Lds Estudos FPOliveira

Documento Tcnico DGOTDU 3/2011
Estudo da Articulao da Lei dos Solos

com o Sistema de Gesto Territorial
Estudo de enquadramento para a preparao da Nova Lei do Solo
Fernanda Paula Oliveira
2011

FichaTcnica
Ttulo
EstudodaArticulaodaLeidosSoloscomoSistemadeGestoTerritorial
EstudodeEnquadramentoparaapreparaodaNovaLeidoSolo
2011
Autoria
FernandaPaulaOliveira
Edio
DirecoGeraldeOrdenamentodoTerritrioeDesenvolvimentoUrbano
CampoGrande,50,1749014LisboaPortugal
PropriedadedaDGOTDUDirecoGeraldeOrdenamentodoTerritrioeDesenvolvimentoUrbano,2011
Reservadostodososdireitosdeacordocomalegislaoemvigor
Ocontedodestedocumentodaresponsabilidadedosseusautores.Quaisquerpedidosdeesclarecimento,observaesou
sugestesdevemserdirigidosDGOTDU,CampoGrande,50,1749014LisboaPortugal,Tel.+351.21.782.50.00,Fax
+351.21.782.50.03,novaleidosolo@dgotdu.pt

ESTUDO DA ARTICULAO DA LEI DOS SOLOS COM O
SISTEMA DE GESTO TERRITORIAL

Fernanda Paula Oliveira

ESTUDO DA ARTICULAO DA LEI DOS SOLOS COM O SISTEMA DE GESTO TERRITORIAL

4

ndice
1. Objectivos do estudo ............................................................................................................................ 5
2. Definio prvia de mbito ................................................................................................................... 7
3. O direito do ordenamento do territrio e do urbanismo ....................................................................... 9
3.1. Consideraes introdutrias .......................................................................................................... 9
3.2. Os problemas de ordenamento do territrio/ urbanismo em Portugal ........................................... 9
3.3. A superao dos problemas ........................................................................................................ 16
4. A Lei dos solos e a execuo dos instrumentos de planeamento ........................................................ 21
5. A Lei dos solos e as expropriaes urbansticas ................................................................................. 26
6. A Lei dos Solos, o estatuto dos solos e o regime jurdico da propriedade, em especial dos solos
urbanos ................................................................................................................................................... 32
7. A Lei dos Solos e a articulao entre o RJIGT e o RJUE e o regime da reabilitao urbana ............. 35
8. A recuperao das mais-valias decorrentes do planeamento e interveno pblica no mercado dos
solos ........................................................................................................................................................ 38
9. Smula das questes directamente relacionadas com sistema de gesto territorial que devem ser
integradas numa lei dos solos de forma a torna-lo operativo e eficaz. ................................................... 40
10. Configurao possvel para a nova Lei dos Solos ............................................................................ 47


5

1. Objectivos do estudo
a) O presente documento consubstancia o estudo da articulao de uma nova lei
dos solos com o sistema de gesto territorial vigente em Portugal.
Corresponde a um dos trs estudos prvios com que se que iniciam os trabalhos
para a preparao da nova Lei dos Solos, com o objectivo de contribuir para a
constituio de um quadro de referncia para o desenvolvimento do contedo da nova
lei.
Pretende a DGOTDU que este estudo:
Avalie as possveis formas de integrao de uma nova lei para a poltica
de solos no quadro jurdico que regula o ordenamento do territrio e o
urbanismo;
Problematize qual o tipo de diploma legal mais adequado ao
estabelecimento de princpios e normativos em matria de direito do
solo e quais as implicaes sobre o quadro jurdico em vigor no mbito
do ordenamento do territrio e urbanismo (LBPOTU, RJIGT e
legislao complementar) e
Fornea possveis solues alternativas e formule recomendaes sobre
o caminho mais conveniente a adoptar.
O seu mbito de incidncia e contedo so limitados identificao dos ncleos
problemticos que, devendo ser integrados numa futura lei de solos, tenham relevo ou
repercusso directa na poltica de ordenamento do territrio e de urbanismo, mais
concretamente, no sistema de gesto territorial em vigor.
No se destina, pois, a identificar as matrias (todas as matrias) que devam
integrar uma lei dos solos, nem as suas implicaes na globalidade do ordenamento
jurdico, mas to s identificar:
as exigncias que o sistema de gesto territorial em vigor reclama de
uma lei dos solos com vista a tornar-se mais operativo e eficaz;
as temticas que devem integrar necessariamente uma lei dos solos da
perspectiva das disciplinas do ordenamento do territrio e do urbanismo,
face ausncia ou deficincia de regulao actual;
as implicaes que a regulamentao destas temticas tero no sistema
de gesto territorial vigente.
b) Um primeiro pressuposto de que se parte na elaborao deste estudo, o de

6

que o regime jurdico dos solos se apresenta como instrumental do ordenamento do
territrio e urbanismo, j que ordenar o espao significa, necessariamente, localizar e
articular, de forma racional, infra-estruturas, espaos pblicos, edifcios e outros usos,
apresentando-se o solo como o recurso base ou de suporte a todas estas actividades.
1

Ora, um dos instrumentos fundamentais para regular e ordenar o territrio so
os planos, cujo regime est amplamente dependente do que o direito dos solos
estabelecer quanto conformao do direito de propriedade.
Para alm disso, e porque a execuo do planeamento ainda faz parte do
processo de planeamento, enquanto processo fundamental para a concretizao de
uma eficaz poltica de ordenamento do territrio e de urbanismo, os instrumentos de
direito dos solos apresentam uma valncia indesmentvel como instrumentos de
execuo dos planos.
Com base em apenas estes dois exemplos pode concluir-se existir, a vrios
ttulos, uma ligao estrita e profunda entre o direito dos solos e os direitos do
ordenamento do territrio e do urbanismo, a qual no pode deixar de ser devidamente
ponderada e tida em considerao na elaborao da futura lei.
Refira-se, a terminar estas primeiras observaes, que o mbito limitado do
presente estudo no pode fazer esquecer que o direito dos solos e o direito do
ordenamento do territrio no tm contedos coincidentes; h reas do direito dos
solos que vo para l das questes estritamente urbansticas e de ordenamento do
territrio, bem como h questes atinentes a estas polticas que passam margem de
uma lei de solos. Este facto no deve fazer esquecer, porm, que com as polticas
pblicas de ordenamento do territrio e urbanismo que a poltica de solos mais
interfere, sendo pressupostos bsicos desta, com relevo para aquilo que aqui interessa,
dois princpios fundamentais: por um lado o da garantia constitucional do direito de
propriedade privada dos solos, por outro o reconhecimento s entidades pblicas do
poder de expropriar aqueles sempre que se revelem necessrios satisfao de fins de
utilidade pblica, de se apropriarem deles quando tal for exigido pelo interesse
pblico e ainda de intervirem nos mesmos de acordo com os meios e as formas
definidas na lei por motivo de interesse pblico. Estas so, pois, duas problemticas
centrais do direito dos solos: o da sua titularidade (propriedade privada) e o da

1
Para alm desta funo de suporte, tambm reconhecido aos solos, por norma, uma funo
ambiental (necessria aos equilbrios ecolgicos e, em ltima instncia, sobrevivncia do Homem) e
uma funo produtiva (agricultura, explorao florestal, extraco mineral). Uma vez que o
ordenamento do territrio se cruza e visa coordenar os vrios interesses que tm repercusso sobre o
territrio, designadamente o ambiental, o florestal, e o agrcola, todas as referidas dimenses dos solos
interessam a esta poltica pblica.

7

respectiva disponibilidade quando que se revelem indispensveis para a prossecuo
de interesses pblicos (designadamente urbansticos e de ocupao do territrio). E
estas so tambm questes que interessam necessariamente nos domnios do
ordenamento do territrio e do urbanismo.
2

Assim, havendo uma ligao ntima entre estas polticas pblicas, o presente
estudo incidir sobre as reas em que as mesmas tm um mbito de interferncia ou
interseco.

2. Definio prvia de mbito
a) Para a reflexo prvia que se pretende com este estudo, a DGOTDU indicou
ser desde j inteno que o novo regime jurdico dos solos aborde as seguintes
matrias:
(a) Estatuto bsico de cidadania em relao ao solo: o conceito de solo e das
suas funes bsicas; a utilizao racional do solo luz dos princpios do
desenvolvimento sustentvel e da equidade e coeso territoriais (em
articulao com a LBPOTU e a Lei de Bases do Ambiente) e os direitos e
deveres dos cidados na sua relao com o solo (rural e urbano);
(b) O contedo do direito da propriedade do solo, em articulao com os regimes
de uso e estatutos do solo: direitos e deveres dos proprietrios do solo e a sua
relao com os direitos e deveres de urbanizar e de edificar;
(c) Princpios fundamentais reguladores da valorao econmica do solos e os
critrios e procedimentos de repartio dos custos de urbanizao e de
repartio de mais-valias o mbito do enquadramento da elaborao e
execuo dos instrumentos de planeamento territorial e de outras intervenes
de interesse pblico;
(d) O regime da responsabilidade patrimonial do Estado, as formas de

2
Sobre estes princpios como pressupostos da poltica dos solos cfr. Cfr. Fernando Alves
CORREIA, Manual de Direito do Urbanismo, Vol. I, 4. Edio, Coimbra, Almedina, 2008, pp. 797-798.
Direito dos solos
Ordenamento do
territrio e urbanismo

8

contratualizao com privados e as parcerias pblico-privadas a propsito
dos mecanismos de interveno da administrao pblica nos solos e de
cooperao com os privados.
No pode deixar de se realar, desde j, que a regulamentao da totalidade
destas matrias reclamada pelo sistema de gesto territorial em vigor, tendo, deste
modo, importantes repercusses no ordenamento do territrio e no urbanismo.
No deixaremos, por isso, ao longo do presente trabalho, de lhes fazer
referncia, quer para explicitar a necessidade do seu tratamento como pressuposto
indispensvel eficcia do sistema de gesto territorial quer para apontar pistas sobre
a forma como as mesmas devem merecer tratamento numa futura Lei de Solos.
b) Mais. De acordo com os dados fornecidos pela DGOTDU, no est ainda
definida a densidade regulatria desta lei, estando em aberto duas opes possveis:
(a) Assumir uma densidade mais vasta e aprofundada em determinados domnios,
enquadrando normativamente as lacunas da ordem jurdica existentes,
dispondo assim de um contedo misto: definio das bases e dos princpios
gerais e regulao das novas matrias carecidas de enquadramento normativo;
(b) Deixar o seu desenvolvimento para diplomas de concretizao, atravs,
simultaneamente, da elaborao e aprovao dos novos diplomas considerados
imprescindveis e da alterao dos existentes (v.g. RJIGT, RJUE, Cdigo
Civil, Cdigo do Registo Predial, Cdigo das Expropriaes, Cdigos
Tributrios, etc.).
A opo a seu propsito est dependente da ponderao que venha a resultar dos
estudos em curso e das concluses a que nos mesmos se chegue quanto s interaces
que o novo regime do solo ir estabelecer com a legislao existente, tendo presente
que a principal razo de ser do novo regime a de criar as condies necessrias para
suprir as insuficincias actuais no que concerne poltica de solos.
Para a conduo deste estudo foram-nos disponibilizados vrios documentos
preparatrios j existentes, designadamente os que foram elaborados no anterior
Gabinete do Secretrio de Estado do Ordenamento do Territrio e das Cidades para
debate do tema, os quais apontam j pistas importantes na temtica objecto do
presente estudo e para as quais aqui remetemos expressamente.

9

3. O direito do ordenamento do territrio e do urbanismo
3.1. Consideraes introdutrias
De forma a dar uma resposta cabal s questes para que o presente estudo deve
fornecer resposta, no podemos deixar de referir, ainda que de forma breve, as
questes e as dificuldades que se foram colocando nos domnios do ordenamento do
territrio e do urbanismo e que desembocaram, em 1999, num conjunto de reformas
legislativas muito importantes, instituidoras do que hoje se designa por sistema de
gesto territorial. Estas reformas ocorreram, praticamente todas, margem da Lei dos
Solos em vigor desde 1976 (com algumas alteraes posteriores) que, deste modo, se
foi tornando cada vez mais desactualizada e desarticulada do sistema ento criado.
A identificao das vrias questes integradas na Lei dos Solos cuja regulao
se encontra desactualizada bem assim como daquelas em que existe uma
desarticulao clara com o sistema de gesto territorial, torna-se uma tarefa relevante
se se pretender aprovar uma Lei de Solos que tenha utilidade prtica e que resolva os
problemas que se colocam ao sistema de gesto territorial de forma torna-lo mais
eficaz.
Antes, porm, de nos debruarmos sobre estas questes, convm ter presente os
problemas que a ocupao do territrio foi suscitando ao longo dos ltimos anos e a
forma como os mesmos foram sendo enfrentados pelo legislador, de modo a
percebermos que papel desempenha uma Lei de Solos na resoluo dos mesmos.
3.2. Os problemas de ordenamento do territrio/ urbanismo em Portugal
a) Uma correcta percepo dos problemas que se foram colocando ao
ordenamento do territrio (e ao urbanismo) em Portugal, pressupe que se tenha em
considerao aqueles que se consideram ser os seus elementos de estabilidade e os
seus factores de instabilidade.
No primeiro grupo integram-se o territrio (com as fronteiras do pas h sculos
estabilizadas, se bem que em articulao constante com as fronteiras decorrentes dos
tratados da Unio Europeia); a rede urbana e ainda os municpios enquanto elemento
da organizao e gesto do territrio. No segundo grupo encontram-se a populao
(com taxas de crescimento muito baixas) e os nveis supra municipais da gesto do
territrio.
Para alm destes factores, deve ainda ter-se presente a situao urbanstica
(ainda actual), no resolvida ou mesmo potenciada pelos instrumentos de

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planeamento que foram sendo elaborados, principalmente pelos designados planos
directores municipais de primeira gerao. Esta caracterizada pelo:
Reforo da litoralizao e da acelerao do processo de urbanizao;
Abandono e degradao dos centros histricos, com a deslocao da
populao para periferias sub-equipadas e desqualificadas;
Urbanizao indisciplinada e com tendncias dispersivas (densidade
populacional elevada fora de alguns permetros urbanos), com um
alargamento sobredimensionado e irrealista destes permetros;
Aumento do nmero de fogos devolutos e degradados dentro dos
permetros urbanos dos grandes centros e o seu congestionamento durante
o dia;
Irracional ocupao dos solos, fruto de iniciativas privadas que surgem
desgarradas, sem articulao e carentes de movimentos associativistas e
de parcerias pblico-privadas de relevo, consistindo quase sempre em
licenciamentos isolados;
Deficincias e insuficincias nas infra-estruturas urbanas e nos
equipamentos e espaos pblicos;
Falta de articulao de planos de municpios vizinhos e dos planos em
geral;
Realizao de operaes urbansticas ilegais;
Frequente e indesejvel segregao social do espao;
Perda de identidade de algumas periferias urbanas e, em situaes mais
flagrantes, tambm dos centros urbanos;
Marginalizao de extensas reas rurais ou perda das suas caractersticas
tradicionais;
Inflexibilidade de grande parte do regime de conservao da natureza
(durante muito tempo um regime de tudo ou nada, devido inexistncia
de regimes intermdios em zonas tampo).
3

Acresce, as dificuldades decorrentes da instabilidade dos vrios nveis da
Administrao do territrio. Com efeito, muitos dos problemas apontados foram e
continuam a ser potenciados por questes de ordem organizatria, como:
a instabilidade dos Ministrios que tutelam estes domnios (com mudanas

3
Sobre estes aspectos vide Fernanda Paula OLIVEIRA, Ponto da situao em matria de
planeamento do territrio; avaliao geral do processo de planeamento e suas perspectivas, in. O
Direito e a Cooperao Ibrica II, II Ciclo de Conferncias, Centro de Estudos Ibricos, 2006.

