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Memorndum de poltica

Mejorando los impactos de la inversin pblica
municipal en Per.


Enver Figueroa Bazn, MPP / MPA





1. Introduccin.

El presente memorndum de poltica resume los resultados de una investigacin sobre los efectos en
el bienestar de la inversin pblica municipal en el Per, la misma que fue realizada gracias a
informacin proporcionada por la Direccin General de Poltica de Inversiones (DGPI) del
Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) del Per. Este memorndum se hace llegar a la DGPI en
el marco del proceso colaborativo con la Maxwell School of Citizenship and Public Affairs de la
Universidad de Syracuse (Estados Unidos) para producir conocimiento en este campo y apoyar la
formulacin de polticas pblicas.

La inversin municipal en el Per se expandi mucho durante la primera dcada del 2000 como
consecuencia de la bonanza econmica que el pas ha experimentado desde mediados de los 90 y se
constituy en una expresin concreta del proceso de descentralizacin iniciado en 2001. No
obstante, aparentemente esa inversin no ha logrado por si misma cambios apreciables en las
condiciones materiales de vida de la poblacin
1
, ni sus efectos ex-post se corresponden con los
efectos ex-ante declarados en los estudios de preinversin que posibilitaron su viabilidad y posterior
ejecucin.

La carencia de evaluaciones de impacto de dichas inversiones no ha permitido juzgar adecuadamente
hasta qu punto el Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP) ha logrado su propsito de
asegurar la calidad del gasto de inversin, particularmente en los niveles subnacionales y en zonas
alejadas de la capital, donde el capital humano es ms escaso y la capacidad de control por parte del
ente rector del SNIP (la DGPI) es ms baja. La informacin al respecto tambin permitira evaluar la
sostenibilidad de la poltica de transferencias de recursos de inversin a las municipalidades con el
fin de expandir y/o mejorar los servicios pblicos que inciden directamente en la calidad de vida de
las familias.

1
Por ejemplo, la proporcin de la poblacin con al menos una necesidad bsicas insatisfecha (NBI) pas de 30% en
2007 a 23% en 2011, es decir, una reduccin de slo 7 puntos porcentuales en 5 aos.
2

Para empezar a enfrentar esta situacin, hace menos de un ao la DGPI efectu una modificacin
en el marco normativo del SNIP segn la cual las entidades del gobierno nacional y de los gobiernos,
as como para las municipalidades que reciben canon, estn obligadas a elaborar evaluaciones de
impacto de sus inversiones a partir de este ao 2014
2
. Sin embargo, a la fecha no se conoce
evaluaciones de proyectos individuales que se hayan hecho pblicas, pero incluso en caso de
tenerlas, haran falta evaluaciones agregadas que tomen en cuenta las sinergias que generan
inversiones de diferentes tipos realizadas en un mismo espacio. La investigacin llevada a cabo
intenta resolver esta falta de informacin.

El impacto de la inversin municipal en el bienestar de los hogares se ha medido en la evolucin
durante 5 aos del gasto mensual promedio en trminos reales en la muestra panel de la Encuesta
Nacional de Hogares (Enaho). Este enfoque asume que el gasto es el indicador de bienestar que en
ltima instancia debe ser impacto por cualquier tipo de inversin, mtodo que ha sido justificado por
Van de Walle (1998) y es usado por el Banco Mundial.

En el siguiente numeral se detalla el contexto en cual se desenvuelve el problema que motiv la
investigacin y el presente memorndum. El numeral 3 presenta brevemente los marcos conceptual
y metodolgico usados. El numeral 4 describe y analiza las opciones de poltica que se desprenden
del anlisis y, finalmente, el numeral 5 resume las recomendaciones de poltica.


