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Verso Corrigida
So Paulo
2012
UNIVERSIDADE DE SO PAULO
FACULDADE DE FILOSOFIA, LETRAS E CINCIAS HUMANAS
DEPARTAMENTO DE CINCIA POLTICA
PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM CINCIA POLTICA
Verso Corrigida
De acordo:
So Paulo
2012
Prof.
Dr.
Leandro
Piquet
Autorizo a reproduo e divulgao total ou parcial deste trabalho, por qualquer meio
convencional ou eletrnico, para fins de estudo e pesquisa, desde que citada a fonte.
Catalogao na Publicao
Servio de Biblioteca e Documentao
Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias Humanas da Universidade de So Paulo
LOPES, C. S. O controle da segurana privada no Brasil: um estudo das condies que geram
controle de acordo com o interesse pblico. Tese apresentada ao Departamento de Cincia
Poltica da Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias Humanas da Universidade de So Paulo,
para obteno do ttulo de Doutor em Cincia Poltica.
Banca Examinadora
Nome do Participante
Funo
Instituio
Resultado
Presidente
IRI - USP
Aprovado
Titular
FFLCH - USP
Aprovado
Titular
UFBA - Externo
Aprovado
Titular
UnB - Externo
Aprovado
Titular
UFPE - Externo
Aprovado
AGRADECIMENTOS
Ao Prof. Leandro Piquet Carneiro, que aceitou orientar este trabalho sem ter qualquer
referncia pessoal sobre mim e por acreditar que ele era vivel. Sou grato ao apoio dado s
decises acadmicas e s relativas ao meu futuro profissional.
A CAPES, que financiou meus estudos em todo o perodo do doutorado.
A Profa. Maria Hermnia Tavares de Almeida, a Profa. Cristiane Lucena e a todos os
colegas do grupo POLMET, que argiram com rigor os textos que apresentei e deram
contribuies inestimveis para o desenvolvimento do trabalho. Fred, Nadim, Rodrigo, Ivan,
Leandro e Lucas, as discusses que se seguiram s reunies, nas mesas de restaurantes ou de
bares, foram fundamentais para no baixar o nimo. Sou muito grato ao convvio que me
proporcionaram e aos comentrios que fizeram ao meu projeto.
Aos Profs. Matthew Taylor e Rogrio Arantes pelos questionamentos feitos durante a
qualificao, que ajudaram a dar mais consistncia tese. Matthew acompanhou os percalos
metodolgicos do trabalho durante o Seminrio de Tese e deu contribuies muito valiosas para o
desenho de pesquisa. Meus sinceros agradecimentos.
Tlio Khan, que sempre apoiou e respondeu prontamente s minhas demandas por
dados, quando Coordenador de Anlise e Planejamento da Secretaria de Segurana Pblica de
So Paulo.
A equipe administrativa do Departamento de Cincia Poltica: Rai, Mrcia, Ana, Vivis,
Vasne e Lo. A competncia e nimo com que conduzem o DCP colocam em xeque a idia de
que burocracias so ineficientes e frias.
Ao vice-presidente da Proteo Privada, que abriu as portas da organizao e apoiou de
forma incondicional e desinteressada a realizao desta pesquisa. Apenas uma liderana da maior
grandeza seria capaz de uma atitude como essa. Na pessoa da atenciosa e competente Tas,
agradeo todos os funcionrios que entrevistei na Proteo Privada. Agradeo tambm a
generosidade, cordialidade e ateno que Vagner Jorge dispensou a mim em diferentes momentos
do trabalho. Foi um privilgio t-lo como interlocutor.
Alm dessas pessoas, que de alguma forma contriburam diretamente para a realizao
deste trabalho, outras o fizeram indiretamente e de maneira igualmente importante. Agradeo
minha famlia, que mesmo fragilizada diante da enfermidade de meu pai, permaneceu sendo meu
porto seguro. Tambm agradeo a Lala pelo companheirismo e compreenso, que espero que
nunca cessem. E a sua famlia pela acolhida e conforto que somente os pais sabem proporcionar.
RESUMO
ABSTRACT
This work analyzes the control over Brazils private security companies and agents. The
most important issue in relation to the control over private security is to know if it is possible to
ensure that the policing provided by this sector is run in accordance with public rules. The only
way to get security services following these rules is to ensure they are abided by the agents who
perform private policing activities. Scholars of policing agree that the control mechanisms better
able to produce these results are located within organizations. Taking this into consideration, the
aim of this doctoral thesis is to understand the conditions under which private security companies
control their employees in accordance with the public rules governing the provision of private
security services in Brazil. The hypothesis that guides the study is that this control occurs when
security companies realize the existence of an institutional environment in which those exerting
external control over private security (customer, regulator, judiciary and media) capable of cause
deviant behavior in relation to public standards are more costly for companies than the
investment required to structuring internal control system able to prevent such behaviors. To
evaluate this hypothesis four security services contracts underwent case studies, two from
financial institutions and two contracts from department store chains. The analysis of the cases
revealed that the way private security companies control internally their employees is strongly
affected only by clients who hire these services. When clients adequately pay for a service
contracted and they require proper care and respectful behavior, they create conditions for the
existence of internal control systems highly structured and aligned to government rules. The
opposite is also true. If clients do not pay for the contract properly and request a deviant behavior
in relation to public standards, the result tends to be of internal control systems with a low degree
of structure and alignment. In the face of this last scenario, the research showed that in most
situations the external controls from the regulator, the judiciary and the media are not able to
satisfactorily perform as a last line of defense and course corrections. These findings support the
pessimistic views present in the literature, which have sustained the idea that there are
governance deficits in activities of private policing.
Lista de Quadros
Quadro 1 - Fontes de controle da polcia ....................................................................................... 24
Quadro 2 - Mecanismos de controle interno de empresas de segurana e indicadores de
estruturao .................................................................................................................. 35
Quadro 3 - Tipologia dos sistemas de controle interno .................................................................. 39
Quadro 4 - CNAE 2.0 que inclui o setor de segurana privada ..................................................... 62
Quadro 5 - CBO 2002 que inclui os profissionais de segurana privada ....................................... 63
Quadro 6 - Desenho de pesquisa e escolha dos casos Proteo Privada, Grande So Paulo ...... 95
Quadro 7 - A coleta de evidncias ............................................................................................... 100
Quadro 8 - Relao completa de entrevistados ............................................................................ 101
Quadro 9 - Relao completa dos documentos coletados e analisados........................................ 102
Quadro 10 - Bancos de dados construdos ................................................................................... 103
Quadro 11 - Aes de observao direta ...................................................................................... 103
Quadro 12 - Responsabilidades e funes da superviso - Proteo Privada, Grande So Paulo
(11/2012) .................................................................................................................... 116
Quadro 13 - Ocorrncias e punies previstas no PLR ................................................................ 122
Quadro 14 - Treinamentos ministrados pelo Banco Mendes antes e aps o desvio de conduta de
2010 ............................................................................................................................ 131
Quadro 15 - A configurao dos sistemas de controle interno dos casos estudados - Grande So
Paulo, 2005-2011 ....................................................................................................... 140
Quadro 16 - O controle judicial no contrato de prestao de servios para o Mendes ................ 153
Quadro 17 - Processos movidos contra a Berguer em funo das revistas executadas pelos
vigilantes da Proteo Privada ltima busca realizada em abril de 2012................ 155
Quadro 18 - Produtos Furtados nos Centros de Distribuio de Mercadorias da Berguer Novembro de 2011 ..................................................................................................... 156
Lista de Tabelas
Tabela 1 - O setor de segurana privada segundo diferentes fontes municpio de So Paulo
(2009) ........................................................................................................................... 64
Tabela 2 - Dimenses do setor de segurana privada - Grande So Paulo (maio de 2011) ........... 65
Tabela 3 - Organizaes de segurana privada autorizadas - Grande So Paulo (1990-2010) ...... 67
Tabela 4 - Evoluo do nmero de vigilantes e policiais - Grande So Paulo (2007 a 2009) ....... 67
Tabela 5 - Estatsticas gerais dos bancos de dados ........................................................................ 81
Tabela 6 - Crimes contra a pessoa denunciados: policiais x profissionais de segurana privada .. 87
Tabela 7 - Informaes dos contratos estudados Grande So Paulo, 11/2011 .......................... 107
Tabela 8 - Quantidade de pargrafos dos manuais de normas e procedimentos .......................... 111
Tabela 9 - Nmero de postos e supervisores da Proteo Privada por rea - Grande So Paulo. 117
Tabela 10 - Funcionrios e poltica salarial - Proteo Privada, Grande So Paulo (2012/2013)121
Tabela 11 - Treinamentos ministrados nos casos estudados Grande So Paulo ....................... 130
Tabela 12 - Treinamentos ministrados nos casos Berguer e Sato Atacadista Proteo Privada,
Grande So Paulo ....................................................................................................... 133
Tabela 13 - Local dos indiciamentos de vigilantes regulares e semirregulares que cometeram
crimes Contra a Pessoa - Cidade de So Paulo, 01/2009 a 09/2010 .......................... 167
Lista de Grficos
Grfico 1 - Segurana privada e segurana pblica Grande So Paulo (2011)........................... 66
Grfico 2 - rea de atuao dos vigilantes orgnicos .................................................................... 69
Grfico 3 - rea de atuao dos vigilantes terceirizados - amostra aleatria de 24 empresas que
atuam na grande So Paulo (agosto de 2011) .............................................................. 70
Grfico 4 - Nmero de ocorrncias envolvendo profissionais de segurana privada cidade de
So Paulo (01/2009 a 09/2010) .................................................................................... 84
Grfico 5 - Natureza criminal das ocorrncias envolvendo profissionais de segurana privada
cidade de So Paulo (01/2009 a 09/2010) .................................................................... 85
Grfico 6 Locais dos crimes contra a pessoa cometidos por profissionais de segurana privada
cidade de So Paulo (01/2009 a 09/2010) .................................................................... 86
Grfico 7 - Crescimento da Proteo Privada no estado de So Paulo Nmero de Vigilantes . 104
Grfico 8 - Carteira de Clientes da Proteo Privada - % de vigilantes por cliente..................... 106
Grfico 9 - Span of control da Proteo Privada e do mercado Grande So Paulo .................. 116
Grfico 10 - Ocorrncias no 2 quadrimestre de 2011 - Proteo Privada, Grande So Paulo ... 119
Grfico 11 - Desvios e punies na Proteo Privada Grande So Paulo (01/2010 a 10/2011)
.................................................................................................................................... 123
Grfico 12 Rigor do sistema de punio da Proteo Privada Grande So Paulo (01/2010 a
10/2011) ..................................................................................................................... 124
Grfico 13- Temas tratados no cdigo de conduta dos vigilantes - Proteo Privada, Grande So
Paulo ........................................................................................................................... 137
Grfico 14 - Natureza dos indiciamentos de vigilantes regulares e semirregulares - cidade de So
Paulo 10/2009 a 09/2010 (N de indiciamentos) ....................................................... 167
Lista de Ilustraes
Ilustrao 1 - Hiptese geral do trabalho ....................................................................................... 41
Ilustrao 2 - Modelo analtico para o estudo do controle da segurana privada .......................... 46
Ilustrao 3 - Tipologia das formas de policiamento ..................................................................... 57
Ilustrao 4 - Organograma do grupo Proteo Privada .............................................................. 105
Ilustrao 5 - Fluxograma do processo de recrutamento e seleo de pessoal para as atividades de
vigilncia patrimonial Grande So Paulo, 01/2009 a 10/2011 ............................. 126
SUMRIO
INTRODUO ............................................................................................................................. 11
PARTE 1 - O PROBLEMA DE PESQUISA
1 REVISO DA LITERATURA................................................................................................... 16
1.1 A Situao das Pesquisas na Literatura Nacional ................................................................ 16
1.2 A Situao das Pesquisas na Literatura Internacional de Lngua Inglesa ............................ 19
2 MODELO ANALTICO ............................................................................................................. 27
2.1 A Varivel Dependente ........................................................................................................ 27
2.2 Hiptese e Variveis Explicativas ........................................................................................ 40
PARTE 2 - O UNIVERSO ANALISADO
3 A SEGURANA PRIVADA NA GRANDE SO PAULO ...................................................... 49
3.1 Acertando Contas com a Literatura ...................................................................................... 50
3.2 Dimenses, Evoluo e Caractersticas do Setor de Segurana Privada.............................. 59
4 PODERES E ABUSOS NA SEGURANA PRIVADA ............................................................ 71
4.1 Caractersticas do Policiamento Privado .............................................................................. 72
4.2 Avaliando os Poderes e os Abusos nas Atividades de Policiamento Privado ...................... 80
PARTE 3 - A PESQUISA EMPRICA
5 METODOLOGIA DE PESQUISA ............................................................................................ 90
5.1 O Desenho de Pesquisa ........................................................................................................ 90
5.2 A Coleta de Evidncias ........................................................................................................ 99
5.3 Caractersticas Gerais da Unidade de Anlise e dos Casos Selecionados.......................... 103
6 A CONFIGURAO DOS SISTEMAS DE CONTROLE INTERNO................................... 109
6.1 Os Controles da Ao ......................................................................................................... 109
6.2 Os Controles de Pessoal ..................................................................................................... 125
6.3 Os Controles Culturais ....................................................................................................... 135
7 EXPLICANDO A CONFIGURAO DOS SISTEMAS DE CONTROLE INTERNO ........ 139
7.1 Caracterizando os Casos e Avaliando as Predies Iniciais .............................................. 139
7.2 O Modelo Analtico Luz dos Resultados Encontrados.................................................... 143
CONCLUSO ............................................................................................................................. 158
REFERNCIAS ........................................................................................................................... 161
ANEXOS...................................................................................................................................... 167
11
INTRODUO
Vale lembrar que os direitos civis esto na base da noo de cidadania tal como concebida por Marshall (1963
[1949], p. 57-114). Estes direitos correspondem aos direitos individuais de liberdade, igualdade, propriedade,
expresso, de ir e vir, de integridade fsica, enfim, todos os direitos liberais clssicos.
A definio de controle de Dahl e Lindblom (1971).
12
Ver, por exemplo, Bayley (2001), Bittner (2003), Cano (2006), Monet (2001) e Neto (1999).
13
controle interno com alto grau de estruturao e alinhamento so produzidos nas condies em
que as empresas de segurana percebem que os custos de comportamentos desviantes em relao
s normas pblicas so mais elevados do que os custos implcitos estruturao de sistemas de
controle interno aptos a prevenir tais comportamentos. Essas condies seriam possveis caso os
clientes se dispusessem a custear parte dos investimentos necessrios estruturao de sistemas
de controle e caso os atores que exercem o controle externo da segurana privada impusessem
sanes s empresas de segurana cujos vigilantes tenham ferido os princpios previstos nas
normas pblicas. Nessa perspectiva, o controle da segurana privada ocorre quando h um
ambiente institucional caracterizado pela existncia de controles externos (variveis explicativas)
que incentivam e/ou constrangem o desenvolvimento de um sistema de controle interno (varivel
a ser explicada) que funciona alinhado com o interesse pblico.
O trabalho est organizado em trs partes e concluso. A primeira parte formada por
dois captulos que apresentam a construo do problema de pesquisa. O primeiro captulo faz a
reviso da literatura nacional e internacional sobre o tema, procurando mostrar seus diferentes
enfoques, as divergncias e as limitaes dos estudos. Tendo como ponto de partida a literatura
revisada, o segundo captulo constri um modelo analtico para o estudo do controle da segurana
privada que considera as mltiplas interaes possveis entre controles externos e controle
interno.
A segunda parte explora terica e empiricamente as caractersticas do setor de segurana
privada. Essa parte formada pelos captulos trs e quatro da tese. Aps uma breve discusso
sobre como a segurana privada impactou o campo dos policing studies nas ltimas dcadas, o
captulo trs procura delimitar o setor de segurana privada dentro da estrutura de policiamento
existente na sociedade brasileira para, em seguida, apresentar as dimenses, evoluo e
caractersticas desse setor na Regio Metropolitana de So Paulo, universo onde foram
selecionados os casos estudados na ltima parte. No quarto captulo o foco da tese se desloca da
Regio Metropolitana de So Paulo para a cidade de So Paulo a fim de viabilizar uma anlise
emprica dos poderes e abusos presentes nas atividades de policiamento privado. Os registros
policiais examinados nesse captulo sugerem que os agentes de policiamento privado usam e
abusam de ferramentas fsicas e corporais, justificando preocupaes relativas a violaes de
direitos civis e a necessidade de controle sobre a segurana privada.
A pesquisa sobre o controle da segurana privada o foco da terceira parte, formada pelos
trs ltimos captulos da tese. O captulo cinco apresenta o desenho de pesquisa, os
procedimentos utilizados na coleta de dados e uma breve descrio da unidade de anlise e dos
casos selecionados para estudo. O captulo seis relata os resultados encontrados para a varivel
14
dependente sistema de controle interno, enquanto o captulo final apresenta a anlise cruzada
dos casos luz do modelo analtico que serviu como ponto de partida para a anlise.
Por fim, a concluso sumariza a tese e faz algumas consideraes sobre as implicaes
dos resultados encontrados para os debates presentes na literatura sobre policiamento.
15
16
1 REVISO DA LITERATURA
17
especialmente os poderes para controlar acessos e expulsar ou banir pessoas dos espaos
policiados atravs da ameaa ou uso de fora fsica. (SHEARING; STENNING, 1981 e 1983;
PAIXO, 1991; CALDEIRA, 2001).
Foram poucos os autores brasileiros que reconheram os poderes envolvidos na
prestao de servios de segurana privada e viram ai um potencial de ameaa considervel
para os direitos civis. Num ensaio seminal publicado no incio dos anos 90, Paixo (1991, p.
138) foi um dos primeiros a apontar o problema que a segurana privada colocava para os
direitos humanos e para a democracia brasileira quando afirmou que aos dilemas antigos de
domesticao da polcia e abertura do Judicirio s classes populares somam-se agora os
problemas modernos criados pela privatizao da segurana. Paixo no foi o nico a notar
o problema. Outros autores tambm o fizeram e, ao fazerem, chamaram a ateno para a
importncia do controle sobre a segurana privada (MATHIAS, 1990; SILVA, 1992;
MUSUMECI, 1998; CALDEIRA, 2003; CUBAS, 2003).
Embora diversos autores tenham reconhecido a importncia do controle sobre a
segurana privada, o tema s foi abordado por meio de estudo especfico por Heringer (1992),
Coelho (2006), Zanetic (2006), Ricardo (2006) e Lopes (2007). Heringer (1992) dedicou um
captulo de seu estudo sobre a Indstria da Segurana Privada no Rio de Janeiro para
analisar o controle que o governo federal e o governo estadual realizavam no incio dos anos
90 sobre as empresas de segurana privada daquele Estado. A autora procurou dar substncia
a uma hiptese levantada por Paixo no ensaio mencionado anteriormente, isto , a hiptese
de que havia no Brasil e no Rio de Janeiro da poca um controle pblico puramente
cerimonial sobre a segurana privada.