11

sucessivas ou frequentes dos ministros responsveis por este sector ou com
diferentes formas de estruturao interna separando, muitas vezes, atribuies
estritamente relacionadas)
4
;
a existncia de diversas instituies sobrepostas territorialmente, todas com
atribuies sobre as mesmas reas territoriais e com competncias
planificadoras
5
;
a deficiente articulao e cooperao entre municpios e entre estes e os
restantes nveis de administrao do territrio;
a ausncia de organismos de monitorizao e avaliao das medidas adoptadas
e o difcil enquadramento jurdico de algumas entidades criadas nestes
domnios: o caso das comisses que acompanham a elaborao dos
instrumentos de gesto territorial.
a instabilidade dos nveis supra municipais de Administrao do territrio, de
que exemplo a criao, a certa altura, de novas figuras de associativismo
intermunicipal grandes reas metropolitanas (GAM) e comunidades
urbanas (ComUrb) , que criaram alguns desarranjos do ponto de vista do
ordenamento do territrio, j que em nada promoveram, muito pelo contrrio,
o cumprimento dos seus objectivos mais importantes: coeso territorial e
social, correco das assimetrias regionais, promoo e valorizao integrada
das diversidades do territrio nacional, coordenao e concertao entre as
vrias entidades intervenientes no territrio.
Muitas das dificuldades atrs referidas foram explicitadas no Programa Nacional
da Poltica de Ordenamento do Territrio (PNPOT)
6
, em cujo Relatrio se faz um

4
Por exemplo, integrando em diferentes ministrios, como j sucedeu, as atribuies referentes
ao ordenamento do territrio e as atinentes ao desenvolvimento regional, quando se trata de atribuies
interdependentes que deveriam estar sempre sob a tutela do mesmo ministro.
5
Exemplo de uma situao deste tipo foi a que decorreu do reconhecimento pela lei,
simultaneamente s grandes reas metropolitanas e s comisses de coordenao e desenvolvimento
regional, do poder de elaborar planos regionais de ordenamento do territrio. Com efeito, a Lei n.
10/2003, entretanto j revogada, atribua s grandes reas metropolitanas (GAM) a promoo e a
elaborao dos planos regionais de ordenamento do territrio , norma que, contudo, no exclua a
relevncia do disposto no artigo 55. do RJIGT, que cometia a competncia da elaborao destes
instrumentos de planeamento s comisses de coordenao e desenvolvimento regional, na sequncia
da deciso de elaborao tomada por intermdio de Resoluo do Conselho de Ministros. Esta
coincidncia de atribuies decorreu do facto de, por um lado, a criao destas novas figuras
organizatrias de base territorial no ter determinado a extino das comisses de coordenao e
desenvolvimento regional e de, por outro lado, no se ter procedido alterao das competncias que
em matria de ordenamento e planeamento a lei assinalava a estas ltimas, tendo, por isso, estes rgos
desconcentrados do Estado mantido as competncias especficas e prprias na elaborao dos planos
regionais em simultneo com poderes equivalentes reconhecidos s GAMs
6
Aprovado pela Lei n. 58/2007, de 4 de Setembro, Rectificada posteriormente pelas
Declaraes de Rectificao n. 80-A/2007, de 7 de Setembro e n. 103-A/2007, de 2 de Novembro

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diagnostico da ocupao territorial do pas nos ltimos 30 anos, levando
identificao de 24 problemas para o ordenamento do territrio em Portugal
organizados em seis grandes ncleos problemticos: recursos naturais e gesto de
riscos (1.); desenvolvimento urbano (2.); transportes, energia e alteraes climticas
(3.); competitividade dos territrios (4.); infra-estruturas e servios colectivos (5.); e
cultura cvica, planeamento e gesto territorial (6.).
Alguns deles dizem directamente respeito ao sistema urbano e ao processo de
urbanizao, a saber:
A expanso urbana desordenada e correspondentes efeitos na fragmentao e
desqualificao do tecido urbano e do espao envolvente;
A expanso desordenada das reas metropolitanas e outras reas urbanas,
invadindo e fragmentando os espaos abertos, afectando a sua qualidade e
potencial ecolgico, paisagstico e produtivo e encarecendo as infra-estruturas
e a prestao de servios pblicos;
O despovoamento e fragilizao demogrfica de vastas reas;
O insuficiente desenvolvimento dos sistemas urbanos no metropolitanos e da
sua articulao com espaos rurais envolventes enfraquecendo a
competitividade e a coeso territorial do pas;
A degradao da qualidade de muitas reas residenciais, sobretudo nas
periferias e nos centros histricos das cidades e persistncia de importantes
segmentos da populao sem acesso condigno a habitao, agravando
disparidades sociais intra-urbanas;
A insuficincia de polticas pblicas e de cultura cvica no acolhimento e
integrao de imigrantes, acentuando a segregao espacial e excluso social
nas reas urbanas.
b) Estes problemas, que se poderia afirmar terem na sua base a ausncia de
planeamento, no foram, curiosamente, superados com o incremento deste, sendo
frequentemente consequncia dos planos entretanto elaborados e dos defeitos e
insuficincias que lhe so frequentemente imputados, bem como dos resultados que os
mesmos tiveram na ocupao do territrio.
Muitos desses defeitos e insuficincias so resultado de dificuldades sentidas
no prprio processo de planeamento devidos:
ausncia de um instrumento integrador de carcter regional prvio sua
elaborao;

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s imprecises, incorreces e insuficincias existentes em instrumentos de
planeamento e de desenvolvimento sectorial que lhes serviram de base,
nomeadamente no que se refere delimitao incorrecta e temporalmente
desfasada das reas da Reserva Agrcola e Ecolgica Nacionais, por exemplo;
ausncia de uma actuao homognea no acompanhamento, por parte da
Administrao central havendo, por exemplo, divergncias de actuao
entre as vrias CCDR na elaborao destes instrumentos, de forma a dar o
mesmo enquadramento e valorao a questes similares;
desarticulao dos prprios servios municipais que os elaboraram ou que
por eles foram responsveis na fase de implementao, descoordenao esta
que tambm se fez sentir entre o prprio municpio e as equipas externas que
se encontravam a elaborar o plano, quando as houve;
inexperincia dos servios municipais em matria de planeamento e
informao deficiente e tecnicamente desactualizada na elaborao dos
instrumentos de gesto territorial de imputao municipal, designadamente ao
nvel da cartografia e da incompletude do registo da propriedade fundiria do
terreno.
c) Um processo de planeamento com estas dificuldades conduziu elaborao
de planos dotados de um conjunto de defeitos e de insuficincias.
7

Assim, e desde logo, os planos directores municipais de primeira gerao no se
revelaram suficientemente estruturantes das cidades, surgindo neles, em regra,
insuficientemente explicitados os equipamentos, as redes de circulao, a estrutura
ecolgica e as centralidades, que ficaram, sobretudo, mais sujeitos a proteces do
que a solues formais e funcionais de relacionamento com a envolvente.
Por seu lado, tais planos directores municipais sujeitaram certas reas, por vezes
includas em centros urbanos, a reservas de urbanizao cujo contedo deveria ter
sido definido por planos mais concretos, que nunca chegaram, contudo, a ser
elaborados, tendo promovido o surgimento de reas vazias no interior das cidades.
Para alm do mais, acabaram por dissociar as questes da habitao das do

7
Referir-nos-emos, aqui, apenas aos planos directores municipais, no porque tenham sido os
nicos instrumentos de planeamento municipal a ser elaborados na verdade muitos municpios
elaboraram e fizer entrar em vigor planos de urbanizao e planos de pormenor, a partir dos quais
promovem a respectiva gesto urbanstica , mas porque so o nvel de planeamento municipal que se
encontra praticamente concretizado em todo o pas. De facto, relativamente aos restantes nveis de
planeamento municipal fala-se num dfice da sua existncia, apelando-se para a necessidade de se
promover a respectiva elaborao de uma forma mais sistemtica. Neste sentido, vide Isabel Mores
CARDOSO, Dfice de Planos de Urbanizao e de Planos de Pormenor, in Arquitecturas, N. 7,
Dezembro de 2005, pp. 41 e 42.

14

planeamento urbanstico, tendo sido caracterizados pela falta de integrao da
programao da construo de habitao, em especial a destinada a classes
desprotegidas, e promovido o crescimento da cidade em extenso em vez de ter
incentivado o potencial habitacional e construtivo j existente.
Acresce que no integraram, em regra, uma estratgia previamente definida e
plenamente estruturada: esta estratgia era, ainda que raramente, integrada no prprio
plano director municipal, que ainda assim a apresentava em linhas de
desenvolvimento generalistas e frequentemente no concretizadas em aces
especficas.
A consequncia mais visvel deste tipo de planos directores municipais foi a
promoo de um crescimento urbanstico casustico e disperso devido a um conjunto
de razes, das quais destacamos:
amplas admissibilidades construtivas neles constantes, no sujeitas a
condicionantes ou programao;
ausncia de iniciativas pblicas fundirias (directas ou de dinamizao
de processos societrios);
admissibilidade de iniciativas privadas dentro dos limites da respectiva
propriedade e de licenciamentos dispersos e desgarrados (desde que
conformes com PDM).
Acresce no terem os planos directores municipais includo orientaes
executrias, desconsiderando, assim, o momento e os termos posteriores da sua
execuo, bem como a avaliao dos meios financeiros necessrios para a
concretizao do que neles se dispunha, tendo aqueles instrumentos desconsiderado,
em regra, o momento e os termos da sua operacionalizao.
8

Esta falta de programao, aliada previso de amplas admissibilidades
construtivas (previso sobredimensionada das reas de expanso) e ausncia de
interveno dos rgos do municpio no controlo do processo urbano, veio a ter
repercusses negativas traduzidas na disperso da ocupao urbanstica pelo
territrio e, em consequncia, numa irracional expanso das infra-estruturas que a
servem.

8
Para mais desenvolvimentos sobre estas insuficincias vide Jorge CARVALHO, Ordenar a
Cidade, Coimbra, Quarteto, 2003, pp. 365 e ss e Jorge CARVALHO/Fernanda Paula OLIVEIRA,
Perequao, Taxas e Cedncias. Administrao Urbanstica em Portugal, Coimbra, Almedina, 2005
(2. Reimpresso da edio de Fevereiro de 2003), pp. 9 e ss.
Sobre as causas que estiveram subjacentes a algumas das deficincias dos planos directores
municipais de primeira gerao vide Fernanda Paula OLIVEIRA, Os caminhos a direito para um
urbanismo operativo in, RevCEDOUA, n. 14, 2006, p. 10 a 13. e Ponto da situao em matria de
planeamento do territrio; avaliao geral do processo de planeamento e suas perspectivas, cit.

15

Ao contrrio do que se possa pensar, a responsabilidade por uma ocupao
territorial deste tipo no pode, contudo, ser imputada em exclusivo aos municpios,
enquanto autores daquele tipo de planeamento. Com efeito, a disperso provocada
pelos planos municipais no decorreu de uma opo consciente destas entidades,
tendo sido, antes, e em grande medida, o resultado das insuficincias da legislao
urbanstica que conformou os planos directores municipais de primeira gerao, e,
muito particularmente, da poltica dos solos existente, melhor dito, da sua ausncia ou
insuficincia.
9

Com efeito, o facto de as opes de planeamento incidirem sobre solos que so
propriedade privada, no dispondo os municpios, ora por ausncia de previses
legais adequadas ora por dificuldades de operacionalizao dos instrumentos
constantes da lei, dos meios que lhes permitam (ou tenham permitido) obter, no
momento oportuno, os solos necessrios para os fins pretendidos e por preos
adequados (instrumentos de poltica de solos), fez com que os municpios tenham
previsto, por precauo, permetros urbanos excessivos, isto , acima das suas
necessidades reais: uma previso dos permetros urbanos na estrita medida dessas
necessidades e na ausncia de mecanismos que obrigassem os proprietrios a

9
Por poltica de solos entende-se, aqui, o conjunto de aces e de intervenes voluntaristas da
Administrao pblica no mercado dos solos com a finalidade de garantir a disponibilizao, no
momento oportuno, dos solos necessrios para os fins pretendidos e por preos adequados. Em ltima
instncia tal poltica visa, essencialmente, no que toca ao ordenamento do territrio e urbanismo: (1)
responder ao aumento da procura de solos para fins urbansticos isto para efeitos de urbanizao e
edificao , designadamente por intermdio de medidas de incentivo e de controlo da oferta de solos
por iniciativa dos privados; (2) contrariar fenmenos de especulao atravs, designadamente, de
medidas penalizadoras dos fenmenos de reteno fundiria; (3) satisfazer as necessidades das pessoas
colectivas pblicas de terrenos necessrios para espaos verdes pblicos e de utilizao colectiva,
equipamentos e infra-estruturas; (4) conter a expanso urbanstica incentivando, em seu detrimento, o
preenchimento de espaos vazios subaproveitados no interior dos permetros urbanos e a reconstruo e
a reabilitao urbanas; (5) constituir mercados ou patrimnios pblicos de solo, que tornem a
Administrao apta a intervir no mercado com o fim de corrigir as respectivas disfunes e, em
simultneo, assegurem a possibilidade de realizao ou promoo de operaes urbansticas para
satisfao de carncias sociais especficas; (6) garantir a participao dos privados nos processos de
transformao urbanstica e de reabilitao e regenerao urbanas em condies de concorrncia,
transparncia e publicidade. Cfr., Fernanda Paula OLIVEIRA, Poltica dos solos in Dicionrio
Histrico do Ministrio das Obras Pblicas, 1852/2004, 2007 e Fernando Alves CORREIA, Manual de
Direito do Urbanismo, cit., p. 861
Todos estes objectivos podem ser reconduzidos a trs: (1) desenvolvimento e ordenamento
(prossecuo de objectivos de desenvolvimento e de um processo ordenado de crescimento e
transformao da cidade e do territrio); (2) distribuio da renda fundiria (designadamente
permitindo a apropriao pela Administrao de uma parte da renda fundiria tendo em ateno a
necessidade de financiamento das infra-estruturas e equipamentos pblicos); (3) conteno dos preos
praticados no mercado fundirio e imobilirio. Cfr. Jorge de CARVALHO, Ordenar a Cidade, cit., p.
288.
Actualmente, em face das dificuldades econmico-financeiras das entidades pblicas e perante
um novo paradigma de Administrao fala-se hoje de um Estado meramente Regulador,
Garantidor, Promotor e Orientador , a poltica de solos j no passar tanto por uma interveno
directa das entidades pblicas no mercado dos solos, mas pela assuno de uma tarefa de orientao
das diversas iniciativas privadas.

