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DIREITO ADMINISTRATIVO


DIREITO ADMINISTRATIVO

conceito: o conjunto de princpios jurdicos que regem a atividade administrativa, as entidades,
os rgos e os agentes pblicos, objetivando o perfeito atendimento das necessidades da coletividade e
dos fins desejados pelo Estado.

objeto: compete-lhe o estudo da atividade ou funo administrativa exercida direta ou
indiretamente, de sua estrutura, de seus bens, de seu pessoal e de sua finalidade.

classificao: tradicionalmente classificado como ramo do direito pblico interno; o direito
pblico regula as relaes em que o Estado parte ou mantm interesse preponderante, regendo a sua
organizao e atuando com supremacia e visando o interesse pblico, enquanto o direito privado restam
as normas reguladoras das relaes mantidas exclusivamente por particulares, caracterizadas pelo
interesse privado.

fontes:
lei
jurisprudncia
doutrina
princpios gerais do direito
costumes

princpios bsicos da Administrao Pblica (art. 37, caput, CF):

legalidade segundo o qual ao administrador somente dado realizar o quanto previsto na lei;
dentre os princpios, este o mais importante e do qual decorre os demais, por ser essencial ao
Estado de Direito e ao Estado Democrtico de Direito.
impessoalidade a atuao deve voltar-se ao atendimento impessoal, geral, ainda que venha a
interessar a pessoas determinadas, no sendo a atuao atribuda ao agente pblico, mas ao rgo
ou entidade estatal.
moralidade que encerra a necessidade de toda a atividade administrativa, bem assim de os
atos administrativos atenderem a um s tempo lei, moral, eqidade, aos deveres de boa
administrao, visto que pode haver imoralidade em ato tido como legal (nem tudo que legal
honesto) - ex.: determinado prefeito, por ter sido derrotado no pleito eleitoral e s vsperas do
encerramento do mandato, congela o imposto territorial urbano com o fito de diminuir as receitas
do Municpio e inviabilizar a sua administrao (ainda que tenha agido conforme a lei, agiu com
inobservncia da moralidade administrativa); a imoralidade administrativa qualificada a que
configura o ato de improbidade administrativa, e no apenas o ato imoral.
publicidade a atuao transparente do Poder Pblico exige a publicao, ainda que
meramente interna, de toda forma de manifestao administrativa, constituindo esse princpio
requisito de eficcia dos atos administrativos; a publicidade est intimamente relacionada ao
controle da Administrao, visto que, conhecendo seus atos, contratos, negcios, pode o
particular cogitar de impugn-los interna ou externamente; o princpio propicia, ainda, a obteno
de informaes, certides, atestados da Administrao, por qualquer interessado, desde que
observada a forma legal; concorrem, porm, reservas ao princpio quando em jogo estiver a
segurana da sociedade e/ou do Estado ou quando o contedo da informao for resguardado por
sigilo.
eficincia que impe a necessidade de adoo, pelo administrador, de critrios tcnicos, ou
profissionais, que assegurem o melhor resultado possvel, abolindo-se qualquer forma de atuao
amadorstica, obrigando tambm a entidade a organizar-se de modo eficiente; com relao
exigncia de eficincia, h duas normas expressas que a consagram no prprio texto
constitucional: a avaliao peridica de desempenho a que est submetido o servidor; a
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possibilidade de formalizao de contratos de gesto, as organizaes sociais e as agncias
executivas e outras formas de modernizao institudas a partir da EC n 19/98.

a previso dessas regras na CF no se limita ao caput do art. 37, podendo ser encontrada em
outros pontos; servem de exemplos as previses do art. 5, LXXIII (moralidade administrativa),
art. 93, IX e X (motivao das decises judiciais), art. 169 (princpio da eficincia, quando limita
os gastos com folha de pessoal), entre outros.

cada Estado no exerccio de seu Poder Constituinte Derivado Decorrente, com fundamento no
art. 25 da CF, tem a possibilidade, quando da elaborao de suas Constituies, de acrescentar
outros princpios, como por exemplo a Constituio paulista, que prev a razoabilidade, a
finalidade, a motivao e o interesse pblico como princpios bsicos da Administrao; a mesma
concluso pode ser adotada para o Distrito Federal e para os Municpios quando da elaborao de
suas Leis Orgnicas, a teor do disposto, respectivamente, nos artigos 32 e 29 da CF, bem como
para o legislador infraconstitucional.

a violao de qualquer dos princpios bsicos da Administrao inibe a edio de ato, contrato
ou instrumento administrativo vlido e capaz de produzir efeitos jurdicos; tal violao, isolada ou
conjuntamente, sugere sempre o exerccio do controle dos atos da Administrao, seja por meio
de mandado de segurana, ao popular, ao civil pblica, seja mesmo pela aplicao do
princpio da autotutela; h, contudo, situaes que importam maior gravidade, ensejando, a partir
da violao do princpio, a aplicao de sanes civis, penas, polticas e administrativas - ex.: a
contratao com fraude ao procedimento licitatrio e conseqente favorecimento do contratado
(houve violao ao princpio da legalidade, da impessoalidade e da moralidade administrativa,
podendo ter havido, ainda, a violao do princpio da eficincia; tal contratao poder ensejar a
aplicao da Lei n 8.429/92, apurando-se a prtica do ato de improbidade administrativa por
meio de ao civil pblica; mas a mesma contratao poder ensejar a impetrao de mandado de
segurana pelo titular do direito de participar de certame licitatrio vlido, assim como poder
ensejar, pelo cidado, o ajuizamento de ao popular ante o prejuzo causado ao patrimnio
pblico); admite-se a convalidao, seja por meio de ratificao, seja mediante confirmao, de
atos administrativos editados com preterio dos princpios, em especial quando deles no
decorrer prejuzo material para os administrados e para a Administrao Pblica; os atos
praticados com vcio de forma, porque inobservada a regra de competncia, ou com preterio da
forma exigida em lei, podem e devem ensejar a convalidao; assim agindo, a Administrao
estar saneando o ato e homenageando o princpio da legalidade; no ser admitida, porm, para
atos editados com preterio dos motivos, do contedo ou da finalidade, porquanto deles sempre
ser resultante grave prejuzo.

princpios de direito administrativo:

supremacia do interesse pblico sobre o privado no confronto entre o interesse do
particular e o interesse pblico, prevalecer o segundo - ex.: Administrao reconhece de
utilidade pblica um bem imvel e declara a sua expropriao (o direito de propriedade deferido
constitucionalmente ao particular cede lugar ao interesse da coletividade); haver sempre limites a
tal supremacia.
indisponibilidade dos interesses pblicos no deferida liberdade ao administrador para
concretizar transaes de qualquer natureza sem prvia e correspondente norma legal; os bens,
direitos e interesses pblicos so confiados a ele apenas para a sua gesto, nunca para a sua
disposio; o poder de disposio, seja para alien-los, renunci-los ou transacion-los, depender
sempre de lei; o princpio prximo e se confunde em parte com o da legalidade, muito embora
este lhe seja superior e antecedente necessrio.
continuidade a atividade administrativa, em especial os servios pblicos, no pode sofrer
paralisaes; por conta desse princpio h ressalvas e excees ao direito de greve a todos
deferido; em se tratando de agentes pblicos, contudo, determinadas funes no podem sofrer
paralisao em nenhuma hiptese, nem mesmo para o exerccio daquele direito constitucional; h
proibies ao exerccio da greve por militares e para os demais tal exerccio depende de
regulamentao legal; servios essenciais no admitem paralisao, como os de segurana
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pblica, transporte pblico, sade etc; tambm por fora desse princpio, ao menos em tese, no
pode o contrato administrativo no ser cumprido pelo contratado, ainda que a Administrao
(contratante) tenha deixado de satisfazer suas obrigaes contratuais; no aplicvel aos
contratos administrativos, via de regra, a chamada "exceptio non adimpleti contractus" (exceo
de contrato no cumprido), assim como, por fora desse princpio, admite-se a encampao da
concesso de servio pblico.
autotutela deve a Administrao rever os seus prprios atos, seja para revog-los (quando
inconvenientes), seja para anul-los (quando ilegais); "a Administrao pode anular seus prprios
atos, quando eivados de vcios que os tornem ilegais, porque deles no se originam direitos, ou
revog-los, por motivo de convenincia e oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e
ressalvada, em todos os casos, a apreciao judicial" (Smula 473 do STF); anula-se o ato ilegal;
revoga-se o ato inconveniente ou inoportuno; a possibilidade de reviso interna dos atos
administrativos no pode conduzir a abusos, desrespeito de direitos; cessa a possibilidade de
reviso, por convenincia e oportunidade, sempre que o ato produzir efeitos e gerar direitos a
outrem.
especialidade por conta desse princpio, as entidades estatais no podem abandonar, alterar
ou modificar os objetivos para os quais foram constitudos; sempre atuaro vinculadas e adstritas
ao seus fins ou objeto social; no se admite, ento, que uma autarquia criada para o fomento do
turismo possa vir a atuar, na prtica, na rea da sade, ou em qualquer outra diversa daquela legal
e estatutariamente fixada; a alterao do objeto somente admissvel se observada a forma pela
qual foi constituda a entidade.
presuno de legitimidade para concretizar o interesse pblico que norteia a atuao da
Administrao, suas decises so dotadas do atributo da presuno de legitimidade e de
legalidade, tornando-as presumivelmente verdadeiras quanto aos fatos e adequadas quanto
legalidade; tal atributo permite a execuo direta, pela prpria Administrao, do contedo do ato
ou deciso administrativa, mesmo que no conte com a concordncia do particular, e ainda que se
lhe imponha uma obrigao.

os princpios abrangem a Administrao Pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios.

a atuao administrativa desconforme, ou contrria aos princpios enunciados, carreta ao ato a
invalidade dos efeitos almejados pelo agente ou pela Administrao; assim, perpetrando ato com
preterio da especialidade, ou paralisando o contrato com inobservncia do princpio da continuidade,
decorrer a edio de ato nulo, sujeitando seus responsveis apurao do prejuzo a que tiverem dado
causa; sendo a violao qualificada, poder ocorrer a prtica de ato de improbidade administrativa.



ADMINISTRAO PBLICA

conceito: o conjunto de entidades e de rgos incumbidos de realizar a atividade administrativa
visando a satisfao das necessidades coletivas e segundo os fins desejados pelo Estado.

ORGANIZAO ADMINISTRATIVA BRASILEIRA:

Administrao Pblica direta corresponde atuao direta pelo prprio Estado por suas
entidades estatais: Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal (a primeira dotada de
soberania, as demais, de autonomia poltica, administrativa e financeira).

Administrao Pblica indireta quando executada por terceiros que no se confundem
com a Administrao Pblica direta; a transferncia da execuo de servios pode ocorrer para
terceiros que se encontrem dentro ou fora da estrutura da Administrao Pblica; quando
realizada por terceiros que se encontrem dentro da estrutura da Administrao, mas que no se
confundem com a Administrao Pblica direta, surgem as figuras das autarquias, fundaes,
empresas pblicas e sociedades de economia mista e, mais recentemente, as agncias
reguladoras e executivas; quando a transferncia ocorre para terceiros que se encontrem fora da
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estrutura da Administrao, vale dizer, para particulares, surgem as figuras das concessionrias e
permissionrias.

Paraestatais (3 setor) servios sociais autnomos, organizaes sociais, dentre outras.

d-se o nome de centralizada para a atividade exercida diretamente pela entidade estatal;
desconcentrada, sempre que a competncia para o exerccio da atividade repartida ou espalhada por
diversos rgos dentro da Administrao Pblica direta mediante vrios critrios, como o territorial, o
geogrfico (ex.: administraes regionais ou subprefeituras etc), o hierrquico (ex.: departamentos,
divises, unidades etc), por matria (ex.: Ministrios da Administrao Federal, Secretarias Estaduais
ou Municipais etc); e descentralizada, quando a atividade administrativa deferida a outras entidades
dotadas de personalidade jurdica, seja por outorga (lei), seja por delegao (contrato).

definio de servio pblico: todo aquele desenvolvido pela Administrao ou por quem lhe faa
as vezes, mediante regras previamente estabelecidas por ela, visando preservao do interesse
pblico; a titularidade para a prestao de um servio pblico nunca poder sair, em vista dos interesses
representados, das mos da Administrao; o mximo de que se cogita a transferncia da execuo
desse servio, permanecendo a titularidade nas mos do Poder Pblico, que tem a condio de
fiscalizao, podendo inclusive, em caso de necessidade, aplicar as sanes que se mostrarem cabveis;
a execuo desses servios s pode se verificar mediante regras prvia e unilateralmente impostas pela
Administrao, sem qualquer tipo de interferncia do particular.

estrutura da Administrao Pblica indireta: as pessoas jurdicas institudas pela vontade do
Poder Pblico, e por isso integrantes da chamada Administrao Pblica indireta, possuem
caractersticas prprias, distintas das pessoas jurdicas criadas por particulares; so elas: a) a criao
somente pode decorrer de lei; b) sua finalidade no ser lucrativa; c) no se extinguem pela prpria
vontade (princpio do paralelismo das formas), mas apenas por fora de lei (no lhes incidem,
exclusivamente, as normas prprias do direito privado); d) sujeitam-se sempre a controle interno
pela prpria entidade a que se vinculam e esto tambm sob controle externo exercido pelo
Legislativo, com apoio do Tribunal de Contas, e pelo J udicirio, alm da fiscalizao desempenhada
pelo Ministrio Pblico; e) permanecem adstritas finalidade para a qual foram institudas
(princpio da especialidade) // no obstante se encontrarem dentro da estrutura da Administrao, no
se confundem com a chamada Administrao Pblica direta do Estado; dois so os objetivos que
norteiam a criao dessas figuras: a prestao de servios pblicos e a explorao de atividades
econmicas.

- prestao de servios pblicos tem por objetivo oferecer concretude ao princpio da
eficincia, visto que se parte do pressuposto de que a criao de uma pessoa para desenvolver
somente um tipo de atividade faa com que ao longo do tempo se transforme em uma especialista,
melhorando, assim, a qualidade do servio; a situao descrita impede os administradores das
entidades de afast-las dos objetivos definidos na lei para os quais, alis, foram criadas,
recebendo o nome de princpio da especializao.
- explorao de atividades econmicas a criao dessas pessoas para a explorao de
atividades econmicas, entrando em um campo at ento exercido com exclusividade pela
iniciativa privada, ocorre em carter excepcional e somente nas hipteses expressamente
autorizadas pela CF (segurana nacional ou interesse coletivo relevante); a atuao do Poder
Pblico no pode, em absoluto, ser confundida com a que desenvolve um particular, eis que,
nesse caso, totalmente voltada obteno de lucro; ainda que explorando atividade econmica,
no pode a Administrao balizar suas atitudes para a obteno de lucro, mas, sim, para a
preservao do interesse pblico que representa; toda atividade desenvolvida pelo Poder Pblico
no setor ser marcada pela absoluta ausncia de prerrogativas em relao iniciativa privada, sob
pena de tornar letra morta o princpio da livre concorrncia.

autarquias so consideradas pessoas jurdicas de direito pblico criadas para a prestao
de servios pblicos contando com um capital exclusivamente pblico; o nico instrumento
vivel para a criao de autarquias a lei, no se prestando para essa finalidade os decretos, as
medidas provisrias, sendo, outrossim, necessria lei especfica quando da criao de cada
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autarquia (toda vez que o Poder Executivo pretender criar uma nova autarquia, posto que a
competncia sobre essa matria sua, em carter privativo, dever providenciar uma lei prpria,
no sendo possvel, portanto, imaginar a criao, por intermdio de uma s lei, de diversas
autarquias); a extino tambm dever ser feita mediante lei especfica; apresentam como
caractersticas importantes: autonomia administrativa, autonomia financeira e patrimnio
prprio, de forma a demonstrar que, uma vez criadas, apresentam independncia em relao
Administrao direta, no sendo outro o significado da expresso autarquia (autos arquia =
governo prprio); embora no se possa cogitar a existncia de um vnculo de hierarquia ou
subordinao entre a Administrao Pblica direta e as autarquias, perfeitamente possvel
vislumbrar aqui a existncia de um controledaquela para com estas, que se restringir ao campo
da legalidade ou finalidade, podendo, ainda, receber o nome de tutela; possvel atribuir a essas
entidades os mesmos privilgios de que dotada a Administrao Pblica direta, eis que so
prestadoras de servios pblicos, nica atividade que lhes possvel, e tambm em vista de sua
personalidade de direito pblico, assim, usufruem da imunidade tributria em relao aos
impostos e esto includas na expresso Fazenda Pblica, tendo os privilgios processuais
fixados no CPC (qudruplo o prazo para contestar e o dobro para recorrer); a responsabilidade
pelas obrigaes contradas por essas pessoas a elas pertence, podendo admitir-se, no mximo,
seja o Estado chamado apenas em carter subsidirio, vale dizer, apenas depois de esgotadas as
foras da autarquia; no se cogita aqui da possibilidade de o Estado responder em carter
solidrio; em razo das atividades que desenvolvem (servios pblicos), no se submetem ao
regime falimentar - ex.: INCRA, IBAMA, INSS, BACEN, CEET, HC, IAMSPE, SUCEN,
UNESP, UNICAMP, USP etc.

agncias reguladoras surgem como espcies de autarquias que apresentam por objetivo a
regulamentao, o controle e a fiscalizao da execuo dos servios pblicos transferidos ao
setor privado; trata-se de autarquias de regime especial, s quais se aplicam todas as
caractersticas at ento verificadas para as demais - ex.: ANEEL (Agncia Nacional de Energia
Eltrica), ANAP (Agncia Nacional de Petrleo), ANATEL (Agncia Nacional de
Telecomunicaes) e ANS (Agncia Nacional de Sade) - elas esto vinculadas e no
subordinadas aos respectivos Ministrios, as duas primeiras ao das Minas e Energia, a terceira ao
das Comunicaes e a ltima ao da Sade.

fundaes so definidas como pessoas jurdicas de direito pblico ou privado criadas para a
prestao de servios pblicos, contando com patrimnio personalizado destacado pelo seu
instituidor, para a preservao do interesse pblico; ao assumirem personalidade de direito
pblico, as fundaes em tudo se assemelham ao regime jurdico das autarquias, surgindo, alis,
como espcies desse gnero, sendo rotuladas como autarquias fundacionais; aplicam-se s
fundaes pblicas todas as normas, direitos e restries pertinentes s autarquias; possvel
cogitar a existncia dentro da Administrao Pblica indireta, de fundaes com personalidade
jurdica de direito privado, no se podendo confundi-las, no entanto, com as chamadas fundaes
particulares, porque so inteiramente disciplinadas pelo direito privado - ex.: Biblioteca
Nacional, IBGE, FUNAI, Fundao Padre Anchieta, Fundao Butant, Fundao Memorial da
Amrica Latina, Fundao do Zoolgico, FEBEM etc.

