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SEIS DCADAS DE DEBATES ECONMICOS LATINOAMERICANOS

Jos Antonio Ocampo
*

Este ensayo resume la historia de los principales debates sobre el desarrollo en Amrica
Latina desde mediados del siglo XX. No es una tarea fcil, ya que no existe una historia
del pensamiento econmico latinoamericano como tal. El pensamiento estructuralista y
su evolucin hacia la teora de la dependencia han recibido mayor atencin.
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El hecho de
que estas escuelas tengan su propia historia refleja, sin duda, el hecho de que, aunque
influidas por corrientes de pensamiento externas a la regin, tuvieron una gran
originalidad, incluso si se piensa de ella como la originalidad de la copia, para utilizar
el sugerente ttulo de un ensayo de Cardoso (1977) sobre la CEPAL. No solo eso: stas
son las nicas escuelas de pensamiento, que habiendo surgido de Amrica Latina han
influido sobre los debates econmicos internacionales. El resto se visualizan a s mismas
como contribuciones a una ciencia econmica que se considera universal.
Ms que intentar una historia del pensamiento econmico latinoamericano, este trabajo
busca articular la historia de las ideas con la de los procesos de desarrollo, un ensayo que
he intentado en forma ms rigurosa en la reciente historia econmica escrita con Luis
Brtola (Brtola y Ocampo, 2010). Proporciona, en tal sentido grandes lneas
interpretativas de la relacin entre las ideas y los procesos de desarrollo, ms que una
historia rigurosa de unas u otros, dentro de los lmites que impone un trabajo de corta
extensin.
El ensayo est dividido en cuatro partes. La primera presenta tres proposiciones que
resultan tiles para entender los cambiantes paradigmas del desarrollo latinoamericano.
Las dos siguientes se refieren a las dos etapas que se analizan aqu: la de industrializacin
dirigida por el Estado y la de las reformas de mercado. La cuarta presenta unas breves
conclusiones.
1. Tres proposiciones iniciales
Quisiera comenzar con tres proposiciones que nos sirven de marco de referencia para
muchos de los debates sobre el desarrollo latinoamericano.
La primera de ellas es que Amrica Latina se ha visto casi siempre a s misma en funcin
de su articulacin a la economa mundial. Esto es ciertamente vlido del pensamiento
estructuralista que, en contra de algunas lecturas ortodoxas contemporneas, nunca

*
Profesor de la Escuela de Asuntos Internacionales y Pblicos y Miembro del Comit de Asuntos Globales
de la Universidad de Columbia. Previamente Secretario General Adjunto de las Naciones Unidas para
Asuntos Econmicos y Sociales, Secretario Ejecutivo de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el
Caribe (CEPAL) y Ministro de Hacienda de Colombia. Este ensayo utiliza apartes de otro previo del autor
(Ocampo, 2008).
1
Vanse, por ejemplo, Bielchowsky (1998), Rodrguez (2006) y Rosenthal (2004) y el primer volumen de
la autobiografa de Furtado (1989), que es en gran medida una historia de los primeros aos de la CEPAL.
A ello se deben agregar el ensayo de Love (1994) sobre ideas e ideologas econmicas en Amrica Latina
desde 1930, que se centra en gran medida en el estructuralismo, la escuela de la dependencia y las
influencias del marxismo sobre esta ltima, y el ensayo de Palma (1978) sobre la teora de la dependencia.
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promovi visiones autrquicas del desarrollo. Todo lo contrario, la visin que eman del
pensamiento de Prebisch fue la de redefinir la articulacin de Amrica Latina con la
economa mundial, no la de aislarse de ella. Por eso incluso la CEPAL se torn en una
crtica temprana de los excesos de sustitucin de importaciones y en promotora de la
diversificacin exportadora y la integracin econmica.
Aunque algunas versiones del pensamiento estructuralista y dependentista tuvieron una
versin ms bien mecnica de la relacin entre la dependencia externa (o alguna de sus
dimensiones) y las estructuras internas, las versiones ms sofisticadas no incurrieron en
ese error. Por el contrario, la interaccin entre las formas por lo dems variablesde la
articulacin con la economa mundial y las estructuras econmicas, polticas y sociales
internas ocup un papel destacada en los debates clsicos, como lo reflejan los trabajos
de Cardoso y Faletto (1969) y Sunkel (1971), entre otros.
Curiosamente, el pensamiento ortodoxo contemporneo es ms ambivalente en este
sentido. Por una parte, ha defendido la liberalizacin del comercio exterior como
mecanismo esencial para acelerar los ritmos de desarrollo. Pero, por otra, visualiza las
polticas econmicas y otras caractersticas internas de los pases como las determinantes
fundamentales del crecimiento de los pases. Gradualmente, y con particular fuerza desde
la crisis asitica, se ha reconocido de nuevo el papel central que juega el funcionamiento
de los mercados internacionales particularmente de capitales, pero tambin los precios
de los productos bsicosen el crecimiento de los pases en desarrollo, incluso con
primaca sobre los factores internos.
2

La segunda proposicin, formulada con precisin por Bobbio (1989), podra plantearse
en trminos de una gran ambivalencia del pensamiento liberal: la tensin fundamental
entre la igualdad planteada en particular como igualdad de los ciudadanos ante la ley
y la libre empresa, con su correlato en los derechos de propiedad. En efecto, a lo largo de
la historia ha existido siempre una tensin entre estos dos principios liberales, que ha
producico vertientes que tienden a privilegiar alternativamente el principio de igualdad
(e.g., el pensamiento social-demcrata) o la defensa de los derechos de propiedad (el neo-
liberalismo a ultranza, que sera mejor denominar neo-conservatismo).
La misma tensin se expresa en el pensamiento econmico. As, el institucionalismo
econmico moderno proclama los derechos de propiedad y los costos de transaccin
asociados a la debilidad o ausencia de dichos derechos como los ejes en torno a los cuales
se articula el desarrollo institucional (vase, en particular, North, 1990). Por el contrario,
un conjunto amplio de corrientes de pensamiento econmico coloca el anlisis de las
desigualdades que genera el mercado en el centro de su agenda, y propone medidas
redistributivas para corregir estos efectos, tanto a travs del presupuesto pblico como de
la regulacin de los mercados, especialmente el de trabajo. Este ltimo hecho no es en
vano, porque el mercado de trabajo es el que manifiesta de manera ms concreta que los
agentes que transan en el mercado son desiguales y que las regulaciones estatales deben