16

libertar os solos para os fins pretendidos, poderia conduzir a fenmenos de maior
reteno e, consequentemente, de maior especulao fundiria.
10

A definio de amplos permetros urbanos, nos quais se encontravam integrados
no apenas os solos j urbanizados, mas tambm aqueles que admitem urbanizao e
edificao, foi a forma encontrada para evitar o referido fenmeno da especulao dos
solos urbanos.
No entanto, um planeamento deste tipo que admite (de forma ampla)
ocupao urbanstica sem, contudo, a programar , potenciou o surgimento
casustico (ao sabor das iniciativas dos promotores e de acordo com os seus prprios
timigs), de operaes urbansticas, em regra concretizadas nos limites da propriedade
de cada um, bem como de licenciamentos dispersos e desgarrados uns dos outros
(ainda que conformes com os planos directores municipais em vigor), desordenando,
deste modo, o territrio
Assim, uma das causas para o desordenamento do territrio consistiu,
precisamente, na existncia de um tipo de planeamento que teve na sua base uma
poltica fundiria praticamente inexistente ou deficiente, juntamente com uma
deficiente fiscalidade urbanstica que favorecia a tendncia para a especulao
imobiliria.
3.3. A superao dos problemas
a) Resulta do referido, que uma das causas para o desordenamento do
territrio portugus esteve na ausncia de uma Lei de Solos que fornecesse s
entidades pblicas os instrumentos necessrios e adequados para fazer face aos
problemas que se lhe colocavam.
A reforma legislativa que permitisse contrariar esta tendncia e resolver os
problemas apontados no se iniciou, contudo, pela Leis dos Solos, mas,
essencialmente, pela legislao atinente ao planeamento do territrio, enquanto
instrumento indispensvel ao ordenamento territorial: inicialmente com a aprovao
de uma Lei de Bases da Politica de Ordenamento do Territrio e Urbanismo (Lei n.
48/98, de 11 de Agosto, alterada pela Lei n. 54/2007, de 31 de Agosto) que
estabeleceu as bases gerais de um sistema que se veio a designar de gesto territorial
logo seguida de trs diplomas fundamentais nesta matria, os quais, contudo, no
surgiram articulados entre si (nem se articularam, to pouco, com a Lei dos Solos

10
Cfr., o nosso Poltica dos solos cit.,.

17

vigente): O Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto Territoria (RJIGT
11
); o
Regime Jurdico de Urbanizao e Edificao (RJUE
12
) e o Cdigo das
Expropriaes
13
, todos de 1999.
Particular relevo assume o RJIGT, que veio, no apenas, definir o regime
aplicvel aos vrios instrumentos de gesto territorial (de nvel nacional, regional e
municipal), mas tambm, e principalmente, o regime referente sua
operacionalizao (que se apresentava como uma novidade no nosso ordenamento
jurdico).
Assim, com especial importncia para as questes que aqui nos ocupam,
passou a prever-se que, para alm da definio, pelos planos, das regras atinentes
ocupao, uso e transformao do territrio, os municpios passem tambm a
programar as vrias intervenes neles previstas e a reconhecer que o limite da
propriedade de cada um no a unidade territorial apropriada para a concretizao de
intervenes urbansticas racionais e integradas, donde ser fundamental incentivar (e
empurrar) os proprietrios para processos associativos com vista a concretizar
projectos urbansticos de dimenso adequada a um crescimento harmonioso da urbe.
As palavras de ordem para a concretizao de um novo modelo de ocupao
territorial que se pretende instituir passam, assim, a ser as de programao, de
promoo ou condicionamento das operaes urbansticas a solues de conjunto e de
promoo de parcerias entre privados e destes com a Administrao na concretizao
dos planos.
Tudo no sentido de implementar um novo modelo de ocupao territorial com
o qual se pretende, de acordo com as orientaes constantes desta legislao e de um
conjunto de programas estratgicos elaborados sua luz [como o Programa Nacional

11
Decreto-Lei n. 380/99, de 22 de Setembro, com as alteraes introduzidas pelo Decreto-Lei
n. 53/2000, de 7 de Abril, pelo Decreto-Lei n. 310/2003, de 10 de Dezembro, pela Lei n. 58/2005, de
29 de Dezembro, pela Lei n. 56/2007, de 31 de Agosto, pelo Decreto-Lei n. 316/2007, de 19 de
Setembro, pelo Decreto-Lei n. 46/2009, de 20 de Fevereiro e pelo Decreto-Lei n. 181/2009, de 7 de
Agosto.
12
Decreto-Lei n. 555/99, de 16 de Dezembro, alterado pelo Decreto-Lei n. 177/2001, de 4 de
Julho. O referido diploma foi entretanto objecto de alteraes promovidas pela Lei n. 15/2002, de 22
de Fevereiro e pela Lei n. 4-A/2003, de 19 de Maro (que incidiram sobre o seu artigo 112.), pelo
Decreto-Lei n. 157/2006, de 8 de Agosto (que alterou o artigo 92. e previu que o prazo previsto no n.
2 do artigo 71. para requerer a emisso do alvar no corresse na pendncia das aces de aquisio ou
denncia previstas no referido decreto-lei), pela Lei n. 60/2007, de 4 de Setembro (a qual promoveu
uma alterao mais profunda a este regime, com o intuito de dar cumprimento a objectivos de
simplificao procedimental), pelo Decreto-Lei n. 18/2008, de 29 de Janeiro (que revogou o n. 9 do
artigo 107.) e pelo Decreto-Lei n. 116/2008, de 4 de Junho (o qual alterou o artigo 49.).
Recentemente foi ainda objecto de alteraes pontuais efectuadas pelo Decreto-Lei n. 26/2010, de 30
de Maro.
13
Aprovado pela Lei n. 168/99, de 18 de Setembro, com a ltima alterao efectuada pela Lei
n. 56/2008, de 4 de Setembro.

18

da Politica de Ordenamento do Territrio (PNPOT)
14
]:
(a) conter (consolidar) permetros urbanos;
(b) preencher (colmatar) espaos vazios dentro dos permetros existentes
15
;
(c) fornecer instrumentos adequados para reforar e revitalizar os centros das
cidades, designadamente os centros histricos.
Tudo com o intuito de inverter as tendncias expansionistas dos permetros e dispersivas da ocupa
b) Toda esta reforma foi, curiosamente, operada margem da Lei dos Solos,
no obstante o n. 2 do artigo 16. da LBPOTU ter determinado que:
2 - Para a execuo coordenada e programada dos instrumentos de
planeamento territorial, os meios de poltica de solos a estabelecer na lei devem
contemplar, nomeadamente, modos de aquisio ou disponibilizao de terrenos,
mecanismos de transformao fundiria e formas de parceria ou
contratualizao, que incentivem a concertao dos diversos interesses.
Foi, no entanto, no RJIGT, e no na Lei dos Solos, que se vieram regulamentar
alguns dos instrumentos de poltica de solos referidos naquele normativo da
LBPOTU. Assim:
) O funcionamento de mecanismos de perequao de benefcios e encargos
decorrentes dos planos (artigos 135. a 142. do RJIGT) pode determinar o pagamento
de compensaes em espcie, isto , de compensaes atravs da cedncia de
terrenos, as quais funcionam, desta forma, como modos de aquisio e
disponibilizao de terrenos, concorrendo para uma exigncia indispensvel em
matria de direito de solos: a constituio de reservas pblicas de solos, as quais
podem ser utilizadas com vista:
regularizao dos preos praticados no mercado;
correco das demais disfunes que a se verificam;
instalao de infra-estruturas e equipamentos de utilizao colectiva;
execuo de empreendimentos urbansticos de iniciativa pblica.
Com efeito, os mecanismos de perequao, enquanto mecanismos destinados a
corrigir ou atenuar as desigualdades introduzidas, em termos de aproveitamento
urbanstico, pelos instrumentos de planeamento, assenta, genericamente, na definio

14
O PNPOT integra no objectivo estratgico 3 (promover o desenvolvimento policntrico dos
territrios e reforar as infra-estruturas de suporte integrao e coeso territoriais) o objectivo
especfico promover um desenvolvimento urbano mais compacto e policntrico do continente,
contrariar a construo dispersa, estruturar a urbanizao difusa e incentivar o reforo das
centralidades intra-urbanas. (sublinhados nossos).
15
Neste caso, as necessidades urbansticas so satisfeitas com a mobilizao dos solos
expectantes dentro dos permetros urbanos (nos quais devem ser concretizados projectos que os
considerem de forma global e integrada).

19

de um aproveitamento padro e de um encargo padro reconhecidos ou atribudos a
todos os proprietrios de igual forma e, em caso de desvio a estes, do funcionamento
de correces e/ou compensaes que tanto podero ser em dinheiro como em
espcie.
Tcnicas
Perequativas

Entre proprietrios

Com o Municpio

Em terreno

Associao de proprietrios

- Cedncias de terreno

Em numerrio

Transferncia de ndices
- Taxas
- Compensaes
Ora, a instituio de tcnicas perequativas entre os proprietrios e o municpio,
atravs da cedncia de terreno do resposta quela exigncia da LBPOTU: de criao
de mecanismo que funcionem como modos de aquisio ou disponibilizao de
terrenos.
) Por sua vez, o reparcelamento do solo urbano regulado nos artigos 131. a
134. do RJIGT, consiste numa operao de transformao fundiria destinada a
ajustar o cadastro existente (em regra irregular ou muito fragmentado) s previses
constantes do plano, correspondendo aos mecanismos de transformao fundiria
referidos no artigo 16. da LBPOTU, como mecanismos indispensveis execuo
dos planos, em especial, dos planos municipais de ordenamento do territrio.
A este instrumento, acrescem, com o mesmo objectivo, os planos de pormenor
com efeitos registais admitidos mais recentemente pelo RJGIT (aps as alteraes do
Decreto-Lei n. 316/2007) os quais, traduzindo-se, embora, em instrumentos de
planeamento, podem, contudo, proceder directamente transformao fundiria da
sua rea de interveno, dispensando posteriores actos de controlo preventivo das
operaes urbansticas (reparcelamentos ou loteamentos) que a visam alcanar
(artigos 92.-A e 131., n. 10 do RJIGT).
) Tambm as formas de parceria ou contratualizao em matria de execuo
dos instrumentos de planeamento, que a LBPOTU refere como instrumentos de
poltica dos solos a consagar e regulamentar, se encontram reguladas, com algum
pormenor, no RJIGT.
Com efeito, este diploma disciplina vrios tipos de contratos celebrados entre os
particulares e a administrao no mbito da execuo sistemtica dos planos, visando
concertar a concretizao das opes urbansticas previamente determinadas nos
instrumentos de planeamento territorial.

20

A este propsito assumem particular relevo os contratos celebrados no mbito
dos sistemas de compensao, cooperao e de imposio administrativa. Assim, no
sistema de compensao, ser celebrado um contrato de urbanizao que regula os
direitos e as obrigaes entre os participantes na execuo da interveno urbanstica
a concretizar na unidade de execuo previamente delimitada pela cmara municipal
(artigo 122., n. 2); no sistema de cooperao, o contrato de urbanizao a celebrar
pode envolver apenas os proprietrios e os promotores da interveno urbanstica ou
estes, o municpio e outras entidades interessadas na execuo do plano (artigo 123.,
n. 2), e, por fim, no sistema de imposio administrativa, embora a lei no lhe faa
referncia expressa, pode ocorrer contratao entre os proprietrios e a cmara, j que
o recurso a este sistema pode ser fundamentado no apenas na oposio ou recusa dos
proprietrios na execuo do plano hiptese em que ter de se lanar mo dos
mecanismos expropriativos , mas tambm no desinteresse ou incapacidade destes
em assumirem a execuo programada pelo municpio, situao em que podero,
mediante instrumentos contratuais adequados, autorizar aquele a actuar por vez deles,
conferindo-lhe a legitimidade necessria para poder intervir nos seus terrenos e
concretizar a interveno urbanstica por ele prevista e programada. Acresce a
possibilidade de celebrao de contratos entre a Administrao e os concessionrios
da urbanizao, nos termos previstos no artigo 124. do RJIGT.
Tambm os contratos celebrados no mbito de operaes de reparcelamento,
enquanto instrumento de execuo dos planos, se apresentam como formas de
parceria ou contratualizao em matria de execuo dos planos exigidas pela
LBPOTU, a que acresce a elaborao de programas de aco territorial
instrumentos de contratao entre todas as entidades (pblicas ou privadas)
interessadas na execuo dos instrumentos de planeamento territorial previstos
quer na LBPOTU (artigo 17.) quer no RJIGT (artigo 121.).
) Foi tambm no mbito do RJIGT que se introduziram vrias solues e
instrumentos destinados a superar as principais entropias que os planos directores
municipais de primeira gerao anteriormente referidas geraram no territrio e a
superar a ausncia de instrumentos de poltica de solos que permitam disponibilizar
terrenos (que so propriedade privada) no momento e nos locais necessrios para os
fins pretendidos.
Estas solues passaram pela introduo de mecanismos de programao das
intervenes previstas nos planos (com identificao daquelas que assumem

21

prioridade absoluta e que, por isso, tm mesmo de acontecer num determinado lapso
temporal; das intervenes desejveis e daquelas que apenas so admissveis, mas
que, na ptica do municpio, apenas devem ser realizadas em determinadas
condies). A possibilidade de adopo dos sistemas de imposio administrativa, de
cooperao e de compensao respondem a estas exigncias.
16

Mais, passa a prever-se que a execuo dos planos funcione dentro de unidades
de execuo, de forma a que as reas destinadas a projectos urbansticos no
coincidam com o limite da propriedade de cada um que no apresenta, em regra, a
dimenso adequada para intervenes que garantam um desenvolvimento urbano
harmonioso , incentivando ou empurrando, assim, por esta via, os proprietrios
para processos associativos.
17

Todas estas solues avanadas pelo RJIGT permitem aos municpios a
disponibilizao de solos para a concretizao dos projectos ou empreendimentos
previstos nos planos municipais, fazendo com que as previses destes deixem de estar
na dependncia das iniciativas privadas, cujos timings nem sempre coincidem com os
dos municpios. Apresentam-se, assim, como importantes instrumentos de aquisio
ou disponibilizao de terrenos a que a LBPOTU se refere.
Conclui-se, assim, que o RJIGT, na parte dedicada execuo de planeamento
territorial, sistemas de execuo e mecanismos de perequao compensatria, permite,
no campo dos princpios e intenes, fazer face e responder aos fenmenos de
reteno dos solos com fins especulativos e promover a sua disponibilizao para fins
pblicos. O que significa que uma parte importante da regulamentao constante do
RJIGT integra matrias especificas e prprias de uma Lei de Solos.
4. A Lei dos solos e a execuo dos instrumentos de planeamento
a) Do que vem de se referir, podemos concluir, desde j, que as reformas
legislativas operadas em 1999 pelo RJIGT em concretizao da LBPOTU, visaram
dar resposta aos problemas colocados no mbito do processo de planeamento
decorrentes da ausncia de instrumentos de poltica de solos que permitissem tornar
os instrumentos de planeamento territorial efectivamente operativos.