2. Contexto.

A comienzos de la dcada pasada y como parte de una ola de reformas polticas que buscaban la
profundizacin de la democracia as como una mayor eficiencia en la gestin del Estado, Per
retom un proceso de descentralizacin que consisti bsicamente en la entrega de competencias y
recursos a gobiernos subnacionales (municipalidades y gobiernos regionales) para, a travs de ellos,
expandir la provisin de bienes y servicios pblicos de manera armnica en el territorio. Como
resultado de ello, entre 2007 y 2011 la inversin pblica municipal se increment 156% en trminos
reales
3
.

La descentralizacin y las transferencias fiscales subnacionales se han sostenido por el crecimiento
econmico que el pas empez a experimentar desde mediados de la dcada de los 90 y que se hizo
ms rpido an en los 2000 (Fig. 1a). Un componente clave de ese crecimiento fueron los altos
precios internacionales de los metales (oro, plata, cobre, zinc, etc.), los cuales representan el 60% del
valor de nuestras exportaciones. Asimismo, los impuestos a la renta que pagan las empresas mineras
aportan en promedio el 30% de la recaudacin por ese concepto, lo que contribuy a elevar los
ingresos fiscales de manera sostenida hasta alcanzar supervits (Fig. 1b).


2
Artculo 3, Resolucin Directoral 004-2013-EF/63.01, 7 de Julio de 2013.
3
En este estudio los valores reales se obtuvieron usando el deflactor del PBI, que es el ndice de precios agregado que resulta de
dividir el PBI nominal de un ao entre el de otro que se toma como base. As, los PBI de 2007 a 2011 fueron divididos entre el de
1994, que fue el ao base oficial usado por el INEI al momento de realizar este estudio.
3



Fig. 1a

Fig. 1b
Fuente: FMI.
Elaboracin: propia.


Acompaando a la descentralizacin hubo una serie de reformas orientadas a mejorar la calidad del
gasto pblico y a preservar el orden ganado en las finanzas pblicas. Entre ellas estuvo la creacin
del Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP), que condicionaba la aprobacin de presupuesto
para cualquier gasto de inversin a la elaboracin de un estudio de preinversin que demostrara
ex-ante la conveniencia de dicho gasto mediante un anlisis beneficio- costo (ABC) o costo-
efectividad (ACE), segn el tipo de inversin. El SNIP se hizo exigible gradualmente a las
municipalidades, pero hacia el ao 2006 ya todas estaban obligadas a presentar los estudios de
preinversin. Consecuentemente, entre 2007 y 2011, las municipalidades generaron 85,750 estudios
de preinversin que en teora les permita acceder a casi USD 24 mil millones.

La abundancia de recursos fiscales y las transferencias que se empezaron a dar a las municipalidades
se dieron en un contexto poltico de baja representatividad poltica resultado de la fragmentacin
partidaria que dej el rgimen de Fujimori. Ello, junto con la poca capacidad de control de las
entidades fiscalizadoras situadas en Lima, tales como la Contralora y la propia DGPI (entonces
DGPM), ha podido haber generado una serie de incentivos perversos por cuales los estudios de
preinversin habran devenido en meras justificaciones de gasto en vez de evaluaciones objetivas de
sus beneficios y costos para la sociedad. Evidencia de que esto estaba ocurriendo es una evaluacin
independiente de la calidad de los estudios de preinversin municipales llevada a cabo en 2007,
segn la cual 40% de ellos cumpla con los requisitos de forma y slo 36% cumpla con los
estndares de calidad, incluida la correcta aplicacin de los procedimientos y criterios tcnicos de
evaluacin de los proyectos (BCRP, 2011).

Otra evidencia de la operacin de los incentivos perversos es la tasa de ejecucin del presupuesto de
inversin. De manera general una administracin eficiente debiera diligenciar los recursos asignados
tan pronto los recibe y hasta agotarlos. Los retrasos en la ejecucin normalmente se deben a
procesos administrativos demasiado largos y engorrosos, pero en el caso de las inversiones
frecuentemente se deben tambin a discrepancias entre la informacin contenida en los estudios de
4

preinversin y aquella que se requiere para construir la infraestructura correspondiente. En muchos
casos los estudios definitivos tienen que reestimar la demanda de servicios y as volver a calcular el
tamao de la infraestructura, lo cual obliga a recalcular los beneficios y costos de los proyectos.
Todo ello no slo retrasa la ejecucin de los proyectos, sino que tambin altera su rentabilidad social
y su sostenibilidad.

