UNIVERSIDAD DE CHILE

FACULTAD DE CIENCIAS FSICAS Y MATEMTICAS

DEPARTAMENTO DE INGENIERA INDUSTRIAL



LA EXPERIENCIA DE CHILE EN LA TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA
INFORMACIN: EL CAMBIO INSTITUCIONAL DEL GOBIERNO CENTRAL
ANTE LAS NUEVAS DISPOSICIONES NORMATIVAS.



TESIS PARA OPTAR AL GRADO DE
MAGISTER EN GESTIN Y POLTICAS PBLICAS

JOS DANIEL SOUSA OLIVA


PROFESOR GUA:
LVARO VSQUEZ VALDIVIA

MIEMBROS DE LA COMISIN:
CAROLA CRDOVA MANRQUEZ
JAIME BINDER ROSAS
MARA DE LOS NGELES FERNNDEZ-RAMIL


SANTIAGO DE CHILE
2010
2

Resumen
Chile logr instalar en sus instituciones una poltica indispensable en el desarrollo de las democracias
modernas: el de la transparencia y acceso a la informacin pblica. El presente estudio da cuenta de los
factores que facilitaron y dificultaron la aplicacin de esta poltica pblica en 2009 y de cmo las
instituciones del Gobierno Central comenzaron a cambiar ante los desafos de la Ley 20.285 (LAIP). Con
base en este diagnstico, se hacen propuestas de mejora de la implementacin de esta nueva poltica
pblica, que de aplicarse de manera eficaz, contribuira a dar pasos importantes hacia una variable
indispensable para medir la calidad de la democracia, el accountability.
Esta investigacin slo se enfoca a la transparencia pasiva en las instituciones del Gobierno
Central. Debido a que la transparencia y acceso a la informacin como una poltica pblica con
regulaciones y sanciones es un tema nuevo en Chile, fue necesario aplicar un estudio exploratorio,
mediante entrevistas semiestructuradas a stakeholders y a quienes coordinaron los grupos de trabajo para
implementar la LAIP, que permitiera identificar hiptesis sobre aquellos factores que facilitaran y/o
dificultaran la implementacin de la LAIP, as como conocer la forma en que se estaban adecuando las
distintas instituciones para su aplicacin.
Sobre la base de los mbitos identificados en el estudio exploratorio: gestin documental,
momentos previos a la implementacin de la LAIP, claridad normativa, tipo de capacitacin, desafos
del cambio y ciudadana informada de sus derechos, se elabor un cuestionario que inclua variables
especficas, el que fue aplicado a una muestra representativa de las instituciones del Gobierno Central.
Los encuestados en este caso fueron quienes implementan de manera directa la poltica de transparencia
pasiva, pues son ellos quienes conocen de los problemas que surgen al implementar la LAIP.
Los hallazgos de la investigacin sealan que en esta poltica pblica del tipo top down, hubo
eslabones defectuosos que redujeron la eficacia de la implementacin, entre ellos, que los recursos
financieros y humanos no estuvieron disponibles y que los tiempos de adaptacin no fueron adecuados,
en consecuencia, la instalacin de las capacidades mnimas de operacin para poder cumplir con la
transparencia pasiva debi ser lenta y progresiva.
El estudio cuantitativo mostr que durante la implementacin, algunos elementos se resolvieron
de manera adecuada, como la coordinacin de los equipos de trabajo en los momentos previos a la
vigencia de la LAIP; la capacitacin a los funcionarios pblicos, y un visible liderazgo de las autoridades
al involucrarse en la transformacin de las instituciones.
Sin embargo, se identificaron temas que dificultan la plena aplicacin de la transparencia pasiva,
algunos a resolverse a largo plazo y otros que deben atenderse con prioridad, entre los que destacan: la
modificacin de la poltica de gestin documental; la falta de claridad de la LAIP y de su reglamento;
una ciudadana que todava no est ejerciendo en forma plena su derecho de acceso a la informacin al
desconocer los beneficios y lmites de la Ley, aspecto que no permite avanzar hacia un accountability
efectivo.
Para atender lo anterior, las propuestas de mejora apuntan a un plan estratgico a desarrollar en
tres etapas, y de manera paralela, las recomendaciones indican reforzar una gestin del cambio con el
involucramiento de los directivos hacia los nuevos valores pblicos; una poltica de promocin de los
beneficios y lmites de la LAIP, acompaado de la instalacin de un observatorio desde la ciudadana, que
genere mayor participacin y escrutinio pblico.






3

NDICE

Contenido
Introduccin .............................................................................................................................. 6
1. Antecedentes y marco conceptual ............................................................................................. 9
1.1 Transparencia y acceso a la informacin ............................................................................ 9
1.2 Evolucin de la Ley de Transparencia en Chile ................................................................ 10
1.3 Aprobacin de la LAIP ..................................................................................................... 13
1.4 Aspectos relevantes de la nueva Ley 20.285 ..................................................................... 16
1.4.1. Transparencia activa .................................................................................................. 16
1.4.2. Transparencia Pasiva ................................................................................................. 17
1.4.3 La informacin reservada ........................................................................................... 17
1.5 Transparencia y acceso a la informacin en el contexto de la calidad de la democracia .. 18
1.6 La implementacin de la LAIP y el enfoque top down ..................................................... 20
1.7 Concepto de resistencias al cambio ................................................................................... 21
2. Metodologa de Investigacin ................................................................................................. 26
2.1 Objetivo general ................................................................................................................ 26
2.2 Objetivos especficos ......................................................................................................... 26
2.3 Metodologa ...................................................................................................................... 26
2.4 Diseo del estudio exploratorio ......................................................................................... 26
2.5 Recoleccin de informacin cualitativa ............................................................................ 27
2.6 Diseo del instrumento cuantitativo .................................................................................. 31
2.7 Determinacin de la muestra para el estudio cuantitativo ................................................. 32
3. Estudio exploratorio ................................................................................................................ 37
3.1 Hallazgos exploratorios ..................................................................................................... 37
3.2 Resultados exploratorios por dimensiones ........................................................................ 39
Factores que facilitan la implementacin de la LAIP ......................................................... 43
3.5 Factores a medir ................................................................................................................ 43
4. Investigacin y anlisis de resultados ..................................................................................... 47
4

4.1 Panorama general .............................................................................................................. 47
4. 1.1 Momentos previos a la implementacin de la Ley 20.285 ............................................ 50
4.1.2 Plazo de la vigencia de la Ley 20.285 ............................................................................ 50
4.1.3 Recursos econmicos ..................................................................................................... 52
4.1.4 Coordinacin previa a la implementacin de la Ley ...................................................... 53
4.1.5 Elementos que explican una buena implementacin ...................................................... 55
1.4.6 Elementos que dificultaron que algunos servicios no estuvieran preparados ................ 56
4.2. Aspectos legales ............................................................................................................... 58
4.2.1 Inquietudes legales de los funcionarios ...................................................................... 58
4.2.2 Las causales sobre informacin reservada ................................................................. 60
4.2.3 Interpretaciones especficas de la Ley 20.285 ............................................................ 61
4.2.4 Claridad en los procedimientos del Reglamento de la LAIP ..................................... 62
4.2.5 Cmo proceder ante la informacin que afecta a derecho de terceros ....................... 64
4.2.6 Disyuntivas que no resuelve el Reglamento ............................................................... 65
4.2.7 Los aspectos legales ms complejos .......................................................................... 66
4.3. Aspectos tecnolgicos ...................................................................................................... 69
4.3.1. Los servicios del Estado que utilizan el software entregado por la CPT .................. 69
4.3.2 Utilidad del software de la Comisin de Probidad y Transparencia .......................... 70
4.3.3. Diseo de un sistema tecnolgico especial para cada servicio. ................................. 72
4.3.4. Fortalecimiento y modernizacin de las reas de informtica .................................. 73
4.3.5. Los sistemas informticos de la CPT, facilitan el proceso de respuesta de solicitudes
de informacin? ................................................................................................................... 74
4.4 Gestin Documental .......................................................................................................... 75
4.1.1 Digitalizacin de los archivos pblicos ...................................................................... 76
4.1.2 Acceso a los archivos ................................................................................................. 77
4.1.3 Gestin documental y el cumplimiento de los plazos de la LAIP .............................. 78
5. Capacitacin ........................................................................................................................ 79
5.1.1 Capacitacin que contribuy a aclarar dudas sobre la implementacin de la LAIP .. 80
5.1.2 Capacitacin adecuada a las necesidades del Servicio ............................................... 82
5.1.3 La capacitacin y la informacin pblica como un derecho ciudadano y como
fundamental para mejorar la calidad de la democracia ....................................................... 83
5

5.1.4 La capacitacin dio a conocer a todo el personal el proceso de gestin de solicitudes
de informacin .................................................................................................................... 84
6. Desafos del cambio ............................................................................................................ 85
6.1.1 Resistencias de los funcionarios pblicos al cambio .................................................. 85
6.1.2 Resistencias a mayor carga de trabajo ........................................................................ 86
6.1.3 La LAIP afect la privacidad en la institucin? ....................................................... 87
6.1.4 Cambios en la manera de hacer las cosas ................................................................... 88
6.1.5 La publicacin de los sueldos deterior el clima laboral? ........................................ 89
6.1.6 Temores de los funcionarios a un mal uso de la informacin pblica ....................... 90
6.1.7 Visible liderazgo de la autoridad para gestionar el cambio ........................................ 91
7. Solicitudes complejas de acceso a la informacin .............................................................. 92
7.1.1 Ciudadana con poca informacin sobre los alcances de la LAIP .............................. 92
7.1.2 Solicitudes complejas que rebasan las capacidades del gobierno .............................. 93
7.1.3. Sntesis de los hallazgos ............................................................................................ 97
8. Conclusiones finales y recomendaciones .......................................................................... 100
Bibliografa ........................................................................................................................... 107














6

Introduccin

Con la promulgacin de la Ley de Transparencia de la Funcin Pblica y de Acceso a la
Informacin de la Administracin del Estado 20.285 (LAIP), Chile logr instalar en sus
instituciones una poltica pblica indispensable para el desarrollo democrtico, la transparencia
y acceso a la informacin que, por un lado, abre la posibilidad para que la calidad de la
democracia chilena avance con la instalacin de un canal formal e institucional de participacin
ciudadana, que limita el poder, y por otra parte, supone una transformacin de la cultura en los
funcionarios de gobierno en lo relativo a la concepcin tradicional del secretismo en la
provisin de informacin al pblico.
Llevar a cabo la implementacin de la LAIP ha significado un gran reto para la gestin
pblica de los distintos rganos del Gobierno Central, ya que implica un desafo inmediato en
materia de modernizacin del Estado y, adicionalmente, se relaciona con la calidad de la
democracia, porque sin un Estado con capacidades, las promesas universalistas de la democracia
se ven amenazadas.
Es as como el 20 de abril de 2009 entr en vigor la Ley de Transparencia de la Funcin
Pblica y de Acceso a la Informacin de la Administracin del Estado nmero 20.285 (LAIP),
lo que no ha estado exenta de complicaciones. Cules han sido los factores que dificultan su
implementacin?, cmo se han transformado las instituciones del Gobierno Central ante este
desafo? y qu acciones deben de emprenderse en el camino para mejorar esta poltica pblica,
que como efecto colateral, contribuira a mejorar la calidad de la democracia del pas al
instalarse un accountability efectivo, variable indispensable en las democracias modernas?
La importancia de la implementacin eficiente de esta poltica pblica va ms all de un
asunto de gestin, puesto que el derecho de acceso a la informacin pblica est consagrado en
la Constitucin, lo que lo convierte, de ser adecuadamente utilizado, en un mecanismo eficaz de
limitacin del poder y disminucin de la corrupcin.
El presente estudio de caso tiene el objetivo de proponer acciones de poltica pblica
que contribuyan a mejorar la implementacin de la Transparencia y Acceso a la Informacin en
su modalidad pasiva
1
, y por consiguiente una mejora en la gestin pblica que permita avanzar
hacia una de las dimensiones con las que se examina en la actualidad a las democracias de un
pas: la rendicin de cuentas (accountability) y la efectividad que tienen los ciudadanos al
ejercer su derecho de solicitar informacin pblica a quienes administran el Estado.
En el primer captulo, el lector encontrar los antecedentes de la evolucin de la Ley
20.285, as como referencias tericas que sustentan que la transparencia y rendicin de cuentas
como un requisito indispensable para elevar la calidad de la democracia.
El captulo II detalla la metodologa utilizada en esta investigacin, la cual se divide en
tres etapas: a) una investigacin exploratoria, donde surgen las variables a estudiar; b) el diseo
de un instrumento cuantitativo, y c) el mtodo de aplicacin del cuestionario que entregar datos
cuantitativos.
Debido a que la transparencia y acceso a la informacin como una poltica pblica con
regulaciones y sanciones es un tema nuevo en Chile, fue necesario realizar previo al 20 de abril,
fecha en que entra en vigencia la Ley, un estudio que entregara datos cualitativos sobre cmo se
preparaban los ministerios del Gobierno Central y cules eran los elementos que, a juicio de los

1
Se denomina transparencia pasiva al derecho que tienen los ciudadanos de acceso a la informacin de los rganos de la
Administracin del Estado. Sin embargo, para el gobierno, la transparencia pasiva se reduce al mecanismo por el cual los
ciudadanos solicitan informacin pblica.
7

implementadores, facilitaban o dificultaban la puesta en vigencia de esta poltica pblica. El
captulo III da cuenta de los resultados obtenidos en este estudio exploratorio.
Posteriormente, bajo la premisa de que lo medido es posible de mejorar, se aplic un
estudio cuantitativo para cuantificar el impacto de los fenmenos antes encontrados en una
muestra representativa de los servicios del Estado.
En el captulo IV se presentan los resultados de la investigacin cuantitativa y se
retoman los elementos cualitativos as como de las teoras para explicar, por un lado, aquellos
elementos que fueron resueltos adecuadamente, y los factores que dificultan la implementacin
de la transparencia pasiva.
Finalmente, lo anterior permitir elaborar conclusiones y propuestas de correccin de la
poltica pblica analizada que posibiliten tanto la modernizacin de las instituciones del Estado
como el avance hacia una mejor accountability, que es una de las dimensiones utilizadas para
analizar la calidad de la democracia de un pas.























8





CAPTULO I

ANTECEDENTES Y MARCO
CONCEPTUAL














9

Que una cosa o cuerpo sea transparente
significa que a travs de l pueden
verse los objetos claramente
2
.

1. Antecedentes y marco conceptual
1.1 Transparencia y acceso a la informacin
El acceso a la informacin pblica es la columna vertebral de la transparencia. Se define como
el derecho a recibir de forma eficaz y oportuna cualquier informacin que haya sido elaborada,
recibida o procesada con fondos pblicos y que se encuentre en poder del Estado.
La informacin pblica se define como la informacin que posee un organismo o
institucin pblica, sin importar el formato, la fecha que fue creada, sus autores ni si est o no
clasificada (Solimano, Tanzi, Del Solar, 2008).
As, la informacin pblica en poder del Estado es amplia, variada y puede contener
antecedentes tales como actos administrativos, antecedentes utilizados en el proceso de toma de
decisin de cualquier poltica, informacin sobre remuneraciones y planta de organismos
pblicos, transferencia de fondos pblicos, fiscalizaciones de empresas, evaluaciones de
polticas pblicas, votaciones en el Congreso, resoluciones en los Tribunales de Justicia, etc. En
la medida en que aumenta la disponibilidad de la informacin en poder del Estado se generan
las bases para una gestin transparente (Solimano, Tanzi, Del Solar, 2008).
La transparencia consiste en respetar y cautelar la publicidad de la informacin y
facilitar el acceso de cualquier persona a ella, a travs de los medios y procedimientos legales
3
.
El concepto de transparencia va ms all del acceso a la informacin. Es el acceso
fluido y oportuno de informacin confiable, relevante y verificable (Vishwanath y Kaufmann
citados por Del Solar, 2008). Es as como la organizacin Transparencia Internacional (2009)
seala que es el principio que permite que quienes son afectados por determinadas decisiones
puedan conocer no slo los hechos y las cifras, sino tambin los mecanismos y procesos de las
polticas pblicas.
La transparencia contribuye a incrementar el valor pblico
4
. Aportar informacin
oportuna, fidedigna, comprensible y pertinente no slo es preferible desde el punto de vista
normativo. Fung, Graham y Weil (2003) sealan que la sustentabilidad de las normas pro
transparencia est directamente relacionada con la legibilidad, comprensibilidad y relevancia de
la informacin. En la medida en que no se mejoren estas condiciones, las polticas a favor de la
transparencia tienden a deteriorarse. sta slo funciona si se cumplen dos condiciones: a) las
instituciones estn dispuestas y son capaces de entregar informacin demandada; b) que quienes
reciban la informacin tengan la capacidad de evaluar dicha institucin de acuerdo a un criterio
estndar de comportamiento (Florini, 1999).

2
Harasic, Davor. Ley de acceso a la informacin: un antes y un despus?. Chile Transparente. 2009.
3
Artculos 8 de la Constitucin chilena y 4 de la Ley 20.285.
4
El valor pblico se refiere al valor creado por el Estado a travs de servicios, leyes, regulaciones y otras acciones (Kelly y Muers,
2003). No obstante, es el ciudadano quien finalmente lo define a travs de los mecanismos de expresin en los sistemas
democrticos. La legitimidad es el asunto, pues la legitimidad del Estado depende generalmente de qu tan bien se crea ese valor
pblico, por lo que las preferencias de la ciudadana juegan un rol importante que deriva en la confianza. Para Mark Moore (1998),
la creacin de valor pblico consiste en generar el mximo valor posible para la poblacin a partir de los recursos financieros,
humanos, fsicos y tecnolgicos existentes en la institucin, basndose en la imaginacin gerencial, a fin de cumplir con los
propsitos establecidos en los mandatos y con la mxima eficacia y eficiencia.

10

La transparencia se entiende tambin como la promocin del acceso a la informacin
del gobierno y el fomento de prcticas que reduzcan las oportunidades de corrupcin a travs
del dilogo y la comunicacin con la ciudadana (Prez, 2004). De acuerdo con esto, se entiende
como un bien pblico que vale la pena difundir por las externalidades positivas que genera,
reduciendo las irregularidades de informacin y los problemas de agencia que por su falta
podran generarse.
En su dimensin poltica, la transparencia promueve el rol de la ciudadana como agente
de control del proceso, redistribuyendo el poder en su beneficio y en desmedro de la burocracia.
As con el fomento de la participacin de la ciudadana en la gestin del Estado se pueda aportar
legitimidad a la actividad pblica.
El principio de transparencia de la funcin pblica consiste en respetar y cautelar la
publicidad de los actos, resoluciones, procedimientos y documentos de la Administracin, as
como la de sus fundamentos, y en facilitar el acceso de cualquier persona a esa informacin, a
travs de los medios y procedimientos que al efecto establezca la ley
5
.
1.2 Evolucin de la Ley de Transparencia en Chile
A partir de 1999
6
, Chile contaba con disposiciones legales que de manera parcial reconocan el
derecho de acceso a la informacin pblica en la Ley Orgnica Constitucional de Bases
Generales de la Administracin del Estado no. 18.575 (artculo 11 bis). No fue hasta 2005 que
este derecho se elev a rango constitucional con la reforma de la Constitucin Poltica
7
. A pesar
de esto, no exista un mecanismo institucional que permitiera y garantizara que los ciudadanos
consultaran informacin pblica para conocer, comprender y pedir cuentas de las decisiones de
quienes administran el Estado, sus polticas y de las consecuencias de stas.
Sin embargo, es necesario exponer que el sano escrutinio y participacin de la
ciudadana en los asuntos pblicos se ha dado escasamente
8
en Chile. Desde el regreso al
rgimen democrtico en 1990 y hasta la fecha, los canales institucionales de participacin
ciudadana han sido dbiles y mnimos.
La Concertacin de Partidos por la Democracia, que ha gobernado desde la etapa de
transicin democrtica hasta la actualidad, no habra tenido la capacidad de instalar mecanismos
de participacin efectiva a niveles locales y comunales.
La historia hace referencia a un tejido social barrido por la dictadura y que dejara como
herencia al rgimen democrtico una distancia evidente entre ciudadanos y quienes gobiernan.
Durante la etapa de transicin, las negociaciones polticas entre las fuerzas pro dictadura que
dejaban el poder y los grupos pro democracia que entraban a gobernar pudieron influir en que
no se establecieran mecanismos participativos para la sociedad por temor al dilogo y los
conflictos. Como consecuencia, el diseo institucional chileno en la fase de instalacin sera

5 Ley de Transparencia de la Funcin Pblica y de Acceso a la Informacin de la Administracin del Estado nmero 20.285.
6 Vale recordar que antes de 1999, un ominoso silencio era todo lo que el legislador entregaba sobre este particular, mientras una
norma reglamentaria de 1974 permita a las autoridades calificar los documentos u oficios en secretos, reservados u ordinarios
sin ninguna cortapisa. La ley N 19.653, sobre Probidad Administrativa, vino a consagrar como regla general la publicidad de los
actos administrativos y de los documentos que les sirvan de sustento o complemento directo y esencial, restringiendo la reserva a
una lista basada en 4 causales que poda ser desarrollada por va reglamentaria y admitiendo una impugnacin en sede judicial. El
resultado es conocido: los reglamentos emplearon copiosamente esa alternativa al punto que la excepcin (el secreto) se transform
en regla general. (Rajevic, 2008).
7 El inciso segundo del Artculo 8 constitucional establece que Son pblicos los actos y resoluciones de los rganos de Estado, as
como los fundamentos y los procedimientos que utilicen. Sin embargo, slo una ley de qurum calificado podr establecer las
reservas o secretos de aqullos o de stos, cuando la publicidad afecte el debido cumplimiento de las funciones de dichos rganos,
los derechos de las personas, la seguridad de la Nacin o el inters nacional.
8 Muoz, A. (2008). Transicin a la democracia, polticas de probidad y mecanismos internacionales de proteccin de derechos
humanos. El caso de Chile. En Transparencia y Probidad Pblica, Estudios de Caso en Amrica Latina. Eds. Zalaquett, J. y Muoz,
A. Centro de Derechos Humanos, Facultad de Derecho, Universidad de Chile.
11

creado bajo un modelo elitista que no estimula la participacin y que define un espacio poltico
restringido.
Por otro lado, es preciso hacer una revisin de cmo se instal el tema de la probidad y
transparencia en los gobiernos postdictadura:
En la poca del retorno a la democracia, a partir de 1990, han existido tres agendas de
probidad y transparencia promovidas por la Concertacin de Partidos por la Democracia.
Debido a que en el primer gobierno postdictadura encabezado por Patricio Aylwin
(1990-1994) se comenz a construir el andamiaje institucional y que, por otro lado, de acuerdo
con Muoz (2008), gozaba de una renovada confianza de la ciudadana, la que no cuestionaba
su integridad en el manejo de los recursos pblicos, adems de que no hubo mayores problemas
de falta de probidad, salvo algunos episodios al final del gobierno9, no estaba inserta en la
agenda pblica la necesidad de una poltica sobre probidad y transparencia. Sin embargo, el
tema comenz a discutirse a pocos das de que Aylwin dejara el poder, luego de que se diera a
conocer el caso de la Corporacin Nacional del Cobre (CODELCO), que implic la prdida de
alrededor de 200 millones de dlares por las acciones fraudulentas de un operador de mercados
a futuro de la empresa cuprfera del Estado (Muoz, 2008).
A raz de lo anterior, durante el segundo gobierno de la Concertacin, con el presidente
Eduardo Frei (1994-2000), se buscaron mecanismos que garantizaran la transparencia y la
probidad en el desempeo de las funciones pblicas10, se cre la primera Agenda de Probidad
Pblica, que consisti en la conformacin de la Comisin Nacional de tica Pblica. Dicho
gobierno asumi como sello o eje principal de su mandato la modernizacin del Estado, lo que
inclua, entre otros objetivos, una mayor transparencia de la gestin pblica. Desde este
momento, la agenda de probidad pblica ha estado marcada por dos rasgos caractersticos: por
una parte, avanza al ritmo de los grandes escndalos de corrupcin y pierde fuerza cada vez que
stos dejan de atraer la atencin de la opinin pblica; y por otra, es abordada desde una
perspectiva de modernizacin del Estado, apuntando a una cualidad de la gestin ms que a la
exigibilidad de derechos fundamentales o de ciertas normas de tica democrtica (Muoz,
2008).
Siguiendo a Muoz, como resultado del trabajo de dicha Comisin, se propuso la
adopcin de 41 medidas para la generacin de condiciones de transparencia e integridad en
distintos mbitos del funcionamiento del Estado. Esta Comisin tuvo entre sus virtudes el
encarar el problema de la corrupcin y la promocin de la transparencia como una poltica de
Estado, haciendo partcipes a distintos sectores polticos con el fin de asegurarle un respaldo
transversal. Asimismo, se destac por tener un marcado sello preventivo ya que no exista en la
poca una situacin de corrupcin que preocupara particularmente al pas. La iniciativa buscaba
anticiparse a los problemas de falta de probidad que podran producirse en el futuro si no se
adoptaban las reformas adecuadas a tiempo.
De acuerdo con este autor, no todas las lneas de accin de la Comisin Nacional de
tica Pblica se realizaron y muchas de stas continan estancadas en la Cmara de Diputados.
Sin embargo, se logr la incorporacin de los principios de probidad y transparencia a la Ley
Orgnica Constitucional de Bases Generales de Administracin del Estado. Este nuevo
articulado consagra la publicidad de los actos administrativos emanados de la administracin
pblica as como de los documentos y antecedentes que le sirven de sustento esencial.
Contempla, por primera vez, una accin judicial especial para reclamar frente a la denegacin

9 En 1993 apareci un primer caso que inquiet en forma ms significativa a la opinin pblica. Se trataba de un dudoso contrato
por el desmalezamiento de un terreno de la Empresa Nacional del Petrleo (ENAP), en virtud del cual se pagaron cerca de 400
millones de pesos (alrededor de dos millones de dlares de la poca).
10 Ministerio Secretara General de la Presidencia. (2006). Reforma del Estado en Chile 1990-2006. Eds. Muoz, M. y Chateau, J.
Ed. Message.
12

injustificada al acceso a informacin pblica, adems del portal ChileCompra (mecanismo de
compras del Estado) y la tipificacin de nuevos delitos como el trfico de influencias y el uso
indebido de informacin privilegiada y reforma de otros ya existentes y que necesitaban
adecuarse, como el delito de cohecho. En el gobierno del presidente Frei, en 1999, se aprob la
Ley de Probidad.
La segunda Agenda de Probidad y Transparencia se formula en el gobierno del
presidente Ricardo Lagos (2000-2006). Este perodo estuvo marcado por una serie de hechos de
corrupcin como el Caso Coimas, el Caso Sobresueldos, el Caso MOP (Ministerio de
Obras Pblicas) en sus variadas aristas, que conmocionaron a la opinin pblica (Muoz,
2008).
Los temas abordados dentro de la Agenda de Transparencia fueron
11
:
a) Financiamiento de la poltica: la transparencia en el financiamiento de las campaas
electorales y en los partidos polticos; regulacin de publicidad y difusin de programas
y servicios pblicos; regulacin del lobby.
b) Labor parlamentaria: perfeccionamiento del fuero parlamentario; adecuacin de las
inhabilidades parlamentarias y de las causales de cesacin de cargos parlamentarios;
transparencia en la administracin de recursos para la labor parlamentaria.
c) Institucionalidad y Probidad: modernizacin de la Contralora General de la Repblica;
perfeccionamiento de la fiscala municipal; fortalecer el derecho de los ciudadanos a la
entrega de informacin por parte de la administracin del Estado; fortalecimiento de la
tica funcionaria; declaracin de patrimonio; participacin ciudadana.
En definitiva, se logr la aprobacin de una serie de medidas tales como la ley de
financiamiento de la poltica, el perfeccionamiento del servicio civil y de ChileCompra,
junto con reiterar varias de las medidas propuestas por la comisin anterior y que haban
quedado entrampadas en el trmite parlamentario (Muoz, 2008).
A pesar de esto, Muoz (2008) seala que las iniciativas de ley surgidas de esta
comisin y enviadas a la Cmara de Diputados dieron productos intiles. Un ejemplo
ilustrativo fue la ley de gasto electoral y financiamiento de la poltica, que fij lmites al gasto
tan altos como los montos usados en la eleccin anterior, la ms cara de la historia, y no
estableci sanciones frente a su incumplimiento.
El gobierno de la presidenta Michelle Bachelet (2006-2010), tras el escndalo de
corrupcin de Chiledeportes
12
instruy la Agenda Presidencial para Favorecer la Probidad y la
Eficiencia en la Gestin Pblica, y se instal la Secretara Tcnica de Probidad y Transparencia,
que depende del ministerio Secretara General de la Presidencia.
Esta tercera Agenda
13
contemplaba acciones como la Aprobacin del Proyecto de Ley
de Transparencia de la Funcin Pblica y de Acceso a la Informacin de la Administracin del
Estado; cumplimiento del Instructivo Presidencial N 008, esto es, que los rganos del Estado
publiquen en sus sitios web informacin sobre compras del Estado, contrataciones, personal de
planta y contrata; publicidad de la Declaracin de Patrimonio y de Intereses (Reforma al art. 8
de la Constitucin); aprobacin del Proyecto de Ley de Lobby; indicacin a Mocin sobre
Proteccin de la Denuncia Responsable; ampliacin de las restricciones para el revolving door

11 Ministerio Secretara General de la Presidencia. (2006). Reforma del Estado en Chile 1990-2006. Eds. Muoz, M. y Chateau, J.
Ed. Message.
12 Chiledeportes, la reparticin pblica creada con el propsito de apoyar a los deportistas nacionales, revel ser un centro de
desviacin de recursos hacia campaas polticas (Muoz, 2008).
13 Tomado del Ministerio Secretara General de la Presidencia (http://www.minsegpres.gob.cl/portal/noticias/2007-
02/id_1171466837292).
13

en la Ley de Bases Generales de la Administracin del Estado; perfeccionamiento de los
sistemas de compras y contratacin pblica; inhabilidades parlamentarias (Reforma
Constitucional a los arts. 58 y 60); reformas a la Ley de Gasto Electoral; prohibiciones al
Intervencionismo Electoral del Estado; regulacin de las Primarias; Alta Direccin Pblica;
modernizacin de la Contralora General de la Repblica; Sistema de Auditora General de
Gobierno; Agencia de Calidad de las Polticas Pblicas.
De lo anterior, an falta el perfeccionamiento del sistema del financiamiento de las
campaas polticas y gasto electoral; la regulacin del lobby; el conflicto de inters;
modernizacin del sistema de Alta Direccin Pblica; modernizacin y perfeccionamiento al
sistema de cuenta pblica; y la modernizacin de la Contralora General de la Repblica.
No obstante, y de acuerdo con el Centro de Derechos Humanos de la Universidad de
Chile, la bsqueda de la transparencia y probidad pblica se entendi como parte de los
esfuerzos para modernizar el Estado, combatir las prcticas de corrupcin y responder a los
requerimientos de la insercin comercial internacional del pas. Este enfoque ha tenido una
expresin normativa a nivel constitucional y legal en forma de principios que deben informar la
administracin del Estado, y no como una consecuencia del ejercicio de derechos humanos cuya
proteccin es una condicin necesaria para el funcionamiento democrtico (Muoz, 2008).
Por otra parte, es necesario decir que, desde antes de que se instalara la poltica de
transparencia y acceso a la informacin, Chile ha sido uno de los pases mejor calificados en la
comunidad internacional por sus bajos niveles de corrupcin y es considerado como un pas con
mayor transparencia de sus gobiernos que sus pares en Amrica Latina. El ndice Mundial de
Percepcin de Corrupcin (IdePC) de Transparencia Internacional
14
de 2008, el cual evala 180
pases en una escala de 0 a 10, seala que Chile disminuy levemente su puntaje, de 7,0 a 6,9
puntos, por lo que descendi un lugar en el ranking de pases, del puesto 22 al lugar 23.
Indicadores y estudios como los del Banco Mundial, realizados por Daniel Kaufmann
(2008), sealan que Chile es uno de los pases con mejor control de la corrupcin y con buena
voz y rendicin de cuentas
15
, ambos considerados como indicadores para evaluar la
gobernabilidad del pas junto con variables como estado de derecho, estabilidad poltica,
eficacia de gobierno, calidad del marco regulatorio.
El informe La poltica de las polticas pblicas (2006) seala que Chile tiene el ms alto
desempeo en la formulacin de polticas pblicas, pues caractersticas clave para medir cmo
se hacen las polticas como estabilidad, adaptabilidad, implementacin y aplicacin efectiva,
coordinacin y coherencia, orientacin al inters pblico y eficiencia, han sido calificadas como
altas en este pas.
De ah la importancia para Chile de lograr avanzar con la poltica de transparencia y
acceso a la informacin, recin implementada para mejorar la rendicin de cuentas, variable
indispensable en la actualidad para examinar la calidad de la democracia.

