativa
#$B%
& f% 9as normas complementarias a las que alude
el 27 prrafo del art& 6$! C'! son! entonces! las leyes! decretos! resoluciones! disposiciones y ordenan"as de
naturale"a local que se dictan para asegurar la operatividad de los presupuestos mnimos& *on tambi)n
aquellas normas que establecen requisitos adicionales u obligaciones ms estrictas que las previstas en la ley
de presupuestos mnimos& g% 9as provincias y municipios! conforme al r)gimen constitucional provincial!
ejercen lo que en doctrina se ha denominado la complementariedad ma(imi"adora! es decir! dictar normas
adicionales a las leyes de presupuestos mnimos de proteccin ambiental! necesarias para complementarlas!
bajo el modo y con el alcance de esta singular concurrencia de competencias! incrementando o ampliando
las e(igencias ambientales! como e(plicaba Bidart Campos
#$3%
& h% Esa complementacin normativa
ma(imi"adora ha sido enfticamente ratificada por la Corte *uprema de 0usticia de la 'acin! al sostener
que con arreglo al art& 6$! C'! complementar supone agregar alguna e(igencia o requisito no contenido en
la legislacin complementada
#84%
& i% En materia ambiental lo que e(iste es una gestin concurrente de
intereses comunes! pero en jurisdiccin propia! fundada en poderes propios& 9a 9ey Feneral del <mbiente
8@?A@ esparcir sus principios sobre un sistema cudruple+ a% primero sobre las normas provinciales
generales del ambienteH b% luego sobre las normas sectoriales o especficas provincialesH c% posteriormente
en las normas ambientales generales de nivel municipal y finalmente! d% en las normas sectoriales
municipales
#8$%
& 'o se discute la potestad jurdica de los municipios de limitar el ejercicio de determinados
derechos individuales con el fin de asegurar el bienestar general
#88%
! en la medida que el complemento
legislativo provincial y municipal! seg.n el principio de congruencia
#82%
! sea adecuado a los principios y
normas que establece la 9ey Feneral del <mbiente& Con ello! lo que se quiere decir es que las normas que
pertene"can a los rdenes provinciales y municipales se debern amoldar a las de presupuestos mnimos
nacionales! pero desarrollndolas o ma(imi"ndolas en la proteccin& Esto implica la plena operatividad del
principio de complementariedad y optimi"acin en la proteccin ambiental
#86%
&
VII. Las competencias locales: criterios de validez formal
9a Constitucin provincial de Crdoba! adems de reconocer la e(istencia del municipio como una
comunidad natural fundada en la convivencia y asegurar el r)gimen municipal basado en su autonoma e
independencia de todo otro poder en el ejercicio de sus atribuciones
#8@%
! reconoci para su mbito territorial
como funciones y atribuciones que le son inherentes ! la proteccin de la salud y del medio ambiente
#8?%
!
no slo para la poblacin municipal actual! sino tambi)n las generaciones futuras&
'o obstante reconocer esas potestades de regulacin y fiscali"acin propias del ejercicio del poder de polica
municipal y concluir que dicho ejercicio debe subordinarse al r)gimen federal! cuando el /ribunal anali"a la
9ey -rovincial '; 3$?6 sobre productos qumicos y biolgicos de uso agropecuario! con absoluta
conciencia de los riesgos que importa el manejo de agroqumicos y en pos de dar garantas a la aplicacin de
)stos! sostiene que esta ley disea todo un sistema de mecanismos tuitivos idneos tendientes a proteger
la salud humana! los recursos naturales y los terceros de los daos que pudieran ocasionarse por el uso de
)stos! ofreciendo las m(imas garantas posibles de seguridad y proteccin a la salud poblacional y al
medio ambiente en toda la provincia de Crdoba! bajo la responsabilidad de idneos en la materia
#8A%
&
,s all de esa controvertible interpretacin del ejercicio del poder de polica provincial! delegado bajo una
suerte de privati"acin en manos de operadores particulares! el fallo contin.a ratificando las competencias
provinciales y municipales en la remisin del art& 2@! ley '; 3$?6
#8B%
! omitiendo e(pedirse acerca de la
inconstitucionalidad de los arts& 3 y @B de esta ley&
< diferencia de la 9ey -rovincial de /rnsito '7 B@?4 #t&o& ley '7 3$?3% donde se dej a salvo en el art& $7 la
posibilidad de que municipios y comunas adhieran o no a dicha legislacin y que mantengan su propia
legislacin en sus respectivas jurisdicciones
#83%
! la ley '; 3$?6 obliga a la adhesin municipal y establece
las distintas reas y distancias de proteccin de los radios urbanos de municipios y comunas! a trav)s de una
distincin seg.n riesgos e impacto to(icolgico de los productos qumicos de uso agropecuario y seg.n su
forma de aplicacin #a)rea o terrestre%&
Como se ver ms adelante! muchos municipios locales han dictado sus propias normas al respecto! que no
coinciden con los criterios de esta legislacin provincial y que profundi"an el ejercicio del poder de polica y
la proteccin del ambiente& I dicha legislacin es constitucional! pues ha sido sancionada en ejercicio de las
competencias reconocidas por los arts& $82 y 6$! C'! $B? y $36! C-cial& y 24 y $3A! 9ey 1rgnica
,unicipal
#24%
&
-or otra parte! desde la vigencia de la 9ey 1rgnica de Gegionali"acin '; 384?! que cre las Comunidades
Gegionales de gobiernos locales! el radio municipal se defini por la negativa! ya que se asign jurisdiccin
y competencia a los organismos regionales en todos los territorios! con la sola e(cepcin de los denominados
radios urbanos! e(cluyendo :en contradiccin del art& $B@! de la Constitucin de Crdoba: de la jurisdiccin
municipal el ejido urbano! es decir! la "ona comprendida entre el radio urbano municipal y el lmite del ejido
municipal con la jurisdiccin de otro municipio&
*i bien la ley '7 384? fue modificada por la 32@6! retrotrayendo las definiciones sobre los radios
municipales a lo dispuesto por la 9ey 1rgnica ,unicipal '7 B$48 y lo normado por la Constitucin
provincial! el fallo omite mencionar la delegacin e(presa del poder de polica ambiental provincial
efectuada a las Comunidades Gegionales! todo lo cual planteara una situacin paradojal+ si! como sostiene el