Mais recentemente, num contexto regulatrio distinto daquele analisado por Heringer,
Coelho (2006) e Zanetic (2006) estudaram o marco regulatrio da segurana privada no Brasil
em perspectiva comparada. De maneira mais jurdica do que sociolgica, Coelho comparou a
legislao que regula a segurana privada no Brasil com as legislaes vigentes na Espanha,
Portugal, Mxico e Argentina e notou problemas na legislao brasileira no que diz respeito
regulao sobre as armas de fogo e ausncia de regulao sobre a segurana eletrnica,
servios de ronda em vias pblicas e servios de investigao particular.
Zanetic (2006) recorreu observao de modelos regulatrios encontrados em outros
pases para situar o caso brasileiro em perspectiva internacional. Isso foi feito a partir de um
modelo terico proposto por Waard (1999). O modelo combina duas dimenses para
classificar o marco regulatrio dos pases europeus: extenso da regulao (nointervencionista, mnima ou abrangente) e capacidade reguladora (limitada ou ampla). O
18
Brasil foi classificado ao lado da maioria dos pases desenvolvidos como sendo um caso de
regulao abrangente, j que sua legislao prev um conjunto extenso de exigncias para que
empresas e profissionais de segurana privada atuem, e capacidade reguladora limitada em
funo das dificuldades enfrentadas pela Polcia Federal5 na imposio de todas as regras
estabelecidas no marco legal brasileiro. Zanetic atribuiu essas dificuldades da Polcia Federal
ausncia de uma estrutura orgnica qualificada e falta de investimentos consistentes em
recursos humanos e tecnolgicos, especialmente em bases de dados adequadas ao exerccio
das atividades fiscalizadoras.
Os problemas detectados por Coelho e Zanetic, alm de outros, tambm foram
observados nos estudos de Ricardo (2006) e Lopes (2007). Ricardo props estudar no apenas
o marco regulatrio, mas tambm a fiscalizao e o controle da segurana privada no Brasil.
A autora adotou uma postura propositiva e procurou analisar as insuficincias do controle
estatal com o intuito de propor aperfeioamentos. Para isso, utilizou informaes divulgadas
pela Polcia Federal sobre as atividades de controle e casos emblemticos de irregularidades e
ilegalidades publicados na imprensa envolvendo o setor de segurana privada. A partir dessas
informaes, a autora concluiu que o controle estatal realizado de maneira insuficiente, mas
que pode e deve ser melhorado atravs de medidas como a ampliao da regulao estatal
para atividades de segurana privada no submetidas ao controle formal e explcito do Estado;
tornar o marco regulatrio mais preciso de modo a reduzir a discricionariedade dos
profissionais de segurana privada; fortalecer a estrutura orgnica da Polcia Federal que se
dedica fiscalizao do setor de segurana privada; a integrao dos bancos de dados
criminais das secretarias estaduais de segurana pblica relativos a profissionais de segurana
privada com o banco de dados da Polcia Federal; e permitir a participao da sociedade na
definio da poltica de controle levada a cabo pelo Estado brasileiro.
Na mesma direo do estudo de Ricardo (2006), mas com um enfoque mais analtico
do que propositivo, Lopes (2007) conduziu pesquisa de campo exploratria junto Polcia
Federal com o objetivo de conhecer como funcionou o controle estatal sobre a segurana
privada no perodo 1996-2006. Com base na anlise de documentos oficiais referentes
poltica de controle empreendida pela Polcia Federal no perodo estudado e de entrevistas
semi-estruturadas com os atores diretamente envolvidos no controle da segurana privada,
Lopes abordou o tema controle para alm dos aspectos regulatrios. O autor analisou os
instrumentos legais disponveis Polcia Federal para a responsabilizao da segurana
5
Desde 1996, a Polcia Federal o rgo formalmente responsvel pela regulao, fiscalizao e controle da
segurana privada no Brasil.
19
20
debate acerca do controle da segurana privada - ou polcia privada, como muitos preferem6 um dos menos explorado dentro da crescente literatura sobre policiamento privado. As
anlises empricas so escassas e linhas tericas ainda no esto claramente delineadas. Mas
possvel identificar trs tipos de trabalhos sobre o tema: i) os que focaram no controle
regulatrio do estado, mais especificamente em anlises comparativas do marco regulatrio
da segurana privada na Europa e Amrica do Norte; ii) os que julgam os controles existentes
sobre a polcia privada insuficientes, voltando-se ento para a discusso de formas de controle
que deveriam existir para a polcia privada em sociedades democrticas; e iii) os que tm
defendido que a polcia privada est submetida a mltiplas formas de controle que fazem do
policiamento privado uma atividade to ou mais responsvel do que o policiamento pblico.
Dentre os que focaram na regulao do mercado de segurana privada esto os
trabalhos de Brion e Kaminski (2001), Waard (1999), Button e George (1998), Cukier et al.
(2003) e OConnor et. al. (2008). Os dois primeiros abordaram a regulao da segurana
privada na Unio Europia a partir da perspectiva de trs atores: os cidados (interessados na
qualidade dos servios), os provedores de segurana (interessados na competio) e o Estado
(preocupado com a ordem pblica). Levando em conta os interesses desses atores, Brion e
Kaminski dividiram e classificaram a regulao dos pases europeus em trs nveis: mais
restritiva, menos restritiva e meio termo. De maneira prxima, Waard elaborou um modelo
terico que combinou duas variveis para classificar o marco regulatrio dos pases europeus:
extenso da regulao (no-intervencionista, mnima ou abrangente) e capacidade reguladora
(limitada ou ampla). Esse modelo de duas dimenses foi usado para definir cinco modalidades
de regulao estatal: no intervencionista; limitada e mnima; ampla e mnima; abrangente e
limitada; e abrangente e ampla.
J Button e George (1998) analisaram a regulao da segurana privada na GrBretanha e nos Estados Unidos atravs de um estudo comparativo sobre temas regulatrios
essenciais para o setor: autorizao para empresas e profissionais atuar, uniformes e
6
Na literatura internacional de lngua inglesa tem sido cada vez mais comum o uso do termo polcia privada
para se referir segurana privada e demais organizaes formais no-estatais que executam policiamento. O
termo utilizado principalmente para comparar segurana privada e polcia pblica. A reviso abaixo preserva
o termo polcia privada tal como foi empregado por essa literatura, mas discorda que este seja o termo mais
adequado. Do mesmo modo que segurana privada diz respeito a tipos especficos de organizaes noestatais que executam policiamento atravs de contrato (empresas de segurana privada especializadas) ou
para seu prprio consumo (empresas com segurana privada orgnica), a categoria polcia se refere a tipos
especficos de organizaes que provem policiamento pblico dentro dos limites territoriais de uma
comunidade poltica. Assim, parece mais correto utilizar a definio usual e amplamente reconhecida de
polcia tal como foi formulada por autores como Monjardet (2003) e Monet (2001): um tipo particular de
instituio poltica composta por profissionais que possuem uma autorizao genrica e a especializao
necessria para empregar fora fsica com o objetivo de manter a segurana e a ordem pblica no interior de
uma determinada comunidade poltica territorial. Para mais detalhes sobre esse debate, ver captulo 3.
21
22
A designao policiamento plural inclui no apenas a segurana privada (policiamento alm do governo), mas
tambm copos policiais organizados por autoridades locais (policiamento pelo governo), servios de
policiamento contratados pelo governo ou vendidos por ele no mercado (policiamento atravs do governo),
entidades de policiamento organizadas em bases voluntrias (policiamento abaixo do governo) e organizaes
de policiamento supranacionais (policiamento sobre o governo) (LOADER, 2000, p. 325-329).
23
24
Tipo A
Tipo B
Tipo C
Tipo D
polcia privada/
espao privado
alta
aplicabilidade
polcia pblica/
espao privado
alta
aplicabilidade
polcia privada/
espao pblico
alta
aplicabilidade
polcia pblica/
espao pblico
alta
aplicabilidade
Controle estatal
limitada
aplicabilidade
alta
aplicabilidade
limitada
aplicabilidade
alta
aplicabilidade
Controle social
alguma
aplicabilidade
alta
aplicabilidade
alguma
aplicabilidade
alta
aplicabilidade
alta
aplicabilidade
no se aplica
alta
aplicabilidade
no se aplica
Controle pelas
associaes de classe
alta
aplicabilidade
no se aplica
alta
aplicabilidade
no se aplica
Tipo de controle
Controle interno
Como o quadro 1 indica, a polcia privada est hipoteticamente sujeita a mais formas
de controle do que a polcia pblica. Diferentemente da polcia pblica, a polcia privada
controlada privadamente por aqueles que contratam os seus servios (clientes). Tambm est
sujeita influncia de suas associaes de classe atravs de mecanismos que no se aplicam
polcia pblica, como, por exemplo, a criao de selos de qualidade para certificar empresas
que prestam servios em conformidade a padres definidos pelas associaes. A atuao da
polcia privada tambm est sujeita a controles provenientes do Estado, mas no exatamente
por meio dos mesmos mecanismos disponveis para o controle da polcia pblica. Enquanto
esta dirigida e controlada diretamente pelos governos, a polcia privada apenas regulada e
fiscalizada por eles, mas ambas esto sujeitas a acusaes criminais e civis perante a justia.
Da parte da sociedade, tanto a polcia pblica quanto a privada podem ser levadas justia
por indivduos descontentes, e tambm podem ser supervisionadas pela imprensa e grupos de
direitos humanos. Mas esse tipo de controle social menos aplicvel polcia privada do que
polcia pblica, que dispe de poderes coercitivos especiais que tendem a ser monitorados
por organizaes comunitrias e de direitos humanos.
Os estudos de caso foram sobre os tipos de policiamento representados pelas letras A,
B e C. O tipo D no foi estudado porque diz respeito ao policiamento tradicional, cuja
efetividade dos mecanismos de controle relativamente conhecida. A concluso geral da
pesquisa foi de que as formas de controle aplicveis polcia privada so capazes de
assegurar policiamento privado responsvel publicamente. O controle interno nas prprias
organizaes foi identificado como um meio fundamental para se obter adequao do
comportamento policial aos desejos e regras pblicas. Segundo os autores, onde o controle
pblico [public accountability] no resulta em forte controle interno, ele parece ser
relativamente inefetivo (DAVIS et. al. 2000, p. 46). Controles externos so importantes
25
quando so capazes de incentivar um controle interno mais forte. Nesse sentido, controles
provenientes dos clientes, associaes de classe, do estado e da sociedade foram considerados
fundamentais. Esses controles operavam de maneira poderosa quando criavam incentivos para
as organizaes estabelecerem seus prprios controles. O controle exercido pelos clientes
mostrou-se o incentivo mais forte para o controle da polcia privada. Os autores observaram
que, caso os clientes se interessem por condutas respeitosas, as organizaes buscaro meios
para controlar o comportamento de seus funcionrios de modo a torn-lo adequado s
solicitaes dos clientes. As demais formas de controle externo mostraram ter importncia
simblica considervel, especialmente o controle estatal, mas sua efetividade em termos de
assegurar condutas policiais conformadas lei e altamente profissionais dependia em grande
medida de os clientes se interessarem por esse tipo de comportamento, bem como de as
organizaes desenvolverem controles internos fortes. Assim, concluiu o estudo, quando
incentivos externos e internos so conjugados eles aparentemente podem ser substitutos
efetivos dos mecanismos de controle que garantem a responsabilidade da polcia pblica.
A abordagem proposta por Stenning e enriquecida emprica e analiticamente pelos
estudos de caso patrocinados pelo Vera Institute of Justice sugere um caminho promissor para
a realizao de estudos empricos. Mas a tese de que a segurana privada suficientemente
controlada, ainda que no por meio das mesmas fontes e atores que controlam a polcia
pblica, precisa ser mais bem avaliada. As evidncias que a sustentam ainda so limitadas e
em certo sentido ambguas. As consideraes de Stenning esto predominantemente baseadas
nos exemplos norte-americanos e as hipteses oriundas da pesquisa conduzida por Davis et.
al. precisam ser colocadas prova em outros contextos nacionais. Estudos realizados por
Prenzler e Sarre (1998) sobre o controle da segurana privada na Austrlia, por exemplo,
detectaram fragilidades em alguns dos mecanismos de controle considerados substitutos
eficazes dos controles aplicveis polcia pblica. Os autores notaram que acusaes
criminais bem sucedidas contra o pessoal de segurana privada eram raras em virtude das
dificuldades para a obteno de evidncias que satisfizessem os altos padres de provas
exigidos pelos tribunais. Os processos para responsabilizao civil tambm eram incapazes de
provocar mudanas sistemticas nos procedimentos do setor de segurana privada como um
todo, tendo efeito apenas sobre as empresas processadas. Prenzler e Sarre notaram tambm
que as associaes de classe, que fixavam padres de qualidade para a prestao de servios e
monitoravam o seu cumprimento, alm de tender a realizar fiscalizaes de maneira
meramente reativa, apresentavam credibilidade pblica reduzida e autoridade limitada para
punir os maus provedores de policiamento privado.
26
27
2 MODELO ANALTICO
A concluso dos estudos de caso realizados por Davis et. al. (2000) sugere que o
controle da segurana privada ocorre quando h um ambiente institucional caracterizado pela
existncia de controles externos (variveis explicativas) que incentivam o desenvolvimento de
controles internos (varivel dependente) que devem operar alinhados com o interesse pblico.
Nessa perspectiva, a segurana privada est sob controle quando as empresas de segurana
dispem de sistemas de controle interno estruturados e aptos a direcionar a conduta de seus
funcionrios de acordo com as regras e expectativas pblicas associadas prestao de
servios de segurana privada. Posto dessa forma, o problema de pesquisa pode ser colocado
da seguinte forma:
Quais condies aumentam ou diminuem as chances de uma empresa de segurana
privada possuir um sistema de controle interno estruturado e alinhado com o interesse
pblico?
Antes de responder a essa questo preciso esclarecer o que significa um sistema de
controle interno estruturado e alinhado. Estruturao e alinhamento so duas dimenses da
varivel dependente sistema de controle interno. Abaixo descrevo essas duas dimenses.
O rtulo teoria organizacional cobre um amplo espectro de trabalhos que tem em comum apenas o seu objeto.
Nem todos partilham da premissa de que o controle administrativo uma funo vital para uma organizao.
Parte das teorias organizacionais considera que o trabalho executado por funcionrios de organizaes tende a
se desenvolver mais ou menos de acordo com as expectativas das organizaes. Essa perspectiva presume que
o comportamento dos membros de uma organizao tende a ser cooperativo. Haveria algum espao para
incongruncias entre os objetivos almejados e o comportamento dos membros das organizaes, mas isso seria
fruto de problemas de comunicao.
28
Outro tipo de controle explorado pela teoria organizacional o controle de resultados. Este um tipo de
controle indireto que ocorre por meio da oferta de recompensas individuais aos funcionrios de uma
organizao cujo desempenho tenha gerado bons resultados. Controles desse tipo apresentam inmeras
vantagens e tornaram-se comuns em organizaes pblicas e privadas, mas sua aplicao bastante limitada
em empresas de segurana privada. A estruturao de controles de resultados exige trs condies que no so
inteiramente satisfeitas na prestao de servios na rea de segurana: (i) determinar quais resultados so
desejados; (ii) relao entre comportamento individual e resultado; e (iii) mensurao dos resultados. A maior
parte do trabalho de policiamento no claramente definido, visvel, e seus resultados ou produtos no so
mensurveis. Por isso, organizaes que executam atividades de policiamento preocupam-se mais em
controlar o processo, a maneira como o servio prestado, do que o seu produto ou resultado. Para uma
discusso sobre esse tipo de controle nas organizaes policiais, ver Reiner (2002). Para uma discusso sobre
empresas de segurana privada, ver Silva et. al. (2009).
29
importante est presente em diversas teorias motivacionais, dentre as quais a teoria do reforo
(DUBRIN, 2003). Essa teoria tem como base a idia de condicionamento operante, que a
aprendizagem que ocorre como conseqncia do comportamento. Pessoas aprendem a repetir
comportamentos que lhe trazem ganhos e a evitar comportamentos que lhe trazem prejuzos.
Uma vez que esses comportamentos tenham sido aprendidos, eles podem ocorrer se as
pessoas forem motivadas a repeti-los. Premiaes (reforos positivos) e punies (reforos
negativos) operam como elementos motivadores para que alguns comportamentos sejam
repetidos e outros evitados, respectivamente.
O grau de estruturao dos mecanismos de controle da ao pode variar enormemente
em funo do modo como comportamentos desejados so comunicados, a superviso
realizada e punies e premiaes concedidas. Em relao ao primeiro aspecto, quanto mais
formalizado e detalhado for o processo de definio e comunicao dos comportamentos
desejados pela empresa de segurana, mais estruturado ser o controle sobre a ao. Modos
mais estruturados e detalhados de definio e comunicao de comportamentos esperados de
vigilantes usam expedientes administrativos tais como cdigos de conduta, regras de trabalho
e procedimentos operacionais padro sobre como agir em determinadas circunstncias.
Cdigos de conduta tambm so importantes mecanismos de controle cultural, conforme
discutirei mais adiante. Modos menos estruturados envolvem a comunicao das aes
desejadas por meio de contatos face-a-face que transmitem instrues genricas em reunies
ou encontros entre supervisores e vigilantes.
J o grau de estruturao da superviso pode variar em funo de trs fatores que
contribuem diretamente para a proximidade da superviso realizada em empresas de
segurana privada: nmero de supervisores disponveis, emprego de tecnologias de superviso
e uso de auditorias operacionais internas e/ou externas. O primeiro fator chamado de span of
control, termo usado pela teoria organizacional para se referir ao nmero de subordinados que
um supervisor possui. Definir limites fixos de supervisores por vigilante um indicador do
grau de estruturao das prticas de superviso presentes nas empresas de segurana
privada10. O grau de estruturao da superviso tambm pode ser notado pelo maior ou menor
uso de tecnologias que permitem realizar superviso mais prxima e constante. Empresas de
segurana privada podem usar cmeras de vigilncia para monitorar remotamente e em tempo
10
Sabe-se que alguns departamentos de polcia mantm polticas a esse respeito, estabelecendo taxas fixas de
supervisores por policiais. Segundo Walker (2006), h estudos que apontaram problemas de m conduta nos
locais onde os departamentos de polcia falhavam em definir seus prprios padres de span of control. Alguns
destes estudos encontraram que a superviso prxima estava associada com baixos nveis de uso da fora e
baixos nveis de m conduta policial.
30
11
O basto eletrnico de ronda um dispositivo usado para o controle eletrnico das tarefas de ronda. O
dispositivo composto por um basto, que fica com o vigilante, e sensores, que so fixados em pontos
estratgicos do local a ser vigiado. Em tempos programados, o vigilante deve tocar o basto nos sensores
fixados. As informaes coletadas so transmitidas em tempo real para uma central, que emite alerta em caso
de descumprimento da tarefa agendada. O vigia alerta um dispositivo semelhante, mas usado para postos
fixos. O aparelho permite agendar horrios para que um boto instalado num determinado local seja acionado.
Caso o acionamento no ocorra no tempo programado, um alerta disparado para a central de monitoramento
associada ao equipamento, que ir verificar se algo de anormal est ocorrendo no posto de servio.