1.3 Aprobacin de la LAIP


14 El IdePC es un ranking que clasifica los pases respecto al grado en que se percibe la corrupcin que existe entre los funcionarios
pblicos y los polticos. Se trata de un ndice compuesto, basado en encuestas llevadas a cabo en varias instituciones de amplia
reputacin y refleja la opinin de empresarios, acadmicos, consultores y analistas de todo el mundo.
15 El estudio ubica estas dos variables con percentiles superiores a 75 de 100. Aunque la variable de rendicin de cuentas ha
disminuido su puntaje en la medicin de 2007, respecto a 2003.
14

Al igual que las recientes reformas del Estado en materia de accountability (rendicin de
cuentas), la normativa sobre Transparencia y Acceso a la Informacin surge en un contexto de
crisis de acusaciones de corrupcin y de alto impacto poltico en el que el gobierno reacciona
formulando un conjunto de leyes. Dos hechos fueron los que abrieron la ventana de oportunidad
para dar un paso sobre transparencia: la condena al Estado chileno por parte de la Comisin
Interamericana de Derechos Humanos en el llamado caso Claude-Reyes y el MOP-GATE.
El caso Claude-Reyes es particularmente ilustrativo en cuanto a los impactos que
generaron la falta de transparencia en la provisin de informacin pblica por parte de los
rganos del Estado.
Este suceso se inicia con las intenciones de la forestal estadounidense Trillium de
explotar 250 mil hectreas de bosque de Lenga en la Duodcima Regin de Chile. En el ao
1998, un grupo de representantes de organizaciones ambientales y parlamentarias solicitaron al
Comit de Inversiones Extranjeras (CIE) antecedentes para medir el impacto ambiental del
proyecto y sus alcances, as como tambin informacin relativa a la inversin misma, y los
informes generados con motivo del Proyecto Ro Cndor. Informacin que no fue entregada por
el Estado de Chile (Proacceso, 2008).
Tras agotar las instancias en Chile sin obtener resultados positivos, recurrieron a la
Corte Interamericana de Derechos Humanos, que luego de un extenso anlisis conden al
Estado a adoptar las medidas necesarias para garantizar el acceso a la informacin. La
cronologa de este caso se puede ver en el cuadro N 1:
Cronologa del Caso Claude-Reyes
Fecha Suceso
Estado
Chileno
07/05/1998 Solicitud de informacin al CIE sobre el Proyecto Trillium.
03/06/1998 Ante la falta de respuesta, presentan una nueva carta.
02/07/1998 Se enva una tercera carta, la que tampoco es respondida.
27/07/1998 Se presenta un recurso de proteccin ante la Corte de Apelaciones de
Santiago.
29/07/1998 Corte rechaza el recurso por manifiesta falta de fundamento.
31/07/1998 Se presenta un recurso de reposicin y paralelamente se prepara la queja.
06/08/1998 Corte de Apelaciones rechaza la reposicin.
18/08/1998 Corte Suprema rechaza recurso de Queja.
Comisin
IDH
17/12/1998 Se presenta el caso ante la Comisin Interamericana de Derechos Humanos.
10/10/2003 Comisin IDH admite a tramitacin la denuncia.
09/11/2004 Comisin IDH solicita al Estado observaciones sobre el caso, las que nunca
llegan.
24/02/2005 Organizaciones Internacionales Open Society Justice Initiative, ARTICLE
19, LIMAC e IPYS, presentan un amicus curiae (amigo de la corte).
15

07/03/2005 Comisin IDH emite informe de fondo donde concluye que el Estado
chileno viol los artculos 1.1, 2, 13 y 25 de la Convencin sobre Derechos
Humanos al no brindar acceso adecuado a informacin pblica y al no
otorgar un recurso judicial efectivo por la negacin de un derecho
fundamental protegido por la Convencin, a saber, el derecho a la
informacin pblica.
08/07/2005 Comisin IDH demanda a Chile ante la Corte Interamericana de Derechos
Humanos.
Corte
IDH
28/09/2005 Vctimas presentan escrito de solicitudes, argumentos y pruebas.
02/12/2005 Estado de Chile contesta demanda.
03/04/2006 Audiencia Pblica del Caso en Buenos Aires, Argentina.
06/09/2006 Corte IDH emite un comunicado de prensa donde informa que en el LXXII
Perodo Ordinario de Sesiones, a desarrollarse entre el 18 y 30 de
septiembre, deliberar y estudiar la posibilidad de dictar sentencia sobre el
fondo y las eventuales reparaciones y costas.
19/11/2006 Corte Interamericana emite sentencia y condena al Estado.
Fuente: Fundacin Proacceso.
Finalmente, en 2006, la Corte Interamericana de Derechos Humanos conden al Estado
de Chile por haber negado, sin fundamentos, la informacin pblica solicitada
16
. El fallo, junto
con reconocer el acceso a la informacin pblica en poder del Estado como un derecho
fundamental, gener obligaciones de perfeccionamiento del reconocimiento legal del derecho,
de capacitacin a los funcionarios pblicos y promocin de buenas prcticas al interior de la
administracin pblica.
Los senadores Jaime Gazmuri Mjica, del Partido Socialista (izquierda), y Hernn
Larran Fernndez, de la Unin Demcrata Independiente (derecha), presentaron la iniciativa de
Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin; no obstante, el proyecto qued estancado por
dos aos.
Fue en agosto de 2008 que el Congreso de Chile aprob la Ley 20.285, 13 aos despus
de que se planteara por primera vez.
Para el 18 de diciembre de 2008, la Corte Interamericana de Derechos Humanos cerr el
caso Claude-Reyes, lo anterior luego de que se aprobara la Ley de Transparencia y Acceso a
la Informacin y se diera cumplimiento a todas las observaciones planteadas en la condena al
Estado chileno.
Finalmente, el 20 de abril de 2009, entr en vigencia la Ley de Transparencia y Acceso
a la Informacin, lo que implica una nueva institucionalidad para acceder a la informacin
pblica al crear el Consejo para la Transparencia, organismo que velar por el cumplimiento de
sta, dando seguimiento a las formas en que el Estado asume y respeta las demandas ciudadanas
en este mbito.

16
Snchez, Moiss. Nueva Institucionalidad de Acceso a la Informacin Pblica en Chile: Comentarios Legales. Fundacin
Proacceso, 2008.
16

1.4 Aspectos relevantes de la nueva Ley 20.285
Si bien la transparencia estaba contemplada en la Constitucin a partir de la reforma
constitucional de 2005 que impuls el ex presidente Ricardo Lagos, ahora, la Ley 20.285 regula
y garantiza este proceso de rendicin de cuentas ante las solicitudes de informacin pblica.
Las novedades de esta Ley
17
se pueden enumerar de la siguiente manera:
a) Establece el principio de transparencia de la funcin pblica y el derecho de acceso a
la informacin.
b) Crea el Consejo para la Transparencia, organismo autnomo de derecho pblico
encargado de promover la transparencia y fiscalizar el cumplimiento de la ley. Esta
institucin tiene facultades fiscalizadoras y sancionadoras, por lo que puede imponer
castigos y multas a aquellos funcionarios que no entreguen la informacin solicitada.
c) Consagra la regla general de que todos los actos y resoluciones de los rganos del
Estado, as como los documentos y procedimientos, son pblicos.
d) Crea la transparencia activa, en cuya virtud los rganos del Estado deben mantener
informacin a travs de sus sitios electrnicos.
e) Reconoce el derecho a obtener informacin a cualquier persona de manera gratuita y
oportuna.
f) La informacin solicitada deber entregarse en un plazo mximo de 20 das hbiles.
g) En caso de negativa a la entrega de informacin, sta debe ser escrita, fundada y se
deben especificar las causales legales del rechazo.
h) Cuando la informacin solicitada afecte derechos de terceros, stos debern ser
notificados para que en su caso manifiesten su oposicin en un plazo de 3 das hbiles.
Si se presenta en tiempo y forma la manifestacin de los presuntos afectados, no podr
entregarse la informacin solicitada salvo que el Consejo para la Transparencia resuelva
lo contrario.
En la Ley 20.285 se definen dos tipos de transparencia: activa y pasiva, las cuales se
describen a continuacin:

1.4.1. Transparencia activa
La transparencia activa, tambin conocida como proactiva, se refiere al deber de los rganos de
la Administracin del Estado de mantener a permanente disposicin del pblico, a travs de sus
sitios electrnicos, determinados antecedentes actualizados al menos una vez al mes. Entre ellos
su estructura orgnica; facultades, funciones y atribuciones de cada una de sus unidades u
rganos internos; marco normativo aplicable; personal de planta, a contrata y a honorarios, con
las correspondientes remuneraciones; contrataciones para el suministro de bienes muebles;
trmites y requisitos que debe cumplir el interesado para tener acceso a los servicios que preste
el respectivo rgano; mecanismos de participacin ciudadana, en su caso; informacin
presupuestaria asignada y ejecutada.

17
Flores Olivares, Osvaldo. Derecho Administrativo: Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica, Excepciones y
Recursos, 2007.

17

Debern estar disponibles permanentemente, en sitios web, los actos y documentos que
han sido objeto de publicacin en el Diario Oficial y aqullos que expresen su relacin con las
funciones, competencias y responsabilidades de los rganos de la Administracin del Estado.
Esta Ley es slo el primer paso (Herman, Cisternas y Tello, 2009), pues existen algunos
obstculos con relacin al ejercicio pleno del derecho a la informacin de los ciudadanos: por
un lado, no se est generando informacin respecto a muchas realidades de inters pblico,
como las declaraciones patrimoniales de funcionarios pblicos; el lobby
18
; conflictos de inters;
materia urbana y ambiental
19
, entre otros.

1.4.2. Transparencia Pasiva
La transparencia pasiva (reactiva) es aquella que se entrega slo por una solicitud o peticin
ciudadana. En la ley chilena esto contempla los actos y resoluciones de los rganos de la
Administracin del Estado, sus fundamentos, los documentos que les sirvan de sustento o
complemento directo y esencial, y los procedimientos que se utilicen para su dictacin. Son
pblicos, salvo las excepciones que establece esta ley y las previstas en otras leyes de qurum
calificado.
Asimismo, es pblica la informacin elaborada con presupuesto pblico y toda otra
informacin que obre en poder de los rganos de la Administracin, cualquiera sea su formato,
soporte, fecha de creacin, origen, clasificacin o procesamiento, a menos que est sujeta a las
excepciones sealadas.
En la normativa legal se establecen ciertas precisiones sobre el tipo de informacin que
puede ser provista en la modalidad de transparencia activa. Los principales fundamentos
considerados para justificar las restricciones que la ley establece son:
1.4.3 La informacin reservada
Toby Mendel (2005) seala que puede existir la informacin reservada o de carcter secreto,
pero sta debe determinarse bajo criterios legtimos, debe estar acotada a situaciones
especficas y siempre sujeta al test del inters pblico o del dao.
En el caso de Chile, y de acuerdo con la LAIP, no toda la informacin ser pblica. Las
leyes que regulan el acceso a la informacin en las distintas experiencias internacionales,
establecen un lmite de lo que debe ser pblico con base en criterios que tienen que ver con
disminucin de las libertades individuales, el desmedro de las investigaciones judiciales,
derechos de carcter econmico y seguridad nacional.
El artculo 21 de la Ley 20.285 establece las causales de reserva y expresa como casos
de informacin reservada cuando:
1. Su publicidad, comunicacin o conocimiento afecte el debido cumplimiento de las funciones
del rgano requerido, particularmente:
a) Si es en desmedro de la prevencin, investigacin y persecucin de un crimen o simple
delito o se trate de antecedentes necesarios a defensas jurdicas y judiciales.
b) Tratndose de antecedentes o deliberaciones previas a la adopcin de una resolucin,
medida o poltica, sin perjuicio que los fundamentos de aqullas sean pblicos una vez
que sean adoptadas.

19
Entrevista a Cristbal Tello, director de Chile Transparente, marzo del 2009.
19
Patricio Herman P. y Jorge Cisternas Z., Tendremos libre acceso a la informacin pblica?. Fundacin Proacceso, 2008.
18

c) Tratndose de requerimientos de carcter genrico, referidos a un elevado nmero de
actos administrativos o sus antecedentes o cuya atencin requiera distraer
indebidamente a los funcionarios del cumplimiento regular de sus labores habituales.
2. Cuando su publicidad, comunicacin o conocimiento afecte los derechos de las personas,
particularmente tratndose de su seguridad, su salud, la esfera de su vida privada o derechos de
carcter comercial o econmico.
3. Cuando su publicidad, comunicacin o conocimiento afecte la seguridad de la Nacin,
particularmente si se refiere a la defensa nacional o la manutencin del orden pblico o la
seguridad pblica.
4. Cuando su publicidad, comunicacin o conocimiento afecte el inters nacional, en especial si
se refieren a la salud pblica o las relaciones internacionales y los intereses econmicos o
comerciales del pas.
5. Cuando se trate de documentos, datos o informaciones que una ley de qurum calificado haya
declarado reservados o secretos, de acuerdo a las causales sealadas en el artculo 8 de la
Constitucin Poltica.

1.5 Transparencia y acceso a la informacin en el contexto de la calidad de la
democracia

La transparencia y el acceso a la informacin son variables indispensables, desde las nuevas
perspectivas a travs de las cuales se est examinando la democracia, para medir el desarrollo y
la calidad democrtica de los pases.
La democracia, en el sentido ms clsico, estaba centrada en el tema de la
representacin, esto es, cmo la libertad de cada individuo es capaz de ser representada a travs
de una forma colectiva cuya configuracin es el Estado.
Quedando reconocido lo anterior, en la evolucin de las discusiones sobre la
democracia, aparecen nuevas variables en el escenario conceptual donde ya no slo es la
representacin, sino que tambin se cuestiona cmo funciona una democracia. Uno de estos
elementos, y de gran importancia para evaluar la calidad democrtica de un pas, es la rendicin
de cuentas (accountability) acompaada del derecho de los ciudadanos a acceder a la
informacin en manos de los que administran el Estado. Esto significa que, aparte de
representar, un gobierno debe transparentarse para que el ciudadano, al adquirir este
empoderamiento, pueda tener una intervencin adicional a los procedimientos de
representacin.
Robert Dahl (2002) destaca algunos requisitos mnimos para que un pas sea
considerado democrtico, y entre stos se encuentra el acceso a la informacin: Los miembros
deben de poseer iguales y efectivas oportunidades de participar de las decisiones; sus votos
deben de tener el mismo peso; deben tener adecuadas oportunidades para obtener cualquier
informacin que necesiten a fin de comprender las polticas en cuestin y sus probables
consecuencias; deben de estar en condiciones de ejercer el control final de la orden del da y que
a todos los adultos se les deba reconocer igualmente su derecho de participar, elementos que
19

respetan el significado histrico de la democracia
20
. De los anteriores elementos, slo nos
ocuparemos del acceso a la informacin pblica.
Para Bobbio (1985), uno de los principales desafos de la democracia real es el de las
promesas no mantenidas, las cuales se han incumplido porque los obstculos materiales
existentes no slo son tcnicos sino especficamente polticos, por lo que no se ha logrado evitar
la opacidad de los gobiernos. Es quizs este autor quien ms ha advertido acerca de los peligros
del secretismo gubernamental, constatando la existencia de un poder invisible que convive con
el poder formal en las instituciones representativas, en una suerte de Estado dual que impide el
control de ciertas reas opacas
21
.
Para Leonardo Morlino (2007), la calidad de la democracia puede considerarse como
una ordenacin institucional estable, que a travs de organismos y mecanismos que funcionan
correctamente, realizan la libertad y la igualdad de los ciudadanos. Entonces, una buena
democracia es, antes que todo, un rgimen ampliamente legitimado y, por lo tanto, estable, del
cual los ciudadanos estn plenamente satisfechos. Este autor seala como variables para
examinar la calidad de una democracia el estado de derecho, el accountability electoral, el
accountability interinstitucional y la participacin poltica.
Un elemento fundamental para explicar la calidad de la democracia (Morlino, 2007) es
la rendicin de cuentas, la cual se da de manera interinstitucional y a travs de la participacin
ciudadana.
En esa lnea, Morlino indica que la rendicin de cuentas interinstitucional
(accountability) es la responsabilidad que los gobernantes tienen respecto de otras instituciones,
o frente a actores colectivos que tienen conocimientos y poderes para valorar el comportamiento
de los gobernantes. Est caracterizada por su continuidad, por ser formal o legalmente instituida
y en cuanto configura una relacin entre iguales. En la prctica, se refiere a la actividad de
control del gobierno que desarrolla la oposicin en el parlamento, a las diversas actividades de
evaluacin y controles desarrollados por la magistratura, si es que se encuentra activa, por los
tribunales constitucionales, por las cortes, por la banca central y por otros rganos existentes
para este fin.
Se refiere tambin (Morlino citando a ODonnell 1999, Schmitter 1999) a la actividad
desarrollada fuera del parlamento por los partidos, los medios de comunicacin y otras diversas
asociaciones intermedias, como son los sindicatos, asociaciones empresariales, o de otros tipos.
En este sentido, con la Ley 20.285 se crea una nueva institucionalidad chilena que
garantiza que los ciudadanos tengan acceso a la informacin pblica y que, adems, tiene
facultades sancionadoras cuando sta se deniegue de manera injustificada. De funcionar
correctamente esta nueva institucionalidad, no es exagerado afirmar que se estara
contribuyendo a mejorar una de las dimensiones de la calidad de la democracia. Nos referimos
al accountability interinstitucional.
Es en este contexto terico, en donde se fundamenta esta investigacin, tanto la
transparencia como la posibilidad de que un ciudadano acceda a la informacin pblica son
herramientas democrticas en el sentido de que contribuyen a fiscalizar y a limitar el ejercicio

20
Y aunque el propio Dahl afirma que a pesar de que no se pueden alcanzar los ideales democrticos, en un pas se puede
razonablemente aspirar a un nivel de democracia satisfactorio aunque sea imperfecto.
21
De un lado, la publicidad es requisito estructural de la democracia, un poder visible por definicin, de otro, el gobierno oculto
es una realidad. La lucha por sacar a la luz todas las dimensiones del poder poltico favorece el control, mientras que la reserva
expande la discrecionalidad. Esta realidad muestra el contraste entre el ideal terico democrtico y su prctica real reducida. La
teora normativa de la democracia persigue la transparencia del gora pblica en la que la publicidad es la regla y el secreto la
excepcin (Rodrguez, 1997).


20

del poder, y que son adicionales a los procedimientos clsicos de la democracia representativa,
pues el ejercicio pleno y efectivo de la rendicin de cuentas es indispensable para evitar los
fenmenos de captura y corrupcin. La LAIP y la implementacin de la poltica de
transparencia, de llevarse a cabo a plenitud y de manera eficiente, apuntaran hacia la
configuracin de un pilar importante en la calidad de la democracia de un pas, como el
accountability.
Por tanto, la transparencia y acceso a la informacin en la gestin pblica son
necesarios para el fortalecimiento de los procesos democrticos.
Son variados los beneficios que la transparencia acarrea a la administracin estatal, pero
entre los ms importantes se encuentran:
a) Desarrollo econmico-social: segn Sen y Strmberg (citados por Del Solar, 2008),
la transparencia es beneficiosa tanto en los mbitos econmico como poltico y en la
distribucin de los beneficios sociales. Estos autores destacan que la opacidad, en
cambio, genera concentracin del poder econmico y poltico, afecta negativamente el
desarrollo social, de la economa y aumenta la desigualdad. A su vez, le da oportunidad
a la corrupcin, que implica daos al crecimiento econmico, a la gobernabilidad y a la
democracia.
b) Control ciudadano: la herramienta fundamental de la transparencia es el acceso a la
informacin en poder del Estado. Como afirma Islam (2003), la regulacin del acceso
a la informacin pblica determina los flujos de informacin existentes y facilita el
control ciudadano sobre el gobierno (Del Solar, 2008).
Teniendo presentes estos beneficios, el acceso a la informacin se ha convertido en una
tendencia mundial, siendo incluido en las agendas gubernamentales como un tema de alta
relevancia en los ltimos aos. En 1990, slo 12 pases contaban con leyes de acceso a la
informacin pblica, mientras que a mediados de 2006 ya eran cerca de 70 (Banisar, 2006).
Existen adems proyectos o normas en trmite.
En todo el mundo 80 pases tienen normas constitucionales que garantizan el derecho
del acceso a la informacin. Chile aprob su primera ley de acceso a la informacin pblica en
enero de 2008, marcando un hito importante en la transparencia de la gestin pblica. Este
principio ya haba sido incorporado en la Constitucin de 2005.

1.6 La implementacin de la LAIP y el enfoque top down

La poltica de transparencia y acceso a la informacin tuvo una implementacin
predominantemente top down (de arriba hacia abajo). Este enfoque de poltica pblica
Se refiere a transformaciones diseadas en la cpula institucional (aun cuando no
involucren legislacin), y despus implantadas sin demasiadas consultas a los
funcionarios, e incluso en contra de los intereses de algunos de ellos, que podran perder
poder, bienestar o el propio trabajo. Este tipo de intervenciones suele ser de carcter
radical, de quiebres conceptuales o estratgicos importantes. Cambios de modelo de
negocio, tipos de servicio, estructura organizacional, formas y canales de llegada al
ciudadano (Waissbluth, 2008).
El enfoque top down puede definirse, de acuerdo con Ejea (2007), como:
21

Una cadena racional a travs de la cual las decisiones de polticas se traducen de manera
vertical y descendente en las acciones predefinidas y los resultados previstos. Sin
embargo, un eslabn defectuoso reduce la eficacia de la implementacin. Por esta
rigidez, enfatiza los dispositivos de mando y control. Los agentes de la implementacin
slo responden a las rdenes emitidas desde arriba (o contenidas en el manual). La
implementacin es un mecanismo, en el sentido ms puro del trmino.
Pressman y Wildavsky (1973) consideran que deben cumplirse cuatro requisitos para que una
implementacin con enfoque top down llegue a ser eficaz: 1) que las metas deben estar
claramente definidas y entenderse cabalmente; 2) los recursos deben estar disponibles; 3) la
secuencia de rdenes debe ser capaz de ensamblar y controlar los recursos, y 4) el sistema debe
ser capaz de comunicar efectivamente y controlar a los individuos y las organizaciones que
participan en el desempeo de las tareas.
Hood (1976), Gunn (1978), Sabatier y Mazmanian (1980), consideran que para una
implementacin exitosa de polticas pblicas son indispensables las variables de recursos
suficientes y que no haya restricciones de tiempo o que ste sea adecuado.
Desde la perspectiva de Rein y Rabinovitz (citados por Revuelta, 2007), ms all de la
regla original (la ley) es necesario expedir una regulacin que esclarezca los procesos y
mecanismos administrativos. Para estos autores la ley es el centro de la implementacin y los
reglamentos deben ser acordes a stas.
Una ley, por su propia naturaleza (Revuelta, 2007), es un proceso ms formal,
comparado con la creacin de programas, planes o regulaciones administrativas, ya que la
primera ocupa no slo la atencin del ejecutivo, sino las necesidad de que el legislativo la
apruebe.
Por lo tanto una ley tiene mayor posibilidad de ser preservada en el tiempo, ya que su
posible alteracin o modificacin requerir, igualmente, la autorizacin del poder
legislativo. En contraste, los planes, programas o regulaciones administrativas estn ms
sujetos a las voluntades del gobierno de turno y consecuentemente tienen menos
posibilidades de ser preservados por otras administraciones.
En la prctica, el enfoque top down suele combinarse con el enfoque bottom up
22
debido a la
necesidad de perfeccionar la eficacia del primer modelo de implementacin al volverse un
proceso interactivo y de negociacin que requiere la participacin de aqullos que buscan poner
la poltica pblica en marcha y de los que dependen de la accin. En consecuencia, este enfoque
se concentra en los factores que afectan el alcance de las acciones y el comportamiento de los
individuos y las agencias, y en la manera en que se forman las percepciones de este alcance
(Parsons y Martnez citados por Revuelta, 2007).

1.7 Concepto de resistencias al cambio

Las resistencias al cambio son uno de los problemas ms complejos en la gestin de las
empresas tanto privadas como pblicas. Y sin lugar a dudas, en el segundo caso el reto es
mayor.