/ribunal! los municipios carecen de facultad para regular y fiscali"ar el uso y aplicacin de agroqumicos en
los lmites jurisdiccionales de tales entes! y el sistema de la ley provincial 3$?6 de agroqumicos reposa en
la responsabilidad de idneos en la materia y en el poder de polica ambiental delegado a las comunidades
regionales! cabe preguntarse acerca de las consecuencias de la decisin+ Dtendr el *enasa! como autoridad
federal! capacidad institucional para regular! controlar y fiscali"ar el uso y aplicacin de agroqumicos en
todos los rincones de nuestro vasto pasE
VIII. Las normas directrices nacionales e internacionales
*i bien las normativas nacionales e internacionales sobre sustancias y productos qumicos fitosanitarios de
uso agrcola surgieron primeramente para solucionar conflictos relacionados con la inocuidad de los
alimentos desde la perspectiva de su comerciali"acin! las medidas sanitarias evolucionaron comprendiendo
los procedimientos y las condiciones de autori"acin de los productos fitosanitarios! teniendo en cuenta los
principios generales de proteccin de la salud humana y del medio ambiente! mediante la adopcin y
observancia de medidas sanitarias y fitosanitarias que redujeran al mnimo sus efectos negativos en el
comercio internacional&
< nivel multilateral! adems del Cdigo Jnternacional de Conducta para la >istribucin y Ktili"acin de
-laguicidas de la C<1 #$3B$%! por el que se promueven las prcticas que minimi"an los riesgos sanitarios y
ambientales ligados a los plaguicidas! e(isten instrumentos que regulan el comercio y uso de los plaguicidas
e(tremadamente t(icos como es el caso del Convenio de Gotterdam
#2$%
! que confiere las herramientas y la
informacin para identificar los productos qumicos fitosanitarios prohibidos o rigurosamente restringidos&
El Convenio prev) un procedimiento obligatorio de Consentimiento Cundado -revio y de sistemas de
intercambio de informacin sobre los productos qumicos y plaguicidas peligrosos objeto de comercio
internacional
#28%
&
-or otra parte! el Convenio de Estocolmo
#22%
se centra en la reduccin y la eliminacin de los doce
Contaminantes 1rgnicos -ersistentes #C1-%! nombrados por el -rograma de 'aciones Knidas para el
,edio <mbiente #-numa% como la docena sucia! entre los cuales se encuentran plaguicidas& El objetivo
del Convenio es proteger la salud humana y el ambiente! considerando un enfoque precautorio& -ara ello!
cada -arte se obliga a adoptar las medidas jurdicas y administrativas que sean necesarias para eliminar la
produccin y utili"acin de los productos qumicos enumerados en el ane(o < y a restringir los productos
qumicos incluidos en el ane(o B de conformidad con las disposiciones de dicho ane(o&
I!. "ntecedentes en el derecho comparado
En armona con las recomendaciones del Comit) de <gricultura de la C<1#26%! que desde hace d)cadas
e(horta y recomienda a los pases miembros el retiro de productos qumicos de uso agropecuario! la
tendencia de los pases latinoamericanos es la prohibicin de importacin! produccin! comerciali"acin!
distribucin y uso de agroqumicos de las categoras Ja y Jb! conforme a los estndares internacionales de la
1rgani"acin ,undial de la *alud
#2@%
&
/eniendo en cuenta que en lo relativo a la potencial e(posicin de las personas y de las emisiones directas al
medio ambiente! las fases de utili"acin y aplicacin de estos productos qumicos y la gestin de envases
usados que los contienen son las que entraan ms riesgos en el ciclo de vida de los plaguicidas! la
Comunidad Europea
#2?%
ha recomendado! entre otras medidas restrictivas! la prohibicin general de la
pulveri"acin a)rea! estableciendo estrategias de proteccin de los reservorios de agua mediante la
implementacin de franjas barrera y la aplicacin de una designacin jurdicamente vinculante de "onas
de uso reducido o nulo de productos fitosanitarios&
-or su parte! la propuesta de >irectiva del -arlamento Europeo y del Consejo por la que se establece el
marco de la actuacin comunitaria para conseguir un uso sostenible de los plaguicidas
#2A%
! obliga a los
Estados miembros a prohibir la pulveri"acin a)rea #art& 37%& 9a pulveri"acin a)rea debe prohibirse debido a
su elevado potencial de produccin de efectos negativos sobre la salud humana! el medio ambiente y por la
deriva secundaria de los aerosoles& -odrn autori"arse e(cepciones cuando la pulveri"acin a)rea ofre"ca
claras ventajas y beneficios ambientales respecto a otros m)todos de pulveri"acin o cuando no haya
ninguna alternativa viable& Complementariamente! el artculo $$ obliga a los Estados miembros a adoptar
medidas apropiadas destinadas a limitar la deriva y a delimitar "onas en las que el uso de plaguicidas debe
reducirse en gran proporcin! o incluso anularse el uso de plaguicidas! tales como aquellas "onas destinadas
a la captacin de agua potable&
!. La situacin alcance del e#ercicio de los poderes locales
Como consecuencia del reducido :adems de inconstitucional: lmite de restriccin y proteccin de orden
territorial prescripto por los arts& @B y @3! ley 3$?6! se plantea la situacin de aquellos grupos humanos! no
contemplados por esa ley! que habitan de manera permanente o temporaria en los lmites del radio urbano o
en "onas que si bien son rurales! en funcin de la distancia al lugar de aplicacin de agroqumicos se
encuentran permanentemente en una real o potencial situacin de riesgo por e(posicin aguda y crnica& *e
trata de situaciones que no deberan dejar de ser contempladas en la prohibicin de aplicacin de productos
agroqumicos! en ra"n del peligro para la salud de las into(icaciones crnicas producidas por la deriva
secundaria de las fumigaciones periurbanas permitidas por la ley provincial '7 3$?6&
Crente a esta situacin! con diferente y mejor t)cnica legislativa que la ordenan"a cuestionada! distintos
municipios regulan "onas de resguardo ambiental adicionales para la poblacin periurbana! donde se prohbe
la fumigacin con agroqumicos y productos biolgicos! de tal forma que la 9- '7 3$?6 empie"a a regir
reci)n a partir de esas reas de resguardo&
Entre las numerosas normativas municipales! resalta la 1rdenan"a '7 @@2$ de la ciudad de *an Crancisco!