16
Sobre as situaes que justificam o recurso a cada um destes sistemas de execuo e a sua
definio em articulao com a programao das prioridades definidas pelo municpio vide Fernanda
Paula OLIVEIRA, As virtualidades das unidades de execuo num novo modelo de ocupao do
territrio, cit.
17
Por a rea da unidade de execuo no corresponder (ou no dever corresponder), em regra ao
limite da propriedade de um s interessado, a delimitao da mesma exige a promoo de projectos
conjuntos.

22

Ou seja, esta reforma no deixou de ser a confirmao de que uma eficaz
poltica de ocupao territorial (de ordenamento do territrio e de urbanismo)
necessita de uma eficiente poltica de solos, que se apresenta, assim, como um
pressuposto indispensvel daquela, mas tambm a confirmao de que os meios de
poltica fundiria regulados na Lei dos Solos no eram adequados a dar resposta s
novas exigncias: que j no so a expanso, mas a conteno e colmatao; j no
so a nova edificao (expanso), mas antes a reabilitao e renovao urbanas.
18-19

Foi, de facto, no mbito daqueles diplomas, e no no da Lei dos Solos, que se
definiram os principais mecanismos de poltica de solos indispensveis
concretizao (execuo) dos planos municipais.
No obstante a clara interferncia das matrias tratadas no RJIGT com o direito
dos solos, no deixa fazer sentido a opo ento tomada de as integrar naquele
diploma legal. Com efeito, o que se pretendeu com este diploma, foi a agregao ou
tratamento unitrio (numa lgica de codificao
20
), de todas as questes atinentes ao
planeamento, designadamente:
a identificao dos interesses pblicos com repercusso territorial que
por eles devem ser considerados;
a identificao dos vrios instrumentos de planeamento nos diversos
nveis de interesses (nacionais, regionais e municipais);
a forma do respectivo relacionamento;
o correspondente procedimento de elaborao;
o seu contedo material e documental;
a dinmica a que esto sujeitos (designadamente os procedimento de
reviso, de alterao e de suspenso);
as medidas cautelares da sua elaborao;
a respectiva execuo;

18
Com efeito, a Lei dos Solos ainda em vigor tem um mbito de incidncia muito limitado,
prestando exclusiva ateno ao problema da disponibilidade de solos para expanso dos aglomerados
urbanos e, particularmente, para fazer face carncia habitacional registada poca e, por isso, para
dar resposta s exigncias de nova urbanizao..
19
Como afirma Jorge de Carvalho, com a reforma do sistema operada pelo RJIGT veio dar-se
resposta necessidade de uma poltica de solos forte, ainda que diferente: perene e persistente;
inventiva, perspectivada de forma global, mas aplicada especialmente a cada uma das diversas partes
da cidade; articulando uma multiplicidade de propriedades, agentes, recursos e dinmicas, pblicos e
privados; utilizando de forma complementar instrumentos impositivos, associativos, negociais. Cfr.
Jorge de CARVALHO, Ordenar a Cidade, cit., , p. 287.
20
Sobre a elaborao do RJIGT numa lgica de codificao cfr. Fernanda Paula OLIVEIRA, A
Realidade Actual: a Disperso da Legislao do Urbanismo e as Solues de Unificao de Alguns
Regimes Jurdicos, in Actas do Colquio Internacional Um Cdigo do Urbanismo Para Portugal?,
CEDOUA, Coimbra, Almedina, 2003.

23

os instrumentos de perequao e
as indemnizaes pelas restries por eles determinadas.
Ou seja, no obstante o relevo dos instrumentos de poltica dos solos na
execuo e operacionalizao dos instrumentos de planeamento, o seu tratamento foi
feito, por clara opo do legislador, margem da Lei dos Solos, por se pretender o
tratamento integrado, feito no mbito de um mesmo diploma legal, de todas as
questes directamente relacionadas com os instrumentos de planeamento.
21

No pode, porm, deixar de se chamar a ateno para o facto de esta reforma
legal, por ter operado margem da Lei dos Solos, ter tornado esta lei ainda mais
desactualizada do que j se encontrava, provocando uma desarticulao do seu
contedo regulador com estes novos regimes normativos entretanto aprovados em
matria de ordenamento do territrio e urbanismo (designadamente, a LBPOTU e o
RJIGT).
Compreende-se, assim, que uma das medidas prioritrias apontada no PNPOT
seja, precisamente, a reviso e actualizao da legislao dos solos, em coerncia
com os restantes regimes legais e fiscais (sublinhado nosso)
Exemplo da referida desarticulao no mbito da execuo dos planos a que
se denota em matria de parcerias e formas de associativismo entre proprietrios e a
Administrao. Assim, apesar de o RJIGT prever e regular com pormenor um
conjunto de parcerias e formas de associativismo de particulares com a Administrao
no domnio da execuo dos planos (designadamente no mbito dos sistemas e
unidades de execuo e das operaes de reparcelamento), continua a ter consagrao
e regulao na Lei dos Solos, sem que tivesse sido feita qualquer articulao com
aquele diploma, a figura da Associao de Administrao com os Particulares,
permanecendo, ainda, em vigor, em legislao dispersa, as figuras das reas de

21
O prprio PNPOT parece confirmar que o RJIGT resolveu j as questes atinentes execuo
dos planos e perequao de benefcios e encargos, apenas faltando a sua dinamizao. Com efeito, este
relevante instrumento de gesto territorial identifica, no seu Programa de Aco, como medida
prioritria para a concretizao do seu objectivo estratgico 3 (Promover o desenvolvimento
policntrico dos territrios e reforar as infra-estruturas de suporte integrao e coeso territorial),
a dinamizao da aplicao dos diversos mecanismos de execuo dos instrumentos de gesto
territorial previstos no Decreto-Lei 380/99, nomeadamente promovendo um urbanismo programado e
de parcerias e operaes urbansticas perequativas e com auto-sustentabilidade financeira
(sublinhado nosso). A forma como esta medida est explicitada corresponde a um claro
reconhecimento de que a legislao em vigor (precisamente o RJIGT) contm j mecanismos deste
tipo, pelo que, mais do que a alterao da legislao, ter de se promover (dinamizar) uma mudana
das prticas, em especial dos nossos municpios, que devem convencer-se da necessidade
(indispensabilidade) de os utilizarem.

24

desenvolvimento urbano prioritrio e as reas de construo prioritria
22
que visam
objectivos idnticos aos sistemas de execuo por cooperao ou imposio
administrativa (embora sem nunca terem tido aplicao prtica).
Mais, as medidas preventivas para salvaguarda da elaborao de instrumentos
de planeamento passam a constar do RJIGT (sem que tenha sido alterada a Lei dos
Solos que, neste aspecto particular se encontra revogada), mas manteve-se na Lei dos
Solos o regime aplicvel s medidas preventivas de salvaguarda de outros projectos
de empreendimento pblico, a qual apresenta, sem que existam motivos para tal, uma
regulamentao aparentemente distinta da daquelas, designadamente em matria dos
limites temporais de vigncia e de eventuais efeitos indemnizatrios quando estas
medidas sejam renovadas ao fim de trs anos.
Tambm o direito de preferncia, enquanto instrumento de poltica dos solos, se
encontra previsto na Lei dos Solos e no RJIGT (aqui como instrumento de execuo
dos planos).
b) Em face desta desarticulao (de que aqui apenas apresentamos alguns
exemplos), torna-se indispensvel questionar, num momento em que se procede
reviso da Lei dos Solos, que caminho seguir:
a integrao de todos os instrumentos de poltica dos solos com relevo
no ordenamento do territrio nesta lei ou
a manuteno da sua regulao na legislao a que directamente diz
respeito, como sucede com a problemtica da execuo dos instrumentos
de planeamento que se encontram integrados no RJIGT.
A ns parece-nos, tendo em considerao a multiplicidade de regimes dispersos
onde o direito dos solos tem relevo, que a integrao na Lei dos Solos de toda e cada
uma dessas regulamentaes especficas, transformando esta lei numa codificao de
todo o direito dos solos, torn-la-ia no s demasiado extensa e de difcil de
utilizao, como deslocaria para fora da legislao especifica um conjunto de
regulamentao que apenas a ela diz respeito ou que nela tem particulares
especificidades.
Consideramos, por isso, fazer sentido manter os instrumentos de poltica dos
solos dispersos pela vrias legislaes a que directamente respeitam, com as
especificidades por elas exigidas donde se apontar no sentido da manuteno, em

22
Cfr. Decreto-Lei n. 152/82, de 3 de Maio, alterado pelo Decreto-Lei n. 210/83, de 23 de
Maio.

25

cada concreto regime (por exemplo, no mbito do RJIGT), das questes de poltica
dos solos que a ele concretamente dizem respeito (v.g. a manuteno, no RJIGT, dos
mecanismos de poltica de solos com relevo imediato no mbito execuo dos planos)
, mas integrando numa Lei dos Solos os princpios fundamentais e o regime base
comum dos mesmos.
Veja-se, a ttulo de exemplo, o caso das medidas preventivas. O regime bsico
deste mecanismo cautelar de planos em elaborao e de projectos em curso de
deciso poderia constar da lei dos Solos, integrando-se no RJIGT apenas os aspectos
relativamente aos quais aquelas medidas assumissem especificidade. Caso se conclua
que essas especificidades no existem, bastaria que no RJIGT se procedesse a uma
mera remisso para o regime da Lei dos Solos.
23

O mesmo valeria para os restantes casos: sendo certo, por exemplo, que o
direito de preferncia pode ter um mbito de aplicao mais amplo do que como mero
instrumento de execuo dos planos, justificar-se- a introduo na Lei dos Solos de
um seu regime comum, aplicvel a todas as situaes em que este instrumento tivesse
aplicao (em matria de execuo de plano, de reabilitao urbana, etc.), reservando-
se para cada regime concreto as especificidades que a figura a assume.
Relativamente a algumas das medidas actualmente constantes da Lei dos Solos
que se venha a concluir terem um mbito de aplicao coincidente com instrumentos
constantes do RJIGT o caso, por exemplo, da Associao da Administrao com
os Proprietrios dos Solos, cuja existncia parece ter sido consumida pelas figuras
associativas aliadas aos sistemas e s unidades de execuo e pelo reparcelamento do
solo urbano a soluo passaria por as excluir da regulamentao da Lei dos Solos.
A no ser que se conclusse ter este instrumento um mbito de aplicao mais amplo
do que como instrumento de execuo dos planos (o que no parece que suceda),
situao em que continuaria a justificar-se a regulamentao desta figura. Neste caso,

23
A regulamentao que veio a ser introduzida no RJIGT a propsito desta medida cautelar,
mais clara e actual do que a que constava da Lei dos Solos, justifica-se igualmente quando esteja em
causa acautelar projectos de empreendimentos pblicos (por exemplo, o projecto do TGV ou do
aeroporto de Lisboa). Poderia assim a alterao da lei dos solos passar por estender aquele regime a
estes projectos. Note-se que esta j a interpretao que vem sendo feita do ponto de vista jurdico,
aplicando-se, a mais das vezes, o regime previsto no RJIGT s medidas preventivas previstas na Lei
dos Solos, dada a analogia de situaes.
Por seu lado, o RJIGT determina que a deciso realizao e de localizao de grandes
empreendimentos pblicos com incidncia territorial tem natureza de plano sectorial [cfr. alnea c) do
n. 2 do artigo 35.], com a consequente sua no vinculatividade directa em relao aos particulares e,
por isso, fora do alcance das medidas preventivas, que, em princpio, esto reservadas para os planos
dotados de eficcia plurisubjectiva (cfr. n. 1 e n. 9 do artigo 107. do RJIGT), o que ter
necessariamente implicaes na legitimidade para a manuteno, luz da Lei dos Solos, de medidas
preventivas para este tipo de projectos.

26

porm, tornar-se-ia necessrio reformular este mecanismo de forma a tornear as
dificuldades que estiveram na base de uma sua utilizao nula em mais de 30 anos da
respectiva previso legal.
Mais, no pode ignorar-se que este, como outros instrumentos consagrados na
Lei dos Solos, tinham como funo prioritria assegurar reas de expanso dos
aglomerados urbanos necessrias sua organizao e funcionamento e satisfao da
sua dinmica demogrfica e econmica, quando os objectivos actuais das polticas de
ordenamento do territrio j no so, como afirmmos, estes, mas sim a dinamizao
da revitalizao e regenerao das reas interiores dos permetros urbanos e a
colmatao dos vazios urbanos, na sua maioria correspondentes a situaes de
imobilismo especulativo, numa lgica da integral e racional valorizao das infra-
estruturas e servios pblicos existentes. Por isso, uma sua eventual manuteno
implicar sempre um necessrio ajustamento destes instrumentos aos novos
objectivos a que a poltica de solos deve dar resposta.
Refira-se ainda, no que concerne aos instrumentos de execuo regulados no
RJIGT (e que, como afirmmos, a devem permanecer dada a coerncia global deste
diploma e a sua aplicao tendencial a todas as questes de planeamento do territrio,
de que a execuo parte integrante), que se torna necessrio introduzir, em relao a
algumas delas, esclarecimentos e correces, as quais devem ser feitas no apenas no
RJIGT, mas tambm em legislao com ele conexa, sem o que a sua operacionalidade
pode ser posta em causa. o que sucede com a figura dos reparcelamentos urbanos,
que tem suscitado vrias dvidas de ordem prtica, designadamente ao nvel do
registo e das questes de cariz fiscal, sem o esclarecimento das quais a sua aplicao
prtica e operacionalizao podem tornar-se mais problemticas. O estabelecimento,
numa Lei dos Solos, dos princpios bsicos referentes a estas questes poder ter um
papel relevante a este propsito, facilitando uma melhor articulao entre as vrias
legislaes conexas mobilizveis para a execuo dos instrumentos de planeamento.