En Per la tasa de ejecucin de la inversin municipal en el periodo de referencia (2007-2011) fue
57%, muy por debajo del promedio de 69% del gobierno nacional (GN). Por ende, dado que la tasa
de ejecucin es una medida agregada de los retrasos debido a procedimientos y tambin a errores en
los estudios de preinversin, se puede inferir que las municipalidades han sido menos eficientes que
las entidades del gobierno nacional aun cuando no se pueda identificar la contribucin de cada
aspecto.

Dado que la evidencia indica la existencia de incentivos perversos que podran haber permeado todo
el proceso de planeacin-formulacin-ejecucin de la inversin municipal, expresados por ejemplo
en la inflacin de los indicadores C-B o C-E, a fin de evaluar sus impactos hace falta establecer la
magnitud del efecto de la inversin municipal en algn indicador objetivo y comparable para
cualquier tipo de proyecto, especialmente ahora que la economa peruana ha empezado a contraerse
siguiendo a la recesin internacional. La Fig. 2 muestra la variacin porcentual (trimestre de un ao
vs. el mismo trimestre del ao anterior) en la inversin pblica en trminos reales. La inversin real
creci en promedio 5 puntos porcentuales menos en el 2013 que en el 2012 y en el primer trimestre
de 2014 fue 32pp menos que el primer trimestre de 2013.


Fig. 2. Cambio porcentual en la Inversin Pblica real
por nivel de gobierno.






-50%
0%
50%
100%
150%
200%
250%
12-I 12-II 12-III 12-IV 13-I 13-II 13-III 13-IV 14-I
National Gov
Regional Gov
Local Gov
5




3. Marco conceptual y metodolgico.


Marco conceptual.

Nuestro enfoque parte de asumir que el bienestar es la medida ltima del impacto de un proyecto de
inversin pblica. Esto es consistente con el enfoque del marco lgico que siguen todos los
proyectos elaborados en el marco del SNIP, por cunto todos los resultados que generen deben
contribuir a un objetivo mucho mayor (Fig. 3).


Fig. 3. Matriz del marco lgico.




Como el bienestar no es directamente observable, se ha usado el gasto real de las familias como
proxy, siguiendo la convencin en la literatura econmica (Van de Walle, 1998) y los estudios
empricos sobre bienestar (Banco Mundial, 2003; CEPAL, 1998). Aun cuando el gasto no refleje
ntegramente el bienestar que una familia puede alcanzar con unos recursos determinados, es una
6

medida que representa muy bien su capacidad de transformar preferencias en demanda de mercado,
es tambin estable en el tiempo y est menos sujeta a error de medicin y subdeclaracin que otras
medidas como el ingreso (Medina, 1998).
Estrategia emprica.

Para estimar el impacto de las inversiones municipales en el gasto familiar se parti de asumir que la
causalidad va de la inversin pblica hacia el gasto. La variable dependiente fue el gasto familiar real
mensual anualizado para cada ao del periodo 2007-201. Las observaciones de esta variable fueron
tomadas de la encuesta panel de la Enaho e incluyen el valor imputado del consumo de bienes y
servicios producidos por el mismo hogar. Dichos datos estn expresados en precios corrientes, pero
fueron puestos en trminos reales usando los deflactores publicados por el INEI con la Enaho 2012.

Junto con el gasto, otras variables relativas al hogar tales como el nmero de hijos, la percepcin de
rentas, la edad y la educacin de jefe del hogar, entre otras, fueron tambin tomadas de la Enaho
panel y agregadas como controles, tomando como referencia estudios previos sobre determinantes
del gasto.
En cuanto a la inversin municipal, la variable independiente de inters, los datos fueron
proporcionados por la DGPI y otros fueron bajados del portal de transparencia del MEF para fines
de validacin y consistencia de los mismos. Las observaciones de ejecucin mensual de inversin a
precios corrientes fueron anualizadas y deflactadas para expresarlas en trminos reales.