agncias executivas qualificativo atribudo s autarquias e fundaes da administrao
federal, por iniciativa do Ministrio Supervisor ao qual est vinculada, que tiverem com ele
celebrado contrato de gesto e possuam plano estratgico de reestruturao e desenvolvimento
institucional voltado para a melhoria da qualidade de gesto e para a reduo de custos; no pode
ser confundida com a criao de uma nova pessoa jurdica, como nos casos das autarquias e
fundaes, mas, apenas, de um qualificativo a elas atribudo por iniciativa da Administrao
direta e em carter temporrio, com o objetivo de estabelecer metas a serem cumpridas em nome
do princpio da eficincia.

empresas pblicas (estatal) so definidas como pessoas jurdicas de direito privado,
criadas para a prestao de servios pblicos ou para a explorao de atividades econmicas,
constitudas por um capital exclusivamente pblico e sob qualquer modalidade empresarial
(sociedades civis ou comerciais); so dotadas de autonomia administrativa, autonomia
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financeira e patrimnio prprio da mesma forma como visto para as autarquias e fundaes; no
existe vnculo de hierarquia ou subordinao em relao Administrao Pblica direta
responsvel pela sua criao, o que no impede a existncia de um controlesobre suas atividades,
que se restringir ao campo da legalidade ou finalidade, podendo, ainda, receber o nome de
tutela; sua criao, por integrarem a Administrao Pblica, tambm depende de lei especfica;
por se tratar de pessoas jurdicas de direito privado, o papel atribudo lei nesses casos se revela
completamente diferente, eis que ela no cria, mas apenas autoriza, a sua criao, que se
concretizar mediante registro dos estatutos sociais no rgo competente; no tm, por natureza,
qualquer privilgio estatal, s auferindo as prerrogativas administrativas, tributrias e processuais
que lhe forem concedidas especificamente na lei criadora ou em dispositivos especiais
pertinentes; quanto questo relativa responsabilidade pelas obrigaes que contraram perante
terceiros, sem dvida nenhuma sero elas a serem chamadas, respondendo o Estado apenas em
carter subsidirio, se forem prestadoras de servios pblicos; quanto possibilidade de se
submeterem ao regime falimentar, a questo fica em direta dependncia, uma vez mais, das
atividades desenvolvidas, porquanto, se prestadoras de servios pblicos, no se vislumbra essa
possibilidade, se exploradora de atividade econmica, a possibilidade se torna possvel - ex.:
BNDS, EMURB, Caixa Econmica Federal, Radiobrs etc.

sociedades de economia mista (estatal) so definidas como pessoas jurdicas de direito
privado, criadas para a prestao de servios pblicos ou para a explorao de atividades
econmicas, contando com um capital misto e constitudas somente sob a modalidade
empresarial de sociedade annima (formato de sociedades comerciais); pela definio oferecida,
surgem agora as diferenas entre as empresas pblicas e as sociedades de economia mista, a
comear pelo capital, eis que inteiramente pblico para aquelas e misto para estas; enquanto as
empresas pblicas podem assumir qualquer modalidade empresarial, podendo surgir na forma de
sociedades civis ou comerciais por fora do art. 5 do Dec.-lei n 200/67, as sociedades de
economia mista, em vista do mesmo comando legal, s podero assumir a modalidade de
sociedades annimas - ex.: Banco do Brasil, Petrobrs, Sabesp, Cohab, Metr, Dersa, Cetesb,
Anhembi Turismo, CET etc.

terceiro setor ( composto por particulares, portanto pessoas jurdicas de direito privado, que no
integram a estrutura da Administrao Pblica, mas que com ela mantm, por razes diversas e por
meio de formas diferenciadas, parcerias com o intuito de preservar o interesse pblico):

organizaes sociais (paraestatal) so definidas como pessoas jurdicas de direito privado,
sem fins lucrativos, criadas por particulares, para desempenhar servios sociais no exclusivos do
Estado, tais como: ensino, pesquisa cientfica, proteo ao meio ambiente, incentivo cultura,
programas de sade; a parceria ser concretizada por meio de um contrato de gesto, pela qual
sero definidos os incentivos que essas pessoas recebero do Estado para a execuo das
atividades, dentre eles: destinao de recursos oramentrios, destinao de bens (por meio de
permisso de uso), destinao de servios, possibilidade de serem elas contratadas por dispensa
de licitao; de se registrar que, por se tratar de qualificativo atribudo em carter temporrio a
particulares, a referncia aos exemplos torna-se difcil, o que no nos impede de mencionar que
sua utilizao tem se verificado, em maior escala, no setor de sade, quando ento o Estado
repassa a essas entidades a administrao de hospitais pblicos.

servios sociais autnomos (paraestatal) so todos aqueles institudos por lei com
personalidade jurdica de direito privado para ministrar assistncia ou ensino a certas categorias
sociais ou grupos profissionais, e que no tenham finalidade lucrativa; atuam ao lado do Estado,
em carter de cooperao, no prestando servio pblico delegado, como ocorre com as
organizaes sociais, mas atividades privadas que o Poder Pblico tem interesse em incentivar;
esses servios sociais autnomos tm autorizao do Estado para arrecadar e utilizar, na sua
manuteno, contribuies parafiscais; embora no integrantes da Administrao Pblica,
sujeitam-se aos princpios da licitao, realizao de processo seletivo e prestao de contas,
por estarem manuseando verbas pblicas; assumem a forma de instituies particulares
convencionais, tais como fundaes, sociedades civis e associaes, e no possuem privilgios
fiscais, administrativos e processuais - ex.: SENAI, SESI, SESC, SENAC etc.

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tanto as organizaes sociais quanto os servios sociais autnomos surgem como entidades
paraestatais (significa ao lado do Estado), eis que no integram a estrutura da Administrao
Pblica, mantendo, entretanto, parcerias por razes diferenciadas; enquanto para as organizaes
sociais o que justifica a parceria a transferncia de servios pblicos, para os chamados servios
sociais autnomos o fomento de atividades que, embora no possam ser confundidas com
servios pblicos, o Estado tem interesse em incentivar, desenvolver.



ORGOS, CARGOS E AGENTES PBLICOS

a atividade administrativa pode ser exercida diretamente pela Entidade Estatal (centralizao), por
outras pessoas jurdicas e ela vinculadas (descentralizao) ou por escales diferentes e que compem
a estrutura administrativa da mesma entidade (desconcentrao); a diversidade e multiplicidade de
funes exige uma ou outra soluo; h impossibilidade de concentrao em um s centro de
competncia de todas as tarefas deferidas a determinada entidade estatal; assim, ante o gigantismo de
suas atribuies inicialmente acometidas apenas chefia, ocorrendo a desconcentrao, que exige a
manuteno de vnculo hierrquico e funcional, diferentemente do que ocorre com a descentralizao
(por outorga ou delegao, conforme decorre de lei ou contrato).

rgos pblicos: so centros de competncia, ou unidades de atuao, pertencentes a uma entidade
estatal, dotados de atribuies prprias, porm no dotados de personalidade jurdica prpria; por no
ser dotado de personalidade jurdica (integram a pessoa jurdica), atua em nome daquele a que se
vinculam, no sendo sujeitos de obrigaes e de direitos; dessa forma, a Secretaria de Estado da Sade
(rgo) atua em nome do Estado (pessoa jurdica de direito pblico), o Ministrio da Justia (rgo)
atua em nome da Unio (pessoa jurdica de direito pblico).

quanto posio hierrquica:
independentes tm origem na CF e representam os Poderes do Estado, sem qualquer
subordinao - ex.: Poder Executivo, o Legislativo e o Judicirio (ou a Presidncia da
Repblica, o Congresso Nacional, a Cmara dos Deputados e dos Senadores, o STF, no
mbito federal; o Governo do Estado, a Assemblia Legislativa, o Tribunal de Justia e os
Tribunais de Alada, no mbito estadual; a Prefeitura Municipal, a Cmara de Vereadores,
no mbito municipal).
autnomos subordinados aos independentes e localizados na cpula da Administrao,
possuem autonomia administrativa e financeira (os ministrios, as secretarias estaduais e
municipais, a procuradoria-geral de Justia).
superiores so rgos de direo despidos de autonomia e voltados a funes tcnicas
e de planejamento (os gabinetes, as coordenadorias, as divises).
subalternos so despidos de autonomia e resumidos execuo de atribuies
confiadas por outros rgos (sees, portarias, servios).

quanto composio:
simples renam um nico centro de competncia (rgo).
compostos renam mais de um centro de competncia (rgo).

quanto atuao funcional:
singulares decidam pela vontade de um nico agente (titular) - ex.: a Presidncia da
Repblica, a Governadoria e a Prefeitura.
colegiados decidam pela conjugao de vontades de seus integrantes (membros);
deliberao o designativo correto para as decises colegiadas.

funo pblica: atribuio, encargo ou competncia para o exerccio de determinada funo, assim
tambm como o fim a que se destina o exerccio da atividade.

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emprego pblico: corresponde possibilidade de exerccio da funo pblica por contrato de
trabalho regido pela CLT (sociedade de economia mista, empresa pblica e mesmo a Administrao
direta, quando no adotado o regime estatutrio).

cargos pblicos: a unidade de atribuies e responsabilidades confiadas a um agente pblico; os
cargos pblicos devem ser organizados em classes (corresponde a juno de cargos de idntica
natureza, com competncia, responsabilidade e vencimentos idnticos) ou carreiras (corresponde
organizao dos cargos, sendo obrigatria a sua existncia na Administrao direta e indireta,
sugerindo vinculao hierrquica entre uns e outros e forma isonmicas de acesso, por promoo,
remoo, permuta etc.) que compem o quadro; eles devem ser criados por lei ou resoluo (Poder
Legislativo) e somente sero extintos ou transformados por ato da mesma natureza (princpio do
paralelismo das formas); podem ser efetivos, em comisso, ou vitalcios, conforme o modo de
provimento ou investidura do agente; no Poder Executivo, sempre so criados por lei, sendo esta de
iniciativa do chefe do Poder Executivo; os cargos no Poder Legislativo dependem de ato normativo
interno (resoluo), com contedo e forma de lei; para o Poder Judicirio h necessidade de lei de
iniciativa da chefia desse Poder, sendo aplicvel idntica regra aos Tribunais de Contas e ao Ministrio
Pblico da Unio, do Distrito Federal e dos Estados; os cargos vitalcios (juiz, promotor, conselheiro do
Tribunal de Contas) so institucionalizados pela CF e os demais, por lei; a exigncia do concurso
pblico somente se d em face dos cargos efetivos, ou de provimento efetivo, no sendo exigido para o
exerccio temporrio de funo pblica (provimento temporrio), para os cargos declarados em lei de
provimento em comisso e para as "funes de confiana"; as "funes de confiana" somente podem
ser exercidas por servidores pblicos, j concursados; destinam-se apenas s "atribuies de direo,
chefia e assessoramento"; os cargos em comisso, ou seja, os que admitem o provimento
independentemente de concursos (livre nomeao), tambm so destinados exclusivamente s
atribuies de direo, chefia e assessoramento", devendo parte deles ser preenchida to-s por
servidores pblicos, como determina a CF.

agentes pblicos: toda pessoa fsica vinculada, definitiva ou transitoriamente, ao exerccio de
funo pblica; os agentes pblicos ocupam cargos que integram os rgos, que, por sua vez, integram
a entidade estatal, na qual desempenham funes pblicas; as funes tm natureza de encargo ("mnus
pblico") e sempre se destinam a satisfazer as necessidades da coletividade.

polticos so titulares de cargo localizados na cpula governamental, investidos por eleio,
nomeao ou designao, para o exerccio de funes descritas na CF; so polticos eleitos pelo
voto popular, ministros de Estado, juzes e promotores de justia, membros dos Tribunais de
Contas e representantes diplomticos.

administrativos so os vinculados Administrao por relaes de emprego, profissionais,
normalmente nomeados ou contratados, no exercendo atividades polticas ou governamentais;
tm como espcies os servidores pblicos (antigos funcionrios pblicos) concursados; os
exercentes de cargo ou emprego em comisso e os servidores temporrios.
honorficos so os exercentes de funo pblica de forma transitria, convocados,
designados ou nomeados para cumprir objetivos cvicos, culturais, educacionais, recreativos ou de
assistncia social, como o mesrio eleitoral ou membro do Conselho de Sentena do Tribunal do
Jri - jurado.
delegados so os destinatrios de funo especfica, realizando-a em nome prprio, tal como
ocorre com os serventurios da Justia em serventias (cartrios) extrajudiciais (registro civil das
pessoas naturais, por ex.).
credenciados so os que recebem poderes de representao do ente estatal para atos
determinados, como ocorre nas transaes internacionais.

rgo corresponde a centro de competncia despersonalizado e integrante da estrutura
administrativa; cargo, ao lugar titularizado pelo agente pblico; e funo, aos encargos ou atribuies;
no h cargo sem funo; h funo sem cargo.

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competncia legiferante: a competncia para legislar sobre essa matria pertence s quatro pessoas
integrantes da nossa Federao, cada qual, por bvio, dentro do campo de atuao que lhe foi reservado
pela Constituio.

investidura ou provimento: forma de vinculao do agente ao cargo ou funo d-se o nome de
investidura ou provimento; a investidura contrape-se vacncia, forma de desligamento do agente
pblico do cargo ou funo, e pode ser:

poltica decorrente de eleio para mandatos (Presidente da Repblica, senadores,
deputados, governadores, prefeitos e vereadores), assim como para altos cargos da Administrao
e para os em comisso nas mesmas circunstncias (ministros, secretrios, procurador-geral da
Repblica e procurador-geral da justia).

originria ou derivada a originria corresponde primeira forma de vinculao do agente
e a derivada pressupe vinculao anterior (promoo, remoo, permuta); ambas pressupem,
via de regra, concurso: externo (originria) ou interno (derivada); o provimento derivado est
presente tambm na reintegrao (corresponde ao retorno ao cargo anterior por anulao do
desligamento, podendo ser judicial ou administrativa, conforme decorra ou no de deciso
judicial; o agente retorna com os mesmos direitos; se o cargo j tiver sido ocupado por outro, este
ser removido para cargo desimpedido ou permanecer em disponibilidade), readmisso
(correspondia forma de retorno do servidor legal e corretamente desligado; era discricionria e
no podia ser imposta pelo Judicirio; no mais admitida, pois os estatutos no mais a
contemplam), aproveitamento (o trmino do perodo de disponibilidade corresponde ao
aproveitamento, pelo qual o servidor retoma o exerccio de suas funes no cargo de que titular)
e reverso (corresponde ao retorno do agente pblico aposentado ao cargo que ocupava ou a
outro compatvel, normalmente condicionada a certo trato temporal ou superao da limitao
fsica ou mental que imps a aposentadoria por invalidez; a crtica que se faz a essa forma de
provimento derivado a de que no pressupe a realizao de novo concurso pblico seletivo,
correspondendo, em tese, a burla exigncia constitucional).

vitalcia a que confere carter de perpetuidade ao seu titular (juzes, promotores de justia,
membros do Tribunal de Contas), exigindo processo judicial para o desligamento.

efetiva adequada para os servidores pblicos, conferindo grau de estabilidade depois de
vencido o estgio probatrio de trs anos.

em comisso no confere vitaliciedade ou efetividade ao titular, sendo cabente nas
nomeaes para cargos ou funes de confiana.

estabilidade vitaliciedade: enquanto a estabilidade assegura efetivamente a permanncia do
servidor no servio, a vitaliciedade assegura a sua permanncia no cargo, incidindo no sobre todas as
carreiras, mas, to-somente, em relao quelas relacionadas pela prpria Constituio; embora ambas
demandam nomeao em carter efetivo, ou seja, precedida de concurso pblico, o estgio probatrio
para a estabilidade de trs anos, enquanto o da vitaliciedade de apenas dois; enquanto a perda do
cargo pelo servidor vitalcio s poder ocorrer mediante sentena judicial com trnsito em julgado ou
de deliberao do tribunal ao qual esteja o Juiz vinculado (antes do seu vitaliciamento), o servidor
estvel s perder o cargo em virtude de sentena judicial transitada em julgada, mediante processo
administrativo em que lhe seja assegurada ampla defesa, mediante procedimento de avaliao peridica
de desempenho, assegurando ampla defesa.

vacncia: o desligamento do agente pblico corresponde sua destituio do cargo, emprego ou
funo; h vacncia nas seguintes hipteses:

exonerao que pode ser a pedido ou no; a exonerao "ex officio" pode ocorrer para os
cargos vitalcios (sempre que no for satisfeito o estgio probatrio, ou quando o agente, a
despeito de ter tomado posse, no entra em exerccio), efetivos ou em comisso.
demisso imposta pelo cometimento de falta disciplinar e tem natureza de penalidade.
falecimento
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aposentadoria a transferncia para a inatividade remunerada, podendo ser voluntria (a
pedido e desde que satisfeitos certos requisitos), compulsria (obrigatria) e por invalidez.
readaptao corresponde investidura do agente em cargo compatvel com a limitao que
tenha sofrido em sua capacidade fsica ou mental, fixada tal limitao em inspeo mdica.
a Lei n 8.112/90 (Estatuto dos Servidores Pblicos da Unio) menciona ainda a ascenso, a
transferncia e a posse em outro cargo inacumulvel como formas de vacncia.
a CF, por fora da EC n 19/98, prev outras duas hipteses de desligamento: a) avaliao
insatisfatria de desempenho e b) para atender ao limite de despesas com pessoal ativo e
inativo (a Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece para a Unio o limite mximo de 50% do
gasto com folha de pessoal em relao arrecadao e de 60% para os Estados, Municpios e
Distrito Federal).