31
situaes excepcionais e imprevisveis que exigem aes individualizadas que no podem ser
determinadas previamente e de forma detalhada pelas empresas. Ao analisar situaes como
essa em organizaes do tipo street level bureaucracy, Lipsky (1980, p. 161) chegou a afirmar
que o controle administrativo virtualmente impossvel de ocorrer dentro dessas
organizaes. No h dvidas de que a impossibilidade de as organizaes definirem
precisamente quais comportamentos elas desejam de seus funcionrios um fator que limita a
capacidade de controle interno da ao, mas dai concluir que o controle no pode ocorrer
um exagero. Funcionrios podem ser responsabilizados por suas aes por meio de
julgamentos profissionais. Vigilantes, por exemplo, podem ser responsabilizados segundo
critrios profissionais que levem em considerao o modo como um profissional altamente
treinado se comportaria em situaes concretas no previstas em normas ou diretrizes
emanadas da empresa12. Alm disso, os controles da ao no so os nicos que as
organizaes em geral e empresas de segurana privada em particular dispem. Controles de
pessoal e controles culturais tambm podem ser usados para se obter dos funcionrios
comportamentos conguentes com os interesses organizacionais de forma at mesmo mais
eficaz do que os controles sobre a ao.
Estudiosos do policiamento pblico (KLOCKAR, 1996; NETO, 1999; COSTA E BANDEIRA, 2007)
defendem que essa a abordagem mais adequada para analisar o controle do comportamento do policial,
especialmente o comportamento violente. Segundo Klockars, a prpria violncia policial deveria ser entendida
como o uso de fora para alm do que um policial altamente treinado julgaria necessrio utilizar numa
determinada situao. Para uma discusso sobre essa e outras abordagens sobre violncia policial ver Neto
(1999).
32
treinamento pode tambm ter efeitos motivacionais especficos porque aumenta o senso de
profissionalismo dos funcionrios e os tornam mais conscientes do seu papel dentro da
organizao. Oferecer aos funcionrios recursos adequados tambm contribui para que tarefas
sejam realizadas a contento.
O processo de recrutamento e seleo de pessoal para desempenhar atividades de
segurana privada pode levar em considerao muitos fatores, como, por exemplo, nvel de
escolaridade e especializao na rea de segurana, experincia, sucesso passado, rede de
relacionamentos, local de moradia, inscrio em cadastro negativo de crdito, personalidade e
habilidades pessoais. Os recursos organizacionais que podem ser usados para detectar a
existncia ou no desses fatores so: avaliaes psicolgicas, testes de integridade tica,
entrevistas, checagem de antecedentes sociais e testes de conhecimentos/habilidades. Quanto
mais desses recursos organizacionais forem usados por empresas de segurana privada, maior
o grau de estruturao do mecanismo de recrutamento e seleo de pessoal.
O treinamento tambm pode assumir um carter mais estruturado e se materializar em
programas formais e perodicos ou pode ser ministrado de modo informal e descontnuo por
meio de supervisores. Ele pode ainda tratar de contedos abrangentes e de forma intensiva ou
de contedos limitados e abordados de maneira superficial. Formalizao, periodicidade,
abrangncia e carga horria so assim indicadores importantes do grau de estruturao dos
programas de treinamento que uma empresa de segurana pode utilizar para melhorar a
qualificao e o desempenho de seus funcionrios.
A proviso de recursos que permitam aos vigilantes agirem adequadamente no melhor
interesse da organizaao tambm pode variar entre empresas de segurana privada. Empresas
que realizam essa proviso de forma mais estruturada so aquelas que: oferecem uniformes e
insgnias que permitem uma clara identificao visual do vigilante e da empresa, ajudando na
realizao do policiamento e tornando possvel que comportamentos inadequados possam ser
denunciados; e oferecem equipamentos para a realizao de revistas pessoais minimamente
invasivas e uso da fora de maneira progressiva e profissional nos postos de servios onde
esses recursos so requeridos para compatibilizar policiamento eficiente e respeitoso das
liberdades individuais.
Empresas que investem na estruturao de mecanismos de controle de pessoal o fazem
com a crena de que vigilantes podem se comportar adequadamente se eventuais divergncias
entre seus objetivos profissionais e os objetvos da organizao forem minimizadas por meio
de recrutamentos criteriosos, se metas organizacionais forem internalizados por meio de
treinamentos e se recursos de trabalho forem ofertados adequadamente. Diferentemente dos
33
controles sobre a ao, que so intrusivos e agem para controlar diretamente o comportamento
dos funcionrios, controles de pessoal trabalham para gerar clima de profissionalismo e
estimular o automonitoramento. Como Merchant e Van Der Stede (2007) observaram, o
automonitoramento uma fora bastante efetiva na medida em que leva as pessoas a querer
fazer o que certo e a ter sentimentos positivos de auto-satisfao quando executam um bom
trabalho e vem o sucesso de sua organizao. Por essa razo, muitas organizaes
consideram que investir no controle de pessoal mais eficaz do que investir no controle da
ao, que necessita do desenvolvimento de estuturas intitucionais de monitoramento e
premiao/punio.
Eficcia tambm o argumento frequentemente usado por aqueles que defendem a
expanso de controles culturais dentro das organizaes.
34
35
de ser mais prximo e mais bem informado do que aquele realizado por meio de mecanismos
formais baseados no uso de sanes. Segundo o autor, dada as caractersticas do policiamento,
em muitas situaes apenas os policiais so capazes de saber, de fato, o que os outros policiais
esto fazendo. Cano (2006) fez observao semelhante a respeito da importncia desse tipo de
controle. Segundo ele, o controle interno informal, exercido pelos prprios colegas,
essencial para inibir desvios. Uma cultura profissional rigorosa com os abusos
provavelmente o controle mais efetivo que possa existir sobre a atividade policial (Cano,
2006, p. 4). Se controles culturais so to relevantes para o controle do comportamento do
policial, no h razes para crer que com os vigilantes seja diferente. O modo como empresas
de segurana privada lanam mo de mecanismos (se que lanam) para estimular controles
desse tipo uma questo fundamental para determinar o grau de estruturao dos sistemas de
controle interno.
*
Independentemente qual controle mais eficaz, os trs tipos de mecanismos de
controle descritos acima formam um sistema de controle administrativo complexo que pode
ser usado pelas empresas de segurana para fazer com que os vigilantes se comportem de
acordo com os seus interesses. Como mostra a discusso precedente, esses diversos tipos de
controle podem variar em muitas dimenses e direes. O quadro 2 resume os diversos
mecanismos de controle que formam os sistemas de controle interno de empresas de
segurana privada e indica as dimenses empricas nas quais variaes podem ocorrer.
Tipo de
controle
Controles
da ao
Mecanismo de controle
Definio e comunicao de
comportamentos desejados
Superviso
Premiaes e punies
Recrutamento e seleo de
pessoal
Controles
Treinamento
de pessoal
Proviso de recursos
Controles
culturais
Cdigos de Conduta
Premiaes de equipes
Fonte: O autor
36
37
os servios, mas tambm aos interesses da sociedade como um todo. Os princpios e valores
contidos na portaria so:
relaes pblicas;
preveno e ostensividade;
proatividade;
38
39
Estruturao
Alinhamento
baixa
alta
baixo
tipo A
tipo C
alto
tipo B
tipo D
40
41
Custos de estruturao
Custos
Custos de desvios
de conduta
Como sistemas de controle administrativos no so perfeitos, espera-se que algum grau de perda de controle
sempre exista dentro de organizaes. Um bom sistema de controle administrativo pode ser definido como
aquele que deixa os administradores razoavelmente certos de que as perdas de controle sero baixas. Nas
palavras de Merchant e Van Der Stede (2007, p. 11), bom controle significa que administradores podem ficar
razoavelmente confiantes de que nenhuma grande surpresa desagradvel ir ocorrer.
42
pblico (alto grau de estruturao e alto grau de alinhamento). A questo que se coloca ento
a de saber quais variveis contribuem para tornar os custos decorrentes de comportamentos
desviantes mais elevados do que os custos necessrios para a estruturao de sistemas de
controle interno. Essa questo nos conduz s variveis explicativas do modelo.
43
44
45
de
outro
funcionrio.
Sem
prejuzo
responsabilidade
criminal,
46
meio do Certificado de Regularidade em Segurana (CRS), selo criado pelo sindicato para
sinalizar ao mercado as empresas com as melhores prticas. Tanto a anlise do Cdigo de
tica quanto do CRS mostrou que a preocupao central desses mecanismos com a
regulao da concorrncia: prtica de preos inexeqveis, cartis, legalidade, sanidade
financeira, sanidade fiscal, etc. Dado que o foco do trabalho recai sobre os incentivos e
constrangimentos relacionados s prticas operacionais das empresas de segurana (ao invs
das prticas comerciais), a incluso dessa varivel no traria nenhum ganho analtico
pesquisa. Por essa razo, a varivel controle pelas associaes de classe no ser
incorporada ao desenho de pesquisa.
A ilustrao 2 resume o modelo com as variveis de anlise, o sentido do efeito e as
interaes possveis entre variveis.
Controle do
cliente
Controle
regulatrio
Sistema de
controle
interno
Controle
judicial
Mercado competitivo
Controle
da mdia
Fonte: O autor
47
48
49
O sistema de controle social das sociedades contemporneas tem sido marcado pela
transferncia das responsabilidades de policiamento do Estado para a sociedade. Esse
fenmeno, que vem sendo chamado de fragmentao, pluralizao ou multilateralizao do
policiamento, tem sido objeto de grandes debates acadmicos. No centro dos debates est o
setor de segurana privada. As empresas e profissionais de segurana privada constituem a
face mais formal e visvel do conjunto de atores no-estatais atualmente engajados em
atividades de policiamento. No por acaso, o setor de segurana privada recebeu grande
ateno da literatura de lngua inglesa especializada no objeto policiamento. Em contraste
com a literatura internacional, pouco esforo terico e emprico foi feito pela bibliografia
nacional para compreender o crescimento, as dimenses e as implicaes do setor de
segurana privada dentro da realidade brasileira. A literatura nacional carece tanto de estudos
que levem em conta as questes terico/conceituais relativas ao enquadramento do setor de
segurana privada dentro do contexto mais amplo das atividades de policiamento existentes
em sociedades complexas, quanto de estudos voltados para dimensionar de forma acurada o
setor de segurana privada.
Este captulo foi desenvolvido para suprir algumas dessas lacunas. Ele est organizado
em duas partes, uma terica e outra emprica. A parte terica desenvolve uma tipologia das
formas de policiamento proposta recentemente por Muniz e Paes-Machado (2010) e busca
aproxim-la dos debates atualmente em curso no campo dos policing studies. Essa tipologia
permite identificar claramente o setor de segurana privada dentro da estrutura de
policiamento existente na sociedade brasileira, fornecendo assim o recorte terico necessrio
anlise emprica desenvolvida na segunda parte do captulo. Essa segunda parte expe os
procedimentos utilizados para mensurar o setor legal de segurana privada, algo que
raramente ocorre nos trabalhos que abordam o fenmeno, e apresenta informaes sobre as
dimenses, o crescimento e as caractersticas do setor legal de segurana privada da Grande
So Paulo, principal regio metropolitana do pas e que serviu de base para a escolha da
empresa de segurana e dos casos analisados na terceira parte da tese.
50
Apesar do foco na polcia, nunca houve um consenso em torno do seu conceito. Autores como Bayley (2001)
propuseram uma definio ampla de polcia, que contempla organizaes pblicas e privadas, especializadas e
no-especializadas, profissionais e no-profissionais. Outros como Monjardet (2003) e Monet (2001)
propuseram definies mais restritas. O primeiro definiu a polcia como a fora pblica especializada que
expressa e cristaliza as reivindicaes permanentes das comunidades polticas - no apenas da comunidade
estatal - em deter em seu territrio o monoplio do uso legtimo da fora. Nessa mesma linha, Monet define a
polcia como: 1) um tipo de ao coletiva organizada cujo recurso essencial a fora; 2) um tipo particular de
organizao estatal burocrtica que se inspira na pirmide das organizaes militares e no recorte funcional
das administraes pblicas; e 3) um tipo de instituio singular em razo da posio central que ocupa no
funcionamento de uma comunidade poltica. Amplas ou restritivas, essas definies so tributrias das
formulaes de Bittner, que, inspirado na sociologia weberiana, caracterizou a polcia como um mecanismo
de distribuio da fora coercitiva no negocivel empregada de acordo com os preceitos de uma compreenso
intuitiva das exigncias da situao (BITTNER, 2003, p. 138). Na definio de polcia este trabalho alinha-se
com as definies de Monjardet e Monet.
16
Isso no implica em afirmar que os Estados sempre consigam efetivamente monopolizar o uso legtimo da
fora. A realidade do monoplio e a extenso de sua legitimidade so questes de facto que devem ser
avaliadas empiricamente, caso a caso. Nesse sentido, nem as foras armadas e nem a polcia podem, a priori,
serem definidas como a expresso e a realizao do monoplio estatal da violncia legtima.Todavia, como
notou Monjardet (2003, p. 13-14), a inspirao weberiana permanece essencial para compreender a polcia [e
as foras armadas] como expresso, e como instrumento, da reivindicao permanente inerente s
comunidades polticas e no s a comunidade estatal de deter em seu territrio o monoplio dos empregos
legtimos da fora.
51
52
17
Controle social uma noo complexa e muito debatida nas cincias sociais. Segundo a definio clssica de
Cohen, controle social refere-se maneira organizada com que a sociedade reage a pessoas e
comportamentos considerados desviantes, problemticos, ameaadores, perturbadores ou indesejados
(COHEN, 1985, p. 1-2).
18
O rtulo transformaes do policiamento tambm cobre anlises sobre as mudanas que ocorrem dentro da
esfera estatal, que nas trs ltimas dcadas assistiu emergncia do policiamento comunitrio, das parcerias
pblico/privado para a preveno do crime, o avano da mercadizao [commodification] sobre o policiamento
pblico, a expanso de corpos reguladores que desempenham funes policiais e o aumento do policiamento
pblico transnacional e da cooperao entre agncias policiais de diferentes pases. Para uma resenha dessa
literatura, ver Jones e Newburn (1998).
53
54
ii)
iii)
Sintomtico dessa baixa assimilao o fato de o trabalho de Cardia e Wood ter sido produzido, a partir de
uma parceria entre uma autora brasileira (Nancy Cardia) e uma destacada pesquisadora anglo-sax (Jennifer
Wood), para uma coletnea publicada em lngua inglesa, e o trabalho de Muniz e Paes-Machado ser o texto
introdutrio de um dossi temtico sobre policiamento que traz um nico trabalho sobre formas no-estatais de
proviso de segurana, escrito por uma brasilianista (Martha Huggins) e publicado inicialmente num peridico
americano (ver Huggins, 2000).
20
Sobre essa zona de alegalidade em relao aos arranjos de policiamento privado, ver Lopes (2011, p. 104).
55
categorias legais e ilegais so fundamentais na medida em que permitem captar as tenses que
emergem em sociedades complexas e plurais entre legalidade e legitimidade21. Como
destacaram Muniz e Paes-Machado, a partir dessas categorias possvel analisar, por
exemplo, prticas ilegais de policiamento que so aceitas socialmente por certos grupos, ou
ainda prticas legais que so desautorizadas ou deslegitimadas por alguns ou por todos. Nas
palavras dos autores,
ao se tomar o consentimento para policiar em suas dimenses legais e legtimas
como uma chave problematizadora, abre-se a possibilidade de uma reflexo mais
sensvel acerca dos processos de construo da tolerncia e dos nveis de aceitao
dos indivduos e grupos policiados em sociedades com Estado. Como resultado,
pode-se avanar no entendimento da sutil fronteira entre obedincia e sujeio e suas
implicaes sobre as formas de construo e exerccio de autoridade e seus
assentimentos (Muniz e Paes Machado, 2010, p. 443).
21
Legitimidade e legalidade so dois conceitos distintos. A legitimidade um princpio que serve para
diferenciar o poder de fato do poder de direito, isto , para distinguir, por exemplo, a violncia praticada por
um grupo de malfeitores da violncia autorizada por determinado grupo social. J a legalidade serve para
diferenciar o bom e o mau governo; ela diferencia, no caso do uso da violncia, um governo que utiliza a fora
fsica de maneira arbitrria de outro que a utiliza em conformidade com regras previamente estabelecidas (ver
BOBBIO, 2000, p. 237).
22
Remonta antiguidade e foi transmitida atravs dos sculos a noo de que o pblico refere-se ao que
comunitrio (coletivo), tendo como oposto o privado, que diz respeito ao bem individual dos membros da
comunidade. Sendo o governo a autoridade que age em nome da coletividade, a esfera pblica comumente
identificada com o campo da ao governamental, ou melhor, das relaes entre governantes e governados.
Em oposio a isso, a esfera privada definida como o campo das demais relaes entre indivduos e grupos
sociais. Com a emergncia do Estado enquanto unidade governamental soberana nos limites de um territrio, o
pensamento poltico moderno passou a identificar o pblico com o estatal e o privado com o no-estatal. Nesse
sentido, o policiamento seria pblico quando administrado pelo Estado, e privado quando governado por
indivduos ou organizaes civis (no-estatais). O que distinguiria conceitualmente um policial de um agente
de segurana privada seria, portanto, o fato deste ltimo exercer suas atividades na condio de civil ou
empregado de uma jurisdio no-estatal.
56
(1981 p. 196), entre o carter claramente pblico dos policiais que trabalham nas organizaes
estatais, e o carter claramente privado dos agentes que trabalham em empresas de segurana,
h toda uma rea cinzenta composta por profissionais que desempenham funes de
segurana em organizaes semi-pblicas (empresas de capital misto, por exemplo) e por
policiais que utilizam o status, a autoridade e os recursos garantidos pela sua condio de
agente pblico para realizar policiamento em nome de clientes privados. Por essa razo, a
distino entre agentes pblicos e agentes privados tambm deve ser vista dentro de um
continnum que comporta diferentes gradaes de pblico/estatal e privado/no-estatal.
Enquadrar os atores que executam policiamento numa ou noutra categoria depender de
avaliaes empricas acerca da natureza dos recursos recebidos e utilizados pelos agentes de
policiamento e do grau de subordinao desses agentes s instituies ou pessoas a quem se
vinculam.
Por fim, a varivel espao/territrio indica se o policiamento ocorre num espao
pertencente coletividade (espao pblico) ou em espaos pertencentes a particulares (espao
privado). A diviso entre espaos pertencentes ao Estado e totalmente abertos ao pblico, e
espaos privados localizados em propriedades particulares de uso restrito, menos ntida do
que parece primeira vista, sendo a idia de um continnum novamente adequada para
representar a existncia de espaos que pertencem esfera pblica, mas que colocam
restries de acesso aos cidados (alguns tipos de reparties pblicas, por exemplo), e de
espaos localizados dentro do que Shearing e Stenning (1981) chamaram de propriedades
privadas de massa: espaos privados que se parecem com espaos pblicos na medida em
que so reas de uso coletivo habitadas ou freqentadas diariamente por grande quantidade de
pessoas (condomnios residenciais, conjuntos de escritrios, parques industriais, shoppings
centers, estdios de futebol, parques recreativos, etc)23. Apesar da existncia desses enclaves
fortificados (CALDEIRA, 2003), espaos hbridos (KEMPA, 1999) ou quase-pblicos
(BUTTON, 2003), a distino entre espao pblico, aberto e acessvel a todo cidado em
virtude da sua condio de membro de um Estado-nao, e espao privado, que mesmo
quando aberto ao pblico encontra-se sob o controle de um ou mais cidados que tm o
direito de regular as condies de acesso e uso do espao, preserva grande valor analtico em
virtude das implicaes que esses diferentes espaos e pressupostos tm sobre os mandatos e
prticas de policiamento, conforme ser discutido no prximo captulo.