por la que ese municipio adhiere a las disposiciones de la 9- '7 3$?6 y su decr& regl& '; $2854@! ratificando
la facultad del >epartamento Ejecutivo municipal a reali"ar convenios con la *ecretara de <gricultura y
Fanadera de la -rovincia de Crdoba! en todo lo que no se oponga a la presente 1rdenan"a&
>icha 1rdenan"a crea una Lona de Gesguardo <mbiental conformada por la propia planta urbana o
n.cleos poblacionales de esa ciudad :entendi)ndose por tales aquellos donde habitan personas! en forma
permanente! con ms un radio de quinientos metros #@44 m&% a partir del lmite de la referida planta urbana o
n.cleos poblacionales! o hasta la distancia a la que llegare la jurisdiccin territorial del municipio cuando
)sta fuere menor que dicho radio #art& 27%&
>entro de la mencionada Lona de Gesguardo <mbiental! la 1rdenan"a prohbe la utili"acin en toda
forma! de cualquier tipo de producto qumico o biolgico de uso agropecuario destinado a la fumigacin o a
la fertili"acin agrcola y5o forestal! e(cepto los productos debidamente autori"ados para la prctica de
agricultura orgnica! la que deber contar con la autori"acin de la *ecretaria de *alud y <mbiente o la
dependencia o reparticin que en el futuro la reemplace #<rt& 67%& Cuera de la Lona de Gesguardo
<mbiental y dentro de un radio de mil metros #$444 m% contados a partir de dicha "ona o hasta el lmite de
la jurisdiccin territorial municipal cuando )ste fuere menor que dicho radio! slo podrn aplicarse
productos qumicos o biolgicos de uso agropecuario de las clases to(icolgicas JJJ y JM&
-or .ltimo! la normativa prohbe la aplicacin a)rea de cualquier tipo de producto qumico o biolgico de
uso agropecuario destinado a la fumigacin o a la fertili"acin agrcola y5o forestal! en un radio de mil
quinientos metros #$@44 m% a partir de la Lona de Gesguardo <mbiental o hasta el lmite de la jurisdiccin
territorial municipal cuando )ste fuere menor que dicho radio
#2B%
&
*imilar carcter restrictivo poseen en la ciudad de Crdoba! las 1rdenan"as '7 $4@B3542 de prohibicin de
fumigacin a)rea en todo ejido municipal y la '7 $4@34542! que prohbe toda fumigacin en barrio Jtu"aing
<ne(oH o la prohibicin de la ciudad de 9eones sobre el acopio de agroqumicos en forma privada! la
permanencia y5o circulacin dentro del radio urbano de vehculos utilitarios o camionetas con cargas de
productos agroqumicos! aunque )stos se encuentren cerrados y sellados de fbrica! dentro del ejido
municipal
#23%
&
9as normativas municipales citadas anteriormente evidencian que :aunque con distinta t)cnica legislativa:
esas autoridades municipales! en atencin a la proteccin de la conveniencia colectiva y sobre la base de una
valoracin de las circunstancias sociales y ambientales locales! confluyen en los mismos fines! propsitos y
resultados que la cuestionada 1rdenan"a de la ,unicipalidad de ,endiola"a&
Con iguales objetivos! la ,unicipalidad de Colonia Caroya! mediante 1rdenan"a '7 $8?546! regula el
depsito! aplicacin y venta de agroqumicos en el mbito de su ejido municipal& < los fines de superar la
limitada restriccin de orden territorial prescripto por el artculo @B y @3 de la ley 3$?6! la norma considera
como planta urbana a todo el ejido municipal de la ciudad de Colonia Caroya e impone prohibiciones
adicionales acordes a las caractersticas ecolgicas! sociales y ambientales del municipio! conforme a
criterios de ordenamiento territorial ambiental para todo el ejido municipal
#64%
&
9a necesaria vinculacin del ejercicio de las competencias del Estado municipal con los aspectos polticos!
fsicos! sociales! culturales! econmicos y ecolgicos propios de la realidad local! ha generado la
reivindicacin de las competencias constitucionales propias en la materia! tales como la efectuada mediante
1rdenan"a '7 B@54@ de la ciudad de 9as Marillas! por la que si bien se efect.a la adhesin la 9- '7 3$?6 y a
su decr& regl&o '7 $2854@! la ,unicipalidad podr dictar normas de acuerdo con las realidades locales no
contempladas en la 9ey '7 3$?6 seg.n el conte(to local #art& 87%
#6$%
&
En sentido anlogo! conociendo las dificultades para cumplir la obligacin que la Constitucin provincial
impone a los municipios! de resguardar la salud de la poblacin y el medio ambiente local! se han
consagrado mecanismos de denuncia popular a trav)s de las que todos los ciudadanos tienen derecho de
controlar las mquinas pulveri"adoras que se encuentren en circulacin en el radio urbano y denunciar en el
caso que alguna no se ajuste a lo establecido& /ambi)n podrn solicitar al municipio! las causas o motivo por
el cual se permiti el ingreso#68%&
Con el objetivo de disminuir al mnimo los riesgos de contaminacin ambiental y daos a terceros!