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Es este sentido, son muy interesantes los aportes de Calvo (2005), que ha sealado que tanto el auge de
los aos 1990 como la crisis de fin de siglo fueron fruto de fenmenos internacionales ms que nacionales.
Vase tambin Izquierdo et al. (2007).
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propender a corregir en parte dicha desigualdad. Esto se expresa, adems, en la escisin
histrica del derecho laboral del derecho civil.
Adems, como lo seala ODonnell (2008), el principio de igualdad solo se ha
materializado en forma muy gradual a lo largo de la historia, an en los pases
industrializados y como resultado, adems, de largas luchas sociales. De esta manera, an
el pas que expres en su Declaracin de Independencia que era evidente, por s misma
la verdad de que todos los hombres son creados iguales, tard casi un siglo en
reconocer que dicha igualdad era incompatible con la esclavitud y casi otro ms en dar
plena igualdad civil a los descendientes de los esclavos. A su vez, el movimiento
socialista sostuvo desde el siglo XIX una larga lucha por los derechos a la igualdad de los
trabajadores, que dieron origen a las normas de proteccin laboral y al nacimiento
gradual del Estado de Bienestar. De manera similar, el movimiento feminista llev a cabo
primero la campaa por el derecho al voto y luego una lucha prolongada por la igualdad
de las mujeres en otras esferas de la vida econmica y social. Cabe recordar, adems, que
el derecho al voto no solamente se neg por mucho tiempo a las mujeres sino tambin a
los hombres que carecan de propiedad o eran analfabetos.
De esta manera, tom ms de dos siglos para que los principios de igualdad formulados
por las dos grandes declaraciones liberales de fines del siglo XVIII, la Declaracin de los
Derechos del Hombre y del Ciudadano de la Revolucin Francesa y la Declaracin de
Independencia de los Estados Unidos, se materializaran en mltiples esferas de la vida
poltica y social. Por mucho tiempo no se reconocieron, por lo tanto, derechos que hoy
consideramos como inherentes a la ciudadana y dicho reconocimiento solo surgi como
resultado de las luchas de los movimientos sociales.
Las ambivalencias del pensamiento liberal asociada a esta tensin ha sido an ms
notoria es sociedades que, como las latinoamericanas, traan dentro de s mismas unas
desigualdades profundas heredadas del pasado colonial. Por eso es que el liberalismo
econmico latinoamericano casi nunca coincidi con el liberalismo poltico. Una de las
excepcionalidades histricas del ltimo cuarto de siglo es, precisamente, que el
liberalismo econmico ha coincidido por fin con el liberalismo poltico. Lo mismo puede
decirse de la constitucin de otras instituciones republicanas, como la divisin entre
poderes del Estado o el acceso de todos los ciudadanos a la justicia, que siguen siendo
hasta nuestros das parte de los dficit institucionales de la regin.
La tercera proposicin, y quizs ms obvia, es que en Amrica Latina es necesario tener
en cuenta la heterogeneidad regional. Es muy distinto, por ello, la historia de aquellos
pases que se construyeron sobre la base de la dominacin de la poblacin indgena, del
de aqullos que se construyeron sobre la base de la esclavitud o de los pocos espacios que
se desarrollaron en la Colonia sobre la base de una colonizacin de blancos de recursos
modestos (como Costa Rica y algunas regiones de Colombia y Cuba, por ejemplo) o con
inmigraciones tardas de mano de obra europea, como en Argentina, Uruguay, en menor
medida, el sur de Brasil y Chile. Como lo sealaran textos clsicos sobre historia
econmica latinoamericana, tambin las formas de articulacin con la economa mundial
han generado heterogeneidades importantes, incluyendo en pocas recientes la divisin
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norte-sur de la regin en trminos de sus patrones de especializacin (ms manufacturas
y servicios en el norte y ms productos bsicos en el sur).
2. La industrializacin dirigida por el Estado
La combinacin de industrializacin e intervencin estatal fue lo ms caracterstico de la
etapa que se inici en los aos 1930 y con mucha ms nitidez en las dcadas que
sucedieron a la Segunda Guerra Mundial. El concepto de industrializacin por
sustitucin de importaciones se ha utilizado corrientemente para referirse a este perodo.
Esta idea fue objeto de una crtica rigurosa en el proyecto sobre historia econmica de
Amrica Latina que, por solicitud del Banco Interamericano de Desarrollo, dirigi
Rosemary Thorp (vanse Thorp, 1998, y Crdenas, Ocampo y Thorp, 2003). All qued
claro que la sustitucin de importaciones fue apenas uno de los elementos de la estrategia
de industrializacin y no necesariamente el ms importante en varios pases, sobre todo
los ms pequeos, ni tuvo la misma importancia en los pases de mayor tamao en
distintas etapas del proceso de industrializacin. Para muchos, la sustitucin de
importaciones estuvo combinada con estrategias de exportacin e integracin econmica.
Por ese motivo, ese proyecto sugiri que el concepto de industrializacin dirigida por el
Estado capta mucho mejor lo que fue especfico de las polticas de desarrollo entre los
aos 1950 y 1970.
La ruptura con la fase anterior fue, adems, menos ntida de lo que sealaron en el pasado
algunos textos sobre desarrollo econmico, tanto porque la industrializacin tena
muchos antecedentes como porque los sectores primario-exportadores siguieron jugando
un papel importante en el desarrollo latinoamericano (Brtola y Ocampo, 2010).
Siguiendo a Fishlow (1985), podramos decir que los tres elementos que manifestaron
con mayor claridad las nuevas concepciones fueron el desarrollo de una poltica
macroeconmica centrada en el manejo de la balanza de pagos, la visin de la
industrializacin como motor de desarrollo y la fuerte intervencin estatal en diversas
esferas de la vida econmica y social.
El primero de estos elementos naci claramente de la crisis mundial de los aos 1930. En
esta materia, como en lo relativo a la industrializacin, haba, por supuesto, muchos
antecedentes. De hecho, el perodo de desarrollo exportador anterior fue de crisis
recurrentes en las economas primario-exportadoras. En ese contexto, uno de los hechos
distintivos de Amrica Latina fue la tendencia de un grupo importante de pases a
abandonar el patrn oro o el patrn plata por perodos ms o menos prolongados, aunque
siempre con la aspiracin de retornar al patrn metlico. De esta manera, no hubo un
intento de abandonar permanentemente la ortodoxia macroeconmica.
La crisis de los aos 1930 cambi radicalmente este patrn, porque destroz los
cimientos de la ortodoxia con el colapso del patrn oro en el propio centro. El abandono
de dicho patrn en septiembre de 1931 por parte su progenitora, la Gran Bretaa, fue, por
ello, un hito, que fue sucedido (y, en algunos casos, antecedido) en varios pases
industrializados por intentos pragmticos de hacer frente a la crisis a travs del gasto
pblico y de polticas monetarias expansionistas. La propia teora econmica sufri un
cambio radical a partir de la publicacin de la Teora General de Keynes, que dio paso
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a un activismo macroeconmico desconocido previamente, cuyo concepto central fue el
intento de moderar los ciclos econmicos.
La poltica macroeconmica anticclica surgi tambin en Amrica Latina como
resultado de la crisis de los aos 1930, pero las modalidades dominantes de intervencin
en el manejo macroeconmico fueron distintas, como reflejo de la naturaleza diferente de
los determinantes del ciclo econmico en el centro y la periferia de la economa mundial.
En efecto, mientras el eje del pensamiento keynesiano fue la estabilizacin de la demanda
agregada a travs de una poltica fiscal y monetaria activa, el predominio de los choques
externos tanto en los precios de las materias primas como en la cuenta de capitales