23
Para uma defesa da idia de um continnum de espaos, ver Kempa et. al. (2004) e Jones e Newburn (1998).
57
O cruzamento das trs dimenses descritas acima resulta numa matriz de anlise
qualitativa de propriedades formada por quatro tipos puros de policiamento, que se
subdividem, entre prticas legais e ilegais, em oito subtipos. A matriz tipolgica proposta por
Muniz e Paes-Machado (2011), com algumas modificaes na sua forma de apresentao,
pode ser vista na ilustrao 3.
Sobre o subtipo A2 ver, por exemplo, os trabalhos de Costa (1998), Cano (2008), Huggins (2010) e Misse
(2011).
58
pblica que aproveitam o seu horrio de descanso para prestar servios de vigilncia
patrimonial em condomnios residenciais, casas noturnas, postos de gasolina, supermercados
e estabelecimentos comerciais em geral o chamado bico policial.
Os tipos C e D compreendem as prticas de policiamento que menos receberam
ateno da literatura brasileira. O tipo C circunscreve o policiamento realizado por agentes
no-estatais em espaos pblicos. O subtipo C1 inclui as atividades de policiamento
executadas por profissionais vinculados a empresas de segurana privada que possuem
autorizao legal para prestar servios de vigilncia patrimonial em reas pertencentes ao
Estado (parques pblicos, terminais de transporte coletivo, reparties pblicas, etc) e
servios de transporte de valores, escolta de cargas e segurana pessoal de clientes VIPs que
se deslocam nas vias pblicas. O subtipo C2, por sua vez, abarca as prticas de policiamento
desempenhadas ilegalmente por ligas comunitrias de autodefesa, guardas noturnas, agentes
de segurana comunitria, vigias de rua, dentro outros atores no-estatais que se dedicam
patrulha a p, de bicicleta ou motorizada de ruas de bairros residenciais, muitas vezes iniciada
sem a solicitao dos moradores, que posteriormente so impelidos ou achacados a pagar
pelos servios prestados. Tambm est incluso nesse subtipo o policiamento privado
neovigilante de grupos de extermnio integrados por elementos nativos comprometidos com a
eliminao de pessoas consideradas indesejveis e com a pacificao, a qualquer custo, de
seus locais de moradia e/ou negcio25.
Por fim, o tipo D representa as prticas de policiamento executadas por agentes noestatais dentro de espaos privados. Em sua dimenso legal (subtipo D1), refere-se s
atividades de vigilncia patrimonial intramuros que so desempenhadas por profissionais
ocupados em empresas de segurana que possuem autorizao de funcionamento nos termos
da Lei Federal n 7.102/83 e demais normas que regulam a segurana privada no Brasil. Em
sua dimenso ilegal (subtipo D2), as prticas de policiamento privado em espaos privados
correspondem quelas realizadas por agentes no-estatais que no possuem a autorizao do
Estado para realizar a vigilncia intramuros, configurando o que a Polcia Federal e o setor
legal de segurana privada chamam de segurana privada clandestina.
A matriz analtica descrita acima com seus tipos e subtipos permite identificar as
diversas prticas de policiamento presentes na sociedade brasileira, fornecendo assim
25
O conhecido caso do justiceiro Esquerdinha um exemplo tpico dessa modalidade de policiamento em sua
verso mais intolerante e violenta. Na segunda metade dos anos 80, Esquerdinha organizou na regio
perifrica de So Bernardo do Campo uma organizao policial clandestina (ROTA Servios de Segurana e
Vigilncia S/C LTDA), que cobrava pelos servios prestados valores que variavam de acordo com a posse dos
interessados. Essa organizao, que chegou a contar com treze guardas e trs viaturas, foi responsvel pela
execuo de inmeras pessoas na regio (Ver Bicudo, 1988, p. 113-119).
59
subsdios tericos para que floresam estudos mais amplos e abrangentes do que os que tm
dominado a literatura nacional sobre crime, violncia e segurana pblica. Como destacaram
Muniz e Paes-Machado (2010, p. 442), a matriz tambm fornece recursos analticos para
explorar tipos hbridos de policiamento, caso do policiamento ilegal realizado em via pblica
por grupos de extermnio integrados por policiais e por civis26, ou mesmo do policiamento
legal que pode ser realizado em conjunto por policias e agentes de segurana privada dentro
de grandes eventos. Para os propsitos desta tese, a matriz til na medida em que permite
localizar claramente as prticas de policiamento que so objeto desse estudo: o policiamento
privado executado pelo setor legal de segurana privada. Na sequncia, dirijo minhas atenes
para esse universo, que na matriz analtica exposta na ilustrao 3 compreendido pelas siglas
C1 e D1.
o caso do grupo de extermnio que atuou em Itamb, Pernambuco, em 2002 e 2003, sob a fachada de uma
empresa de segurana chamada Grupo de Proteo Comunitria (GPCOM). Formado por policiais e civis, o
grupo foi acusado do extermnio de vrias pessoas consideradas "almas sebosas". Para mais, ver Lopes (2007)
e Huggins (2010).
60
ii. empresas com segurna orgnica: empresas e organizaes das mais variadas que
esto autorizadas a executar servios de vigilncia patrimonial intramuros e
transporte de valores para consumo prprio; e
iii. cursos de formao de vigilantes: empresas de capital privado voltadas para a
formao, especializao e reciclagem dos profissionais de segurana privada.
Os profissionais empregados pelas empresas especializadas e com segurana orgnica
para a execuo das atividades descritas acima so chamados de vigilantes. Grosso modo,
os segmentos especializado e orgnico correspondem queles que as legislaes de diversos
pases trata pelo termo segurana privada. Grosso modo porque as leis de alguns pases
incluem na definio servios de investigao particular e de segurana eletrnica. No Brasil,
esses servios no fazem parte do universo legal da segurana privada.
O rgo pblico responsvel pelo controle da segurana privada no Brasil o
Ministrio da Justia, que desde 1995 executa a tarefa por meio da Polcia Federal. Por essa
razo, a Polcia Federal constitui a principal fonte de dados para a anlise do nmero,
evoluo e caracterstica das empresas de segurana privada que atuam na regio
metropolitana de So Paulo. Os dados utilizados para a anlise dessas variveis foram
extrados do Sistema Nacional de Segurana e Vigilncia Privada (SISVIP), ferramenta
tecnolgica utilizada pela Polcia Federal para gerir as informaes necessrias ao controle da
segurana privada no Brasil. O sistema foi consultado em maio de 2011 por meio de demanda
apresentada Coordenao Geral de Controle de Segurana Privada (CGCSP), do
Departamento de Polcia Federal (DPF).
A anlise sobre a evoluo do nmero de empresas autorizadas na grande So Paulo
baseou-se no nmero de empresas com autorizao de funcionamento ativa no SISVIP no
perodo entre 1990 e 2010. A contagem do nmero de empresas levou em considerao a
movimentao de entrada de novas empresas no mercado e a movimentao de sada de
empresas canceladas no perodo entre 01 de janeiro e 31 de dezembro de cada ano. Uma
empresa foi considerada nova nas situaes em que ainda no havia obtido autorizao de
funcionamento para atuar na regio metropolitana de So Paulo, e cancelada nas situaes em
que todas suas operaes na regio haviam sido encerradas perante a Polcia Federal. Para
operacionalizar a contagem, foram consideradas as datas em que as portarias de autorizao
de funcionamento e as portarias de cancelamento foram publicadas no Dirio Oficial da Unio
(DOU). As datas das portarias de autorizao e cancelamento foram gentilmente cedidas pelo
sindicato que representa as empresas de segurana do Estado de So Paulo (SESVESP) e por
uma empresa que presta consultoria ao setor (Datasafe). Para os casos em que no foi possvel
61
62
27
Na CBO 2002 ocupao um conceito sinttico construdo pelos analistas a partir da agregao de
empregos ou situaes de trabalho similares quanto s atividades realizadas. Assim, o conceito no coincide
com as atividades exercidas pelo cidado em um emprego ou outro tipo de relao de trabalho (autnomo, por
exemplo). Famlia Ocupacional, por sua vez, uma unidade de classificao descritiva mais desagregada.
Assim como a ocupao, o grupo de base ou famlia ocupacional uma categoria sinttica, um construto
elaborado a partir de informaes reais, mas que no existe objetivamente.
63
64
para o caso dos vigilantes ocupados no segmento especializado (vigilantes terceirizados), mas
uma diferena grande em relao aos vigilantes orgnicos. Pela RAIS, os orgnicos
correspondiam aproximadamente 30% do total de vigilantes empregados no setor de
segurana privada da cidade de So Paulo, ao passo que para o SISVIP eles representavam
apenas 6%. Como o interesse do trabalho recai apenas sobre o setor regular de segurana
privada, optou-se por considerar a Polcia Federal como a fonte mais fidedigna. Assim, para
mensurar a evoluo do segmento de segurana orgnica foram projetados dados com base
nas diferenas entre RAIS e SISVIP mostradas na tabela 1.
Vigilantes
Terceirizados
N
Vigilantes
Orgnicos
N
Total
RAIS - 31/12/2009
87.153
70,25
36.912
29,75
124.065
100,00
SISVIP - 07/07/2009
83.636
94,05
5.291
5,95
88.927
100,00
Considerando as ressalvas aqui feitas, a anlise que segue deve ser lida menos como
um diagnstico preciso das dimenses, evoluo e caractersticas do setor de segurana
privada da regio metropolitana de So Paulo e mais como um retrato o mais acurado possvel
desse setor.
65
Tipo de Organizao
Participao no setor
nacional - %
Nmero
Empresas
Vigilantes
Empresas
Vigilantes
Especializadas
299
124.063
19,96
22,98
Orgnicas
614
8.218
31,90
24,49
15
7,41
66
8.218
120.000
110.000
100.000
90.000
80.000
Policiais Civis*
70.000
60.000
Policiais Militares
124.063
14.795
50.000
40.000
30.000
Vigilncias Orgnicos
Vigilantes Terceirizados
47.751
20.000
10.000
0
Fonte: Construdo pelo autor a partir de: (1) dados do DPF/SISVIP de 05/2011; e (2) dados da CAP/SSP de 02/2011;
* Exclui os policiais lotados na Superintendncia da Polcia Tcnico-Cientfica (SPTC)
Essa importncia foi conquistada paulatinamente ao longo das ltimas trs dcadas.
A proliferao dos trs tipos de organizaes que formam o setor de segurana privada da
grande So Paulo ocorreu em grande medida durante os anos 80 e 90. As escolas de formao
de vigilantes se constituram ainda na dcada de 80. Como mostram os dados da tabela 3, em
1990 a grande So Paulo j contava com 15 cursos de formao de vigilantes autorizados,
nmero que pouco oscilou durante as dcadas seguintes. A formao desse segmento na
dcada de 80 foi um pr-requisito para que a oferta de servios de segurana no mercado e a
constituio de corpos orgnicos no interior de empresas e organizaes se expandissem nas
dcadas seguintes. O momento mais decisivo dessa expanso foi a dcada de 90. Durante essa
dcada, as empresas especializadas na prestao de servios de segurana cresceram em
mdia 13% ao ano, saltando de 82 em 1990 para 284 em 2000 (crescimento acumulado de
246%). A expanso da oferta de servios de segurana no mercado continuou a crescer nos
anos 2000, mas a taxas anuais muito menores (crescimento mdio de 0,96%). Infelizmente
no h dados disponveis sobre a expanso do segmento de segurana orgnica durante a
dcada de 90, mas os dados para o perodo 2000-2010 mostram um ligeiro crescimento de 3%
(crescimento anual de 0,38%) dentro desse segmento.
67
Crescimento Percentual
Tipo de Organizao
Especializadas
82
284
291
19902000
246,34
Orgnicas
...
598
616
...
...
3,01
0,38
15
17
15
13,33
2,78
-11,76
-0,47
1990
2000
2010
Mdia
Anual
13,10
20002010
2,46
Mdia
Anual
0,96
2008
Total de vigilantes
87.090
Vigilantes terceirizados
Crescimento Percentual
2009
2010
97.488
101.198
107.037
22,90
7,17
82.350
92.371
95.909
7,38
5.117
5.289
101.804
5.233
23,62
4.740
10,41
3,42
Total de Policiais
63.155
62.326
61.604
63.129
-0,04
0,00
Policiais Militares
47.753
46.790
45.787
47.862
0,23
0,12
Policiais Civis**
15.402
15.536
15.817
-0,88
-0,27
1,38
1,56
1,64
15.267
1,70
1,82
1,86
1,90
1,82
5,65
5,61
5,51
5,70
Vigilantes orgnicos*
28
Essa relao de vigilantes por policiais no deve ser comparada com a relao citada anteriormente para o ano
de 2011, pois os dados so provenientes de fontes distintas.
68
Ao que tudo indica, o setor de segurana privada da grande So Paulo superou o setor
de segurana pblica em termos de efetivo em algum momento da dcada de 2000. Assim,
embora o momento mais decisivo da expanso e consolidao das organizaes de segurana
privada da grande So Paulo tenha sido as dcadas de 80 e 90, a virada em direo a uma
estrutura de policiamento plural com o predomnio numrico dos profissionais regulares de
segurana privada ocorreu somente na dcada seguinte.
Essa mudana na estrutura de policiamento tem diversas consequncias para os
moradores da regio metropolitana de So Paulo, cujas vidas so hoje mais policiadas por
empresas e profissionais de segurana privada do que pelas foras estaduais de segurana
pblica. A maior exposio dos cidados ao policiamento executado pelo setor de segurana
privada deve-se no apenas superioridade numrica dos vigilantes, mas sobretudo ao fato de
as pessoas passarem parte substantiva de seu tempo no interior de espaos de moradia,
trabalho, compras ou lazer que so policiados por profissionais de segurana privada.
Os dados disponveis sobre o local de atuao dos vigilantes da grande So Paulo
sugerem que a maioria executa policiamento em espaos de uso coletivo localizados no
interior de propriedades pblicas ou privadas. No caso dos vigilantes orgnicos, mais da
metade (56%) atua em propriedades privadas de massa cujo acesso no aberto ao pblico:
indstrias e empresas (43%), condomnios residenciais (11%) e outros espaos privados tais
como sedes de associaes beneficentes, profissionais e corporativas (2%). Os demais
vigilantes orgnicos (42%) esto alocados em propriedades que so abertas ao pblico,
principalmente estabelecimentos comerciais e shopping centers, que empregam 24% do total
de vigilantes orgnicos da grande So Paulo (ver grfico 2).
69
Outros
2%
Instituies
de Ensino
6%
Cond.
Residenciais
11%
Indstrias e
Empresas
43%
Administrao
Pblica
4%
Espaos abertos
ao pblico
42%
Hospitais e
Clnicas
4%
Comrcio e
Shoppings
24%
Bancos/
Trans. Valores
1%
Hotis
2%
Bares, Casas Noturmas,
Clubes e Espaos de
Eventos
3%
As empresas que participaram da pesquisa foram selecionadas numa amostragem probabilstica proporcional
ao tamanho das empresas - sampling with probabilities proportional to size (pps sampling). A amostra era
formada por 115 empresas e foi planejada para obter estatsticas sobre os locais de atuao dos vigilantes
ocupados em empresas de segurana privada do estado de So Paulo com um erro amostral de no mximo 5%,
com intervalos de confiana de 95%. Das 115 empresas selecionadas para participar da pesquisa, apenas 29
responderam ao questionrio enviado. Dessas, 24 eram empresas cuja principal rea de atuao era a Grande
So Paulo. Para mais detalhes, ver Lopes (2012, p. 7 e 8).
70
Escolta armada e
transporte de valores
4%
Segurana
pessoal privada
5%
Outros
4%
Cond.
residenciais
3%
Indstrias e
empresas
24%
Espaos abertos
ao publico
60%
Administrao
pblica
29%
Hospitais
e clnicas
1%
Instituies
de ensino
3%
Bancos
24%
Comrcio e
shoppings
3%
Grfico 3 - rea de atuao dos vigilantes terceirizados - amostra aleatria de 24 empresas que atuam na
grande So Paulo (agosto de 2011)
Esses dados mostram claramente que a vida pblica na grande So Paulo em grande
medida policiada privadamente. Se considerarmos as atividades alegais e ilegais de
policiamento privado, cujas dimenses ningum sabe ao certo, esse fato torna-se ainda mais
evidente. Essa realidade suscita diversas preocupaes, j que o policiamento privado uma
atividade de controle social potencialmente capaz de interferir nos direitos civis da populao.
O prximo captulo discute essa questo, que infelizmente ainda pouco compreendida no
Brasil. Para isso, a anlise emprica ir se restringir espacialmente cidade de So Paulo, mas
ser ampliada de modo a incluir todas as atividades de policiamento privado existentes na
capital paulista (tipos C e D de policiamento, conforme ilustrao 3).
71
72
30
Esta seo inspira-se em discusses realizadas no segundo captulo de minha dissertao de mestrado
(LOPES, 2007).
73
Este foco no cliente tem implicaes sobre a mentalidade e prticas das organizaes e
agentes de policiamento privado, que diferem da mentalidade e prticas da polcia por serem
mais instrumentais e preventivas do que morais e repressivas, e tambm menos
especializadas. No contexto do sistema de justia criminal em que a polcia atua, o
policiamento exercido tendo em vista preocupaes morais relacionadas preservao da
ordem pblica instituda. A polcia age para garantir o consenso moral e o acatamento s
regras pblicas, seja pela ameaa ou uso de sanes (especialmente a fora fsica) para inibir
comportamentos desviantes em relao lei, seja fazendo o crime no compensar pela
possibilidade de deteno rpida e certeira dos criminosos. a represso e no a preveno
que ocupa o papel mais destacado nesse tipo de policiamento, que tem um carter
especializado porque voltado prioritariamente para a promoo da segurana por meio da
ameaa ou uso da fora fsica31.
As organizaes de policiamento privado, ao contrrio, normalmente atuam no interior
de um sistema de justia privado32 onde exercem um controle social instrumental que
prioriza o interesse dos empregadores enquanto vtimas potenciais de atividades criminosas e
outros eventos que possam acarretar perdas e prejuzos (SHEARING; STENNING, 1981.