acessibilidade: os cargos, empregos e funes pblicas so acessveis aos brasileiros e estrangeiros
(includos pela EC n 19/98), na forma da lei; existem cargos que a CF houve por bem restringir to
somente para os brasileiros natos, excluindo assim os brasileiros naturalizados, bem como os
estrangeiros, por razes bvias (ex.: cargos que materializam a linha sucessria do Presidente da
Repblica); h exigncia de aprovao em concurso pblico de provas ou de provas e ttulos, salvo
excees constitucionais estabelecidas (ex.: cargos em comisso); as funes de confiana (direo,
chefia e assessoramento) no exigem concurso, j que acessveis apenas aos servidores de carreira; as
contrataes por tempo determinado somente so admitidas para atender a necessidade temporria de
excepcional interesse pblico, e quando possvel deve exigir seleo pblica; o prazo de validade do
concurso pblico no de dois anos, mas de at dois anos, prorrogvel uma vez, por igual perodo,
passando os aprovados a deter direito subjetivo no caso de nomeao, podendo, no concurso, a
Administrao estabelecer requisitos especficos (sexo, idade, estatura fsica), desde que compatveis
com a funo a ser exercida, assim como alter-los se o interesse pblico assim o reclamar; a
possibilidade de alterao no fere o princpio da igualdade e atende ao princpio da razoabilidade,
visto que impossvel a todos o exerccio de toda e qualquer atividade // a possibilidade de o ingresso no
servio pblico fazer-se diretamente, sem concurso, absolutamente excepcional; que a CF prev
hipteses excepcionais de contratao por tempo determinado, ou servios de carter temporrio; nessa
hipteses, porm, o agente no ocupar cargo ou emprego pblico, exercer to-somente a funo
pblica; por isso no se exige concurso pblico para o exerccio de funo pblica, ditando a CF a
obrigao apenas para "cargo ou emprego" ("a investidura em cargo ou emprego pblico de provas ou
de provas e ttulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma
prevista em lei, ressaltadas as nomeaes para cargo em comisso declarado em lei de livre nomeao
e exonerao") // a Administrao, antes da posse, pode revogar ou anular o concurso, desde que
concorra ou o interesse pblico ou qualquer ilegalidade na sua realizao; depois da posse, somente se
admitir a invalidao do concurso mediante regular processo administrativo, assegurando o
contraditrio e a ampla defesa // vencido o concurso pblico, passa o aprovado a deter direito subjetivo
nomeao se esta vier a ocorrer; o provimento do cargo d-se pela nomeao (por decreto, por
portaria; pode ser concretizada em carter efetivo, quando se trata de cargo isolado ou de carreira, e em
comisso para cargos de confiana livre de exonerao); a investidura decorre da posse, que a
condio para o exerccio da funo pblica (dever ocorrer no prazo de 30 dias, contados da
publicao do ato de provimento, quando ento o servidor dever apresentar sua declarao de bens e
valores, bem como a declarao quanto ao exerccio ou no de outro cargo, emprego ou funo pblica;
o ato de posse tambm depender de prvia inspeo mdica oficial), e a partir desta passa o servidor a
deter direitos inerentes ao seu cargo; o incio efetivo das suas atribuies dever ocorrer no prazo de 15
dias, contados a partir da posse, sob pena de exonerao; ao entrar em exerccio, o servidor nomeado
para cargo de provimento efetivo ficar sujeito a estgio probatrio por perodo de 36 meses, durante o
qual a sua aptido e capacidade sero objeto de avaliao para o desempenho do cargo, observados os
seguintes fatores: assiduidade, disciplina, capacidade de iniciativa, produtividade e responsabilidade; a
passagem para a estabilidade no se faz mais de forma automtica, demandando a realizao de uma
avaliao especial de desempenho por comisso instituda para essa finalidade; embora expressamente
prevista, a realizao da avaliao de desempenho at o presente momento no foi concretizada, na
medida em que depende da edio de regulamentao posterior que ainda no foi levada a efeito;
preenchidos todos os requisitos, ou seja, nomeao em carter efetivo, estgio probatrio de 3 anos e
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aprovao em avaliao de desempenho, o servidor adquire a estabilidade, que lhe garante a
permanncia no servio pblico e no no cargo; extinto o cargo ou declarada sua desnecessidade, o
servidor estvel ficar em disponibilidade, com remunerao proporcional ao tempo de servio, at seu
adequado aproveitamento em outro cargo; no possvel a demisso ou exonerao do funcionrio sem
oferecer a ele contraditrio e ampla defesa; nada impede que a exonerao recaia sobre o funcionrio
em estgio probatrio, desde que decorrente da extino do cargo.

sistemas remuneratrios dos agentes pblicos:

remunerao (ou estipndio) devida grande massa de servidores pblicos (ou agentes
administrativos), correspondendo ao valor fixado em lei (vencimento - no singular) e s vantagens
pessoais (vencimentos - no plural); corresponde ao valor a que faz jus o servidor pelo perodo
trabalhado.
subsdios a modalidade de remunerao, fixada em parcela nica e devido aos chamados
agentes polticos (detentores de mandato eletivo, membros da Magistratura e MP, conselheiros
dos Tribunais de Contas) e outros de determinadas categorias profissionais (procuradores dos
Estados, integrantes da Advocacia-Geral da Unio e defensores pblicos, servidores da Polcia
Federal, Civil e Militar, inclusive Corpos de Bombeiros Militares); por ser devido e fixado em
parcela nica, o subsdio no pode incluir qualquer vantagem pessoal (anunios, qinqnios
etc.), mas no impedem o recebimento de 13 salrio, adicional noturno, adicional de frias,
salrio-famlia etc.

- adicionais so vantagens devidas pelo tempo de servio ou pelo exerccio de funes especiais;
gratificaes so devidas em razo de condies anormais do servio ou em razo de condies
do servidor; a totalizao da parcela fixa (vencimento) e as gratificaes e adicionais compem a
remunerao do servidor pblico.
- vige a proibio da irredutibilidade de vencimentos.

- independentemente do regime a que estiver submetido o servidor, a CF estabelece qual o limite
mximo de remunerao dentro da Administrao Pblica, isto , o que percebem os Ministros do
STF a ttulo de subsdio.

acumulao remunerada: vedada a acumulao remunerada de cargos pblicos, exceto quando
houver compatibilidade de horrios e no ultrapasse o valor do subsdio percebido pelos Ministros do
STF: a de dois cargos de professor, a de um cargo de professor com outro tcnico ou cientfico, a de
dois cargos ou empregos privativos de profissionais de sade com profisses regulamentadas // a
possibilidade de acumulao remunerada de cargos tambm se estende, desde que comprovada a
compatibilidade de horrios, e que o resultado da acumulao no exceda o valor do subsdio dos
Ministros do STF, para os integrantes do Poder Judicirio e do MP, conforme previso constitucional,
podendo exercer a de um cargo de magistrio // a CF estabeleceu regras especficas acerca dessa
proibio para os detentores de mandato eletivo: tratando-se de mandato federal, estadual ou distrital,
ficar afastado de seu cargo, emprego ou funo; investido no mandato de prefeito, ser afastado do
cargo, emprego ou funo, sendo-lhe facultado optar pela sua remunerao; investido no mandato de
vereador, havendo compatibilidade de horrios, perceber as vantagens de seu cargo, emprego ou
funo, sem prejuzo da remunerao do cargo eletivo, e, no havendo compatibilidade, ser afastado
do cargo, emprego ou funo, sendo-lhe facultado optar pela sua remunerao.

aposentadoria:

voluntria decorre de pedido do servidor desde que conte com mais de 10 anos de efetivo
exerccio no servio pblico e 5 anos no cargo, podendo gerar direitos percepo de proventos
integrais ou proporcionais; sero integrais se o servidor contar com mais de 70 anos de idade e 35
anos de contribuio, se homem, e 55 anos de idade e 30 anos de contribuio, se mulher; sero
proporcionais se o servidor contar com 65 anos de idade, se homem, e 60 anos de idade, se
mulher.
compulsria determinada aos 70 anos de idade, com direito percepo de proventos
proporcionais ao tempo de contribuio.
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por invalidez toma em conta a impossibilidade de continuidade no exerccio das atividades
decorrentes do cargo, emprego ou funo, podendo gerar direito a proventos proporcionais ao
tempo de contribuio, ou integrais, se a limitao fsica ou mental for decorrente de acidente em
servio, molstia profissional ou doena grave.

o critrio deixou de ser o tempo de servio e passou a ser o tempo de contribuio, o que
faz com que s possam aposentar-se por essas regras os servidores que, em alguma medida,
tenham contribudo para a seguridade social; a regra no aplicada a qualquer servidor pblico,
mas, to-somente, aos que sejam titulares de cargos efetivos na Administrao direta e nas
autarquias e fundaes; no sero destinatrios os servidores pblicos que no ocupem cargos
efetivos (aqueles cuja nomeao no tenha sido precedida de concurso pblico) e os que ocupam
cargos em sociedades de economia mista e empresas pblicas, aplicando-se a estes as regras do
regime geral de previdncia; a CF estabeleceu limites mximos (o do subsdio dos Ministros do
STF) para os proventos de aposentadoria, incluindo-se aquelas situaes que envolvem hipteses
de acumulao com vencimentos dos cargos em atividade; qualquer modificao introduzida na
remunerao dos servidores em atividade dever ser, imediatamente, estendida para os
aposentados e pensionistas na mesma data e na mesma proporo, sob pena de
inconstitucionalidade.

deveres dos agentes pblicos: esto expressos no texto constitucional e nos diversos Estatutos dos
Servidores Pblicos; a Lei n 8.429/92 tambm expressa a possibilidade de sancionamento da conduta
do agente mprobo, ou seja, autor de ato de improbidade administrativa (atos de improbidade que
importam enriquecimento ilcito do agente ou do particular beneficiado; atos que importam dano ao
Errio e atos que importam violao aos princpios da Administrao); pela doutrina so anotados os
seguintes deveres: a) dever de lealdade (para com a entidade estatal a que est vinculado), b) dever de
obedincia (acatamento lei e s ordens de superiores), c) dever de conduta tica (de honestidade,
moralidade, decoro, zelo, eficincia e eficcia).

direitos e deveres infraconstitucionais: a fixao pela CF das regras bsicas relativas ao regime
dos servidores pblicos no esgota o tema, no impedindo o legislador infraconstitucional de
disciplin-lo, inclusive, como j se disse no incio, inovando sobre ele, estabelecendo obrigaes e
direitos; a matria relativa aos servidores pblicos daquelas que comportam leis federais, estaduais,
municipais e distritais, cada qual, por bvio, dentro do seu campo de atuao; dessa forma,
perfeitamente possvel que a matria seja disciplinada de forma diferenciada nas diversas esferas do
governo, desde que respeitados os princpios estabelecidos pela CF.

responsabilidade do agente: a prtica de ato ilcito pelo agente pblico no exerccio de suas
funes pode ensejar a responsabilizao civil, criminal e administrativa; a responsabilidade civil e a
responsabilidade criminal so fixadas pelo Judicirio, segundo as normas do direito civil e do direito
penal; a responsabilidade administrativa apurada e fixada pela prpria Administrao Pblica, em
sede de procedimento prprio (processo administrativo disciplinar ou sindicncia); em qualquer caso,
porm, h necessidade de observncia do contraditrio e da ampla defesa; a sano em razo do
cometimento de ilcito administrativo deve estar prevista em lei, e ser fixada em conformidade com a
gravidade da infrao; a extino da pena disciplinar pode decorrer do seu cumprimento, da prescrio
(opera a extino da punibilidade pelo decurso do tempo) ou do perdo (depende de lei ou ato
normativo geral editado pelo prprio Poder que aplicou a sano; a pena de demisso no suscetvel
de perdo); a pena de demisso no aplicvel aos vitalcios, porquanto depende de processo judicial; a
apurao da responsabilidade administrativa independe, pois, do Judicirio // a responsabilidade civil
pode ser apurada internamente e resultar em acordo com o servidor sempre que se cuidar de dano
causado ao Estado; em se tratando de servidor celetista, indispensvel a sua concordncia para os
descontos mensais; para os demais agentes, se a lei prever o desconto, este poder ocorrer
independentemente de eventual discordncia (a deciso auto-executvel); se o dano tiver sido
praticado contra terceiro, porm, responder o Estado, restando-lhe a ao regressiva; em qualquer
caso, para que o agente seja responsabilizado indispensvel a configurao do ilcito civil (ao, culpa
ou dolo, relao de causalidade e verificao do dano) // a responsabilidade criminal decorre da prtica
de infrao penal, apurada e fixada pelo juzo criminal, segundo as normas prprias (CP, CPP e
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legislao especial); a deciso proferida no juzo criminal (na ao penal) somente repercute na
Administrao (comunicabilidade das instncias), inibindo o processamento do processo administrativo
se: a) negar a existncia do fato, b) negar a autoria; assim, se determinado agente denunciado pela
prtica do crime de "concusso" e no juzo criminal absolvido porque o fato no ocorreu, ou tendo
ocorrido, no o seu autor, dever ser absolvido na esfera administrativa tambm; o mesmo se aplica
responsabilidade civil; o CP determina a possibilidade de perda do cargo, funo pblica ou mandato
eletivo: a) quando aplicada PPL por tempo igual ou superior a um ano nos crimes praticados com
abuso de poder ou violao de dever para com a Administrao Pblica, b) nas demais hipteses
quando a pena aplicada for superior a 4 anos.



PODERES ADMINISTRATIVOS
(so poderes instrumentais; conferido Administrao Pblica para bem atender ao interesse pblico)

Poder-dever: Poder sugere faculdade, uso de prerrogativas segundo o desejo de seu detentor; para a
Administrao Pblica no assim; Poder corresponde, ao mesmo tempo, a dever (Poder-dever); h
inteira subordinao do poder em relao ao dever, tanto que aquele no pode ser exercido livremente,
sujeitando-se sempre a uma finalidade especfica // o seu uso de maneira ilcita encerra o abuso de
poder e a ilegalidade do ato praticado; o uso ilegal pode advir da incompetncia do agente, do
distanciamento da finalidade do ato, ou, ainda, da sua execuo equivocada; assim, tem-se o ato ilegal
por excesso de poder (quando o contedo do ato foge aos limites a ele tangidos - ex.: quando deferida
uma vantagem no prevista em lei) e desvio de finalidade(quando o ato for praticado com finalidade
diversa da estatuda pela lei - ex.: se a desapropriao decretada no porque o bem imvel do
particular encerra alguma utilidade social, mas para satisfazer ao desejo de seu proprietrio) e o abuso
de poder por irregular execuo do ato; para alguns, o abuso de poder corresponde ao gnero, sendo
suas espcies o desvio de finalidade e o excesso de poder; havidos por desvio de finalidade, os atos so
ilegais necessariamente; se decorrentes de excesso de poder, podem ser mantidos os seus efeitos, desde
que afastados aqueles que excedem a norma legal; o abuso de poder por irregular execuo do ato
fcil de ser encontrado na convalidao do ato jurdico administrativo em ato concreto, material; assim,
se o agente, embora competente, atua com abuso de autoridade, ter havido abuso do poder; o ato
jurdico no ser necessariamente nulo, mas seu executor responder pela autuao ilegal
(responsabilidade civil, criminal e administrativa); o mandado de segurana, a ao popular e a ao
civil pblica podem questionar, judicialmente, os atos praticados com desvio de finalidade e com
abuso de poder.

conquanto possam ser estudados separadamente, porque interessam a captulos e institutos
diferentes, os chamados poderes administrativos so:

vinculado (ou regrado)(tocam aos atos administrativos) aquele que o agente fica
inteiramente preso ao enunciado da lei, que, de resto, estabelece o nico comportamento a ser
adotado em situaes concretas, no deixando nenhuma margem de liberdade para uma
apreciao subjetiva pelo administrador - ex.: servidor que ingressa com pedido de aposentadoria
em razo de atingir o limite mximo de idade permitida pela CF para a permanncia no servio
pblico (70 anos), ou seja, nico requisito exigido pela lei; revela-se ntida a ausncia de
possibilidade para que o administrador possa estabelecer um juzo de convenincia e
oportunidade para efeito do atendimento ou no do pedido formulado; estando comprovado, no
ter ele outra alternativa que no a de atender ao pedido formulado; todos os elementos do ato
administrativo vm previstos em lei e se dela se afastar, o administrador praticar ato ilegal e nulo
(ex.: se um prefeito decide construir uma ponte dever abrir concorrncia pblica; a deciso de
construir uma ponte discricionria).

discricionrio (tocam aos atos administrativos) aquele que o agente tambm fica
inteiramente preso ao enunciado da lei, que, no entanto, no estabelece um nico comportamento
a ser adotado por ele em situaes concretas; abre um espao para o administrador, lanando mo
de um juzo de convenincia e oportunidade, no se limite a um nico comportamento possvel -
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ex.: autorizao para o porte de arma, colocao de cadeiras e mesas em calada defronte a bares
e restaurantes etc.

hierrquico (tangem Administrao Pblica) o que detm a Administrao para a sua
organizao estrutural, o que escalona seus rgos e reparte suas funes, definindo, na forma da
lei, os limites de competncias de cada um; dele decorrem algumas prerrogativas: delegar e
avocar atribuies, dar ordens, fiscalizar e rever atividades de rgos inferiores.

disciplinar (tangem Administrao Pblica) aquele conferido ao administrador para
apurar infraes e aplicar penalidades funcionais a seus agentes e demais pessoas sujeitas
disciplina administrativa, como o caso das que por ela so contratados.

normativo (ou regulamentar) a faculdade atribuda ao administrador (chefe do
Executivo) para a expedio de decretos e regulamentos com o intuito de oferecer fiel execuo
lei (no pode contrariar, restringir ou ampliar o contedo de leis j existentes, mas to-somente
melhor explicit-los)(art. 84, CF - Compete privativamente ao Presidente da Repblica - IV-
sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para a
sua fiel execuo); tudo que se disse at aqui retrata o que, na classificao doutrinria, recebe o
nome de decretos e regulamentos de execuo (se determinada matria ainda no tiver sido
objeto de regulamentao, por via de lei, no se justificar a edio de decretos e regulamentos,
pois no tero ao que oferecer fiel regulamentao) sendo os nicos, alis, admitidos em nosso
ordenamento jurdico como regra geral; cumpre alertar para a existncia de polmica doutrinria e
jurisprudencial acerca do tema, a ponto de se admitirem em nosso ordenamento jurdico os
chamados decretos e regulamentos autnomos ou independentes, ou seja, aqueles que no
dependem da existncia de lei anterior para que possam ser editados (so aceitos para suprir a
omisso do legislador, desde que no invadam as reservas da lei, isto , as matrias que s por lei
podem ser reguladas; no substituem definitivamente a lei, suprem apenas a sua ausncia naquilo
que pode ser provido por ato do Executivo at que a lei disponha a respeito; promulgada a lei, fica
superado o decreto).