22
El proceso bottom up suele ser liderado por directivos con una filosofa participativa, y el diseo de las transformaciones es
efectuado por equipos de funcionarios, con las tcnicas propias del trabajo en equipo y los grupos de calidad. El estilo bottom up
suele estar asociado a cambios adaptativos y de menor envergadura estratgica, pues es raro observar procesos consultivos de esta
ndole que culminen en la implementacin, por ejemplo, de dolorosas transformaciones o incluso eliminaciones en organigramas,
procesos y funciones. Se trata, en este caso, de que las mismas personas sigan haciendo lo mismo que antes, en las mismas
estructuras, pero un poco mejor, y suele estar asociada a procesos de transformacin lentos y limpios (Waissbluth).
22

Si la gestin del cambio en el mbito privado es difcil, toma tiempo y no siempre tiene
xito, las naturales restricciones del sector pblico hacen que esta aventura sea notablemente
ms compleja, y con tasas de xito aun menores. Mayor razn para abordarla de manera
sistemtica, pues de su xito suele depender el bienestar de muchos ciudadanos o el ahorro de
enormes recursos pblicos (Waissbluth, 2008).
Por lo general, toda institucin pblica o privada enfrenta obstculos para cambiar las
cosas. La mayor parte de las veces stos se relacionan con el escepticismo, y con la dificultad y
tiempo requerido para transformar culturas, hbitos y prcticas de trabajo.
Es preciso partir definiendo que una cultura organizacional es la suma de las prcticas,
creencias, smbolos, ritos, valores y expectativas acerca de lo que se considera adecuado, que
priman mayoritariamente en una institucin. Es como se hacen las cosas aqu, explica Mario
Waissbluth (2008) y se traduce en prcticas concretas y cotidianas, negativas o positivas.
Como ejemplo, pueden existir las prcticas generalizadas de llegar tarde y de incumplir
compromisos, o las prcticas de llegar puntualmente y de cumplir compromisos.
El mismo autor seala que la cultura burocrtica es aquella donde el cumplimiento de la
norma y el ejercicio discrecional del poder de quien aplica la norma pesan ms que agregar
valor pblico. O bien, la cultura del incumplimiento es la que, mientras el funcionario o el
directivo no vea amenazada su propia estabilidad, acta con grados significativos de falta de
compromiso e involucramiento tanto con la misin institucional como con el cumplimiento de
sus promesas personales. Por otro lado, la cultura hiperjerarquizada es aqulla en que el dilogo
entre personas de dos jerarquas que no sean adyacentes es fuertemente penalizado.
A pesar de los mejores esfuerzos de los altos directivos, es muy frecuente que las
iniciativas importantes de cambio fracasen. Estos fracasos tienen, como mnimo, una causa
comn: los directivos y los funcionarios ven el cambio de forma diferente. Para los altos
directivos, el cambio significa una oportunidad para la institucin y para ellos mismos; sin
embargo, para muchos funcionarios representa una cosa perturbadora e inquietante (Strebel,
1996).
Ambos grupos saben que la visin y liderazgo son el motor del xito de un cambio, pero
son muy pocos los lderes que saben de qu forma se comprometen las personas con el cambio
para hacer que ste sea posible. Los directivos de alto nivel ven el cambio como una
oportunidad de reforzar la institucin mediante la coordinacin de las operaciones con la
estrategia, de asumir nuevos retos y riesgos profesionales y de progresar en su carrera. Sin
embargo, para muchos funcionarios, incluidos supervisores de rango intermedio, el cambio no
es algo buscado ni bienvenido, por el contrario, crea trastornos y es inoportuno. Trastoca el
equilibrio.
En la implementacin de lo nuevo, Paul Strebel (1996) seala que los gestores del
cambio deben considerar los compromisos (com) y los pactos (pactos) recprocos que existen
entre las organizaciones y sus miembros, los que llaman compactos personales.
En la implementacin de la Ley N 20.285 se ha identificado que la capacitacin y
comunicacin a los funcionarios y supervisores medios se centr en los aspectos operacionales
y de procedimiento, sin hacer el nfasis suficiente en los elementos motivacionales y de
involucramiento de toda la organizacin con este cambio fundamental en la gestin pblica
chilena, por lo que surge como un aspecto relevante a considerar tanto en el marco conceptual
como en la medicin de los elementos que sern indagados en esta tesis. A continuacin se
destacan algunos de estos aspectos tericos a tener presente:
Las organizaciones y sus miembros tienen obligaciones recprocas y compromisos
mutuos, tanto explcitos como implcitos, que definen su relacin. Estos acuerdos son los que
23

Strebel define como compactos personales, los cuales deben de ser considerados con prioridad
en la gestin del cambio, de lo contrario sta fracasar con seguridad.
Los compactos personales se ven alterados en sus condiciones ante los cambios en la
organizacin. Los directivos no pueden esperar que los funcionarios acepten completamente
unos cambios que alteran su statu quo, a menos que los gestores definan nuevas condiciones y
los convenzan. En otras palabras, stos deben creerse el cuento. Con frecuencia ocurre que al
no lograr esta alineacin de intereses, el personal descontento acaba socavando la credibilidad
de los directivos y los bien diseados planes que stos realizan (Strebel, 1996).
Cuando los compactos se revisan con xito es ms fcil introducir los cambios pues
stos quedan respaldados por toda la organizacin. En los pactos al interior de las
organizaciones este autor categoriza tres dimensiones comunes: la formal, la psicolgica y la
social, aspectos fundamentales a considerar en la gestin del cambio.
Los aspectos formales de un compacto personal son contratos explcitos. Es el aspecto
ms familiar entre la empresa y los funcionarios. En el caso del funcionario, refleja las tareas
bsicas, las descripciones y exigencias del rendimiento de un puesto de trabajo, los contratos
laborales. A cambio de un compromiso y un rendimiento, los directivos transfieren la autoridad
y los recursos que cada persona necesita para realizar su trabajo.
Sin embargo, un compacto personal formal claro y explcito no garantiza que todos los
empleados estn satisfechos con sus trabajos o que contraigan el compromiso personal que los
directivos esperan.
La dimensin psicolgica se refiere a los aspectos implcitos e incorpora elementos de
la expectativa mutua y del compromiso recproco que surgen de sentimientos tales como la
confianza y la dependencia entre funcionario e institucin. Son las reglas no escritas; no
obstante, es el fundamental compromiso personal de un funcionario con los de la institucin de
gobierno. De este modo, los directivos esperan que las personas sean leales y que estn
dispuestas a hacer todo lo que haga falta para realizar la misin, y de modo rutinario realizan
observaciones y tienen sus presunciones sobre el grado y clase de comportamiento que muestran
sus empleados.
En el contexto de un programa de cambio importante, la sensibilidad de un directivo a
esta dimensin de su relacin con los subordinados es esencial para conseguir el compromiso
hacia los nuevos objetivos y criterios de rendimiento.
Siguiendo a Strebel (1996), los funcionarios valoran la cultura de una organizacin a
travs de la dimensin social de sus compactos personales. Observan lo que en su enunciado de
misin dice la institucin sobre los valores que definen, y advierten cul es la relacin entre las
prcticas de la institucin y la actitud de la direccin hacia ellas.
Las percepciones sobre los principales objetivos de la institucin se contrastan cuando
los directivos evalan el grado de equilibrio existente entre los objetivos financieros y no
financieros, y cuando comprueban si la direccin practica lo predicado. Los funcionarios
traducen estas percepciones sobre los valores y convicciones sobre el modo en que la institucin
realmente funciona, es decir, sobre reglas tcitas que se aplican al desarrollo de la carrera
profesional, los ascensos, la adopcin de decisiones, la resolucin de conflictos, la asignacin de
recursos y compartir los riesgos y despidos.
La coherencia entre los enunciados de la institucin y el comportamiento de la direccin
es fundamental para crear un contexto que inspire el compromiso del personal en la dimensin
social. sta suele ser la dimensin del compacto personal que, en un proyecto de cambio,
cuando surge el conflicto y se quiebra la comunicacin, resulta ms perjudicada. Adems, es la
24

dimensin en la cual la credibilidad de la direccin, una vez que se pierde, es ms difcil de
recuperar.
En la medida en que se busque modificar las percepciones de los funcionarios y generar
unos compactos personales revisados, la gestin del cambio tendr xito.
A menudo existen casos en que los pactos personales de los funcionarios favorecen el
mantenimiento del statu quo, de manera que la resistencia al cambio es algo que se encuentra
instaurado en la propia cultura de la organizacin. Para conseguir un cambio radical, el gestor
del cambio tiene que llegar a lo ms profundo de la empresa o institucin; no slo limitarse a
liderar la iniciativa, sino tambin gestionarla muy de cerca. Captar la atencin de los miembros
del grupo es slo el primer paso, pues convencerlos de la necesidad de revisar las condiciones
de sus compactos personales supone un reto mucho mayor.
Independientemente de cul sea el contexto cultural, a menos que la revisin de los
pactos personales sea considerada como una parte integrante del proceso de cambio, las
organizaciones no conseguirn sus objetivos. De una u otra forma, los lderes deben hacerse
cargo de los procesos y abordar cada una de las dimensiones.
De acuerdo a lo anterior, para dirigir con xito un cambio se debe redefinir el
comportamiento de los funcionarios hacia nuevos objetivos en trminos que todos puedan
comprender y tener en cuenta en su actuacin.
Sin este liderazgo, los miembros de la organizacin seguirn siendo escpticos respecto
a la visin de cambio y recelosos respecto a la direccin, la cual, por su parte, se sentir
frustrada y obstaculizada en sus proyectos por la oposicin de los empleados.










25







CAPTULO II
METODOLOGA DE LA
INVESTIGACIN








26

2. Metodologa de Investigacin
2.1 Objetivo general
Este trabajo pretende analizar las adecuaciones institucionales que operan a nivel de Gobierno
Central a partir de la entrada en vigor de la Ley de Transparencia de la Funcin Pblica y de
Acceso a la Informacin de la Administracin del Estado (LAIP) nmero 20.285.
La investigacin se enfoca a la Transparencia Pasiva, la cual es el principal reto para la
administracin pblica ante la aplicacin de esta Ley. La modalidad Transparencia Activa ha
venido implementndose de manera paulatina con la poltica de Gobierno Transparente de 2007,
luego del Instructivo Presidencial N 008 del 4 de diciembre de 2006, y no existira una gran
complejidad en su aplicacin.

2.2 Objetivos especficos
De acuerdo con el planteamiento anterior, esta investigacin tiene tres objetivos especficos:
a) Identificar los principales factores que facilitan y/o dificultan la aplicacin de la Ley de
Transparencia y Acceso a la Informacin.
b) Sealar los cambios y transformaciones de los factores ms relevantes que se presenten
con mayor frecuencia en los rganos del Gobierno Central y que son requeridos para la
implementacin de la Ley.
c) Proponer acciones de poltica pblica para una mejor aplicacin de las nuevas
disposiciones legales.

2.3 Metodologa
La metodologa para desarrollar este estudio de caso se divide en tres etapas: a) una
investigacin exploratoria; b) la aplicacin de un instrumento cuantitativo y c) el proceso de
anlisis y resultados.
2.4 Diseo del estudio exploratorio
La transparencia y acceso a la informacin como una poltica pblica con regulaciones y
sanciones es un tema nuevo en Chile. Es por eso que fue necesario aplicar un estudio
exploratorio que permitiera identificar tanto los elementos que, de acuerdo a la opinin de los
actores vinculados con la implementacin de la Ley N 20.285, facilitaron y que dificultaron la
implementacin de la Ley, a partir de de las cuales se establecieron hiptesis que sern medidas
a travs de un instrumento cuantitativo.
En esta primera etapa se utiliz como herramienta la entrevista semiestructurada en
profundidad, la cual fue aplicada previamente al 20 de abril de 2009, fecha en que entrara en
vigencia la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin, con el objetivo de conocer si al
interior de las instituciones exista una adecuada preparacin ex ante a este cambio en la gestin
pblica y las nuevas obligaciones de transparencia pasiva; identificando los factores que
facilitaban o dificultaban los procesos de aplicacin del nuevo ordenamiento legal.
El Estudio Exploratorio consisti en realizar diez entrevistas semiestructuradas en
profundidad a los actores que intervienen de la implementacin de la LAIP en los rganos del
Gobierno Central. Los organismos pblicos considerados fueron los ministerios de Salud,
27

Educacin, Transportes, Telecomunicaciones, Trabajo, Planificacin, Hacienda, Defensa,
Secretara General de Gobierno; tambin la Comisin de Probidad y Transparencia del
Gobierno de Chile, institucin encargada de organizar el proceso de adaptacin del Gobierno
Central a la Ley 20.285; la Comisin Nacional de Energa y la Fundacin Proacceso. La
seleccin de estas instituciones y organismos se determin a travs de un muestreo de seleccin
intencionada, debido a que en esta etapa el objetivo es encontrar los temas para elaborar
hiptesis y disear un instrumento que mida los fenmenos en el Gobierno Central ante la nueva
regulacin de la transparencia y acceso a la informacin, de acuerdo al segundo objetivo de este
estudio.
Lo anterior permite cumplir con los objetivos especficos 1 y 2, que son el identificar los
principales factores que facilitan y/o dificultan la aplicacin la Ley de Transparencia y Acceso a
la Informacin; sealar los cambios y transformaciones de los factores ms relevantes que se
presenten con mayor frecuencia en los rganos del Gobierno Central y que son requeridos para
la implementacin de la Ley. De este modo, el criterio de seleccin fue con base en que estas
instituciones tendran una alta demanda de solicitudes de informacin pblica de parte de la
ciudadana por los servicios que entrega y su dotacin presupuestal.
Debido a que los temas que se identificaron en este primer estudio tenan un carcter
transversal en todas las instituciones consultadas, no fue necesario realizar ms de diez
entrevistas.
Sin embargo, es preciso mencionar que si bien esta primera indagacin exploratoria
tena como objetivo obtener los temas para elaborar hiptesis sobre los factores crticos y de
xito, en este perodo de implementacin, con el propsito de formular las preguntas del
cuestionario que se aplicar a las instituciones del Gobierno Central que tienen responsabilidad
directa en la LAIP, se obtuvieron resultados cualitativos que sern tiles para el anlisis final de
esta investigacin.
2.5 Recoleccin de informacin cualitativa
Para la sistematizacin de la informacin recolectada en el Estudio Exploratorio se dise
una tabla con las siguientes variables:
1. Los momentos previos a la implementacin: con enfoque hacia el interior de las
instituciones para conocer si hubo una preparacin que permitiera una mejor
implementacin de la poltica de transparencia y acceso a la informacin previo al 20 de
abril de 2009. A travs de la entrevista se indag si haba preocupacin por la nueva
poltica; la conformacin de grupos de trabajo; el tipo de capacitacin hacia los
funcionarios y la direccin del cambio.
2. Gestin documental: para conocer si existan polticas orientadas hacia la organizacin de
datos, archivos, clasificacin y digitalizacin de la informacin pblica y coordinacin con
el Archivo Nacional, que tuvieran formatos adecuados para responder a las consultas
recibidas.
3. Aspectos que facilitan y/o dificultan la aplicacin de la Ley: todos aquellos elementos
relativos a Procesos organizacionales, tecnolgicos, de recursos humanos y econmicos que
facilitaron o dificultaron la aplicacin de la Ley 20.285.
4. Aspectos legales: los vacos y/o falta de precisin tanto de la Ley 20.285 como de su
Reglamento que afecten una clara orientacin de los procesos de transparencia y acceso a la
informacin.
28

5. Percepciones: aquellas percepciones al interior de las dependencias del Gobierno Central
sobre los factores que se requieren para una mejor aplicacin de la LAIP; los temores de los
funcionarios pblicos con la vigencia de esta nueva Ley.
6. Cultura Organizacional: las prcticas habituales de los funcionarios pblicos, y la
necesidad de cambios que conlleva la aplicacin de las nuevas normativas de transparencia y
acceso a la informacin.








29



Caso
1
Caso
2
Caso
3
Hiptesis iniciales Variable cuantificable Cuestionario
1. Preparacin de la implementacin


1.1 Comisin previa a la implementacin
1.2 Tipo de capacitacin


2. Gestin Documental


2.1 Poltica de clasificacin de informacin


3. Aspectos que facilitan / dificultan la aplicacin
de la Ley


3.1 Procesos
3.3 Organizacional
3.4 Tecnolgicos
3.5 Recursos humanos
3.6 Recursos econmicos


Cuadro 2.1 Plantilla de vaciado de informacin cualitativa

Implementacin de la Ley 20.285 en el Gobierno Central
30

4. Aspectos legales


4.1 Certeza legal


5. Percepciones


5.1 Percepciones generales
5.2 Temores de los funcionarios


6. Cultura organizacional


6.1 Gestin del cambio






31


2.6 Diseo del instrumento cuantitativo
La segunda etapa consisti en la elaboracin de una herramienta metodolgica cuantitativa que
mida la frecuencia de la presencia y despliegue de los factores positivos y negativos
identificados en el estudio exploratorio; se aplic el mtodo de muestreo aleatorio sistemtico
para elegir las instituciones del Gobierno Central a las que se les solicitar responder el
cuestionario. Con los resultados de estos diagnsticos, la tercera fase de este estudio se enfocar
al anlisis que permitir proponer adecuaciones institucionales y recomendaciones para mejorar
la poltica pblica en su etapa de implementacin.
El propsito del Estudio Cuantitativo es medir las variables identificadas en el Estudio
Exploratorio sobre aquellos factores que facilitaron o dificultaron la implementacin de la
poltica de transparencia y acceso a la informacin pblica en las instituciones del Gobierno
Central de Chile que tienen responsabilidad directa con la Ley de Transparencia y Acceso a la
Informacin Pblica (LAIP) 20.285.
De la informacin obtenida en el Estudio Exploratorio (ver en anexos el instrumento
completo) se elabor un cuestionario, en cuyo diseo se utiliz la Escala Likert o Mtodo de
Evaluaciones Sumarias, el cual consiste en un conjunto de tems bajo la forma de afirmaciones o
juicios ante los cuales se solicita la reaccin (favorable o desfavorable, positiva o negativa) de
los individuos (Osorio, 2001).
La escala para la respuesta, utilizada en este tipo de cuestionario requiere optar por
alguna de las siguientes alternativas: muy de acuerdo, de acuerdo, indiferente,
desacuerdo y muy en desacuerdo, ya que con esas categoras se amplan las posibilidades
de hacer anlisis con la informacin obtenida
23
.

Ejemplo:
Cuadro 2.2 Cuestionario
Edad: _____ Sexo: __________________Antigedad en el cargo: _______________________
MOMENTOS PREVIOS A LA IMPLEMENTACIN DE LA LEY
1.- Por favor, seale su grado de acuerdo o desacuerdo con las siguientes afirmaciones asociadas a los
momentos previos a la puesta en vigor de la Ley N 20.285. (MA= muy de acuerdo, A= acuerdo, I=
indiferente, D= desacuerdo, MD=muy en desacuerdo).

23
Durante el mes de agosto de 2009 el cuestionario ser aplicado a las instituciones del Gobierno Central a travs de un sistema
web, el cual tiene como ventaja que agiliza el proceso de envo, ordena y tabula los resultados.
32



2.7 Determinacin de la muestra para el estudio cuantitativo
El universo total de los rganos del Estado afectos a la Ley N 20.285, incluye: Ministerios,
Intendencias, Gobernaciones, Gobiernos Regionales, Municipalidades, Fuerzas Armadas, de
Orden y de Seguridad Pblica, y los rganos y servicios pblicos creados para el cumplimiento
de la funcin administrativa. Tambin afecta a las empresas del Estado y sociedades en que ste
tenga participacin accionaria superior al 50% o mayora en el directorio.
La LAIP tiene modalidades de aplicacin especfica para los poderes Judicial y Legislativo,
empresas pblicas y rganos con autonoma constitucional como el Banco Central, los cuales
slo estn sujetos a la transparencia activa. Y al no estar sujetas a la transparencia pasiva, estas
instituciones estn exentas de estudiarse en esta investigacin.
Dada la complejidad y magnitud de la aplicacin de la Ley, esta investigacin se enfocar
slo a los servicios del Gobierno Central, sin detrimento de que todos los rganos del Estado
sujetos a esta nueva normativa, incluidos municipios e instituciones autnomas, son
fundamentales para una completa aplicacin de esta poltica de transparencia y quedan abiertas
como fenmenos a estudiar en investigaciones posteriores.
El universo de servicios del Gobierno Central que son sujetos pasivos
24
del derecho de
acceso a la informacin de acuerdo con el Reglamento de la Ley 20.285 son 275 instituciones
25
,
sin embargo, se excluyeron las siguientes instituciones de acuerdo a estos argumentos:
A) Las Secretaras Regionales Ministeriales (SEREMI) y Direcciones Regionales de los
Servicios Pblicos centralizados. Aunque las solicitudes de informacin se soliciten en
muchos casos a travs de las Direcciones Regionales o las SEREMI, las peticiones son
derivadas al nivel central, el cual tiene la competencia de realizar la gestin de

24
El Reglamento de la Ley 20.85 Sobre Acceso a la Informacin Pblica seala que son sujetos pasivos los rganos e instituciones
pblicas del derecho de acceso a la informacin como los Ministerios, Intendencias, Gobernaciones, Gobiernos Regionales,
Municipalidades, Fuerzas Armadas, de Orden y de Seguridad Pblica, y los rganos y servicios pblicos creados para el
cumplimiento de la funcin administrativa, son sujetos a estas disposiciones. Tambin, las empresas del Estado y sociedades en que
ste tenga participacin accionaria superior al 50% o mayora en el directorio. Por sujetos activos se entiende a los ciudadanos
quienes tienen derecho a solicitar, acceder y recibir informacin que obre en poder de los rganos de la Administracin del Estado.
25
Esta informacin fue proporcionada por la Comisin Asesora Ministerial para la Probidad y la Transparencia.
33

respuestas. Es a nivel central donde se armaron los equipos de respuesta, las redes de
expertos que estn conformadas por personal de cada una de las divisiones de los
ministerios quienes buscarn la documentacin solicitada, y en algunos casos,
dependiendo la realidad de cada servicio, existe otro equipo integrado por abogados que
supervisa la respuesta que se entregar a los solicitantes.
Los Gobiernos Regionales (GORE) e Intendencias Regionales. Como uno de los
objetivos de este estudio de caso es identificar los principales factores que facilitan y/o
dificultan la aplicacin la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin, la
investigacin se enfocar en las reas que se encargaron de preparar e implementar los
procesos, las tecnologas y las definiciones de criterios ante posibles dificultades de
interpretacin de la Ley 20.285 y su Reglamento, dimensiones que se concentran en el
nivel central.
B) Instituciones de fuerzas armadas, de orden y de seguridad. El artculo 21 de la LAIP
establece que entre las causales de secreto o reserva en cuya virtud se podr denegar
total o parcialmente el acceso a la informacin, se encuentra aquella documentacin
cuya publicidad, comunicacin o conocimiento afecte la seguridad de la Nacin,
particularmente si se refiere a la defensa nacional o la mantencin del orden pblico o la
seguridad pblica; en los temas de seguridad, cuando se presenten casos en que la
transparencia de la informacin sea en desmedro de la prevencin, investigacin y
persecucin de un crimen o simple delito o se trate de antecedentes necesarios a
defensas jurdicas y judiciales.
En la informacin que arroj el estudio exploratorio, se observa que estas instituciones
tienen una mayor cantidad de informacin que puede ser clasificada como reservada o
secreta como lo son las excepciones para determinada documentacin en materia de
fuerzas armadas que establece el artculo 436 del Cdigo de Justicia Militar y las
disposiciones legales vigentes, y especfica en este sector que autoriza a destruir
cualquier documentacin de no enviarla al Archivo Nacional, incluso la que no est
calificada como secreta.
Al excluir a ese grupo de Servicios, el universo se redujo a 101 instituciones.
Para obtener una muestra representativa de los 101 Servicios a los que se aplicar el
cuestionario, se utiliz un muestreo aleatorio sistemtico. El criterio para ordenar los casos en
forma de lista fue el presupuesto estatal, cuyos datos fueron extrados de la Ley de Presupuestos
del Sector Pblico 2009. No obstante a que un criterio ptimo era ordenarlos sobre la base del
nmero de solicitudes de informacin pblica realizadas por la ciudadana, y que una parte de
esta informacin est disponible a travs del enlace tecnolgico de los Servicios con la
Comisin Asesora Ministerial para la Probidad y la Transparencia
26
, en los tres primeros meses
de la implementacin no es un lapso suficiente para determinar el grado de inters de la
sociedad.
El modelo aleatorio permiti que todas las instituciones de la poblacin total, las cuales
fueron elegidas al azar, tuvieran la misma probabilidad de ser elegidas y que la muestra sea
proporcional al universo de rganos del Gobierno Central con responsabilidad en la
implementacin de la LAIP.

26
La Comisin Asesora Ministerial para la Probidad y la Transparencia es un rgano dependiente del Ministerio Secretara General
de la Presidencia en el seguimiento, estudio y anlisis de la Agenda de Probidad y Transparencia definida por la Presidenta de la
Repblica, Michelle Bachellet, en noviembre de 2006.

34


El muestreo aleatorio sistemtico consiste en elegir a la primera institucin al azar y el
resto de manera sistemtica. En este caso se eligi una de cada tres. Una vez obtenido el listado
de instituciones fue necesario hacer seis reemplazos de aquellas que tena menor relevancia para
este estudio, con base en el criterio experto, y la sustitucin de stas se hizo al interior del
mismo paso sistemtico, sobre la base del mismo mtodo aleatorio. De este modo, los
cambios fueron los siguientes:

Comisin Chilena de Energa Nuclear Servicio Nacional del Consumidor
(SERNAC)
Instituto Antrtico Chileno Superintendencia de Casinos y Juegos
Instituto Nacional de Hidrulica Consejo Superior de Educacin
Junta de Aeronutica Civil Servicio Nacional de la Mujer
(SERNAM)
Consejo de Calificacin Cinematogrfica Direccin de Compras y Contratacin
Pblica

Finalmente, la muestra a la que se aplicar el cuestionario est conformada por 34 instituciones:
1. Subsecretara de Educacin
2. Corporacin de Fomento para la Produccin
3. Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas (JUNAEB)
4. Subsecretara de Redes Asistenciales
5. Instituto de Desarrollo Agropecuario (INDAP)
6. Comisin Nacional de Investigacin Cientfica y Tecnolgica
(CONICYT)
7. Servicio Nacional de Menores
8. Direccin de Obras Hidrulicas
9. Corporacin Nacional de Desarrollo Indgena (CONADI)
10. Consejo Nacional de la Cultura y las Artes (CNCA)
11. Servicio de Registro Civil e Identificacin
12. Fondo de Solidaridad e Inversin Social (FOSIS)
13. Direccin del Trabajo
14. Servicio de Tesoreras
35

15. Direccin de Aeropuertos
16. Subsecretara del Trabajo
17. Subsecretara de Telecomunicaciones
18. Instituto Nacional de Estadsticas (INE)
19. Direccin General de Relaciones Econmicas Internacionales
20. Instituto de Salud Pblica
21. Presidencia de la Repblica
22. Subsecretara de Desarrollo Regional
23. Direccin General de Aguas
24. Subsecretara de Obras Pblicas
25. Subsecretara General de la Presidencia
26. Subsecretara de Previsin Social
27. Servicio Nacional del Consumidor (SERNAC)
28. Agencia de Cooperacin Internacional
29. Direccin Nacional del Servicio Civil
30. Fiscala Nacional Econmica
31. Superintendencia de Casinos de Juego
32. Consejo Superior de Educacin
33. Servicio Nacional de la Mujer (SERNAM)
34. Direccin de Compras y Contratacin Pblica (DCCP).









36
















CAPTULO III
ESTUDIO EXPLORATORIO




37

3. Estudio exploratorio

La transparencia y acceso a la informacin como una poltica pblica con regulaciones y
sanciones es un tema nuevo en Chile. Es por eso que fue necesario aplicar un estudio
exploratorio que permitiera identificar de manera cualitativa tanto los elementos que
dificultaron como los que facilitaron la implementacin de la Ley 20.285 y conocer cmo se
estaban adecuando las distintas instituciones del Gobierno Central para asumir los desafos de la
transparencia pasiva.
La indagacin exploratoria, realizada entre los meses de febrero y abril de 2009,
consisti en la aplicacin de entrevistas semiestructuradas en profundidad, a los encargados de
coordinar los grupos de trabajo para adecuar a las instituciones a los requerimientos de la LAIP
y a expertos. Los resultados permiten por un lado, describir de manera general cmo se
prepararon los servicios as como aquellos factores crticos que ponan en riesgo una
implementacin eficiente de esta poltica pblica.

3.1 Hallazgos exploratorios

Los servicios consultados para el estudio exploratorio coinciden principalmente en que el plazo
otorgado por el Congreso Nacional para implementar la LAIP fue insuficiente e inadecuado
para la complejidad de los ajustes requeridos en el aparato estatal, ya que esta poltica pblica
apunta hacia una modernizacin de ste.
Una segunda complicacin, fue que en la Ley de Ingresos 2009 no se contempl esta
poltica pblica, por lo que los ministerios no tuvieron recursos financieros para una preparacin
adecuada de la implementacin de la Ley 20.285, lo cual deriv en diversas limitaciones como
la incapacidad de incorporar recursos humanos, contratar capacitacin externa o modernizar el
rea informtica. Para cumplir con las nuevas disposiciones legales, los servicios del Estado
tuvieron que reasignar recursos econmicos. La imposibilidad de contratar nuevo personal
capacitado ex profeso para esta poltica ocasion que parte del personal tuviera
responsabilidades y tareas adicionales a las que desempeaba sin un aumento en las
remuneraciones.
Un tercer factor, y sin duda el problema interno considerado por todos los entrevistados,
fue la gestin documental. Exista un temor de parte de los quipos de trabajo de no lograr a
tiempo ordenar los archivos pblicos. De acuerdo con los coordinadores de los equipos de
implementacin, una implementacin gradual hubiese permitido inicialmente una poltica
enfocada a modernizar el Archivo Nacional, institucin que no cuenta con el espacio necesario
para archivar debidamente la documentacin con ms de cinco aos de expedicin de todos los
Servicios del Estado.
Otro elemento que fue sealado de manera transversal en los servicios como una
complejidad en la implementacin de esta poltica, fue la falta de certeza legal. El Reglamento
de la Ley 20.285, el cual fue rechazado en el proceso de Toma de Razn
27
de la Contralora
General de la Repblica, se public en el Diario Oficial cuatro das hbiles antes de su entrada
en vigencia. Esta circunstancia complic a los Servicios para definir algunos procesos.

27
Proceso en el cual se revisa la legalidad de los actos de la administracin del Estado, los decretos y leyes de manera preventiva
para que stos no se contrapongan a la Constitucin Poltica de Chile.
38

Por otro lado, el Reglamento no clarific algunos aspectos procedimentales de entrega
de informacin pblica. Lo anterior permite la toma de decisiones discrecionales del Gobierno
hasta que el Consejo para la Transparencia emita resoluciones sobre las ambigedades de la
Ley.
Tabla 1. Qu factores dificultaron la implementacin de la LAIP?

Variables Factores
Organizacional Realidad distinta en cada servicio
Procesos Necesidad de sistemas universales, estndares.
Recursos econmicos La poltica no se contempl en la Ley de Presupuestos 2009.
Recursos humanos Falta personal calificado que se dedique de tiempo completo a la gestin de solicitudes.
Tecnolgicos El software que envi la Comisin de Probidad y Transparencia no es til para el Servicio.
Gestin documental Archivo Nacional saturado; informacin dispersa en los servicios, no se digitaliz gran parte de la
informacin; documentos extraviados; no est clasificada toda la documentacin.
Legales El Reglamento de la Ley 20.285 no resuelve las inquietudes ni aclara los procesos; informacin
reservada y derecho de terceros
Gestin del cambio Existen resistencias a los cambios de parte de los funcionarios pblicos.

Se observaron, tambin, resistencias al cambio de parte de los funcionarios pblicos, en
especial a la disposicin legal de transparentar los salarios argumentando que afectaba la
privacidad y, en segundo lugar, exista oposicin a la idea de una eventual recarga de trabajo sin
mayor remuneracin. De acuerdo con los entrevistados, los funcionarios medios no estaban
vinculados a la entrega de informacin pblica (salvo en algunos servicios que por su giro
tienen mayor vnculo con la ciudadana) y existan temores a un mal uso de la informacin
pblica por ser un ao electoral, por lo que la LAIP significa un cambio cultural de largo plazo.
Por otro lado, la falta de una tecnologa adecuada fue una preocupacin para los
encargados de implementar esta poltica. No obstante que la Comisin de Probidad y
Transparencia de la Segpres facilit un software que da seguimiento a las solicitudes de
informacin pblica, esta herramienta no fue de utilidad para los Servicios, por lo que fue
necesario disear un sistema informtico propio.
Uno de los principales temores de los funcionarios pblicos era no poder cumplir con
los plazos que marca la Ley para entregar la informacin pblica ante una posible alta demanda
de solicitudes de la ciudadana, medios de comunicacin, partidos polticos de oposicin,
organizaciones no gubernamentales, acadmicos, grupos empresariales y el Congreso. (Ver
tabla 1, factores que dificultan la implementacin de la Ley).
Por otro lado, entre los factores que facilitaran la implementacin de esta poltica
pblica, de acuerdo a los expertos, se concentran entre las variables de procesos y
organizacional, con la conformacin de equipos de trabajos multidisciplinarios, integrados por
profesionales de distintas reas; el tamao del servicio, esto es que a menor tamao, mayores
posibilidades de hacer una gestin documental adecuada en el plazo de ocho meses; la
capacidad del Estado de adaptarse a los cambios y a una cultura de respetar las leyes.