hizo que el centro de atencin se desplazara en los pases latinoamericanos hacia el
manejo de la balanza de pagos.
La intervencin en la balanza de pagos se transform, as, en el principal instrumento
para manejar los choques externos, tanto negativos como positivos. El aparato de
intervencin se torn cada vez ms complejo: con variantes nacionales, incluy el control
de cambios, aranceles y control directo a las importaciones, impuestos a las exportaciones
tradicionales, tipos de cambio mltiples que en muchos aspectos jugaron un papel ms
afn a la poltica comercial que a la cambiariay, ms tarde, los incentivos a las nuevas
exportaciones. El manejo de estos instrumentos en funcin del ciclo econmico, es decir
de los choques de oferta agregada de origen externo, jug un papel anticclico mucho
ms importante que el manejo de la demanda agregada en economas cuyas fuentes de
perturbacin macroeconmica eran predominantemente de origen externo.
Como lo refleja la naturaleza de estas intervenciones, ellas estuvieron ntimamente
ligadas al segundo componente de la estrategia, cuyo foco de atencin fue ms el
crecimiento a largo plazo que el manejo de las coyunturas: la estrategia de
industrializacin. La industrializacin no surgi de un golpe, ni en la prctica ni en las
concepciones, sino en forma gradual a medida que se fue generalizando la desconfianza
en la posibilidad de que las exportaciones de materias primas siguieran sirviendo como
motor de desarrollo. De esta manera, la idea surgi ms por la fuerza de los hechos que
por una versin articulada de los intereses industrialistas. De hecho, vino a posicionarse
en el panorama latinoamericano en un momento en que los intereses primario-
exportadores seguan siendo dominantes. Ms an, estos intereses siguieron jugando un
papel importante durante toda esta fase de desarrollo, entre otras razones porque la
industrializacin sigui dependiendo durante la mayor parte del perodo de las divisas
que generaban las exportaciones de productos bsicos. En la interpretacin de Hirschman
(1971), una caracterstica distintiva de la industrializacin latinoamericana en
comparacin con la industrializacin tarda de los pases del continente europeo
analizada por Gerschenkron (1962) fue precisamente la debilidad de los intereses
industriales en relacin con los primario-exportadores.
Tanto en el caso del manejo macroeconmico centrado en la balanza de pagos como en
las visiones industrialistas, fueron los hechos los que impusieron las polticas y, al menos
en las primeras etapas, ms como resultado de la experimentacin que de ninguna visin
terica. Como lo expresara con brillantez Love (1994, p. 395): La industrializacin de
Amrica Latina fue un hecho antes que fuera una poltica, y una poltica antes de que
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fuera una teora. La teora, que proporcion la CEPAL, vino en una etapa avanzada, para
racionalizar un proceso que ya vena a toda marcha en casi todas partes.
Ambos componentes de la estrategia produjeron un grado de intervencin estatal en la
economa que no tena precedentes. Fuera de las intervenciones en el manejo de la
balanza de pagos y el uso de la proteccin como instrumento de desarrollo, incluyeron
una intervencin activa en el financiamiento, a travs de bancos pblicos y del crdito
dirigido hacia sectores que se visualizaban como estratgicos, el desarrollo de un
complejo aparato de intervencin en el sector agrcola (centros de desarrollo tecnolgico,
regulacin de precios, intervencin en la comercializacin, desarrollo de distritos de riego
y, en varios pases, reforma agraria), el desarrollo de una nueva base tributaria basada
mucho ms en los ingresos y la actividad econmica interna que en los aranceles, la
continuacin de los esfuerzos de integracin nacional y, ms en general, el desarrollo de
una infraestructura moderna as como de un aparato de intervencin social complejo.
Cabe resaltar que, en esta visin, que encarn ante todo el manifiesto latinoamericano
como denomin Hirschman al informe de la CEPAL de 1949 (Prebisch, 1973), la
solucin no era aislarse de la economa internacional, sino redefinir la divisin
internacional del trabajo para que los pases latinoamericanos pudieran beneficiarse del
cambio tecnolgico que se vea, con mucha razn, como ntimamente ligado a la
industrializacin. Ms an, las polticas de industrializacin variaron a lo largo del
tiempo, en parte para corregir sus propios excesos y en parte para responder a las nuevas
oportunidades que comenz a brindar la economa mundial desde los aos 1960. Como lo
han resaltado diversas historias del pensamiento cepalino (Bielchowsky, 1988; Rosenthal,
2004; CEPAL, 1998), desde los aos 1960 la CEPAL se volvi persistentemente crtica
de los excesos de la sustitucin de importaciones y defensora de lo que puede
denominarse un modelo mixto, que combinaba la sustitucin de importaciones con la
diversificacin de exportaciones y procesos de integracin regional. Ese se transform
desde mediados de los aos 1960 en el patrn dominante de la poltica econmica de la
regin y se materializ, en concreto, en la generalizacin de polticas de promocin de
exportaciones, la racionalizacin parcial de la compleja estructura de proteccin
arancelaria y para-arancelaria, la eliminacin y simplificacin de los regmenes de tipo de
cambio mltiple, y la incorporacin de esquemas de devaluacin gradual en la economas
con tradicin inflacionaria (Ffrench-Davis, Muoz y Palma, 1998; Brtola y Ocampo,
2010, cap. 4).
La estrategia de desarrollo repercuti, de diversas maneras, en la poltica social. Algunos
desarrollos fueron comunes en la regin, en particular el diseo de sistemas pblicos de
educacin bsica y de salud pblica. Los sistemas ms desarrollados de intervencin
siguieron la tendencia a crear sistemas de seguridad social basados en el empleo
asalariado y a regular activamente el mercado de trabajo. En la medida en que el alcance
del empleo asalariado en los sectores modernos sigui siendo muy diverso amplio en lo
pases ms desarrollados de la regin pero limitado en los pases de menor desarrollo
relativo, el resultado fueron unos Estados de bienestar segmentados de distinto
alcance, en que el grupo de asalariados del sector formal tenan un conjunto amplio de
beneficios al que no tenan acceso los sectores informales urbanos y la mayora de la
poblacin rural. Estos ltimos sectores quedaron sujetos a las leyes de economas que ya
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funcionaban claramente con base a la oferta ilimitada de mano de obra de Lewis. Por
otra parte, bajo el liderazgo inicial de Mxico y en un conjunto amplio de pases desde
los aos 1960, se aplicaron diversos modelos de reforma agraria, que en general tuvieron
alcances limitados, salvo en el caso de Cuba, y solo afectaron en forma parcial la altsima
concentracin de la propiedad rural heredada del pasado. El peso de los intereses agrarios
dominantes termin prevaleciendo.
El intervencionismo estatal y la industrializacin se convirtieron, por lo tanto, en
caractersticas distintivas de toda una poca. En este sentido, es necesario resaltar que las
visiones latinoamericanas en ambos campos estuvieron influidas por dos hechos
particulares, que se ignoran a menudo. El primero es que Amrica Latina, a diferencia de
otras regiones, vena de experimentar un perodo de crecimiento econmico rpido. De
hecho, entre 1913 y 1950 Amrica Latina fue, con Estados Unidos, la regin de ms
rpido crecimiento del mundo (Grfico 1). Los tigres de entonces, para utilizar la
terminologa de pocas posteriores, se localizaban en la regin. En este sentido, la
continuidad con el pasado fue vista en la regin como el mantenimiento de una estrategia
que ya haba mostrado sus virtudes, es decir como la apuesta a una estrategia exitosa.
Fuente: Brtola y Ocampo (2010)
Grfico 1
PIB per cpita: Amrica Latina vs. promedio mundial
0.850
0.900
0.950
1.000
1.050
1.100
1.150
1.200
1.250
1870 1913 1929 1950 1980 1990 2008