derivados de la utili"acin de productos agroqumicos! municipios de otras provincias tambi)n han ejercido
sus facultades de polica ambiental! sea con carcter ms e(igente que la normativa provincial o
directamente prohibiendo la aplicacin a)rea de agroqumicos! en un radio inferior a 8 Nm de la ciudad
cabecera y poblaciones del -artido! distancia que se e(tender a 2 Nm cuando las condiciones climticas y
factores elicos impliquen riesgos para la poblacin! as como el sobrevuelo en los centros urbanos de los
equipos y5o aeronaves utili"ados en la aplicacin a)rea de agroqumicos! aun despu)s de haber agotado su
carga
#62%
&
Con similares objetivos de prevencin ambiental y sanitaria para servicios u operaciones a)reas! el
municipio de *an -edro
#66%
establece que queda e(presamente prohibida la aplicacin de agroqumicos en
un radio de 8444 metros de los lmites urbanos de la ciudad cabecera de *an -edro y de todas las localidades
del partido& -ara las "onas catastralmente denominadas complementarias o seccin de quintas restrngese la
aplicacin a)rea de agroqumicos en un radio de $444 metros&
9as citas normativas precedentes dan cuenta de que aun cuando se considere opinable la decisin de
prohibicin absoluta aplicada por la ,unicipalidad de ,endiola"a! )sta ha actuado conforme a las facultades
que la Constitucin provincial le asigna para la defensa de la salubridad p.blica y la proteccin del medio
ambiente& -or su parte! de las realidades locales no contempladas en la ley '7 3$?6 deriva la necesidad de
que las administraciones municipales! seg.n sus caractersticas! conte(to y realidades locales! amplen el
tra"ado del rea protegida de fumigacin para separar al ejido urbano de la "ona agropecuaria fijados por el
r)gimen provincial& Es que los radios de proteccin definidos por el r)gimen provincial! en la mayora de las
comunas y municipios que no han adoptado un r)gimen propio! no e(isten o no son respetados! por cuanto la
fiscali"acin del cumplimiento de este tra"ado est a cargo de la autoridad de aplicacin provincial! que a.n
hoy cuenta con un reducido cuerpo de funcionarios para la reali"acin de los controles en todo el territorio
de la provincia de Crdoba
#6@%
&
9a prohibicin de uso de determinadas sustancias qumicasH la ejecucin de determinadas actividades
riesgosas o peligrosas para la salud o el medio ambiente! a trav)s del establecimiento de una interdiccin con
carcter permanente! al menos desde la e(periencia desarrollada por normas provinciales y municipales! dan
cuenta de una variada gama de manifestaciones del poder de polica ambiental local que procuran preservar
condiciones ecolgicas! sociales y econmicas de tipo territorial
#6?%
! que no resultan antojadi"as ni
irra"onables ni con e(ceso en los lmites reglamentarios
#6A%
&
En ese sentido! puede citarse la e(periencia de ms de 8$4 municipios declarados no nucleares
#6B%
H o
municipios no t(icos y ambientalmente sustentablesH la prohibicin en los ejidos municipales de las
actividades industriales y mineras que empleen t)cnicas de li(iviacin con sustancias t(icas o cualquier
otra t)cnica que requiera el uso de insumos t(icos
#63%
H la prohibicin de ingreso a los ejidos municipales!
aun en calidad de trnsito! de residuos actual o potencialmente peligrosos y de los radiactivos o los de
cualquier otra ndole o naturale"a comprobadamente t(icos! peligrosos o susceptibles de serlo en el futuro
#@4%
& *e incluye asimismo la prohibicin de la produccin y cultivo de 1rganismos ,odificados
Fen)ticamente #1,F% y la declaracin de Lona 9ibre de /ransg)nicos en todo el ejido municipal
#@$%
&
!I. Principios paradi$mas en conflicto
>e acuerdo con lo anali"ado anteriormente! puede sostenerse que en orden a la valide" formal! no era
procedente la tacha de inconstitucionalidad de la 1rdenan"a '7 234546 dictada por la ,unicipalidad de
,endiola"a& *in embargo! en orden a la valide" material! la insuficiencia de las reglas de antinomias
aplicadas! tornaron de alta complejidad y controversia el anlisis de ra"onabilidad y proporcionalidad
efectuado por el /ribunal! quien sostuvo que la prohibicin total y absoluta del uso de agroqumicos
aparece como una medida e(cesiva a la hora de proteger el ambiente y la salud de los habitantes de dicha
localidad&
El dilema judicial planteado en torno a los derechos constitucionales en conflicto #derechos individuales
patrimoniales versus derechos colectivos inmateriales y no patrimoniales! propios de la esfera social%!
hubiera requerido del /ribunal un mayor esfuer"o y desarrollo en torno a la compatibili"acin de los valores
competitivos en pugna que se plantearon& 9os argumentos e(cesivamente descriptivos y formalistas
e(puestos en el fallo no resultan enteramente convincentes! por su desvinculacin con el conflicto real que
sobre los beneficios y riesgos plantean el uso! aplicacin y control estatal de los agroqumicos en nuestro
pas y en el mundo
#@8%
&
9a verificacin de la ausencia de ra"onabilidad de la 1rdenan"a cuestionada no debi prescindir de la
valoracin de las consecuencias que frente al derecho constitucional de carcter patrimonial invocado y! en
definitiva! tutelado por la sentencia! haba normas constitucionales opuestas! que basadas en principios
a(iolgicos diferentes modifican el sistema normativo en dos aspectos+ $& *e establece un mnimo
inderogable que constituye un orden p.blico ambiental! que act.a como norma limitadora del proceso
legislativo p.blico y de la autodeterminacin en el campo de la contratacin privadaH y 8& <dopta el
principio de precedencia lgica del principio protectorio ambiental! de modo que! en caso de conflicto!
prevalecen los principios y reglas protectorias del ambiente
#@2%
&
9a legalidad es un principio formal que la 1rdenan"a cuestionada no ataca& -odr censurarse! en su caso!
que la 1rdenan"a municipal sometida a test de constitucionalidad e(cede la ra"onabilidad o
proporcionalidad de la limitacin impuesta a los derechos individuales de productores agropecuarios! con los
fines y propsitos que esa pretenda alcan"ar! o bien se podr argumentar una falta de criterio gubernativo!
mas tal apreciacin del m)rito e(cede la esfera de la funcin jurisdiccional&
<ntes bien! la decisin adoptada por el Concejo >eliberante de la ,unicipalidad de ,endiola"a importa un
juicio de valor! una apreciacin meditada de aquellas circunstancias que fueron puestas de manifiesto
democrticamente por los vecinos de esa comunidad! a fin de preservar de manera precautelar la salud y
medio ambiente de los habitantes de esa comuna! previniendo o impidiendo una alteracin susceptible de
originarse en el desarrollo de tal actividad productiva! sin la restriccin impuesta& -or lo dems! la
afirmacin contenida en el fallo recurrido! en el sentido de que la 1rdenan"a municipal cuestionada carece
de argumentos t)cnicos que permitan considerarla ra"onable! es una opinable valoracin efectuada por el
/ribunal respecto de la poltica municipal en materia de poder de polica ambiental! cuestin que el
ordenamiento institucional pone a cargo de la <dministracin! no de los jueces&
El opinable criterio sustentado por el Concejo >eliberante de ,endiola"a fue sustituido por el no menos
opinable criterio del /ribunal#@6%& 'o escapa al conocimiento judicial la percepcin de desconfian"a social
que ha generado la permanente controversia p.blica acerca de la viabilidad de cambios en el grado de
to(icidad de un producto agroqumico seg.n su dilucin! opcin que desde el mbito cientfico resulta
inaceptable! pero que en las recetas fitosanitarias! seg.n la antojadi"a interpretacin de la autoridad de
aplicacin en la -rovincia #*ecretara de <gricultura y Fanadera%! resultan aceptables y autori"adas#@@%&
/ampoco le era ajeno que! en la causa! surgan en forma clara y contundente la contigOidad de la ubicacin
del campo perteneciente a la empresa actora con la poblacin urbana! demostrndose la colindancia de los
vecinos de la localidad de ,endiola"a con las tierras que se pretenda seguir fumigando! as como la
pro(imidad entre el campo propiedad de la actora y el lugar donde se encuentra el reservorio de donde se
e(trae el agua que sirve a la poblacin local
#@?%
&
9a constatacin en nuestro pas de que la legislacin federal y provincial regula las categoras de sustancias
qumicas de uso agropecuario! fundamentalmente sobre la base del establecimiento de la >osis 9etal @4
#>9@4% para cada producto individual! o sea por su dosis letal y sus efectos agudos! sin valoracin del
potencial to(icolgico de su aplicacin conjunta y sus efectos sin)rgicos en bajas dosis con consecuencias
sub=crnicas
#@A%
H as como la autori"acin de productos como el Endosulfan! 8=6=>! o 'onil=fenol=eto(ilado!