39

3.2 Resultados exploratorios por dimensiones

3.2.1. Momentos previos a la implementacin de la poltica pblica
De los resultados por cada dimensin que se presentan a continuacin surgieron las hiptesis
que se transformaron en variables cuantificables y que fueron utilizadas en la encuesta que se
aplic a 33 servicios del Gobierno Central.
El total de las instituciones consultadas del Gobierno Central realizaron una preparacin
previa a la implementacin de la poltica de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica, la
cual consisti principalmente en la estructuracin de quipos de trabajo enfocados en las
siguientes tareas:
Gestin documental.
Esta etapa consisti en la designacin de un encargado de archivo, en algunos casos; la revisin
y evaluacin de procedimientos; revisin de enlaces de archivos con las Oficinas de
Informaciones Reclamos y Sugerencias (OIRS); algunos ministerios evaluaron la capacidad
para identificar informacin (La Comisin Nacional de Energa); actualizacin del catastro de
documentos enviados al Archivo Nacional, as como un reporte de la informacin destruida o
extraviada.
Uno de los principales retos observados por los encargados de coordinar los trabajos
previos a la implementacin de la LAIP as como de los expertos, es la gestin documental, ya
que ordenar los archivos pblicos trasciende al plazo para preparar la implementacin de la
poltica.
Y a pesar de que en la mayora de las instituciones existe una poltica de clasificacin de
la informacin, en el mes de la entrada en vigencia de la LAIP, los archivos pblicos no se
encontraban organizados en su totalidad ni se logr digitalizar por completo la informacin
catalogada como pblica, adems de que se reconoci que mucha informacin que corresponde
al gobierno de la dictadura se extravi o se quem.
Encontrar a tiempo la informacin para dar respuesta a las solicitudes de informacin
ser el desafo ms grande de esta poltica.
S hay poltica de gestin documental, aunque slo lleva un 53 % de la
clasificacin de la informacin que se encuentra en el Ministerio. El resto est
en proceso. La proyeccin es que en una semana alcanzaremos un 85% de esta
primera fase, y si se considera lo perdido (del 2004 en adelante), porque
nosotros reconocemos un montn de informacin perdida por distintas razones
como deterioro y que la tenemos detectada pero no formalizada, tendramos un
99 por ciento de la informacin que debiera estar en la institucin (Entrevista
personal a Guillermo Zavala, 10 de marzo de 2009).
No hay toda la informacin; De Pinochet se quem todo; Tienen el 80 por
ciento de la informacin en la Central de Archivos desde 1990 y est bien
ordenada, incluso en microfilm. Hay cierto flujo que es ms voltil, que es del
uso diario y que depende de las divisiones, sobre todo de la Divisin de
Organizaciones Sociales y de la Secom. Se revisa sistemas de archivo
especficos para ellos, porque parte de su informacin est en la Central de
Documentacin, pero slo para mantener el orden interno y hacer consultas
ms rpidas porque la Central de Documentacin, si se le pregunta algo, no
tiene el contexto histrico de las resoluciones, los decretos. Entonces, es mejor
40

que lo tenga cada divisin que genera la divisin (Entrevista personal a Mara
Cristina Escudero, 23 de febrero de 2009).

De lo anterior, surgen la hiptesis: al ser insuficiente el plazo para preparar la
implementacin de la Ley no se logr una apropiada gestin documental; y no est digitalizada
gran parte de la informacin para responder a las solicitudes frecuentes.
Aspectos legales
Relacin de la Ley 20.285 con las leyes especficas del Servicio; definir autoridad, jefatura o
jefe superior responsable; identificacin de informacin secreta, reservada o que afecte al
derecho de terceros; elaboracin de un ndice de actos y documentos secretos o reservados;
capacitacin del personal sobre el contenido de la Ley.
Los aspectos legales ms complejos y que impediran tener procesos claros para la
entrega de informacin pblica son las causales de reserva y el derecho de terceros.
Va a requerir un desarrollo y una experiencia en materias que tienen algn
grado de complejidad en lo procedimental: identificar cundo se afectan
derechos de terceros, qu afectan a la intimidad de las personas porque hay
informaciones que son de carcter personalsimo y privado, tener lo criterios.
No es un problema cumplir o no con la Ley sino identificar los criterios
adecuados requiere un nivel de desarrollo burocrtico (Entrevista personal a
Jorge Lafourcade, 18 de marzo de 2009).
Por otro lado, los entrevistados sealan que el hecho de que el Reglamento de la LAIP se
publicara 4 das hbiles antes de su vigencia no ayudaba a esclarecer los procesos de entrega de
informacin ni a tener certidumbre legal.
De lo anterior surge la siguiente hiptesis: No existe certidumbre en algunos procesos
de entrega de informacin por falta de claridad del Reglamento de la Ley no. 20.285, sobre
Acceso a la Informacin Pblica.

Aspectos Operativos
Las instituciones que tienen instalados Sistemas Integrales de Informacin y Atencin
Ciudadana (SIAC) y sus respectivas OIRS realizaron una revisin de sus procesos de trabajo;
levantamiento de procesos y trmites de solicitudes; evaluacin de rediseo de procesos
operativos de los Servicios; identificacin de los canales de acceso, para el caso de la
desconcentracin territorial; anlisis y requerimientos presupuestarios; mapas de riesgos y
dificultades de la Ley 20. 285.
En el ministerio se observ que un procedimiento complicado son las cartas y
notificaciones a los terceros que podran ser perjudicados si se transparenta
informacin sobre sus pensiones. El plazo de respuesta de las notificaciones es
de tres das y los pensionados estn por todo el pas, debido a lo imprctico y
costoso del mecanismo se decidi que esta informacin ser reservada. El tema
ms complejo de tratar es el de los archivos y gestin de archivos a largo plazo.
Tenemos servicios que tienen, como el Instituto Nacional de Pensiones (INP)
que tienen 6 millones de expedientes y que pueden ser ms, ve las pensiones de
los trabajadores y existe desde 1925, por lo que se han acumulado los
expedientes de las personas que no slo contienen lo que ahorraron si no
tambin los beneficios de sobrevivencia (Entrevista personal a Jos Mara
Hurtado, 13 de abril de 2009).
41

Esta variable est relacionada con los aspectos jurdicos. De acuerdo con los datos
hallados, es posible establecer como hiptesis que los procedimientos establecidos en el
Reglamento de la Ley no son claros para responder a las solicitudes de informacin pblica.
Capacidades tecnolgicas.
A pesar de que recibieron paquetera tecnolgica de la Comisin de Probidad y Transparencia
del Ministerio la Secretara de la Presidencia, en todos los casos consultados se desarroll un
software especial para Transparencia Pasiva. Los entrevistados explicaron que las reas
informticas no se fortalecieron y que era indispensable una partida especial de recursos
econmicos.
El software que envi el rea de Probidad no sirve para nada, es muy primario.
El software (que entreg la Comisin de Probidad y Transparencia) no sirve
para nada. Formalmente lo hemos rechazado y no vamos a instalarlo. Estamos
en proceso de la instalacin de trmite en lnea a nivel nacional que es un
proceso que no est concluido y que est en un 40% de su aplicacin, pero de
aqu a final de 2009 nosotros podramos tener trmite en lnea, las solicitudes
de transparencia pueden entrar ah y podra ser sper rpido (Entrevista
personal a Guillermo Zavala, 10 de marzo de 2009).
Por consiguiente, puede decirse que en aspectos tecnolgicos, el software proporcionado por la
Comisin de Probidad y Transparencia no es til para la implementacin de la Ley por lo que
diversos servicios tuvieron que disear sus herramientas propios sistemas informticos.
Capacitacin
En todos los servicios se impartieron capacitaciones a los servidores pblicos sobre los alcances
de la Ley 20.285 y a los procesos de transparencia pasiva. El total de los entrevistados
explicaron que se realizaron capacitaciones internas, impartidas por las unidades jurdicas de la
organizacin y en algunos casos, los directores reproducan el conocimiento a sus subalternos y
por la Comisin de Probidad y Transparencia de la Segpres. En este caso no contrataron
capacitacin externa por falta de recursos econmicos.

Institucin Tipo de capacitacin
Ministerio de Salud Legal, interna y externa
Comisin Nacional de
Energa
Legal y procesos, interna
Ministerio del Trabajo Legal, interna
Ministerio de Transportes Legal, interna y externa
Ministerio de Hacienda Legal y procesos, interna
Ministerio de Defensa Legal, interna
Mideplan Legal, procesos, interna
Segegob Legal, gestin de
archivos, interna

De acuerdo con Felipe Del Solar (Entrevista personal 6 de marzo de 2009) la Comisin de
Probidad y Transparencia imparti capacitaciones en todo el pas enfocada a los
procedimientos, herramientas tecnolgicas y clasificacin de archivos.
42

Por otro lado, segn la fundacin Proacceso, no todos los servicios estaban capacitados
a pocos das de que entrara en vigencia la LAIP y esto representaba un factor que dificulta la
implementacin de la poltica pblica.
Podemos asegurar que en este momento no todos los rganos del Estado estn
capacitados ni en temas de infraestructura ni en trminos de conocimiento legal del
asunto, probablemente uno de los motivos sea porque se est esperando que el Consejo
de la Transparencia emita las normas respectivas, pero este Consejo inicia el da que
entra en vigor la Ley. Esa es la situacin hoy da (Entrevista personal a Pablo Soto, 6 de
marzo de 2009).
El estudio cualitativo seala que no existe la capacitacin legal apropiada de todos los
rganos del Estado para llevar a cabo la resolucin de las solicitudes de informacin pblica,
antes de que la Ley rija.
De lo anterior, se elabor la siguiente hiptesis: La capacitacin no trat en forma
amplia el tema de la informacin pblica como un derecho ciudadano y fundamental para
mejorar la calidad de la democracia.

Resistencias al cambio
Los hallazgos del estudio exploratorio apuntan a que, de manera transversal, en todas las
instituciones se descubrieron temores de los funcionarios pblicos a los futuros cambios.
Situacin que complicara la aplicacin de la LAIP.
La principal resistencia al cambio observada ha sido la publicacin de los sueldos de los
funcionarios, pero tambin existe rechazo a la idea de comenzar con una nueva forma de hacer
las cosas que implica profesionalizar la entrega de informacin y la probabilidad de una recarga
mayor de trabajo sin un aumento salarial.
La publicacin de los sueldos va a poner en evidencia las brechas
remuneracionales del sector y eso nos va a generar un problema interno. En el
ministerio de Salud va a haber un problema serio, no es lo mismo una
enfermera en un hospital A que una enfermera en de un hospital C (Entrevista
personal a Guillermo Zavala, 10 de marzo de 2009).
Los argumentos en contra de la publicacin de los sueldos de los funcionarios
sealaban, incluso, la invasin a la privacidad y la violacin de los derechos humanos.
Varios sostienen que esto puede ser una violacin a los derechos humanos, que
se violentan atributos de la personalidad, por revelarse el patrimonio de las
personas. Todos los funcionarios han tenido posiciones, pero no organizadas
sobre los datos sensibles, no hay una accin colectiva, no hay una organizacin
en este ministerio en contra de la publicacin de los suelos, pero todos dicen
que esto es un error, que no quieren que se haga, si esto llega a tener problema
para alguien presentarn algn tipo de demanda, porque al publicar los sueldos
se llama a un montn de temas, la jerarqua va estar determinada por los
sueldos, demandas de pensiones, de alimentos, con acreedores, habra entonces
controversias jurdicas. Si uno pone cunto gana un fiscalizador de transportes,
el camionero fiscalizado sabr de cunto es el incentivo que hay que darle y
eso puede ser bastante malo. Puede ser un error, pone el precio del soborno
(Entrevista personal a Jaime Binder, 17 de abril de 2009).
Con base en los datos presentados anteriormente en esta variable, se puede concluir que: 1) en la
etapa de preparacin no se realiz una capacitacin que tomara en cuenta la gestin del cambio;
2) las resistencias al cambio se presentan en forma diferente en cada tipo de institucin y 3) que
43

las relaciones humanas dentro de la organizacin se deterioraran por la publicacin de la brecha
salarial en el gobierno y el uso inadecuado de la informacin que se transparenta.
Factores que facilitan la implementacin de la LAIP

Entre los factores que facilitaran la implementacin de la LAIP, de acuerdo con los
entrevistados, se encuentran la experiencia de los Sistema Integral de Informacin y Atencin
Ciudadana (SIAC) y sus respectivas Oficinas de Informacin Reclamos y Sugerencias (OIRS) y
la cultura previa de atencin a los ciudadanos que ya tienen algunos ministerios; que algunos
servicios son pequeos y de reciente creacin por lo que tienen ms disponibilidad de los
archivos pblicos y la capacidad que el Estado chileno tendra para adaptarse a un nuevo estilo
de gestin.
El Servicio es chico y se tomaron las medidas necesarias para implementar la
Ley, como la Gestin Documental (Entrevista personal a Gabriel Mndez, 8 de
marzo de 2009).
El Estado chileno tiene la capacidad de adaptarse a los cambios, en cada
jefatura implica un nuevo estilo de gestin, han habido muchos subsecretarios
y los funcionarios se han adaptado a los nuevos estilos. Eso no quiere decir que
seamos siempre eficientes, se ponen la camiseta y lo hacen para cumplir
(Entrevista personal a Jaime Binder, 17 de abril de 2009).
La cultura previa que tenemos de atencin al ciudadano; los PMG; el Sistema
de Atencin Ciudadana que estamos pasando a la norma ISO 9001; as como
todo lo que ha hecho este ministerio antes de que apareciera la ley, no nos toma
por sorpresa y esto facilitar la aplicacin (Entrevista personal a Alejandra de
la Barra, 18 de febrero de 2009).

Finalmente, en esta dimensin se observa que tambin existen factores que ayudaran a la
implementacin de la LAIP, sin embargo, esto slo sera un factor positivo para aquellas
instituciones que ya tenan una cultura de entrega de informacin.
3.5 Factores a medir

Con el anlisis de resultados del estudio exploratorio fue posible obtener las siguientes
hiptesis, las cuales, se convertirn en variables que sern medidas en el cuestionario del estudio
cuantitativo
28
:
Dimensin Hiptesis
Momentos previos a
la implementacin de
la LAIP
El plazo otorgado para que entrara en vigencia la Ley 20.285 fue inadecuado
para nuestra institucin
No se tenan los recursos econmicos necesarios para preparar la
implementacin de la Ley
Al interior de mi institucin se logr hacer la coordinacin operacional
adecuada para preparar la implementacin de la Ley

28
Cada hiptesis ser una variable del cuestionario en escala Likert y se redactarn como afirmaciones
(todas en sentido positivo para no confundir a los encuestados).
44


Aspectos legales Existen inquietudes legales de parte de los funcionarios sobre la aplicacin de
la Ley 20.285
Las causales que la Ley 20.285 establece sobre informacin reservada no son
claras y concretas
Establecer interpretaciones especficas de la Ley para la entrega de
informacin
Los procedimientos establecidos en el Reglamento de la Ley no son claros
para responder a las solicitudes de informacin pblica
El Reglamento de la Ley no es claro sobre cmo proceder respecto a
informacin que afecta a terceros
El Reglamento no resuelve adecuadamente las alternativas que surgen por la
aplicacin de la Ley
El software proporcionado por la Comisin de Probidad y Transparencia no es
til para la implementacin de la Ley
Fue necesario disear un software especial en cada institucin para la
implementacin de la Ley
El rea de informtica no se fortaleci frente al desafo de la Ley
Los sistemas informticos entregados por la Comisin de Probidad y
Transparencia no facilitan el proceso de respuesta de solicitudes de
informacin
No est digitalizada gran parte de la informacin para responder a las
solicitudes frecuentes

Tipo de capacitacin La capacitacin trat en forma amplia el tema de la informacin pblica como
un derecho ciudadano y como fundamental para mejorar la calidad de la
democracia
La capacitacin no dio a conocer a todo el personal el proceso de gestin de
solicitudes de informacin

Desafos del cambio Los funcionarios no aceptaron con buena actitud los cambios que implic la
implementacin de la Ley
La Ley 20.285 afectara la privacidad de las personas en la institucin
La Ley implica un cambio importante sobre la forma de hacer las cosas en mi
institucin
La publicacin de los sueldos de funcionarios deteriorara el clima laboral en
mi institucin
Los funcionarios tienen serios temores de un mal uso de la informacin
pblica
No hubo una gestin del cambio para implementar la LAIP
45


Gestin documental La informacin no se localiza de manera accesible y en los formatos o
soportes adecuados para responder a las solicitudes de transparencia Pasiva
Con la actual gestin documental no es fcil cumplir con los plazos que exige
la Ley para entregar la informacin solicitada


46










CAPTULO IV
INVESTIGACIN Y RESULTADOS












47

4. Investigacin y anlisis de resultados

4.1 Panorama general
Chile logr instalar en sus instituciones una poltica indispensable en el desarrollo de las
democracias modernas, el de la transparencia y acceso a la informacin pblica. Sin embargo,
cules son aquellos factores que dificultan su implementacin?, cmo se han transformado las
instituciones del Gobierno Central ante este desafo? y qu acciones deben de emprenderse en
el camino para mejorar esta poltica pblica que como efecto colateral contribuiran a elevar la
calidad de la democracia del pas al instalarse un accountability efectivo, variable indispensable
en las democracias modernas?
En este captulo se tratar de responder a estas interrogantes que fueron planteadas
desde el inicio de esta investigacin analizando los resultados del estudio cuantitativo
29
y
retomando, a manera de dar una explicacin a estos fenmenos, la informacin cualitativa
arrojada en el estudio exploratorio y de la teora que lo fundamente.
De manera general, los hallazgos del estudio cuantitativo apuntan a que en el primer ao
de la implementacin de la LAIP hubo factores que fueron resueltos adecuadamente, sin
embargo, existen temas que dificultan la plena aplicacin de la transparencia pasiva, algunos
que son de largo plazo y otros que requieren atencin ms inmediata.
Entre las dificultades para implementar la poltica de la transparencia y acceso a la
informacin en su modalidad pasiva, de acuerdo con los implementadores, entre los aspectos
que se calificaron negativamente se encuentran los legales, la gestin documental, la falta de
recursos econmicos y la ausencia de una orientacin y pedagoga hacia la ciudadana sobre los
alcances de la Ley 20.285, las cuales son variables externas a los servicios y obtuvieron un
puntaje
30
menor a 3.
Entre los factores que contribuyeron a una buena implementacin de esta poltica
pblica estn los relacionados con las actividades desarrolladas en los momentos previos a la
fecha de entrada en vigencia de la Ley, los que fueron calificados en promedio con una
puntuacin igual o mayor a 4, como la adecuada coordinacin operacional; la capacitacin de
los funcionarios pblicos, lo que permiti disipar dudas del proceso de transparencia pasiva, y
que trat en forma amplia el tema de la informacin pblica como un derecho ciudadano y
fundamental para mejorar la calidad de la democracia en Chile.
Otro aspecto fundamental calificado positivamente fue el visible liderazgo de las
autoridades de cada Servicio para gestionar los cambios anteriores, no obstante que en gran
parte de los servicios an ha sido dbil el cambio del paradigma del secreto, hacia la entrega de
informacin pblica. Al momento de la recopilacin de los datos cualitativos, previo a la
vigencia de la Ley, los rganos del Estado estaban confrontados a expectativas de cambio que

29
El estudio cuantitativo consisti en aplicar un cuestionario a 33 implementadores de la poltica de transparencia pasiva en los
servicios del Gobierno Central de Chile y cuyas respuestas son annimas. Por otro lado, se cuenta con informacin de carcter
cualitativa obtenida de entrevistas semiestructuradas a quienes coordinaron los equipos de trabajo previo a la implementacin de la
LAIP.
30
Para obtener promedios de las respuestas de la muestra de servicios por cada indicador se asignaron los siguientes valores. La
escala es 5= muy de Acuerdo; 4= de acuerdo; 3= ni de acuerdo ni en desacuerdo (neutro); 2= en desacuerdo; 1= muy en desacuerdo.
En el grfico, los promedios se clasifican por colores de acuerdo a su valor. En rojo (o ms oscuros) se encuentran aquellos < 3,00;
en naranjo (o con gris intermedio) los que estn entre 3,00 - 3,30; y en amarillo (o gris claro) aquellos ubicados entre 3,30-4,00; y en
verde los > 4,00.

48

amenazaban la cultura burocrtica y que llamaban a desarrollar un liderazgo por parte de los
directivos de las instituciones.
Una posible explicacin del involucramiento de los directivos en la gestin del cambio
es el impacto de las sanciones, de carcter pecuniario sobre las mximas autoridades,
establecidas por la LAIP, en caso de no cumplir con los plazos de entrega de la informacin
solicitada
31
, pero tambin, retomando a Strebel (1996), a que el motor de xito de los cambios
fueron comprendidos tanto por funcionarios como directivos ante la visin y liderazgo de
autoridades del primer nivel. An as, un cambio cultural profundo sigue siendo un desafo a
largo plazo, y es preciso que el involucramiento de los directivos contine guiando la gestin
del cambio.


Fuente: Elaboracin propia
Nota: El grfico anterior muestra los mbitos de la implementacin en donde hay que poner mayor nfasis para
mejorar la poltica pblica de transparencia y acceso a la informacin pblica. Entre las dificultades de implementar la
Ley (color rojo y puntaje menor de 3.00) se encuentran los aspectos legales, la gestin documental y la falta de
recursos econmicos. Entre los factores que contribuyeron a una buena aplicacin de la LAIP (verde con puntaje
>4.00) se encuentran una coordinacin operacional adecuada, previa a la entrada en vigencia de la Ley 20.285; la
capacitacin de los funcionarios pblicos que contribuy a aclarar dudas del proceso de transparencia pasiva y que
trat en forma amplia el tema de la informacin pblica como un derecho ciudadano y fundamental para mejorar la
calidad de la democracia en Chile; as como un visible liderazgo de las autoridades de cada servicio para gestionar los
cambios.

En general, en los Servicios s hubo una preocupacin por el tema, impulsada por la
autoridad a travs de la Comisin de Probidad y Transparencia que brind capacitacin a los
funcionarios pblicos, proporcion lineamientos y tecnologa que para una gran parte de los
casos fueron de utilidad. Todos los elementos antes mencionados permitieron una coordinacin

31
La LAIP seala que la autoridad o jefatura o jefe superior del rgano o servicio de la Administracin del Estado, requerido, que
hubiere denegado infundadamente el acceso a la informacin, contraviniendo, as, lo dispuesto en el artculo 16, ser sancionado con
multa de 20% a 50% de su remuneracin (artculo 45). Adems, refiere que la no entrega oportuna de la informacin en la forma
decretada, una vez que ha sido ordenada por resolucin a firme, ser sancionada con multa de 20% a 50% de la remuneracin
correspondiente. Si la autoridad o jefatura o jefe superior del rgano o servicio de la Administracin del Estado, requerido,
persistiere en su actitud, se le aplicar el duplo de la sancin indicada y la suspensin en el cargo por un lapso de cinco das
(artculo 46).
49

adecuada de grupos multidisciplinarios al interior de las instituciones para preparar la
implementacin de esta poltica pblica.
Por otro lado, entre los aspectos negativos de calificacin ms baja (con una media de
2,3), se encuentra la comprensin que tiene la ciudadana sobre los alcances de la LAIP y que
corresponde a las variables: la informacin entregada a la ciudadana es clara sobre qu es
posible solicitar y qu no y la ciudadana solicita informacin entendiendo bien los lmites de la
Ley. Cerca del 70% de los encargados de la implementacin de la transparencia pasiva que
fueron encuestados sealan que un gran porcentaje de las solicitudes de informacin exceden
los lmites de la LAIP, y en algunos casos, a la capacidad del Servicio; tambin, que es
recurrente que los ciudadanos no diferencien entre una solicitud de transparencia con algn otro
tipo de trmite.
Sobre este tema es necesario retomar una de las percepciones identificadas durante el
Estudio exploratorio (previo al 20 de abril de 2009), que a juicio de los implementadores de esta
poltica pblica, apuntaba a una eventual dificultad para implementar la LAIP. Se trata de los
temores de una alta demanda de solicitudes de informacin pblica, de requerimientos cuya
dificultad de respuesta rebasara las capacidades del las instituciones y que impidiera responder
en el plazo establecido de 20 das, a esto se le aada la percepcin de que el impacto de esta
poltica no haba permeado en toda la sociedad, que la ciudadana no estaba interesada en este
nuevo mecanismo institucional de participacin y que sera utilizado principalmente por grupos
de inters como los partidos polticos de oposicin a los gobiernos, parlamentarios, periodistas,
acadmicos y el gremio empresarial.
Sin embargo, aunque en la prctica la demanda no fue tan alta como se esperaba, no todas
las peticiones de la ciudadana cumplen con las caractersticas de una solicitud de acceso a la
informacin, y en otros casos, lo solicitado ha llegado a rebasar las posibilidades de respuesta de
las instituciones, propiciando incluso que se negara la informacin justificndose en la causal 21
de la Ley
32
, por lo que es necesario, a largo plazo, capacitar a la ciudadana acerca de cmo
funcionan los procedimientos de transparencia y de los alcances de la LAIP.
Por otro lado, en la dimensin de Aspectos Legales, se consider que otra de las
dificultades en el proceso cotidiano de transparencia pasiva son la falta de claridad y
especificidad de las causales de informacin reservada en la Ley 20.285; la necesidad de hacer
interpretaciones especiales en cada Servicio y la falta de claridad del Reglamento de la Ley
sobre cmo proceder respecto a informacin que afecta a terceros. Lo anterior tuvo que ver, en
parte, porque el Reglamento se public en el Diario Oficial 4 das hbiles antes de la vigencia de
la LAIP y porque result ser una reproduccin ntegra de la misma Ley, por lo que no resolvi
las dudas de procedimientos, derecho de terceros, ni acot las causales de informacin
reservada.
Sin embargo, uno de los problemas ms complejos entorno a la poltica de transparencia
pasiva, y que ha afectado de manera transversal a todos los servicios, es la Gestin Documental.
El plazo establecido por el Congreso para la vigencia de la Ley fue insuficiente para que las
instituciones ordenaran los archivos pblicos y dejaran en versin digital la mayora de la
documentacin para un fcil acceso. Asimismo, la ausencia de una poltica de modernizacin
del Archivo Nacional provoc que este se colapsara
33
y no tuviera la capacidad necesaria para
recibir la informacin antigua de las distintas instituciones del Estado. Desafo a resolverse
tambin en el largo plazo.

32
La Ley 20.285 refiere al respecto que tratndose de requerimientos de carcter genrico, referidos a un elevado nmero de actos
administrativos o sus antecedentes o cuya atencin requiera distraer indebidamente a los funcionarios del cumplimiento regular de
sus labores habituales (Artculo 21, inciso C).
33
Esta afirmacin es con base en el resultado del estudio exploratorio y tambin a las preguntas abiertas del estudio cuantitativo.
50

Por otro lado, no obstante a que algunos servicios realizaron una eficiente reasignacin de
recursos econmicos, la falta de un presupuesto especfico
34
para esta poltica pblica durante
2009 origin diversas limitaciones en su operacin, entre ellas, la imposibilidad de contratar a
personal calificado, actualizar los sistemas informticos y crear soportes tecnolgicos ms
prcticos que disminuyan la latencia de respuesta a las solicitudes de transparencia pasiva.
En los siguientes apartados el lector encontrar un anlisis a detalle de cada una de las
variables del Estudio cuantitativo, lo cual permite dar una explicacin a las problemticas
anteriores y establecer propuestas de mejora para esta poltica pblica en una direccin de
modernizacin gradual del Estado.
4. 1.1 Momentos previos a la implementacin de la Ley 20.285
La transparencia y acceso a la informacin como una poltica pblica con regulaciones y
sanciones es un tema nuevo en Chile. Ante esto, era indispensable conocer cmo se estaban
preparando al interior del Gobierno Central para asumir el reto de la transparencia pasiva y
observar qu factores dificultaban la aplicacin de la LAIP previo a su vigencia.
Para conocer lo anterior se pregunt a los encargados de implementar la transparencia
pasiva si el plazo otorgado para que entrara en vigencia la Ley 20.285 fue adecuado para cada
institucin, la asignacin de recursos financieros, si se logr una coordinacin operacional
adecuada previo a la implementacin de esta poltica, los elementos positivos que facilitaron la
gestin, y en su caso, los elementos negativos que la dificultaron.
Una de las hiptesis que entreg el Estudio exploratorio tiene que ver con el plazo de 8
meses que estableci el Congreso Nacional para la instalacin de la LAIP, luego de que fuera
aprobada en agosto de 2008. Los datos cualitativos arrojaron que todos los entrevistados
consideraron que este plazo no era suficiente ni razonable para las instituciones ante el reto de la
transparencia pasiva que implicaban adecuaciones complejas, que en rigor significa modernizar
al Estado, por lo que el factor tiempo era sealado como un elemento que dificultara la
implementacin. Este puede asociarse a otras variables como la gestin documental y elaborar
la siguiente hiptesis: al ser insuficiente el plazo para preparar la implementacin de la Ley no
se logr una apropiada gestin documental.
4.1.2 Plazo de la vigencia de la Ley 20.285
La primera variable que se midi en el Estudio cuantitativo fue si el plazo otorgado para que
entrara en vigencia la Ley 20.285 fue el adecuado.

Grfica 1. Plazo establecido por el Congreso para que entrara en
vigencia la Ley 20.285.

34 Es preciso dejar como pregunta si los servicios del Estado hicieron una estimacin del presupuesto que necesitaban para esta poltica y si solicitaron recursos adicionales.

51


A diferencia de los resultados del estudio exploratorio, los hallazgos del estudio
cuantitativo indican que un 55% de los encuestados dijeron estar de acuerdo con que el plazo
otorgado para que entrara en vigencia la Ley 20.285 fue adecuado para su institucin; el 39%
consider lo contrario y un 6% se mostr indiferente. El contraste de los resultados de ambos
estudios podra explicarse por la temporalidad en la que fueron realizados, pues mientras el
Estudio exploratorio se aplic previo a la vigencia de la LAIP, momento en que exista
incertidumbre sobre la cantidad de solicitudes de transparencia, percepciones de un ideal de
implementacin con gradualidad, una mayor carga de trabajo y resistencias a los cambios, el
levantamiento de los datos cuantitativos se realiz durante la implementacin de la poltica.
Una implementacin gradual, de acuerdo con los implementadores y los expertos,
hubiese permitido inicialmente una poltica enfocada a modernizar el Archivo Nacional,
institucin que se encuentra colapsada y que no cuenta con el espacio necesario para archivar
debidamente la documentacin con ms de cinco aos de expedicin de todos los Servicios del
Estado.
La informacin cualitativa sobre si plazo otorgado para que entrara en vigencia la Ley
20.285 fue adecuado en cada una de las instituciones, seala de manera expresa que uno de los
desafos en trminos de la implementacin de esta poltica pblica est en, que se trata de una
ley muy exigente y el plazo de puesta en marcha fue muy breve, slo 8 meses, cuando en
Mxico fue de un ao. Por lo tanto ponerse al da de todo lo que hay que hacer en un plazo
brevsimo es un desafo (Entrevista personal a Felipe Del Solar, 6 de marzo de 2009).
La percepcin generalizada de los implementadores que fueron entrevistados durante el
Estudio exploratorio es que los cambios tienen que ser a largo plazo.
El plazo de la implementacin fue brevsimo, fue una osada de parte del
Congreso, una falta de conocimiento de la realidad institucional. Los
legisladores creen que con una Ley esto se har realidad. Si t haces una Ley y
esta no se cumple porque result materialmente imposible adecuarla, porque
falt personal, plata, porque hay mala gestin porque el Estado est mal
estructurado, no se puede decir slo hagmoslo, se necesita ir paso a paso
(Entrevista personal a Jos Mara Hurtado, 13 de abril de 2009).
Fue una Implementacin rpida, de big bang. Debi implementarse de manera
gradual, primero municipios, luego intendencias, luego servicios (Entrevista
personal a Jaime Binder, 17 de abril de 2009).
52

En el mismo sentido, Paulina Ortega (Entrevista personal, 25 de marzo de 2009),
considera que esta poltica pblica debi implementarse de manera ms lenta y progresiva.
El plazo de la implementacin de la Ley es muy corto, son 8 meses en que
adems hay dos meses de vacaciones entre medio (Entrevista personal a Mara
Cristina Escudero, 23 de febrero de 2009).
Los encuestados que pertenecen tanto a Servicios grandes como los de menor tamao
35
son los
que ms estn de acuerdo en que el plazo fue adecuado; mientras que los implementadores
pertenecientes a instituciones medianas consideraron en su mayora que era necesario un plazo
mayor por la complejidad de las adecuaciones que se requeran para atender las solicitudes de
transparencia y responderlas en tiempo y forma. Esto podra ser resultado de que los servicios
grandes reasignaron sus recursos financieros y humanos con mayor eficiencia y a que en las
instituciones pequeas la cantidad de solicitudes de acceso a la informacin no es significativa.
4.1.3 Recursos econmicos
La variable que tenan los recursos econmicos necesarios para preparar la implementacin de
la Ley fue sealada como uno de los factores que dificultan la implementacin de esta poltica,
al ser calificada negativa con un puntaje de 2,6. Sobre esto, el 58% de los encuestados
consideraron que no hubo un presupuesto especfico destinado para la poltica de transparencia.
A pesar de que en la Ley de Presupuestos 2009 no fue considerada la poltica de
transparencia, hubo un 33% de los casos que aseguraron que s se contaba con los recursos
econmicos necesarios y el 19% restante que se mostr indiferente. Lo anterior tambin
contrasta con las ideas recopiladas durante el Estudio exploratorio:
Primero que todo no hubo recursos presupuestarios adicionales, es decir, hubo
que ocupar a las mismas personas y los mismos recursos que existan, no hubo
ms dinero; segunda cosa, como no hubo dinero, tampoco hubo posibilidad de
contratar a ms personal calificado, necesitbamos bibliotecarios, de repente
reforzar los equipos de informtica (Entrevista personal a Jos Mara Hurtado,
13 de abril de 2009).
Cada servicio redistribuy los recursos econmicos y humanos disponibles, se asignaron nuevas
tareas para el personal, horas extra de trabajo sin un aumento en las remuneraciones,
principalmente para construir un inventario de archivos, sin que se incrementara el salario. En
pocos casos se contrat slo a una persona para la gestin de solicitudes.
Toda esta implementacin se ha desarrollado con el presupuesto corriente que
nos trae problemas no slo en el tema de capacitacin sino que las necesidades
para la implementacin tienen que ver con infraestructura fsica pero tambin
humana (Entrevista personal a Guillermo Zavala, 10 de marzo de 2009).