Como notou South (1988), as atividades de policiamento privado executadas a mando de
organizaes privadas normalmente esto comprometidas com a maximizao do lucro dessas
organizaes. Assim, as atividades de policiamento privado costumam atribuir maior
importncia restituio e satisfao dos interesses dos clientes do que punio e
reafirmao do consenso moral. A nfase de seu trabalho colocada na preveno e no na
represso. A preocupao geralmente no descobrir, prender e punir transgressores da lei,
mas regular comportamentos e circunstncias de modo a evitar ou minimizar as possibilidades
de ocorrncia criminal, prtica conhecida como gerenciamento de risco. Segundo
Ocqueteau (1997), essa mentalidade preventiva claramente expressa na corrente
criminolgica que orienta o trabalho das organizaes de policiamento privado, a
31
A idia de especializao aqui utilizada com o sentido atribudo por Bayley (2001, p. 23; e 57-60), ou seja,
para descrever uma fora policial que se concentra principalmente na aplicao da fora fsica para a
promoo de segurana, contrastando assim com outras que possuem autorizao para fazer uso da fora para
promover segurana, mas que tambm so capazes de fazer muitas outras coisas, como, por exemplo,
combater incndios, proceder a vigilncia sanitria, coletar impostos, controlar o trnsito, fazer limpeza,
auxiliar na administrao em geral, etc.
32
O termo sistema de justia privado" usado por Shearing e Stenning (1981) para indicar as prticas de
resoluo de conflitos com base em convenes sociais. As pessoas normalmente recorrem a esses sistemas de
justia alternativos para solucionar problemas (incluindo aqueles que podem ser considerados crime pelo
sistema de justia criminal) cuja soluo no sistema de justia formal avaliada como mais custosa.
74
75
ferramentas legais: normas jurdicas que conferem aos agentes que executam
policiamento a autoridade e a legalidade necessria imposio de normas de
conduta institudas;
(ii)
(iii)
(iv)
76
atribuem aos proprietrios o direito, e em alguns casos o dever, de defender e controlar o uso
de suas propriedades (Sarre, 2008).
No Brasil e em diversas partes do mundo, profissionais de segurana privada tm,
como qualquer cidado, autoridade para efetuar prises em flagrante delito ou agir em
legtima defesa prpria ou de outrem. Mas seus poderes efetivos so maiores do que o dos
cidados comuns, pois as normas pblicas que regulam a segurana privada no pas garantem
aos vigilantes direitos que no esto disponveis maioria dos cidados, como o porte de
armas de fogo quando em servio e o direito priso especial em caso de ato decorrente do
exerccio de suas atividades. As normas publicas tambm concedem aos profissionais de
segurana privada prerrogativas especiais associadas ao exerccio da profisso, caso das
capacidades tcnicas e intelectuais que so obrigados a adquirir em treinamentos, dos
uniformes especiais, coletes a prova de balas, algemas, cassetetes, rdios de comunicao,
equipamentos de vigilncia e outros que, em conjunto, lhes proporcionam as ferramentas
normalmente utilizadas no trabalho de policiamento e a visibilidade que os tornam claramente
identificados no meio social33.
Alm desses direitos e prerrogativas, a segurana privada tambm possui poderes
legais que derivam em grande parte das normas contratuais e de propriedade que atribuem aos
que controlam propriedades o direito ou o dever de regular o acesso a elas, bem como as
relaes sociais no seu interior34. com base nesses direitos e prerrogativas que a segurana
privada pode realizar interferncias potencialmente perturbadoras dos direitos civis dos
cidados. Agindo a mando dos que controlam propriedades, agentes de segurana privada
podem exigir que pessoas se identifiquem ou se submetam a revistas fortuitas como condio
de acesso s propriedades. Cabe s pessoas o direito de negar a identificao e/ou revista, mas
a negativa pode implicar em ter a entrada no estabelecimento obstruda. Profissionais de
segurana privada em estabelecimentos fechados tambm podem legalmente manter pessoas
sob vigilncia constante e expuls-las, valendo-se de ameaas ou uso da fora fsica, em caso
de violao das regras estabelecidas no interior da propriedade. Podem tambm aprision-las
e encaminh-las justia criminal, caso a violao tenha desafiado as regras pblicas
33
Nos termos do art. 15 da Lei Federal n. 7.102/83, que regula a segurana privada no Brasil, o vigilante tem
treinamento especfico para exercer seu ofcio com arma de fogo, armamento que no dele prprio, mas da
empresa, cujo porte s pode acontecer quando estiver em servio. Alm do porte de arma quando em servio,
o art. 19 da mesma lei assegura ao vigilante uniforme especial s expensas da empresa a que se vincular,
priso especial por ato decorrente do servio e seguro de vida em grupo, feito pela empresa empregadora.
34
Em alguns casos, os proprietrios tm o dever de desempenhar essas funes. As leis municipais que probem
o uso de celulares no interior de instituies financeiras e as leis estaduais que probem o fumo no interior de
espaos fechados, por exemplo, atribuem aos proprietrios o dever de assegurar o enforcement dessas normas,
tarefa normalmente desempenhada por profissionais de segurana privada.
77
institudas e configurado crime. Em ltimo caso, agentes de segurana privada podem utilizar
fora letal para proteger a integridade daqueles que os empregam (PAIXO, 1991;
SHEARING; STENNING, 1983).
Esses poderes no esto disponveis do mesmo modo para a polcia, pelo menos nas
sociedades democrticas. Agindo fundamentada sob e orientada para o sistema de justia
criminal, o trabalho da polcia nos pases democrticos est limitado pelas regras do devido
processo legal, que prev procedimentos formalizados que visam proteger a integridade e a
privacidade dos indivduos. J a segurana privada no age baseada no sistema de justia
criminal formal, mas segundo o que foi estabelecido privadamente por contrato. Ao agir desse
modo, ela no est submetida s mesmas regras que orientam o trabalho da polcia. Para a
segurana privada, o mais importante no obedecer o devido processo legal para que
pessoas sejam presas e processadas sem a violao de direitos fundamentais, mas sim prevenir
e neutralizar ameaas reais e potenciais aos interesses dos empregadores, da o uso desinibido
que pode fazer do controle de acessos e banimentos dos espaos policiados (PAIXO, 1991;
SHEARING; STENNING, 1983). Essa capacidade de negar os bens e servios desejados em
caso de no acatamento das normas estabelecidas uma das principais caractersticas do
policiamento privado e a ela est associada uma outra: a capacidade de imprimir lgicas
excludentes aos espaos policiados (CALDEIRA, 2003).
A existncia de ferramentas legais, fsico-tecnolgicas, pessoais e simblicas e as
ameaas potenciais representadas por tais ferramentas nada diz a respeito dos usos e abusos
que profissionais de policiamento privado fazem dessas ferramentas. Essa uma questo
emprica que at o momento foi objeto de poucos estudos dentro da crescente bibliografia de
lngua inglesa sobre policiamento privado e de nenhum estudo na escassa literatura nacional
sobre o tema35. Como notou Stenning, poucos estudos foram realizados com o objetivo de
entender o uso que a segurana privada faz das vrias ferramentas de que dipe para policiar,
e esforos ainda menores foram feitos para avaliar o contedo e a eficcia das ferramentas
simblicas. No est claro, por exemplo, o que os uniformes e insgnias da segurana privada
significam para o pblico, mas acredita-se que eles impem respeito e ajudam no trabalho de
policiamento.
Essa situao contrasta com o estado das pesquisas sobre policiamento pblico. Desde
a transio para o regime democrtico acumulou-se no Brasil uma significativa produo
acadmica preocupada com os poderes e abusos relacionados s atividades de policiamento
35
Para uma breve resenha dessa literatura, focada no tema controle, ver Lopes (2009).
78
pblico, sobretudo os que envolvem o uso da fora letal. Na literatura internacional essa
preocupao tambm est amplamente presente. Dentro dessa literatura, sabe-se que o uso das
ferramentas de que o policial dispe para o trabalho de policiamento pblico varia tanto do
ponto de vista individual quanto organizacional. Policiais tendem a priorizar um ou outro
recurso conforme as situaes e, acredita-se, os diferentes momentos de sua carreira.
Organizaes policiais tambm priorizam um ou outro tipo de ferramenta. O chamado
modelo ingls de polcia edificou-se com base na idia de manuteno da ordem por
consentimento. Neste policiamento os poderes legais e a fora fsica deveriam ser invocados
apenas quando os demais recursos menos abertamente coercitivos falhassem. Embora esse
modelo venha passando por um desgaste progressivo, a imagem do policial amigvel ainda ,
epistemolgica e filosoficamente, promovida pela polcia inglesa, que contrasta com o modelo
americano de policia, onde o policial pensado como autoridade de imposio da lei
(STENNING, 2000).
Na ausncia de anlises extensivas tal como as existentes para as atividades de
policiamento pblico, tem predominado na literatura sobre policiamento privado a idia
disseminada por estudos realizados na Amrica do Norte de que as ferramentas legais e fsicas
coercitivas, amplamente usadas no policiamento pblico, so pouco utilizadas no trabalho de
policiamento privado. Stenning (2000) um dos principais proponentes dessa idia. Segundo
ele, provedores particulares de policiamento normalmente realizam um tipo de controle social
mais baseado no consentimento do que na ameaa ou uso da fora fsica. Essa inclinao das
organizaes de policiamento privado para a realizao de um controle social de tipo
consensual estaria relacionada a trs fatores.
Em primeiro lugar, como destacado anteriormente, organizaes de policiamento
privado esto mais focadas em preveno, restituio e compensao do dolo criminoso do
que em represso, vingana e reafirmao do consenso moral, que esto no centro do trabalho
da polcia. Para que agentes de policiamento privado desempenhem essas tarefas, poderes
legais e coercitivos nem sempre so necessrios. Pequenos furtos no ambiente de trabalho, por
exemplo, frequentemente so resolvidos internamente e de forma consensual, dispensando
inclusive a interveno do Estado.
Em segundo lugar, Stenning sustenta que as organizaes de policiamento privado
normalmente desencorajam seus agentes a utilizar poderes formais e ferramentas fsicas
coercitivas no trabalho. Isto ocorre porque essas organizaes esto interessadas em
minimizar conflitos e realizar um policiamento por consentimento, considerado mais fcil,
menos estressante, caro e perigoso do que o policiamento pela fora. Organizaes de
79
80
81
3.063
82,92
N
280
63,21
421
11,40
102
23,02
94
2,54
17
3,84
116
3,14
44
9,93
3.694
100,00
443
100,00
36
Segundo as normas pblicas que regulam o setor de segurana privada no Brasil, alm de cursar escola de
formao de vigilantes, profissionais de segurana privada devem passar por reciclagens a cada dois anos, s
custas do empregador.
82
83
aes. Essas categorias pouco dizem a respeito das condies sob as quais delitos foram
cometidos. Isso dificulta sobremaneira anlises precisas sobre abusos, j que verses e
concepes conflitantes sobre o que vem a ser um abuso em atividades de policiamento
privado normalmente perpassam o processo de construo do registro criminal. Um registro
de leso corporal dolosa, por exemplo, pode ter se originado de uma situao na qual um
profissional de segurana privada usou fora fsica de maneira proporcional ameaa
enfrentada, no que configuraria legtima defesa. Contudo, a vtima tender sempre a relatar
autoridade policial uma situao na qual ela foi alvo de uma agresso indevida e no
justificada. Em ltima instncia, caber ao policial ouvir as partes envolvidas e decidir se a
ocorrncia ser ou no registrada e de que forma isso ser feito. No exemplo em questo, a
favor da inferncia que se pretende realizar pesa o fato de que os policiais so peritos no uso
da fora proporcional, portanto, so capazes de avaliar, segundo critrios profissionais, se
determinada ao configura uso abusivo da fora. Contra a inferncia pretendida pesa o fato
de que, se o abuso foi cometido por um policial fora do dever trabalhando em atividades de
policiamento privado (portanto, agindo na condio de agente de segurana privada), o
esprito de corpo provavelmente pesar na avaliao do policial, que tender a no registrar a
ocorrncia de um colega - exceto em casos muito graves e com testemunhas.
84
1000
900
800
700
600
500
400
300
Irregulares
Regulares
Semirregulares
200
100
0
Fonte: Construdo a partir de dados da CAP/SSP-SP e Polcia Federal. IC para os irregulares de 95%.
37
Para uma comparao entre autores/vtimas, autores e indiciados ver anexo metodolgico (grfico 5).
85
Outros *
Crimes contra a
administrao pblica
Contravenes penais
Semirregulares
Crimes contra o patrimnio
Regulares
Irregulares
Crimes e contravenes
com armas de fogo
Crimes contra a pessoa
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
Fonte: Construdo a partir de dados da CAP/SSP-SP e Polcia Federal. IC para os irregulares de 95%.
Grfico 5 - Natureza criminal das ocorrncias envolvendo profissionais de segurana privada cidade de
So Paulo (01/2009 a 09/2010)
Essas ameaas variam de espao para espao. Os dados mostram que os crimes contra
a pessoa se concentram em locais com caractersticas distintas, variando de acordo com o tipo
de profissional (grfico 6). No caso dos profissionais irregulares e semirregulares, a grande
maioria dos crimes registrados ocorre em estabelecimentos comerciais e espaos de
entretenimento: bares, restaurantes e casas noturnas. Esse padro no se reproduz do mesmo
modo entre os profissionais regulares, cujas ocorrncias encontram-se mais dispersas entre
diferentes tipos de espaos, com destaque para os terminais de transporte coletivo, que
concentram cerca de 37% dos crimes contra a pessoa cometidos por vigilantes regulares. Essa
realidade parece refletir em alguma medida o fato de determinados tipos de profissionais
estarem mais presentes em alguns espaos do que em outros. Esses dados tambm apontam
que os crimes contra a pessoa cometidos por profissionais de segurana privada ocorrem em
espaos freqentados pelo pblico em geral e no em espaos privados reservados - empresas
e condomnios, por exemplo.
86
Outros (varios)
rea de recreao
Hospital/prdio de sade
Banco
Semirregulares
Via pblica
Regulares
Irregulares
Estabelecimento comercial
Terminal de trem/metr/nibus
Bar/restaurante/casa noturna
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
Fonte: Construdo a partir de dados da SSP-SP e Polcia Federal. IC para os irregulares de 95%.
Grfico 6 Locais dos crimes contra a pessoa cometidos por profissionais de segurana privada cidade
de So Paulo (01/2009 a 09/2010)
87
Taxa por
10 mil
Profissionais regulares e
semirregulares
N
717
36,66
150,88
1,63
Leses Corporais
36
1,84
7,58
175
57,00
90
4,60
18,94
19
6,19
Contra a honra
Contra a liberdade individual
Outros crimes contra a pessoa
Outros abusos cometidos por policiais**
Total
Taxa por
10 mil
0,56
Profissionais irregulares
N [I.C*]
% [I.C*]
Taxa por
10 mil
0,00
[60; 40]
2,14
[34; 0]
[6; 0]
0,00
0,00
44
14,33
4,95
[191; 85]
[33; 14]
210
10,74
44,19
62
20,20
6,97
[175; 72]
[31; 13]
[4; 0]
41
2,10
8,63
0,65
0,22
[21; 0]
862
44,07
181,40
0,00
0,00
0,00
1956
100,00
411,62
307
100,00
100,00
88
de policiamento pblico so denunciados em mdia 3,3 policiais, ao passo que nas atividades
de policiamento privado so denunciados em mdia 1,2 vigilantes.
Esses dados apontam para uma realidade distinta daquela retrata na literatura sobre
policiamento privado. A julgar pelo volume e caracterstica das ocorrncias policiais relativas
s atividades de policiamento privado existentes na cidade de So Paulo, a idia segundo a
qual profissionais de segurana privada executam um tipo de controle social menos baseado
na ameaa ou uso de coero (fsica ou verbal) no procede.
*
Com base em informaes provenientes de registro policiais, esse captulo procurou
avaliar em que medida as concepes presentes na literatura de lngua inglesa acerca da
natureza do controle social exercido por profissionais de segurana privada condiz com a
realidade do policiamento privado existente na cidade de So Paulo. A partir de um
contraponto entre policiamento pblico e policiamento privado, essa literatura tem sustentado
que provedores de policiamento privado executam um tipo de controle social que aposta mais
no uso de tecnologias e na capacidade de resoluo pacfica de conflitos do que na ameaa ou
uso de fora fsica para manter a ordem dos espaos protegidos privadamente.
Os dados aqui apresentados sugerem que esse tipo de controle social soft no
corresponde realidade do policiamento privado existente na capital paulista. Os registros
policiais mostram que os profissionais de segurana privada que atuam na cidade de So
Paulo mobilizam poderes e violam direitos civis tal como fazem os profissionais de segurana
pblica, ainda que segundo um padro distinto. Enquanto profissionais de segurana publica
usam e abusam com maior freqncia dos poderes legais que lhes conferem o direito de usar
fora letal para a manuteno da ordem pblica, profissionais de segurana privada usam e
abusam com mais freqncia de ferramentas fsicas e corporais no letais em nome da
manuteno da ordem em espaos como bares, restaurantes, casas noturnas, estabelecimentos
comerciais, terminais de transporte coletivo, etc.
Essas descobertas justificam a importncia de entendermos melhor como as
organizaes e profissionais de segurana privada so controlados. para essas questes que
o trabalho agora se volta.
89
90
5 METODOLOGIA DE PESQUISA
91
dentro de uma unidade que contm subunidades menores que variam no espao
(variao sincrnica); e
dentro de uma unidade que contm subunidades menores que variam no espao e no
tempo (variao sincnica e diacrnica);
Este trabalho adota o mtodo de variao sincrnica e diacrnica sugerido por Gerring
para avaliar em que medida os clientes, a Polcia Federal, a justia e a mdia de massas
(variveis explicativas) determinam o grau de estrutrurao e alinhamento dos sistemas de
controle interno de empresas de segurana privada (varivel dependente). Para viabiliziar esse
projeto, as unidades potenciais de anlise foram definidas como empresas de segurana
privada da grande So Paulo que possuem autorizao de funcionamento concedida pela
Polcia Federal. As subunidades (os casos) foram definidas como contratos de prestao de
servios de vigilncia patrimonial para clientes localizados na Grande So Paulo.
92
sanes previstas tanto para prestadores quanto para tomadores de servios (clientes)38. Uma
das regulaes mais relevantes a que trata das revistas pessoais, que segundo a Portaria n.
387/06-DG/DPF somente podem ser executadas em situaes excepcionais e mediante a
utilizao de detector de metal porttil, que deve ser disponibilizado aos vigilantes sob pena
de a instituio financeira ser multada entre 10 e 20 mil UFIR39. O Parecer n 2578/2005CGCSP/DIREX, a Mensagem n 21/07-GAB/CGCSP e o Manual do Vigilante tambm
contm normas de conduta detalhadas sobre como os vigilantes devem interagir com o
pblico na porta de segurana, mas no h sanes administrativas previstas para casos de
desvios de conduta40. Situao diversa do ponto de vista do controle regulatrio ocorre
quando se considera a atividade de vigilncia executada em redes comerciais. Abordagens e
revistas so expedientes muito utilizados pelas redes comerciais que sofrem perdas
ocasionadas por furtos41. Todavia, no h regulao pblica semelhante que existe para a
rea de vigilncia bancria sobre o modo com vigilantes devem interagir com o pblico e
fazer revistas. Assim, abordagens e revistas em redes comerciais podem ser executadas sem
que haja qualquer constrangimento imposto pela Polcia Federal sobre o tomador e/ou
prestador de servios de segurana.