El hecho de haber usado la muestra panel de la Enaho representa una ventaja que mejora la validez
interna de nuestros resultados, ya que su diseo controla los errores de medicin y la heterogeneidad
asociados con cortes secuenciales sucesivos compuestos por familias con diferentes preferencias y
estructuras. La muestra panel se compone de 1,138 conglomerados y aproximadamente 7550
viviendas, de las cuales slo 1,850 se mantuvieron a lo largo del periodo de anlisis y que se
distribuyen entre 184 municipios del pas. Luego de ajustes por observaciones perdidas la muestra
final const de 1,093 hogares distribuidos en 181 municipios.

Con estos datos se estim el modelo de panel con efectos fijos descrito en la ecuacin (1), el cual
permite controlar por factores no observables que podran generar sesgo de variable omitida en los
coeficientes estimados.


(1)

Donde:

lng
hmt
= log natural del gasto real anual del hogar h en el municipio m en el ao t.
lninvmu
ni
= log natural de la inversin real anual del municipio m en el ao t.
ch
hmt
= controles del hogar h en el municipio m en el ao t.
EF
h
= efectos fijos de hogar.

ht
= termino de error i.i.d. (0,
2
).
7





Resultados de las estimaciones.

La Tabla 1 resume los resultados de las estimaciones realizadas. La columna 1 muestra la estimacin
convencional de MCO del gasto en logaritmos con respecto a la inversin municipal tambin en
logaritmos, de modo que su coeficiente se interpreta como la elasticidad del gasto a la inversin.
Esta se estim en 5%. No obstante, la estimacin por MCO no controla por el sesgo de variable
omitida que crean los efectos fijos asociados a la heterogeneidad de los hogares, por lo que debe
presumirse que dicho efecto parcial est sobredimensionado.

En la columna 2 se presenta el resultado de la estimacin de panel con efectos fijos para corregir por
el sesgo mencionado, pero con el gasto real en niveles como dependiente y la inversin real en
logaritmos. El coeficiente estimado se interpreta como la cuasi-elasticidad del gasto a la inversin y
representa el cambio absoluto en el gasto inducido por un cambio de 1% en la inversin municipal,
manteniendo todo lo dems constante. La cuasi-elasticidad se estim en S/. 177.6 y un cambio de
1% en la inversin significa S/. 103,000. Esto equivale a decir que para inducir un aumento del gasto
en S/. 1, se necesitan S/. 579 adicionales de inversin real.

En la columna 3 se estim el modelo de panel con efectos fijos pero con el gasto en logaritmos. Este
modelo proporciona una estimacin corregida de la elasticidad del gasto a la inversin municipal, la
cual resulta an positiva pero de slo 2%. Esto significa que para lograr un aumento promedio del
gasto de 1% se requiere que la inversin crezca en promedio 50%, todo lo dems constante.

Tambin se encontr que la condicin de propiedad de la vivienda (vivpropia) aumenta el gasto, aun
cuando el hecho de contar con ttulo de propiedad (vivtitulada) no resultara significativo. Asimismo
haber hecho mejoras o ampliaciones en la vivienda (mejoraviv) tambin aumenta el gasto, al igual que
el nmero de hijos (kids), el nmero de personas con incapacidad o dolencia crnicas (depend), si
algn miembro de la familia obtuvo algn ingreso inesperado como algn premio por juego de azar
(premios), y si hubo rentas por alquileres de inmuebles o activos (rentas). Por otro lado, el gasto
decrece si la familia tiene algn tipo de seguro de salud (sinseguro).