En el estudio cuantitativo, los Servicios con menor presupuesto fueron los que respondieron
estar de acuerdo con que se tenan los recursos econmicos necesarios para preparar la
implementacin de la Ley
36
. Esto podra tener relacin por un lado con una mejor reasignacin
de los recursos disponibles y a que se trata de instituciones cuyo contacto con la ciudadana es
menor, por lo que tienen una tasa muy baja de solicitudes de acceso a la informacin, por lo
tanto sus requerimientos para dar respuesta son menores, a diferencia de las instituciones
medianas y grandes que requieren contratar personal especializado, actualizar los sistemas

35
Los 33 Servicios a los que se les aplic la encuesta fueron clasificados por tamaos grandes, medianos y pequeos utilizando la
metodologa de las instituciones financieras que toman como variable el presupuesto de una institucin. Se adjunta en anexos las
tablas con los porcentajes de respuesta en base al tamao del servicio.
36
Ver tabla de porcentajes en la seccin de Anexos.
53

informticos y crear soportes tecnolgicos ms prcticos que disminuyan latencia a los procesos
de respuesta a las solicitudes de transparencia as como digitalizar, organizar y clasificar un
mayor volumen de archivos pblicos
37
.
Finalmente, no obstante a que algunos servicios habran realizado una eficiente
reasignacin de recursos econmicos, la falta de un presupuesto especfico para esta poltica
pblica durante el primer ao de la implementacin origin diversas limitaciones en su
operacin.

Grfica 2. Recursos econmicos


4.1.4 Coordinacin previa a la implementacin de la Ley
La coordinacin previa fue uno de los elementos positivos en la implementacin de la poltica
de transparencia, y obtuvo el promedio ms alto de las variables, 4,3.
A partir de agosto de 2008, luego de la aprobacin de la LAIP, al interior de los
ministerios se organiz un equipo especial de trabajo cuya finalidad era realizar las
adecuaciones necesarias en cada institucin para implementar la poltica de transparencia. De
manera transitoria estos grupos fueron coordinados, en la mayora de los casos, por el asesor de
los ministros, de los subsecretarios o por el Jefe de Gabinete. Las tareas esenciales eran la
capacitacin jurdica, organizar los archivos pblicos, diagnstico de procesos y establecer
nuevos procedimientos como el de gestin de solicitudes.
Lo que hemos hecho desde agosto de 2008 es armar un equipo especial para la
implementacin de la Ley donde trabajan nueve personas y que desde entonces
vienen haciendo una serie de actividades para asegurar que todo est listo para

37
De acuerdo con la informacin de la Comisin de Probidad y Transparencia del Minsegpres Desde la entrada en vigencia de la
Ley, los ministerios de las reas sociales recibieron la mayor cantidad de solicitudes con un 47,37% del total (7.021); mientras que
un 34,01% (5.040) fueron formuladas a los organismos dependientes o relacionados con los ministerios econmicos o financieros;
y, finalmente, el rea poltica represent el 18,62% (2.759), de los requerimientos totales del perodo. Entre el 20 de abril y el 30 de
septiembre, los cinco ministerios ms requeridos fueron el del Trabajo y Previsin Social con un 16% (2.365 solicitudes); el de
Defensa Nacional con un 13,87% (2.056); el de Hacienda con 11,74% (1.740); el de Economa, Fomento y Reconstruccin con
11,15% (1.653); y el de Educacin con un 9,66% (1.432).
54

la implementacin. Designamos a encargados especficos para cada uno de los
temas asociados al cumplimiento de la Ley, somos nueve: el representante
ministerial que soy yo, la jefa de gabinete del secretario Ejecutivo de la CNE
que es el jefe del Servicio y adems el responsable de Gestin de Solicitudes;
el Fiscal de la CNE, un abogado especialista en temas de transparencia; hay un
responsable institucional para Transparencia Activa, un responsable para la
Gestin de Archivos y Documentos, un responsable para la Gestin de
Solicitudes; el jefe de Recursos Humanos; el jefe de Comunicaciones Interna y
el Jefe de Informtica. Armamos un cronograma y un plan de trabajo con todas
las actividades necesarias de octubre de 2008 a marzo de 2009 para cumplir la
Ley (Entrevista personal a Gabriel Mndez, 8 de marzo de 2009).

A su vez, la Comisin de Probidad y Transparencia entreg herramientas para la gestin, una
gua para establecer manuales de procesos, software para el seguimiento de solicitudes, imparti
jornadas de capacitacin y estableci un cronograma de actividades.
Con la medicin de la variable se logr hacer la coordinacin operacional adecuada
para preparar la implementacin de la Ley se observa que el 94% de los implementadores de
esta poltica consideran estar de acuerdo con que fue adecuada y slo un 6% est en desacuerdo
con lo anterior.

Grfica 3. Coordinacin previa a la implementacin de la LAIP


Es en las instituciones grandes donde se consider que la coordinacin operacional fue
adecuada, mientras que en las medianas y pequeas se seal estar en desacuerdo con lo
anterior.
Un ejemplo de buena coordinacin operacional fue la Comisin Nacional de Energa
(CNE), la cual realiz una reingeniera de procesos, Indicadores Clave de Desempeo de
Proceso, anlisis de la coordinacin con las Oficinas de Informacin, Reclamos y Sugerencias
(OIRS), modelo de gestin de solicitudes, una poltica de clasificacin de archivo.
55

Se realiz un diagnstico y un reordenamiento de los procesos asociados a las
tareas de transparencia activa, de acceso a la informacin, gestin de
solicitudes y gestin documental que implica en la Ley. Esto signific
diagnosticar esos procesos, ver cmo estaban funcionando, reorganizarlos,
reformularlos y sacar nuevos procedimientos formales para responder a los
requerimientos (Entrevista personal a Gabriel Mndez, 8 de marzo de 2009).
Entre los factores que ayudaron a que la coordinacin previa tuviera xito fue el hecho de que
los grupos de trabajo eran multidisciplinarios, con expertos en gestin pblica, ya que en
algunos casos menos exitosos, los equipos haban sido integrados slo por personal del
departamento jurdico de la institucin.
4.1.5 Elementos que explican una buena implementacin
El cuestionario aplicado a la muestra de servicios del Estado entreg informacin cualitativa
sobre los factores positivos o negativos que propiciaron que las instituciones estuvieran o no
preparadas para el momento en que entr en vigencia la Ley 20.285.
Variables Factores que facilitaron una implementacin adecuada
Tamao del
Servicio
Instituciones pequeas, con poco personal o que fueron recientemente creadas.
Direccin
involucrada
Involucramiento y buena disposicin de la jefatura superior del servicio.
Reto Institucional.
Infraestructura y
tecnologa
Sistema Informtico para registrar las consultas de transparencia.
Tipo de institucin Experiencia en consultas y atencin ciudadana.
Coordinacin del
equipo de
implementacin
Planificacin y diseo de ordenamiento estratgico.
Coordinacin interinstitucional con profesionales competentes de formacin diversa y con buena disposicin, voluntad
compromiso.
Verificacin de avances mediante controles peridicos.
Capacidad de trabajo en red.
Delimitacin de responsabilidades.
Compromiso institucional.
Capacitacin Capacitacin oportuna de tipo legal y de procedimientos al equipo y a funcionarios a nivel nacional y regional
Difusin va intranet
Aspectos legales Conocimiento y anlisis a fondo de la Ley 20.285
Haba abogados preparados
Gestin
documental
Un buen orden en unidad de archivo central
Ordenamiento bibliotecolgico de los archivos
Contratacin de personal para desarrollar gestin de documentacin
Procesos Establecimiento de procedimientos con plazos de cumplimiento
Se cre la Unidad de Transparencia en el servicio que permiti que profesionales estuvieran con dedicacin exclusiva
a la generacin de procedimientos, tanto en Transparencia Activa como Pasiva
56

SIAC y sus OIRS funcionando correctamente
Procedimientos claros y conocidos por todos.
Otros Experiencia previa de Gobierno transparente.
Ejercicios de simulacin y marcha blanca.
Proceso auditado por certificacin ISO.
Experiencia en mesas de trabajo multidisciplinaria al interior del Servicio para implementar nuevas leyes o cambio a
stas.

De los 33 implementadores de la poltica de transparencia que fueron encuestados, 26
sealaron que su institucin s estuvo preparada y los factores sealados como positivos estn
relacionados a las variables de coordinacin previa por parte del equipo de implementacin,
capacitacin, aspectos legales, procesos, gestin documental, tecnologa, y liderazgo del cambio
por parte de la autoridad de la institucin. (Ver Tabla 1. Factores que facilitaron una
implementacin adecuada).
El principal factor, y que fue sealado un mayor nmero de veces, fue la buena
coordinacin previa de los equipos encargados de preparar la implementacin de la poltica de
transparencia apoyada en el liderazgo e involucramiento del Jefe del Servicio, motivados por el
reto institucional as como por las sanciones de carcter pecuniario.
Lo anterior deriv en el establecimiento de procedimientos con plazos de cumplimiento;
polticas de gestin documental; que los procesos fueran claros y conocidos por todos; que en
general los SIAC y sus OIRS se coordinaran, la creacin de Unidades de Transparencia con
profesionales dedicados de manera exclusiva a la gestin de solicitudes; y ejercicios de
simulacin y marcha blanca.
En algunos casos facilit que las instituciones fueran pequeas, con menor nmero de
personal o con pocos aos de haber sido creadas, por lo que tenan un menor reto de gestin
documental; y por otro lado, aquellas cuya funcin est relacionada con el servicio directo al
cliente, por lo que ya tenan experiencia sobre consultas ciudadanas a travs de los SIAC
38
.

Tabla 2. Factores que contribuyeron para que las instituciones estuvieran preparadas para la
entrada en vigencia de la LAIP

1.4.6 Elementos que dificultaron que algunos servicios no estuvieran preparados

La variable relacionada a las dificultades que impidieron a los servicios estar preparados para la
vigencia de la LAIP slo fue considerada por 7 de 33 Servicios, ya que el resto consider que s
estaban preparados para la implementacin de esta poltica pblica en el momento de la entrada
en vigencia la LAIP.
El elemento ms complicado en el proceso de preparacin para afrontar el reto de la
transparencia pasiva, que afect de manera transversal a las instituciones, es sin duda la gestin

38
De los 275 servicios del Gobierno Central, 180 cuentan con el Sistema Integral de Informacin y Atencin Ciudadana (SIAC) y
stos tienen ya 10 aos de experiencia.
57

documental. En algunos Servicios se seal que no exista una poltica de resguardo de la
informacin a nivel nacional; y que la informacin est dispersa, poco sistematizada y/o
extraviada. Al ser insuficiente el plazo para preparar la implementacin de la Ley no se logr
una apropiada gestin documental. Lo anterior trajo como consecuencia dificultades y
limitaciones para dar respuestas sobre informacin histrica que solicitan los ciudadanos.
Por otro lado, se seala como otro elemento negativo la falta de coordinacin del equipo
de trabajo, debido a la mala comunicacin con las unidades responsables externas.
Otro elemento que dificult que los servicios no estuvieran preparados totalmente para
la transparencia pasiva fue la falta de claridad de las instrucciones, que est relacionado tanto
con los procedimientos como con los aspectos legales.
Tabla 3. Factores que dificultaron que las instituciones no estuvieran preparadas para la entrada
en vigencia de la LAIP
Variable Factores que dificultaron una implementacin adecuada
Recursos humanos Falta de personal profesional en el tema.
Recursos econmicos Falta de presupuesto ex profeso para esta poltica pblica.
Procesos Hubo muchos aspectos que se definieron con posterioridad a la entrada en vigencia de la ley.
Falta de claridad en las instrucciones.
Escasa comprensin del mbito de aplicacin.
Plazo de la entrada en vigencia Poco tiempo para implementar la poltica pblica.
Gestin documental No exista una poltica de resguardo de la informacin a nivel nacional.
Informacin dispersa, poco sistematizada y/o extraviada.
Imposibilidad de generar el ordenamiento de archivos en un perodo de 8 meses.
Dificultades y limitaciones para dar respuestas histricas que solicitan los ciudadanos.
Tecnologa Portal web con bajo nivel de desarrollo.
Cambio cultural Un cambio en la cultura organizacional del servicio importante a largo plazo.
Coordinacin previa Mala comunicacin con las unidades responsables externas.
Otros Realidad regional heterognea.

Aspectos importantes identificados durante el estudio exploratorio, y que refieren a los
momentos previos a la vigencia de la Ley, son las transformaciones culturales acompaadas de
las resistencias al cambio y los controles de gestin. La resistencia ms generalizada fue la
publicacin de los sueldos de los funcionarios pblicos ya que evidenciaba la brecha de salarios
entre personas que realizan la misma funcin.
Lo que ms va a costar yo creo es romper la cultura institucional y establecer
que esto es un derecho ciudadano, pero a la mejor no. Eso siempre depende de
las jefaturas y de cmo van transmitiendo esto. Es uno de los retos. La
informacin es poder, la informacin pblica tiene poder (Entrevista personal a
Mara Cristina Escudero, 23 de febrero de 2009).

58

La resistencia al cambio es un problema que est acompaado de la insularidad al
interior de las organizaciones
39
. Los implementadores de la poltica sealan que durante el
proceso de estructuracin de las respuestas a las solicitudes de informacin pblica hay
resistencia en las distintas reas de la institucin para entregar informacin, por lo que es
necesario recordarles las implicaciones de la Ley, lo que en ocasiones genera controversias
internas de aspectos jurdicos entre funcionarios que consideran que una informacin debe
entregarse y otros, que argumentan que no debe proporcionarse aunque sea pblica, ya que es
polticamente incorrecto por lo que tiene menor costo incumplir con la LAIP. El fenmeno de
los cambios culturales se analizar ms adelante con base en los resultados cuantitativos de esa
variable.
Finalmente, aunque puede decirse que durante la preparacin de esta poltica pblica los
implementadores identificaron un mayor nmero de elementos que facilitaban la
implementacin de la LAIP que los aspectos que la dificultaban. Estos elementos negativos son
sistemas complejos, algunos, desafos a largo plazo como los cambios en la cultura
organizacional; otros que apuntan a mejorar los procesos que generan valor pblico como la
tecnologa y la calidad de la informacin, hasta lograr una eficiencia en el gasto pblico; y lo
ms importante, que la ciudadana ejerza su derecho de acceder a la informacin pblica
sabiendo utilizarla para escrutar a quienes administran el Estado. Se concluye adems en la
primera dimensin, que no se puede hacer una abstraccin de la poltica, pues los tiempos
gerenciales y los polticos no coinciden. Los factores negativos mencionados anteriormente, de
no mejorarse, ponen en riesgo el pleno ejercicio de la rendicin de cuentas y acceso a la
informacin pblica, variables indispensables para el desarrollo de la democracia.
4.2. Aspectos legales
Esta dimensin busca conocer si la Ley 20.285 como su Reglamento, eran claros y precisos en
las causales de informacin reservada y derechos de terceros; y si cada institucin tuvo que
hacer interpretaciones especficas para entregar informacin pblica. En el caso especfico del
Reglamento de la Ley: si clarificaba los procedimientos y si resolva adecuadamente las
alternativas que surgen por aplicar la LAIP.
Los resultados apuntan a que este aspecto debe mejorar ya que de 6 variables 5 fueron
calificadas negativamente con puntajes menores a 3.00. En esta dimensin ser importante que
los servicios recopilen las jurisprudencias del Consejo para la Transparencia.
4.2.1 Inquietudes legales de los funcionarios
La variable inquietudes legales de parte de los funcionarios sobre la aplicacin de la Ley
20.285 fue valorada en 2,4. El 67% de las respuestas refieren lo contrario a esta afirmacin, es
decir, que en la prctica diaria s hay inquietudes legales al interior de los Servicios sobre la
entrega de informacin pblica. El 15% se manifiesta indiferente a lo anterior y el 18%
considera que no hay dudas.






39
La insularidad es una propiedad de los sistemas complejos de una organizacin, esto es que las distintas reas estn fragmentadas,
no comparten informacin, tienen intereses distintos, lo cual afecta a la productividad. (Ver Waissbluth, M. 2009. Sistemas
Complejos. Universidad de Chile).
59

Grfica 4. Inquietudes legales de los funcionarios



La informacin cualitativa recolectada previa a la implementacin ya adverta la
incertidumbre legal como una problemtica. De manera transversal, el hecho de que el
Reglamento de la Ley 20.285 se publicara slo 4 das hbiles antes de la entrada en vigencia de
la Ley fue un factor que dificult las comprensiones legales y la clarificacin de algunos
procedimientos. Sin embargo, lo ms complejo es que el reglamento no aclara los
procedimientos para cumplir con la LAIP, sino que reitera los contenidos de sta.
Los reglamentos que repiten la Ley no son buenos reglamentos, los
reglamentos tienen que aclarar justamente los puntos que la Ley deja para que
sean regulados por el reglamento. Los que repiten prrafos completos de una
Ley no tienen ningn sentido. Estamos a cuatro das hbiles de que entre en
vigencia la Ley. Nosotros en general, hemos sido bastante prcticos, hemos
pedido que cada Servicio emita alguna resolucin en algn sentido, por
ejemplo lo respectivo al artculo 21 y que diga cul ser su norma y si hay que
cambiar cuando llegue el reglamento, cmbiela o qudese con ella y si hay
algn tipo de reclamo que sea el Consejo para la Transparencia lo que nos diga
si el criterio fue errado y si hay que modificarlo. Entonces, se modificar
(Entrevista personal a Jos Mara Hurtado, 13 de abril de 2009).
El Reglamento, de acuerdo con la Fundacin Proacceso (Entrevista personal a Pablo Soto, 6 de
marzo de 2009), permaneci estancado en la Controlara al no pasar el proceso de toma de razn
ya que tena defectos legales
40
.
Los defectos que tiene el reglamento es que establece claramente que el Estado
no est obligado a producir cierta informacin ni a sistematizarla; adems
reduce la categora de informacin que puede solicitarse a solamente actos del
Estado, y no toda la informacin que se encuentra en l. Un acto es una
resolucin afinada que ya ha pasado un procedimiento interno y que termina en
una decisin jurdica de parte del Estado, pero esto es una porcin de la
informacin que tiene el gobierno. As como est el reglamento no tiene
sentido, ya que desde hace tiempo se poda acceder a los actos y a documentos

40
La Contralora General de la Repblica de Chile, a diferencia de sus pares en Amrica Latina, posee una facultad de Toma de
Razn, la que permite revisar la legalidad de los actos de la administracin de manera preventiva, que no se contrapongan con la
Constitucin y otras normas, es decir, se dicta un decreto y ste no surte efecto hasta que la Contralora d su visto bueno.
60

de procedimientos del acto y tener lo mismo despus de la Ley de Acceso a la
Informacin, es absurdo por todo lo que cost tramitar la Ley (Entrevista
personal a Pablo Soto, 6 de marzo de 2009).

El Reglamento redactado por la direccin Jurdica del Ministerio de la Secretara de la
Presidencia, de acuerdo con Proacceso (Entrevista personal a Pablo Soto, 6 de marzo de 2009)
estableca restricciones al acceso de la informacin y contravena a la Constitucin.
La mayora de la informacin que hay no son actos, ni son datos o antecedentes
de un acto sino que es informacin dispersa de cualquier manera por ejemplo la
fiscalizacin. Entonces el reglamento lo que hace es reducir hacia los actos,
entonces, de acuerdo a ese reglamento slo se puede acceder a actos afinados,
documentos que sirven de complemento para ese acto y a la fundamentacin de
ste y su procedimiento, esto implica que se quedara un montn de
informacin que no ser pblica. (Entrevista personal a Pablo Soto, 6 de marzo
de 2009).

Lo anterior repercuti para que los implementadores, sin importar el tamao de su institucin,
no tuvieran algunos aspectos procedimentales resueltos como aquellos referentes a la
informacin que afecta a terceros.
4.2.2 Las causales sobre informacin reservada
Una de las incertidumbres legales ms frecuentes halladas tanto en la investigacin exploratoria
como en el estudio cuantitativo refiere a las causales del artculo 21 sobre informacin
reservada. Como principal preocupacin est cmo proceder ante las solicitudes complejas que
distraen las actividades clave de los funcionarios pblicos. El hecho de que las causales sean
amplias, de acuerdo a los implementadores de la poltica pblica, abre la posibilidad a la toma
de decisiones discrecionales.
Entonces, la variable: las causales que la Ley 20.285 establece sobre informacin
reservada son claras y concretas, obtuvo un valor de 2,9 y es otro factor que dificulta la
aplicacin de la LAIP de acuerdo con el 45% de los encuestados, sin embargo, otro porcentaje
similar considera que s hay claridad en el artculo 21 de la Ley en el tema de la reserva de
informacin pblica y un 9% lo considera indiferente.
El artculo 21 de la Ley por ejemplo, dice que uno puede negar la informacin
que sea necesaria y estratgica para el funcionamiento del Servicio. Eso lo fija
la autoridad, el gobierno, entonces es una decisin discrecional, si cabemos o
no en esa causal (Entrevista personal a Mara Cristina Escudero, 23 de febrero
de 2009).
Para la entrega de informacin sobre peticiones imposibles, s que nos distraer
a nuestro personal, no s cmo vamos a enfrentar eso. Nosotros igual creamos
un comit de editorial y de crisis, en el que estn los jefes de gabinete, los
directores jurdicos, los directores de comunicaciones que definirn cmo
vamos a actuar en esos casos que se salen de la norma, tambin eso lo iremos
conversando tanto con la Comisin de Probidad como con el Consejo para la
Transparencia. El Reglamento se entreg tarde (Entrevista personal a Paulina
Ortega, 25 de marzo de 2009).
El Estudio exploratorio identific tambin esta variable como un factor crtico, pues los
encargados de dirigir los trabajos de adecuacin y preparacin para implementar la poltica
61

pblica sealaban que las causales de reserva eran amplias y ambiguas, lo cual ha originado que
se establezcan criterios propios de interpretacin, como se observar ms adelante.

Grfica 5. Causales de informacin reservada



4.2.3 Interpretaciones especficas de la Ley 20.285
En esta variable, el 51% de los encuestados ha sealado que en el caso de su institucin ha sido
necesario establecer interpretaciones especficas de la Ley para la entrega de informacin; sin
embargo, el 46% expres que no ha sido necesario hacer interpretaciones. A pesar de esto, la
variable es considerada como una dificultad para la implementacin de la poltica pblica al
obtener un puntaje de 2,8.
Las indagaciones del Estudio exploratorio indican que si bien la mayora de los
entrevistados consideraba como negativo que cada institucin estableciera criterios propios y
actos discrecionales debido a los vacos y falta de claridad en diversas causales de la LAIP,
tambin haba opiniones a favor de que los ordenamientos jurdicos fueran generales.
Es un Reglamento escueto. Reproduce en gran parte la letra de la Ley, no
resuelve gran parte de las dudas que hay internamente. Pero es una
implementacin tipo big bang y un reglamento ambicioso sera un boomerang,
puede entorpecer ms que facilitar, es preferible ms laguna para permitir que
la mejor prctica sea reglamentada y dejar abierto un poco a la discrecionalidad
y a lo que nos dir el Consejo. No me incomoda un reglamento escueto,
prefiero preguntar (Entrevista personal a Jaime Binder, 17 de abril de 2009).

Un caso til para ejemplificar la complejidad de la disyuntiva de interpretar y establecer
criterios propios ante los vacos legales, y que fue reportado durante la investigacin
exploratoria, es que a pocos das de que entrara en vigencia la LAIP, la Subsecretara del
Trabajo estaba considerando establecer como criterio que las solicitudes de informacin con
relacin a las pensiones y jubilaciones que afectaran el derecho de terceros, no seran
62

respondidas debido al complicado mecanismo de emitir notificaciones a los afectados en un
plazo de tres das (lo anterior tambin se vincula con la variable 2.6 con relacin a informacin
a terceros).

Nosotros en general, hemos sido bastante prcticos, hemos pedido que cada
Servicio emita alguna resolucin en algn sentido, por ejemplo lo respectivo al
artculo 21 y que diga cul ser su norma y si hay que cambiarla cuando llegue
el reglamento, cmbiela o qudese con ella y si hay algn tipo de reclamo que
sea el Consejo para la Transparencia lo que nos diga si el criterio fue errado y
hay que modificarlo. Entonces se modificar (Entrevista personal a Jos Mara
Hurtado, 13 de abril de 2009).

Grfica 6. Interpretaciones especficas de la Ley 20.285



4.2.4 Claridad en los procedimientos del Reglamento de la LAIP

De la dimensin de aspectos legales, la nica variable que obtuvo un puntaje superior a 3.00 fue
la que refiere: los procedimientos establecidos en el Reglamento de la Ley son claros para
responder a las solicitudes de informacin pblica.
De acuerdo con los resultados del instrumento cuantitativo, el 52% de los encuestados
sealan que los procedimientos establecidos en el reglamento de la LAIP no son claros para
responder a las solicitudes de informacin pblica; mientras que el 45% considera que s con
claros. Los encuestados con menos de un ao en el cargo son los que principalmente consideran
necesario mayor claridad en los procedimientos. Tambin se puede observar que en las
organizaciones grandes es donde existe mayor incertidumbre, esto es que el 72% de los
encuestados que pertenecen a instituciones de alto presupuesto consideran que el reglamento no
es claro y, en el otro extremo, en las organizaciones con menor presupuesto, es de slo el 18%.
63

En contraste con los resultados positivos anteriores, la informacin cualitativa seala
que los procedimientos son complejos y que los plazos para cumplirlos son breves. La crtica
generalizada en los momentos previos a la vigencia de la LAIP era que no se haba contado con
toda la informacin necesaria, ya que no haba orientaciones claras para poder implementar
adecuadamente la Ley.
Va a requerir un desarrollo y una experiencia en materias que tienen algn
grado de complejidad en lo procedimental: identificar cundo se afectan
derechos de terceros, qu afecta a la intimidad de las personas porque hay
informaciones que son de carcter personalsimo y privado, tener los criterios.
No es un problema cumplir o no con la Ley, sino identificar los criterios
adecuados, requiere un nivel de desarrollo burocrtico (Entrevista personal a
Alejandra de la Barra, 18 de febrero de 2009).
Hay situaciones procedimentales en el Reglamento que an no estn listas. Por
ejemplo el Reglamento no se ha publicado y estamos a pocos das o menos de
que entre en vigencia la Ley, entonces, en eso no se ha contado con toda la
informacin necesaria, los procedimientos establecidos y claros ni las
orientaciones para poder aplicar adecuadamente la Ley (Entrevista personal a
Gabriel Mndez, 8 de marzo de 2009).

De acuerdo con la Fundacin Proacceso (Entrevista personal a Pablo Soto, 6 de marzo de 2009),
uno de los problemas ms complejos era el tratamiento normativo de las solicitudes, en cuanto a
la adquisicin de criterios de los funcionarios que tengan que fallar las solicitudes de acceso, y
los criterios para aplicar o no los artculos de la Ley.

La sensacin que tenemos es que como los rganos no estn capacitados todava es
posible a que d lugar a respuestas que no estn bien fundadas, por eso es
importante que se capaciten los funcionarios. Podemos asegurar que en este
momento no todos los rganos del Estado estn capacitados ni en temas de
infraestructura ni en trminos de conocimiento legal del asunto, probablemente
uno de los motivos sea porque se est esperando que el Consejo de la
Transparencia emita las normas respectivas, pero este Consejo inicia el da que
entra en vigor la Ley. Esa es la situacin hoy da. No existe la capacitacin legal
apropiada de todos los rganos del Estado para llevar a cabo la resolucin de estas
solicitudes (Entrevista personal a Pablo Soto, 6 de marzo de 2009).

Felipe Del Solar (Entrevista personal, 6 de marzo de 2009) tambin adverta que uno de los
retos en la etapa de preparacin de la poltica pblica era definir procedimientos internos, lo
cual tena que ir acompaado de una capacitacin.