clasificados por la 1rgani"acin ,undial para la *alud como alta y e(tremadamente t(icos y que en los
pases desarrollados estn prohibidos! denotan que frente al conflicto entre intereses patrimoniales e
intereses ambientales y sanitarios! se requiere aplicar una altsima ponderacin judicial para alcan"ar
ra"onabilidad en las decisiones! sin la cual las opciones para la solucin del problema traen aparejada la
parciali"acin de los argumentos hacia la prevalencia del paradigma dominante de los bienes y derechos
individuales patrimoniales! trasladando en el tiempo el conflicto de valores competitivos en tensin y sin
solucionar el problema&
Cinalmente! permanece sin respuesta conocer qu) beneficios o perjuicios sufre el tercero ausente en el
conflicto bilateral! que es la comunidad de la ,unicipalidad de ,endiola"a& Como ensea 9oren"etti! suele
perturbar al anlisis el hecho de que el derecho fundamental es invocado por un titular! individual o grupal!
mientras que la norma fundamental opuesta suele no estar defendida en el proceso porque afecta a un
n.mero indeterminado de sujetos
#@B%
P
1) Lorenzetti, Ricardo, eora de la !ecisi"n #udicial, Rubinzal $ulzoni, p% &&%
') Las ordenanzas municipales tienen el car(cter de legislaci"n local% )na de las consecuencias
directas de otorgarles la naturaleza *urdica de una ley es precisamente que la +a de ataque ser( la
acci"n de inconstitucionalidad% ,n ese sentido -ay un fallo muy ilustrati+o del ribunal .uperior de
#usticia de $"rdoba, en autos /illard c0 1unicipalidad de $"rdoba2, en el que el Alto $uerpo sostu+o
que las ordenanzas son leyes materiales de aplicaci"n en el campo de su competencia y que no
pueden ser re+isables *udicialmente%
3) /.i bien la teleologa que inspira a 4sta y al marco *urdico referenciado es la misma: lle+ar a la
realidad el principio de pre+enci"n en materia de salud p5blica y poltica ambiental, y por tanto la
regulaci"n emanada del ente comunal comparte la misma /ratio2, tal cardinal no es suficiente para
soslayar el ordenamiento e6istente en la materia, sin siquiera esbozar alg5n tipo de fundamentaci"n
que *ustifique un apartamiento tan radical del mismo por parte del 1unicipio2 (7888%1&% $onclusi"n:
An(lisis de la 9rdenanza municipal)%
:) $fr% .# .ala $i+il, /1iranda, Liliana y otros c0 1unicipalidad de $"rdoba ; Amparo ; Recurso
!irecto2, .entencia N< =>, de fec-a 1?0=0>>: los actos legislati+os emanados de un gobierno local en
e*ercicio del poder de polica y cuya moti+aci"n t4cnica pertenece a la esfera discrecional de
actuaci"n del municipio% ,l principio de di+isi"n de poderes, base del estado republicano, +eda a los
poderes p5blicos e*ercer sus facultades m(s all( de las atribuciones otorgadas por el ordenamiento
*urdico%
=) $fr% .# en pleno, ':01@0@@, in re /Las Repetto y $a% .RL c0% 1unicipalidad de Aell 7ille ;Acci"n de
amparo;Apelaci"n; Recurso directo2, .emanario #urdico, NB 131?, del '30110'@@@, p% C&@, donde
reconoce que en aras del inter4s general, los municipios de la pro+incia de $"rdoba est(n facultados
para imponer restricciones o pro-ibiciones absolutas dentro del (mbito municipal, siempre que las
medidas adoptadas no sean arbitrarias, desiguales, carentes de fundamentos elementales o
discriminatorias%
C) /(%%%) como primera medida en la tarea de discernimiento en torno a cual es la esfera de gobierno
que tiene a su cargo la regulaci"n de dic-a tem(tica cabe -acer referencia a los arts% :1 y :' de la
$onstituci"n Nacional2%
&) $fr% mensa*e de ele+aci"n de la Ley Dederal de $arnes NB ''%3&=%
?) $fr% ley ''3&= y ley 1??11%
>) !isposici"n .enasa NB 11>0'@@&%
1@) 7id% Eals-, #%R, 8nforme a la $omisi"n ,special creada por la Resoluci"n C?0@3 del $ofema y
.il+a, $% !%: La distribuci"n de competencias normati+as y e*ecuti+as entre la Naci"n y las pro+incias
en materia ambiental, septiembre de '@@3%
11) 1iranda, 1arisa A%, /Dederalismo y poder de polica en materia de sanidad agroalimentaria2, LL
'@@@;A, ?>@%
1') $fr% $afferata, N4stor A%, /1unicipio y medio ambiente en la pro+incia de Auenos Aires2, LLAA
'@@& (abril), '=1: ,l art% :1 luego de la reforma a la $onstituci"n Nacional, en nada restringe la
administraci"n de los intereses y ser+icios locales que les compete a los municipios y comunas, sino
que, por el contrario, m(s bien se desprende el fortalecimiento de la autonoma municipal tal como
surge en forma e6presa del nue+o art% 1'3, $N%
13) ,l principio general es que la *urisdicci"n legislati+a ambiental es pro+incial (art% 1'1, $N), y la
delegaci"n efectuada a tra+4s del 3B p(rrafo del art% :1, $N, s"lo comprende el dictado de
presupuestos mnimos cuyo contenido y alcance no pueden alterar las *urisdicciones locales, toda +ez
que se trata de poderes no delegados, reconocidos en el art% 1'1, $N, y las responsabilidades de los
gobiernos locales son primarias (.$AA, 8 1C?' .% /Felco .A c0 Fro+incia de Auenos Aires s0
8nconstitucionalidad Art% 1B !ec% :=@ Reglamentario de la ley 11%3:&)%