A regulao sobre o tomador de servio que existe na rea de vigilncia bancria
contribui para aumentar a probabilidade de que os sistemas de controle interno dos vigilantes
que atuam em bancos sejam mais alinhados s regras pblicas do que os sistemas de controle
interno de vigilantes alocados nas redes comerciais, se mantidas todas as demais variveis
38
Segundo a Lei 7.102/83, os bancos so obrigados a manter sistema de segurana prprio, que deve incluir
vigilante(s) devidamente posicionado(s), alarme e ao menos mais um dentre os seguintes dispositivos:
cmeras, anteparo blindado com permanncia ininterrupta de vigilante e artefatos que retardem a ao de
criminosos, que nos grandes centros urbanos costumam incluir a porta giratria com detector de metais.
39
Segundo esse artigo, [o]s estabelecimentos financeiros que utilizarem portas de segurana devero possuir
detector de metal porttil, a ser utilizado em casos excepcionais, quando necessria a revista pessoal. O
entendimento da Comisso Consultiva para Assuntos de Segurana Privada (CCASP), rgo responsvel pelo
julgamento dos processos punitivos contra o setor de segurana privada, tem sido o de que as instituies
financeiras que descumprem essa norma devem ser multadas em 15 mil UFIR. Uma UFIR corresponde R$
1,0641. Este valor est congelado desde 2000, ano em que a UFIR foi extinta por medida provisria.
40
As diretrizes emanadas da Polcia Federal regulam as condutas e procedimentos que vigilantes devem adotar
diante de policiais armados que desejam entrar nas agncias. J o Manual do Vigilante, documento
confeccionado pela Polcia Federal e pela Associao Brasileira de Cursos de Formao de Vigilantes
(ABCFAV) com o objetivo de uniformizar o ensino das atividades de segurana privada em todo o pas,
contm normas de conduta mais gerais sobre como se relacionar com o pblico ao realizar a triagem na porta
giratria.
41
Segundo as vrias rodadas da pesquisa Avaliao de Perdas no Varejo Brasileiro, que anualmente levanta
informaes de empresas brasileiras dos setores de Atacado, Eletrnico, Farmcia, Material de Construo,
Vesturio e Supermercado, os furtos internos e externos so as principais causas de perdas das redes
comerciais. No ano de 2009, por exemplo, os furtos representaram 40,5% das perdas (20,4% furtos externos e
20,1% furtos internos), estando muito frente das demais causas: perdas operacionais (30,9%), erros
administrativos (14,5%), de fornecedores (9%) e outros ajustes (5,2%). Sobre os resultados da pesquisa, ver
http://www.felisoni.com.br/avaliacao_perdas_varejo_bras_10.asp
93
94
ao dos controles da mdia e do judicirio permite inferir o impacto dessas variveis. Para
localizar casos que foram expostos a esses controles externos, foi realizado levantamento de
informaes sobre clientes do setor financeiro e comercial em quatro fontes: nos boletins de
ocorrncia policial explorados no captulo 4, na mdia digital, no site do Tribunal de Justia de
So Paulo e no site do Tribunal Regional do Trabalho da 2 Regio42. Procurou-se por
contratos de prestao de servios que sofreram com o controle externo da mdia, mas no do
judicirio; contratos que foram alvos de aes na justia, mas cujas partes no foram expostas
na mdia; e contratos cujas partes foram expostas na mdia e processadas recentemente por
conta do comportamento desviante de vigilantes. Infelizmente, contratos com a primeira
combinao de variveis no foram encontrados. Como a imprensa est geralmente
interessada apenas na cobertura de desvios de conduta graves, extremamente raro encontrar
situaes que foram parar na mdia sem que tenham sido antecedidas ou precedidas de aes
judiciais contra prestadores e/ou tomadores de servios de segurana privada, que respondem
civilmente pela conduta de seus funcionrios. Os demais casos foram encontrados.
42
Esses dois tribunais abarcam as diversas varas cveis e trabalhistas da grande So Paulo, razo pela qual o
levantamento de informaes restringiu-se a essas instituies.
43
A deciso de no revelar o nome verdadeiro da empresa e dos contratos estudados est relacionada natureza
sensvel do tema. Agradeo banca de qualificao, formada pelos professores Rogrio Arantes e Matthew
Taylor, por ter chamado ateno para as implicaes de se revelar os nomes verdadeiros da empresa de
segurana e dos clientes analisados.
95
Varivel
Dependente
Variveis Explicativas
Redes Comerciais
Instituies Financeiras
Sato Atacadista
Rede Berguer
Banco Gales
Banco Mendes
Controle
regulatrio
no atua
empresa
no atua
empresa
atua
empresa e cliente
atua
empresa e cliente
Controle
da mdia
no atuou
no atuou
no atuou
atuou
empresa e cliente
Controle
judicial
no atuou
atuou
cliente
no atuou
atuou
empresa e cliente
Controle do
cliente
Sistema de
Controle
Interno
(predio)
Tipo D
Mudana
Tipo C
Tipo D
Mudana
Tipo B
Tipo B
Tipo D
Fonte: O autor
Tipo A = baixa estruturao e baixo alinhamento;
Tipo B = baixa estruturao e alto alinhamento;
Tipo C = alta estruturao e baixo alinhamento;
Tipo D = alta estruturao e alto alinhamento;
Quadro 6 - Desenho de pesquisa e escolha dos casos Proteo Privada, Grande So Paulo
96
do cliente e sistema de controle interno pode ser facilmente estudada. Se o cliente realmente
for determinante para a configurao do sistema de controle interno, deveremos encontrar um
sistema de controle interno altamente estruturado e alinhado. Nos termos da tipologia criada
no captulo 2, a expectativa para esse caso encontrar um sistema de controle interno do tipo
D.
O Banco Gales apresenta uma configurao de variveis explicativas diferente. Por ser
um cliente do setor financeiro, existe mais regulao proveniente da Polcia Federal sobre o
modo como os servios de segurana devem ser prestados do que em relao prestao de
servios para as redes comerciais. Mais especificamente, nesse contrato e no contrato com o
Banco Mendes h normas pblicas regulando o modo como vigilantes devem interagir com o
pblico e realizar eventuais revistas em pessoas que no podem acessar as agncias bancrias
atravs da porta giratria. Juntamente com o Banco Mendes, o caso Banco Gales tambm se
distingue das redes comerciais pelo fato de ser um cliente que remunera os contratos de
prestao de servios a preos muito baixos, no obstante o fato de demandar servios
conformados s regras pblicas. Nessas condies, se a teoria estiver correta, a tendncia
encontrarmos um sistema de controle interno do tipo B: baixo grau de estruturao e alto grau
de alinhamento.
Os contratos de prestao de servios para a Rede Berguer e para o Banco Mendes so
os casos mais interessantes de serem estudados e sobre os quais se espera encontrar mudanas
induzidas pela ao dos controles da justia e/ou da mdia. A Berguer uma rede comercial
que vende suprimentos para escritrio, informtica e papelaria. A rede enfrentava problemas
de furtos e contratava vigilantes da Proteo Privada para prevenir perdas dessa natureza. O
contrato era remunerado adequadamente, mas demandava que os vigilantes revistassem
funcionrios por meio de buscas com apalpamento de corpos e inspees em pertences
pessoais. No momento em que esse caso foi selecionado (outubro de 2011), esse cliente tinha
sido alvo de sete processos trabalhistas movidos por funcionrios que alegaram danos morais
causados pelas revistas: um processo de 2009, dois de 2010 e o restante de 2011. Esses
processos renderam condenaes de primeira instncia no valor de 36 mil reais a ttulo de
reparao de danos morais, valores que foram reduzidos em segunda instncia para 24.500
reais. Essas circunstncias tornam esse contrato um caso oportuno para se analisar a
capacidade que o controle externo via judicirio tem de provocar um realinhamento no
sistema de controle interno. O contrato com a Rede Berguer um caso de sistema de controle
interno desalinhado que foi impacto pelo controle judicial. Como consta nos processos
movidos contra a rede comercial, at junho de 2009 os mecanismos de controle interno desse
97
Num dos casos, ocorrido em junho de 2009, um vigilante discutiu com dois clientes e disparou na direo da
cabea de um deles, que foi ferido de raspo. Em maio de 2010, nova discusso entre cliente e vigilante do
mesmo contrato acabou de maneira trgica: duas pessoas foram feridas bala pelo vigilante, sendo que uma
delas veio a falecer posteriormente.
45
Apesar de poucas, as notcias encontradas haviam sido vinculadas em importantes meios de comunicao:
Folha de So Paulo, Estado de So Paulo, Jornal da Tarde e um portal da internet.
46
A maior exposio foi ocasionada por reportagem especial vinculada no programa Fantstico, da rede Globo
de Televiso, que citou banco e empresa de segurana.
98
ocasionados s vtimas dos episdios relatados acima. O caso de 2009 rendeu dois pedidos de
indenizao que somaram cerca de 1,5 milhes de reais. Segundo informaes coletadas
posteriormente no Departamento Jurdico da Proteo Privada, em um dos pedidos fechou-se
acordo extrajudicial no valor de 60 mil reais. Noutro, a empresa de segurana foi condenada
em primeira instncia, juntamente com o banco, que responde ao processo solidariamente47, a
pagar 20 mil a uma das vtimas. As partes recorrem da deciso para alterar o valor da
indenizao. J o episdio de 2010 rendeu um processo de indenizao de 1,2 milhes, que
ainda aguarda julgamento. Levantamento de informaes nos processos por indenizao
moral movidos contra a Proteo Privada e o Banco Mendes tambm encontrou condenaes
proferidas recentemente por ocasio de desvio de conduta de mesma natureza que resultou na
morte de um cliente, em junho de 1999, numa agncia bancria localizada no shopping
Aricanduva. A Proteo Privada foi condenada em primeira instncia a pagar 700 mil reais de
indenizao aos familiares da vtima, mas recorreu da deciso e conseguiu reduzir o valor
para 200 mil reais em sentena proferida em janeira de 2012.
Os fatos narrados acima tornam o contrato de prestao de servios da Proteo
Privada para o Banco Mendes um caso extremamente oportuno de ser estudado. A natureza
dos desvios de conduta ocorridos nesse contrato indica que antes da atuao dos controles
externos via mdia e via judicirio havia um problema de baixa estruturao no sistema de
controle interno. Obviamente que os mecanismos de controle dos vigilantes alocados nesse
contrato no recomendavam que eventuais conflitos na porta giratria fossem resolvidos
bala. Os seguidos desvios de conduta que aconteceram no Banco Mendes so falhas
individuais cuja ocorrncia parece estar diretamente relacionada no ao baixo grau de
alinhamento e sim ao baixo grau de estruturao do sistema de controle interno: seleo de
vigilantes despreparados psicologicamente, superviso incapaz de detectar stress ocupacional,
treinamento inadequado, dentre outros problemas possveis48. Assim, esse contrato um caso
ideal para se analisar o impacto dos controles externos em termos de aumentar o custo do
desvio de conduta individual e induzir maior grau de estruturao do sistema de controle
interno. A predio a de que, mesmo que o controle externo via regulao no seja capaz de
impor sanes de modo a aumentar o custos de desvios de conduta na porta giratria, os
47
Responsabilidade solidria o princpio segundo qual uma pessoa deve responder pelos atos de outra com
igual intensidade. No processo em questo, indica que banco e empresa de segurana so igualmente
responsveis pela reparao dos danos alegados, cabendo vtima decidir quem dever pagar a indenizao
fixada pela justia.
48
Essa expectativa foi reforada quando a pesquisa nesse caso estava prestes a se iniciar. No incio de outubro de
2011, um vigilante de outra empresa de segurana que presta servios para o Mendes se envolveu numa
discusso na porta giratria de uma agncia da Grande So Paulo e acabou assassinando um cliente.
99
controles externos via mdia e via judicirio que atuaram nesse contrato levaram o Banco
Mendes e a Proteo Privada a realizarem melhoras nos mecanismos que controlam os
profissionais que prestam servios de segurana ao banco, criando assim condies para a
existncia de um sistema de controle interno mais estruturado. Retomando a tipologia exposta
no captulo 2, a expectativa para esse caso a de encontrar uma mudana no sistema de
controle interno do tipo B (baixa estruturao e alto alinhamento) para o tipo D (alta
estruturao e alto alinhamento).
Segundo
autor,
triangulao
assegura que
linhas
100
Questes Observadas
Perfil da empresa e dos
contratos estudados
O impacto dos controles
externos sobre a gesto
operacional
Definio e comunicao
de comportamentos
Superviso
Recompensas e
punies individuais
Recrutamento e seleo
de pessoal
Treinamentos
Proviso de recursos
Cdigo de conduta
Recompensas e
punies para equipes
Fontes de Evidncias
Vice-Presidente da Proteo Privada; Banco Central do Brasil;
website da Proteo Privada e dos clientes estudados; e materiais
de divulgao e promocionais
Gerente da Superintendncia de Segurana Corporativa do
Mendes; Vice-Presidente, Advogada responsvel pela rea civil,
Diretor, Gerentes e Coordenadores Operacionais da Proteo
Privada
Manuais de Normas e Procedimentos e Planos de Melhorias dos
casos analisados; Vice-Presidente, Analista da Qualidade, Diretor,
Gerentes e Coordenadores Operacionais da Proteo Privada
Relatrios de superviso e Procedimentos do Sistema de Gesto
Integrada (SGI) - Controle e Execuo de Servios Operacionais";
Vice-Presidente, Analista da Qualidade, Supervisores/Inspetores,
Vigilantes, Diretor, Gerentes e Coordenadores Operacionais da
Proteo Privada
Registros de Punies; "Documento PLR N 001/2009 SESVESP/FETRAVESP"; Chefe do Departamento de Sindicncia,
Diretor, Gerentes e Coordenadores Operacionais da Proteo
Privada
Registros de empregados; Procedimento Administrativo e Recursos
Humanos: Recrutamento e Seleo de Candidatos"; Coordenador
Geral da rea de Recrutamento e Seleo de Pessoal; Psicloga
responsvel pela seleo de pessoal; e Gerente de Recursos
Humanos da Proteo Privada
Tcnicas de Coleta
Anlise de documentos e
entrevistas
semiestruturadas
Entrevistas
semiestruturadas
Anlise de documento e
entrevistas
semiestruturadas
Anlise de documentos e
entrevistas
semiestruturadas
Anlise
estatstica
descritiva; anlise de
documentos; e entrevistas
semiestruturadas
Anlise
estatstica
descritiva; anlise de
documentos; e entrevistas
semiestruturadas
Anlise
estatstica
descritiva;
observao
direta,
anlise
de
documentos; e entrevistas
semiestruturadas
Entrevistas
semiestruturadas
Anlise de documento e
entrevistas
semiestruturadas
Fonte: O autor
Como possvel notar no quadro 7, a maior parte das evidncias foi coletada a partir
de entrevistas. A pesquisa realizou 10 entrevistas na fase de prospeco e 22 entrevistas
durante o estudo dos casos propriamente ditos. Ao todo, essas entrevistas somaram cerca de
45 horas de conversas semiestruturadas com diversos funcionrios envolvidos na gesto ou
execuo dos servios de vigilncia patrimonial dos contratos estudados. O roteiro base
utilizado nas entrevistas encontra-se anexo B. A relao completa de pessoas entrevistadas,
com as respectivas datas de realizao e tempo de durao da entrevista, pode ser vista no
quadro 8.
101
Etapas
Entrevistados
Consultor do Setor de Segurana Privada
Diretor de operaes de uma empresa de
mdio porte
Vigilante
Prospeco
e estudos Vigilante e Dirigente Sindical
de caso
Diretora de uma empresa de pequeno porte e
piloto
gestor de segurana de um clube de futebol
Diretor de empresa de grande porte
Vigilantes e dirigentes sindicais
Subtotal
Vice-Presidente, Coordenador do Gales,
Gerente da Sindicncia, Coordenador de
Recrut./Seleo, Psicloga e Advogada que
responde pela rea civil
Gerente da Qualidade e Analista da Qualidade
Estudos de
caso
Quant.
Data
Incio
Trmino
Durao
1 18/05/2010
11:00
13:00
02:00
1 02/06/2010
10:00
12:20
02:20
1 04/06/2010
17:00
17:30
00:30
1 20/05/2010
10:45
14:25
03:40
2 26/05/2010
11:00
12:00
01:00
1 28/05/2010
09:50
10:30
00:40
3 21/05/2010
15:00
16:45
01:45
10
10hs e 55min
6 28/10/2011
10:30
16:00
05:30
2 31/10/2011
10:30
15:30
05:00
2 03/11/2011
11:15
16:30
05:15
3 04/11/2011
10:30
15:30
05:00
3 05/11/2011
08:00
12:15
04:15
2 11/11/2011
09:00
13:15
04:15
1 16/11/2011
14:00
14:45
00:45
1 16/11/2011
16:00
16:15
00:15
2 13/12/2011
14:15
18:00
03:45
Total Geral
22
34hs
32
44hs e 55min
Fonte: O autor
102
Mecanismo de
Controle
Condutas
desejadas
Documentos
1-
02
2-
16
3-
20
4-
16
5-
12
7-
8-
01
9-
01
6Superviso
Punies e
premiaes
09
12
02
09
03
04
01
01
01
03
Outros
documentos
11
01
Caractersticas
da empresa
10
Treinamentos
Nmero de
Pginas
03
Webpage**
22
01
01
01
01
Fonte: O autor
* Acordo de Estabelecimento de Condies Mnimas de Participao dos Empregados nos Lucros ou Resultados das
Empresas, para Livre Adeso de Empresas e Sindicatos Laborais do Setor de Vigilncia e Segurana Privada;
** Ver http://www.metodolordello.com.br/
103
Banco
Banco
Operacional
Banco de
Punies
Banco de
Treinamento
Descrio
Amplitude
1982 - 2011
2009 - 2011*
2009 - 2011*
Fonte: O autor
* Comeou a ser alimentado de forma efetiva somente no final de 2009, aps a implantao da Participao em
Lucros e Resultados - PLR
** No contabiliza treinamentos ministrados pelo Mtodo Lordello em outubro e dezembro de 2010, pois os dados
no estavam disponveis
Por fim, foi realizada observao direta em duas plenrias do SESVESP durante a fase
de prospeco e em treinamentos ministrados aos vigilantes alocados nos contratos estudados
durante a fase dos estudos de caso - um treinamento realizado pelo Banco Gales e em dois
vdeos cursos que integravam um programa de treinamento mantido pela Proteo Privada.
Essas aes somaram quase 13 horas de campo e esto descritas de forma detalhada no
quadro 11.