5. A Lei dos solos e as expropriaes urbansticas
Vistas estas questes de cruzamento da poltica de solos com a execuo dos
planos , incidamos agora a nossa ateno sobre outras reas onde a Lei dos Solos
passvel de ser mobilizada, comeando pelo domnio das expropriaes por utilidade
pblica.

27

a) Um dos instrumentos tpicos de aquisio e disponibilizao dos solos
Administrao e, por isso, um instrumento caracterstico de poltica fundiria, so as
expropriaes por utilidade pblica. Por isso a actual Lei dos Solos integra ainda
algumas disposies diversas sobre este instituto, no obstante poder concluir-se,
de uma leitura cruzada destas disposies com as constantes do RJIGT onde as
expropriaes, enquanto instrumento de execuo dos planos, tambm tm
regulamentao , que aquelas normas da Lei dos Solos se encontrarem tacitamente
revogadas, por terem sido consumidas pelas normas do RJGIT (cfr. os seus artigos
128.-129.).
Para alm do mais, as expropriaes por utilidade pblica so, entre ns, de h
muito, objecto de tratamento sistemtico em cdigos das expropriaes, o que diminui
grandemente a importncia do seu tratamento no mbito de uma lei dos solos.
Note-se, porm, que embora o actual Cdigo das Expropriaes date, como o
RJIGT, de 1999, estes dois diplomas legais no se encontram articulados entre si, o
que no deixa de ser um entrave a uma poltica de ordenamento do territrio e de
urbanismo que se pretenda eficaz: muito embora, como se referiu, o RJIGT, na parte
dedicada execuo dos planos, sistemas de execuo e mecanismos de perequao
compensatria, tenha criado condies que permitam, de certa forma, contrariar o
fenmeno da reteno dos solos com fins especulativos e promover a sua
disponibilizao para fins pblicos, este objectivos esbarram, na prtica, com alguma
desarticulao com o Cdigo das Expropriaes a vrios propsitos em que as
expropriaes se relacionam com o fenmeno planificador.
b) Antes de mais, essa desarticulao ocorre em matria de classificao dos
solos, sendo diferente aquela que vale para efeitos de planeamento da que tem relevo
para efeitos do clculo de indemnizao quando os mesmos solos so objecto de
expropriao para a execuo das disposies dos planos, no existindo uma
uniformidade de critrios a este propsito.
Assim, de acordo com o RJIGT, os solos so classificados, para efeitos da
definio do regime de uso dos solos, em urbanos e rurais, cada um deles integrando
diversas categorias.
24
J para efeitos do clculo da indemnizao por expropriao o

24
Nos termos dos artigos 71. a 73. do RJIGT, o regime de usos do solo definido nos planos
municipais atravs das tarefas da respectiva classificao e qualificao. Pela primeira o plano define o
destino bsico dos solos, atravs da reconduo das vrias parcelas s classes do solo urbano e rural.
Pela segunda o plano municipal determina, dentro de cada uma daquelas classes, as diversas categorias
em funo do uso dominante nelas admitido (isto , do uso que predominantemente pode ser instalado
e desenvolvido), fixando os respectivos uso e, quando possvel, edificabilidade (categorias funcionais).
O Decreto Regulamentar n. 11/2009, que fixa os critrios gerais (uniformes) a que os municpios se
devem ater para o efeito, considera, para alm de categorias funcionais, categoriais operativas de uso
do solo em funo do seu grau de urbanizao e de consolidao morfo-tipolgica bem como do grau
de programao municipal da urbanizao e da edificao.

28

Cdigo das Expropriaes classifica-os em solo apto para construo e solo para
outros fins, classificao que, contudo, no tem correspondncia com aquela outra.
QUADRO 2 Classificao e qualificao do solo nos Instrumentos de Gesto Territorial

QUADRO 3 Classificao dos solos no Cdigo das Expropriaes
Classificao dos solos
para efeitos de
indemnizao por
expropriao

Solos aptos para construo

Solos para
outros fins

- Solos dotados de certas infra-estruturas urbansticas
- Solos integrados em ncleo urbano
- Solo qualificado como rea destinada a edificao e urbanizao em
plano municipal de ordenamento do territrio
- Solo abrangido por alvar de loteamento ou de licena de
construo em vigor no momento da declarao da utilidade
pblica, desde que o processo respectivo se tenha iniciado antes da
data da notificao da resoluo de expropriar referida no artigo 10.
do Cdigo das Expropriaes
Os restantes
Pode assim suceder que um solo seja classificado de rural pelo plano director
municipal em vigor, mas integre a categoria dos solos aptos para construo para
efeitos expropriativos (por dispor de infra-estruturas mnimas).
Pode tambm suceder que um municpio, na sua tarefa de planeamento
territorial, decida destinar para zona verde e de lazer solos que, por natureza, isto ,
dadas as suas caractersticas objectivas, esto mais vocacionados para esses fins (solos
sobre que incidem condicionantes de ordem natural, como linhas de gua, vales
profundos, etc., que no denotavam j, independentemente da opo planificadora,
qualquer vocao edificatria). Uma leitura literal do n. 12 do artigo 26., que manda
atender, para a determinao do calculo edificatrio edificabilidade mdia que existe
ou possvel existir numa envolvente de 300m (considerando o solo, nestes casos,
como apto para construo), penaliza estes municpios, que se podem ver forados
por aquela disposio do Cdigo das Expropriaes, a adquirir como detendo
capacidade edificativa, terrenos claramente dela desprovidos, Assim, sendo certo que
em causa podero estar solos afectos estrutura ecolgica necessrios ao equilbrio

Classificao
(Ar t 72 DL 380/99) r ur al ur bano
Qualificao
(Ar t 73 DL 380/99) agr col as
flor estais de pr oduo ur ban izados
flor estais de con ser vao
de explor ao min eir a
de agr o-in dstr ias
de i ndstr ias silvcolas de ur ban izao pr ogr amada
de i ndstr ias de valor izao
de pr odutos min er ais
n atur ai s
par a infr a-estr utur as n o ur ban as de estr utur a ecolgi ca ur ban a
r ur ais de usos mltipl os
solo . . .
espaos .. .

29

do sistema urbano, os quais, nos termos da alnea c) do n. 4 do artigo 73. do
RJIGT, tm a qualificao de urbanos, desempenhando uma funo de melhoria da
qualidade urbana da cidade em que se integram, no poder, na avaliao que deles
for feita para efeitos indemnizatrios, deixar de se ter em considerao as suas
especiais caractersticas (designadamente a sua natural inaptido edificatria). Uma
soluo diferente penalizaria os municpios cujas decises planeadoras (e de poltica
territorial) assentassem em critrios razoveis e bem fundamentados.
Todos estes exemplos denotam a necessidade de se proceder a uma reviso da
legislao envolvida, de forma a uniformizar conceitos em matria de classificao de
solos. Logo veremos se esta reviso se deve ficar pelos correspectivos normativos
(RJIGT e Cdigo das Expropriaes) ou se uma Lei de Solos pode ter uma palavra a
dizer.
c) igualmente visvel a falta de articulao do Cdigo das Expropriaes
com o RJIGT a outros propsitos que se prendem, todos, com a avaliao dos
terrenos para efeitos do clculo da indemnizao por expropriao. Designadamente,
no consta do artigo 26. do Cdigo das Expropriaes como se deve atender aos
mecanismos de perequao quando a parcela expropriada est a eles sujeita, nem
define este Cdigo como proceder quanto a parcela objecto de expropriao foi
anteriormente sujeita a uma expropriao do plano (artigo 143. do RJIGT) em
consequncia da qual tenha j sido paga a correspondente indemnizao.
Igualmente bvia a falta de considerao, por parte do Cdigo das
Expropriaes, sobre a forma como deve ser feita a avaliao dos solos quando a
expropriao funciona como um instrumento de execuo dos planos sempre no seja
possvel contar com a colaborao dos proprietrios ou quando os proprietrios a
possam exigir como nica forma de os seus terrenos serem disponibilizados para a
execuo de planos, nomeadamente para concretizao do reparcelamento
preconizado em planos de pormenor.
De facto de uma leitura atenta do Cdigo das Expropriadores fica-se com a
percepo de que o respectivo legislador desconhece toda a realidade do planeamento
isto , da sua execuo, da perequao de benefcios e encargos, das
expropriaes do plano, etc ., operando margem de todas essas realidades. A
articulao parece ter sido remetida para o RJIGT, que se limita, por sua vez, de
forma redutora a determinar a obrigatoriedade de aplicar o Cdigo das Expropriaes
com as necessrias adaptaes nas diversas situaes de avaliao referidas no

30

QUADRO 2.
25

Ou seja, no obstante exista uma inequvoca relao entre sistemas de
execuo e expropriaes, com a necessidade de se proceder determinao de
valores de avaliao dos prdios em muitas das situaes geradas pela execuo
programada e compensatria de benefcios e encargos dos processos de urbanizao,
o RJIGT limita-se a formular uma remisso genrica para o Cdigo das Expropriaes
(cfr. Quadro seguinte), cujas disposies, por sua vez, parecem no conhecer esta
realidade, definindo regras que necessitam das devidas adaptaes nunca
devidamente explicitadas. O que no poder deixar de funcionar como um entrave
eficaz execuo dos planos municipais.

Esta desarticulao, em especial no que concerne s diferentes formas de
determinao do valor dos prdios, pode ter como consequncia, por exemplo, que o

25
Esta soluo, para alm do mais, peca por ter ignorado algumas experincias portuguesas bem
sucedidas que elaboraram modelos de valorizao inicial e de valorizao lquida dos terrenos bastante
completos e bem fundamentados, certamente mais apropriados do que os que resultam da aplicao das
regras do Cdigo das Expropriaes. Tambm os n.s 3 e 4 do artigo 122., preconizam que a
valorizao prvia proporcional ao que resulta da aplicao do Cdigo das Expropriaes (com as
necessrias adaptaes e sempre tendo presente a clusula de escape por este permitida), impedindo a
possibilidade de aplicar modelos de avaliao mais elaborados, que enfatizem a vinculao situacional
dos terrenos. Surpreendentemente, o RJIGT nada dispe sobre os mtodos valorativos a adoptar na
avaliao final dos terrenos (a no ser, no plano dos princpios gerais, os aspectos que se podem
repescar nas disposies do n 3 do artigo 132, mesmo quando no haja reparcelamento, ou seja, que a
valorizao deve considerar a localizao, a dimenso e a configurao dos lotes).
Sistema ou Norm
Instrumento Expropriao Avaliao do
de Execuo (critrios) R J I G
Sistema de compensao
Valorizao prvia dos prdios -------- Sim (CE, com adaptaes) art 122, n
Valorizao final dos prdios -------- Sim (CE ou outros)
Sistema de cooperao Talvez Idem art 12
Sistema de imposio administrativa Talvez/Sim Idem art 12
Direito de preferncia -------- Sim (CE, com adaptaes) art 126
Demolio de edifcios -------- Talvez art 12
Expropriao Sim Sim (CE) art 12
Reestruturao fundiria possvel Sim (CE) art 129
Direito expropriao
(regularizao de estremas)
Reparcelamento
de iniciativa dos proprietrios -------- Sim (CE ou outros) art 132, n
de iniciativa da Cmara Municipal possvel Sim (CE) art 131
Dever de indemnizao "Equivalente a" Sim (CE) art 143
art 13 possvel Sim (CE)

31

valor de um prdio determinado pelo Cdigo de Expropriaes numa unidade de
execuo estabelecida em plano municipal de ordenamento do territrio possa ser
radicalmente diferente do valor determinado em funo dos mecanismos perequativos
resultantes da aco planificatria e, por maioria de razo, do valor estabelecido para
efeitos fiscais.
d) Em face do que foi referido resulta, desde logo, que a eficcia do sistema de
gesto territorial e a sua efectiva operacionalizao dependem de uma adequada
articulao, que no existe, entre o RJIGT e o Cdigo das Expropriaes. A to
propalada execuo programada dos planos depende desta articulao (para alm,
obviamente da previso de mecanismos, designadamente de cariz financeiro, que
permitam aos municpios intervir na regulao do mercado de solos).
Esta articulao deve ser promovida, desde logo e antes de mais, atravs de
alteraes a efectuar em cada um destes regimes (RJIGT e Cdigo das
Expropriaes), a qual deve ser antecedida de uma explicitao das reas de
interferncia e de influncia recprocas, de forma a fornecer uma nova
regulamentao, mais adequada resoluo dos problemas que se colocam.
Pode, porm, caber Lei dos Solos uma importante funo em prol da
articulao daqueles regimes, de forma a garantir um sistema de gesto territorial
mais eficiente e operativo. A sua interveno no deve ocorrer, contudo, ao nvel das
solues pontuais, mas dos princpios e dos fundamentos gerais que permitam servir
de base s solues a plasmar ora no RJIT ora no Cdigo das Expropriaes,
consoante se entenda mais apropriado.
e) Pode (deve), assim, a Lei dos Solos definir os princpios e os critrios
(coordenadas) de valorao dos solos aplicveis em todas as situaes (operaes) em
que tal valorao se mostre necessria, designadamente:
(i) em matria perequao compensatria e situaes de determinao do
valor dos solos no quadro da execuo do planeamento territorial;
(ii) no que concerne fixao da justa indemnizao nos casos de
expropriao por utilidade pblica, qualquer que seja a respectiva
finalidade (execuo de planos ou outra);
(iii) na determinao da responsabilidade patrimonial da Administrao
Pblica pelos demais sacrifcios lcitos perpetradas ao direito de
propriedade fundiria (designadamente no domnio do artigo 143. do
RJIGT);