de polcia (ou polcia administrativa) atribuio (ou poder) conferida Administrao de
impor limites ao exerccio de direitos e de atividades individuais em funo do interesse pblico
primrio; decorre da supremacia do interesse pblico em relao ao interesse do particular,
resultando limites ao exerccio de liberdade e propriedade deferidas aos particulares; o que
ocorre para o exerccio de profisses, instalao e funcionamento de lojas comerciais, e mesmo
para as construes residenciais ou comerciais; nessas hipteses, necessariamente, o interessado
dever postular a obteno de ato administrativo que retrate a possibilidade, vista do interesse
pblico, de exercer seu direito; a atuao do poder de polcia, que no se confunde com polcia
judiciria e a repressiva de delitos, ser exteriorizada pela concesso de licena ou de autorizao
concedidas por alvar; a finalidade do poder de polcia a defesa do bem-estar social, a proteo
do interesse da coletividade, ou mesmo do Estado, encontrando limites nos direitos fundamentais
assegurados no texto constitucionais, e sendo sempre questionvel perante o Judicirio,
notadamente nas hipteses de desvio de finalidade, abuso ou excesso de poder; o exerccio desse
poder pode dar-se por meio da edio de atos normativos de alcance geral (ex.: edio de
regulamentos e portarias que disciplinem o uso e a venda de fogos de artifcios, a soltura de
bales, a venda de bebidas alcolicas, bem como as limitaes administrativas ao direito de
propriedade) ou mesmo por meio de atos de efeitos concretos (os exemplos se multiplicam,
podendo-se verificar a extenso desse poder na fiscalizao sobre o comrcio de medicamentos, o
controle sobre as publicaes, na aplicao de sanes a estabelecimentos comerciais por falta de
segurana ou higiene, no embargo a obras irregulares, bem como no simples guinchamento de um
veculo parado em lugar proibido); a atuao administrativa dotada, por vezes, de atributos que
buscam garantir certeza de sua execuo e verdadeira prevalncia do interesse pblico, so eles:
discricionariedade (a lei concede ao administrador a possibilidade de decidir o momento, as
circunstncias para o exerccio da atividade; concede-lhe oportunidade e convenincia a seu
juzo), auto-executoriedade(o ato ser executado diretamente pela Administrao, no carecendo
de provimento judicial para tornar-se apto) e coercibilidade (ao particular a deciso
administrativa sempre ser cogente, obrigatria, admitindo o emprego de fora para seu
15
cumprimento); a fiscalizao exercida pela Prefeitura Municipal em bares e restaurantes, por ex.,
decorre do exerccio do poder de polcia; fcil conhecer os atributos mencionados: a autoridade
decide a ocasio, a oportunidade para a fiscalizao, no havendo previso legal para que ocorra
naquela data e horrio (h discricionariedade); da fiscalizao poder resultar a apreenso de
mercadorias imprprias para o consumo humano, e ela ser executada pela Administrao (auto-
executoriedade), sendo obrigatria para o particular (coercibilidade); o particular poder a
qualquer tempo questionar a atuao da Administrao, normalmente o fazendo por mandado de
segurana com pedido liminar // do poder de polcia no pode decorrer a concesso de vantagens
pessoais ou a imposio de prejuzos dissociados do atendimento do interesse pblico; por isso,
h mister da observncia da necessidade, proporcionalidade e adequao (eficcia), que
constituem limites do poder de polcia.
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- sanes: multa (depende do Judicirio para a sua execuo), a apreenso de bens, de mercadorias, o
fechamento de estabelecimento, a proibio de fabricao, a inutilizao de gneros etc.

- alvars de licena e de autorizao: o alvar constitui gnero do qual so espcies o alvar de licena
(definitivo e no pode ser negada ou recusada pela Administrao sempre que o particular preencher todos
os requisitos para a sua obteno, como ocorre para a licena de funcionamento de bares e restaurantes,
para a licena para construir, ou para a licena para o exerccio de atividade profissional; o particular, ante
a recusa ou omisso da Administrao, pode valer-se do mandado de segurana, para assegurar respeito a
seu direito lquido e certo) e o alvar de autorizao (precrio, discricionrio na sua concesso e por isso
pode ser negada ou recusada, assim como invalidada a qualquer tempo pela Administrao, como ocorre
na autorizao para portar arma de fogo deferida ao particular ou para pesca amadora); o alvar pode ser
anulado (por ilegalidade na sua concesso), revogado (por convenincia e oportunidade) ou cassado (por
ilegalidade na sua execuo); assim, ser invalidado por culpa do particular (cassao), em razo do
interesse da Administrao (revogao) e por ilegalidade (anulao).
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ATOS ADMINISTRATIVOS

definio: toda manifestao unilateral de vontade da Administrao (direta ou indireta), ou de
quem lhe faa as vezes (concessionrios e permissionrios), que agindo nessa qualidade tenha por fim
imediato, adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos ou impor
obrigaes aos administrados, passvel de reapreciao pelo Poder Judicirio (dever restringir ao
aspecto de sua legalidade, de forma a no interferir no princpio da separao entre os Poderes, e desde
que, por bvio, tenha sido provocado por terceiros); nem todo ato administrativo provm da
Administrao Pblica, da mesma maneira que nem todo ato da Administrao pode ser considerado
como administrativo, pois, como se ver mais adiante, os chamados atos de gesto so editados pelo
Poder Pblico, mas debaixo de regime jurdico de direito privado; a licitude dos atos praticados pelos
particulares verificada pela sua no contrariedade em relao lei, a dos atos administrativos
aferida pela sua compatibilidade em relao a ela.

o CC, como se sabe, relaciona como requisitos de validade do ato jurdico em seu art. 82, agente
capaz, objeto lcito e forma prescrita ou no defesa em lei; o ato administrativo, como modalidade de
ato jurdico, tambm no dispensa esses trs requisitos de validade, guardada a necessidade de algumas
adaptaes, por fora dos diferentes interesses a serem defendidos; em vista dos interesses
representados pelo Poder Pblico, os atos administrativos necessitam de outros requisitos que no
aparecem naqueles editados por particulares, submetidos que esto a outro regime jurdico; dentro
desse contexto, nossa doutrina e jurisprudncia alinhavam, com algumas variantes, os seguintes
requisitos de validade para os atos administrativos:

competncia (= agente capaz) para ser considerado vlido, deve ser editado por quem
detenha competncia para tanto.
forma (= forma prescrita ou no defesa em lei) o modo pelo qual o ato deve ser feito; a
previamente estabelecida por lei, que, em geral, a escrita; pode se cogitar da existncia de atos
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administrativos que no sigam essa forma escrita, mas que acabem sendo exteriorizadas por
intermdio de gestos ou mesmo de maneira verbal, surgindo como exemplos os gestos e apitos
emitidos por um guarda de trnsito.
objeto (= objeto lcito) o assunto de que trata o ato, ou seu contedo, como a imposio de
uma multa ou a regulamentao de uma feira livre.
finalidade (exclusivo dos atos administrativos) o objetivo do ato, de acordo com a vontade
da lei; o desvio de finalidade, ou a finalidade diversa da desejada pela lei, uma espcie de abuso
de poder.
motivo (exclusivo dos atos administrativos) a obrigao que tem a Administrao Pblica
de oferecer, queles a quem representa, explicaes quanto aos atos que edita, o mesmo no se
verificando relativamente aos particulares, por representarem os seus prprios interesses;
exatamente por meio da explicao desses motivos que o Poder Judicirio ter condies, desde
que provocado para tanto, de estabelecer o controle de legalidade em relao aos atos
administrativos, o nico, a saber, que lhe permitido; tambm da necessidade de motivao
desses atos que surge a chamada Teoria dos Motivos Determinantes, segundo a qual a
existncia de fato dos motivos mencionados pelo administrador, que justificaram a edio do ato,
condiciona sua validade, ficando ele, de resto, inteiramente preso aos motivos durante a sua
execuo; se deles se afastar durante a execuo, caracterizada estar a figura do desvio de
finalidade, modalidade de ilegalidade, e, portanto, passvel de reapreciao pelo Poder Judicirio;
o afastamento desses motivos s no implicar caracterizao de ilegalidade naquelas hipteses
em que o interesse pblico continuar caracterizado (ex.: procedimento expropriatrio, em que um
determinado imvel desapropriado para a construo de uma escola e posteriormente o Poder
Pblico resolve, por necessidade superveniente, construir naquele local uma delegacia de polcia).

a falta de um dos requisitos pode levar invalidao do ato, sua ilegalidade ou
possibilidade de sua anulao pelo Poder Judicirio.

atributos (surgem em decorrncia dos interesses que a Administrao representa quando atua, vale
dizer, os da coletividade):

presuno de legitimidade salvo prova em contrrio, presumem-se legtimos os atos da
administrao e verdadeiros os fatos por ela alegados (presuno relativa ou juris tantum).

auto-executoriedade representa a possibilidade de a Administrao executar sozinha os seus
prprios atos sem buscar a concordncia prvia do Poder Judicirio.
imperatividade ao editar os seus atos, a Administrao poder impor de forma unilateral seu
cumprimento aos particulares em vista dos interesses que representa.

classificao:

quanto aos destinatrios
gerais so os editados sem um destinatrio especfico - ex.: edital de um concurso
pblico, portaria proibindo a venda de bebidas alcolicas a menores etc.
individuais so os editados com destinatrio certo - ex.: permisso de uso de um bem
pblico, nomeao de um funcionrio, sua exonerao, autorizao para o porte de arma etc.

quanto ao alcance
internos geram efeitos dentro da Administrao Pblica - ex.: edio de pareceres etc.
externos geram efeitos fora da Administrao Pblica - ex.: permisso de uso,
autorizao para o porte de arma etc.

quanto ao objeto
de imprio a Administrao tem supremacia sobre o administrado; so aqueles que a
Administrao pratica, de forma unilateral, lanando mo de sua supremacia sobre os
interesses dos particulares - ex.: interdio de um estabelecimento comercial em vista de
irregularidades encontradas, embargo de uma obra pelos mesmos motivos, aplicao de
sanes administrativas aos agentes pblicos pela prtica de irregularidades etc.
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de gesto so aqueles que a Administrao pratica afastando-se das prerrogativas
(clusulas exorbitantes) que normalmente utiliza para se equiparar aos particulares com
quem se relaciona - ex.: situao em que o Poder Pblico celebra contratos de locao com
particulares na qualidade de locatrio, pois esse tipo de ajuste no caracteriza contrato
administrativo.
de expediente so os destinados a dar andamento aos processos e papis que tramitam
no interior das reparties.

quanto ao grau de liberdade conferido ao administrador
vinculados so aqueles em que o administrador fica inteiramente preso ao enunciado
da lei, que estabelece, previamente, um nico comportamento possvel de ser adotado em
situaes concretas, no existindo, pois, nenhum espao para a realizao de um juzo de
convenincia e oportunidade - ex.: regras de um concurso pblico etc.
discricionrios embora tambm esteja o administrador submetido ao imprio da lei,
aqui ela no prev um nico comportamento possvel de ser adotado em situaes concretas,
abrindo, por conseqncia, espao para que o administrador estabelea um juzo de
convenincia e oportunidade - ex.: determinao de mo nica ou mo dupla de trnsito
numa rua etc.

quanto formao do ato
simples so aqueles que resultam da manifestao de vontade de um nico rgo,
pouco importando sua natureza, se unipessoal ou colegiado.
compostos resultam, de igual sorte, da vontade nica de um rgo, ficando, entretanto,
na dependncia de confirmao por outro superior para tornarem-se exeqveis.
complexos so aquele resultam da manifestao de vontade de mais de um rgo - ex.:
ato de investidura na Administrao ( um ato complexo consubstanciado na nomeao feita
pelo chefe do Executivo e complementado pela posse e exerccio dados pelo chefe da
repartio em que vai servir o nomeado).

espcies:

normativos so atos que contm um comando geral, impessoal, como o regulamento, o
decreto, o regimento ( de aplicao interna, destinando-se a prover o funcionamento dos rgos)
e a resoluo ( ato editado por altas autoridades - ministros e secretrios de Estado - e se destina
a esclarecer situao prpria da sua rea de atuao); as deliberaes, que podem ser normativas
ou meramente decisrias, retratam a conjugao de vontade da maioria que compe o rgo
colegiado, possuindo a natureza de ato normativo.
ordinrios so atos disciplinadores da conduta interna da Administrao, endereados aos
servidores, como as instrues, os avisos, os ofcios, as portarias (normalmente utilizadas para
designar servidores para determinada funo, ou do incio a sindicncia e a procedimento
administrativo disciplinar), as ordens de servio ou memorandos (do incio execuo do
contrato administrativo, indicando ao particular a possibilidade de iniciar a contraprestao
avenada).
enunciativos so os atos que apenas atestam, certificam ou declaram uma situao de
interesse do particular ou da prpria Administrao, tal como ocorre com as certides (consigna o
registro em livros, papel ou documento oficial), atestados (comprova um fato havido, ainda que
sujeito a alterao), pareceres normativos, pareceres tcnicos.
negociais so os atos que exprimem manifestao de vontade bilateral e concordante:
Administrao e particular sugerindo a realizao de um negcio jurdico - ex.: licena (no pode
ser negada sempre que cumpridas as exigncias pra a sua obteno, constituindo esta direito
individual lquido e certo; da ser indenizvel a sua revogao posterior) autorizao ( uma
espcie de alvar; pode ser recusada e a qualquer tempo invalidada), permisso (exprime a
faculdade outorgada ao particular para a utilizao especial de bem pblico ou prestao de
servio pblico - ex.: alvars de licena para edificar, construir e exercer profisso; autorizao
para o porte de arma de fogo, para caa e pesca amadoras; permisso para a instalao de banca
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de jornais e revistas em logradouros pblicos; as permisses devem ser licitadas) etc; so
expedidas a pedido ou a requerimento do interessado, carecendo sempre da manifestao
concordante da vontade de cambos.
punitivos so os atos que contm uma sano imposta ao particular ou ao agente pblico
ante o desrespeito s disposies legais, regulamentares ou ordinatrias; so exemplos a multa
administrativa (nica a depender do Judicirio para a sua execuo), a interdio administrativa,
a destruio de coisas, o afastamento temporrio de cargo ou funo pblica; todos dependem
de procedimento administrativo contraditrio (ampla defesa, inclusive) e so de iniciativa
vinculada.

invalidao do ato administrativo: os atos administrativos podem deixar de produzir efeitos
sempre que verificada a necessidade de sua supresso, seja por ilegalidade (anulao), seja por
convenincia e oportunidade (revogao), seja, quando possvel, por descumprimento na sua execuo
(cassao); a anulao tanto pode ser derivante de deciso da prpria Administrao como tambm
ordenada pelo Judicirio, operando os seus efeitos retroativos ("ex tunc"); a revogao, contudo,
somente possvel por deciso da prpria Administrao, e opera efeitos "ex nunc", no retroagindo e
no alcanando direitos adquiridos.



LICITAO

definio: um procedimento administrativo voltado seleo da proposta mais vantajosa para a
contratao desejada pela Administrao e necessria ao atendimento do interesse pblico; tem como
finalidade permitir a melhor contratao possvel (seleo da proposta mais vantajosa, no
necessariamente a que apresente o menor preo) e possibilitar que qualquer interessado possa
validamente participar da disputa pelas contrataes; composta por diversas fases (etapas), todas elas
independentes entre si, apresentando-se em uma ordem cronolgica que no pode ser alterada, visando
celebrao de um futuro contrato; a realizao de licitao a regra, excepcionalmente, admite-se a
contratao direta (sem licitao).

competncia: enquanto a Unio tem competncia para a edio de normas gerais, fica para os
Estados, Municpios e Distrito Federal a competncia para edio de normas especficas dentro do seu
territrio; alm da competncia para legislar, as quatro pessoas j mencionadas, apresentam
competncia para a abertura de procedimentos licitatrios, cada qual dentro do seu campo de atuao.

princpios:

gerais legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficincia e isonomia.
especficos vinculao ao instrumento convocatrio (edital ou convite), procedimento
formal, julgamento objetivo das propostas, sigilo na apresentao das propostas, adjudicao
compulsria ao vencedor etc.

objeto: obras, servios, inclusive de publicidade, compras, alienaes, locaes, concesses e
permisses, quando contratadas pela Administrao, constituem o objeto possvel do certame
licitatrio.

contratao direta:

licitao dispensvel:

em razo do valor

em razo de situaes excepcionais em casos de guerra, grave perturbao da ordem
(greve, motim, revoluo, golpe de Estado), emergncia (no se confunde com mera
urgncia; evento inesperado e imprevisvel, decorrente da ao da natureza - inundao,
seca, epidemia - permite a contratao por prazo no superior a 180 dias; a emergncia ficta
ou decorrente de omisso ou incria do agente pblico deve levar este responsabilizao
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administrativa, criminal e civil, porque frustradora do dever de licitar) ou calamidade
pblica, quando no h interessados habilitados, autorizada a contratao direta.
em razo do objeto ex.: nas compras de hortifrutigranjeiros e outros gneros
perecveis, desde que observado o preo do dia e o tempo necessrios realizao do
certame; nas compras de materiais usados pelas Foras Armadas, desde que no se trate de
material de uso pessoal e administrativo, dentre outras hipteses.

em razo da pessoa ex.: na contratao de associao de portadores de deficincia
fsica, sem fins lucrativos e de comprovada idoneidade, desde que se trate de contrato de
prestao de servios ou fornecimento de mo-de-obra e que o preo seja compatvel com
os praticados no mercado (o superfaturamento nunca permitido); para as contrataes com
organizaes sociais, desde que se trate de servios, que a qualificao tenha sido obtida no
mbito das respectivas esferas de governo e o objeto esteja contemplado no contrato de
gesto.

a lei enumera taxativamente as hipteses de dispensa.
h situao que a doutrina define ser de licitao fracassada (participantes no obtm a
habilitao ou so desclassificados) ou deserta (no surgem interessados); a contratao
direta, nesses casos, dever seguir o que previa o edital da licitao anterior.

licitao inexigvel: so situaes em que, nada obstante possa o administrador pretender abrir
uma licitao, ainda assim, a tentativa seria incua por fora da impossibilidade de instaurao de
competio - fornecedor exclusivo / notria especializao / profissional de qualquer setor
artstico, desde que consagrado pela crtica especializada ou pela opinio pblica.