Etapas
Aes
Data
Incio
Tempo de
campo
Trmino
13/07/10
16:30
18:30
2:00
14/08/11
16:30
18:00
1:30
05/11/11
8:00
12:15
4:15
17/11/11
13:30
16:00
2:30
18/11/11
15:15
17:40
2:25
12hs e 40min
Fonte: O autor
104
9.000
8.000
7.000
6.000
5.000
4.000
3.000
2.000
1.000
Dcada 1980
Dcada 1990
Dcada 2000
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
1989
1988
1987
1986
1985
1984
1983
1982
Dcada
2010
105
PRESIDNCIA
ASSESSOR
ESPECIAL
VICE - PRESIDNCIA
JURDICO
DIRETOR
ADMINISTRATIVO
SGI
RD*
DIRETOR
COMERCIAL
DIRETOR
OPERACIONAL
GERNCIA REGIONAL
(UF 2/ UF 3/ UF 4/ UF 5/
UF 6 / UF 7
GERNCIA REGIONAL
(UF 2/ UF 3/ UF 4)
RH / DP
GERNCIA REGIONAL
(UF 5 /UF 6/ UF 7)
FINANCEIRO
COMERCIAL
PROTEO EXECUTIVA
ESCOLTA
GERNCIA REGIONAL
(UF 2/ UF 3 / UF 4)
Andr Arajo
GERNCIA REGIONAL
(UF 5/ UF 6 / UF 7)
JURDICO COMERCIAL /
LICITAES
FATURAMENTO
GERNCIA REGIONAL SP
(So Paulo / Mun. 2 / Mun. 3)
CONTROLADORIA
PORTARIA
LIMPEZA
UF 1
ADMINISTRATIVO
VIGILNCIA
COMPRAS
OPERAES
(Cond. e Residncias)
OPERAES
(Empresas e Bancos)
GESTO DE
CONTRATOS
TI
SP (UF1)
Municpio 2
QUALIDADE
SP (UF1)
Municpio 3
ESTADO 2 (UF 2)
ESTADO 3 (UF 3)
ARMAMENTO
ELETRNICA
ESTADO 4 (UF4)
ESTADO 5 (UF 5)
ESTADO 6 (UF 6)
ESTADO 7 (UF 7)
SINDICNCIA
* RD - Representante da Direo
A cpula da empresa formada por um presidente (proprietrio da empresa), um vicepresidente (scio-executivo) e trs diretores: um responsvel pela rea administrativa de todo
o grupo e pela gesto dos servios de segurana eletrnica e limpeza; outro que responde pela
rea comercial; e um ltimo diretor responsvel pela rea operacional dos servios de
segurana privada e portaria. Os contratos de prestao de servios so firmados pela diretoria
comercial, que conta com pessoal encarregado de avaliar pedidos de servios, fazer propostas,
assessorar a confeco de contratos e gerenciar a conta dos clientes: emisso de fatura,
controle de pagamentos, etc. A diretoria operacional a mais robusta da empresa, sendo
responsvel pela implantao, superviso e execuo dos servios de segurana pessoal
privada (diviso de proteo executiva), escolta armada (diviso de escolta), vigilncia
patrimonial e portaria. As operaes nos 07 Estados onde a Proteo Privada atua so
coordenadas por trs gerentes, um dos quais exclusivamente responsvel pela prestao de
106
Redes
Comerciais e
Shoppings
10%
Outros
8%
Condomnios
e residncias
10%
Banco
41%
Empresas e
Indstria
31%
107
interior do Estado, 191 das 915 agncias e PABs do Mendes estavam sob a responsabilidade
da Proteo Privada. A empresa tambm responsvel pela proteo dos prdios
administrativos do Grupo.
O contrato com o Banco Gales na grande So Paulo mais recente e menor. A
Proteo Privada presta servios para o Gales desde 2007, mas antes j havia trabalhado para
agncias de bancos que hoje fazem parte do grupo Gales. Em novembro de 2001, o grupo
possua 863 agncias e PABs espalhados pela grande So Paulo, 172 dos quais sob a guarda
de vigilantes da Proteo Privada. Diferentemente do Banco Mendes, o Banco Gales possua
mais agncias no interior do que na grande So Paulo: 1.083 agncias e PABs, sendo que 120
tinham contrato com a Proteo Privada. Segundo o vice-presidente da Proteo Privada, a
empresa tambm era a principal prestadora de servios de vigilncia do grupo Gales.
A Proteo Privada tambm se destaca na prestao de servios de vigilncia
patrimonial para as redes comerciais escolhidas para o estudo. A empresa presta servios na
sede administrativa do Sato Atacadista e em todas as suas 26 lojas existentes no estado de So
Paulo: 11 localizadas na grande So Paulo e 15 no interior do Estado. O contrato de prestao
de servios para o Sato Atacadista o mais recente dentre os estudados, tendo sido firmado
em 01 de maro de 2011.
J o contrato de prestao de servios de vigilncia patrimonial para a Rede Berguer
mais antigo. O contrato foi assinado em 2004 e o nico, dentre os estudados, cuja cobertura
restrita grande So Paulo. A Proteo Privada presta servios em 34 das 44 lojas da rede,
alm de garantir a segurana da sede administrativa da empresa e de seus dois Centros de
Distribuio (CDs) de mercadorias. A tabela 7 resume as informaes mais gerais sobre os
casos estudados, dando uma idia da importncia e da dimenso dos contratos para a Proteo
Privada e para os clientes.
Banco
Gales*
Sato
Atacadista
Rede
Berguer
Incio do contrato
1980
2007
2011
2004
1.031
863
12
47
414
172
12
37
959
416
87
69
2,32
2,42
7,25
1,86
Fonte: O autor. Construdo a partir de dados da Proteo Privada, Banco Central do Brasil e
redes comerciais estudadas.
* Inclui somente agncias e PABs.
108
49
A quantidade de postos das Lojas Berguer onde a Proteo Privada atua s no maior porque a rede possui
algumas lojas situadas dentro de shoppings centers, locais onde geralmente j h esquemas de proteo
privada sob o patrocnio do prprio shopping.
50
O nmero de vigilantes empregados em cada agncia deve constar no plano de segurana, documento cujas
diretrizes so definidas na Lei 7.102 e normas adjacentes. O plano formulado pelos bancos e submetido
aprovao da Polcia Federal, que tem poder de decidir se o nmero de vigilantes constante no plano
adequado ao perfil da agncia ou PAB.
109
6.1 Os Controles da Ao
110
51
111
Banco Gales
N
Berguer
C.D.
N
%
63
59,43
Berguer
Sato Atacadista
Lojas
Lojas
N
%
N
%
46
56,10
37
40,22
03
%
6,25
Procedimentos de segurana
29
60,42
36
33,96
29
35,37
48
52,17
08
16,67
05
4,72
05
6,10
05
5,43
Postura e Aparncia
08
16,67
02
1,89
02
2,44
02
2,17
Total
48
100,00
106
100,00
82
100,00
92
100,00
52
Exemplos dessas regras so: proceder de forma cordial para evitar discusses, nunca se esquecer de
cumprimentar todas as pessoas, jamais revidar qualquer tipo de provocao, etc.
112
No caso especfico do Banco Gales, havia apenas trs diretrizes tratando da interao
potencial ou direta entre vigilantes e o pblico53. Segundo o coordenador operacional do
contrato com o Banco Mendes, o manual de normas e procedimentos deste cliente tambm
dava pouca nfase relao dos vigilantes com o pblico. Esse manual tambm no sofreu
nenhuma mudana aps os desvios de conduta ocorridos em 2009 e 2010, contrariando as
expectativas de que os custos reputacionais e processuais impostos pela mdia e pelo
judicirio ao Banco Mendes e Proteo Privada pudessem ter tornado esse mecanismo de
controle mais estruturado. Vale notar ainda que a pouca nfase dada pelos manuais de normas
e procedimentos do Banco Mendes e do Banco Gales interao dos vigilantes com o pblico
contrasta fortemente com a realidade operacional dos postos de vigilncia bancria, que
exigem interao freqente e potencialmente conflituosa entre os cidados usurios das
agncias e os vigilantes que operam a porta giratria detectora de metais. Essa uma das
razes pela qual as normas pblicas e os cursos de formao de vigilantes detalham quais
procedimentos os vigilantes devem adotar ao realizar a abordagem de cidados durante a
triagem na porta giratria. Nenhum desses procedimentos era incorporado e reafirmado pelos
manuais de normas e procedimentos dos bancos54, configurando assim uma situao de baixo
grau de estruturao.
Se as diferenas mais fundamentais em relao estruturao das condutas desejadas
dos vigilantes eram entre bancos e redes comerciais, no que diz respeito ao grau de
alinhamento dessas condutas s regras e expectativas pblicas as diferenas mais importantes
ocorriam entre a Rede Berguer e os demais casos, como j era esperado. O que no era
esperado era a permanncia dessas diferenas mesmo aps as aes judiciais movidas contra a
Rede Berguer. Os cdigos de conduta que orientavam os vigilantes do Banco Gales e do
Banco Mendes estavam alinhados com o preceito segundo qual o vigilante deve se portar com
urbanidade, civilidade e cortesia frente ao pblico. o que transparece numa das diretrizes do
cdigo de conduta do Banco Gales, que estabelece como um dos deveres do vigilante ser
corts e respeitar os funcionrios do Banco e o pblico. J nos contratos com o Sato
Atacadista, a atuao dos vigilantes se resumia basicamente a acompanhar a chegada de
mercadorias e realizar a vigilncia do estacionamento da loja, nico local onde havia a
possibilidade de interao com o pblico. As normas tratando dessa interao davam
diretrizes sobre como os vigilantes deveriam orientar motociclistas sobre o uso do
53
Essas diretrizes eram: ser corts e respeitar os funcionrios do Banco e o pblico; no permitir a
aglomerao de pessoas em torno do seu posto; e proibido manter conversao desnecessria com
vigilantes, funcionrios e clientes
54
Sobre esses procedimentos, ver nota de rodap 40.
113
Revistas tambm eram realizadas nas lojas Berguer, mas de forma menos invasiva. Segundo os manuais de
normas e procedimentos das lojas, os vigilantes deveriam realizar revistas em bolsas, sacolas e pertences de
funcionrios quando de sua sada da unidade. Essa prtica de revistas polmica no mbito jurdico, mas ela
vem sendo considerada por muitos magistrados como algo legal. Menos polmicas so as prticas de revistas
ntimas que envolvem apalpamento de corpos.
56
O sorteador um dispositivo que, uma vez acionado, pode ascender uma luz vermelha ou verde. No caso de a
luz vermelha se ascender, a pessoa que acionou o dispositivo era submetida nova revista.
57
Segundo o manual de normas e procedimentos, quando determinado pelo responsvel pela segurana no
haver a utilizao do sorteador, sendo que todos os funcionrios devero passar pelo procedimento de
revista.
114
servios, em 2004. At janeiro de 2012 nenhuma mudana relevante havia sido registrada nos
procedimentos de revistas, fato que mostra que os processos judiciais movidos por
funcionrios no foram suficientes para que a prtica deixasse de ser realizada e o sistema de
controle interno passasse por um realinhamento.
Os fatos aqui expostos indicam diferenas importantes no grau de estruturao e
alinhamento dos mecanismos por meio dos quais comportamentos desejados eram
comunicados aos vigilantes. Os bancos Mendes e Gales comunicavam os comportamentos
esperados dos vigilantes por meio de manuais de normas e procedimentos alinhados s
normas pblicas, mas pouco estruturados para controlar a interao dos vigilantes com o
pblico. Situao oposta ocorria no contrato de prestao de servios para a Rede Berguer,
cuja maioria (60%) dos vigilantes dispunha de manuais de normas e procedimentos
estruturados para obter dos vigilantes condutas incompatveis com as normas pblicas que
regulam a segurana privada no Brasil. Entre esses dois casos situava-se o Sato Atacadista,
que tinha manuais de normas e procedimentos bem estruturados e alinhados s regras pblicas
e que eram disponibilizados a todos os vigilantes. Os fatos mostram tambm que o grau de
estruturao dos manuais de normas e procedimentos do Banco Mendes, e o grau de
alinhamento do sistema de controle interno dos vigilantes da Rede Berguer, no sofreram
nenhuma mudana ao longo do tempo, frustrando assim parcialmente as predies iniciais.
6.1.2 Superviso
Independentemente do tipo de comportamento demandado e do modo como as
empresas de segurana comunicam o que desejam de seus vigilantes, preciso que haja
mecanismos e prticas de superviso capazes de monitorar tais comportamentos e informar s
empresas se os vigilantes esto agindo conforme o esperado. A pesquisa desses mecanismos e
prticas nos contratos analisados tambm revelou diferenas importantes entre os bancos e as
redes comerciais estudadas. A superviso realizada nos contratos para bancos era mais
distante e no havia passado por nenhuma mudana importante nos ltimos seis anos. J a
superviso dos vigilantes que atuavam nas redes comerciais havia sofrido mudanas que
contriburam para torn-la mais prxima do que a superviso existente nos contratos com os
bancos. Essas mudanas e diferenas estavam relacionadas a uma poltica de superviso mais
geral e que transcendia os casos analisados.
At meados de 2005 a superviso na Proteo Privada era realizada pela rea
operacional. A funo era executada pelos supervisores operacionais, que tinham a
115
Responsabilidades
Apoio aos
Clientes
Apoio
Coordenao
Operacional
Apoio aos
Vigilantes
Controle de
Pessoal
Controle de
Documentao
Controle de
Equipamentos
Controle de
Procedimentos
Funes
Manter contato com o cliente, representando sua empresa
Controle e recolhimento da pesquisa de Satisfao de Cliente
Captar novas oportunidades ou ameaas nos negcios
Operacionalizar servio extra e reforos
Atuar como especialista em levantamentos tcnicos
Comunicar a empresa oportunidades de reduo de custos
Manter informado a Coordenao/Gerncia de todas as reas
Apoiar o efetivo dos postos
Acompanhamento de ocorrncia
Relatrio de ocorrncia
Atuar em situaes emergenciais
Controle de frias e coberturas
Controle de folgas trabalhadas e convocaes
Controle de entrega de holerite
Controle de benefcios
Controle de faltas e atrasos
Controle da escala de servio e efetivo
Controle do recolhimento e assinatura da folha de ponto
Auxiliar na gesto de pessoal e benefcios
Controle de CNV
Controle de documentao de armas e munies
Controle de reciclagem
Controle de crach
Manter o controle de documentos de colaboradores de sua rea
Inspecionar uniformes
Inspecionar armamento e colete balstico
Inspecionar rdio, Nextel, viaturas, basto de ronda, botes de pnico, CFTV, etc.
Garantir a conformidade dos postos aos requisitos contratados
Atuar na gesto e manuteno dos procedimentos dos postos
Controle da apresentao pessoal
Capacitar os profissionais sob sua responsabilidade
Controle de relatrio do basto de ronda
rea
Superviso
Operacional
Superviso
Operacional
Superviso
Operacional
Superviso
Operacional
Superviso
Operacional e da
Qualidade
Superviso
Operacional e da
Qualidade
Superviso
Operacional e da
Qualidade
116
Superviso da
Qualidade
Essa estrutura de superviso com funes duplicadas permitiu que a empresa reduzisse
a amplitude da superviso (span of control) a um nvel abaixo do existente nas grandes
empresas que atuam na regio metropolitana de So Paulo. Como mostra o grfico 9, em
nenhum momento do perodo entre 2007 e 2010 a empresa teve uma proporo de supervisor
por vigilantes maior do que a mdia das grandes empresas. No perodo em questo, a Proteo
Privada teve uma mdia de 01 supervisor para cada 75 vigilantes, enquanto as grandes
empresas que atuam na grande So Paulo tiveram uma mdia de 01 supervisor para cada 81
vigilantes. Em outubro de 2011, a amplitude da superviso da Proteo Privada foi ainda
menor, alcanando 1:61.
1:93
1:81 1:83
1:81
1:78
1:77 1:78
1:73
1:75
1:66
1:63
1:40
1:43
1:34
2007
2008
Proteo Privada
2009
Grandes Empresas
2010
Mdias Empresas
1:34
1:33
1:30
Mdia do Perodo
Pequenas Empresas
Importante notar que a proporo de supervisor por vigilantes nas grandes empresas
tem sido maior do que a existente nas pequenas e mdias. A diferena pode estar mais
relacionada s particularidades operacionais de empresas de diferentes portes do que ao fato
de as pequenas e mdias empresas manterem uma poltica de superviso mais prxima. Como
grandes empresas possuem maior quantidade de postos de servios sob contrato, elas
encontram mais facilidades para otimizar o processo de superviso mediante a criao de
117
reas
N de
Postos
N de
N de Supervisores
Supervisores
e Inspetores da
Operacionais
Qualidade
Diurno Noturno Diurno
Noturno
Condomnios/residncias e shoppings
142
08
08
Empresas e indstrias
266
12
11
Bancos*
694
16
1.102
36
Total
N de Postos por
Supervisor
Diurno
Noturno
08
12
13
18
43
04
24
48
09
04
19
09
Como os casos estudados faziam parte de clientes de diferentes tipos, havia variaes
na forma como a superviso se estruturava nos casos bancos e redes comerciais. A superviso
nos bancos Mendes e Gales era mais distante do que a superviso realizada nas redes Berguer
e Sato Atacadista. As diferenas entre os casos eram tanto formais quanto reais. Por contrato,
os postos de servios das agncias bancrias e PABs dos bancos Mendes e Gales deveriam ser
visitados ao menos uma vez por semana diuturnamente, enquanto os postos das redes Berguer
e Sato Atacadista deveriam ser visitados ao menos duas vezes por semana diuturnamente. As
diferenas eram ainda maiores quando se considera o que realmente ocorria. Segundo os
118
58
Quando acompanhava um dos treinamentos ministrados pelo banco Gales, o instrutor mencionou que
vigilantes deveriam registrar todas as ocorrncias e report-las semanalmente ao supervisor. Assim que a
instruo foi dada, houve uma agitao na sala e reclames gerais de que o supervisor no passava no posto
com essa freqncia. Um dos vigilantes chegou a dizer que seu supervisor no passava no posto h quase seis
meses. No intervalo do treinamento, vrios dos vigilantes com quem conversei relataram que a superviso
raramente passava semanalmente. A visita mais freqente era mensal e no semanal. Na melhor das hipteses,
as visitas ocorriam quinzenalmente. Em conversas posteriores, os coordenadores operacionais acabaram
reconhecendo que a superviso dificilmente conseguia visitar os postos com a freqncia estipulada em
contrato em virtude da necessidade de providenciar coberturas e atender ocorrncias.
119
superviso
propriamente
ditas,
especialmente
controle
dos
comportamentos
Outros
Extravio de aparelho Nextel da GP
Vandalismo
Tentativa de assalto ou roubo
Disparo de arma de fogo
Coliso de veculo
Desinteligncia
Assalto / Roubo
Coliso de porto no veculo
Furto
0
10
11
12
13
14
Empresas e Indstria
15
16
17
18
Bancos
A superviso dos vigilantes que atuavam nos bancos poderia ser mais prxima caso as
cmeras existentes na grande maioria das agncias fossem usadas para supervisionar o
comportamento desses profissionais. Todavia, isso no ocorria. Segundo os coordenadores
operacionais responsveis pelos contratos com os bancos Mendes e Gales, as cmeras
pertenciam aos bancos e a Proteo Privada no tinha nenhuma ingerncia sobre o
monitoramento realizado. Os bancos tambm no usavam as cmeras com esse propsito,
conforme relatou o instrutor de treinamento do Banco Gales e uma das gestoras da
superintendncia corporativa do Banco Mendes. O Gales realizava o monitoramento em
tempo real das agncias somente em situaes excepcionais, caso das ocorrncias de assalto e
triagem de pessoas que no podiam adentrar na agncia atravs da porta giratria: cadeirantes,
pessoas com marca-passo, autoridades policias que portam armas, etc. Para essas situaes,
um cdigo era ativado e a central de monitoramento da Superintendncia de Segurana
Corporativa do Banco Gales acompanhava em tempo real a conduta da equipe de segurana e
do gerente de atendimento. Cmeras tambm estavam disponveis em muitos dos postos das
redes Berguer e Sato Atacadista, mas elas eram de propriedade dos clientes, que no as
usavam com a finalidade de controlar o comportamento dos vigilantes da Proteo Privada.