1:) $(mara de Apelaciones en lo $i+il $omercial, Laboral y de 1inera de Neuqu4n F8 '@@3 % D
?=0??, '=0'0'@@3%
1=) $onse*o Dederal del 1edio Ambiente, Resoluci"n $ofema NB >'0'@@:%
1C) /Roca, 1agdalena, c0Fro+incia de Auenos Aires s0inconstitucionalidad2, R% 13% GG7888; >:%1:',
$orte .uprema de #usticia de la Naci"n, publicado en LL, 1>>C;A;13&, con nota de Eals-, #% R%
8gualmente, +id% /$opetro .A c0 1unicipalidad de ,nsenada s0 8nconstitucionalidad de la 9rdenanza
1??&0>=2, A9, !##, Aoletn 'C0@>0@', AHo LG8, B1C3, NB 13@:: /A-ora las Fro+incias pueden
complementarla como, asimismo seg5n -emos +isto los municipios y aun aumentar las condiciones o
requisitos impuestos por la Naci"n, pero nunca deben ser menores ni oponerse a ellos2%
1&) $fr% Aidart $ampos, I%, /,l art% :1 de la $onstituci"n y el reparto de competencias entre el
,stado Dederal y las Fro+incias2, !#, 1>>&;88;&@>) y 1ara Ang4lica Ielli, /La competencia de las
pro+incias en materia ambiental2, LL, 1>>&;,, ?@=), entre otros%
1?) 7id% Jern(ndez, Antonio 1%, /1unicipio, relaciones inter*urisdiccionales y desarrollo sustentable2,
LL% '@@1;$, >>3)%
1>) ratado ,lemental de !erec-o $onstitucional, % 1;A, ,diar, '@@1, p% ':@%
'@) $.#N, /7illi+ar, .il+ana N% +% Fro+incia de $-ubut y otros2, 1&0:0'@@&% /Las autoridades locales,
cuando e*ercen la facultad de dictar normas complementarias, pueden agregar alguna e6igencia o
requisito no contenido en la legislaci"n complementada2% ,n esta causa, en la que la acti+idad minera
estaba su*eta a normas nacionales contenidas en el $"digo de 1inera y pro+inciales
complementarias ma6imizadoras de protecci"n ambiental, se reconoci" que en la pro+incia tiene
plena aplicaci"n la ley local NB =@@1 ('@@3), que pro-be el desarrollo de procesos mineros en la
modalidad a cielo abierto y la utilizaci"n del cianuro en los procesos de producci"n en el territorio de
la pro+incia del $-ubut%
'1) Iarca 1inella, Iabriela, /1unicipio y medio ambiente, aspectos rele+antes de la participaci"n
+ecinal y la gesti"n ambiental2, LL, .up% de !erec-o Ambiental, 1?01101>>>, p% C%
'') $fr% .$AA, 8, 1>?', . 3101@0'@@1 y $(mara de Apelaciones en lo $ontencioso Administrati+o con
asiento en La Flata, /Asociaci"n $i+il Nue+o Ambiente $entro 7ecinal Funta Lara c0 $oordinaci"n
,col"gica Krea 1etropolitana .ociedad del ,stado .A2, LLAA '@@C, >3&%
'3) $fr% 1osmann, 1%7%; Lloret, #% .%, /Frincipio de $ongruencia en materia ambiental% Are+e an(lisis
de normas nacionales y locales2, '@@C (in4dito): ,ste *uego de competencias fue fi*ado en el art% :,
ley '=C&=, al establecer el Frincipio de $ongruencia por el cual las normas locales deben adecuarse a
ella, encontr(ndose s"lo permitido al legislador local acordar un plus de protecci"n, pero no otorgar
una protecci"n inferior a la asignada por el legislador nacional%
':) $fr% ,san, #os4, A%, /,l federalismo ambiental% Reparto de competencias legislati+as en materia
ambiental en la $onstituci"n Nacional y en la Ley Ieneral del Ambiente '=C&=2, #A '@@:;8;&&C y
$.#N, /,denor .A c0Fro+incia de As% As%2, en Re+% de !erec-o Ambiental, Le6is Ne6is, '@@C, N< C, p%
'=1, con nota de ,san, #os4, /$ompetencias ambientales y federalismo% La complementariedad
ma6imizante -a llegado a la #usticia2%
'=) Art% 1?@: /(%%) Los municipios son independientes de todo otro poder en el e*ercicio de sus
atribuciones, conforme a esta $onstituci"n y las leyes que en su consecuencia se dicten2%
'C) Art% 1?C: /.on funciones, atribuciones y finalidades in-erentes a la competencia municipal: &B%
Atender las siguientes materias: salubridadL salud (%%) protecci"n del medio ambiente, paisa*e,
equilibrio ecol"gico y poluci"n ambiental2%
'&) /(%%) el reaseguro que -a inspirado el sistema es que quienes respondan por la utilizaci"n de los
productos de aplicaci"n agropecuaria sean e6pertos especializados en el tema que est4n en
constante capacitaci"n y actualizaci"n% Lo que se procura es que aquellos que tengan en sus manos
la decisi"n de aplicar agroqumicos sean aut4nticos id"neos que conozcan en profundidad los efectos
secundarios y residuales de 4stos y se comprometan en dic-a tarea merituando las consecuencias
que tales prescripciones puedan acarrear2 (7888%1=% La creaci"n de un sistema de protecci"n para las
acti+idades relacionadas con agroqumicos autorizados por el .enasa)%
'?) ,ste artculo contiene una norma precautoria para los centros poblados al establecer que cuando
en los lotes a tratar con productos qumicos o biol"gicos de uso agropecuario, o en sus cercanas,
-ubiere centros poblados, el usuario responsable y0o el aplicador y0o el asesor fitosanitario deben
notificar al municipio o comuna, indicando producto y dosis a utilizarse%
'>) $on correcta t4cnica legislati+a, tambi4n la Ley Dederal de r(nsito NB ':%::>, en su art% 1B
indica que las pro+incias y municipios pueden ad-erir o no al sistema, en resguardo de las
autonomas pro+inciales y municipales%
3@) $fr% Jern(ndez, Antonio 1%, /Las +iolaciones a la autonoma municipal en $"rdoba2, Academia