Ese xito limit, a su vez, algunas de los excesos estatistas. Este es un segundo hecho
distintivo de la industrializacin dirigida por el Estado en Amrica Latina, que tambin se
olvida en las interpretaciones crticas de este periodo. Cabe recordar, al respecto, que las
opciones que enfrentaban las economas del mundo en las postrimeras de la Segunda
Guerra Mundial no eran entre intervencin del Estado y libre empresa, sino entre distintas
modalidades de intervencin del Estado. Dicha intervencin y la planeacin eran vistas
en el mundo entero como las nicas alternativas a la desorganizacin de los mercados que
haba caracterizado las dcadas precedentes. El hecho distintivo es que en la eleccin
entre modalidades de intervencin, Amrica Latina opt por una menor no por una mayor
intervencin, es decir por esquemas de organizacin econmica en los que la empresa
privada segua teniendo un papel preponderante. La propia inversin extranjera fue
bienvenida en la medida en que contribua al proceso de industrializacin, aunque
restringiendo, a su vez, en muchos pases, su acceso a los recursos naturales, a la
infraestructura y a los servicios financieros. En este sentido, el xito de un modelo de
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industrializacin condujo al desarrollo de una economa mixta que se pareca mucho ms
a Europa occidental que a los modelos socialistas que proliferaron despus de la Segunda
Guerra Mundial en gran parte del mundo. Solo en Cuba se asent este ltimo modelo, a
lo que hay que agregar los ensayos fallidos de Chile y Nicaragua en los aos 1970 y
1980, respectivamente.
Qu pasaba con la ortodoxia por esos aos? Al menos hasta los aos 1970, el Banco
Mundial particip del consenso industrialista y contribuy con sus proyectos al proceso
de industrializacin y a construir aparatos modernos de intervencin del Estado, muy
notablemente en las reas de infraestructura. Por mucho tiempo, el Banco careci de un
pensamiento propio, pero en los aos 1970, cuando dicho pensamiento fue claramente
articulado bajo el liderazgo de Hollis Chenery, las visiones industrialistas e
intervencionistas todava predominaban (vase, por ejemplo, Chenery, 1979). La
ortodoxia tradicional qued, por lo tanto, localizada en pocos lugares, especialmente en
algunas universidades de Estados Unidos y en el Fondo Monetario Internacional, donde
la visin keynesiana de manejo de las crisis fue sustituida gradualmente por visiones ms
ortodoxas, que se centraban en la contraccin de la demanda agregada y el ajuste del tipo
de cambio.
Vista como un todo, la fase de industrializacin dirigida por el Estado fue un perodo
relativamente exitoso. Aunque el crecimiento se rezag con respecto al resto del mundo
entre 1950 y 1965, ello reflej en buena medida la recuperacin de aquellas regiones,
como Europa occidental, que haban sido devastadas por la guerra. Amrica Latina
comenz a crecer de nuevo por encima del promedio mundial desde mediados de la
dcada de 1960. La historia es, por supuesto, diversa. Algunos de los xitos del perodo
previo, en particular los pases del Cono Sur (Argentina, Uruguay y Chile) y Cuba
tendieron a rezagarse, y otros, entre los que se destaca Bolivia, tuvieron un crecimiento
lento pese a su bajo nivel inicial de ingreso. Pero en el resto de la regin, el crecimiento
econmico fue satisfactorio y lo fue especialmente en las dos economas ms grandes,
Brasil y Mxico. Las exportaciones de algunos rubros primarios perdieron fuertemente
participacin en el comercio mundial, especialmente en productos alimenticios y
petrleo, pero en otros productos primarios y en manufacturas la regin aument su
participacin en el comercio mundial. Desde mediados de los aos 1950 fue, en efecto,
evidente una aceleracin de las exportaciones (Brtola y Ocampo, 2010, cap. 4).
Los patrones de desarrollo tuvieron, adems, diferencias entre pases y variaron a lo largo
del tiempo. Los pases ms pequeos los centroamericanos, en particular, pero tambin
Bolivia o Ecuador, as como algunos medianos como Per en la dcada de 1950 y
buena parte de la de 1960, sobre-impusieron la sustitucin de importaciones sobre un
modelo que sigui siendo, en lo fundamental, primario-exportador. Los pases de mayor
tamao evolucionaron gradualmente, sobre todo en los aos 1960 hacia variantes del
modelo mixto en el que, como vimos, se combinaba sustitucin de importaciones con
promocin de exportaciones e integracin regional. Brasil fue nuevamente el caso ms
notable, pero tambin lo fueron Argentina y Colombia. Mxico fue tal vez el pas grande
que otorg un nfasis temprano a la diversificacin exportadora, especialmente de
productos agropecuarios, pero dicho esfuerzo flaque con posterioridad.
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El avance social fue mucho ms generalizado en esta fase que en la anterior. De hecho,
Astorga, Bergus y Fitzgerald (2003) y Brtola y Ocampo (2010, cap. 1) han mostrado
que los indicadores de desarrollo humano mostraron un claro quiebre favorable en los
aos 1940 y aumentaron rpidamente hasta 1980 (vase, al respecto, el Grfico 2). Pese a
las crticas reiteradas a la escasa generacin de empleo, Garca y Tokman (1984)
mostraron que sta haba sido muy dinmica entre 1950 y 1980 y haba conducido a una
reduccin de la informalidad total (urbana y rural) en las economas ms dinmicas. Por
otra parte, aunque las tendencias distributivas fueron dispares, el grueso de la reduccin
de la pobreza que se logr a lo largo del siglo XX se produjo durante esta fase de
desarrollo y, especialmente, entre 1950 y 1980 (Prados de la Escosura, 2007).
3
Por el
ritmo de crecimiento alcanzado a lo cual se pueden agregar estos resultados en materia
social, algunos defensores de las reformas del mercado se han referido en pocas
recientes al perodo de industrializacin dirigida por el Estado como una edad de oro
(Kuczynski y Williamson, 2003, pp. 29 y 305), en claro contraste con las visiones que
tendieron a sealar a esta etapa del desarrollo en los aos 1980 y 1990 como un gran
fracaso histrico.
Fuentes: Brtola y Ocampo (2010).
AL7 incluye Argentina, Brasil, !ile, olom"ia, #$ico, %ruguay y &ene'uela
Grfico 2
Indices de desarrollo humano
en relacin con los pases industrializados
0.30
0.35
0.40
0.45
0.50
0.55
1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000
AL7
AL20