Grfica 7. Claridad en los procedimientos del Reglamento de la LAIP

64



4.2.5 Cmo proceder ante la informacin que afecta a derecho de terceros
Una de las inquietudes legales ms complejas al momento de la transparencia pasiva es la
relacionada a la informacin que afecta el derecho a terceros
41
. La incertidumbre por esta causal
y la dificultad para definir cules son los datos sensibles y los del procedimiento, debido a que
el plazo para ubicar geogrficamente a un tercero y notificarle a ste, si est de acuerdo con que
se entregue informacin, y ste responda, es slo de 3 das. Lo anterior implica costos y para
esta poltica pblica no haba un presupuesto ex profeso, por lo que algunas instituciones
42
han
tomado como criterio omitir este proceso y negar la informacin solicitada.
De este modo, la variable: el Reglamento de la Ley es claro sobre cmo proceder
respecto a informacin que afecta a terceros, fue calificada como un aspecto negativo y
valorada en 2,8.
La encuesta aplicada a los implementadores indican que el 42% de los implementadores
de esta poltica que fueron encuestados sealan que el reglamento no clarifica lo sealado en la
LAIP respecto a cmo proceder ante los derechos de terceros; un 40% dice que s son claros, sin
embargo, un 18% se considera indiferente.
A diferencia, en las entrevistas aplicadas en la indagacin exploratoria a quienes
coordinaron los trabajos de preparacin a nivel ministerial, esta era una problemtica
identificada con mayor frecuencia.
Este ministerio no tiene informacin reservada salvo los datos sensibles de una
persona que estn en un instrumento de caracterizacin social que se llama Ficha
de Proteccin Social y ah hay datos sensibles de las personas, por lo que es algo
que no se puede entregar. Lo dems est todo disponible en nuestro sistema. En

41
El artculo 7 del reglamento de la Ley 20.285 establece entre sus causales de secreto o reserva de la informacin que se podr
denegar de manera total o parcial la informacin cuando su publicidad, comunicacin o conocimiento afecte los derechos de las
personas, particularmente tratndose de su seguridad, su salud, la esfera de su vida privada, sus datos sensibles o derechos de
carcter comercial o econmico. Se entender por tales aquellos que el ordenamiento jurdico atribuye a las personas, en ttulo de
derecho y no de simple inters.
42
Esto en base al estudio exploratorio. Un ejemplo es el Ministerio del Trabajo donde se decidi que, ante la complejidad del
procedimiento, la informacin referente a terceras personas es reservada.
65

este ministerio est el Sistema Nacional de Inversiones, hace estudios y prioriza
los recursos del Estado para hacer inversiones, hay estudios y antecedentes que
sirven para esa decisin de decir si los proyectos tienen los aspectos tcnicos y
econmicos para realizar una inversin. Hoy todos estos antecedentes estn ya a la
disposicin en todo el pas, puedes buscar por rea de inversin (Entrevista
personal a Alejandra de la Barra, 18 de febrero de 2009).

Grfica 8. Cmo proceder ante la informacin que afecta a derecho de terceros



4.2.6 Disyuntivas que no resuelve el Reglamento

En la dimensin de aspectos legales, esta variable tiene uno de los puntajes ms bajos, 2,4, y es
considerada con mayor frecuencia como uno de los problemas legales que ms dificultan la
implementacin adecuada de esta poltica pblica, ya que el Reglamento de la Ley 20.285 no
ayuda a aclarar diversos procesos de transparencia pasiva.
Ante la afirmacin: el Reglamento resuelve adecuadamente las alternativas que surgen
por la aplicacin de la Ley, el 55% de los encuestados respondi que esta normativa no disipa
sus inquietudes; un 24% consider que las disyuntivas cotidianas s son posibles de resolverse
con este reglamento y un 18% restante est indiferente. Esta dificultad est asociada con la
variable: interpretaciones especficas de la Ley 20.285 y tiene relacin con las interpretaciones
y adecuacin de criterios propios en cada institucin por la falta de claridad de los
ordenamientos jurdicos.
El contexto de los defectos legales del Reglamento y de su rechazo en la Contralora
General de la Repblica, dificult a las instituciones establecer y aclarar diversos procesos en
tiempo y forma. De manera general, los encargados de la preparacin de esta poltica pblica a
nivel ministerial entrevistados durante el estudio exploratorio sealan que el Reglamento se
public tarde.
Si hubiera habido un perodo de marcha blanca, habra dado tiempo a ese Consejo
y a todas las instituciones de trabajar, conocernos, de ir evaluando, nosotros no
66

hemos podido evaluar todava (Entrevista personal a Guillermo Zavala, 10 de
marzo de 2009).
La inconformidad con el reglamento, aunque es en general, depende del tipo de Servicio. Uno
de los planteamientos es que no est claro sobre la reserva de sistemas de evaluacin de fondos
concursables ni de identidad de expertos evaluadores nacional e internacionales, el derecho de
autor y propiedad intelectual de autores y proyectos de investigacin. Los implementadores
que se muestran ms inconformes pertenecen principalmente a las instituciones grandes y
medianas.

Grfica 9. Disyuntivas que no resuelve el Reglamento


4.2.7 Los aspectos legales ms complejos

A los implementadores de la poltica de transparencia pasiva se les pregunt cules eran los
aspectos legales que a su juicio complicaban la implementacin. Los aspectos que fueron
sealados con mayor frecuencia (40%) fue lo relativo a las ambigedades del derecho de
terceros y las causales de informacin reservada (21%).
Respecto al derecho de terceros, es necesario, primero, determinar qu se entiende por
actos y resoluciones que tengan efectos sobre terceros (letra g del art. 7, ley 20.285). Una de las
dificultades en esta materia es que el plazo que refiere el reglamento para notificar a terceras
personas sobre una solicitud de informacin que requiere datos personales, es slo de tres das,
lo cual es insuficiente para realizar una notificacin va correo en todo el territorio del pas.
En el caso de los Servicios que otorgan subsidios, uno de los grandes desafos sobre
materia de derecho de terceros es la preparacin de una base de datos de los beneficiarios
resguardando sus datos personales. Se seal adems la urgencia de la aprobacin de la Ley en
materia de proteccin de datos personales
43
.

43
Actualmente, en el congreso se tramita un proyecto de Ley sobre proteccin de datos personales.


67



Tabla 4. Aspectos legales ms complejos

Causal Factores
Derecho de
terceros
Disyuntiva de entregar o no informacin que contiene datos personales de terceras personas.
Complejidad que tiene que ver con procedimientos de traslado y una legislacin integral.
Urgencia de la aprobacin de la Ley en materia de proteccin de datos personales.
El desafo de tener bases de datos actualizadas de los clientes, usuarios o beneficiarios que son dueos de la informacin que se
encuentra en la institucin.
Plazo muy breve para notificar a terceros.
La entrega de informacin solicitada para consultoras.
La entrega de informacin que afecta al personal de la institucin.
Determinacin de los terceros involucrados y sus derechos.
Determinar que se entiende por actos y resoluciones que tengan efectos sobre terceros (letra g del art. 7, ley 20.285).
Cmo asegurar que las respuestas por correo electrnico lleguen al requirente.
Interpretaciones poco fundadas del Consejo Para la Transparencia en sus resoluciones.
La definicin de datos personales no est clara, a pesar que exista una ley especfica a ese respecto.
Definicin de la firma electrnica simple o avanzada, considerando que es un costo y tanto las personas como los Servicios no
la tienen.

Causales de
Reserva.

Determinacin de la informacin reservada.
Las causales de reserva fueron establecidas en virtud de la ley 20.285 en una resolucin.
Mltiples vacos de la ley que el reglamento no resolvi y solo mediante la jurisprudencia del consejo.
Ambigedad respecto a la aplicacin del ndice de actos reservados.
Ambigedad
general de la Ley
y reglamento

Lo ms complejo es definir la entrega de proyectos de fondos concursables postulados y no seleccionados, respecto a la
vulneracin de derechos de propiedad intelectual.
Ambigedad y la falta de interpretaciones.
Otros Los tiempos de renovacin de la solicitud y los medios de aseguramiento de las notificaciones a los usuarios.
Contabilizar tiempos de notificacin dentro de los plazos de respuesta en situaciones complejas.


Por otro lado, respecto a las ambigedades generales de los ordenamientos jurdicos, poco antes
de que se publicara el Reglamento de la Ley 20.285, un tema que discutido por los equipos que
coordinaban la implementacin era sobre qu remuneracin deba publicarse, ya que existe la
categora de remuneracin bruta. Esto fue aclarado slo a cuatro das hbiles de la vigencia de la
LAIP, con la publicacin del reglamento
68

El Reglamento tampoco precisa en la letra a del artculo 7, sobre la publicacin de la
estructura orgnica, pues no haba diferencia entre el aspecto funcional y el aspecto legal. Lo
anterior, porque en muchos casos, los servicios cuentan con una ley orgnica muy antigua, no
incluyendo las nuevas divisiones o departamentos, como el rea de informtica
44
. En el mismo
sentido, no haba claridad sobre qu tipo de auditorias publicar
45
.

Para nuestro servicio fue muy complejo determinar si se deba entregar espacio en
nuestra web a los municipios, ya que ellos no dependen de ningn Ministerio o
Servicio del nivel central, son autnomos. Se produjo tambin una discusin muy
amplia en cuanto a qu informacin se obligaba a entregar en las consultas
ciudadanas, siendo la primera interpretacin que slo se entregaba la informacin
que se encontraba elaborada, por cualquier medio, ya sea documentos,
resoluciones, informes, estudios, incluso bases de datos. Sin embargo al ser
publicado el reglamento, esto qued tan ambiguo como lo sealado por la ley;
siendo interpretado en estos momentos por el Consejo a raz de sus resoluciones,
que debe entregarse cualquier informacin que pida la ciudadana y en los
formatos que el seale, aun cuando signifique distraer a un nmero importante de
funcionarios para la elaboracin de la misma o signifique un gasto no considerado
en el presupuesto institucional (Tomado de los cuestionarios annimos que
llenaron los implementadores de la poltica de transparencia, sobre aquellos
factores que dificultan aplicar la LAIP).

Por otro lado, la LAIP ni el Reglamento sealan si el plazo de 20 das hbiles se suspende
cuando se debe requerir al ciudadano que subsane o aclare su consulta cuando sta no cumple
los requisitos del artculo 12 de la Ley
46
.









44
Ante la falta de precisin, el Gobierno emiti un instructivo donde se daba a conocer que se publicara y cmo se publicara cierta
informacin, para que fuera de manera homognea.
45

Fue cuestionado, en su oportunidad, cules auditoras corresponda publicar, si se incluiran las auditoras internas o slo a las
efectuadas por la Contralora, finalmente la CGR entreg su interpretacin que slo deban ser las auditoras efectuadas por ellos.
46
El artculo 12 de la LAIP refiere que la solicitud de acceso a la informacin ser formulada por escrito o por sitios electrnicos y
deber contener: a) Nombre, apellidos y direccin del solicitante y de su apoderado, en su caso. b) Identificacin clara de la
informacin que se requiere. c) Firma del solicitante estampada por cualquier medio habilitado. d) rgano administrativo al que se
dirige. Si la solicitud no rene los requisitos sealados en el inciso anterior, se requerir al solicitante para que, en un plazo de cinco
das contado desde la respectiva notificacin, subsane la falta, con indicacin de que, si as no lo hiciere, se le tendr por desistido
de su peticin. El peticionario podr expresar en la solicitud, su voluntad de ser notificado mediante comunicacin electrnica para
todas las actuaciones y resoluciones del procedimiento administrativo de acceso a la informacin, indicando para ello, bajo su
responsabilidad, una direccin de correo electrnico habilitada. En los dems casos, las notificaciones a que haya lugar en el
procedimiento se efectuarn conforme a las reglas de los artculos 46 y 47 de la ley N 19.880, sobre Bases de los Procedimientos
Administrativos.
69

Grfica 10. Aspectos complicados de la LAIP


Otros aspectos complicados de la LAIP, de acuerdo con los encuestados, tiene que ver
con contabilizar tiempos de notificacin dentro de los plazos de respuesta en situaciones
complejas, la falta de claridad de los procesos y los plazos para renovar las solicitudes de
informacin.

4.3. Aspectos tecnolgicos
En esta dimensin se evala si la tecnologa fue un factor que facilit o dificult para la
aplicacin de la transparencia pasiva. En general, si bien en el estudio exploratorio se sealaba
que el software proporcionado por la Comisin de Probidad Transparencia a los servicios del
Estado no era til pues no ayudaba a facilitar los procesos de gestin de solicitudes, por lo que
gran parte de las instituciones consideraron disear un instrumento tecnolgico propio, en la
encuesta aplicada posterior a la implementacin de esta poltica pblica se demuestra que si bien
es necesario fortalecer y modernizar las reas de informtica, con los sistemas informticos
actuales ha sido posible dar respuesta a las solicitudes de informacin. Sin embargo, la falta de
un presupuesto especfico propici diversas limitaciones como la contratacin de personal
calificado, capacitaciones tecnolgicas, el diseo y adquisicin de nuevas tecnologas, la
posibilidad de digitalizar los archivos pblicos y avanzar en la transicin hacia una democracia
con canales slidos de participacin digitales.
4.3.1. Los servicios del Estado que utilizan el software entregado por la CPT

De las 33 instituciones encuestadas, el 64% utiliza el software proporcionado por la Comisin
de Probidad y Transparencia. Sin embargo, no todos los que lo utilizan lo consideran una
herramienta til para facilitar el proceso de gestin de solicitudes, por lo que fue necesario
disear un sistema informtico con caractersticas especficas para las necesidades de cada
institucin.
De acuerdo con la informacin recolectada en la investigacin exploratoria, previo a la
vigencia de la Ley, los coordinadores de los equipos de trabajo sealaban su preocupacin por la
falta de tecnologa y consideraban como uno de los puntos dbiles y limitantes para afrontar el
70

reto de la gestin de solicitudes. La mayora seal que no utilizara los paquetes tecnolgicos
otorgados por la Comisin de Probidad y Transparencia porque lo consideraban imprctico, sin
embargo, se tena la percepcin de que era obligatorio usarlo. En el caso del ministerio de
Salud, por ejemplo, se consider no instalarlo:
El software que entreg la Comisin de Probidad y Transparencia no sirve para
nada. Formalmente lo hemos rechazado y no vamos a instalarlo. Estamos en
proceso de la instalacin de trmite en lnea a nivel nacional que es un proceso
que no est concluido y que est en un 40% de su aplicacin, pero de aqu a
final de 2009 nosotros podramos tener trmite en lnea, las solicitudes de
transparencia pueden entrar ah y podra ser sper rpido. Pero el software que
nos estn entregando que es absolutamente primario y que fue elaborado por un
grupo de tcnicos que no pudieron licitar un software con mayor capacidad que
tuviera incidencia. Realmente a nosotros nos genera un problema en nuestro
sistema, el software que nos proporcionan no ve nada, ni la calidad de la
solicitud, no dice si tiene que ver con una consulta jurdica, o con alguno de los
tems de los banners de Transparencia Activa, simplemente da nmeros y esto
entregado 20 das antes de la entrada en vigencia de la Ley (Entrevista personal
a Guillermo Zavala, 10 de marzo de 2009).

Los Servicios con menor presupuesto son los que ms han utilizado esta herramienta, esto es
73% de las instituciones consideradas como pequeas.

Grfica 11. Instituciones que utilizan el software de la CPT



4.3.2 Utilidad del software de la Comisin de Probidad y Transparencia

Una de las principales crticas al sistema informtico proporcionado por la Comisin de
Probidad y Transparencia, de acuerdo con los primeros hallazgos exploratorios, es que se trata
71

de un software primario, que no facilita el proceso de gestin de solicitudes ni ayuda a cumplir
con los plazos de entrega de informacin y que slo sirve a la propia Comisin para dar un
seguimiento en lnea de las solicitudes de acceso a la informacin que ingresaron a cada
institucin, mientras que los requerimientos de las instituciones eran un sistema de flujo de
trabajo ms sofisticado, y esto depende del giro de cada servicio, por lo que las instituciones
pequeas y de menor presupuesto al tener una menor tasa de solicitudes no tienen necesidades
tecnolgicas mayores.
Esta variable fue valorada en 3,3, esto es que si bien no todos los factores son negativos,
es necesario hacer mejoras. La encuesta con los implementadores de la transparencia pasiva
seala que el 52% de los encuestados est de acuerdo con que el software proporcionado por la
Comisin de Probidad y Transparencia es til para la implementacin de la Ley, principalmente
de los servicios grandes y pequeos; el 27% no lo considera como una herramienta prctica; un
21% expres estar indiferente.

Grfica 12. Utilidad del software de la CPT



Previo a la implementacin, haba quienes consideraban que estas herramientas s eran
tiles, aunque se entregaron tarde, sin embargo, lo principal era reforzar al rea de informtica y
en general, el gobierno digital.
El software entregado por la Comisin de Probidad y Transparencia s es de
utilidad. Hay servicios que pueden disponer de su propio presupuesto y pueden
crear su propio sistema de gestin de solicitudes. El de Carabineros por
ejemplo tiene uno especial. Pero el software de la Comisin no es de uso
obligatorio, puede ser ese u otro creado por el servicio. El formato cumple con
las normas pero no es obligatorio, tiene un fin didctico. Las obligaciones estn
dadas en la Ley. Este sistema es una ayuda para los Servicios que no han
desarrollado software. Por otro lado, no hay equipos nuevos, no se han
adquirido sistemas tecnolgicos, trabajaremos con los mismos, con los usuales,
las pgina web institucional, este ministerio tiene servidores. No se espera
72

tampoco que sea necesaria la adquisicin de stos para procesar las solicitudes.
Si es muy alto el nivel de informacin, puede que sea necesario, pero no se
aprecia as. La gran mayora de informacin va a formar parte de transparencia
activa (Entrevista personal a Jorge Lafourcade, 18 de marzo de 2009).
No hay los elementos tcnicos ideales. El Gobierno puso un sistema general
para todos pero es como de Office, te indican que tienes que usarlo y lo nico
que hace es que cuando llega una solicitud, la registra y despus empieza un
contador de das, t le vas ingresando informacin sper bsica que dice est
derivado, est en preparacin de respuesta o est respondido. Eso es todo.
Es un sistema transversal. Internamente, como en el Back Office, lo que se dijo
fue que cada Servicio viera cmo lo hace (Entrevista personal a Gabriel
Mndez, 8 de marzo de 2009).

4.3.3. Diseo de un sistema tecnolgico especial para cada servicio.

La variable: diseo de un sistema tecnolgico especial para cada servicio obtuvo un valor de
2,9. Esto significa que no fue un nmero muy alto de instituciones que disearon su propio
sistema informtico, contrario a la hiptesis inicial que sealaba que un alto nmero de
instituciones dise un software propio debido a que las herramientas tecnolgicas entregadas
por la Comisin de Probidad y Transparencia no eran tiles para el proceso de gestin de
solicitudes.
En contraste con la informacin que arroj el estudio exploratorio, la encuesta aplicada
a los implementadores indica que slo el 36% de las instituciones disearon un sistema
informtico propio para la gestin de solicitudes de informacin que sea til para ayudar a
cumplir con los plazos fijados en la LAIP; el 51%, conformado en su mayora por instituciones
pequeas, seal que no tiene un software especial y esto se podra explicar a la falta de
recursos econmicos y a que tienen poca demanda de solicitudes de informacin por lo que no
ha sido necesario tener sistemas informticos ms sofisticados.
Mientras que en la informacin cualitativa del estudio exploratorio se observa que hay
instituciones que adems de utilizar los paquetes informticos entregados por la Comisin de
Probidad y Transparencia dise su propia herramienta tecnolgica, un gestor interno basado en
un work flow que entrega ms informacin del estado de las solicitudes.
Haremos una mezcla, lo usaremos, pero adems utilizaremos otro interno en la
Subsecretara de Transportes y en la Subsecretara de Telecomunicaciones, an
est en paales. Tendremos un trabajo doble al principio, llenar dos formatos,
pero si nos complicamos usaremos slo lo nuestro. Los formatos los estamos
adaptando a nuestras planillas, no todo los formatos son amigables, no
podemos engancharnos a todo lo que se nos ofreci, lo nuestro es ms
satisfactorio a lo que nos entregaron (Entrevista personal a Jaime Binder, 17 de
abril de 2009).
El software del rea de Probidad, si bien tiene cosas buenas, no hace
seguimiento interno, es decir, que slo te indica que entr la consulta, pero no
te dice quin la tiene, y para este tema de cumplir con los plazos, es sper
importante saber dnde est. Estamos pensando en un software con un work
flow, un sistema nico de recepcin, registro y seguimiento de las consultas y
correspondencias. Por lo tanto nosotros vamos a trabajar en unas bases en
mayo para licitar un sistema de apoyo ms importante (Entrevista personal a
Paulina Ortega, 25 de marzo de 2009).

73

Grfica 13. Instituciones que disearon software propio


Algunas de las caractersticas que tienen los sistemas informticos diseados por los servicios,
es que son gestores de solicitudes con reportes y estadsticas que se agregan a reportes
institucionales de los sistemas de informacin. Permiten realizar seguimientos, control de plazos
y generan alertas tempranas para evitar que se venzan los plazos legales sin dar respuesta a los
ciudadanos. Adems, entrega un sistema de derivacin por niveles y encargados de respuesta.
Al software tienen acceso personas con distintos perfiles: visita, gestin y decisin.
En algunos casos, se puede controlar la calidad de las respuestas, lo que permite cumplir
con los requerimientos del cliente.

4.3.4. Fortalecimiento y modernizacin de las reas de informtica
Las respuestas de los implementadores de la poltica de transparencia pasiva a: si el rea
de informtica de su institucin se fortaleci frente al desafo de la Ley 20.285 permiten
observar que, por un lado, no se han modernizado del todo a las instituciones respecto a
sus plataformas tecnolgicas debido a la falta de un presupuesto especfico, y a que en
los servicios de menor tamao no se consider necesario por la baja tasa de demanda de
solicitudes de informacin. La valoracin de esta variable es de 3,4, esto es, un nivel
intermedio de satisfaccin con los elementos tecnolgicos actuales.
El 48 % de los encuestados sealan que s se fortaleci el rea de informtica,
mientras que el 21 % opina lo contrario, no obstante, el 31% sealaron mantenerse
indiferentes. La actualizacin de la tecnologa se hizo en los servicios medianos y
grandes. Algunas instituciones manifestaban durante la investigacin exploratoria la
necesidad de reforzar a los equipos informticos y en general al gobierno digital. Esto
porque, haba incertidumbre sobre la cantidad de solicitudes de acceso a la informacin
y el temor de no poder cumplir con los plazos establecidos por la Ley.

74

Grfica 14. Fortalecimiento del rea informtica en los servicios


4.3.5. Los sistemas informticos de la CPT, facilitan el proceso de respuesta de solicitudes de
informacin?

Una de las principales crticas hacia el software proporcionado por la Comisin de Probidad y
Transparencia es que no ayuda en el proceso de gestin de solicitudes, pues slo funciona para
la Comisin, por lo que para muchas instituciones, como se ha observado en las variables
anteriores, fue necesario disear un sistema interno, sin embargo, los programas informticos
diseados ad hoc para algunos servicios no resuelven los problemas de latencia de informacin,
pues los usuarios tienen que digitalizar informacin y esto se traduce en prdida de tiempo, por
lo que no ayuda a cumplir con los plazos establecidos por la Ley.
Por otro lado, el software otorgado por la Comisin no se vincula con el sistema de
atencin de consultas simples de las Oficinas de Informacin, Reclamos y Sugerencias (OIRS)
ni al del Sistema Integral de Informacin y Atencin Ciudadana, lo cual impide optimizar redes
de trabajo y flujo de informacin. Esta variable fue valorada en 3,1, que si bien no es un punto
crtico de la poltica pblica, es necesario atenderla.









75

Grfica 15. Tecnologa que facilita el proceso de transparencia pasiva



El 49% considera que s facilita los procesos de solicitudes de informacin, sin
embargo, un 30 % considera que no es as y un 21 est indiferente.
Finalmente, con los resultados anteriores, tanto cualitativos como cuantitativos, se
puede decir que, a pesar de los retos que impone la Ley de Transparencia y Acceso a la
Informacin, en Chile an no se ha logrado establecer una arquitectura informtica integral, esto
es que, no existe una base de datos nica y entrelazada entre las diferentes reas de las
instituciones del Gobierno Central por lo que las plataformas operativas como las de las OIRS
en el SIAC, no estn armonizadas con los programas de seguimiento de solicitudes de
transparencia.
El breve plazo de implementacin fue insuficiente para poner al da los servicios
pblicos con el histrico pendiente de la digitalizacin de todos los archivos pblicos, por lo que
actualmente no hay una base de datos documental bien estructurada y los sistemas del gobierno,
al estar desintegrados
47
, son ineficientes y generan latencia.
En la transformacin institucional ante las nuevas reglas de la transparencia, si bien la
falta de recursos econmicos fue un factor que limit las posibilidades de instalar un software
ms sofisticado que disminuyera la latencia de informacin, facilitara la gestin de solicitudes y
fortaleciera las reas de informtica, el problema de la transparencia y acceso a la informacin
no es un problema tecnolgico-informtico, ya que de acuerdo con las respuestas de los
implementadores, no es un punto crtico que impida el cumplimiento de la plena transparencia, a
diferencia de las dificultades encontradas en otras dimensiones que se mostrarn al lector.
4.4 Gestin Documental
Tener los archivos pblicos en orden, digitalizados y disponibles para poder responder a las
solicitudes de acceso a la informacin, es sin duda, el reto ms grande para una implementacin
exitosa de esta poltica pblica. Es uno de los factores crticos al ser valorada con menos de

47
Cada rea o servicio tienen sus propias bases de datos, esto por el fenmeno descrito de la insularidad, lo cual impide el
desarrollo de prcticas de gobierno electrnico.
76

3.00. Adems, existen dificultades para cumplir con la LAIP desde el momento en que el
Archivo Nacional est saturado, al no haber espacios adecuados para archivar la documentacin
en los servicios con ms de 5 aos de antigedad; que mucha informacin est extraviada o
destruida y que no haya recursos para contratar a un personal dedicado a las tareas bibliotecarias
y de gestin documental. Pero sobretodo, que las bases de datos de los servicios estn
desintegradas en una suerte de insularidad.

4.1.1 Digitalizacin de los archivos pblicos

Esta variable que es uno de los puntos crticos de la poltica pblica est relacionada con la
infraestructura tecnolgica y con los saltos que deben darse para transitar a una oficina digital.
Est valorada en 2,9 y refleja que un gran porcentaje de instituciones no han logrado digitalizar
la mayor parte de sus archivos pblicos para responder a las solicitudes de informacin, desafo
que es de largo plazo.
El 52% de los encuestados considera que no se logr digitalizar gran parte de la
informacin para responder a las solicitudes frecuentes. En los servicios de tamao mediano es
donde hay un mayor problema de digitalizacin de archivos
48
.
Algunos servicios, como la
Subsecretara de Transportes, ya tena desde hace algunos aos una poltica de digitalizacin de
documentos pblicos, no obstante de eso, hay informacin dispersa y desintegrada. Sin
embargo, en el mismo ministerio, la Subsecretara de Telecomunicaciones no trabajaba con ese
sistema y ahora con los requerimientos de la LAIP ha tenido que iniciar la digitalizacin de sus
archivos.
S, hay una poltica de gestin documental. En los ltimos aos, todo se ha ido
digitalizando, est clasificada, pero hay problemas de dispersin de
informacin. "La informacin est clasificada pero hay problemas, por
ejemplo, si alguien decide pedir informacin sobre cmo se inscriben los taxis
nuevos, si un seor que inscribi su taxi quiere saber cmo est y quiere saber
todo lo que est alrededor de su taxi, nosotros no podramos entregar esa
informacin con rapidez, tenemos que ir a buscarla al archivo, probablemente
est dispersa y eso no est ordenado an (Entrevista personal a Jaime Binder,
17 de abril de 2009).
Informacin como la del ejemplo anterior evidentemente no est lista. Desde
ese punto de vista hubiese sido mucho mejor que la Ley hubiese establecido un
plazo mayor para comenzar a entregar lo relativo a informacin con 5 aos de
antigedad. Nosotros tenamos, en la Subsecretara de Transportes, un sistema
de trabajo a travs de un work flow que haca que todos nuestros documentos
estn digitalizados, esto lo tenamos en forma previa a la Ley. El work flow es
un sistema donde estn los documentos digitalizados, los oficios enviados
hacia ac, aparecen en el programa Adobe, es bastante sencilla la clasificacin
porque desde hace algunos aos est digitalizada. Este sistema funciona desde
el 2005 por lo que no todo lo que la Ley exige est digitalizado. La
clasificacin de la informacin puede hacerse a travs de la bsqueda con este
sistema. La Subsecretara de Telecomunicaciones no tiene ese sistema y ellos
lo que hicieron fue digitalizar ahora sus documentos y tienen un porcentaje
bastante avanzado tambin. No se sabe qu porcentaje est digitalizado
(Entrevista personal a Jaime Binder, 17 de abril de 2009).

48
De los servicios de tamao mediano, de acuerdo a su presupuesto, el 60% seala que no se ha digitalizado la mayor parte de la
documentacin.
77

En otros servicios expresaron que tienen control de la informacin generada desde hace 5 aos a
la fecha, sin embargo, no toda est digitalizada y algunos expedientes se han extraviado. Ms
adelante, se observarn otras dimensiones relativas a la gestin documental como factores que
dificultan la aplicacin de la poltica de transparencia.

Grfica 16. Archivos digitalizados


4.1.2 Acceso a los archivos

El 70% de los implementadores de la transparencia pasiva expresaron que la informacin en su
institucin se localiza de manera accesible y en los formatos o soportes adecuados para
responder a las solicitudes de informacin. Esta variable tiene un valor de 3,7.
Los encuestados que consideran que localizan la informacin accesible pertenecen a
instituciones grandes (72%); mientras que los que sealan que no es fcil encontrar los
documentos pertenecen a instituciones pequeas y medianas (20 y 18% respectivamente).
Lo anterior contrasta con los hallazgos de la investigacin exploratoria que mostr
evidencia de la necesidad de una base de datos integrada; la problemtica para responder a
solicitudes sobre informacin antigua debido a que hay documentos extraviados y de que no hay
personal profesionalizado ni recursos para una mejor gestin documental:
Mucha informacin generada previo a 1990 est perdida. En trminos de
gestin Documental y de Archivos, lo que hicimos fue un proceso de
organizacin con base en planillas y registros bsicos de toda la informacin
que tenemos archivada. Contratamos a una empresa para que se metiera a la
bodega, viera todo lo que tenamos, lo organizara, catalogara, lo codificara y lo
volviera a archivar. Todo lo tenamos en cajas, se sac todo y se archiv y
registr la informacin que tenamos de acuerdo a determinados cdigos y
catlogos para que sea fcil. Se organiz todo de nuevo (Entrevista personal a
Gabriel Mndez, 8 de marzo de 2009).