Nacional de !erec-o y $iencias .ociales de $"rdoba, '@@=%
31) Ley '='&? aprueba el $on+enio de Rotterdam sobre el Frocedimiento de $onsentimiento
Dundamentado Fre+io Aplicable a ciertos Flaguicidas y Froductos Mumicos Feligrosos 9b*eto de
$omercio 8nternacional%
3') $omprende 3: productos qumicos, de los cuales '? son plaguicidas: ',:,=;, aldrina,
binapacrilo, captafol, clordano, clordimeformo, clorobencilato, !!, 1,';dibromoetano (,!A),
dieldrina, dinoseb, !N9$ y sus sales, bicloruro de etileno, "6ido de etileno, fluoroacetamida, J$J,
-eptacloro, -e6aclorobenceno, lindano, compuestos de mercurio, monocrotofos, parati"n,
pentaclorofenol y to6afeno, m(s determinadas formulaciones de metamidofos, metil;parati"n,
fosfamid"n y una combinaci"n de benomilo, carbofur(n y tiram%
33) Ley 'C@11: aprueba el $on+enio de ,stocolmo sobre $ontaminantes 9rg(nicos Fersistentes%
3:) Reunido en Roma del '= al '? de abril de '@@& y publicadas en el documento /Nue+a 8niciati+a
para Reducir el Riesgo de los Flaguicidas2%
3=) $fr% Ley NB '?'1& (Fer5), por la que se otorga prioridad a las medidas tendientes a reducir o
pro-ibir el uso de los plaguicidas agrcolas clasificados en las categoras 1a% Ne6tremadamente
peligrososN y 1b Naltamente peligrososN del $uadro de $lasificaci"n de Flaguicidas por su
Feligrosidad, de la 9rganizaci"n 1undial de .alud, 91., y otros plaguicidas, que no perteneciendo a
las categoras antes mencionadas representan ni+eles de riesgo inaceptables para la salud y el
ambiente en las condiciones de uso y mane*o%
3C) $omisi"n de las $omunidades ,uropeas, /,+aluaci"n de impacto de la estrategia tem(tica sobre
el uso sostenible de los plaguicidas2, $91('@@C) 3&3 final, .,$('@@C) ?>:, Aruselas, 1'0&0'@@C%
3&) $omisi"n de las $omunidades ,uropeas, $91 ('@@C) 3&3 final, Aruselas, 1'0&0'@@C%
3?) La pro-ibici"n se e6tiende a la limpieza de todo tipo de maquinarias y equipos utilizados para la
aplicaci"n de productos qumicos o biol"gicos, de uso agropecuario destinados a la fumigaci"n o a la
fertilizaci"n agrcola y0o forestal, como asimismo el tr(nsito de m(quinas de aplicaci"n de dic-os
productos que no se encuentren descargadas y perfectamente limpias, as como el descarte o
abandono de en+ases de cualquier producto qumico o biol"gico%
3>) 1unicipalidad de la ciudad de Leones, 9rdenanza NB ?=>0@&%
:@) Asimismo, se pro-be la aplicaci"n de agroqumicos (art% =B): si la oficina de 1edio Ambiente
1unicipal no -a sido comunicada cuarenta y oc-o -oras (:? -s) pre+ia a su usoL a menos de
doscientos cincuenta metros ('=@ m) de escuelas, dispensarios, guarderas u -ogares de ancianosL
dentro de la zona comprendida en las $alles :@ y :?, entre la calle @1 y =C, como as tambi4n la
zona @? determinada en la 9rdenanza Ieneral arifaria +igente y a menos de cincuenta metros (=@
m) de ambas m(rgenes del ro $arnero y durante todo su recorrido, dentro del e*ido municipal%
:1) ,n igual sentido, la municipalidad de Juinca Renanc" -a en+iado al $once*o un proyecto con el
fin de ampliar la normati+a pro+incial NB >1C: adecu(ndola a las necesidades que presenta la
realidad local en cuanto al dep"sito y aplicaci"n de agroqumicos%
:') $iudad de Leones, 9rdenanzas municipales NB ?@10@C y ?=>0@&%
:3) Fartido de .an Nicol(s de los Arroyos, 9rdenanza NB &@::0@&%
::) 9rdenanza NB ==&>0@C%
:=) eniendo en cuenta esta problem(tica, el Froyecto de Ley NB @>@=@0L0@C propone la modificaci"n
de los arts% =? y => de la ley >1C:, ampliando la pro-ibici"n de fumigaci"n a4rea de las $lases
o6icol"gicas 888 y 87 en aquellas (reas rurales que constituyan residencia transitoria o permanente
de grupos -umanos tales como +i+iendas y escuelas rurales%
:C) 7g% la Resoluci"n NB :=30'@@= de la Fro+incia de .alta pro-be en el (mbito de la pro+incia la
introducci"n, fabricaci"n, registro, comercializaci"n, almacenamiento y uso de agrot"6icos
formulados en base a bromuro de metilo% La ley NB '>?@ de 1isiones sobre /R4gimen de $ontralor
de Agrot"6icos2 en su art% 1@B pro-be el registro y uso de agrot"6icos, sus componentes y afines: a)
para los cuales no se disponga de m4todos para la desacti+aci"n de sus componentes de modo de
impedir que sus efectos residuales pro+oquen riesgos al medio ambiente y a la salud p5blicaL b) para
los cuales no -aya antdoto o tratamiento eficazL c) que re+elen caractersticas teratog4nicas,
carcinog4nicas o mutag4nicas de acuerdo con los resultados actualizados de e6periencias de la
comunidad cientficaL d) que pro+oque disturbios -ormonales, daHos al aparato reproductor, de
acuerdo con procedimientos y e6periencias actualizadas en la comunidad cientfica, y e) cuando
re+elen ser, para el -ombre, m(s peligrosos que lo demostrado por ensayos de laboratorios con
animales, siguiendo criterios y t4cnicas cientficas actualizadas2%
:&) .eg5n la 9rdenanza NB 13@& de la ciudad de 1arcos #u(rez, el espacio a4reo correspondiente al
radio municipal ser( (rea restringida al paso de a+iones con equipos de aplicaci"n de biocidas% Las