modalidades:

concorrncia a modalidade de licitao indicada para contratos de maior vulto ou valor;
tem como requisitos ou caractersticas bsicas a universalidade (decorrente da amplitude de
participantes potenciais no certame licitatrio; por esse requisito admite-se a qualquer interessado
a sua participao, ainda que no esteja cadastrado, diferentemente do que ocorre na tomada de
preos e no convite), a ampla publicidade, a habilitao preliminar e o julgamento por
comisso (composta de, no mnimo, trs membros, podendo apenas dois ser servidores e o
terceiro convidado; ela pode ser permanente ou especial, formada ou composta para um
procedimento determinado; a capacidade jurdica, a regularidade fiscal, a qualificao tcnica e a
idoneidade econmico-financeira so analisadas e julgadas pela comisso).

tomada de preo a modalidade de licitao indicada para contratos de vulto mdio, que
admite determinados interessados habilitados antes do incio do procedimento, aberta mediante
publicidade; possui caractersticas prximas s da concorrncia (julgamento por comisso,
divulgao do ato convocatrio), mas dela difere substancialmente pela obrigatoriedade de
habilitao prvia (antes do incio do procedimento), que decorre da inscrio no registro
cadastral (assentamento que defere a qualificao de interessados em contratar segundo sua rea
de atuao, substituindo a apresentao de parte da documentao).

convite a modalidade de licitao indicada para contratos de menor valor; trs
interessados, registrados ou no na repartio licitante, pelo convite (que substitui o edital) so
chamados a apresentar suas propostas no prazo de 5 dias teis; a publicidade do convite relativa,
porquanto se exige apenas a publicao interna (afixao no quadro de avisos); admite-se, porm,
a participao de qualquer interessado, desde que 24 horas antes da data final (encerramento e
abertura das propostas) este venha a se manifestar; se o procedimento se repetir para o mesmo
objeto ou assemelhado, a licitante dever substituir um dos convidados (optando por outro j
cadastrado e no convidado); o julgamento das propostas tanto poder ser realizado por comisso
como por servidor nico; a ordem de servio ou a nota de empenho podem substituir o
instrumento do contrato, dando incio execuo do que foi pactuado; o controle da legalidade
realizada pela necessidade de publicao, ainda que resumida, na imprensa oficial.

leilo a modalidade de licitao obrigatria para: a) venda de bens mveis inservveis para
a Administrao, b) venda de produtos legalmente apreendidos ou penhorados (comumente
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para objetos apreendidos em rodovirias, aeroportos, postos de fronteiras etc.), c) venda de bens
imveis cuja aquisio tenha derivado de procedimentos judiciais ou de dao em pagamento
(admitindo-se tambm a concorrncia); qualquer que seja o tipo, exige prvia avaliao do bem
posto venda e ampla publicidade; admitido tambm para a alienao de aes, dissoluo de
sociedades com alienao de seus ativos, locao, comodato, concesses, permisses ou
autorizaes de servios pblicos, para cumprimento do Plano Nacional de Desestatizao (
realizado nas Bolsas de Valores, exigindo habilitao prvia e ampla publicidade - ex.:
Eletropaulo, Cesp, Telesp etc.).

concurso ficam ajustados para objetos especficos.

prego a modalidade de licitao que, ainda, pode ser adotada pela Unio (Estados e
Municpios tero de legislar a respeito se desejarem adot-lo) para aquisio de bens e de servios
comuns, assim compreendidos aqueles cujos "padres de desempenho e qualidade possam ser
objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificaes usuais no mercado; realizado
em duas fases distintas: a) interna, denominada "preparatria" e reservada para a justificao da
necessidade de contratao e definio do objeto, dentre outras providncias; b) externa, que tem
incio com a convocao dos interessados e realizao da sesso pblica de julgamento; os
licitantes habilitados apresentaro propostas contendo a indicao do objeto e do preo;
conhecidas as ofertas, a de menor valor e os que a excederem em at 10% podero apresentar
lances verbais e sucessivos, at que proclamado o vencedor; o critrio ser sempre o de menor
preo; vedada a exigncia de "garantia de proposta", "aquisio de edital pelos licitantes, como
condio para participao no certame" e "pagamento de taxas e emolumentos".

procedimento - fases:

interna inicia-se com a abertura do procedimento, caracterizao da necessidade de
contratar, definio precisa do objeto a ser contratado, reserva de recursos oramentrios dentre
outros; a Lei das Licitaes prescreve, por ex., a necessidade, nas contrataes de obras e
servios, de "projeto bsico aprovado pela autoridade competente", a existncia de "oramento
detalhado" em planilhas, a "previso de recursos oramentrios" e, quando o caso, a
contemplao no "plano plurianual".

externa

edital (ou carta-convite, no caso da modalidade convite) a lei interna das licitaes na
medida em que traz dentro de si todas as regras que sero desenvolvidas durante todo o
procedimento; excepcionalmente, a fase externa comea com audincia pblica, antecedente
da divulgao do edital, e reservada para as hipteses que contemplam contratao futura
cem vezes superior ao limite imposto para a concorrncia de obras e servios de engenharia;
a audincia pblica destina-se a tornar pblica a contratao desejada e deve ser realizada
15 dias antes da publicao do edital; o edital deve ser divulgado interna e externamente,
admitindo-se a publicao resumida na segunda hiptese (aviso do edital); o prazo de
convocao dos interessados ser, no mnimo, de 30 dias nas concorrncias, 45 nos
concursos, 15 nas tomadas de preo e leilo e 5 dias teis nos convites; ele deve conter:
objeto da licitao, prazo e condies para a assinatura do contrato, sanes em razo do
inadimplemento, local onde poder ser examinado o projeto bsico e o projeto executivo,
critrios para participar da licitao e para o julgamento, condies de pagamento,
exigncias de seguros, dentre outras clusulas obrigatrias; o prazo para a impugnao do
edital e seus termos expira, para o licitante, no segundo dia til que anteceder a abertura dos
envelopes de habilitao nas concorrncias ou dos envelopes com as propostas nos convites,
tomadas de preos, concursos e leiles; para o cidado, porm, o prazo de impugnao de
at 5 dias teis antes daquela data (abertura).

habilitao o recebimento da documentao e proposta; a documentao dever
comprovar a habilitao jurdica, a capacidade tcnica, a idoneidade financeira e a
regularidade fiscal do licitante (na tomada de preos e convite essa fase antecedente
abertura do certame); a habilitao no discricionria, vinculada; a comisso dever ater-
se aos requisitos exigidos e verificao de seu atendimento pelo interessado, conferindo-a
21
aos que os satisfazerem; o desatendimento gera a inabilitao e inibe o conhecimento da
proposta de preo (apresentada em envelope distinto, opaco, fechado e rubricado); pode
ocorrer que apenas um seja habilitado, e a licitao prosseguir com a abertura do seu
envelope de propostas; se nenhum interessado for habilitado haver a licitao fracassada,
que pode ensejar a contratao direta; antes, porm, dever a Administrao conceder o
prazo de 8 dias para os interessados representarem suas documentaes, suprindo as falhas;
a habilitao exige: habilitao jurdica, qualificao tcnica, qualificao econmico-
financeira, regularidade fiscal.

classificao ao contrrio do que ocorre na fase antecedente (da habilitao), na
classificao devem as propostas receber anlise quanto aos seu contedo; naquela fase,
basta a anlise sob o aspecto formal (se atendidos ou no os requisitos objetivos); nesta, a
anlise tocar o contedo das propostas visando saber se so, de fato, factveis e se atendem
ao edital, sob pena de desclassificao; o exame das propostas e a conseqente classificao
podero ensejar a realizao de percias, exames, testes, para a verificao da idoneidade
(exeqibilidade) da proposta apresentada; a proposta inidnea ser desclassificada; a
habilitao restringe-se ao proponente, a classificao atinge a proposta.

julgamento ocorre aps a classificao das propostas, e nele h a confrontao
daquelas que forem selecionadas; ser privativo da comisso, nas concorrncias e tomadas
de preo, da comisso ou do servidor nomeado, nos convites; o julgamento ser uno, sempre
de acordo com os critrios de avaliao descritos no edital; havendo empate, aplica-se o
critrio de preferncia deferida a bens ou servios produzidos no Brasil, mantido o empate,
aplica-se o sorteio; o julgamento deve ser objetivo e seguir o tipo de licitao adotado:
menor preo (usual), melhor tcnica (o material mais eficiente, mais rentvel, melhor; so
reservadas para servios de natureza intelectual - projetos, consultorias - e
excepcionalmente utilizadas para o fornecimento de bens, execuo de obras ou prestao
de servios; para o julgamento emprega-se 3 envelopes: um para a documentao -
habilitao, outro para a tcnica a ser emprega, e o terceiro contendo a proposta de preo; a
Administrao, selecionando a melhor tcnica, dever em seguida eleger o melhor preo,
negociando, se caso, com o vencedor para que prevalea o menor preo apresentado),
tcnica e preo (preo mais vantajoso e melhor tcnica), maior oferta ou lance (refere-se,
exclusivamente, ao leilo).

homologao corresponde aprovao do certame e de seu resultado; realizada pela
autoridade administrativa no participante da comisso de licitao e indicada pela lei local;
em regra, ser aquela que ordenou a abertura da licitao; pode tal agente pblico: a)
homologar o resultado, procedendo na seqncia adjudicao do objeto ao vencedor; b)
anular o certame, ante qualquer ilegalidade; c) revogar o certame, se presente causa que o
autorize; d) sanar os vcios ou irregularidades que no contaminem o resultado da licitao.
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- invalidao da licitao: pode decorrer de anulao (pela ilegalidade conhecida no procedimento,
operando efeitos "ex tunc" e no gerando direito a indenizao, carecendo o ato ser fundamentado e
publicado) ou revogao (ao contrrio da anulao, pode ensejar o direito a indenizao ao licitante
vencedor e que teve para si o objeto adjudicado; assim, a revogao opera efeitos "ex nunc" e
prende-se a "razes de interesse pblico decorrente de fato superveniente devidamente
comprovado"; se o ato no contiver suficiente demonstrao do interesse pblico gasalhado na
revogao, pode o licitante vencedor buscar o restabelecimento do procedimento licitatrio,
conquanto a Administrao no esteja obrigada a contrat-lo; ou seja, a Administrao pode revogar
desde que o faa na forma da lei; somente ela pode revogar a licitao; o Judicirio somente poder
anular a licitao).
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------

adjudicao o licitante que teve a sua proposta acolhida como a vencedora ter direito
ao futuro contrato; a adjudicao produz os seguintes efeitos jurdicos: a) confere ao
vencedor o direito a contratao futura, b) impede a Administrao de proceder abertura
de outra licitao com idntico objeto, c) libera todos os demais participantes, inclusive as
garantias por eles oferecidas, d) vincula o vencedor nos termos do edital e da proposta
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consagrada, e) sujeita o vencedor (adjudicatrio) s penalidades previstas no edital se no
assinar o contrato no prazo assinado.

crimes praticados: dispensar ou no exigir licitao fora das hipteses previstas em lei; frustrar ou
fraudar o carter competitivo da licitao; admitir, possibilitar ou dar causa a qualquer modificao ou
vantagem em favor do adjudicatrio; devassar o sigilo de propostas.



CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

teoria geral dos contratos:

contratos privados (civil e comercial)

contratos pblicos
administrativos
tpicos (ou propriamente dito) regido exclusivamente por normas de direito
pblico / supremacia do poder pblico
atpicos (ou semipblicos) predominncia de normas de direito privado /
Administrao em posio de igualdade com o particular.
acordos internacionais

contratos administrativos tpicos: so todos aqueles ajustes celebrados pela Administrao Pblica
por meio de regras previamente estipuladas por ela, sob um regime de direito pblico, visando
preservao dos interesses da coletividade; a marca caracterstica dos contratos celebrados com a
Administrao Pblica encontra-se no regime jurdico debaixo do qual os ajustes so fixados; em vista
dos interesses a serem preservados, ou seja, os da coletividade, as regras so estabelecidas de forma
unilateral pelo Poder Pblico, sem que os particulares que com ele contratem possam estabelecer
qualquer tipo de interferncia; aos olhos dos particulares, os contratos administrativos surgem como
ajustes de adeso, posto que no podem eles interferir de forma alguma quando da sua elaborao; a
Administrao Pblica so conferidas prerrogativas, vantagens que no se estendem aos particulares,
que a colocam em uma posio de superioridade em relao a elas, quando da celebrao de contratos
administrativos, por fora dos interesses que representa (clusulas exorbitantes).

caractersticas: exigncia de prvia licitao, s dispensvel nos casos previstos em lei;
participao da Administrao com supremacia do poder de fixar as condies iniciais do ajuste
(clusulas exorbitantes).

competncia legiferante: Unio compete legislar sobre normas gerais atinentes s contrataes
promovidas pelo Poder Pblico, a exemplo do que ocorre em matria de licitaes, reservando-se aos
Estados e Municpios a possibilidade de legislarem supletivamente (art. 22, XXVII, CF).

clusulas exorbitantes: nos contratos administrativos so contempladas hipteses e clusulas que
asseguram a desigualdade entre os contratantes; para uma das partes so deferidas prerrogativas
incomuns, que extrapolam o direito comum (direito privado), colocando-a em posio de supremacia,
estas recebem o nome de clusulas exorbitantes, porque exorbitam o direito privado, sendo ilegais
se previstas em contratos firmados exclusivamente por particulares, dentre elas:

as que traduzem o poder de alterao e resciso unilateral do contrato (existncia de justa
causa, presente na modificao da necessidade coletiva, ou do interesse pblico, restando ao
particular eventual indenizao pelos danos que vier a suportar);
as que impe a manuteno do equilbrio econmico e financeiro;
a possibilidade de reviso de preos e de tarifas contratualmente fixadas;
a inoponibilidade de exceo de contrato no cumprido - "exceptio non adimpleti
contractus" (no direito privado, o descumprimento de obrigao contratual pode desobrigar a
23
outra parte; tal no ocorre nos contratos administrativos, ante a incidncia dos princpios da
continuidade dos servios pblicos e da supremacia do interesse pblico sobre o particular; o
atraso de pagamentos - 90 dias, se ausente justa causa - ou a imposio de gravame insuportvel
para o contratado podem, porm, autorizar a suspenso da execuo do contrato);
permitir estranhos a acompanhar a execuo do objeto pactuado;
a possibilidade de aplicao de penalidades, ante o descumprimento das obrigaes
assumidas - advertncia, multa, resciso unilateral do contrato, suspenso temporria (impede
a contratao ou a participao de licitao pelo rgo ou entidade que a realizou - ex.: Secretaria
de Estado, no se estende a outros - como as outras Secretarias; pelo prazo no superior a 2 anos)
e declarao de inidoneidade (estende-se a toda a Administrao contratante - a todas as
Secretarias de Estado, por ex.);
a exigncia de garantias.

clusulas essenciais: a que determina a incluso do objeto com seus elementos caractersticos, o
regime de execuo ou a forma de fornecimento, os prazos de incio de etapas de execuo, de
concluso, de entrega, e o crdito pelo qual correr a despesa; essa ltima de forma a evitar possa a
Administrao alegar, durante a execuo do ajuste, a falta de verbas para financi-lo.

instrumento: o contrato administrativo poder ser verbal, nas pequenas contrataes que tenham
por objeto compras, sendo escrito em todas as demais hipteses; o instrumento tanto pode ser o termo
registrado em livro prprio da contratante ou a escritura pblica, nas hipteses em que esta exigida
(como na venda e compra); ele obrigatrio nas concorrncias e tomadas de preos e nas contrataes
diretas (por dispensa ou inexigibilidade), podendo ser dispensado nas demais hipteses em que for
substitudo por carta-contrato, notas de empenho, ordem de servio ou autorizao de compra (como
nas compras com entrega imediata).

vigncia: tem incio com a formalizao da avena (data e assinatura), salvo se outra posterior no
instrumento estiver contemplada.

eficcia: pode ser coincidente com a vigncia; corresponde possibilidade de produo dos efeitos;
a publicao resumida do contrato condio para a eficcia; via de regra, a eficcia extingue-se com a
extino do contrato.

prazo de durao: via de regra, coincidente com a vigncia do crdito oramentrio, que
idntica ao ano civil, salvo se celebrado o negcio no ltimo quadrimestre; excepcionam a regra, ainda,
os projetos contemplados no plano plurianual (aqueles projetos cuja durao se estenda por mais de
um oramento), os servios prestados de forma contnua (o prazo poder ser prorrogado por at 60
meses, admitindo-se, em carter excepcional e desde que devidamente justificado, o seu
prolongamento, por mais 12 meses), o aluguel de equipamentos e a utilizao de programas de
informtica (esses dois ltimos podero se prolongar pelo prazo de at 48 meses).

garantias: o contratante dever, conforme indicado no edital ou instrumento convocatrio, ofertar
garantia capaz de assegurar a fiel execuo do objeto contratado; a garantia ser escolhida pelo
contratado, desde que prevista no edital, podendo ser: cauo (em dinheiro ou ttulos da dvida
pblica), seguro-garantia (ou "performance bond"; aplice de seguro que obrigue a segurada a
executar o contrato ou indenizao) ou fiana-bancria (garantia fidejussria); o limite da garantia
ser de at 5% do valor do contrato, salvo se se referir a obras, servios e fornecimento de grande vulto,
quando ser de at 10% do valor do contrato; a Administrao deve exigir, a prestao das seguintes
garantias: seguro de bens e de pessoas, compromisso de fornecimento pelo fornecedor, importador,
ou fabricante de bens, materiais ou produtos contratados, sempre que tais cautelas forem
convenientes.

execuo: no curso da execuo do contrato administrativo detm a Administrao o dever de
fiscalizar e orientar o contratado, o que no retira deste a responsabilidade por sua fiel execuo.