32

(iv) na fixao do preo a pagar ao proprietrio nos casos em que a lei venha
a permitir, como sucede no regime jurdico da reabilitao urbana, a
venda forada.
f) Por sua vez, a Lei dos Solos pode ter um papel importante na articulao e
harmonizao das vrias classificaes dos solos que valem para fins distintos: para
efeitos do regime dos solos a definir pelos planos; para fins de clculo da
indemnizao por expropriao; para efeitos fiscais e, at, para efeitos registais a que
a maioria das operaes de interveno no territrio devem estar sujeitas.
26

Esta importante tarefa pode ser levada a cabo em articulao com aquela outra, a
que a Lei dos Solos deve proceder: de definio do estatuto jurdico dos solos
urbanos e rurais onde se integra a definio do contedo do direito da propriedade
do solo. Dado o seu relevo, far-lhe-emos aqui uma breve referncia autnoma.
6. A Lei dos Solos, o estatuto dos solos e o regime jurdico da propriedade, em
especial dos solos urbanos
O contedo do direito da propriedade do solo , de facto, um dos temas
centrais do direito dos solos, apresentando-se como um pressuposto de qualquer

26
Com efeito, a classificao entre solos rurais e solos urbanos, relevante para efeitos
urbansticos e que inscreve a afectao dos mesmos, exigida luz dos imperativos de ordenamento do
territrio, no se identifica com a caracterizao que feita, em termos civilsticos, entre prdios
rsticos, prdios urbanos e prdios mistos, que tem importncia no mbito do contrato de
arrendamento e na determinao da matria colectvel sobre a qual vai incidir a tributao sobre os
imveis.
Nos termos previstos no artigo 204. do Cdigo Civil, entende-se por prdio rstico uma parte
delimitada do solo e as construes nele existentes que no tenham autonomia econmica, e por
prdio urbano qualquer edifcio incorporado no solo, com os terrenos que lhe sirvam de logradouro.
Os prdios mistos correspondem queles que incluem, como objecto unitrio, uma parte rstica e uma
parte urbana.
Ora, esta meno de cariz civilista que deve constar da descrio dos prdios, sendo ela a
relevante, ento, para efeitos da sua identificao fsica, econmica e fiscal [artigo 82., n. 1, alnea b),
do Cdigo de Registo Predial].
Atenta esta classificao, pode afirmar-se que dentro do permetro urbano, como tal delineado
no mbito dos planos municipais de ordenamento do territrio, podem encontrar-se prdios rsticos
(sobretudo se estivermos a falar de solos de urbanizao programada), enquanto que em solos rurais
possvel encontrar prdios urbanos ou mistos (basta que neles tenha sido realizada uma edificao
admitida pelo plano).
Em todo o caso, se certo que esta caracterizao distinta daquela que anima a temtica dos
planos, no indiferente a afectao que estes faam de um determinado terreno, alterando as
possibilidades da sua utilizao, j que esta pode determinar uma alterao no s da configurao
como do estatuto dos prdios para efeitos registrais e mesmo fiscais. Assim, caso num prdio rstico
seja admitida, de acordo com as normas jus-urbansticas, a construo de um prdio com dois pisos, tal
significa a transmutao da natureza do mesmo que, de rstico, passar a urbano, com as consequentes
alteraes em termos de registo.
Mesmo que as normas do plano no afectem a natureza do prdio, como acontece se um prdio
rstico integrado numa rea urbanizada verde agrcola, o Parecer da Direco-Geral de Registos e
Notariado R.P.73/97.DSJ.CT:, esclarece que tal classificao deve ser levada descrio, nos termos
do artigo 90., n. 1 do Cdigo do Registo Predial.

33

poltica de ordenamento do territrio e de urbanismo: sendo os solos o substrato
destas polticas, os mesmos so, na sua grande maioria, propriedade privada,
tornando-se indispensvel determinar, com relevo para a efectivao daquelas
polticas, qual o seu contedo, isto , que faculdades esto nele integradas, em
especial quando se trata de solos urbanos.
27
Uma das questes que aqui se coloca a
de saber se o direito de propriedade dos solos urbanos integra o ius aedificandi
(direitos de urbanizar, de lotear e de construir) ou se estas so, antes, faculdades que
acrescem esfera jurdica dos proprietrios por acto pblico (plano ou acto
autorizativo, consoante as teses), questo que tem um relevo fundamental a vrios
propsitos, designadamente, a ttulo de exemplo, quando determinao das
restries operadas pelos planos que tm consequncias indemnizatrias.
28

Desse estatuto deve constar expressamente o reconhecimento da existncia de
um limite intrnseco ao direito de propriedade privada a funo social que
desempenham (de que a sua vinculao situacional parte integrante)
29
, o qual
estar na base da determinao, pela Lei dos Solos, dos direitos (faculdades) e dos
deveres dos respectivos proprietrios, os quais, por sua vez, devem ser diferenciados
em funo da classe ou categoria dos solos em causa.
Assim, e a ttulo de exemplo, em matria de solos rurais, dever estabelecer-se
o correlativo direito e dever da respectiva utilizao em conformidade com a sua
natureza, essencialmente traduzida na explorao da aptido produtiva desses solos e,
em certos casos, na preservao dos valores naturais que a residam. O que no
impede que excepcionalmente sejam admitidos usos especficos de interesse pblico e
social, desde logo, para fins de desenvolvimento do meio rural.
Por seu turno, quanto aos solos urbanizveis, entende-se necessrio regular o
respectivo processo de urbanizao, impondo-se aos proprietrios abrangidos,
eventualmente substitudos por terceiros, o dever de contribuio para os custos
inerentes, mediante a atribuio das reas necessrias para espaos verdes e de
utilizao colectiva, a sustentao econmica ou a realizao das obras indispensveis
instalao de infra-estruturas virias e equipamentos, bem como a contribuio para

27
Parte-se, aqui do pressuposto de que a Constituio d a abertura para uma diferenciao dos
regimes de direito de propriedade, designadamente em funo do tipo de bem em causa. assim
possvel identificar-se um estatuto jurdico para os solos rurais, um estatuto para a propriedade dos
solos urbanizveis e um estatuto para a propriedade respeitante aos solos urbanizados.
28
O tratamento desta questo na Lei dos Solos permitir dar o devido enquadramento e
fundamentao, por exemplo, ao disposto no artigo 143. do RJIGT, o qual poder necessitar de
ajustamentos e alteraes na sequncia do que aquela lei determinar a este propsito.
29
Tem-se entendido que este limite est implcito no texto constitucional, mas seria importante
que o mesmo resultasse expressamente afirmado na Lei dos Solos.

34

o desenvolvimento do nvel de infra-estruturao geral.
Por ltimo, relativamente aos solos urbanos, impe-se igualmente a
compensao das autoridades municipais pela prvia dotao de determinada rea
com as infra-estruturas e equipamentos necessrios e, eventualmente, pela
necessidade de reforo ou renovao dessas infra-estruturas, bem como o dever de
efectivo exerccio das faculdades de aproveitamento urbanstico que lhes so
reconhecidas, dentro do prazo eventualmente estabelecido, e sob pena de actuao de
mecanismos potencialmente ablatrios dos respectivos direitos.
Ainda a este propsito, consideramos que a lei dos solos dever sistematizar
todos os referidos direito e deveres, ainda que os mesmos surjam j referidos noutros
diplomas legais. o que sucede, a ttulo de exemplo, com o disposto no n. 2 do
artigo 118. do RJIGT, de acordo com o qual os particulares tm o dever de
concretizarem e adequarem as suas pretenses s metas e prioridades neles
estabelecidas e o estatudo no n. 3 do mesmo preceito, que estabelece o dever dos
particulares participarem no financiamento da execuo dos sistemas gerais das
infra-estruturas pblicas. , ainda, o caso das obrigaes impostas pelo RJUE aos
promotores de operaes urbansticas com impacto relevante, de previso de reas
destinadas implantao de espaos verdes e de utilizao colectiva, infra-estruturas
virias e equipamentos; de cedncia de algumas dessas reas para o domnio
municipal e de realizao das correspondentes obras de urbanizao, bem como a
imposio de encargos e tributos, tendo em vista o reforo das infra-estruturas gerais
ou a compensao dos municpios pelas reas pblicas no previstas, todos eles
consagrados no RJUE.
O cumprimento destas obrigaes constitui, normalmente, condio necessria
ao exerccio das faculdades urbansticas reconhecidas aos proprietrios
30
, sendo que a
respectiva inobservncia poder legitimar a interveno expropriativa dos poderes
pblicos.
No poder, contudo, esquecer-se que, para alm dos proprietrios dos solos,
existem outros intervenientes no mercado imobilirio (uma vez que nem sempre o
proprietrio empresrio, podem ainda intervir os promotores-urbanizadores e os
promotores-construtores), cujos direitos e deveres devem ser igualmente definidos,
assim como os direitos e deveres de cidadania em relao ao solo.

30
Refira-se, a este propsito, que a Lei dos Solos Espanhola define uma concepo estatutria
do direito de propriedade do solo (urbano), que no inclui o direito de urbanizar, estatuindo um regime
de aquisio gradual das faculdades de urbanizar e edificar, dependente do cumprimento de um
conjunto de deveres.

35

Uma sistematizao coerente das regras relativas ao estatuto jurdico dos solos
que integre todas estas questes permitir, assim, definir os princpios gerais que
devem enquadrar outros diplomas legais que disciplinam a matria.
31

7. A Lei dos Solos e a articulao entre o RJIGT e o RJUE e o regime da
reabilitao urbana
Para alm das questes referidas, a Lei dos Solos pode ter, ainda, um
importante relevo na definio do modelo de gesto urbanstica a adoptar.
a) A gesto urbanstica corresponde, grosso modo, ao conjunto das actividades
relacionadas com a concreta ocupao, uso e transformao dos solos, quer sejam
realizadas directamente pela Administrao Pblica, quer pelos particulares sob a
direco, promoo, coordenao ou controlo daquela
32
.
Existem, no entanto, vrias lgicas, distintas, de perspectivar a gesto
urbanstica, sendo que em funo de cada uma delas, se apresentam como prioritrios
diferentes instrumentos postos disposio da Administrao municipal.
A mais tradicional , j o dissemos, a que feita pelos municpios a reboque
de iniciativas privadas: situao tpica em que os interessados, designadamente
proprietrios dos solos, lhe apresentam, para apreciao e controlo prvios, projectos
para a realizao das mais variadas operaes urbansticas (loteamentos urbanos,
obras de urbanizao, obras de edificao, etc.), procedendo a Administrao
municipal emisso dos correspondentes actos de controlo preventivo e fiscalizando,
posteriormente, a sua concretizao.
Os mais relevantes actos que se reconduzem a este tipo de gesto (actos
administrativos de gesto urbanstica) so os que se encontram regulados no Regime
Jurdico de Urbanizao e Edificao licenciamentos, admisses de comunicaes
prvias, autorizaes, actos de tutela de legalidade, etc., embora a tambm se
enquadrem actos relativos a operaes em que a iniciativa pertence a entidades
pblicas, designadamente, aos municpios, j que, por vezes, a interveno urbanstica

31
Para mais desenvolvimentos sobre as questes que se colocam a propsito da definio do
regime urbanstico do direito de propriedade do solo cfr. Fernando Alves CORREIA, Manual de Direito
do Urbanismo, cit., pp. 800 e ss. A se encontra uma referncia desenvolvida s vrias questes que se
colocam a propsito desta temtica: (1) a garantia individual e institucional do direito de propriedade
privada; (2) a diferenciao do conceito de propriedade; (3) a definio do contedo e limites do direito
de propriedade pela lei; (4.) a funo, vinculao ou obrigao social da propriedade privada; (5) os
efeitos do planeamento sobre a propriedade privada do solos e; (6) o contedo urbanstico do direito de
propriedade privada (o ius aedificandi), com exposio das diferentes teses sobre esta temtica.
32
Cfr. CORREIA, Fernando Alves, Manual de Direito do Urbanismo, Vol. II, Coimbra,
Almedina, p.21.

36

nos solos promovida pela prpria Administrao mediante a realizao de obras de
urbanizao, construo de equipamentos colectivos, construo de habitao social e
econmica, etc., necessitando, para o efeito, de desencadear os competentes
procedimentos de apreciao prvia dos respectivos projectos.
Uma lgica mais recente de gesto urbanstica, a que j fizemos referncia,
aponta para um papel mais activo dos municpios, que passam a programar e a
coordenar as vrias intervenes no territrio, assumindo a este propsito especial
relevncia as formas referidas de execuo sistemtica dos planos por intermdio da
delimitao de unidades de execuo.
Qualquer destes dois modelos est vocacionado para a concretizao de
operaes urbansticas de nova urbanizao ou edificao, muito embora o relevo
crescente seja conferido actualmente reabilitao urbana.
De acordo com o novo Regime Jurdico da Reabilitao Urbana (RJRU),
aprovado pelo Decreto-Lei n. 307/2009, de 23 de Outubro, tambm a concretizao
de operaes de reabilitao urbana aponta para a necessria programao pblica
das intervenes a efectuar (de acordo com a sua ordem de prioridades e no em
consonncia com os timings dos proprietrios), para a delimitao de reas que
apontem para intervenes integradas (reas de reabilitao urbana e unidades de
interveno ou de execuo) e para a promoo de parcerias entre privados e destes
com a Administrao ou com terceiros na concretizao das operaes em causa.
Por este motivo a reabilitao urbana, posiciona-se tambm como uma via
para contrariar o modelo de desenvolvimento urbanstico assente na expanso urbana
(com todos os custos inerentes: territoriais, financeiros, ambientais e, mesmo, sociais),
permitindo a consolidao e ocupao do j edificado integradamente com a
interveno em espaos expectantes dentro das cidades.
Apresenta-se, deste modo, como uma forma de gesto urbanstica que obedece
mesma lgica (ao mesmo paradigma) da gesto urbanstica para que aponta o
RJIGT: uma lgica de execuo sistemtica e no de apreciao casustica dos
projectos que parece decorrer do RJUE (execuo assistemtica), muito embora
vocacionada para intervenes no existente.
b) Do afirmado resulta que o modelo de gesto urbanstica para que aponta o
RJIGT (em consonncia com a que decorre do RJRU), no est articulado com aquele
que consta do RJUE.
Trata-se, de facto, de duas lgicas de gesto urbanstica distintas que se