La edad del jefe del hogar (edadjefe) guarda una relacin cuadrtica con el gasto, es decir, que mientras
mayor es el jefe del hogar el gasto tiende a crecer, pero de manera decreciente (edad2). La educacin
del jefe del hogar (edujefe) se desagrup por niveles de escolaridad, representados por la variable
factor 1.edujefe 2.edujefe,, 5.edujefe. Se aprecia que el gasto del hogar se reduce con niveles de
escolaridad mayores, pero tambin de manera decreciente.

Finalmente, un grupo de controles result no significativo bsicamente debido que no varan en la
muestra y se tomaron como efectos fijos: si la vivienda es titulada (vivtitulada), si el hogar recibi
remesas del exterior (transfext) o de agentes privados nacionales (transfpriv), si se vendi algn otro
8

inmueble (vendiobr) o equipos (vendioeq), si al menos un miembro recibi pensin (pensiones) u obtuvo
gratificacin o pago laboral excepcional (grati) y si el jefe del hogar se encontraba en condicin
laboral de ocupado (jefeocu) o su estado civil (casado).

Tabla 1. Estimados.


(1) (2) (3) (5) (6) (7)


MCO


gasre

Efectos
fijos

gasre

Efectos
fijos

lngasres
EF por estrato
(con factores de
expansin)
lngasres
EF por dominio
(con factores de
expansin)
lngasres

EF por rea
(con factores
de expansin)
lngasres
lninmure 0.049*** 177.61*** 0.0199***
estrato#c.lninmure




Grandes ciudades (1) 0.0365***
Ciudades medianas (2) 0.0236***
Ciudades pequeas (3) 0.0411
Poblados (4) 0.0396***
Barrios (5) 0.0269***
Caseros (6) 0.0170***
AEC (7) 0.0156***
AES (8) 0.0210***
dominio#c.lninmure
Costa norte (1) 0.0309***
Costa centro (2) 0.0328***
Costa sur (3) 0.0090*
Sierra norte (4) 0.0031
Sierra central (5) 0.0255***
Sierra sur (6) 0.0217***
Selva (7) 0.0188***
Lima metropolitana (8) 0.0151
area#c.lninmure
Rural 0.0186***
Urbana 0.0219***
vivpropia
0.0818*** 788.44*** 0.077*** 0.0611*** 0.0600** 0.0781***
vivtitulada 0.2425*** 154.71** 0.0062
vendiobr -0.1062**


vendioeq 0.1568***


mejoraviv 0.1134*** 1246.67*** 0.0673*** 0.0758*** 0.0748*** 0.0678***
rentas 0.1737*** 1087.22*** 0.0468** 0.0285 0.0296 0.0458**
premios 0.1861*** 1355.16*** 0.0614** 0.0257 0.0271 0.0596*
transfext 0.2736*** 910.54 0.3251
transfpriv -0.2184*** -623.20 -0.0079
pensiones 0.2934*** 620.18 0.023
grati 0.2764*** 757.04 0.0421
kids 0.1201*** -710.53*** 0.0086
sick 0.2139***


depend -0.0669** 994.35*** 0.0600*** 0.0551*** 0.0566*** 0.0597***
jefeocu -0.2345*** 20.331 0.0189
edadjefe -0.0103*** 481.91*** 0.0435*** 0.0276* 0.0290* 0.0464***
edad2

-2.664*** -0.0003*** -0.0002 -0.0002 -0.0003***
casado 0.1217*** 1152.89*** 0.0403
edujefe
0.2594***


1.edujefe -21200.85*** -1.5850*** -1.1818*** -1.2139*** -1.6554***
2.edujefe

-20695.18*** -1.5505*** -1.1036*** -1.1488*** -1.6150***
3.edujefe

-20223.18*** -1.4983*** -1.0800*** -1.1243*** -1.5617***
4.edujefe

-17814.67*** -1.4134*** -0.9232*** -0.9629** -1.4768***
5.edujefe

-15235.68*** -1.3777*** -0.8078** -0.8520** -1.4457***
9

sinseguro

-1007.74*** -0.1249*** -0.1145*** -0.1105*** -0.1263***
constant 7.9681*** 14029.78*** 9.0522*** 9.1551*** 9.2791*** 9.1008***