24
extino: a cessao do vnculo obrigacional entre as partes pelo integral cumprimento de suas
clusulas (concluso do objeto) ou pelo seu rompimento, atravs da resciso (administrativa / amigvel
ou consensual / judicial) ou da anulao.

inexecuo: o descumprimento do pactuado leva imposio de sanes, penalidades e apurao
da responsabilidade civil; nas hipteses em que se apresenta justificada a inexecuo contratual, aplica-
se a estas a chamada teoria da impreviso, como causa justificadora da inexecuo do contrato (fora
maior, caso fortuito, fato do prncipe, fato da Administrao e interferncias imprevistas).

fora maior retrata aquela criada pelo homem, surgindo como exemplo a deflagrao de um
movimento grevista posterior assinatura do contrato, impedindo que a empresa contratada possa cumprir
o ajuste nos termos inicialmente fixados.
caso fortuito eventos da natureza que impedem ou dificultam a execuo do ajuste conforme o
combinado inicialmente e que no poderiam ter sido previstos pelas partes - ex.: presena de chuvas
torrenciais em regio normalmente sujeita a longos perodos de estiagem ou mesmo o exemplo contrrio,
eis que a falta constante de chuvas poderia trazer problemas quanto ao fornecimento de energia eltrica de
forma a prejudicar a execuo do contrato.
fato do prncipe toda determinao estatal, positiva ou negativa, geral, imprevista e imprevisvel,
que onera substancialmente a execuo do contrato administrativo; obriga o Poder Pblico contratante a
compensar integralmente os prejuzos suportados pela outra parte, a fim de possibilitar o prosseguimento
da execuo (reviso), e, se esta for impossvel, rende ensejo resciso do contrato, com as indenizaes
cabveis - ex.: a criao de um novo tributo, aumentando os encargos para os contratados, demandando
uma reviso das clusulas inicialmente fixadas para o equilbrio da equao econmica-financeira;
situaes criadas pelo governo que importem em medidas de racionamento de energia eltrica.
fato da Administrao toda ao ou omisso do Poder Pblico que, incidindo direta ou
especificamente sobre o contrato, retarda ou impede sua execuo; enquanto no fato do prncipe a
atitude tomada pelo Poder Pblico gerava reflexos apenas indiretos sobre o ajuste, em razo do carter
geral da medida, aqui os reflexos so diretos, incidindo especificamente sobre o contrato e somente sobre
ele - ex.: a no realizao das desapropriaes necessrias pra que uma obra possa ser executada, a falta de
pagamento que impea o particular de cumprir com os compromissos assumidos perante terceiros, levando
a uma impossibilidade de cumprimento do ajuste, ao menos nos termos inicialmente estabelecidos.
interferncias imprevistas no se confundem com outras eventuais supervenincias (caso fortuito,
fora maior, fato do prncipe, fato da administrao), porque estas sobrevm ao contrato, ao passo que
aquelas o antecedem, mas se mantm desconhecidas at serem reveladas atravs das obras e servios em
andamento, dada sua omisso nas sondagens ou sua imprevisibilidade para o local, em circunstncias
comuns de trabalho; no so impeditivas da execuo do contrato, mas sim criadoras de maiores
dificuldades e onerosidades para a concluso dos trabalhos, o que enseja a adequao dos preos e dos
prazos nova realidade encontrada in loco, como numa obra pblica, o encontro de um terreno rochoso e
no arenoso, como indicado pela Administrao, ou mesmo a passagem subterrnea de canalizao ou
dutos no revelados no projeto em execuo.

espcies:

de obra pblica todo contrato que tem por objeto uma construo, uma reforma ou uma
ampliao de obra pblica, podendo ser por:
- empreitada - a contraprestao (remunerao) previamente fixada por preo certo, ainda que
reajustvel (preo global - abrange a entrega de toda a obra); por preo certo de unidades
determinadas (preo unitrio - refere-se a segmentos ou etapas, como o pagamento por metro
quadrado ou por quilmetro de estrada concluda), por preo certo e cujo pagamento se dar ao
final (integral - contratam-se a obra e os servios, e tambm as instalaes, para se obter
uma unidade funcional, como, por exemplo, a encomenda de uma usina de fora);
- tarefa (empreitada de pequeno porte) - a contraprestao devida na proporo em que
realizada a obra, periodicamente, aps medio da Administrao.

de servio todo ajuste que tem por objeto a prestao de uma atividade, pelo contratado,
Administrao; os servios podem ser comum ou tcnicos profissionais (generalizados ou
especializados).

25
de fornecimento so os contratos de compra que prevem a aquisio de bens mveis pela
Administrao, tais como materiais ou produtos de qualquer natureza; pode ser de trs
modalidades: integral, parcelada ou fornecimento contnuo; na primeira hiptese o contrato
exaure-se com a entrega da coisa adquirida; na segunda, apenas com a entrega final, e na terceira,
como a entrega sucessiva, nas datas prefixadas.

de concesso
de obra pblica - o contrato pelo qual a Administrao transfere, mediante
remunerao indireta e por prazo certo, ao particular a execuo de uma obra pblica, a fim
de que seja executada por conta e risco do contratado; a remunerao ser paga pelos
beneficirios da obra ou usurios dos servios dela decorrente, como ocorre com as praas
de pedgio; exige a realizao de licitao, na modalidade concorrncia, e depende de lei
autorizativa.
de servio pblico - o contrato pelo qual a Administrao transfere ao particular a
prestao de servio a ela cometido, a fim de que o preste em seu nome, por sua conta e
risco, mediante remunerao paga pelo usurio; apenas a execuo do servio transferida
pessoa jurdica, ou consrcio de empresas, permanecendo a titularidade com o Poder
Pblico; exige licitao segundo a modalidade concorrncia; as concesses recebem
tratamento e previso constitucional, sendo reguladas pela Lei n 8.987/95, que traa
normas gerais; sobre a matria, apenas a Unio pode legislar fixando normas gerais; as
concesses e permisses dos servios de energia eltrica esto reguladas pela Lei n
9.074/95, as concesses de servio de radiodifuso sonora e de sons, pela Lei n 8.977/95,
os servios de telecomunicaes esto regidos pela Lei n 9.472/97; a resciso unilateral do
contrato enseja a chamada encampao do servio pblico, correspondendo retomada
coativa pelo poder concedente; a resciso por inadimplncia permite a caducidade da
concesso; a reverso decorre da extino da concesso, incorporando-se ao patrimnio
pblico os bens do contratado, desde que apurada a justa indenizao; difere das permisses,
que no possuem tecnicamente natureza negocial, contratual, mas de mero ato unilateral,
discricionrio; as permisses dependem de licitao, tal como ocorre com as concesses;
conquanto no seja prprio, aquelas podem ter prazo certo (permisses condicionadas ou
qualificadas); a despeito das desigualdades, possuem hoje o mesmo tratamento jurdico,
salvo pela precariedade prpria dos atos discricionrios.
de uso de bem pblico

de gerenciamento o contrato pelo qual o Poder Pblico transfere ao contratado a conduo
de um empreendimento, conservando, porm, a capacidade decisria; atividade de mediao,
representativo de servio tcnico profissional especializado, comum nas grandes obras (como nas
hidroeltricas, rodovias etc.); ser o particular o controlador, condutor, gerenciador da obra,
atuando como mediador.

de gesto o contrato pelo qual o Poder Pblico (contratante) instrumentaliza parceria com
o contratado (entidade privada ou da Administrao Pblica indireta), constituindo autntico
acordo operacional, mediante o qual o contratante passa a ser destinatrio de benefcios previstos
em lei; a CF prev essa modalidade contratual, como meio de ampliao da autonomia gerencial,
oramentria e financeira dos rgos e entidades da Administrao direta e indireta; as
organizaes sociais vinculam-se contratualmente Administrao por essa modalidade
contratual.

convnios e consrcios: nos contratos administrativos os interesses das partes envolvidas so
divergentes, enquanto o Poder Pblico procura o recebimento do objeto, na forma inicialmente
convencionada, o particular contratado almeja o recebimento do pagamento ajustado; nos convnios e
consrcios algo diferente se verifica, na medida em que os interesses das partes envolvidas so
convergentes, comuns; podemos definir consrcios como ajustes celebrados entre pessoas da mesma
esfera do governo (entre Municpios ou entre Estados), visando atingir objetivos comuns (ex.:
realizao de consrcio visando despoluio de um rio que passa pelo territrio de ambos os
Municpios; duplicao de uma estrada que liga dois Municpios ou que interesse a dois Estados
26
limtrofes); os convnios tambm surgem como ajustes celebrados visando atingir interesses comuns,
mas por pessoas de diferentes esferas do governo, ou entre elas e a iniciativa privada, o que no se
verificava na hiptese anterior; aplicam, no que couber, aos convnios e consrcios as regras
estabelecidas na Lei de Licitaes e Contratos.



SERVIOS PBLICOS

conceito: toda atividade desempenhada direta ou indiretamente pelo Estado, visando solver
necessidades essenciais do cidado, da coletividade ou do prprio Estado.

classificao:

servios pblicos propriamente ditos (ou essenciais) imprescindveis sobrevivncia da
sociedade e, por isso, no admitem delegao ou outorga (polcia, sade, defesa nacional etc.);
so chamados de pr-comunidade.
servios de utilidade pblica teis, mas no essenciais, atendem ao interesse da
comunidade, podendo ser prestados diretamente pelo Estado, ou por terceiros, mediante
remunerao paga pelos usurios e sob constante fiscalizao (transporte coletivo, telefonia etc.).
servios prprios do Estado
servios imprprios do Estado
servios administrativos
servios industriais so os que produzem renda para aquele que os presta; a remunerao
decorre de tarifa ou preo pblico, devendo ser prestados por terceiros e pelo Estado, de forma
supletiva.
servios gerais (ou "uti universi") so os que no possuem usurios ou destinatrios
especficos, como o calamento pblico, iluminao pblico etc.; so remunerados por tributos;
no esto sujeitos a paralisao do fornecimento ou prestao pelo no-pagamento (porque
obrigatrios).
servios individuais (ou "uti singuli") so os que possuem de antemo usurios conhecidos
e predeterminados, como os servios de telefonia, de iluminao domiciliar; so remunerados por
taxa ou tarifa; podem sofrer soluo de continuidade pelo no-pagamento do usurio.

princpios informadores:

continuidade do servio pblico (ou permanncia)
generalidade impessoalidade - igual ou acessvel a todos.
eficincia aperfeioamento e melhor tcnica na prestao.
modicidade custo no proibitivo.
cortesia adequado atendimento.

direitos do usurio: o CDC equipara o prestador de servio pblico a "fornecedor" e o servio a
"produto", dispondo que "Os rgos pblicos, por si ou suas empresas, concessionrias,
permissionrias ou sob qualquer outra forma de empreendimento, so obrigados a fornecer servios
adequados, eficientes, seguros e, quanto aos essenciais, contnuos".

formas de prestao:

servios centralizados prestados diretamente pelo Poder Pblico, em seu prprio nome e
sob sua exclusiva responsabilidade.
servios desconcentrados prestados pelo Poder Pblico, por seus rgos, mantendo para si a
responsabilidade na execuo.
27
servios descentralizados prestados por terceiros, para os quais o Poder Pblico transferiu a
titularidade ou a possibilidade de execuo, seja por outorga (por lei - a pessoas jurdicas criadas
pelo Estado), seja por delegao (por contrato - concesso ou ato unilateral - permisso e
autorizao).

titularidade e modo de prestao: os servios pblicos so de titularidade do Poder Pblico (por
suas entidades estatais); o seu exerccio, quando admissvel, pode ser transferido a outras pessoas
jurdicas, sejam as criadas por desejo do prprio Poder (que podem ser pblicas ou privadas), sejam as
criadas por particulares (sempre privadas) // as pessoas jurdicas de direito pblico vinculadas ao Poder
Pblico so as autarquias e, via de regra, as fundaes; as de direito privado so as empresas pblicas
e sociedades de economia mista; quando prestado diretamente pela entidade estatal (Unio, Distrito
Federal, Estados-Membros e Municpios), diz-se que h execuo direta do servio (centralizao);
quando, porm, se vale a entidade de pessoas jurdicas a ela vinculadas ou a pessoas jurdicas de direito
privado, diz-se haver descentralizao do servio e, por fim, pode haver a mera distribuio da
competncia para prestao do servio entre rgos da prpria entidade, que recebe a designao de
servio desconcentrado // o modo de prestao no se confunde com a forma de execuo, que pode
ser direta (ocorre sempre que o Poder Pblico emprega meios prprios para a sua prestao, ainda que
seja por intermdio de pessoas jurdicas de direito pblico ou de direito privado para tal fim institudas)
ou indireta (ocorre sempre que o Poder Pblico concede a pessoas jurdicas ou pessoas fsicas estranhas
entidade estatal a possibilidade de virem a executar os servios como ocorre com as concesses,
permisses e autorizaes).

delegao e outorga de servio pblico: nos servios delegados (delegao) h transferncia da
execuo do servio por contrato (concesso) ou ato negocial (permisso e autorizao); a outorga
possui contornos de definitividade, posto emergir de lei; a delegao, ao contrrio, sugere termo final
prefixado, visto decorrer de contrato.

concesso a transferncia da prestao de servio pblico, feita pela Unio, Estados,
Distrito Federal e Municpios, mediante concorrncia, a pessoa jurdica ou consrcio de
empresas, que demonstre capacidade para o seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo
determinado; apenas os servios de utilidade pblica podem ser objeto do contrato de concesso.
permisso o ato administrativo, unilateral portanto, discricionrio, precrio ou sem prazo
determinado, pelo qual o Poder Pblico transfere ao particular a execuo e responsabilidade de
servio pblico, mediante remunerao (preo pblico ou tarifa) paga pelos usurios; devam as
permisses abrigar transferncias de menor durao temporal, reservando-se s concesses tempo
maior de durao.
autorizao o ato administrativo, discricionrio, precrio, pelo qual o Poder Pblico
consente com o exerccio de atividade, pelo particular, que indiretamente lhe convm - ex.:
exerccio profissional de taxistas, despachantes, vigias particulares etc.



BENS PBLICOS

definio: so todos aqueles pertencentes s pessoas jurdicas de direito pblico, integrantes da
Administrao direta e indireta (Unio, Distrito Federal, Estados-Membros, Municpios, autarquias e
fundaes), bem como aqueles que, embora no pertencentes a essas pessoas (como os das empresas
pblicas e sociedades de economia mista), estejam afetados prestao de servios pblicos, o que
acabaria por abranger, tambm, os bens diretamente relacionados aos servios pblicos executados por
concessionrios e permissionrios.

classificao:

de uso comum so aqueles destinados ao uso indistinto de todos, sendo que podem eles
assumir um carter gratuito ou oneroso (ex.: zona azul, pedgio) na direta dependncia das leis
28
estabelecidas pela Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios - ex.: mares, rios, estradas, ruas e
praas.

de uso especial so aqueles afetados a um determinado servio ou a um estabelecimento
pblico - ex.: reparties pblicas, teatros, universidades, museus, escolas pblicas, cemitrios e
aeroportos.

dominicais (ou dominiais) so denominados de prprios do Estado, vez que no apresentam
nenhuma destinao pblica definida; representam o seu patrimnio disponvel por no se
encontrarem aplicados, ou melhor, afetados nem a um uso comum e nem a um uso especial,
sendo que em relao a eles o Poder Pblico exerce poderes de proprietrio; por fora das
caractersticas por eles apresentadas, sero os nicos a no necessitarem de desafetao nos
momentos em que o Poder Pblico cogitar de sua alienao.

regime jurdico: os bens pblicos so gravados de inalienabilidade (como regra geral, essa
caracterstica impede que sejam os bens pblicos alienados, ou seja, no podem ser eles vendidos,
permutados, doados, em vista dos interesses aqui representados, que so os da coletividade; sem
embargo, essa regra geral acaba sendo excepcionada, desde que preenchidos os requisitos exigidos pelo
legislador, que podem ser descritos da seguinte forma: caracterizao do interesse pblico, necessidade
de prvia avaliao para evitar possa o bem pblico ser alienado por preos muito abaixo daqueles
praticados pelo mercado, necessidade de abertura de licitao na modalidade de concorrncia pblica
ou mesmo por meio do leilo, necessidade de autorizao legislativa em se tratando de bens imveis,
necessidade de sua desafetao para os bens de uso comum e de uso especial); imprescritibilidade (so
insuscetveis de ser adquiridos por usucapio); impenhorabilidade (so insuscetveis de constrio
judicial por penhora) e no-onerao (no podem ser dados em garantia).

defesa de bens pblicos: o regime imposto pelo direito pblico no priva o Poder Pblico de se
valer dos institutos do direito privado para a defesa de seu patrimnio, de seu bens; assim, tratando-se
de bens imveis, por ex., pode valer-se das aes possessrias (reintegrao e manuteno de posse) e,
quando o caso, do mandado de segurana.

afetao e desafetao: exceo para os dominicais, todos os bens pblicos (de uso comum ou de
uso especial) so adquiridos ou incorporados ao patrimnio pblico para uma destinao especfica; a
essa destinao especfica que podemos chamar de afetao; a retirada dessa destinao, com a
incluso do bem dentre os dominicais (que compem o patrimnio disponvel), corresponde
desafetao.

aquisio: segue, em boa medida, as regras pertinentes ao direito privado, com a incidncia
concomitante das normas de direito pblico; so formas usuais de aquisio a compra, a doao, a
dao em pagamento e a permuta, a acesso, a transmisso de herana, o usucapio, alm de outros
que refogem ao direito privado, como a desapropriao, o confisco e a perda de bem em razo de
ilcito penal e de ato de improbidade administrativa, a investidura e o registro de parcelamento do
solo.

alienao: a de bens imveis (somente os dominicais) depender de autorizao legislativa, de
avaliao prvia e de licitao, realizada na modalidade de concorrncia; a de bens mveis depende de
avaliao prvia e de licitao, no carecendo de lei que autorize a transao.