37

apresentam como antagnicas e dificilmente conciliveis entre si, sendo certo, para
alm do mais, que o RJGIT determina expressamente, no seu artigo 119., que os
planos e as operaes urbansticas (estas, precisamente, aquelas que se encontram
reguladas no RJUE), so executadas atravs dos sistemas de compensao,
cooperao e imposio administrativa, os quais funcionam no interior de unidades de
execuo previamente delimitadas pelas cmaras municipais.
Assim, muito embora o RJIGT e o RJUE tenham sido elaborados em
simultneo, parecem desarticulados entre si quanto ao modelo de gesto urbanstica
para que apontam, permitindo um (o RJUE) um tipo de gesto (assistemtica) que o
outro (o RJIGT) parece impedir, ao impor como forma de execuo dos planos e
operaes urbansticas a execuo sistemtica.
Ora, tambm a este propsito, considera-se que a Lei dos Solos pode ter uma
palavra a dizer no sentido de promover a articulao e harmonizao destes diplomas
legais (incluindo o da reabilitao urbana) e, por essa via, a articulao e
harmonizao dos vrios modelos de gesto para que cada um deles aponta.
Pode, com efeito, esta lei desempenhar um importante papel na delimitao
das situaes em que a execuo deva ser feita de forma sistemtica e aquela em que
se admite uma execuo assistemtica, bem como as situaes que apelam para
operaes de nova urbanizao/edificao e aquelas em que a reabilitao urbana
que tem aplicao.
Esta articulao deve, a nosso ver, ser feita estabelecendo uma relao entre o
modelo de gesto a mobilizar e as categorias do solo urbano que esto em causa
devendo, por isso, esta questo ser tratada a propsito do estatuto jurdico dos
distintos tipos de solo , a qual pode ser feita nos seguintes termos:
nos solos urbanizados (bem) consolidados, a gesto urbanstica processar-se-
preferentemente por intermdio de operaes urbansticas realizadas nos
termos do RJUE;
nos solos urbanizados a consolidar (colmatar), a gesto deve ser operada por
intermdio da prvia delimitao de unidades de execuo nos termos do
RJIGT, quando se justifique que as intervenes sejam suportadas por uma
soluo integrada de conjunto (v.g. quando existe um espao vazio no meio da
cidade que deve ser preenchida por um projecto conjunto);
nas solos urbanizados (mal ou deficientemente) consolidados (designadamente
degradados ) ou a renovar, a gesto deve ser feita por intermdio de reas de
reabilitao urbana nos termos do Regime Jurdico da Reabilitao Urbana,

38

as quais podero, eventualmente, abranger em parte zonas de colmatao;
33

Nas zonas (solos) de urbanizao programada (zonas urbanizveis), a gesto
operar por intermdio de unidades de execuo a delimitar pelo municpio
nos termos do RJIGT. Pode, contudo admitir-se uma gesto feita por
intermdio de operaes urbansticas avulsas nos termos do RJUE quando
estejam em causa parcelas situadas em contiguidade com a zona urbanizada ou
com reas que tenham adquirido caractersticas semelhantes quela atravs de
aces de urbanizao ou edificao e desde que o municpio considere que as
solues propostas asseguram uma correcta articulao formal e funcional
com a zona urbanizada e no prejudicam o ordenamento urbanstico da rea
envolvente.
8. A recuperao das mais-valias decorrentes do planeamento e interveno
pblica no mercado dos solos
Outro dos temas centrais do direito dos solos prende-se com as questes das
mais-valias decorrentes dos processos de planeamento e ordenamento do territrio e
com os mecanismos de interveno da Administrao no mercado dos solos. Veja-se,
de forma sumria, o relevo que aqui assumem.
a) A desigualdade inerente ao planeamento; faz parte da sua essncia: os
planos atribulem diferentes capacidades de utilizao a terrenos com condies
similares criando, deste modo, fortes desigualdades no que respeita evoluo das
respectivas rendas fundirias.
Ora, a distribuio da renda fundiria um dos objectivos de qualquer poltica
de solos.
O actual sistema de gesto territorial deu j cumprimento a parte desta
exigncia: a sua concretizao passa, desde logo, pela previso (e adopo) de
mecanismos perequativos (RJIGT, artigos 135. e ss.).
No entanto, ela no suficiente para satisfazer aquele desiderato.
Com efeito, o artigo 137., alnea a) do RJIGT, ao determinar que um dos
objectivos da perequao a redistribuio das mais-valias atribudas pelo plano
aos particulares, parece admitir que os proprietrios tm o direito a encaixar nos

33
Relevante a este propsito o facto a reabilitao urbana integrar agora a gesto urbanstica
corrente do territrio: de regime excepcional (com o que constava do Decreto-Lei n. 104/2004, de 7 de
Maio) o Decreto-Lei n. 307/2009 passou a integrar uma das formas normais de actuao dos
municpios e de gesto urbanstica destes, embora esteja aqui pressuposta uma nova forma de gesto
urbanstica: programada e coordenada (comandada) pelos rgos municipais.

39

seus patrimnios, todas as mais-valias geradas pelos processos de ordenamento do
territrio e urbanismo (isto , geradas pelos planos ou por outras intervenes
pblicas), sendo apenas necessrio garantir que todos participam nelas de forma
equitativa.
Ora, um sistema de gesto territorial que se pretenda eficaz no se poder ficar
por aqui: numa ptica de financiamento da cidade e de equidade social, deve
determinar que uma parte da renda fundiria gerada pela deciso pblica deve ser
apropriada (adquirida) pela Administrao; apenas a restante renda fundiria dever
ser distribuda entre os proprietrios por intermdio dos mecanismos de perequao.
Somente desta forma ser possvel contrariar os fenmenos de especulao
fundiria, aliados aos da reteno, i.., de no disponibilizao dos solos para as
necessidades mais prementes do ponto de vista do ordenamento do territrio e de
urbanismo. Por isso se afirma que uma eficaz poltica de ordenamento do territrio
depende da existncia de instrumentos de poltica fundiria que permitam a
recuperao das mais-valias geradas pela actuao pblica. Esta , indiscutivelmente,
uma das questes materiais a integrar numa futura Lei dos Solos, cuja inexistncia at
ao momento tem sido um dos entraves ao eficaz funcionamento do sistema de gesto
territorial.
b) Dever tambm esta lei identificar os principais mecanismos de interveno
da Administrao pblica nos solos (ainda que remeta o seu regime para legislao
especfica), designadamente:
(1) medidas de estmulo e de controlo da oferta de solos por parte dos
privados;
(2) formas de colaborao da Administrao com os proprietrios na
urbanizao dos solos;
(3) mecanismos de desincentivo reteno de solos urbanos pelos
proprietrios, de modo a incrementar a oferta deste tipo de bens
34
e
(4) formas de aquisio de solos pela administrao: (a) meios de direito
privado; (b) expropriao por utilidade pblica; (c) direito de preferncia;

34
Muitos destes mecanismos tero de ser de carcter fiscal. Por exemplo, no ordenamento
jurdico brasileiro esto previstos instrumentos jurdicos voltados especificamente para o combate
reteno de solos urbanos com fins especulativos, de entre os quais consta um de natureza fiscal.
Assim, o 4 do artigo 182. da Constituio brasileira confere ao Poder pblico municipal, mediante
lei especfica para a rea includa no plano director, exigir, nos termos da lei federal, do proprietrio
de solo no edificado, subutilizado ou no utilizado, que promova o seu adequado aproveitamento, sob
pena, sucessivamente, de: I(); II. Imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana
progressiva no tempo; III. ()

40

(c) cedncias urbansticas (, designadamente no mbito do funcionamento
de mecanismos de perequao; no mbito do licenciamento de operaes
urbansticas
35
, etc.).
36

9. Smula das questes directamente relacionadas com sistema de gesto
territorial que devem ser integradas numa lei dos solos de forma a torna-lo
operativo e eficaz.
a) Com particular relevo no mbito do presente Estudo, resulta claro que uma
Lei dos solos deve consagrar mecanismos eficazes de coordenao ou de ligao com
a matria do ordenamento do territrio e do urbanismo, nos mais variados domnios.
Identificamos, ao longo deste estudo, algumas das temticas que a devem ser
integradas para garantir este desiderato. Enunciamo-las, agora, aqui, de forma sucinta,
de forma a analisar, posteriormente, de que forma a devem ser tratados.
1. Definio dos princpios bsicos e do regime comum dos instrumentos de
poltica de solos que possam ter uma aplicao transversal a vrios regimes,
sem prejuzo da manuteno em cada um deles, da regulamentao especfica
(v.g. o caso das medidas preventivas que tanto acautelam planos em
elaborao como projectos de empreendimentos pblicos em curso de deciso
2. Definio dos princpios e dos critrios de valorao dos solos aplicveis em
todas as situaes em que tal valorao se mostre necessria, designadamente:
(i) em matria de execuo dos mecanismos de perequao
compensatria
(ii) noutras situaes de determinao do valor dos solos no quadro da
execuo do planeamento territorial;

35
O regime em vigor permite exigir cedncias de terrenos sempre que esteja em causa uma
operao de loteamento, uma operao com impacte semelhante a um loteamento (a partir do Decreto-
Lei n. 555/99) ou uma operao com impacte urbanstico relevante (aditada pela Lei n. 60/2007),
fazendo, contudo, depender estas ltimas situaes de regulamentao municipal. Tem vindo, assim, a
alargar-se a possibilidade de formulao desta exigncia de cedncias, reconhecendo-se que qualquer
operao gera impactes territoriais em termos de necessidades colectivas, pelo que deve contribuir
proporcionalmente para a sua satisfao. Sendo esta uma realidade indesmentvel, seria de ponderar a
integrao, na Lei dos Solos, de um princpio de obrigao geral de cedncias (isto , da possibilidade
da sua exigncia no mbito de qualquer operao urbanstica, independentemente da sua qualificao),
admitindo-se que os municpios a dispensassem quando aquelas operaes tivessem menor relevo
urbanstico ou por questes de ordem politica. Tal significaria uma inverso da regra actualmente em
vigor. Assim, da no exigibilidade destas cedncias, com excepo dos loteamentos e das operaes
com impacte semelhante a um loteamento ou com impacte urbanstico relevante, passaramos para a
sua exigncia como regra.
36
Sobre estes vrios mecanismos de interveno da Administrao nos solos cfr.. Fernando
Alves CORREIA, Manual de Direito do Urbanismo, Vol. I, cit.,pp. 863 e ss.

41

(iii) na fixao da justa indemnizao nos casos de expropriao por
utilidade pblica, qualquer que seja a respectiva finalidade (execuo
de planos ou outra);
(iv) na determinao da responsabilidade patrimonial da Admi-nistrao
Pblica pelos demais sacrifcios lcitos perpetradas ao direito de
propriedade fundiria (designadamente no domnio do artigo 143. do
RJIGT);
(v) na fixao do preo a pagar ao proprietrio nos casos em que a lei
venha a permitir, como sucede no regime jurdico da reabilitao
urbana, a venda forada.
3. A sistematizao coerente das regras relativas ao estatuto jurdico dos solos ou
uma enumerao dos princpios gerais que d um enquadramento a outros
diplomas legais que disciplinem a matria. Neste mbito a Lei dos Solos
dever:
o Proceder articulao e harmonizao das vrias classificaes dos
solos estabelecidas no ordenamento jurdico, as quais se apresentam
como muito variadas: classificao para efeitos de planeamento
territorial (solos urbanos e rurais); para fins de clculo da indemnizao
por expropriao (solos aptos para construo e solos para outros fins)
para efeitos fiscais e, at, para efeitos registais (solos rsticos, urbanos e
mistos).
Ainda que se conclua pela necessidade da manuteno destas distintas
classificaes deve resultar claro como devem as mesmas ser
harmonizadas, de forma a evitar entropias e dificuldades no
funcionamento do sistema.
o Definir do contedo do direito da propriedade do solo, designadamente:
o integrando no seu contedo intrnseco a funo social dos solos (e
a vinculao situacional que parte integrante desta);
o tomando posio em relao problemtica do ius aedificandi;
o definindo os direitos (faculdades) e os deveres dos respectivos
proprietrios, os quais devero ser diferenciados consoante a
classe ou categoria de solos em causa;
o determinando os direitos e deveres de outros intervenientes no

42

mercado imobilirio para alm do proprietrio (que nem sempre
empresrio, podendo, por isso, intervir ainda nos processos
urbansticos os promotores-urbanizadores e os promotores-
construtores), cujos direitos e deveres devem ser igualmente
definidos e
o enumerando os direitos e deveres de cidadania em relao ao solo.
o Articular e harmonizar os vrios modelos e instrumentos de gesto
urbanstica para que o RJIGT o RJUE e os RJRU apontam, delimitando
as situaes em que a execuo deve ser feita de forma sistemtica e
aquela em que se admite uma execuo assistemtica, bem como as
situaes que apelam para operaes de nova urbanizao/edificao ou
antes para operaes de reabilitao urbana. Esta articulao deve ser feita
pelo estabelecimento de uma relao ntima entre o tipo de instrumentos
de gesto a mobilizar e as categorias do solo urbano que esto em causa.
4. Consagrar o princpio da constituio de bolsas ou de reservas de terrenos da
Administrao, com vista a evitar a especulao fundiria, a regularizar os
preos praticados no mercado e a corrigir as demais disfunes que a se
verificam, bem assim como a permitir a instalao de infra-estruturas e
equipamentos de utilizao colectiva e a execuo de empreendimentos
urbansticos de iniciativa pblica. Deve ainda, a este propsito, identificar-se
sistematicamente os instrumentos que contribuem para este desiderato, ainda
se trate de instrumentos j consagrados em legislao dispersa (v.g.
mecanismos de perequao, cedncias para o domnio municipal e no mbito
dos processos de licenciamento, etc.).
Estas reservas devero integrar, por princpio, o domnio privado da
Administrao, na medida em que se justifica um regime relativamente
flexvel, designadamente em termos de transaco (v.g permitindo, por
exemplo, ser permutados com terrenos privados necessrios prossecuo de
finalidades pblicas), mas garantido a sua afectao a fins de utilidade pblica
que levaram sua aquisio: regular o mercado imobilirio, obter reservas de
solo para actuaes de iniciativa pblica e facilitar a execuo dos
instrumentos de gesto territorial com proprietrios. Trata-se, por isso, de um
patrimnio reservado (domnio privado indisponvel) da Administrao,
destinado ao cumprimento destas finalidades, devendo impor-se, por fora da