Para verificar la consistencia de estas estimaciones se compar el modelo de efectos fijos con el de
efectos aleatorios, por considerar que los factores no observables podran no ser constantes en el
tiempo sino cambiar de forma aleatoria. Para ello se aplic el test de Hausman a ambos modelos, el
cual mide la diferencia cuadrtica de sus coeficientes, ponderada por la inversa de la diferencia de sus
varianzas. La hiptesis nula (Ho) de este test es que no hay diferencia entre ambos grupos de coeficientes. El
resultado fue que el estadstico Chi-cuadrado del test es mayor que el valor crtico al 5% por lo que
se rechaza la Ho y se concluye que el modelo de EF proporciona coeficientes insesgados y eficientes
(menor matriz de varianzas y covarianzas).

Tambin se verific que la inversin municipal sea exgena, mediante el contraste de exogeneidad
de Hausman, que es un procedimiento de dos etapas. En la primera etapa se estima una regresin de
la inversin municipal real contra el rezago dos periodos del gasto real (lngtotre2) como instrumento y
todos los controles del modelo, de la cual se obtuvieron los residuos (resid1e_de). En la segunda etapa
se estim el modelo principal agregando los residuos del modelo anterior como regresor. El
coeficiente de estos residuos result no significativo, por lo que se concluye que la inversin
municipal es exgena.

Otro objetivo de esta investigacin es identificar si hay diferencias en el impacto de la inversin en el
bienestar considerando la heterogeneidad estructural existente en el pas. Para ello se estim el
modelo (1) por tamao de centro poblado (estrato), por regin (dominio) y por tipo de rea (urbana,
rural), categoras en las cules est estratificada la Enaho. As, se encontr que en las Grandes
ciudades (ms de 100 mil viviendas) el efecto es 55% mayor que en Ciudades medianas (20 mil a 100
mil viviendas) y 74% mayor que en Asentamientos rurales pequeos (AERS o reas de
empadronamiento rural simple). El efecto es tambin 47% mayor en Poblados (4 mil a 10 mil
viviendas) que en Barrios (400 a 4 mil viviendas) y 58% mayor ene Barrios que en Caseros (menos
de 400 viviendas). El efecto es en promedio 18% mayor en reas urbanas que en rurales.

En cuanto a las regiones, la Costa centro tiene los efectos ms grandes, en tanto que la Costa sur los
ms pequeos. El efecto de la inversin en la primera es ms de 3 veces el de la segunda. En la
Sierra el efecto es ligeramente mayor que la elasticidad promedio nacional (2%), pero menor que
aqul en la Selva y en Lima metropolitana. Particularmente interesante es el efecto de la inversin
municipal en la Sierra norte, que es 1/6 de la elasticidad promedio nacional, una zona donde la
minera ha dejado tantos recursos.

Para hacer comparables las elasticidades estimadas con las tasas internas de retorno social (TIRS) de
los proyectos municipales, usamos un modelo financiero que nos permiti arribar a la ecuacin (2)
que indica que la TIRS de un proyecto se puede aproximar por la cuasi-elasticidad del gasto a la
inversin multiplicada por el cociente del cambio en la inversin sobre la inversin inicial al
cuadrado.
10


(2)

Con base en esa frmula, calculamos las TIRS implcitas o TIRSI para toda la muestra as como para
las submuestras por estrato, rea y regin, que se presentan en la Tabla 2.
Tabla 2.