uso dos bens pblicos: os bens pblicos so administrados pelas pessoas polticas que detm a sua
propriedade, de acordo com as prescries estabelecidas na CF; como conseqncia, de um lado a elas
atribudo o poder de administr-lo, o que compreende a faculdade de utiliz-los segundo sua natureza
e destinao, e de outro h tambm a obrigao de conservao e aprimoramento; assim sendo, a
omisso dessas pessoas quanto correta utilizao dos bens, de igual sorte, permitindo a sua
deteriorao, importa em responsabilizao na medida em que revela comportamentos incompatveis
com o princpio da indisponibilidade dos bens e interesses pblicos; importante salientar que o
exerccio das atribuies quanto ao uso e conservao independe de qualquer autorizao legislativa
em respeito ao princpio da separao dos poderes; dentro desse contexto, perfeitamente possvel que o
Poder Pblico competente estabelea regras para a correta utilizao dos bens, servindo como
29
exemplos as leis de trnsito, o estabelecimento das reas denominadas de zonas azuis, a proibio de
circulao de veculos por determinadas regies etc; da mesma forma, os particulares que forem se
utilizar desses bens, em situaes incomuns devero solicitar autorizao do Poder Pblico, surgindo
como exemplo o transporte de cargas pesadas ou perigosas por meio de veculos longos, demandando
uma autorizao especial para que possam circular em horrio especfico sem prejudicar o trnsito, que
j apresenta extremamente difcil; no mesmo sentido, encontramos a necessidade de aviso prvio ao
Poder Pblico quando da realizao de comcios ou passeatas, eis que, embora no possa a
Administrao impedir a sua realizao, deve ser notificada para que possa tomar as providncias
necessrias em relao ao trnsito e segurana, at mesmo de forma a prevenir a responsabilidade por
possveis incidentes; feitas essas observaes preliminares acerca do uso dos bens pblicos, cumpre
agora analisar os instrumentos por meio dos quais pode a Administrao repassar para terceiros o seu
uso, o que se far a seguir:

autorizao de uso ato administrativo, unilateral e discricionrio por meio do qual a
autoridade administrativa faculta, no interesse do particular, o uso de um bem pblico para
utilizao em carter episdico, precrio, de curtssima durao - ex.: trfego de veculos com
caractersticas especiais, com j visto anteriormente, o fechamento de uma rua para a realizao
de festas tpicas por um final de semana, a utilizao de um terreno pblico por um circo.
permisso de uso ato administrativo, precrio e discricionrio, pelo qual a Administrao
faculta a terceiros o uso de um bem pblico para fins de interesse coletivo; a diferena entre a
permisso e a autorizao est no grau de precariedade (aqui extremamente menor) e o interesse,
que no caso no exclusivamente do particular, mas sim da coletividade - ex.: a instalao de
banca de jornal, eis que a calada um bem pblico, a instalao de barracas em feiras livres, de
box em mercados municipais, e a instalao de mesas e cadeiras em frente a estabelecimentos
comerciais.
concesso de uso contrato administrativo por meio do qual o Poder Pblico transfere, por
prazo certo e determinado, o uso de um bem para terceiros, visando ao cumprimento de uma
finalidade especfica nos termos e condies fixados no ajuste; o grau de precariedade aqui
inexistente, posto que essa transferncia, como visto, realiza-se por meio de contrato
administrativo, que apresenta como caracterstica comum a existncia de prazo certo e
determinado, o que impede seja ele desfeito, a qualquer momento, sem que se possa cogitar do
pagamento de indenizao - ex.: concesso para o uso de uma rea de um aeroporto para um
restaurante, um zoolgico ou um parque municipal, para uma lanchonete ou um quiosque de
flores em um cemitrio etc.
concesso de direito real de uso contrato administrativo por meio do qual se transfere,
como direito real, o uso remunerado ou gratuito de um imvel no edificado; s poder ter por
objetivo a edificao, a urbanizao, a industrializao e o cultivo da terra, revestindo-se de
ilegalidade sua utilizao para qualquer outra finalidade.
cesso de uso importa na transferncia do uso de um certo bem de um rgo para outro,
dentro da mesma pessoa poltica, por tempo certo e determinado; no remunerada e dispensa
autorizao legislativa, aperfeioando-se por simples termo de cesso.

espcies de bens pertencentes Unio:

bens terrestres
terras devolutas (terras vazias) so aquelas que no esto afetadas nem a uma
finalidade de uso comum, nem a uma finalidade de uso especial, razo pela qual foram
inseridas na categoria de bens dominiais, representando, por esse aspecto, o patrimnio
disponvel do Estado; so aquelas relacionadas no art. 20, inciso II, da CF, voltadas ao
atingimento das seguintes finalidades: preservao ambiental e defesa de fronteiras, de
fortificaes militares e de vias federais de comunicao.
terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios relacionadas no art. 20, inciso XI,
pertencem ao patrimnio da Unio, que nessa qualidade a responsvel pela sua
demarcao, restando para os ndios apenas o seu usufruto, a teor do disposto no art. 231,
2, da CF.
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faixa de fronteira compreende a faixa de terra com largura de 150 km voltada defesa
de nossas fronteiras, a teor do disposto no art. 20, 2, da CF.

bens aquticos
mar territorial corresponde a uma faixa de 12 milhas, contadas do litoral continental,
sobre a qual o Estado exerce poderes de soberania.
zona econmica exclusiva uma faixa de 12 a 200 milhas, sobre a qual o Estado
exerce poderes de explorao dos recursos naturais do mar.
plataforma continental o prolongamento natura das terras da superfcie sob a gua
do mar; trata-se da poro de terras submersas que apresentam a mesma estrutura geolgica
das terras do continente.
lagos e rios pertencem ao patrimnio da Unio os lagos e os rios que banharem mais
de um Estado, fizerem limites com outro pas ou se estendam a territrio estrangeiro ou dele
provenham.
terrenos de marinha so formados pela poro de terras banhadas pelas guas dos rios
navegveis ou pelas guas do mar.

integrantes do subsolo todas as riquezas minerais bem como os stios arqueolgicos e pr-
histricos, a teor do disposto no art. 20, incisos IX e X; convm registrar a possibilidade
franqueada aos Estados, Municpios e Distrito Federal, de participao na explorao dessas
riquezas, desde que essa explorao esteja estabelecida e regulamentada por lei, conforme o
disposto no art. 20, 1, da CF.



LIMITAES AO DIREITO DE PROPRIEDADE

o Poder Pblico pode limitar o direito de propriedade assegurado ao particular; as restries,
contudo, devem limitar-se ao fomento do bem-estar social, do cumprimento da funo social da
propriedade; essa verdade, o direito de propriedade sofreu larga mutao com a evoluo das
sociedades, perdendo muito de seu carter individualista.

restries ao direito de propriedade privada (modalidades):

desapropriao: um meio de interveno na propriedade, de carter compulsrio (por
iniciativa unilateral do Poder Pblico), por meio do qual o Poder Pblico a retira de terceiros por
razes de interesse pblico ou pelo no cumprimento de sua funo social, mediante pagamento
de uma contrapartida; opera-se em procedimento administrativo bifsico: fase declaratria
(consiste na declarao da necessidade pblica, utilidade pblica ou interesse social do bem a ser
expropriado) e fase executria (estimativa da justa indenizao e a consolidao da transferncia
do domnio para o Poder expropriante).

interesse pblico (desapropriao clssica ou ordinria) faz com que a
Administrao possa suprimir um direito constitucionalmente assegurado, sem que o
particular possa fazer algo a respeito, ainda que tenha ele cumprido com todas as suas
obrigaes; poder ocorrer por razes de:
necessidade pblica aquelas situaes em que a desapropriao surge como
medida imprescindvel para que o interesse pblico seja alcanado.
utilidade pblica aquelas situaes em que a desapropriao se revela no
imprescindvel, mas conveniente para o interesse pblico.
interesse social aquelas situaes em que a desapropriao tem lugar para efeito
de assentamento de pessoas.

no cumprimento de sua funo social (desapropriao extraordinria) por surgir
em decorrncia de prtica de irregularidades (no cumprimento das exigncias estabelecidas
no plano diretor), aparecendo, pois, como uma sano, uma penalidade imposta ao
31
proprietrio, por no ter ele cumprido com seus deveres constitucionais, no apresentar, o
mesmo perfil da desapropriao clssica ou ordinria, posto que no ser paga de forma
prvia, como tambm no ser em dinheiro.

retrocesso: corresponde obrigao de ofertar ao expropriado o bem, sempre que
receber destinao diversa da pretendida e indicada no ato expropriatrio, mediante a
devoluo da indenizao paga.

tredestinao: o desvio de finalidade havido na desapropriao.

limitaes administrativas: traz restries quanto ao uso, sem perda da posse, por meio de
uma imposio geral, gratuita, e unilateral - ex.: as posturas municipais que obrigam o
proprietrio que pretende construir a obedecer a um certo recuo da calada, a respeitar as
restries quanto altura das construes, e a impossibilidade de se construrem imveis
comerciais em reas residenciais e vice-versa, bem como a proibio de construo em reas de
proteo de mananciais.

ocupao temporria: traz to-somente restries quanto ao uso, podendo implicar ou no
perda da posse, incidindo, como regra geral, sobre terrenos no edificados, sem que haja
necessidade da comprovao de situao de perigo pblico - ex.: utilizar o imvel particular para
depsito de materiais durante a realizao de um determinado servio, de forma a evitar
deslocamentos desnecessrios da prpria Administrao quanto ao seu maquinrio ou mesmo
quanto aos materiais que devero ser transportados.

tombamento: traz restries quanto ao seu uso, tendo por objetivo a proteo do patrimnio
histrico e artstico nacional; no importa em transferncia da propriedade, mas to-somente em
restries quanto ao seu uso, de forma a preservar o valor histrico ou artstico do bem; traz como
primeiro efeito a obrigao do proprietrio de preservar o bem, no podendo destru-lo, demoli-lo
ou mesmo alterar sua estrutura; fica o proprietrio obrigado a aceitar a fiscalizao permanente
por parte do Poder Pblico, nos termos previamente ajustados, de forma a acompanhar o estado
de conservao do bem; tambm traz restries quanto ao uso da propriedade dos imveis
vizinhos ao bem tombado, na medida em que no podero eles fazer qualquer tipo de construo
que impea ou reduza a sua visibilidade, nem colocar anncios ou cartazes que possam conduzir
mesma situao.

requisio administrativa: traz restries quanto ao uso, implicando, como regra, perda da
posse, utilizada nas hipteses de iminente perigo pblico; assegurada ao proprietrio
indenizao ulterior, se houver dano - ex.: situao em que a Administrao necessita da posse de
um determinado imvel para combater um furaco, um incndio de grandes propores ou
mesmo para efetuar reparos em uma ponte que esteja prestes a cair.

servido administrativa: traz restries quanto ao uso, sem perda da posse, traduzidas pela
imposio de um nus real para assegurar a realizao e a conservao de obras e servios;
representam restries de carter especfico na medida em que no incidem sobre todos os bens,
mas apenas sobre alguns, o que confere a elas um carter oneroso, ou seja, autorizando o
pagamento de indenizao proporcional ao prejuzo causado - ex.: a imposio compulsria do
Poder Pblico da passagem de rede eltrica por uma ou por algumas propriedades determinadas, a
passagem de uma rede de tubulao de gua, gs ou petrleo.

confisco: implica a transferncia da propriedade, sendo, como regra geral, proibido pela CF
em razo das caractersticas que apresenta, com uma nica exceo apresentada pelo art. 243: as
glebas de qualquer regio do pas onde forem localizadas culturas ilegais de plantas
psicotrpicas sero imediatamente expropriadas e especificamente destinadas ao assentamento
de colonos, para o cultivo de produtos alimentcios e medicamentosos, sem qualquer indenizao
ao proprietrio e sem prejuzo de outras sanes previstas em lei.

- de todos os meios de interveno na propriedade analisados, os nicos que importam em
transferncia da propriedade, se bem que por razes diferentes, so a desapropriao e o
confisco, sendo que todos os demais, tambm por motivos diferenciados, importam to-somente
em restries quanto ao uso, implicando ou no a perda da posse.
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INTERVENO NA ORDEM ECONMICA

excepcional e est presente sempre que o Poder Pblico atua em segmento prprio da iniciativa
privada.

modalidades de interveno:

monoplio a exclusividade de determinada atividade, ou a atuao com exclusividade no
mercado, com a excluso de qualquer concorrncia - ex.: a pesquisa e a lavra de jazidas de
petrleo e gs natural e outros hidrocarbonetos fluidos, a refinao de petrleo nacional ou
estrangeiro, a importao e exportao dos produtos e derivados bsicos resultantes dessas
atividades (todos estes so monoplios exclusivos da Unio).

represso ao abuso do poder econmico est presente em medidas estatais que positivam
impedimentos formao ilegal de cartis ou a prticas comerciais abusivas; modalidades:
limitar, falsear ou de qualquer forma prejudicar a livre concorrncia ou a livre iniciativa; dominar
mercado relevante de bens e servios; aumentar arbitrariamente os lucros; exercer de forma
abusiva posio dominante.

controle do abastecimento de alada da Unio e por ele permite-se a adoo de
instrumentos capazes de compelir o fornecimento ao mercado de produtos, bens e servios,
indispensveis populao.

tabelamento de preos medida excepcional incidente sobre preos praticados pelo setor
privado, buscando adequ-los ao mercado.



RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO

trata-se de uma obrigao atribuda ao Poder Pblico de reparar os danos causados a terceiros, pelos
seus agentes, quando no exerccio de suas atribuies; o dano indenizvel ser somente aquele que
apresentar uma das seguintes caractersticas:
dano certo o dano real, existente, no podendo o Estado ser acionado em razo de danos
virtuais; aqueles que podem vir a acontecer ainda que sejam fortes os indcios nesse sentido.
dano especial o que se contrape noo de dano geral, vale dizer, aquele que atinge a
coletividade como um todo, devendo, pois, ser individualizado.
dano anormal aquele que ultrapassa os problemas, as dificuldades da vida comum em
sociedade, causando esses prejuzos atpicos; o dano que apresentar essas caractersticas s ser
indenizvel pelo Estado quando provocado por agentes pblicos.

teorias:

teoria da irresponsabilidade exclua a responsabilidade civil do Estado sob o fundamento
da "soberania", era prpria dos Estados absolutos ("o rei no erra", "o rei no pode fazer mal",
eram os seus princpios).

teoria da responsabilidade com culpa (civilista ou da responsabilidade subjetiva)
fundada em critrios do direito civil (privado) impondo-se a responsabilidade pelos atos de gesto
editados pelo Estado, mas excluindo a possibilidade de obrigao decorrente de atos de imprio.

teorias publicistas (ou de direito pblico) tm em comum a responsabilidade objetiva do
Estado, no importando conhecer a culpa deste, ou de seus agentes, para a produo do resultado
danoso.
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teoria da culpa administrativa (ou culpa no servio) a "falta" do servio passa a ser
suficiente para a responsabilidade do Estado; por falta do servio entende-se: a) a
inexistncia propriamente dita do servio, b) o mau funcionamento do servio, c) o
retardamento do servio; em qualquer das hipteses presume-se a culpa administrativa e h
o dever de reparar.
teoria do risco administrativo para a responsabilizao basta a ocorrncia do dano
causado por ato "lesivo e injusto", no importando a culpa do Estado ou de seus agentes;
funda-se no risco que a atividade administrativa gera necessariamente, sendo seus
pressupostos: a) a existncia de um ato ou fato administrativo, b) a existncia de dano, c) a
ausncia de culpa da vtima, d) o nexo de causalidade; demonstrada a culpa da vtima, ou a
ausncia de nexo de causalidade, exclui-se a responsabilidade civil do Estado; o risco
administrativo no autoriza o reconhecimento inexorvel da responsabilidade do Estado,
admitindo formas de excluso (culpa da vtima, ausncia de nexo de causalidade, fora
maior), ao contrrio do risco integral; a justificar a adoo da teoria do risco administrativo
tem-se a "solidariedade social", na medida em que todos devem contribuir para a reparao
dos danos causados pela atividade administrativa; o Brasil adota, com variantes, essa
teoria, dita objetiva.
teoria do risco integral por fora dessa teoria, o Estado sempre seria responsabilizado,
no admitindo qualquer forma de excluso, sempre que verificado prejuzo causado a
terceiros por atos ou fatos administrativos.

Qual o modelo de responsabilidade do Estado consagrado em nosso ordenamento jurdico?

a CF expressamente prev a responsabilidade objetiva na modalidade de risco
administrativo; a responsabilidade do agente pblico ser subjetiva.

as pessoas jurdicas de direito pblico (de dentro ou fora da estrutura da Administrao
Pblica) e as de direito privado prestadoras de servios pblicos (excluem-se as criadas para a
explorao de atividades econmicas) respondero pelos danos que seus agentes (agentes
pblicos), nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurando o direito de regresso contra o
responsvel nos casos de dolo ou culpa (art. 37, 6, CF).

embora pacfica a responsabilidade objetiva do Estado, o mesmo no se pode dizer em relao
ao risco ser integral ou administrativo, posto que objeto de divergncias entre a doutrina e a
jurisprudncia.

excluso da responsabilidade: no h que se falar em responsabilidade objetiva do Estado por: a)
danos causados por terceiros, b) danos causados pela natureza, c) danos causados pela atividade
exercida por pessoas jurdicas de direito privado que explorem atividade econmica; a
responsabilizao do Estado, nas hipteses arroladas (caso fortuito e fora maior), poder ser alcanada
se ele agiu com dolo, culpa ou se se omitiu, contribuindo para o resultado - ex.: inundaes de galerias,
tneis, quedas de energia eltrica em razo de m conservao da rede de distribuio etc.; o Estado
poder ser responsabilizado, mas o fundamento legal o da responsabilidade civil, que exige
imprudncia, negligncia ou impercia; a jurisprudncia registra inmeros casos, quase sempre
decorrente da omisso do Estado ou do mau funcionamento do servio pblico // o dano causado a
particulares por obras (fato da obra) realizadas pelo Estado pode ensejar a aplicao da regra
constitucional da responsabilidade objetiva, assim como determinar a apurao da responsabilidade
segundo os princpios da legislao civil; que em razo da obra pblica responde o Estado; em razo
da m execuo da obra decorrente de imprudncia, negligncia ou impercia respondem a contratada e
o Estado, solidariamente; assim, se a construo de um presdio causar dano, responde o Estado; se
durante a execuo da obra, por imprudncia, negligncia ou impercia do executor (contratado),
decorrer dano a terceiro, poder o Estado responder, mas subsiste a responsabilidade solidria do
contratado.

responsabilidade por atos legislativos: o Estado no responde, em princpio, por atos legislativos
que venham a causar danos a terceiros; em verdade, apenas a lei em tese dificilmente permitir a
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apurao da responsabilidade do Estado; leis de efeitos concretos, por outro lado, sempre admitem
cogitar da responsabilidade do Estado, como ocorre nas desapropriaes.

responsabilidade por atos jurisdicionais: o Poder Judicirio no responde, em princpio, por atos
jurisdicionais dos quais decorra prejuzo a terceiro; aplica-se, na hiptese de erro judicirio, a regra
constante do art. 5, LXXV, da CF: "o Estado indenizar o condenado por erro judicirio, assim como
o que ficar preso alm do tempo fixado na sentena".

reparao do dano: duas so as formas: amigvel (de difcil ocorrncia, d se direta e internamente
depois de apurado o "quantum" em sede de procedimento administrativo para tal fim instaurado) e
judicial (por provimento judicial, em sede de ao de conhecimento condenatria) // pela via
administrativa pode-se contemplar o pagamento parcelado do valor indenizatrio, dependendo de lei
autorizativa, em especial quando envolver a entrega de bem imvel; tambm se pode contemplar a
apurao da conduta do agente (o direito de regresso) e proceder ao concomitante desconto em folha de
pagamento (10% no mximo, no Estado de So Paulo) // a via judicial, usualmente adotada, pode ser
escolhida pela vtima, seus herdeiros, sucessores e cessionrios, que ajuizaro a ao em face da pessoa
jurdica de direito pblico ou privado (prestadora de servio pblico) causadora do dano; o Estado,
segundo alguns, poder denunciar lide o agente pblico responsvel pelo dano ( aceita
majoritariamente); se a sentena no fixou os valores, proceder-se- liquidao; liquidados os danos,
requisitar-se- o pagamento; o no-pagamento ou a desateno ordem dos precatrios podero
ensejar, respectivamente, a interveno, ou o seqestro da quantia necessria.

da ao regressiva: fixada a responsabilidade do Estado e efetivada a indenizao devida ao
particular que sofreu leso, decorrer a possibilidade de regresso em face daquele que causou o dano,
agente pblico ou no.

responsabilidade por atos ilcitos: por ato ilcito praticado por agente pblico tambm responde
objetivamente o Estado; o agente pblico, porm, ficar sujeito, alm da responsabilizao civil,
tambm apurao da responsabilidade criminal e administrativa; as "instncias" no se comunicam,
ao menos em princpio; assim, independentemente da deciso proferida no juzo criminal, haver
deciso administrativa e na ao civil intentada no Judicirio, seja para assegurar o direito de regresso,
seja para apurar outros ilcitos // a incomunicabilidade das instncias realizada pela influncia que a
sentena penal pode exercer no campo civil e na seara administrativa; ela pode produzir efeitos que
asseguram o regresso, tornando certa a obrigao de reparar o dano, como tambm pode determinar a
perda do cargo, da funo pblica ou do mandado eletivo // a sentena penal no exercer nenhuma
influncia se o agente tiver sido absolvido: a) porque o fato no constitui crime, b) por falta de provas
da existncia do fato ou da autoria, c) porque no concorreu para a infrao; tambm no interfirir se
considerar presente causa excludente da culpabilidade, ao contrrio do que ocorre com a sentena penal
que: a) reconhecer presente qualquer das causas excludentes da ilicitude, b) reconhecer a
inexistncia do fato, c) negar a autoria atribuda ao agente pblico.