78

Grfica 17. Facilidad de encontrar la informacin



Faltan documentos, se han ordenado, pero muchos estn extraviados. Lo que
dificultara la implementacin tiene que ver con la cantidad de informacin que
tengamos, los lugares donde sta se encuentre. Pero como el ministerio es
chico eso quiz no pase, porque generamos pocos papeles y hemos sido
ordenados. Lo otro es que nos pidan un documento que nosotros deberamos de
tener pero que no lo encontremos, por el momento no lo he detectado, pero
podra pasar. Pero siempre est la posibilidad de encontrar una copia. De cinco
aos para ac las tenemos y estamos repasando algunos aos que no estamos
seguros que estn todos digitalizados. Estos trabajos estn prontos a terminarse.
Siempre es posible que haya algo que nosotros jurbamos que lo tenamos
escaneado y guardado pero que est perdido (Entrevista personal a Paulina
Ortega, 25 de marzo de 2009).

4.1.3 Gestin documental y el cumplimiento de los plazos de la LAIP
Al consultarle a los implementadores de la transparencia pasiva si con la actual gestin
documental es fcil cumplir con los plazos que exige la Ley para entregar la informacin
solicitada, el 58% respondi que s es posible dar respuesta con facilidad a las solicitudes de
informacin en el margen de 20 das, sin embargo, el 27% lo considera que el estado actual de
la documentacin es un factor que dificulta cumplir con la LAIP.
La variable fue valorada en 3,4. Esto es que si bien no es un factor crtico, el estado
actual de los archivos no ayuda a responder de manera rpida, proceso que debe mejorarse. De
acuerdo con la investigacin exploratoria, la mayor dificultad se refiere a los documentos
pblicos con 5 y ms aos de antigedad, los cuales debieran estar en el Archivo Nacional,
aunque diversos servicios tienen varios aos de no enviar documentos antiguos a esta
institucin, argumentando que sta no tiene espacio suficiente y que los requisitos para presentar
las carpetas histricas son complejos. Adems, de que mucha informacin se extravi, fue
quemada durante la dictadura o simplemente est dispersa.
79

Por otro lado hay servicios que por su tamao generan poca informacin o que son de
menor antigedad; otros como en la Subsecretara de Transportes han adoptado desde algunos
aos un sistema diario de digitalizacin y aunque esto es un aspecto que facilita encontrar lo
solicitado, tambin han tenido dificultades.
Cada servicio tiene una realidad muy distinta, el INP ahora IPS, tiene un
procedimiento interno definido, el cual yo desconozco, pero toda la
informacin est en lnea y cualquier funcionario del servicio puede consultar
en lnea y solicitar un expediente al nivel central, ah lo piden al sistema de
bodegas y se entrega en 48 horas. Es un sistema que funciona, no lo suficiente
como nosotros quisiramos pero pasamos de entregar la informacin de un
lapso de 15 das con los procesos de hace 8 9 aos a 48 horas. Esto porque es
el Servicio ms grande. En la Direccin del Trabajo, de la informacin
relevante y que nos pueda ser consultada, porque primero nosotros definimos
qu es lo que ser ms consultado y nos centramos en eso para hacer nuestro
catastro de documentacin. Tengo la impresin de que a nivel de ministerio
estamos alrededor del 80 90 por ciento (Entrevista personal a Jos Mara
Hurtado, 13 de abril de 2009).

Grfica 18. Gestin documental que ayude a cumplir con los plazos



5. Capacitacin
La importancia de que estos procesos didcticos se realicen eficazmente, tomando en
cuenta los aspectos legales, los procesos, la gestin del cambio, y a la transparencia
como un derecho ciudadano necesario para el fortalecimiento de la democracia, deja
cimientos para quienes juegan un rol clave en la implementacin de la transparencia as
como el resto de los funcionarios pblicos puedan cumplir con las nuevas reglas de las
transparencia en direccin hacia nuevos procesos democrticos.
En este apartado se analizarn las variables relacionadas con la capacitacin
impartida a las instituciones del Gobierno Central para conocer si es un factor que
dificult la plena transparencia de la informacin pblica.
80

La capacitacin, al ser valorada en la mayora de sus variables con un puntaje
mayor a 4.00, es uno de los factores que facilitaron la implementacin de la poltica de
transparencia pasiva. Sin embargo, un aspecto dbil es la socializacin del proceso de
gestin de solicitudes para todo el personal de la institucin.
En todas las instituciones se imparti capacitacin, sin embargo, la calidad y el
tipo de la capacitacin vari de acuerdo a cada servicio. Algunas instituciones
recibieron slo orientaciones legales impartidas al interior de la organizacin por el rea
jurdica, otras, una pedagoga ms completa que iba desde los procesos, gestin
documental, instructivos para operar tecnologa, hasta los aspectos legales tomando en
cuenta el derecho ciudadano a la informacin pblica, acompaado de un visible
liderazgo de la autoridad para gestionar los cambios (variable que se analizar
posteriormente en la dimensin desafos del cambio). La falta de recursos econmicos
limit las posibilidades de una mejor capacitacin, sin embargo, servicios grandes con
mejor reasignacin de recursos licitaron capacitacin externa, mientras que las
instituciones pequeas no consideraron tener mayor pedagoga que la entregada por la
Comisin de Probidad y Transparencia, la Direccin Nacional del Servicio Civil a
travs del programa Chile Probidad
49
y la Secretara General de Gobierno (Segegob).
En la mayora de los servicios, los funcionarios fueron capacitados previamente
a la entrada en vigencia de la Ley 20.285, incluso desde 2008, y en algunos casos, se ha
reforzado la capacitacin durante el perodo de la implementacin.

5.1.1 Capacitacin que contribuy a aclarar dudas sobre la implementacin de la LAIP

La variable: capacitacin que contribuy a aclarar las dudas para la implementacin
de la Ley, obtuvo el valor 4,2. Esto significa que es uno de los factores que han
facilitado la aplicacin de la LAIP, pues el 88% de los implementadores de la poltica
que fueron encuestados respondieron que sus dudas fueron aclaradas durante las
jornadas de capacitacin.
Los servicios de menor tamao, de acuerdo a su presupuesto, fueron los que
ms valoraron la capacitacin, pues 100% consider que s fue til.









49
Este programa de 2009 a 2012, proyecta capacitar a los 160.000 funcionarios/as, aproximadamente, de la administracin central
del Estado. Comprende diferentes modalidades (cursos), metodologas de educacin a distancia (e-learning) e instancias formativas
presenciales. (Fuente: www.serviciocivil.cl).
81

Grfica 19. Capacitacin que contribuye a aclarar dudas



De acuerdo con la informacin encontrada en la etapa exploratoria, la Comisin de
Probidad y Transparencia, entre las herramientas que proporcion para asumir el reto de la
transparencia pasiva, imparti talleres de capacitacin y conferencias a nivel nacional en temas
como la organizacin de archivos, los alcances de la LAIP, definicin y conocimiento de
procedimientos internos y manuales para operar el software de gestin de solicitudes, difusin
de instrucciones concretas dictadas por el gobierno respecto a cmo se publica la informacin
(entrevista personal a Felipe Del Solar, 6 de marzo de 2009). Tambin, a nivel interno, se
desarrollaron sesiones de instruccin impartidas principalmente por el departamento jurdico de
cada organizacin y por los funcionarios con mayor conocimiento.
Hemos desarrollado planes de capacitacin, desde la sensibilizacin general
que va desde todas las autoridades del sector hasta el ltimo funcionario que
tiene incidencia en la calidad de las respuestas que se darn a la ciudadana.
Esta capacitacin nosotros la hemos hecho utilizando el sistema de video
conferencias y estamos semanalmente dando instructivos a todas nuestras
comisiones desde febrero sobre temas que tienen que ver con la
implementacin de sistema de archivos, gestin de solicitudes, sobre los
elementos jurdicos, un informe en Derecho que es de conocimiento de todos.
La capacitacin la hicimos nosotros mismos. Pusimos en accin a nuestros
equipos tanto jurdico como tcnico fuimos preparando estas presentaciones
(Entrevista personal a Guillermo Zavala, 10 de marzo de 2009).
Hubo una experiencia de un instituto que s contrat ayuda externa pero fue un
fracaso, no hemos encontrado la expertiz (Entrevista personal a Guillermo
Zavala, 10 de marzo de 2009).

Sin embargo, la fundacin Proacceso (Entrevista personal a Pablo Soto, 6 de marzo de 2009)
sealaba que factores como la falta de recursos econmicos y el breve lapso otorgado por el
Congreso para la preparacin de la implementacin impeda que se contratara capacitacin
externa, por lo que las instrucciones eran slo de orden legal sin tomar en cuenta los cambios
culturales, de pasar del secretismo a una cultura que dejara claro a los funcionarios de gobierno
82

que la informacin en poder del Estado es pblica. Adems, la falta de una capacitacin de
fondo sobre el mbito jurdico repercutira en resoluciones inadecuadas a las solicitudes de
acceso a la informacin.

A la fecha, han sido capacitados por Proacceso ms de 200 funcionarios, de la
Subsecretara de Telecomunicaciones (Subtel) la cual fue por licitacin, el
Consejo Nacional de la Cultura y las Artes (va adjudicacin directa) y la Junta
de Aeronutica Civil. Adems, se han hecho jornadas especiales con los altos
directivos de estas instituciones para ver la experiencia internacional en materia
de causales de reserva. Las municipalidades (va licitacin) han quedado
cubiertas en el tema de capacitacin, pero en el caso de los ministerios no hay
mayor demanda. Proacceso capacit a los municipios de la sexta regin. Una
capacitacin consiste en entregarles a los funcionarios herramientas bsicas
para la transparencia; implica un cambio cultural, cambiar el switch a los
funcionarios de la cultura del secreto a una cultura de apertura para recordarles
siempre que la informacin que tienen en las manos es pblica. La capacitacin
dura un da, o puede ser de dos jornadas ya que distraer ms das a los
funcionarios de sus labores es un asunto complicado (Entrevista personal a
Pablo Soto, 6 de marzo de 2009).

5.1.2 Capacitacin adecuada a las necesidades del Servicio

Al igual que en la anterior, el 88% de los encuestados considera que el tipo capacitacin que se
realiz fue adecuado a las necesidades del proceso de implementacin de la LAIP en su
institucin. Esta variable fue valorada en 4,2, por lo que es uno de los aspectos que se lograron
resolver adecuadamente durante la fase de preparacin de la poltica pblica, en especial, en las
instituciones grandes y pequeas
50

No obstante a este resultado, al relacionar esta variable con los aspectos legales, tanto el
Reglamento de la Ley como la capacitacin han podido disipar para algunos servicios cmo
operar ante circunstancias especficas. Un ejemplo es el Consejo Nacional de la Cultura y las
Artes (CNCA), que por el giro de la institucin, lo ms complejo ha sido definir la entrega de
proyectos de fondos concursables postulados y no seleccionados, respecto a la vulneracin de
derechos de propiedad intelectual.









50
De las instituciones catalogadas como grandes, de acuerdo a su asignacin presupuestal, el 86% respondi que la capacitacin ha
sido adecuada a las necesidades de esa institucin.
83

Grfica 20. Capacitacin adecuada a las necesidades de los servicios



5.1.3 La capacitacin y la informacin pblica como un derecho ciudadano y como fundamental
para mejorar la calidad de la democracia
De la investigacin exploratoria surgi la siguiente hiptesis: en etapa de preparacin
no se realiz una capacitacin que tomara en cuenta la gestin del cambio ni al acceso a la
informacin como un derecho ciudadano
51
.
El estudio cuantitativo no valid la hiptesis anterior, dado que el 79% de los
implementadores de esta poltica pblica sealan que durante las jornadas de capacitacin se
trat en forma amplia el tema de la informacin pblica como un derecho ciudadano y como
fundamental para mejorar la calidad de la democracia. Esta variable tiene un valor de 4,1 y es
considerado como uno de los factores que facilitan la aplicacin de la LAIP.
Se realiz capacitacin interna para Transportes y externa para la Subsecretara
de Telecomunicaciones y la Junta de Aeronutica Civil, pero enfocada slo a lo
legal. La capacitacin se solicit orientada a lo que dice la Ley. En cuestiones
de tica no tenemos problema, no lo puedo decir con un 100 por ciento de
seguridad, pero no hay un problema de probidad (Entrevista personal a Jaime
Binder, 17 de abril de 2009).






51
Esta hiptesis ser retomada para la dimensin 5, desafos del cambio.
84

Grfica 21. Capacitacin que aborda derechos ciudadanos y
democracia



5.1.4 La capacitacin dio a conocer a todo el personal el proceso de gestin de solicitudes de
informacin
A pesar de que el 69% de los encuestados consideran estar de acuerdo con que la capacitacin
fue para todos, la difusin del proceso de transparencia pasiva hacia todo el personal de cada
servicio es uno de los factores de esta poltica pblica que deben reforzarse, pues esta variable
obtuvo un valor de 3,8.
Una difusin dbil de los procedimientos de transparencia repercute en la falta de
conocimiento de diversos funcionarios y entidades acerca de los plazos establecidos en la LAIP
y la prioridad que debe drsele a las solicitudes de informacin. Esto genera tambin
indefinicin de las responsabilidades.
Grfica 22. Capacitacin para todo el personal

85

Partimos con capacitaciones internas en el servicio en septiembre y octubre.
Las precapacitaciones que hicimos el ao pasado eran sobre los contenidos de
la Ley; este ao, estamos desde febrero, marzo y abril en un proceso de
capacitacin transversal a todos los funcionarios y equipos de la institucin en
trminos de lo que les tocar hacer a cada uno en relacin con la Ley. Entonces
fueron dos capacitaciones las del ao pasado sobre la Ley, y en este ao sobre
los procesos y procedimientos a detalle de lo que tiene que hacer cada uno, se
realizaron los diagramas de flujo, actividades. Despus del segundo semestre
hay capacitaciones incorporadas al plan anual de capacitacin respecto de la
transparencia y ah se podra licitar ese servicio de capacitacin (Entrevista
personal a Gabriel Mndez, 8 de marzo de 2009).

6. Desafos del cambio

Los resultados hallados para esta dimensin pueden llegar a sorprender. Habitualmente, la
gestin del cambio tiene una alta tasa de fracaso en las empresas privadas y ms an en las
instituciones pblicas, donde una poltica pblica como la de la transparencia y acceso a la
informacin exige un cambio de paradigma cultural.
En el caso de la instalacin de la poltica de la transparencia en Chile, un elemento de
xito fue el visible liderazgo de la autoridad, variable que fue valorada en 4.00.
Las resistencias al cambio se presentaron desde los momentos de preparacin y
adecuacin de las instituciones ante la pronta implementacin de la LAIP. Hubo temores de los
funcionarios a la publicacin de sus sueldos, a una mayor carga de trabajo por el mismo sueldo
y desde luego, a la incomodidad natural que genera la posibilidad de que la funcin pblica y la
poltica se conviertan en un panptico, en donde el funcionario sera el preso sometido al
escrutinio colectivo o individual del vigilante, el ciudadano.
Adems del liderazgo del cambio, el lector podr observar en las pginas siguientes un
anlisis de variables como: si la LAIP implic mayor carga de trabajo; si afect la privacidad de
las personas de la institucin; si ha significado un cambio en la manera de hacer las cosas; si la
publicacin de los sueldos del personal deterior el clima laboral y si provoc temores por parte
de los funcionarios al mal uso de la informacin entregada; variable que tuvieron una valoracin
media por los implementadores de esta poltica pblica.
No obstante de lo anterior, una de las lecciones de Kotter (2005) es que el cambio suele
entraar numerosas etapas que, en su conjunto, requieren un perodo prolongado de tiempo.
Saltarse pasos slo crea la ilusin de ir ms rpido y nunca produce resultados satisfactorios.

6.1.1 Resistencias de los funcionarios pblicos al cambio
A pesar de que durante el estudio exploratorio se detectaron diversas resistencias a los cambios,
en el estudio cuantitativo se observa que el 70% de los encuestados respondieron que en su
institucin los funcionarios han aceptado con buena actitud los cambios que implic la
implementacin de la Ley. Esta variable fue valorada en 3,7.
Esto podra explicarse debido a que en los momentos previos de la implementacin de
la LAIP, las autoridades del servicio se involucraron para liderar la gestin del cambio, la
coordinacin de los equipos y la capacitacin.

86

Grfica 23. Actitud de cambio



6.1.2 Resistencias a mayor carga de trabajo
Uno de los temores de los equipos de trabajo que coordinaban la implementacin de la Ley era
que ante una alta demanda de solicitudes de acceso a la informacin los funcionaros pblicos se
distrajeran demasiado de sus tareas designadas y de los objetivos del servicio. Ante esto tambin
haba incertidumbre y temor del personal sobre un posible aumento de trabajo sin estar
acompaado de un aumento de salario.
El estudio cuantitativo evidencia que el 61% de los encuestados considera que en su
institucin la carga de trabajo para aplicar la Ley ha sido razonable, sin embargo un 36% opina
que s hubo un incremento de sus tareas. Esta variable fue medida en 3,2. Justamente los que
poseen ms aos a la institucin son los que consideraran que hay ms trabajo (un 70% de los
que tienen ms de 7 aos de antigedad); mientras que los que tienen menos tiempo laborando
sealaron que la con la LAIP la carga de trabajo es razonable (el 100% de aquellos que cuentan
con menos de 1 ao), lo que indica que esta poltica ha sido mejor aceptada por el personal de
menor antigedad en los servicios mientras que los de ms aos muestran resistencia a los
cambios.
S. Bsicamente hay dos tipos de resistencia: una es la del trato ms directo que
tiene que ver con que habr una mayor recarga de trabajo, no lo ven como una
oferta para los ciudadanos y el legtimo derecho. Lo encentran estupendo pero lo
ven como una recarga de trabajo, lo cual siempre est asociada a recursos. Lo
segundo es que hay reas con tareas especficas que estn mucho ms
acostumbradas a hacer regulaciones, este es un organismo que tambin regula, por
lo que estn acostumbradas ms al secretismo, entonces les cuesta hacer el cambio
de switch (Entrevista personal a Gabriel Mndez, 8 de marzo de 2009).




87


Grfica 24. Mayor carga de trabajo con la LAIP


6.1.3 La LAIP afect la privacidad en la institucin?

La variable: la Ley 20.285 y la privacidad de las personas fueron valoradas en 3,3. El 55% de
los implementadores consultados consideran que no se afect la privacidad de los funcionarios
en el servicio; el 27% opina lo contrario y 18% est indiferente.
Es en las instituciones pequeas donde principalmente se seala que s se afect la
privacidad de los funcionarios pblicos (el 45% de los encuestados de los servicios con menor
presupuesto) en contraste con las instituciones grandes (el 14% de los que pertenecen a servicios
con ms recursos financieros).
En las preguntas abiertas del estudio cuantitativo hubo consideraciones de los
implementadores como: se debe limitar el acceso a la informacin protegiendo adecuadamente
los datos personales.
88

Grfica 25. Privacidad de las personas en la
institucin


6.1.4 Cambios en la manera de hacer las cosas

Uno de los elementos que generan resistencias al cambio en una organizacin, sea privada o
pblica, es que se afecte la manera en que se hacen las cosas. En el caso de las instituciones que
por su giro de servicio no tenan experiencia en socializar informacin pblica en una
modalidad como la de transparencia pasiva, los encargados de coordinar los trabajos
consideraban como una dificultad lograr un cambio cultural en el contexto de una reforma
transversal, de implementacin inmediata justo en un ao electoral indito
52
en Chile. Esta
variable fue valorada en 3,1.
Al consultarle a los encargados de aplicar diariamente la poltica de transparencia pasiva
si la LAIP haba implicado un cambio importante sobre la forma de hacer las cosas en su
institucin, el 45% respondi que s implic cambios, lo que fue transversal en los servicios
independientemente de su tamao; el 39% seal que no hubo cambios y un 18% se mostr
indiferente.
La percepcin de que la LAIP s cambi la forma de hacer las cosas fue percibido por
los encuestados con mayor antigedad (un 75% respondi que s hubo cambios). Las
percepciones sealan que esta poltica implic un cambio de paradigma en los servicios al
tenerse que profesionalizar la entrega de informacin pblica.
En Mxico por ejemplo las estadsticas dicen que no ha habido ms acceso a la
informacin por el diseo de la Ley, por lo tanto, no necesariamente una Ley
puede cambiar las costumbres (Entrevista personal a Mara Cristina Escudero,
23 de febrero de 2009).



52
Las de 2009 son las elecciones presidenciales ms competidas desde el regreso a la democracia en Chile, y de acuerdo a diversas
encuestas y sondeos, existen altas posibilidades de una alternancia en el poder Ejecutivo.
89

Grfica 26. Cambios en la forma de hacer las cosas.


Hay ciertas resistencias, me imagino que el funcionario medio que no est
vinculado con la entrega de la informacin va a tener ms resistencia al
cambio, pero con los que ya estaban vinculados a la entrega de informacin no
va a haber mayor problema (Entrevista personal a Jos Mara Hurtado, 13 de
abril de 2009).
6.1.5 La publicacin de los sueldos deterior el clima laboral?

Previo a que cobrara vigencia la LAIP, los encargados de dirigir los equipos de trabajo a nivel
ministerial expresaron en la investigacin exploratoria que la mayor resistencia al cambio era la
publicacin de los sueldos de los funcionarios pblicos. Incluso, podra deteriorar el clima
laboral.
La publicacin de sueldos tuvo un boom meditico a partir del 20 de abril de 2009,
fecha en que entr en vigencia la LAIP. El tema, sin embargo, sali de la agenda de los medios
de comunicacin despus de una semana.
No obstante a lo anterior, el 64% opin que la publicacin de los sueldos no ha
deteriorado significativamente el clima laboral. Los encuestados que respondieron que s se
afectaron las relaciones laborales pertenecen a servicios grandes (29%) y a los pequeos (18%)
y tienen una antigedad de ms de 7 aos en su institucin.
Por otro lado, y de acuerdo con la investigacin exploratoria, la publicacin de los
sueldos era, para los funcionarios pblicos, una violacin a los derechos humanos, que se
violentan atributos de la personalidad, por revelarse el patrimonio de las personas (Entrevista
personal a Jaime Binder, 17 de abril de 2009).
Todos los funcionarios han tenido posiciones, pero no organizadas sobre los
datos sensibles, no hay una accin colectiva, no hay una organizacin en este
ministerio en contra de la publicacin de los sueldos, pero todos dicen que esto
es un error, que no quieren que se haga, si esto llega a dar problemas para
alguien presentar algn tipo de demanda, porque al publicar los sueldos se
llama a un montn de temas, la jerarqua va estar determinada por los sueldos,
90

demandas de pensiones, de alimentos, con acreedores, habra entonces
controversias jurdicas. Si uno pone cunto gana un fiscalizador de transportes,
el camionero fiscalizado sabr de cunto es el incentivo que hay que darle y
eso puede ser bastante malo. Puede ser un error, pone el precio del soborno
(Entrevista personal a Jaime Binder, 17 de abril de 2009).
Los temores tienen que ver con la informacin que se va a publicar. Por
ejemplo la planilla de remuneraciones, el nombre y el rut. Fue un trabajo lograr
que el rut no fuera porque este nmero es parte de tus datos personales. Incluso
lo que se poda hacer es asignarle a cada persona otro nmero nico e
irrepetible por si alguien quiere hacer cruce de informacin pero no el rut
porque este nmero luego es clave para el banco. No tiene sentido el nombre y
apellido, yo creo que cada funcionario pblico debera tener un nmero nico e
irrepetible, el hecho que aparezca el nombre es muy provinciano porque van a
decir Juan gana tanta plata y lo que verdaderamente importa es en qu se
usan los fondos pblicos, cunto se gasta en honorarios, que la gente vea si se
destinan a gestin, publicidad, ms que los nombres (Entrevista personal a
Paulina Ortega, 25 de marzo de 2009).

Grfica 27. Publicacin de los sueldos y deterioro del clima laboral



Lo ms son los funcionarios que se les publicar sus remuneraciones porque
invade una esfera que tiene relacin con la intimidad, pero la gente terminar
por aceptarlo (Entrevista personal a Jorge Lafourcade, 18 de marzo de 2009).

6.1.6 Temores de los funcionarios a un mal uso de la informacin pblica
El 61% de los encuestados respondi que los funcionarios no tienen serios temores de un mal
uso de la informacin entregada. Esta variable fue calificada en 3,3.
En el estudio exploratorio se haba identificado que uno de los temores en las
instituciones de gobierno era que la informacin solicitada bajo el mecanismo de acceso a la
91

informacin fuera utilizada con fines polticos ya que el momento de la implementacin era a
unos meses de las elecciones presidenciales, las cuales eran altamente competidas. Sin embargo,
lo anterior no era una preocupacin que se identificara con recurrencia, sino que los principales
temores eran la publicacin de los sueldos, una alta demanda de solicitudes que implicara una
mayor carga de trabajo y la distraccin, de los funcionarios pblicos, de sus principales
actividades y la imposibilidad de incumplir con los plazos ante solicitudes de informacin sobre
archivos muy antiguos, que en la mayora de los casos no se poseen o estn desordenados.

Existen temores de que sea utilizada la Ley con fines polticos (Entrevista
personal a Guillermo Zavala, 10 de marzo de 2009).

Grfica 28. Temores de los funcionarios al mal uso de la informacin pblica



6.1.7 Visible liderazgo de la autoridad para gestionar el cambio
El visible liderazgo de la autoridad para adecuar a las instituciones a los requerimientos de la
Ley 20.285 con una gestin del cambio es uno de los factores positivos de la implementacin de
la transparencia y acceso a la informacin en el Gobierno Central. Esta variable fue calificada
con 4.0.
El 76% de los que implementan la transparencia pasiva reconocieron que existe un
visible liderazgo de la autoridad de la institucin para gestionar los cambios. En especial, este
elemento positivo fue considerado en las organizaciones grandes, donde el 100% contest estar
de acuerdo. Esto podra explicarse desde el captulo de sanciones de la LAIP cuyo impacto es de
carcter pecuniario sobre las mximas autoridades de los servicios.
Desde el terreno de las percepciones, se puede apreciar que el cambio se dirigi con
xito en la mayora de los servicios redefiniendo el compromiso de los funcionarios pblicos
hacia los nuevos objetivos, en trminos que todos pudieron comprender y tener en cuenta su
actuacin.
92

Grfica 29. Liderazgo del cambio



De este modo, retomando a Strebel (1996), se puede concluir que el motor de xito se
debi a que los cambios fueron comprendidos tanto por funcionarios como por directivos ante la
visin y liderazgo de autoridades del primer nivel. An as, un cambio cultural profundo sigue
siendo un desafo a largo plazo, y es preciso que el involucramiento de los directivos contine
guiando la gestin del cambio.
Ante esto es preciso, y a sugerencia de los implementadores, que el jefe de servicio
siga tan involucrado como hasta ahora en el cumplimiento de la Ley, ya que esto motiva al
resto de los funcionarios. Lo cual apunta hacia las aseveraciones de Strebel (1996) respecto a
que sin este liderazgo, los trabajadores seguirn siendo escpticos respecto a la visin del
cambio y recelosos respecto a la direccin, la cual, por su parte, se sentira frustrada y
obstaculizada en sus proyectos por la oposicin de los empleados.
7. Solicitudes complejas de acceso a la informacin
Entre los elementos que dificultan la aplicacin de la transparencia pasiva y que fueron
valorados con un puntaje menor a 3.00 se encuentra un factor externo a las instituciones, y es
que la ciudadana, al no conocer los alcances de la LAIP, solicita informacin cuya respuesta
supera las capacidades de los servicios o que en ocasiones no son en rigor solicitudes de acceso
a la informacin.
7.1.1 Ciudadana con poca informacin sobre los alcances de la LAIP
La variable: la informacin entregada a la ciudadana es clara sobre qu es posible
solicitar y qu no, fue valorada en 2,9. El 46% de los encuestados seal que la ciudadana no
tiene informacin suficiente sobre el proceso de transparencia pasiva, por lo que realiza
solicitudes complejas de responder en los plazos determinados por la LAIP, incluso, en algunos
casos, los servicios, argumentando no tener la capacidad de recursos humanos para recolectar
datos para una respuesta compleja, han optado por denegar la solicitud apelando al artculo 21
de la Ley en la causal que refiere a la distraccin de los funcionarios pblicos.
93

En este sentido, lo anterior es un factor que dificulta la implementacin de la LAIP y
esto fue sealado de manera transversal independientemente del tamao de las instituciones.

Grfica 30. Informacin a la ciudadana sobre la LAIP



7.1.2 Solicitudes complejas que rebasan las capacidades del gobierno

La variable: ciudadana que solicita informacin entendiendo bien los lmites de la Ley, fue la
que obtuvo el puntaje ms bajo del total de las variables de este estudio, 2,3. Esto significa que
es uno de los factores ms complejos mencionados recurrentemente por los implementadores de
la transparencia pasiva, pues es necesaria una pedagoga hacia la ciudadana. Los encuestados
consideran que los ciudadanos no saben preguntar y que capacitarlos es un desafo mayor.
El 67% de los encuestados consideran que la ciudadana no solicita informacin
entendiendo los lmites de la Ley, esto ese reduce en solicitudes complejas de responder o en
confundir una solicitud de acceso a la informacin con algn otro servicio de la institucin. Lo
anterior fue sealado por los implementadores de mayor antigedad en todas las instituciones,
sin importar su tamao o presupuesto.
Las personas no tienen claro cul es la informacin que pueden solicitar. Se reciben
solicitudes de informacin que corresponden a informacin personal que pueden solicitar
libremente sin acogerse a la ley de Transparencia, sealan los implementadores en las
encuestas annimas del estudio cuantitativo.
Por otro lado, previo a la vigencia de la LAIP, en la investigacin exploratoria se
manifestaba como un temor de los implementadores el hecho de que la ciudadana hiciera
solicitudes consideradas como imposibles de responder.
Hay que capacitar a la ciudadana para que aprenda a preguntar; mover a la gente
para que responda. La ciudadana no est preocupada, los partidos y medios de
comunicacin s. Lo que s va a costar es acostumbrar a la gente, los plazos son
94

muy cortos en la Ley, por lo tanto, mover toda una institucionalidad para generar
una respuesta en 20 das puede ser un poco engorroso, lo cual tampoco lo sabemos
porque no lo hemos hecho. Nosotros creamos todo un procedimiento interno,
ahora, si ste procedimiento se va a cumplir al pie de la letra y si nuestra primera
respuesta va a salir en tiempo y forma no lo sabemos (Entrevista personal a Mara
Cristina Escudero, 23 de febrero de 2009).
Lo que puede dificultar su aplicacin es que la gente tiene que saber cmo
preguntar y cules son las limitaciones de sus preguntas. Por ejemplo, tienen que
acotar bien lo que estn solicitando, es decir, no pueden pedirnos todos los
contratos de honorarios de la independencia de la Repblica a la fecha porque eso
no es viable. Yo puedo capacitar a toda la institucin, pero lo que no puedo es
capacitar a la ciudadana. El sector privado tambin tiene que adecuarse a esto. Ah
hay un desafo social importante (Entrevista personal a Mara Cristina Escudero,
23 de febrero de 2009).
Un ejemplo de solicitudes complejas de informacin es la que ingres a la Subsecretara de
Telecomunicaciones el 4 de junio de 2009 solicitando una copia de las resoluciones exentas de
los permisos de servicios limitados de radiocomunicaciones otorgados por la Subtel a la fecha
de la presentacin de la peticin.
La anterior solicitud fue denegada, por un lado, por la complejidad para dar respuesta a
esta peticin y porque se argument adems que afectaba el derecho de terceros, de este modo
la institucin fundament su negativa de acceso a la informacin en virtud de lo dispuesto en el
artculo 21 nmero 2, de la Ley 20.285 y lo indicado en el artculo 7 nmero 2, del decreto
supremo no. 13/09 del Ministerio de la Secretara General de la Presidencia que fija el
reglamento de dicha ley. (Ver anexos).