3. Las reformas de mercado
El modelo de industrializacin dirigida por el Estado comenz a recibir crticas desde los
aos 1960, tanto de ortodoxia econmica como de la izquierda poltica.
4
Desde la
ortodoxia se le critic la falta de disciplina macroeconmica y las ineficiencias que
generaba una estructura de proteccin arancelaria y para-arancelaria muy elevada y, en
general, el excesivo intervencionismo estatal. Desde la izquierda se le critic su
incapacidad para superar la dependencia externa y, sobre todo, para transformar las

3
En efecto, de acuerdo con este autor, la pobreza se redujo en seis pases (Argentina, Brasil, Chile,
Colombia, Uruguay y Mxico) del 71% en 1913 a 27% en 1990; de esta reduccin, 30 puntos (es decir,
poco ms de dos terceras partes) tuvieron lugar entre 1950 y 1980.
4
Vanse, por ejemplo, las revisiones del debate realizadas en distintos momentos por Hirschman (1971),
Fishlow (1985) y Love (1984).
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estructuras sociales desiguales y dependientes derivadas del pasado. Aunque sin
compartir necesariamente los puntos de vista de la izquierda poltica, Hirschman (1971,
p. 123) expres de manera brillante una idea de esta naturaleza: Se esperaba que la
industrializacin cambiara el orden social, y todo lo que hizo fue producir manufacturas.
El modelo enfrent muchas tensiones, tanto econmicas como sociales y polticas. Al
menos hasta mediados de los aos 1970, la indisciplina macroeconmica fue menos
generalizada de lo que se piensa a menudo (fue, ms bien, un problema de Brasil y el
Cono Sur que del conjunto de la regin) y, segn vimos, el modelo se adapt al diverso
tamao de las economas y a las oportunidades que comenz a brindar el creciente
comercio mundial de manufacturas desde los aos 1960. El modelo hubiera podido
evolucionar y, de hecho quizs estaba evolucionando en varios pases de la regin, hacia
una estrategia parecida a la de Asia Oriental, es decir, hacia una mezcla de proteccin con
promocin de exportaciones. De hecho, en la literatura de los aos 1970, muchos pases
latinoamericanos, entre los que se destaca Brasil, eran presentados internacionalmente
como ejemplos de xito exportador, al lado de los tigres asiticos.
Los conflictos sociales fueron los que le dieron los primeros golpes fuertes al modelo,
especialmente en el Cono Sur. Fishlow (1985, p. 165) expres esta idea de manera lcida,
al afirmar que: Los instintos militares son intervencionistas. Pero los lderes militares
pueden racionalizar convenientemente la represin poltica en nombre de la flexibilidad
necesaria en los precios y en los salarios. El objetivo no es una adaptacin a una
determinada estructura econmica sino la reconstruccin radical de la sociedad civil. De
esta manera, la conversin hacia un modelo de mercado surgi inicialmente de una
manera ms defensiva que ofensiva, como una defensa del capitalismo frente a la
expansin del mundo socialista. En esto el patrn latinoamericano se diferencia del de los
pases industrializados, donde la transformacin que haba comenzado en los aos 1970
bajo los gobiernos de Thatcher y Reagan fue claramente ofensiva: un reflejo de la
confianza de la empresa privada de que poda vivir sin el manto protector del Estado e
incluso la conviccin de amplios crculos empresariales de que la intervencin estatal se
haba convertido en un obstculo a su desarrollo. La actitud ofensiva vendra en Amrica
Latina ms tarde, desde mediados de los aos 1980 y, especialmente, en la dcada de los
1990.
Lo que result fatal para el paradigma precedente fue a la postre la crisis de la deuda. La
grave crisis del desarrollo que se desencaden entonces fue el resultado de la
combinacin de unas polticas internas riesgosas alto endeudamiento externo en un
contexto de bajas tasas reales de inters a nivel internacional y altos precios de materias
primascon un choque externo de gran magnitud generado por la conjuncin de la fuerte
e inesperada elevacin de las tasas de inters en los Estados Unidos y el colapso,
igualmente inesperado, de los precios de materias primas (Daz-Alejandro, 1988; Brtola
y Ocampo, 2010, cap. 5). La regin debi enfrentarse a un verdadero club de acreedores,
claramente coordinado por el gobierno de los Estados Unidos para evitar una crisis
bancaria de grandes proporciones en dicho paisa (Devlin, 1989). A ello se agreg la
lentitud en las soluciones y la condicionalidad de los prstamos internacionales. An as,
los cambios tuvieron por algn tiempo direcciones muy diversas. Es cierto que desde
mediados de los aos 1980 se inici la liberalizacin econmica en varias economas,
11
pero estos procesos tuvieron lugar junto con diversos experimentos de ajuste anti-
inflacionario de corte heterodoxo y quizs, en la mayora de los pases, con un rechazo
todava abierto a las formas ms radicales de liberalizacin econmica. De hecho,
muchas de las transformaciones estructurales que tuvieron lugar en los aos 1980 fueron
ms el efecto colateral de las polticas de corto plazo adoptadas para manejar la crisis que
de una clara estrategia de largo plazo.
Una diferencia esencial entre el nuevo y el viejo paradigma fue, en cualquier caso, la
relacin entre las ideas y la prctica. En el caso del viejo paradigma, la teora, expresada
por la CEPAL, lleg en una etapa avanzada del proceso, para racionalizar una prctica
que ya llevaba un par de dcadas y en algunos casos ms. En el nuevo paradigma, las
ideas vinieron primero como una ofensiva intelectual e incluso abiertamente ideolgica
que, aunque tena precedentes, tom pleno vuelo en los aos 1960. El caso ms
paradigmtico de ello fue, por supuesto, la ofensiva de la Escuela de Chicago en Chile
desde los aos 1950, cuyos resultados fructificaran bajo el rgimen de Pinochet, dndole
un sello distintivo a un rgimen que careci inicialmente de modelo econmico alguno
(Valds, 1995). Algunos textos de difusin, entre los que se destaca el de Balassa et al.
(1986), jugaron un papel importante en este proceso.
El hecho de que la condicionalidad del Banco Mundial y el Fondo Monetario
Internacional jugara tambin un papel importante en la difusin de las nuevas polticas
desde los aos 1980 les dio en parte el carcter de una imposicin externa, a diferencia
nuevamente del paradigma precedente que, aunque influido por corrientes externas de
pensamiento, surgi claramente desde dentro. Por eso, mientras el documento que mejor
sintetiz la visin del perodo anterior fue el manifiesto latinoamericano surgido de la
CEPAL, el que plasma con ms claridad el nuevo paradigma fue el declogo del
Consenso de Washington que formul Williamson (1990) para sintetizar lo que l
perciba como la agenda de reformas que las instituciones financieras internacionales
consideraba que deban adoptar los pases latinoamericanos, ms que sus propias ideas.
El eje se haba desplazado claramente hacia el pensamiento econmico generado desde
las economas industriales y especialmente desde los Estados Unidos. Para usar la
terminologa cepalina, el esquema centro-periferia se apoder ahora del mundo de las
ideas econmicas que prevalecan en Amrica Latina, en claro contraste con el paradigma
precedente.
En cualquier caso, cabe agregar que el declogo original nunca suscit un verdadero
consenso entre los defensores de las reformas de mercado, muchos de los cuales lo
consideraron insuficiente. A medida que los resultados de las reformas de mercado
mostraron sus limitaciones, la heterogeneidad se tendi a ampliar y se agregaron
elementos que antes haban estado por fuera del consenso. El concepto de una
segunda generacin de reformas result an ms confuso, entre otras porque existen
discrepancias profundas sobre lo que significa el desarrollo institucional, el supuesto foco
de atencin de tal generacin de reformas (algunos autores resaltan los derechos de
propiedad pero otros ms bien la conformacin de un aparato estatal con autonoma
frente a los intereses individuales). Como resultado, hay en realidad muchas ms
ortodoxias contemporneas de lo que se supone a menudo (as como antes de 1980
hubo tambin muchas heterodoxias). Esto corresponde, adems, al concepto desarrollado
12
desde los aos 1990 por algunos autores de que en realidad no existe un solo tipo de
economa de mercado o, como lo formulan estos autores, de que existen en realidad
muchas variedades de capitalismo.
5
Esto parece an ms evidente con la
heterogeneidad regional creciente en el terreno ideolgico en la ltima dcada, con la
llegada al poder de diversos gobiernos izquierdistas.
Si los ejes de atencin de la anterior etapa del desarrollo fueron la industrializacin y la
intervencin estatal, el del nuevo paradigma fue la liberalizacin de las fuerzas de
mercado. Las propuestas de reformas econmicas no siguieron un patrn nico y variaron
a lo largo del tiempo. En el terreno macroeconmico, la idea que se populariz en los
aos 1970 y, especialmente, en los 1980 fue la de buscar los precios correctos (get the
prices right), una expresin que se refera, en particular, a colocar la tasa de cambio en un
nivel de equilibrio y dejar que las tasas de inters reflejaran las fuerzas del mercado. La
expresin tambin se emple para referirse a la necesidad de dejar de discriminar contra
los productos agrcolas, a travs de la regulacin de los precios por parte del Estado, as
como a la necesidad de fijar precios de servicios pblicos domiciliarios que cubrieran sus
costos de prestacin. Ms tarde, el nfasis se desplaz hacia mantener bajos de niveles de
inflacin, bajo la rectora de autoridades monetarias autnomas, una tarea que se alcanz
a fines de los aos 1990 y ha resultado duradera, salvo en unos pocos pases. En no pocos
casos, los objetivos inflacionarios se han alcanzado en parte con la contribucin de la
sobrevaluacin del tipo de cambio y, por ende, en contradiccin con el objetivo de buscar
los precios correctos. Con los nuevos auges en el financiamiento externo, an ms
importante result la tensin entre la apertura de la cuenta de capitales y la tarea de
buscar una tasa de cambio competitiva, que ha llevado a abandonar una u otra.
La baja inflacin exiga, a su vez, la necesidad de mantener unas finanzas pblicas sanas,
tarea que result ardua durante la dcada perdida, cuando signific reducciones
importantes en varios pases en el gasto pblico, as como el esfuerzo por mejorar la
estructura tributaria, lo que en la prctica implic inicialmente el fortalecimiento del
impuesto al valor agregado y la reduccin de las tasas de tributacin directa. Sin
embargo, este esfuerzo result persistente, como se refleja en los bajos dficit fiscales
desde la dcada de 1990. Desde fines de los aos 1990, el reordenamiento se reflej
adems en la formulacin de metas fiscales explcitas de distinta naturaleza (supervit
primario o equilibrio presupuestal, pero tambin en restricciones al aumento del gasto
pblico), como parte de un conjunto ms amplio de reglas de responsabilidad fiscal, que
abarcaban tambin a las autoridades fiscales regionales o locales en sistemas federales o
descentralizados. Sin embargo, y pese a la retrica que se generaliz durante la crisis
reciente, la idea de que la poltica fiscal debera jugar un papel anticclico solo ech
races en Chile.
Lo que es ms interesante, el reordenamiento persistente de las finanzas pblicas no ha
sido incompatible con la tendencia al incremento del gasto pblico que muestra en el
Grfico 3. En su conjunto, estas dos tendencias han exigido el fortalecimiento creciente
de la tributacin directa. Como la tendencia creciente del gasto pblico no figur nunca
en la agenda de reformas de mercado, debe interpretarse como un claro efecto de las

5
Vanse, entre otros, Hall y Soskice (2001) y Rodrik (2007).
13
presiones que gener el proceso de democratizacin. Esto lo corrobora el hecho de que su
principal expresin fue el aumento del gasto pblico social, que de acuerdo con las
estadsticas de la CEPAL ha aumentado del 12.2% del PIB latinoamericano en 1990-91 al
18.4% en 2008-09.

Fuente: (stimaciones )el autor con "ase en )atos )e la (*AL.
Grfico 3
Amrica Latina: ingresos y gasto primario
del sector pblico (% del PIB)
12
14
16
18
20
22
1
9
9
0
1
9
9
2
1
9
9
4
1
9
9
6
1
9
9
8
2
0
0
0
2
0
0
2
2
0
0
4
2
0
0
6
2
0
0
8
2
0
1
0
Ingresos Gasto primario

Ni los menores niveles de inflacin ni la relativa sanidad de las finanzas pblicas
pudieron evitar que la crisis que se inici en Asia Oriental en 1997 se transmitiera a
Amrica Latina y desencadenara una nueva ola de crisis financieras internas. Aqu el
logro fundamental se logr despus en la ltima dcada con la fuerte reduccin del
endeudamiento externo y, especialmente, del endeudamiento externo neto de activos
externos (reservas internacionales, a las cuales hay que agregar en el caso chileno los
recursos acumulados en los fondos de riqueza), como lo indica el Grfico 4. Esta menor
vulnerabilidad externa fue el factor decisivo en mejorar la capacidad de la poltica
monetaria de contribuir a la reactivacin durante la crisis financiera internacional de 2008
(Ocampo, 2011). A ello contribuyeron, sin embargo, algunas reformas internas, en
particular el desarrollo de un mercado interno de bonos de deuda pblica y las mejores
regulaciones financieras, especialmente para evitar descalces de moneda en los balances
de las entidades financieras e incluso la dependencia de estas entidades de recursos
externos. Curiosamente, muchas de estas ideas no figuraron en la agenda de reformas,
algunas son incluso contrarias a los paradigmas ortodoxos (la acumulacin de reservas
internacionales y la administracin consecuente de los tipos de cambio). La importancia
de la vulnerabilidad externa es una reiteracin de ideas fundamental del pensamiento
cepalino.
14
Fuente: (stimaciones )el autor con "ase en )atos )e la (*AL.
Grfico 4
Amrica Latina: Deuda externa como % del PIB
(dlares de 2000)
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
1
9
9
8
1
9
9
9
2
0
0
0
2
0
0
1
2
0
0
2
2
0
0
3
2
0
0
4
2
0
0
5
2
0
0
6
2
0
0
7
2
0
0
8
2
0
0
9
2
0
1
0
Deuda externa Neta de reservas internacionales