CONTROLE DA ADMINISTRAO

toda a atuao administrativa est condicionada observncia de princpios expressos na CF
(legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia - princpios bsicos da Administrao
Pblica brasileira); outros princpios, de direito pblico e de direito administrativo, informam tambm a
atuao administrativa (supremacia do interesse pblico, continuidade do servio pblico,
especialidade etc.); significa dizer que no h atuao legtima da Administrao divorciada dos
princpios informadores do direito administrativo e da Administrao Pblica // o ato praticado por
agente incompetente ou com finalidade diversa da estatuda em lei constitui ato incapaz de produzir
efeitos vlidos, sendo passvel de revogao pela prpria Administrao, ou de anulao pelo Judicirio
// a possibilidade de controle interno ou autocontrole (que constitui princpio de direito administrativo)
e de outro Poder rever atos administrativos insere-se no campo do controle a que se sujeita a
Administrao Pblica de qualquer dos Poderes do Estado.
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tipos:

interno:

controle administrativo: o que decorre da aplicao do princpio do autocontrole, ou
autotulela, do qual emerge o poder com idntica designao (poder de autotutela); a
Administrao tem o dever de anular seus prprios atos, quando eivados de nulidade,
podendo revog-los ou alter-los, por convenincia e oportunidade, respeitados, nessa
hiptese, os direitos adquiridos; o controle exercido de ofcio, pela prpria Administrao,
ou por provocao; na primeira hiptese, pode decorrer de: fiscalizao hierrquica,
superviso superior, controle financeiro, pareceres vinculantes ou ouvidoria; na segunda
hiptese, poder decorrer de: direito de petio (a CF assegura a todos, independentemente
do pagamento de taxas, "o direito de petio aos Poderes Pblicos em defesa de direito ou
contra ilegalidade ou abuso de poder"), pedido de reconsiderao (abriga requerimento que
objetiva a reviso de determinada deciso administrativa), reclamao administrativa (trata-
se de pedido de reviso que impugna ato ou atividade administrativa) ou recurso
administrativo ( instrumento de defesa, meio hbil de impugnao ou possibilitador de
reexame de deciso da Administrao).

externo:

controle legislativo: exercido pelo Poder Legislativo, tendo em mira a administrao
desempenhada pelos Poderes Executivo e Judicirio; o exerccio do controle constitui uma
das funes tpicas do Poder Legislativo, ao lado da funo de legislar; por conta dessa
funo, pode o Parlamento instaurar CPIs; proceder a pedidos de informaes; convocar
autoridades para esclarecimentos; exercer a fiscalizao financeira, contbil, operacional e
oramentria sobre atos e contratos dos demais Poderes, com apoio consultivo do Tribunal
de Contas.

controle judicirio: o controle externo exercido tambm pelo Poder Judicirio,
podendo ser preventivo ou corretivo e decorrente de aes constitucionais: habeas corpus,
habeas data, mandado de segurana, mandado de injuno, ao popular e ao civil
pblica; o Brasil adota o sistema de jurisdio una, que se contrape ao sistema de
jurisdio dupla (ou do contencioso administrativo, de jurisdio administrativa),
adotada na Frana, Alemanha, Portugal e, parcialmente, Itlia e Blgica; no sistema de
jurisdio dupla (ou do contencioso administrativo) h Tribunais e juzes administrativos
encarregados de grande parte dos litgios que envolvam a Administrao Pblica.

mandado de segurana pode ser individual ou coletivo e visa proteo de
direitos individuais ou coletivos, lquidos e certos ( o comprovado, induvidoso,
sobre o qual no paira dvida), no amparados por habeas corpus ou habeas data,
violados ou ameaados de leso, seja por ilegalidade ou por abuso do poder de agente
pblico (ato de autoridade).
rito: o sumarssimo, despachada a inicial ser notificada a autoridade para prestar
informaes (prazo: 10 dias), colhendo-se a manifestao do MP (indispensvel, obrigatria -
prazo: 5 dias; no sendo impetrante, oficiar como fiscal da lei, oferecendo parecer e
requerendo o que entender de direito), proferindo o rgo jurisdicional (juiz ou Tribunal) a
deciso (prazo: 5 dias); pode o juiz ou Tribunal conceder, no despacho inicial, liminar, desde
que presentes os requisitos legais.

ao popular instrumento idneo para a invalidao de atos e contratos
administrativos ilegais e lesivos ao patrimnio pblico, moralidade administrativa e
ao meio ambiente; proposto em face do agente pblico ou do terceiro responsveis
pelo ato, contrato ou equivalente ilegal e lesivo.
requisitos: ser o autor cidado (brasileiro, nato ou naturalizado, no gozo de seus direitos
polticos); ser o ato ou contrato impugnado ilegal (desatende aos requisitos ou condies de
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validade); ser o ato lesivo, material ou presumidamente, ao patrimnio pblico, moralidade
ou ao meio ambiente.
rito: o ordinrio, podendo o juiz suspender os efeitos do ato impugnado; citada a
entidade, est poder contestar (prazo: 20 dias, prorrogvel por idntico perodo, desde que
dificultosa a obteno de provas) ou concordar com o pedido; a liminar, que pode ser revista
a qualquer momento pelo magistrado, visa a suspenso dos efeitos danosos do ato combatido
na ao intentada.
prescrio: pode ser ajuizada em at 5 anos, operando-se a prescrio; a contagem do
prazo , em regra, iniciada na data da publicao do ato.

ao civil pblica constitui meio processual de controle da Administrao
Pblica, porquanto objetiva impedir ou reprimir danos ao meio ambiente, ao
consumidor, a bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e
paisagstico, bem como a qualquer outro interesse difuso e coletivo; a CF atribui ao
MP a promoo do inqurito civil (possui a natureza de procedimento administrativo
inquisitivo, no contraditrio, investigatrio e viabilizador de eventual ao civil
pblica ou de recomendaes dirigidas ao Poder Pblico) e da ao civil pblica,
sem prejuzo, para a propositura da ao, da legitimidade de terceiros; ex: Municpio
implanta em local inadequado parcelamento do solo urbano (o MP e os demais
legitimados estaro aptos ao ajuizamento da ao civil pblica, sem prejuzo, quando
o caso, da impetrao do mandado de segurana, pelo particular ou pessoa jurdica
titular do direito individual lquido e certo e de ao popular por qualquer cidado).

mandado de injuno a ao constitucional que objetiva suprir norma
regulamentadora cuja ausncia inviabiliza o exerccio dos direitos e liberdades
constitucionais e das prerrogativas inerentes nacionalidade, soberania e
cidadania; tem por finalidade realizar concretamente em favor do impetrante o
direito, liberdade ou prerrogativa, sempre que a falta de norma regulamentadora torne
invivel o seu exerccio.

habeas corpus essa ao constitucional ser concedida sempre que algum
sofrer ou se achar ameaado de sofrer violncia ou coao em sua liberdade de
locomoo, por ilegalidade ou abuso de poder; gratuito, podendo ser impetrado por
qualquer pessoa; poder ser preventivo ou repressivo (liberatrio), permitindo-se a
concesso de liminar por construo jurisprudencial, desde que presentes os
requisitos periculum in mora e fumus boni iuris; dirigido contra a autoridade
coatora, responsvel pelo ato ilegal ou abusivo capaz de violar a liberdade de
locomoo (juiz, delegado de polcia, promotor de justia etc.), ou contra o particular,
responsvel pelo ato que traduz idnticos efeitos (internao em hospitais, asilos,
escolas etc.).

habeas data a concesso tem por objetivo: assegurar o conhecimento de
informaes relativas pessoa do impetrante, constantes de registros ou bancos de
dados de entidades governamentais ou de carter pblico; retificar dados, quando no
se prefira faz-lo por processo sigiloso, judicial ou administrativo; anotao nos
assentamentos do interessado, de contestao ou explicao sobre dado verdadeiro,
mas justificvel e que esteja sob pendncia judicial ou amigvel.
rito: a inicial ser apresentada em duas vias, e, no sendo indeferida (hiptese em que se
admite o recurso de apelao), ser a autoridade notificada a prestar informaes (prazo: 10
dias), colhendo-se a manifestao do MP (prazo: 5 dias) e seguindo para sentena (prazo; 5
dias).



IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

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conceito: ato que afronta os princpios norteadores da atuao administrativa; tem como sujeito
passivo a pessoa fsica ou jurdica lesada pelo ato e sujeito ativo o agente pblico e/ou o particular
beneficiado pelo ato.

modalidades:
atos que importam enriquecimento ilcito;
atos que importam dano ao Errio;
atos que importam violao de princpios.

sanes: a prtica de atos de improbidade administrativa sujeita o agente a sanes de natureza
extrapenal, civil ou poltico-administrativa; o ato de improbidade no possui natureza penal.

sanes previstas na CF:
suspenso dos direitos polticos;
perda da funo pblica;
indisponibilidade dos bens;
ressarcimento ao Errio.

o legislador ordinrio ampliou o rol, e a gravidade indica a sano a ser aplicada,
estabelecendo a Lei n 8.429/92, em seu art. 12, a graduao das penas, conforme o ato
perpetrado:

atos que importam enriquecimento ilcito
perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimnio;
ressarcimento integral do dano, quando houver;
perda da funo pblica;
suspenso dos direitos polticos de 8 a 10 anos;
multa civil de at 3 vezes o valor do acrscimo patrimonial;
proibio de contratar com o Poder Pblico ou receber benefcios ou incentivos
fiscais ou creditcios, direta ou indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa
jurdica da qual seja scio majoritrio, pelo prazo de 10 anos.

atos que importam dano ao Errio
ressarcimento integral do dano;
perda da funo pblica;
suspenso dos direitos polticos de 5 a 8 anos;
multa civil de at 2 vezes o valor do dano;
proibio de contratar com o Poder Pblico ou receber benefcios ou incentivos
fiscais ou creditcios, direta ou indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa
jurdica da qual seja scio majoritrio, pelo prazo de 5 anos.
perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimnio, se concorrer essa
circunstncia.

atos que importam violao de princpios.
perda da funo pblica;
suspenso dos direitos polticos de 3 a 5 anos;
multa civil de at 100 vezes o valor da remunerao percebida pelo agente;
proibio de contratar com o Poder Pblico ou receber benefcios ou incentivos
fiscais ou creditcios, direta ou indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa
jurdica da qual seja scio majoritrio, pelo prazo de 3 anos.
ressarcimento integral do dano, se houver.

alguns agentes polticos no esto sujeitos a todas as sanes previstas na Lei n 8.429/92: o
Presidente da Repblica no se sujeita s penas de "perda da funo" e "suspenso dos direitos
polticos", sujeitando-se, porm, s demais sanes; os senadores e deputados federais e
estaduais no esto sujeitos pena de "perda da funo pblica", mas se sujeitam a todas as
demais.
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prescrio: o dano ao Errio imprescritvel, mas o ato de improbidade est sujeito a prescrio,
que opera em: a) at 5 anos aps o trmino do mandato, cargo em comisso ou funo de confiana, b)
dentro do prazo prescricional previsto em lei especfica para faltas disciplinares punveis com
demisso a bem do servio pblico, nos casos de exerccio de cargo efetivo ou emprego.

declarao de bens: a posse e o exerccio de agente pblico esto sempre condicionados
apresentao de declaraes de bens e valores que compe o seu patrimnio privado; a atualizao da
declarao obrigatria e anual, podendo ser suprida pela declarao apresentada Receita Federal,
desde que atualizada; ao agente faltoso, que no apresentou a declarao ou que prest-la sem contedo
verdadeiro, aplicvel a pena de demisso a bem do servio pblico.



PROCESSO ADMINISTRATIVO

princpios: o devido processo legal o primeiro e o principal princpio, sendo dele decorrentes
outros expressos e implcitos na CF: ampla defesa, contraditrio, juiz natural, isonomia etc.

provas: as obtidas por meio ilcito jamais poder ser admitida na seara administrativa, sendo
inaplicvel a Lei n. 9.296/96 (interceptaes telefnicas) no processo administrativo; a interceptao
somente admitida se ordenada por autoridade judicial, para a apurao de ilcito penal.

tipos:
de gesto licitaes, concursos de ingresso ao servio pblico, concurso de movimentao
nas carreiras (promoo e remoo) etc.
de outorga licenciamento ambiental, licenciamento de atividades e exerccio de direitos,
registro de marcas e de patentes etc.
de controle prestao de contas, lanamento tributrio, consulta fiscal etc.
punitivos internos (imposio de sanes disciplinares) ou externos (apurao de infraes).

fases:
instaurao pode decorrer de portaria, auto de infrao, representao de pessoa interessada
ou despacho da autoridade competente.
instruo marcada pela produo de provas, com a participao do interessado.
defesa
relatrio elaborado pelo presidente do processo, que tanto poder ser um nico agente ou
uma comisso processante, quando assim a lei exigir.
julgamento corresponde deciso proferida pela autoridade ou rgo competente, devendo
sempre ser motivada e fundamentada.

processo administrativo disciplinar: o meio hbil apurao de faltas disciplinares, violao de
deveres funcionais e imposio de sanes a servidores pblicos; a obrigatoriedade estabelecida no
regime jurdico a que estiver sujeito o agente pblico, sendo-o usualmente para a apurao das
infraes mais graves e que esto sujeitas imposio de demisso, perda do cargo, suspenso por mais
de 30 dias, cassao de aposentadoria, disponibilidade, destituio de cargo em comisso; a instaurao
ordenada pela autoridade competente para a aplicao da sano, sendo ele presidido por comisso
processante vinculada ao rgo ou entidade; a comisso elaborar um relatrio opinativo; o controle da
legalidade pode ser realizado internamente, atravs do recurso administrativo e com a possibilidade de
reviso a qualquer tempo e, externamente, pelo Judicirio, que poder impor-lhe a anulao, apenas por
ilegalidade.

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sindicncia: constitui meio sumrio de investigao, destinando-se apurao preliminar de fatos e
ensejando, quando o caso, a instaurao do processo administrativo disciplinar; realizada sem os
formalismos do processo, mas nela tambm devero ser observados os princpios do contraditrio e da
ampla defesa; alguns estatutos admitem a sindicncia como meio hbil aplicao de sanes menos
severa: multa, represso e suspenso; normalmente ela tem a natureza de processo preparatrio do
processo administrativo propriamente dito.
obs.: a sindicncia mero procedimento investigativo, sendo incabvel a apresentao de defesa, visto que
somente pode haver defesa aps a formalizao de acusao, e esta somente se formaliza quando da instaurao
do processo administrativo disciplinar, sendo afrontante ao direito brasileiro a utilizao da sindicncia como
procedimento sumrio para aplicao de penalidades, mesmo de menor monta, como costuma fazer a
Administrao Pblica no Brasil.

sanes disciplinares: advertncia; multa; suspenso; demisso e demisso a bem do servio
pblico.

demisso de vitalcios: no so exonerveis a qualquer tempo, perdem o cargo por pedido ou por
sentena judicial.

demisso de estveis: basta o processo administrativo disciplinar, sem a necessidade de processo
judicial; a demisso aplicvel, ainda, para o servidor que, empossado, no entra em exerccio no
prazo legal, ou para o servidor em estgio e que no o satisfaz na forma exigida em lei; por fim,
aplicvel em razo de avaliao peridica de desempenho; a CF prev tambm o desligamento do
estvel para atendimento do limite de despesas com pessoal ativo e inativo, exigindo-se, nessa hiptese,
ato motivado e a exonerao no pressupe o cometimento de falta funcional.

Ex.: um policial flagrado vendendo armas para um traficante, sendo imediatamente preso;
submetido ao conselho disciplinar, decidida a sua demisso da corporao; absolvido na esfera
criminal por falta de provas, o ex-policial contrata um advogado que ajuza ao de rito ordinrio em
face do Estado preiteando a sua reintegrao sob o fundamento de que o motivo do ato administrativo
de demisso no se confirmou; procede a pretenso? No, pois somente se repercutem na esfera
administrativa as decises absolutrias fundamentadas no art. 386, I (estar provada a inexistncia do
fato) e V (existir circunstncia que exclua o crime ou isente o ru de pena), do CPP; quanto
absolvio por falta de provas, justifica-se a no repercusso no mbito administrativo porque as provas
podem no ser suficientes para demonstrar a prtica de um ilcito penal, mas podem ser suficientes para
comprovar um ilcito administrativo.