Grfica 31. Solicitudes dentro de los lmites de la LAIP





95

Tabla 5. Sugerencias de quienes implementan la poltica de transparencia pasiva
53


53 Estas sugerencias fueron formuladas por 33 implementadores de la poltica de transparencia pasiva y plasmadas en el
cuestionario annimo del estudio cuantitativo.
Dimensin Sugerencias de los implementadores
Legales 1. Limitar el acceso a la informacin protegiendo adecuadamente los datos personales.
2. Clarificacin de las causales de reserva.
3. El reglamento debera regular ciertas materias poco claras y que no fueron abordadas adecuadamente.
4. Ampliar el plazo para la consulta a terceros.
5. Sealar sanciones al peticionario temerario o cuya interpretacin dae.
6. Delimitacin clara de los mbitos de competencias de cada unidad con respecto a los alcances de la Ley.
Tecnolgicos 1. Mejorar sistemas de informacin.
2. Implementacin de un software que permita un adecuado seguimiento de las solicitudes.
3. Diseo de alertas tempranas.
Capacitacin 1. Continuar capacitar, orientar y asesorar a los equipos regionales.
2. Ms capacitaciones a los encargados de procesos (compartir experiencias).
3. Capacitaciones por Contralora sobre los alcances de la ley.
4. Reforzar la capacitacin de todos los funcionarios acerca de la prioridad de las solicitudes, los plazos establecidos en la Ley, as como
para discriminar cuando se encuentren frente a una solicitud de informacin.
5. Fortalecimiento de capacitacin a todos los funcionarios externos al proceso y a aquellos que ingresan a la institucin, lo que permite
involucrar de mejor manera a los funcionarios para mejorar los tiempos de respuesta a las consultas ciudadanas.
Gestin
documental
1. Continuar organizando la gestin de archivos.
2. Digitalizar y sistematizar la documentacin ms solicitada para facilitar su bsqueda y envo y as acortar los tiempos de respuesta.
3. Profesionalizacin de la conduccin y liderazgo de la gestin de archivos.
4. Separacin de la funcin de Archivos de Bodegas (en trminos organizacionales).
5. Personal idneo (biblioteclogos, archiveros, profesionales de las ciencias de la informacin, etc.).
6. Creacin de Unidad de gestin documental y solicitudes ciudadanas.
7. Realizacin de cursos de archivstica en funcionarios pblicos.
8. Mayor apoyo de recursos en la gestin documental.
9. Incorporacin de sistemas informticos de gestin documental
10. Estandarizacin de sistemas de informacin y archivo a nivel nacional.
11. Digitalizar todos los documentos de MINSEGPRES.
12. Involucrar a los funcionarios en el ordenamiento de sus archivos (que estn en bodegas), esto permitira acortar el tiempo estimado en
catalogar la documentacin y llenado de base de datos dispuesta para ello.
Procesos 1. Afinar de manera cada vez ms precisa criterios para el flujo de procesos y traslado.
2. Optimizar los estndares de transparencia activa.
3. Optimizar el tiempo de la coordinacin interinstitucional dentro del sector pblico.
96

4. Estandarizar los procedimientos.
5. Estandarizar el soporte de entrega de informacin.
6. Redefinir el rol de las OIRS.
7. Clarificacin de cules corresponden a solicitudes de acceso.
8. Externalizar la tarea de reproduccin con estndares de seguridad.
9. Mejorar el actual sistema de recepcin y gestin de solicitudes.
10. Notificacin por correo de asignacin de tareas.
Recursos
humanos
1. Incluir a otros funcionarios para que el tema de las consultas de la Ley no sea exclusivo de una persona.
2. Profesionalizar los equipos de atencin de pblico.
Recursos
econmicos
1. Asignar recursos para el cumplimiento e implementacin de la Ley.
2. Presupuesto para mejorar sistema informtico.
3. Contar con recursos para la gestin documental, digitalizar documentos, archivos histricos, mayor tiempo para su modernizacin.
4. Designar presupuesto ad-hoc a las necesidades del nivel central y regional.
5. Que se entregue un tem especial de recursos para mantener la implementacin, tanto de insumos como de personal idneo.
6. Asignacin de recursos para la materia.
Replanificacin 1. Mejorar la planificacin en la implementacin.
2. Implementacin paulatina de la Ley por sector.
3. Mayor acompaamiento de las instituciones encargadas del tema.
4. Fiscalizacin preventiva al funcionamiento en las instituciones.
5. Contar con un coordinador de nivel de Gobierno Central serio, responsable y capaz, rol que no ha cumplido la Segpres por haber actuado
sistemticamente con un exceso de arrogancia y falta de conocimiento real del quehacer de los servicios pblicos.
6. Contar con una unidad de staff de la Direccin Nacional que acoja el tema de transparencia, la que actualmente est radicada en una
unidad de tercer nivel jerrquico, reconociendo el gran aporte que ha realizado la Direccin Nacional, se debe elevar el rango al tema de la
transparencia en la institucin.
7. Monitoreo de actividades.
Ciudadana 1. Mayor Difusin. Informacin masiva a ciudadanos respecto del alcance real de la Ley.
2. Publicar ms informacin en la web institucional para evitar que los usuarios hagan consultas generales.
3. Diferenciar la rendicin de cuentas de la gestin del servicio de la rendicin de cuentas del funcionario.
4. Educar a la ciudadana en el uso de la Ley.
5. Su vinculacin con una poltica de Atencin de Usuarios y Participacin Ciudadana
Gestin del
cambio
1. Cambio de paradigma de los funcionarios.
2. Sensibilizar a las autoridades.
3. Estructurar un equipo lder en la implementacin de la Ley.
4. Mejorar el clima laboral y las comunicaciones internas.
5. Ir adecuando el criterio de los diversos estamentos a que toda la informacin es pblica, salvo la que se pueda coger a una de las causales
de reserva.
6. El jefe de servicio siga tan involucrado hasta ahora en el cumplimiento de la Ley, esto motiva al resto de los funcionarios.
97



7.1.3. Sntesis de los hallazgos

En la implementacin de la transparencia pasiva en el Gobierno Central de Chile es posible
observar que la coordinacin de los equipos de implementacin, la capacitacin a los
funcionarios pblicos y la gestin del cambio con liderazgo de la autoridad fueron temas que se
resolvieron adecuadamente para cumplir con la Ley 20.285.
Sin embargo, existe una serie de factores negativos como los vacos en los
ordenamientos legales, la falta de recursos econmicos, una gestin documental incompleta y
bases de datos desintegradas, carencia de infraestructura tecnolgica moderna que disminuya la
latencia de informacin y sobre todo, la necesidad de una pedagoga a los ciudadanos para que
conozcan los lmites de la Ley, que dificultan la plena transparencia de lo que hace un gobierno.
Hubo contrastes entre la investigacin exploratoria de carcter cualitativa con los
hallazgos del estudio cuantitativo, esto debido a que la primera se realiz previo al 20 de abril
de 2009, fecha en que entraba en vigencia la LAIP y que el instrumento cuantitativo fue
aplicado durante el perodo de implementacin, por lo que algunas percepciones y temores de
los implementadores de esta poltica pblica han cambiado respecto a la demanda de solicitudes,
el plazo de implementacin y los recursos econmicos. No obstante, las evidencias cualitativas
fueron tiles para explicar tanto los fenmenos que han facilitado la implementacin de la LAIP
como aquellos factores que hoy la dificultan y que deben ser mejorados.
Se pudo evidenciar que, entre los factores positivos, la coordinacin de los equipos
encargados de adecuar a las instituciones los desafos de la transparencia pasiva jug un papel
fundamental para hacer frente a las nuevas normas de acceso a la informacin. En la mayora de
los servicios, el xito de esta coordinacin se debe a que los grupos de trabajo fueron
multidisciplinarios, con expertos en gestin pblica y no slo por el personal del jurdico de la
institucin.
La capacitacin fue considerada un elemento de xito porque contribuy a aclarar dudas
sobre procesos, fue adecuada a las necesidades de cada servicio y contempl, en algunos casos,
las temticas del derecho ciudadano y el fortalecimiento de la democracia. Para esto, la
Comisin de Probidad y Transparencia, la Direccin Nacional del Servicio Civil jugaron un
papel fundamental al entregar las herramientas y apoyar a las instituciones en el camino de la
implementacin. Sin embargo, la difusin de los procesos es dbil ya que no se ha dado a
conocer a todo el personal, algunos funcionarios no le dan la prioridad necesaria a las
solicitudes de informacin ni a los plazos de entrega de respuestas.
Sorprendente fue, por otro lado, la percepcin de un liderazgo en la gestin del cambio
debido al involucramiento de las jefaturas y autoridades de las instituciones, lo que en las
percepciones de los implementadores de esta poltica, fue un factor de xito que motiv a
superar las resistencias del cambio. Esto se debe a las sanciones monetarias que establece la
LAIP. Aunque lograr un cambio cultural y sustituir del todo las prcticas de secretismo para dar
paso hacia una funcin pblica transparente es un tema de largo plazo, por lo que debe
mantenerse el involucramiento de las autoridades en alinear los intereses de la burocracia con
los objetivos de una gestin pblica transparente.
Consejo de la
Transparencia
1. Retroalimentacin peridica de lo resuelto por el Consejo para la transparencia.
2. Mejorar la coordinacin y comunicacin de los servicios con el Consejo para la Transparencia.
3. Que el consejo mantenga permanentes seminarios para compartir experiencias, considerando que no existen precedentes anteriores.
98

A pesar de lo anterior, an no se puede hablar de absoluta transparencia puesto que
existen vacos legales que dificultan la toma de decisiones en los temas de derecho de terceros y
las causales de reserva, adems, las ambigedades tanto de la LAIP como de su Reglamento
originan a que se tomen interpretaciones discrecionales en el gobierno que apuntan a no entregar
la informacin solicitada.
Tambin, como factor negativo, uno de los grandes problemas a resolverse en el tiempo
es la adecuada gestin documental. Para esto se requieren recursos econmicos, personal
calificado y liderazgo para dar el salto a las oficinas digitales, disminuir las prcticas insulares
en las instituciones y mirar hacia una arquitectura informtica integrada con una base de datos
relacionales, lo cual est relacionado a las carencias tecnolgicas.
Lo que fue valorado con un puntaje menor entre los puntos crticos de la poltica es la
escasa difusin de la LAIP entre la ciudadana, lo cual propicia que los ciudadanos ingresen
solicitudes fuera de los alcances de la Ley as como de las capacidades de las instituciones
pblicas, y que terminan en la denegacin de la informacin solicitada. Los ciudadanos no estn
informados de los beneficios que se pueden obtener a partir de este nuevo canal institucional de
particin. La implicacin de que la ciudadana no est ejerciendo a plenitud su derecho de
acceso a la informacin impide avanzar hacia un accountability efectivo e imposibilita adems
cambiar las prcticas de secretismo, corrupcin, mejorar la gestin pblica as como a las
instituciones, y en consecuencia, avanzar en la direccin del desarrollo democrtico.
De manera contundente, se evidencia que aunque s hubo una preocupacin del
gobierno an no se puede hablar de una transparencia total de la informacin pblica. En el
siguiente captulo el lector encontrar las conclusiones sobre el primer ao de implementacin
de la LAIP en relacin a la calidad de la democracia en Chile as como un listado de acciones de
mejora a esta poltica pblica.









99





CAPTULO V
CONCLUSIONES FINALES Y
RECOMENDACIONES











100

8. Conclusiones finales y recomendaciones

Las siguientes conclusiones y recomendaciones aportan elementos que contribuiran a mejorar
la gestin de la poltica de transparencia y acceso a la informacin pblica. Como se ha
indicado, es ste un aspecto fundamental, aunque no el nico, que posibilita calificar como de
calidad a una democracia ya que guarda relacin con la accountability. A partir del primer ao
de experiencia del caso chileno, con base en el anlisis de resultados tanto del estudio
exploratorio como del estudio cuantitativo es posible concluir que:
1. Ante la compleja transformacin institucional que representa una poltica de
transparencia (que implica una modernizacin estatal y un cambio en la manera de hacer las
cosas en la administracin y gestin pblica del Gobierno Central), si bien se consider como
necesaria una implementacin de esta poltica pblica con tipologa top down, las decisiones de
polticas se tradujeron de manera vertical y descendente en las acciones predefinidas, hubo
eslabones defectuosos que redujeron la eficacia de la implementacin. Para que este proceso sea
eficiente, se necesita entre otras variables, que los recursos financieros y humanos estn
disponibles (Pressman y Wildavsky, 1979), y los tiempos de adaptacin sean adecuados (Hood,
1976), (Gunn, 1978), (Sabatier y Mazmanian, 1980). Es as entonces que la investigacin
mostr que, la instalacin de las capacidades mnimas de operacin para poder cumplir con la
transparencia pasiva debi ser lenta y progresiva.
En el caso chileno, el imperativo legal para adecuar a los rganos de la administracin
del Estado a los requerimientos de la poltica de transparencia y acceso a la informacin
consider un plazo de adaptacin institucional insuficiente, y no se otorgaron recursos
econmicos adicionales para esta poltica, lo que impidi preparar de manera adecuada a las
instituciones en las materias de gestin documental, infraestructura tecnolgica y recursos
humanos profesionales.
A pesar de lo anterior, en los primeros ocho meses de la experiencia con la nueva
normativa de la transparencia, los servicios del Gobierno Central no han colapsado ni los
funcionarios pblicos han distrado sus principales tareas para responder solicitudes de
informacin, en parte debido a que los ciudadanos no han recibido suficiente informacin que
les otorgue un conocimiento cabal de los alcances la Ley 20.285, y en consecuencia, la cantidad
de solicitudes de acceso a la informacin han sido menores a las esperadas. Una explicacin de
esto podra encontrarse en que, histricamente, los mecanismos institucionales de participacin
ciudadana, y los estmulos que ofrece el Estado para la participacin social en el escrutinio
pblico, han tenido un desarrollo primario, y por otro, ha habido una baja difusin y promocin
tanto de la poltica de la transparencia como de sus beneficios para el avance de la democracia,
reduciendo las posibilidades de que la ciudadana ejerza su derecho de transparencia y acceso a
la informacin.
2. Uno de los objetivos especficos de esta investigacin es identificar cules eran los
factores que facilitaron o dificultaron la implementacin de la Ley 20.285 en las instituciones
del Gobierno Central. Los hallazgos del estudio cuantitativo apuntan a que en el primer ao de
su implementacin hubo factores que fueron resueltos adecuadamente como: a) la coordinacin
de los equipos de trabajo en los momentos previos a la vigencia de la LAIP, b) la capacitacin a
los funcionarios pblicos, y c) el visible liderazgo de la autoridad al involucrarse en la
transformacin de las instituciones.
Sin embargo, existen temas que dificultan la plena aplicacin de la transparencia pasiva
y que deben atenderse con prioridad, entre los que destacan:
101

a) Los vacos legales de la LAIP y de su reglamento repercuten
directamente en los procesos. Los aspectos normativos ms complejos para
implementar la transparencia pasiva son establecer los actos y resoluciones que
afectan el derecho de terceras personas y las causales de reserva. Lo anterior,
origina que en los servicios del Estado se tomen decisiones discrecionales de no
entregar la informacin solicitada por la ciudadana. Autores como Rein y
Rabinovitz consideran a la ley como el centro de la implementacin, por lo que es
indispensable que un reglamento esclarezca los procesos y mecanismos de
operacin. La importancia de las variables legales no deben ser ignoradas.
b) Previo a implementar la LAIP, habra sido necesario establecer una
poltica de modernizacin del Archivo Nacional, institucin que hoy se encuentra
colapsada, pues no tiene espacio para recibir la documentacin con cinco aos de
antigedad de todos los servicios del Estado. A pesar de que hubo acciones de
clasificacin de informacin, los archivos pblicos no estn completamente
organizados; ms del 50% de los servicios no han logrado digitalizar los
documentos pblicos; mucha informacin se extravi o fue destruida. A ello se le
suman las carencias de recursos financieros para contratar a un personal dedicado a
las tareas bibliotecarias y de gestin documental, y sobre todo, que las bases de
datos de los servicios estn desintegradas en una suerte de insularidad. Por lo
anterior, el estado actual de los archivos complica el proceso de respuesta de las
solicitudes de informacin pblica, en especial, la informacin ms antigua.
c) Las reas de informtica no se fortalecieron ante el reto de la
transparencia pasiva. La tecnologa actual no ayuda a reducir la latencia en los
procesos de respuesta de solicitudes de acceso a la informacin, no obstante, debido
a que las consultas ciudadanas han sido menor de las esperadas, la mayora de los
servicios ha podido operar con los recursos existentes. An as, es necesaria una
arquitectura informtica integrada, donde el workflow de gestin de solicitudes est
enlazado con el Sistema Integral de Informacin y Atencin Ciudadana (SIAC) y
sus respectivas Oficinas de Informacin Reclamos y Sugerencias (OIRS).

Cuadro. Factores que facilitan y dificultan la aplicacin de la LAIP
Facilidades Dificultades
Coordinacin previa
Percepcin de liderazgo e involucramiento de las
autoridades para gestionar el cambio
Capacitacin
Falta de recursos econmicos
Vacos legales de la LAIP y de su reglamento
que repercuten directamente en los procesos.
Gestin documental: archivos pblicos que no
estn organizados; falta de digitalizacin de la
informacin, bases de datos desintegradas.
Tecnologa: software que no disminuye la
latencia de informacin y que no se vincula con el
SIAC y sus OIRS.
Ciudadana desinformada de los beneficios y
lmites de la LAIP.

102

3. En el primer ao de la implementacin de la poltica de transparencia y acceso a la
informacin se pudo constatar que las instituciones del Gobierno Central de Chile comenzaron a
transformarse y con ellas el comportamiento de los funcionarios pblicos. La evidencia que
muestra el estudio cuantitativo apunta a que la forma de hacer las cosas en la administracin
pblica comenz a cambiar (un 75% de los encuestados con mayor antigedad,
independientemente del tamao o giro de las instituciones a las que pertenecen considera que s
hay cambios), en principio porque la transparencia fue concebida no como un mero
ordenamiento legal, sino como un derecho fundamental que fortalece a la democracia y que
empodera as a la ciudadana para ejercer un mayor control sobre quienes gobiernan y quienes
administran el Estado. Lo anterior fue identificado como un desafo en el estudio exploratorio.
Es el inicio de un cambio cultural de largo plazo. Una de las lecciones de Kotter (2005)
es que el cambio suele entraar numerosas etapas que, en su conjunto, requieren un periodo
prolongado de tiempo. Saltarse pasos slo crea la ilusin de ir ms rpido y nunca produce
resultados satisfactorios. Las autoridades de los servicios deben continuar involucrndose para
guiar la gestin del cambio, redefiniendo el compromiso de los funcionarios pblicos hacia los
nuevos objetivos que implican una mejor gestin con visin de valor pblico.
4. Finalmente, a pesar de un primer efecto que apoya que las decisiones del gobierno
sean explicadas, y por tanto stas se fundan tomando en cuenta los elementos anteriores la
poltica de transparencia y acceso a la informacin, en su modalidad pasiva, no funciona a
plenitud y se requiere, por un lado, mejorar aquellos factores crticos que actualmente impiden
una implementacin eficiente de la poltica pblica y por otro, es indispensable que este nuevo
canal institucional de participacin sea utilizado por la ciudadana para escrutar a quienes
administran los recursos pblicos, pues actualmente los ciudadanos no estn ejerciendo su
derecho de acceso a la informacin de manera efectiva al desconocer tanto los beneficios como
los lmites de la LAIP, aspecto que no permite avanzar hacia un accountability efectivo y
mejorar consecuentemente la calidad de la democracia.
A partir de lo anterior, y retomando el tercer objetivo de esta investigacin, las acciones
que deben emprenderse en el camino para intervenir los factores crticos que dificultan la
implementacin de la poltica pblica de transparencia y acceso a la informacin. y que en
consecuencia obstaculizan un avance democrtico; apuntan a un plan estratgico a cuatro aos
dividido en tres etapas
54
, en los que se atendern factores de corto y largo plazo. De manera
paralela, se debe reforzar una gestin del cambio hacia los nuevos valores pblicos que
consideren la informacin en poder del Estado como pblica y que los ciudadanos tiene el
derecho de solicitarla como parte del ejercicio democrtico, y por otro lado, la promocin de los
beneficios y lmites de la LAIP a la ciudadana que genere mayor participacin y escrutinio
pblico, ambos temas de largo plazo:

Esquema 1. Acciones de mejora de la poltica de transparencia y acceso a la informacin



54
Sin embargo es necesario elaborar un plan de riesgo que contemple a las municipalidades, debido a que stas deben de adecuarse
a la par de los servicios del Estado en infraestructura tecnolgica y gestin documental, considerando una mayor cantidad de
demanda de solicitudes de informacin producto de una difusin y promocin a la ciudadana sobre sus derechos, los beneficios y
lmites de la LAIP. No considerar a las municipales implica que stas colapsen si aumenta considerablemente la demanda de
solicitudes de acceso a la informacin sin tener previamente las capacidades mnimas de operacin.
Gestin del cambio hacia los nuevos valores pblicos
E1, E2, E3 Continuar con el involucramiento de las autoridades del servicio, reforzamiento de
capacitacin de los funcionarios sobre informacin pblica y derechos ciudadanos; socializacin a todo el
personal y profesionalizar los equipos de atencin de pblico.
103





Etapa 1.
Claridad normativa
En la primera etapa, un elemento a resolver a corto plazo es la falta de claridad normativa.
Para esto se requiere:
a) Hacer reformas a la LAIP en su artculo 21, causal 2 y al reglamento de la Ley en el
artculo7, causal 2 referentes a la informacin reservada.
b) Ampliar el plazo para la consulta a terceros, precisar criterios para el flujo de procesos y
traslado.

Participacin ciudadana
De manera paralela, en esta primera etapa es necesario iniciar una poltica de promocin a la
ciudadana sobre el derecho de acceso a la informacin, los beneficios y los lmites de la LAIP.
Se propone la instalacin de un observatorio ciudadano de la transparencia y acceso a la
informacin en Chile, que tenga por objetivos estudiar cmo participa la gente en este nuevo
canal institucional; promover, desde el lado de los ciudadanos, el ejercicio del derecho al acceso
a la informacin y generar un saber que emane de la accin y de la experiencia misma de la
sociedad civil en esta materia
55
.

55
As sucedi con el movimiento de derechos humanos, que fue creando, a travs de la prctica, un extraordinario acervo de
informacin y documentacin, as como un nuevo tipo de conocimiento profesional sobre situaciones de hecho, as como sobre
acciones y medidas conducentes a enfrentarlas. Tal conocimiento tiene una dimensin interdisciplinaria, pero est conformado
tambin, y quizs en medida ms importante, por un saber enraizado en la prctica. Este campo de saber y de accin ha sido objeto,
E2 Liderazgo para gestionar la
creacin de una base de datos
central en el servicio Poltica de
digitalizacin de los documentos
Modernizacin del Archivo
Nacional Personal profesional
Capacitacin en archivstica de la
Asociacin de Archiveros de Chile
Formacin de archiveros con
reconocimiento acadmico.
E1 Modificacin de la LAIP
artculo 21, causal 2 y reglamento
art.7 causal 2
Ampliar el plazo para la
consulta a terceros

E3 Arquitectura informtica
integral Modernizacin de las
reas de informtica de cada
servicio Enlazar las plataformas
OIR y SIAC con los software de
transparencia Work flow
sofisticado que reduzca latencia.

Recursos econmicos
Promocin y difusin a la ciudadana sobre los beneficios y lmites de la LAIP
E1, E2 y E3 Interaccin estratgica entre distintos actores E2.Observatorio ciudadano. E3. Promocin
y difusin de los alcances de la LAIP
104

Para la creacin de este observatorio ciudadano es necesaria una interaccin estratgica
entre los siguientes actores: los organismos no gubernamentales, la academia, un sector del
gobierno, y desde luego, con principal protagonismo, la sociedad civil a travs de quienes han
sido usuarios del nuevo canal de participacin de transparencia y acceso a la informacin.
Es indispensable que el observatorio se realice desde una mirada exgena del gobierno, que
permita hacer un anlisis crtico de la poltica pblica recin implementada pero adems, que
genere por un lado, acciones de poltica pblica que mejoren este canal institucional de
participacin en un mediano plazo, y que a la vez, se establezca una estrategia de difusin para
promover que la ciudadana conozca las formas de acceso a la informacin y se sumen al
fortalecimiento de una nueva cultura de participacin social que mejore la calidad de la
democracia.
Es fundamental observar si el mecanismo de reclamo instalado para garantizar el derecho de
informacin cuando sta se le niega a un ciudadano funciona de manera expedita (tema que no
fue medido en este estudio, sin embargo, es una lnea de investigacin para futuras estudios de
caso).
La mesa de interaccin estratgica estara conformada por Organismos No
Gubernamentales que fomentan las participacin ciudadana; las universidades como foco de
conocimiento y anlisis del fenmeno a estudiar a travs de los expertos e investigadores sobre
este tema; fundaciones que trabajan en pro de la transparencia de la informacin pblica; el
Consejo para la Transparencia, organismo que tiene entre otros objetivos promover el principio
de transparencia, difundir y garantizar el derecho de acceso a la informacin pblica, generando
informacin relevante sobre los niveles de implementacin en el sector pblico y buenas
prcticas, perfeccionar la regulacin de la normativa y promover la participacin ciudadana a
travs de los medios de comunicacin, juntas de vecinos y ciudadana organizada. A travs de la
prctica, los actores del observatorio ciudadano irn generando un acervo de informacin as
como un conocimiento de los primeros pasos hacia un mayor accountability y acceso a la
informacin en Chile.
Gestin del cambio
A pesar de que fue bien evaluado el involucramiento de los directivos para adecuar las
instituciones a los cambios, ste debe de continuar en todas las etapas de mejora de la polica
pblica, que genere entornos y climas laborales equilibrados para los funcionarios pblicos. La
gestin del cambio para una poltica de transformacin transversal como el de la transparencia y
acceso a la informacin es de largo plazo.
Etapa 2.
Gestin Documental
El reto ahora es la calidad de la informacin que se entrega a la ciudadana.
a) Modernizar al Archivo Nacional. Es necesario ampliar el rea de depsitos del Archivo
Nacional de la Administracin Central y sus capacidades receptoras de informacin,
debido a que esta institucin se ha colapsado en el proceso de transferencias
documentales y no tiene la capacidad para almacenar la documentacin antigua de
ministerios, intendencias, gobernaciones, municipalidades, notarios y conservadores de
bienes races y tribunales de justicia. En el caso de los ministerios, stos deben enviar
documentacin de 5 aos de antigedad y muchos de stos tienen aos de atraso en el
envo de su informacin. Es necesario tambin coordinar asesoras para que los

a posteriori, de estudios acadmicos desde diversas disciplinas (Zalaquett, 2004). Lo propio podra estar comenzando a desarrollarse
en el todava emergente trabajo prctico en pro de la transparencia y rendicin de cuentas.
105

servicios puedan cubrir las normas de conservacin para la transferencia de
documentos.
b) Liderazgo para gestionar la creacin de una base de datos central en el servicio que
ayuda a disminuir las prcticas insulares en los servicios.
c) Poltica de digitalizacin de los documentos que establezca digitalizar todos los
documentos que se generen al da e instalar un equipo de escaneo de informacin
antigua.
d) Contratacin de personal profesional en archivstica.
e) Capacitaciones en archivstica con expertos y la Asociacin de Archiveros de Chile.
f) Creacin de una base central de datos que integra la informacin del ministerio.

Etapa 3. Tecnologa
Si bien el problema de la implementacin de la transparencia no es un problema informtico,
como parte de la modernizacin de las instituciones es necesario dar el salto a los cambios
tecnolgicos creando una arquitectura informtica integrada que disminuyan la latencia en el
proceso de respuesta a las solicitudes de informacin pblica. Para esto es necesario:
a) Modernizar y fortalecer las reas de informtica de los servicios.
b) Instalar un gestor de solicitudes (como lo han hecho algunos servicios) que permita
realizar seguimientos, control de plazos y generar alertas tempranas para evitar que
se venzan los plazos legales sin dar respuesta a los ciudadanos.
c) Enlazar las plataformas SIAC y sus OIRS al work flow de gestin de solicitudes de
informacin.
d) Personal profesional.

106

Esquema 2. Mapa de los efectos que producen las acciones de mejora en la poltica de transparencia y acceso a la informacin.
Factores crticos Acciones de mejora Efectos















R
e
c
u
r
s
o
s
E
c
o
n

m
i
c
o
s
Aspectos legales
Modificacin de la LAIP artculo 21,
causal 2 y reglamento art.7 causal 2.
Ampliar el plazo para la consulta a
terceros
Liderazgo para gestionar la creacin de una
base de datos central en el servicio
Poltica de digitalizacin de los documentos
Modernizacin del Archivo Nacional
Personal profesional
Modernizacin de las reas de informtica
Enlazar las plataformas OIR y SIAC con la del
work flow de transparencia
Work flow sofisticado que reduzca latencia
Difusin y promocin a la ciudadana sobre los
alcances de la LAIP y la importancia de la
transparencia como mecanismo para limitar el
poder.
Reduccin del
tiempo de
respuesta
Solicitudes claras
dentro de los
lmites de la Ley
Calidad de las
respuestas
Procedimientos
claros
Gestin
documental
Aspectos
tecnolgicos
Ciudadana
Canal efectivo de
participacin
Menor latencia
+
Accountability
Bsqueda fcil
de documentos
+ Control
ciudadano y
lmite del poder
Mejores instituciones
Mejor Gestin Pblica
Decisiones y
explicaciones mejor
fundadas
Arquitectura
informtica
integrada
+ Acceso a la
informacin
+ Calidad de
La democracia
107

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