Category
Inversin
Municipal real
Inversin
Municipal
real rezagada
Cuasi-
elasticidad
estimada
Inv Inv/Inv^2
TIRSI
estimada
Peru 12,280,785 9,872,312 178 2,408,473 0.00000009 0.16%
Urban 15,434,551 12,752,523 271 2,682,028 0.00000005 0.12%
Rural 2,821,836 2,212,989 124 608,847 0.00000021 0.26%
Grandes ciudades
24,629,870 21,495,388 1,224 3,134,482 0.00000003 0.38%
Ciudades medianas 17,230,014 13,137,470 262 4,092,544 0.00000003 0.07%
Ciudades pequeas
23,304,971 20,673,066 647 2,631,905 0.00000001 0.05%
Poblados
10,090,360 7,625,561 688 2,464,799 0.00000004 0.27%
Barrios
4,518,908 3,691,342 342 827,566 0.00000007 0.25%
Caseros
2,068,624 1,651,966 186 416,657 0.00000054 1.01%
AEC
5,636,919 4,570,095 66 1,066,824 0.00000013 0.09%
AES 3,047,318 2,323,968 132 723,350 0.00000024 0.32%
Costa norte
11,662,494 7,954,865 236 3,707,628 0.00000004 0.09%
Costa centro
9,838,900 8,278,981 312 1,559,919 0.00000008 0.24%
Costa sur
22,039,913 20,193,687 81 1,846,225 0.00000005 0.04%
Sierra norte 9,210,479 6,954,602 53 2,255,877 0.00000015 0.08%
Sierra central
6,220,459 5,224,522 153 995,937 0.00000009 0.14%
Sierra sur
7,906,594 6,028,754 84 1,877,840 0.00000008 0.07%
Selva
6,136,242 4,775,604 311 1,360,638 0.00000018 0.56%
Lima metropolitana
6,136,242 4,775,604 479 1,360,638 0.00000018 0.87%


La TIRSI promedio es de slo 0.16%, mucho menor que el promedio de TIRS de 24% que fue el
promedio de una muestra aleatorio de proyectos municipales tomada de nuestra base de datos.

Municipios donde la respuesta del gasto es mayor frente a un cambio de 1% en la inversin tienden
a tener las ms altas tasas implcitas de retorno, pero no es una regla porque eso tambin depende
del tamao de la inversin hecha en promedio. Por ejemplo, aun cuando Ciudades pequeas y
Poblados tienen aproximadamente la misma cuasi-elasticidad, el rendimiento en aquellas es slo 20%
de stas, en parte porque la inversin en las primeras es 1.3 veces mayor. Un caso similar ocurre
entre Costa central y la Selva: con la misma cuasi-elasticidad, las inversiones municipales en la Selva
rindieron el doble.
11


No obstante, se aprecia que los mayores retornos implcitos en trminos de la ampliacin del gasto
no ocurren necesariamente en los municipios donde la inversin creci ms en trminos absolutos y
relativos, lo cual lleva a poner atencin a factores no observables. Por ejemplo, en Lima
metropolitana la TIRSI es 0.87%, 13 veces la de las Ciudades medianas donde la inversin municipal
promedio por ao ha sido el triple de aquella, una diferencia notable que puede deberse a sinergias o
economas de red entre inversiones diferentes.


4. Recomendaciones de poltica.

Las conclusiones alcanzadas nos permiten perfilar algunas recomendaciones. En primer lugar, el
efecto promedio de la inversin municipal global en el bienestar de los hogares peruanos, medido a
travs de su rendimiento en trminos del gasto inducido, es muy bajo en comparacin con los
rendimientos anunciados por los proyectos individuales. Esto es evidencia de una sobreestimacin
de las TIR en los Proyectos de Inversin Pblica (PIP) municipales y de que el SNIP tal y como est
funcionando no es suficiente para garantizar eficiencia en la inversin pblica.

Ante ello se requiere hacer ms rigurosos los procedimientos bajo los cuales se elaboran y aprueban
los PIP, contrariamente a la tendencia que se gener prcticamente desde la instalacin del SNIP. El
fortalecimiento del sistema pasa sin duda por el fortalecimiento del mercado. Chile durante los 70
desarroll una masa crtica de especialistas formuladores-evaluadores de proyectos a lo largo del pas
antes de hacerlos obligatorios, dando tiempo y los incentivos para que instituciones educativas y
empresas de consultora se preparen para afrontar la nueva demanda por estos estudios.