43

garantia constitucional da propriedade privada, a previso de adequados
mecanismos de reverso sempre que ocorra desvio destes fins. A este
propsito dever ser feita a adequada articulao entre o que venha a integrar-
se numa futura lei dos solos com o regime constante do 280/2007, de 7 de
Agosto, que estabelece o Regime Jurdico do Patrimnio Imobilirio Pblico.
5. Identificar e regular os instrumentos administrativos de interveno dos
poderes pblicos nos solos e no mercado de solos (interveno pblica no
mercado fundirio) com o objectivo de retorno das mais-valias que a aco
urbanstica dos poderes pblicos gera para a sociedade. Com efeito, um
sistema de ordenamento do territrio justo e equitativo pressupe
necessariamente que a legislao reconhea e garanta a participao da
comunidade nas mais-valias geradas pela aco dos poderes pblicos.
6. Identificar os instrumentos de poltica fiscal (ainda que a sua regulamentao
caiba a legislao especfica) que podem ser utilizados para promover ou
incentivar se necessrio, mediante a imposio de gravames de diversa
natureza ou ento mediante a criao de benefcios o aumento da oferta de
solos pelos privados e, bem assim, a disponibilizao de terrenos satisfao
de necessidades colectivas.
Quer as medidas referidas em 5. quer as enunciadas em 6. devem respeitar os
imperativos constitucionais da proporcionalidade (nas suas vertentes da
necessidade, adequao e proporcionalidade em sentido estrito), da igualdade,
da segurana jurdica e da proteco da confiana.
b) A todas estas temticas que fizemos referncia ao longo do presente estudo,
acrescentamos mais duas que podem ter um relevo indiscutvel em matria de
ordenamento do territrio e de urbanismo, isto , no mbito do sistema de gesto
territorial e que sistematicamente podem ser inseridas numa Lei de Solos.
) A primeira prende-se com os programas de aco territorial, que assumem
um relevo indiscutvel em matria de execuo dos planos ( neste mbito que eles
so objecto de regulao pelo RJGIT), mas que podem tambm, nos termos previstos
na LBPOTU, ter um relevo mais amplo: na prpria definio da politica de
ordenamento do territrio. Trata-se de instrumentos de concertao de interesses que
enquadram intervenes e investimentos de entidades pblicas e privadas com vista
transformao do territrio, definindo os objectivos a atingir e o escalonamento

44

temporal das aces e investimentos.
Uma vez que estes programas de aco territorial se podem perspectivar como
importantes instrumentos para a execuo de planos territoriais e de disponibilizao
de solos com vista ocupao racional do territrio, mas tambm com relevo na
reabilitao urbana e em outros domnios para que tenham potencialidade, no seria
despiciendo o seu tratamento mais pormenorizado na Lei dos Solos, de forma a
activar as suas virtualidades, a potenciar a sua aplicao prtica e a fornecer um
tratamento sistemtico e unitrio utilizao desta figura nos vrios domnios em que
ela pode ser mobilizada.
) A outra prende-se com a necessidade cada vez mais premente de, pelo menos
em relao a terminadas matrias, serem definidos pela lei, standards urbansticos:
preceitos legais que no tm por objectivo regular de forma directa o uso do solo,
correspondendo unicamente a instrumentos de reduo da discricionariedade do
planificador, impondo-lhe limites precisos na hora de estabelecer as regras de uso do
solo.
37

Em causa estaro directivas dirigidas pelo legislador ao ente planificador que
estabelecem indicadores, em regra directamente relacionados com a densidade
populacional e com o tipo de uso, os quais assentam em indicadores numricos,
normalmente limiares mnimos a cumprir no planeamento de forma a satisfazer
necessidades ou exigncias sociais (parques urbanos, espaos verdes, zonas
desportivas e de recreio, aparcamentos, centros culturais, equipamentos escolares,
religiosos, etc.).
No ordenamento jurdico portugus no se encontram muitos exemplos de
standars urbansticos de planeamento. Talvez por esse facto a doutrina tem vindo a
defender a necessidade de se desenvolverem neste domnio standards concretos que
tenham em considerao as necessidades sociais e territoriais de cada municpio
(designadamente para zonas verdes, de recreio, de laser, centros culturais, religiosos e
assistenciais e habitao social), que podero passar pela sua fixao em mnimos e
mximos de modo a permitir uma adequao territorial e social s necessidades de

37
Para Eva DESDENTADO DAROCA, os standards urbansticos so critrios materiais de
ordenao que asseguram mnimos inderrogveis de qualidade de vida no espao urbano no
directamente aplicveis, j que operam como limites discricionariedade do planificador na medida em
que este no pode violar os referidos mnimos. Cfr. Discrecionalidad Administrativa y Planeamiento
Urbanstico. Construccin Terica y Anlisis Jurisprudencial, Madrid, Arazandi Editorial, 2. Edio,
1999, pp. 352 e 353.

45

cada comunidade, naturalmente diversas nos vrios pontos do pas.
38
A fixao de
alguns destes standards exigida pelo princpio do desenvolvimento sustentvel:
standards quantitativos para a construo de habitao social (dimenso social da
sustentabilidade) ou standards de cariz ambiental que definem reas mnimas para a
criao de zonas verdes e de lazer para as reas abrangidas pelos planos (vertente
ambiental da sustentabilidade).
Estes standards limitam a ampla discricionariedade que existe na elaborao dos
instrumentos de planeamento, assegurando uma efectiva proteco dos interesses
pblicos considerados relevantes.
) Tudo quanto foi afirmado torna claro que a Lei dos Solos actualmente em
vigor se encontra desactualizada, insuficiente para dar resposta s modernas
exigncias das polticas de ordenamento do territrio e de urbanismo e est
desarticulada da legislao destes domnios.
A desactualizao da Lei dos solos em matria de ordenamento do territrio
e urbanismo
A desactualizao da actual Lei dos Solos decorre, no seu essencial, de as
circunstncias polticas, sociais, econmicas e jurdico-constitucionais que estiveram
subjacentes sua elaborao e aprovao, serem diferentes das actualmente
existentes. As novas preocupaes, de conteno da disperso, da colmatao de
espaos vazios dentro dos permetros, de revitalizao urbana, etc., no encontram
eco na Lei dos Solos.
Esta desactualizao decorre ainda de muitos dos instrumentos previstos na lei
dos solos terem tido, pelos mais variados motivos desde a sua ineficcia para
atingir os objectivos pretendidos, passando pelas excessivas exigncias
procedimentais e terminando na falta de capacidade da Administrao para os
implementar, reduzida ou nula utilizao prtica: por exemplo, as zonas de defesa

38
Ao contrrio do que sucede entre ns, a legislao urbanstica Espanhola tem muitos
exemplos de standards urbansticos que limitam a ampla discricionariedade de planeamento. Estes
standards assumem particular relevo em matria de classificao/qualificao dos solos, estabelecendo
quase sempre mximos que visam limitar as densidade e edificabilidades admissveis. Por exemplo, a
legislao Andaluza determina que quando o uso caracterstico do solo urbano no consolidado ou
urbanizvel seja o residencial, a ocupao no poder ser superior a 75 vivendas por hectare e a
edificabilidade a um metro quadrado por metro quadrado de terreno. Por sua vez, quando o uso
caracterstico seja o turstico, determina-se que no se dever superar a edificabilidade de 0,3 metros
quadrados por metro quadrado de terreno. Para uma perspectiva de vrios exemplos destes na
legislao autonmica espanhola vide DESDENTADO DAROCA, Eva, Ultimas Tendencias en la
Reduccin y Control de la Discrecionalidad del Planeamiento Urbanstico, in AA.VV. El Derecho
Urbanstico del Siglo XXI, Madrid, Editorial Reus, 2008, pp. 221 e ss.

46

e controlo urbanos, embora obrigatrias nas sedes de distrito e aglomerados urbanos
com mais de 25.000 habitantes, nunca foi delimitada nem nunca foi formalizada
qualquer Associao da Administrao com os Particulares.
Acresce que muitos dos instrumentos previstos na Lei dos Solos tinham razo
de ser num diferente contexto de ocupao territorial: de ausncia de planeamento
enquanto actividade levada a cabo de forma sistemtica. Com a cobertura do territrio
nacional por instrumentos de planeamento (em especial com a obrigatoriedade da
elaborao de planos directores municipais) grande parte daqueles instrumentos
perdeu a sua razo de ser (o caso, por exemplo, das zonas de defesa e controle
urbanos ou das restries de utilizao de edifcios para actividades comerciais ou
industriais e profisses liberais). Ou seja, grande parte do regime constante da lei dos
Solos deixou de fazer sentido no contexto actual de definio do regime de uso do
solo atravs de planos de ordenamento
Mais, a regulamentao de alguns dos instrumentos previstos na Lei dos Solos foi
integrada em regimes jurdicos posteriores (isto no obstante no se ter procedido a
uma revogao expressa ou articulao com as suas normas: especial relevo assumem
aqui os objectivos e princpios definidos pela LBPOTU assim como toda a
regulamentao constante do RJIGT, que tornou desadequados alguns dos
instrumentos de poltica de solos, designadamente para a execuo dos planos.
Tambm as reas crticas de recuperao e reconverso urbansticas se apresentam
como figuras a prazo, aps a entrada em vigor em 2009 do Regime Jurdico da
Reabilitao Urbana.
Concluso 1: Torna-se necessria uma nova Lei dos Solos que responda s
necessidades actuais das polticas de ordenamento do territrio e de urbanismo.
A ausncia de regulamentao de questes relevantes neste domnio
A Lei dos Solos portuguesa nunca conteve um estatuto jurdico do solo
associado a direitos e deveres dos respectivos ou proprietrios nem formulou
princpios gerais para serem posteriormente retomados por outros diplomas. Mais, a
Lei dos Solos no contm qualquer preocupao no que concerne matria
urbanstica e de ordenamento do territrio, pelo que a disciplina jurdica do
planeamento urbanstico em Portugal foi evoluindo margem de qualquer definio
do estatuto unitrio dos solos objecto de propriedade privada, de que os planos
vinculativos dos particulares, fundamentalmente os municipais, so o principal

47

instrumento conformador.
Concluso 2: Torna-se necessria uma nova Lei dos Solos que regule o estatuto
urbanstico da propriedade do solo de forma consistente e unitria.
A sua desarticulao com a legislao atinente ao sistema de gesto
territorial (legislao urbanstica e de ordenamento do territrio)
A desarticulao aqui referida ocorre a vrios ttulos: em matria dos
instrumentos de execuo dos planos; da valorizao dos solos para os vrios efeitos
relevantes; da articulao entre a execuo sistemtica e assistemtica dos planos; de
classificao dos solos para distintas finalidades etc.
Concluso 3: Torna-se necessria uma nova Lei dos Solos que enquadre e d
unidade sistemtica aos vrios instrumentos de poltica dos solos integrados em
legislao dispersa e especfica.

10. Configurao possvel para a nova Lei dos Solos
Atento tudo o que foi referido ao longo do presente estudo, no qual se indicia j
aquela que consideramos ser a melhor opo quanto configurao que a Lei dos
Solos deve assumir, sintetizamos no presente ponto, as ideias essenciais a reter a este
propsito.
Assim, e antes de mais, consideramos dever ser de afastar a opo de
transformar a Lei dos Solos num diploma agregador de todo o direito dos solos e,
tendencialmente, de partes significativas do direito do ordenamento do territrio e do
direito do urbanismo. Como afirmmos, tendo em considerao a multiplicidade de
regimes dispersos onde o direito dos solos tem relevo, a integrao na Lei dos Solos
de toda e cada uma dessas regulamentaes especficas, transformando esta lei numa
codificao de todo o direito dos solos, tornaria esta lei no apenas demasiado extensa
e de difcil de utilizao, como deslocaria para fora da legislao especfica um
conjunto de regulamentao que apenas a ela diz respeito ou que nela tem particulares
especificidades.
A ns parece-nos, pois, que a soluo mais adequada dever passar pela
manuteno dos instrumentos de poltica dos solos dispersos pelos vrios diplomas
(regimes) a que directamente respeitam, com as especificidades por eles exigidas
mantendo, por exemplo, no mbito do RJIGT, as questes de poltica dos solos

48

referentes execuo dos planos.
Nesta lgica, Lei dos Solos dever ser reservada uma importante funo de
harmonizao desses vrios regimes os quais nem sempre esto, como vimos,
devidamente articulados entre si no que respeita poltica de solos que lhe deve estar
subjacente.
E esta tarefa de harmonizao deve ser levada a cabo, antes de mais, atravs da
definio dos princpios fundamentais da poltica de solos relevantes neste domnio
[articulando-se estes princpios com os constantes da LBPOTU, os quais devem ser
adaptados (concretizados) no domnio especifico do direito dos solos].
Mas deve resultar, igualmente, da definio pela Lei dos Solos, o regime base
comum aos vrios instrumentos de poltica de solos quando tenham um mbito de
aplicao transversal (v.g. as medidas preventivas, que visam salvaguardar quer
planos quer projectos de empreendimentos pblicos; o direito de preferncia, que
pode ser utilizado quer como instrumento de execuo dos planos quer no domnio da
reabilitao urbana), ficando reservada para cada regime a regulamentao das
especificidades que cada um destes instrumentos a detm.
Esta funo de definio dos princpios bsicos desta poltica e do regime
comuns a vrios instrumentos que assumem distintas valncias, enquadra-se bem na
estrutura tpica de uma lei de enquadramento que defina as opes poltico-
legislativas fundamentais relativas ao Direito dos Solos e estabelea os grandes
princpios que o devem reger, bem assim como a articulao entre as suas
componentes. Cada um destes aspectos dever ser objecto de desenvolvimento por
diplomas de concretizao, sendo certo que grande parte deles j existem, pelo que
aquele desenvolvimento passar, essencialmente, pela alterao, correco ou
adaptao do regime jurdico deles constantes (v.g. RJIGT, RJUE, Cdigo Civil,
Cdigo do Registo Predial, Cdigo das Expropriaes, Cdigos Tributrios, etc.).
Afirmar que a Lei dos Solos deve assumir a natureza de uma lei de
enquadramento, no significa, porm, afirmar que a mesma deve ter necessariamente
um contedo regulador de reduzida densidade.
Pelo contrrio, tal contedo pode e deve encerrar uma regulamentao mais
aprofundada em determinadas matrias, no se fincando apenas pela definio dos
princpios bsico que a enquadram. o que dever suceder, por exemplo, na parte
referente definio do estatuto dos solos v.g. contedo e limites do direito de
propriedade dos solos, densificao dos direitos e deveres de urbanizar e edificar, etc.
Apenas desta forma a Lei dos Solos se apresentar como agregadora de vrios

49

regimes jurdicos com relevo (RJIGT, Cdigo das Expropriaes, RJRU), interagindo
com eles, fornecendo-lhe instrumentos que permitam e viabilizem a respectiva
operatividade e, ao mesmo tempo, que integra lacunas da ordem jurdica existente.
Ou seja, e em suma, deve a Lei dos Solos definir as bases, mas tambm a
regulamentao fundamental do direito dos solos que enquadre, harmonize mas,
principalmente, articule os vrios regimes existentes que concretizam o sistema de
gesto territorial em vigor no ordenamento jurdico portugus.

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