En el terreno de la estructura econmica, la liberalizacin comercial y la consecuente
integracin a la economa mundial con base en las ventajas comparativas, as como la
apertura generalizada a la inversin extranjera directa, figuraron desde temprano en la
agenda de reformas. Aunque el modelo chileno, adoptado en los aos 1970, de establecer
un arancel plano, solo fue imitado por unos pocos pases, los aranceles se redujeron
notablemente y su estructura se simplific en forma radical, al tiempo que se eliminaba el
grueso de las restricciones para-arancelarias. El objetivo de fijar aranceles bajos se logr
as, en mucho mayor medida que en la etapa clsica de desarrollo hacia afuera. Se inici,
adems, una oleada de acuerdos de libre comercio, bajo el liderazgo de Mxico y Chile.
La liberalizacin comercial estuvo acompaada, asimismo, del desmonte de los aparatos
de intervencin estatal en el desarrollo productivo, que se haban diseado en la etapa
anterior no solo para promover el desarrollo manufacturero sino tambin el agrcola. Esta
visin qued encarnada en un lema que se repiti en varios contextos: la mejor poltica
industrial es no tener ninguna poltica industrial.
La liberalizacin comercial estuvo acompaada, adems, de la eliminacin de la mayor
parte de los sistemas de control de cambios internacionales y de la liberalizacin
financiera interna. Esta ltima incluy la liberalizacin de las tasas de inters, la
eliminacin de la mayora de las formas de crdito dirigido establecidas durante el
perodo anterior, y la reduccin y simplificacin de los encajes a las cuentas bancarias. La
privatizacin de un conjunto amplio de empresas pblicas fue el tercer elemento de esta
agenda de reformas, as como la apertura a la inversin privada en los sectores de
servicios pblicos y domiciliarios, aunque en este caso el proceso fue ms gradual y
varios pases mantuvieron bancos oficiales y empresas de servicios pblicos. La
desregulacin ms general de las actividades privadas figur finalmente en la agenda,
aunque se reconoci la necesidad de adoptar esquemas de regulacin de prcticas
monoplicas, incluidas las que se podran presentar en los servicios pblicos
domiciliarios privatizados, as como de fortalecer la regulacin financiera, para evitar que
15
la acumulacin de riesgos excesivos en las entidades correspondientes pusieran en riesgo
los ahorros del pblico y la estabilidad sistmica. Esta nueva agenda regulatoria avanz,
sin embargo, en forma lenta e irregular.
Los temas sociales no figuraron de manera prominente en la agenda inicial de reformas
de mercado. En el declogo original de Williamson, por ejemplo, el gasto en educacin y
salud solo figura como prioridad en la tarea de recortar el gasto pblico. En las
propuestas de reforma que impuls el Banco Mundial desde los aos 1980 figuraron, sin
embargo, tres ideas que tuvieron amplia difusin: descentralizacin, focalizacin del
gasto pblico social hacia los ms pobres, y apertura de espacios a la participacin de
agentes privados en la provisin de servicios sociales.
6
En esta esfera, hubo, en cualquier
caso, un reconocimiento del papel esencial del Estado e incluso un llamado a que
concentrara su actividad en el rea social. Un tema que cruzaba esta agenda con la de
saneamiento fiscal era el rgimen de pensiones. En esta materia, la novedosa introduccin
de un rgimen de ahorro individual adoptado por Chile en los aos 1980 para sustituir el
antiguo rgimen de reparto se present en la regin y ms all como una panacea, pero no
todos los reformadores siguieron esta tendencia.
Sin embargo, tambin se reconstituyeron formas alternativas de pensamiento. En esta
materia, el documento de la CEPAL sobre Transformacin Productiva con Equidad
(CEPAL, 1990) fue un hito, al que se agregaron muchos aportes adicionales en los aos
siguientes (vase Rodrguez, 2006). Por fuera de la CEPAL, la renovacin del
pensamiento vino a denominarse bajo el paraguas del neo-estructuralismo (vase, al
respecto, la recopilacin de textos en Sunkel, 1991) Las nuevas propuestas giraron en
torno a cuatro temas predominantes: a) la conveniencia de mantener unas polticas
macroeconmicas activas, de carcter anticclico, para evitar en particular los
desequilibrios que generan los fuertes ciclos de financiamiento externo; b) la
conveniencia de combinar la apertura externa con regionalismo abierto; c) polticas
productivas y tecnolgicas activas, que promuevan la innovacin, diseadas ahora para
economas abiertas; y d) colocar la equidad en el centro del desarrollo (vanse, en
particular, Ffrench-Davis, 2005, y Ocampo, 2004). Con el tiempo, este ltimo objetivo
vino a ocupar un puesto destacado en la agenda de las instituciones que promovieron las
reformas, en particular el Banco Mundial.
El mapa de las reformas muestra, en cualquier caso, la diversidad de respuestas
nacionales (vase, por ejemplo Stallings y Peres, 2000). Dicha diversidad indica que el
proceso de transformacin no puede entenderse como una imposicin externa: fue
realmente el producto de decisiones nacionales que, adems, a diferencia de los primeros
experimentos neo-liberales del Cono Sur, fueron adoptadas ahora por regmenes polticos
democrticos. De hecho, y por primera vez en la historia latinoamericana, el liberalismo
econmico coincidi con el liberalismo poltico. Dicha diversidad fue evidente tanto en
los modelos de manejo macroeconmico como en el alcance y velocidad de algunas de
las reformas estructurales la apertura comercial, la liberalizacin financiera y el proceso
ms limitado de privatizaciones. Hubo, adems, elementos relativamente comunes que no