empresas agro;a4reas deber(n operar a una distancia mayor de mil metros de dic-o radio, no
pudiendo sobre+olarlo aun despu4s de -aber agotado su carga% La 9rdenanza NB 1@=30>: de la
ciudad de 9ncati+o pro-be el transporte de en+ases de productos agroqumicos ya utilizados con
restos del mismo, por las arterias del radio urbano de la ciudad, quedando totalmente pro-ibido el
estacionamiento de dic-as m(quinas (fumigadoras terrestres) dentro del radio urbano tanto en las
arterias como en inmuebles%
:?) 7gr% $arta 9rg(nica de la ciudad de )s-uaiaL 9rdenanza NB 13330>3 de la ciudad de .anta Rosa
de La Fampa y en especial la 9rdenanza NB >C=' de la ciudad de $"rdoba, donde resulta parado*al la
pro-ibici"n de acti+idades, instalaciones, dep"sito y transporte de elementos radiacti+os, frente a la
pree6istencia del $omple*o Dabril $"rdoba ($N,A) !io6iteO .A, de elaboraci"n de di"6ido de uranio%
$omo producto de las acti+idades de concentraci"n se encuentran en el lugar =&%C@@ toneladas de
colas de tratamiento, que deben ser reubicadas y gestionadas%
:>) 9rdenanza NB 330@3 de la ciudad de ,squel% La pro-ibici"n incluye el ingreso, tr(fico, uso,
almacenamiento, comercializaci"n, elaboraci"n, producci"n, e6tracci"n, transporte de toda sustancia
t"6ica o e6plosi+a incluidos en los Ane6os 8, 88 y 888 de la LN ':@=1% ,n sentido an(logo, disponen las
9rdenanzas NB 11'30@C de la 1unicipalidad de .an $arlos, la 9rdenanza 1>:@0@C de unuy(n y la
9rdenanza @@10@& de upungato, todas ellas correspondientes a municipios de la pro+incia de
1endoza%
=@) Ro Iallegos, 9rdenanza NB 3'=3%
=1) 9rdenanza NB >3@0@= de 7illa de 1erlo (.an Luis)%
=') $fr% $.#N, /Arutti, .tella 1aris c0 !I82% Dallos: 3'&:&C>: /,ntre los criterios de interpretaci"n
posibles no debe prescindirse de las consecuencias que deri+an de la adopci"n de cada uno, pues
ellas constituyen uno de los ndices m(s seguros para +erificar su razonabilidad y su co-erencia con
el sistema en que est( engarzada la norma2L $.#N: /$occ-ia, #orge !aniel c0 ,stado Nacional y otro
s0 Acci"n de amparo2, (Dallos: 31C:'C':): /La $orte no puede prescindir de las consecuencias
sociales de su decisi"n ni de la realidad que la precede% ,s esta realidad la que rige como principio de
interpretaci"n de la $onstituci"n Nacional2%
=3) Lorenzetti, Ricardo L%, /La nue+a ley ambiental argentina2, LL, '@@3;$, 133'%
=:) $fr% .esin, !%, /,l contenido de la tutela *udicial efecti+a con relaci"n a la acti+idad administrati+a
discrecional, poltica y t4cnica2, Academia Nacional de !erec-o y $iencias .ociales de $"rdoba (RA)
(-ttp:00PPP%acader%unc%edu%ar): /(%%) el control *udicial implica fiscalizar una ponderaci"n y una
elecci"n ya realizada (%%) Aun cuando e6istan +arias soluciones aceptables o razonables, no
corresponde al *uez sustituir una por otra, sino s"lo controlar que el criterio adoptado por la
Administraci"n tenga su propio consenso y sustentabilidad en el marco de la *uridicidad% ,llo quiere
decir que quien controla no puede imponer su propio punto de +ista acerca de lo que es m(s
razonable, sino s"lo +erificar si el ter l"gico y la ponderaci"n ya efectuada se a*usta a pautas
ob*eti+as aceptables, aun cuando fueren opinables2%
==) !e esta manera resultan autorizadas recetas fitosanitarias de productos de clase to6icol"gica
grado 8 y 88, para ser aplicadas en (reas donde la ley pro+incial s"lo autoriza la clase 87%
=C) $onsiderando 'C del fallo de $(mara (/$-aHar Aonito .A +0 1unicipalidad de 1endiolaza2, $$i+%
y $om% $"rdoba, &Q Nom%, 1:01'0'@@=%
=&) 1inisterio de .alud y Ambiente de la Naci"n, /7igilancia epidemiol"gica para la pre+enci"n de las
into6icaciones por plaguicidas2 ('@@=): /Los plaguicidas, debido a su naturaleza y a su fin, tienen
diferentes grados de to6icidad% odo plaguicida contiene ingredientes acti+os (principios acti+os), que
son los principales determinantes de la to6icidad% ,n ciertos casos, los coadyu+antes presentes en los
formulados (sol+entes, propelentes) pueden agregar propiedades t"6icas diferentes% $ada plaguicida
y cada formulado presenta diferente grado de to6icidad aguda, que se e6presa en la !osis Letal =@
(!L=@)2% Las in+estigaciones to6icol"gicas, epidemiol"gicas y clnicas a ni+el mundial -an a+anzado
en demostrar asociaciones causa;efecto entre e6posici"n a plaguicidas y m5ltiples efectos ad+ersos
de tipo agudo y cr"nico% La to6icidad cr"nica es la que ocurre por e6posici"n continuada a cantidades
pequeHas por largos periodos de tiempo% 7id% 1inisterio de .alud de la Naci"n, La problem(tica de
los agroqumicos y sus en+ases, su incidencia en la salud de los traba*adores, la poblaci"n e6puesta
y el ambiente: estudio colaborati+o multit4cnico, Auenos Aires, '@@&%
=?) eora de la !ecisi"n #udicial, cit%, p(g% 1&=% Fara este autor, la noci"n de no afectaci"n de
terceros tiene un presupuesto te"rico;normati+o% !ebe tratarse de una oposici"n de derec-os de
igual rango constitucional, susceptibles de competir entre s%