En Per es evidente que los mercados nunca se ajustaron. Lo que existen son sustitutos imperfectos,
estudios de preinversin que no siguen rigorosamente las pautas tcnicas. Esto sin duda genera una
externalidad negativa muy grande (aproximada por la brecha de rendimiento: 24% 0.16% =
23.8%), lo que justifica la intervencin gubernamental para regular el mercado de estudios de
preinversin. Aunque las cuestiones especfica de cmo se podra implementar dicha regulacin van
ms all del alcance de este estudio, en trminos generales esta tendra que apuntar a garantizar que
los estudios de preinversin arriben a evaluaciones B-C y C-E que estn dentro de ciertos mrgenes
probabilsticos de tolerancia, los mismos que tendran que ser verificados va evaluaciones de
impacto expost.

Una herramienta que ayudara mucho en ese sentido y cuyo uso pudo haber sido requerido con ms
fuerza en el ltimo Reglamento y Directiva General del SNIP es la lnea de base. Hay muy pocos
PIP, incluso contando con financiamiento externo, que elaboran una lnea de base de manera
rigurosa. En la mayora de casos esta no existe o es hecha sobre la base de informacin secundaria y
slo para cumplir con el requisito formal de presentarla. Exigir lneas de base profesionalmente
construidas es entonces una medida muy pertinente y tendra el efecto externo positivo de obligar a
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las administraciones pblicas a mejorar sus sistemas de informacin gerencial para construir
indicadores de desempeo con los cuales generar de manera ms expeditiva las lneas de base.

De la mano con ello la exigencia de las evaluaciones de impacto es otra medida favorable, aunque no
se podra esperar que traiga resultados positivos en tanto las capacidades para la elaboracin de estos
estudios sean tan precarias en Per. Su elaboracin requiere una interpretacin aguda de las
relaciones de causalidad de cada caso que se quiera evaluar, lo que quiere decir que no se puede
seguir manuales o plantillas como se hizo norma en la formulacin de PIP. Tambin se requiere
profesionales formados en tcnicas estadsticas de muestreo y estimacin que es poco probable
hallar con la calificacin y el nmero suficiente en cualquier parte del pas. En todo caso slo se
podra esperar que unas cuntas universidades y consultoras, principalmente situadas en Lima
asuman ese mercado, pero eso implicara que el Estado mismo fomenta la creacin de mercados no
competitivos.

En los casos en los que existe similar cuasi-elasticidad estimada y niveles de inversin anual, pero
diferente rendimiento en trminos del gasto, es pertinente realizar auditoras sobre el tipo de
proyectos en el que se ha invertido a fin de identificar las sinergias creadas o la falta de ellas, as
como el grado de ineficiencia burocrtica y/o corrupcin.

Una accin que va ms all del SNIP y de la capacidad de la DGPI, pero que es totalmente
coherente con los resultados de este estudio es la suspensin de las inmensas cantidades de recursos
como transferencias de inversin a las municipalidades, una especie de moratoria que se extendera
hasta desarrollar con toda certeza capacidades mnimas que aseguren el cumplimiento de los
estndares de calidad en la formulacin-evaluacin de PIP. Para ello se podran establecer estndares
tanto de proceso como de resultado e impacto y entre estos ltimos podran sealarse un impacto
mnimo de por ejemplo 10% en el gasto a cada siguiente ao fiscal. Las municipalidades que no
logren dichos estndares podran ser penalizadas con la retencin y/o traspaso temporal de sus
funciones a otras municipalidades o entidades regionales o nacionales ms competentes.

Finalmente, dada la importancia de las economas de red que parecen operar al considerar
inversiones en conjunto, sera importante que la DGPI creara los incentivos necesarios para que
municipalidades y otras entidades de base territorial formulen y evalen sus PIP bajo este esquema y
no individualmente.