6
Vase un repaso de las principales ideas en materia de poltica social, en contraste con las visiones
industrialistas, en Filgueira et al. (2006).
16
hacan parte de la agenda de reformas iniciales recogidas en el declogo de Williamson y
que respondan ms a presiones polticas internas. Entre ellos se destaca, como ya se
seal, el aumento generalizado del gasto pblico social en las economas
latinoamericanas desde los aos 1990. Este es, conjuntamente con el alcance muy
limitado de la desregulacin de los mercados de trabajo (Murillo, Ronconi y Schrank,
2011), son los reflejos ms importantes de la coincidencia de las reformas econmicas
con el resurgimiento democrtico en la regin. Otro ingrediente que vino claramente del
mundo poltico fue el apoyo a la integracin econmica regional, que entraba en abierto
contraste con las visiones ortodoxas que reclamaban ms bien la apertura comercial
unilateral.
La diversidad se ampli, adems, con el tiempo, como reflejo tanto de los pobres
resultados de las reformas an en trminos econmicos incluyendo la ya mencionada
divergencia norte-sur en los patrones de especializacin como del rechazo poltico a
algunas de las reformas de mercado, lo que condujo al triunfo de movimientos polticos
que se consideran abierta o moderadamente reformadores de las reformas. La media
dcada perdida, que se desencaden a partir de las crisis asitica de 1997 y rusa de 1998,
fue un punto de corte. A partir de entonces se hizo evidente, no solo en Amrica Latina
sino en el mundo entero y en las propias agencias financieras internacionales, un mayor
pragmatismo y la incorporacin de nuevos temas en la agenda, especialmente los
relativos a la equidad y al desarrollo institucional. Las evaluaciones excesivamente
positivas de las reformas, que coincidieron curiosamente con el momento en que se
desencadenaba la crisis (Banco Mundial, 1997; BID, 1997), fueron sucedidas por
visiones mucho ms matizadas, que hicieron nfasis en la necesidad de avanzar en la
superacin de los fuertes problemas de pobreza y desigualdad que enfrenta la regin
(vanse, en particular, Kuczynski y Williamson, 2003 y Banco Mundial, 2006).
El desempeo econmico y social de las economas latinoamericanas desde los aos 1980
ha sido, sin duda, mediocre. Sin embargo, en ese desempeo incidieron no solo los
resultados de las reformas de mercado sino tambin mltiples perturbaciones
macroeconmicas de amplio alcance, incluso de carcter mundial. El colapso del
crecimiento econmico durante la dcada perdida de los aos 1980 fue sucedido por
una recuperacin en 1990-1997, aunque a ritmos mucho ms lentos que durante los aos
de industrializacin e intervencionismo estatal, y por la media dcada perdida de 1998-
2003. De esta manera, la posicin relativa de Amrica Latina en la economa mundial
retorn en 2003 a niveles similares a los de 1900! (Grfico 1) La coincidencia de un
nuevo auge del financiamiento externo con un fuerte aumento de los precios de materias
primas y un auge de las remesas de los trabajadores migrantes, gener una nueva bonanza
en 2004-08, ahora a ritmos que ya se asemejan a los de fines de los aos 1960 y
comienzos de la dcada de 1970. Pero an as, para el grueso de los pases el crecimiento
econmico de 1990-2008 ha sido inferior al de 1950-80 (Grfico 5). Pero si el lento
crecimiento hasta comienzos del siglo XXI no puede adscribirse nicamente a las
reformas de mercado, tampoco pueden los reformadores atribuirse el xito del perodo
ms reciente, que incluso se ha caracterizado por el resurgimiento de tendencias
heterodoxas de pensamiento en varios pases.
17
Fuente: Estimativos del autor con base en Cuentas Nacionales de la CEPAL y los clculos de la fuerza
de trabajo de la OIT (1950-80) y CEPAL (1990-2008)
Grfico 5
Productividad laboral: 1990-2008 vs 1950-1980
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
Mxico
Nicaragua
Panam
Paraguay
Per
Repblica Dominicana
Uruguay
Venezuela
AL
-2.0%
-1.0%
0.0%
1.0%
2.0%
3.0%
4.0%
5.0%
-2.0% -1.0% 0.0% 1.0% 2.0% 3.0% 4.0% 5.0%
Crecimiento promedio del PIB por trabajador, 1950-1980
C
r
e
c
i
m
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n
t
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p
r
o
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l

P
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t
r
a
b
a
j
a
d
o
r

1
9
9
0
-
2
0
0
8

En la aplicacin de este precepto se dej incluso de lado un elemento de intervencin
sobre el que existe un consenso entre distintas escuelas de pensamiento econmico, la
poltica tecnolgica, en la cual se haba avanzado poco, an durante la fase anterior de
desarrollo. A ello se agregan los efectos de una especializacin acorde con las ventajas
comparativas estticas, que incluye en el caso de manufacturas una participacin alta de
actividades de ensamble y otras con poco valor agregado, as como una reprimarizacin
de la estructura exportadora en la ltima dcada (las exportaciones basadas en recursos
naturales aumentaron del 45.9% de las ventas externas de la regin en 2003 al 57.1% en
2008). Es cierto que la regin no debe abandonar sus ventajas comparativas y
desaprovechar una etapa de altos precios de productos bsicos, especialmente de
productos energticos y mineros, pero debe hacerlo de forma tal que no sea antagnico
con su diversificacin productiva, incluso hacia las ramas asociadas a los recursos
naturales que ofrecen posibilidades de desarrollo tecnolgico, siguiendo el patrn de las
naciones industrializadas intensivas en la explotacin de dichos recursos. Pero como lo
ilustra el Cuadro 1, Amrica Latina se encuentra en un atraso tecnolgico monumental en
relacin no solo con el mundo industrializado y las economas de Asia Oriental sino los
pases industrializados intensivos en recursos naturales. Como lo ha sealado la CEPAL
durante las dos ltimas dcadas, y ms recientemente Cimoli y Porcile (2011) y
Hausmann (2011), este patrn de especializacin puede estar condenando a Amrica
Latina a un rezago adicional hacia el futuro.
18
Cuadro 1
Especializacin, estructura productiva y crecimiento
PR1 PR2 %RN I+D Patentes
Latinoamrica 0.30 0.23 70 0.40 0.5
Pases desarrollados basados en RN 0.70 0.72 59 1.89 65.4
Pases emergentes de Asia 0.80 0.99 30 1.21 30.5
Economas maduras 0.88 0.97 24 2.43 132.6
Economas Maduras: Francia, Italia, Gran Bretaa, EEUU, Japn y Suecia
Desarrollados basados en RN: con 40% o ms de las exportaciones basadas en Recursos Naturales
PR1: participacin de industrias de ingeniera en el valor agregado de la industria (cociente respecto a EEUU 1982-2002)
PR2: participacin de industrias de ingeniera en el valor agregado de la industria (cociente respecto a EEUU 2002-2007)
%RN: porcentaje de las exportaciones basadas en recursos naturales
I+D: inversin en investigacin y desarrollo como % del PIB (1996-2007)
Patentes: patentes acumuladas por milln de habitantes 1996-2007
Fuente: Cimoli y Porcile (2011)

En materia social, no hubo realmente una dcada perdida, como lo revelan los
indicadores sociales, aunque quiz s un ritmo ms lento de avance en materia de
desarrollo humano durante las dos ltimas dcadas del siglo XX, como lo indica el
Grfico 2. Sin embargo, esta tendencia estuvo asociada al lento avance en el crecimiento
econmico ms que en los indicadores de desarrollo social, que en particular en materia
educativa han tenido un progreso sustancial. El retroceso en la lucha contra la pobreza
fue notorio en la dcada perdida pero fue sucedido por una reduccin moderada durante
la expansin econmica de los aos 1990 y un retroceso adicional durante la media
dcada perdida. Recin en 2005 se regres, a los niveles de pobreza de 1980: es decir,
en este terreno, Amrica Latina no experiment una dcada sino un cuarto de siglo
perdido! (Grfico 3).
Esta tendencia fue sucedida, sin embargo, por una cada rpida de los niveles de pobreza,
del 44% en 2002 al 34% en 2007, segn las estimaciones de la CEPAL, la reduccin ms
rpida y pronunciada de que se tenga memoria en la historia latinoamericana. En los aos
ms recientes continu disminuyendo, aunque ms lentamente La velocidad de este
procedo fue posible gracias a la combinacin de un rpido crecimiento econmico con la
mejora en la distribucin del ingreso en la mayora de los pases de la regin: 12 de 17
de acuerdo con Lpez-Calva y Lustig (2010) (12 de 18 si incluyramos Colombia, cuya
tendencia distributiva ha sido adversa durante estos aos). Esta reduccin de las
desigualdades es una caracterstica distintiva de la regin en el contexto internacional.
Las causas de la fuerte mejora distributiva han comenzado a ser analizada con
detenimiento.
7
Entre los factores favorables, uno sobre el que existe consenso es la
reduccin en los diferenciales salariales por nivel de calificacin de la mano de obra. Ello
refleja, a su vez, el impacto positivo que ha tenido la poltica social a travs del aumento
de largo plazo en los niveles de educacin y la reduccin en la desigualdad en su acceso,
aunque con problemas todava importantes en materia de calidad y de acceso a la
educacin superior. El diseo de sistemas de transferencias pblicas altamente
redistributivas, entre las que se cuentan los esquemas de transferencias condicionadas
(con los programas Oportunidades en Mxico y Bolsa Familia en Brasil como los
ms destacados), explican tambin una parte de la mejora. A ellos se agrega, sin duda, la
combinacin de una mayor demanda de mano de obra, gracias al mayor ritmo de

7
Vanse, entre otros, Cornia (2010), Gasparini y Lustig (2011) y los trabajos contenidos en Lpez-Calva y
Lustig (2010).
19
crecimiento econmico, con la maduracin del proceso de transicin demogrfica, que ha
generado una reduccin en el ritmo de crecimiento de la oferta laboral en la ltima
dcada.
Esta mejora debe ser tomada, en cualquier caso, con cautela. En materia distributiva, la
regin se encuentra en promedio mejor que en 1990, pero peor que en 1980 (Cuadro 2) y
sigue teniendo, en conjunto con frica al Sur del Sahara, los niveles de desigualdad en la
distribucin del ingreso ms altos del mundo (Gasparini y Lustig, 2011). Ms an,
cuando se analiza un conjunto de indicadores del mercado de trabajo (desempleo,
informalidad, remuneraciones medias y acceso a la seguridad social), se constata que no
hay mejora sistemtica a largo plazo en las condiciones laborales, excepto en Chile
(Ocampo y Vallejo, 2011). Y el alcance de la economa informal sigue siendo notorio y
ms elevado que en el pasado. De acuerdo con las estimaciones ms recientes (Tokman,
2011), la economa informal se expandi de 58,8 al 64,0% del empleo urbano entre 1990
y 2008, segn un concepto que incluye no solo los empleos en ocupaciones informales
sino tambin los trabajadores asalariados del sector formal en condiciones de precariedad
laboral (sin acceso a la seguridad social e incluso sin contrato de trabajo).
Cuadro 2
Distribucin del ingreso en !m"rica #atina
$Coe%iciente de Gini&
1980 1986 1992 1998 2002 2008
!rgentina '9(8 42() 4*(0 *0(2 *'(' 46('
+rasil *)(4 *8(0 60(1 *9(2 *8(' *4(2
C,ile *2(9 *6(1 *4() **(* *4(8 *1(8
-aragua. *'(' **(8 *2() *)(1 *6(6 *1(9
/rugua. 40(2 41(2 42(1 44(0 4*(4 44(*
+olivia *)(2 *8(2 *)(8 60(1 *)(2
Colombia 60(0 *8(2 *6(4 *8(8 **(6 **(6
0cuador 49(9 *1(1 *6(* *'(4
-er1 *2(9 4)(4 *2(6 *1(4 48(0
2ene3uela 42(' 44(6 41(' 4)(2 4)(* 4'(*
Costa 4ica 44(0 44(6 4*(9 49(8 48()
0l 5alvador *2() *'(4 *2(' 46(9
Guatemala *6(2 *8(2 *6(0 *4(* *'(6
6onduras *1(* *1(9 **(* **('
Nicaragua *6(' *'(8 *0(2 *2('
-anama 48(0 *1(8 **(* **(4 *6(4 *4(8
7"xico 48(0 *4(1 *4() *'(8 *0(*
4( Dominicana *0(9 *'(1 *0(* 49(0 48('
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8odos 49(2 *1(' *1(9 *'(1 *'(4 *0(9
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Debe anotarse, finalmente, que en materia de poltica social subsiste una pugna entre dos
concepciones de la poltica social. La primera de ellas centra su atencin en la
focalizacin de los subsidios del Estado hacia los sectores ms pobres de la poblacin y
ha servido como base para mltiples reformas de la poltica social, siguiendo las
orientaciones del Banco Mundial. La segunda hace nfasis en la necesidad de cimentar
firmemente la poltica social en los principios de ciudadana social y, por ende, sobre la
universalidad y solidaridad que son inherentes a dichos principios (CEPAL, 2000 y
2010). La primera ve la lucha contra la pobreza como la prioridad fundamental de la
poltica social. La segunda no ignora ese objetivo, pero lo ve como parte de un proceso
ms amplio, cuyos objetivos esenciales son la equidad y la cohesin social. Esta segunda
concepcin retorna, adems, a las races sobre las cuales se desarrollaron los Estados de
Bienestar en el mundo industrializado, que tuvieron, sin embargo, un avance limitado en
nuestra regin debido a los principios bismarckianos que atan el acceso a los servicios
sociales del Estado al acceso a empleos formales. De acuerdo con esta visin, la
focalizacin debe visualizarse no como un sustituto sino como un complemento y, de
hecho, como un instrumentode la universalizacin. Seala, adems, que si no es
concebida as, puede generar problemas crecientes de segmentacin, como es ya evidente
en los sistemas de poltica social en la regin.
Debe resaltarse que la plena aplicacin de los principios de ciudadana social en las
polticas sociales genera una alta demanda de recursos fiscales, que enfrenta un problema
endmico de la mayora de los pases de la regin: la debilidad de sus estructuras
tributarias. Por ello, el avance adicional hacia esquemas universales de poltica social,
acordes sobre una visin de derechos ciudadanos, exigir unos esfuerzos mucho mayores
por aumentar y mejorar las estructuras tributarias.
4. A manera de conclusin: el legado histrico
El repaso de los debates sobre el desarrollo en Amrica Latina durante las seis dcadas
recientes sugiere cuatro conclusiones. La primera se refiere al crecimiento econmico y
la posicin relativa de Amrica Latina en la economa mundial. En este sentido, Amrica
Latina logr posicionarse desde fines del siglo XIX como una especie de clase media
del mundo y consolidar esa posicin durante la etapa de industrializacin dirigida por el
Estado. Este proceso se interrumpi, sin embargo, con la dcada perdida y no es evidente
todava que la actual fase de crecimiento sea el inicio de un nuevo proceso de avance
relativo, en particular por el gran rezago tecnolgico que ha acumulado la regin en
relacin con sus pares y los pases hacia cuyos estndares de vida espera converger. Los
debates histricos, y en particular el aporte histrico de la CEPAL, indican que este
objetivo no se lograr nicamente con una macroeconoma sana ni con la mera
especializacin acorde con las ventajas comparativas estticas: se requieren tambin
polticas productivas y tecnolgicas activas, un tema fue explcitamente excluido de la
agenda de polticas durante la fase de reformas de mercado, y solo ha retornado con
posterioridad de manera fragmentaria.
La segunda conclusin se refiere a la enorme deuda social que ha acumulado Amrica
Latina a lo largo de la historia. La alta desigualdad econmica y social que analizaron los
clsicos de la historiografa econmica y social latinoamericana se ha mantenido hasta
21
nuestros das. Durante la fase de industrializacin dirigida por el Estado se registraron los
avances ms notorios en materia de desarrollo humano y una reduccin, algo ms
moderada, de la pobreza, pero en materia de desigualdad los resultados fueron
ambivalentes. Durante las ltimas dcadas, continuaron los avances en materia de
polticas sociales, pero los retrocesos distributivos no han sido superados, salvo en unos
pocos pases, y en materia de reduccin de la pobreza se perdi un cuarto de siglo antes
de los avances sobresalientes de 2003-07. El contraste entre estos resultados y los
avances persistentes en materia de desarrollo humano indican que los avances en la
poltica social no son suficientes para lograr avances en materia de equidad si el sistema
econmico produce y reproduce altos niveles de desigualdad en la distribucin del
ingreso. Aqu yace, sin duda, la principal deuda histrica de la regin.
La construccin del Estado o, como se prefiere en las discusiones econmicas
contemporneas, el desarrollo institucional ha sido un proceso igualmente frustrante,
como lo seala de manera mucho ms detallada el ensayo de ODonnell (2008) y el
reciente informe de la OEA y el PNUD (2010) sobre la democracia latinoamericana. Los
mayores avances se lograron en este campo durante la fase de industrializacin dirigida
por el Estado, pero an as es evidente que en este campo Amrica Latina acumul un
atraso, no solo en relacin con los pases industrializados sino tambin los asiticos,
donde la tradicin de desarrollo estatal tiene races histricas mucho ms profundas. Ah
donde ponen su acento las polticas se han logrado avances, como los que lograron
aparatos de provisin de servicios sociales y de promocin del desarrollo productivo
durante la etapa de industrializacin dirigida por el Estado, o los Ministerios de Hacienda
durante la fase de reformas, y los bancos centrales durante ambas.
Por ltimo, cabe sealar que la etapa histrica ms reciente ha logrado una consistencia
mucho mayor entre los principios liberales, gracias al avance de la democracia poltica.
Pero las tensiones entre los principios liberales no han desaparecido y han aparecido
nuevas formas de negar el alcance de la democracia en relacin con la organizacin
econmica. Entre estas ltimas se cuenta, en particular, el predominio de una visin
tecnocrtica en que la organizacin de la economa no debe ser sujeto de la eleccin
democrtica. La democracia parece haber reclamado, sin embargo, esta agenda, pero no
siempre de manera apropiada, como lo refleja el regreso peridico de tentaciones
populistas, tanto de derecha como de izquierda. En esta materia, falta todava el
encuentro entre una economa que respete la eleccin y el control democrticos y una
democracia que no se olvide de las reglas de juego de la economa.
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