De um modo geral, essa no era uma prtica comum na empresa.
120
121
Funcionrios
N
%
Piso
Salrio Praticado - R$
Gratificao
Total
4.937
81,50
1.024,03
1.024,03
Vigilante/Segurana Pessoal
365
6,03
1.024,03
102,40
1.126,43
Vigilante/Lder
190
3,14
1.024,03
122,88
1.146,91
129
2,13
1.024,03
102,40
1.126,43
Supervisor de Segurana
101
1,67
2.427,01
2.427,01
Vigilante/Escolta Armada
89
1,47
1.136,54
1.136,54
79
1,30
1.024,03
51,20
1.075,23
42
0,69
1.687,36
1.687,36
Vigilante/Brigadista *
42
0,69
1.024,03
307,21
1.331,24
37
0,61
1.024,03
102,40
1.126,43
Inspetor de Segurana
24
0,40
1.485,05
1.485,05
15
0,33
4.582,33
4.582,33
05
0,08
6.707,84
6.707,84
03
0,05
837,34
837,34
122
Ocorrncias
Falta injustificada
Falta justificada
Falta abonada
Advertncia
Suspenso
Excluso da PLR
Pontualidade
Recolhimento de posto
Apresentao/uniforme pessoal
Cursos de reciclagem/treinamento
Contestar a
Organizao
CLT
Portaria
387
Regras Especficas do
Posto
123
Falta de postura
Danificar material do posto
Ligaes indevidas
Disparo de arma indevido
Desatento ao servio
Dormindo em posto
Disciplicncia
Falta de procedimento
Descumprimento de normas
Falta de CNV
Falta na reciclagem
Irregularidade
Auto regresso
Falta injustificada
Atraso
Descumprir acordo
Insubordinao
Recusa de posto
M conduta
Descumprimento de ordem
0%
Avertncia Verbal
10%
Advertncia Escrita
20%
30%
40%
Suspenso de 01 dia
50%
60%
Supenso de 03 dias
70%
80%
90%
100%
Supenso de 05 dias
Como possvel observar no grfico 11, um mesmo desvio podia render punies de
diferentes tipos. Do total de recusas de postos ocorridas entre janeiro de 2010 e outubro de
2011, por exemplo, 12% foram punidas com advertncias verbais, 23% com advertncias
escritas, 35% com suspenso de 01 dia, 18% com suspenso de 03 dias e 13% com suspenso
de 05 dias. Esses dados sugerem que o sistema disciplinar da Proteo Privada operava com
elevado grau de arbitrariedade.
O elevado grau de arbitrariedade presente na distribuio de punies tendia a ser
menor quando os desvios de conduta cometidos envolviam ilcitos penais ou aes/omisses
com repercusso sobre o patrimnio da Proteo Privada e/ou clientes: violaes de sigilo,
comportamento inadequado em assaltos, envolvimento em crimes contra a empresa e/ou
cliente, etc. Para desvios dessa natureza, a empresa costumava realizar procedimento
investigativo, que uma exigncia da prpria legislao para os casos que configuram crime.
Segundo o art. 119, inciso II, da Portaria 387/2006-DG/DPF, as empresas de segurana
privada devem apurar em procedimento interno a ocorrncia de ilcitos penais envolvendo
seus vigilantes e encaminhar o resultado da apurao, juntamente com cpias do boletim de
ocorrncia, Polcia Federal para conhecimento e difuso s empresas de segurana privada
em nvel nacional. Desde 2006, a Proteo Privada mantinha um departamento especializado
na realizao desse tipo de procedimento, o Departamento de Sindicncia, que era gerenciado
por um advogado incumbido de apurar responsabilidades, indicar punies e resguardar a
124
empresa de eventuais processos na justia por danos morais ou materiais ocasionados pelo
comportamento criminoso, negligente, imprudente ou inadequado de seus vigilantes. Embora
a existncia desse departamento implicasse num menor grau de arbitrariedade na forma como
punies eram distribudas, grande margem de discricionariedade continuava permeando todo
o processo investigativo, que no era conduzido com base num protocolo formal contendo
regras relativas a prazos para o encerramento de apuraes, direito defesa dos acusados e os
tipos de desvios que rendem demisses por justa causa ou punies disciplinares de outro
tipo.
Os dados sobre as punies aplicadas tambm apontavam que, de um modo geral, o
disciplinamento realizado pela Proteo Privada era mais rigoroso com os vigilantes que
contestavam ordens da organizao (recusavam assumir postos, apresentavam comportamento
considerado inadequado perante superiores e descumpriam acordos e ordens), do que com os
vigilantes que violavam a CLT (faltas, atrasos e auto-regresso), Portaria n. 387/06-DG/DPF
(falta na reciclagem, falta da Carteira Nacional de Vigilante/CNV e irregularidade no
uniforme) e o manual de normas e procedimentos dos postos (falta de postura, displicncia,
desateno no servio, descumprimento de normas, disparo de arma indevido, etc.).
7%
12%
8%
7%
11%
11%
Supenses 35%
Supenses: 43%
Supenses: 33%
8%
Supenses: 31%
15%
16%
17%
24%
8%
35%
52%
52%
38%
Advertncias 65%
Advertncias 67%
Advertncias 69%
Advertncias: 57%
30%
19%
Desvios - Contestar a
Organizao
Advertncia verbal
Desvios - CLT
Advertncia escrita
15%
17%
Suspenso 01 dia
Suspenso 03 dias
Suspenso 05 dias
Grfico 12 Rigor do sistema de punio da Proteo Privada Grande So Paulo (01/2010 a 10/2011)
Como mostra o grfico 12, 43% dos desvios referentes contestao da organizao
eram punidos com suspenses. Desvios em relao CLT e a principal norma pblica que
regula a segurana privada eram considerados menos graves, rendendo suspenses em 35% e
125
33% dos casos, respectivamente. Os desvios tidos como os de menor gravidade eram os
relativos ao descumprimento de normas e procedimentos dos postos de servio, que geravam
suspenses em 31% dos casos. Esses dados sugerem que os mecanismos de controle da ao
da Proteo Privada estavam mais orientados para a manuteno da disciplina no interior da
organizao do que para fazer valer o manual de normas e procedimentos dos postos e
reforar as normas pblicas que regem a prestao de servios de segurana privada.
59
126
Segundo Chiavenato (1981), embora o recrutamento e a seleo de recursos humanos devam ser tomados
como duas fases de um mesmo processo, h diferenas entre eles. O recrutamento um conjunto de
procedimentos que visa atrair candidatos potencialmente qualificados e capazes de ocupar cargos dentro de
uma organizao. J a seleo um conjunto de procedimentos e tcnicas que visam escolher, entre os
candidatos recrutados, aqueles que mais se adquam aos cargos disponveis na organizao. Nesse sentido,
enquanto o recrutamento uma atividade de divulgao que positiva e convidativa, a seleo uma
atividade de filtragem e classificao que obstativa e de escolha.
127
O teste aplicado era o Palogrfico, muito utilizado por empresas em geral nos processos de seleo de pessoal.
Tambm conhecido como PLG, esse teste procura avaliar a personalidade do indivduo por meio de sua
expresso grfica, isto , com base numa srie de traos verticais que os candidatos devem fazer numa folha
em branco e num determinado espao de tempo
62
Sobre o perfil desses vigilantes, ver Lopes (2012).
128
Privada. Essa opo estava relacionada percepo da empresa de que os vigilantes h mais
tempo na profisso no gostavam de trabalhar em agncias bancrias e, por isso, logo se
desligavam da empresa. Segundo a psicloga que conduzia a seleo, isso ocorria porque
esses vigilantes tinham plena cincia de que os postos de vigilncia bancria eram mais
perigosos e menos vantajosos financeiramente em virtude do fato de pagarem o piso da
categoria e serem regidos por uma escala de trabalho (cinco dias de trabalho com dois de
descanso) que no permitia o acmulo de horas extras e a duplicao da jornada, que podia
ocorrer em escalas como a 12 x 36 (12 horas de trabalho por 36 de descanso). A fim de
diminuir a rotatividade da mo de obra alocada em bancos, a empresa priorizava ento a
seleo de profissionais novatos que ainda no conheciam as implicaes de se trabalhar em
agncias bancrias.
A preferncia pelo perfil de profissional descrito acima para a rea de vigilncia
bancria tambm no sofreu nenhuma mudana aps os episdios de desvios de conduta
ocorridos no Banco Mendes e a subseqente ao dos controles externos via mdia e via
judicirio.
6.2.2 O treinamento
O treinamento , sem dvida, o mecanismo de controle de pessoal mais importante
para fazer com que vigilantes ajam em estrita concordncia com padres estabelecidos. Alm
de passar pelas reciclagens exigidas por lei63, os vigilantes que atuavam nos bancos e nas
redes comerciais estudadas estavam submetidos a programas de treinamento peridicos que
eram realizados com o objetivo de prepar-los para agir de acordo com os padres
estabelecidos pela Proteo Privada e pelos clientes. Mas havia diferenas entre os contratos
no que diz respeito ao tipo de treinamento e o grau de estruturao e alinhamento aos
princpios e regras que devem nortear a prestao de servios de segurana privada no Brasil.
Os programas existentes para a rea de vigilncia bancria eram ministrados pelos
prprios bancos em parceria com a Proteo Privada. Segundo os coordenadores operacionais
da rea de vigilncia bancria, o modelo de treinamento em parceria era antigo e comum na
prestao de servios para o setor financeiro. Praticamente todos os grandes bancos que atuam
63
De acordo com a Portaria n 387/2006-DG/DPF, a cada dois anos as empresas de segurana devem
encaminhar seus funcionrios para cursos de reciclagem em escolas de formao de vigilantes autorizadas pela
Polcia Federal. Na Proteo Privada, todos os vigilantes da empresa faziam as reciclagens em uma das escolas
de formao de vigilantes mais tradicionais do Brasil: a Emforvigil. A escola atua no mercado de cursos de
formao de vigilantes desde 1988 e de propriedade de um conglomerado de empresas de segurana de So
Paulo, uma das quais a Proteo Privada. Para uma anlise da grade curricular dos cursos de formao e
reciclagem de vigilantes, ver Lopes (2007)
129
no Brasil seguiam esse modelo. Nos contratos estudados, a Proteo Privada cuidava do
suporte necessrio realizao do treinamento: local, convocao dos vigilantes, concesso
de vale transporte, alimentao e controle de lista de presena. Os bancos eram responsveis
pelo treinamento propriamente dito: instrutores, contedos e recursos didticos. O mesmo
treinamento era ministrado uma vez por ano, mas em diversos encontros realizados aos finais
de semana com o objetivo de permitir que o maior nmero possvel de vigilantes tivesse a
oportunidade de participar.
Os treinamentos dos vigilantes que atuavam nas redes comerciais estudadas
obedeciam a modelos e formatos distintos. Eles eram ministrados pela prpria Proteo
Privada e integravam programas que haviam sido formatados ou criados recentemente como
parte do esforo de profissionalizao iniciado com a organizao do Departamento da
Qualidade. Entre janeiro de 2010 e novembro de 2011, os vigilantes da Rede Berguer e do
Sato Atacadista haviam passado por programas de treinamento de dois tipos: a) os
treinamentos de implantao e operacionais; e b) os treinamentos pelo Mtodo Lordello. Os
primeiros existiam na empresa h bastante tempo, mas foram estruturados em programas
formais somente depois da obteno da certificao NBR ISO 9001:2000, no segundo
semestre de 2006. Os treinamentos de implantao visavam integrar os vigilantes nos posto de
trabalho recm contratados, ao passo que os treinamentos operacionais visavam capacitar,
orientar, instruir, corrigir e apontar solues para falhas operacionais que pudessem prejudicar
o servio junto aos clientes64. Ambos os treinamentos ocorriam in locu. J os treinamentos
Lordello eram ministrados em sala de aula. Consistiam na apresentao de vdeos cursos e na
aplicao de testes interativos por meio dos quais o aprendizado era avaliado. O material era
formado por 19 mdulos que tratavam de temas pertinentes rea de segurana65. A
metodologia foi adquirida pela Proteo Privada em julho de 2010 e os treinamentos
iniciaram-se em setembro daquele ano.
A tabela 11 apresenta dados de 2010 e 2011 sobre a quantidade de vigilantes que
passaram pelos treinamentos mencionados acima e o tempo gasto com os treinamentos
ministrados nos quatro casos analisados. possvel notar diferenas significativas entre os
casos. Considerando o tamanho dos contratos e o tempo dos treinamentos, o Sato Atacadista
foi o cliente que mais recebeu investimentos: mdia de 683 minutos de treinamento por
64
130
vigilante. Isso est diretamente relacionado ao fato de a poltica da qualidade estabelecer que
todos os vigilantes devem ser treinados no momento da implantao de um contrato, que no
caso do Sato Atacadista ocorreu em maro de 201166. Em segundo e terceiro lugar ficaram os
contratos com a Rede Berguer e com o Banco Gales, que receberam, respectivamente, uma
mdia de 475 e 296 minutos de treinamento por vigilante. No perodo em questo, o contrato
com a Rede Berguer teve menos vigilantes treinados (72% dos vigilantes do contrato) do que
o contrato com o Banco Gales (97%). Todavia, os treinamentos ministrados aos vigilantes da
Rede Berguer foram os mais intensivos dentre os casos analisados. Cada vigilante treinado foi
instrudo em mdia por 655 minutos, enquanto cada vigilante treinado pelo Banco Gales
recebeu uma mdia de 306 minutos de instrues.
Tabela 11 - Treinamentos ministrados nos casos estudados
Grande So Paulo
Vigilantes treinados
Casos
Perodo
2010
2011
Acumulado
2010
2011
Acumulado
2010 *
2011
Acumulado
2010
380
185
518
286
188
402
18
41
50
-
51,42
19,29
54,01
81,71
45,19
96,63
26,09
59,42
72,46
-
Por vigilante
treinado
267
112
236
260
259
306
307
664
655
-
2011
123
100,00
483
683
Acumulado
123
100,00
483
683
N
Banco
Mendes
Banco
Gales
Berguer
Sato
Atacadista
Por vigilante
do contrato
137
22
127
212
117
296
80
395
475
-
Na verdade, o treinamento estendeu-se para alm dos vigilantes efetivamente alocados no Sato, abrangendo
tambm vigilantes que atuavam provisoriamente nesse cliente e tambm vigilantes da reserva tcnica. Da a
diferena entre os 123 vigilantes treinados e os 87 que efetivamente prestavam servios no contrato.
131
Trein. 1
06-Fev-10
N de Vigilantes
por Treinamento
179
Trein. 2
27-Fev-10
96
150
Trein. 3
10-Abr-10
18
240
Trein. 5
15-Mai-10
53
170
Trein. 4
12-Jun-10
21
190
Trein. 6
26-Jun-10
28
180
Treinamento
Treinamentos
antes do
desvio
Data
Tempo Mdio do
Treinamento
360
Desvio (05-Mai-10)
Treinamentos
depois do
desvio
Quadro 14 - Treinamentos ministrados pelo Banco Mendes antes e aps o desvio de conduta de 2010
qualidade do atendimento;
medidas preventivas; e
cdigo de conduta.
Refletindo a estruturao do manual de normas e procedimentos confeccionado pelo
banco, o foco principal do treinamento recaiu sobre os dois ltimos temas, isto , sobre
medidas preventivas e condutas que os vigilantes deveriam adotar de modo a no expor a
agncia e seus funcionrios ao risco de eventuais assaltos. Na parte referente qualidade do
atendimento, nfase foi dada imagem, postura e educao que o vigilante deveria assumir
132
perante o pblico. Essa parte do treinamento estava alinhada com o princpio de relaes
pblicas na qual os vigilantes devem se pautar, mas pouco voltada para tratar de situaes de
interao conflituosa na porta giratria. Embora na semana anterior realizao do
treinamento tivesse ocorrido um episdio no qual um vigilante da grande So Paulo atirou
contra um cliente, aps discusso causada pelo travamento da porta giratria, situaes de
conflito desse tipo foram pouco exploradas no treinamento67. A nica instruo de como os
vigilantes deveriam agir diante de usurios irritados por terem sido barrados na porta de
segurana no foi dada pelo instrutor do Banco Gales e sim pelo coordenador operacional da
Proteo Privada, presente no treinamento. O coordenador recomendou que, em caso de
discusso entre vigilante e cliente, um colega de trabalho no envolvido na discusso deveria
substituir o vigilante responsvel pela porta giratria, assumir o controle da situao e acionar
a gerncia da unidade. Nenhuma instruo mais especfica sobre como verbalizar, mediar e
usar a fora de maneira proporcional, caso necessrio, foi transmitida aos vigilantes. Assim,
embora no se possa afirmar que o treinamento ministrado pelo banco estava desalinhado em
relao s normas pblicas, pode-se dizer que ele estava mais estruturado para prevenir o
roubo de agncias bancrias do que casos de agresso verbal ou fsica cometida por vigilantes
contra cidados usurios das agncias.
Em relao aos treinamentos ministrados pela Proteo Privada, cumpre esclarecer
que alguns treinamentos tinham contedos plenamente alinhados s regras pblicas,
incorporando, reforando e desenvolvendo procedimentos previstos na Portaria n. 387/06DG/DPF e nos Cursos de Formao de Vigilantes. Era o caso do vdeo do Mtodo Lordello
sobre Direitos, deveres e condutas faltosas dos vigilantes no trabalho, que ensinava como os
vigilantes deveriam se comportar para no violar as normas pblicas que regulam a segurana
privada, e do vdeo sobre Uso progressivo da fora, que ensinava tcnicas sobre como usar
a fora de maneira escalonada e compatvel com princpios de direitos humanos. No obstante
a existncia desses treinamentos, eles haviam sido pouco utilizados nos contratos com as
redes comerciais estudadas. Como mostra a tabela 12, treinamentos do primeiro tipo haviam
sido ministrados somente para oito vigilantes da Rede Berguer (12% do efetivo) e nove
vigilantes do Sato Atacadista (10% do efetivo). J os treinamentos sobre uso progressivo da
fora tinham sido dados apenas para seis vigilantes que atuavam no Sato Atacadista (7% do
efetivo).
67
O episdio ocorreu numa agncia do Mendes, mas no foi protagonizado por vigilante da Proteo Privada e
sim por vigilante de outra empresa de segurana que prestava servio para o banco.
133
Tabela 12 - Treinamentos ministrados nos casos Rede Berguer e Sato Atacadista Proteo
Privada, Grande So Paulo
Rede Berguer
Temas Abordados
Vigilantes
treinados
N
Normas e procedimentos
Postura comportamental
Fundamentos da vigilncia patrimonial
Uso progressivo da fora
Direitos, deveres e condutas faltosas
Atendimento e relaes humanas
Gesto e superviso dos servios
Total geral
46
37
15
08
08
50
%
66,67
53,62
21,74
11,59
11,59
72,46
Tempo de
treinamento (min.)
Por
Total
vigilante
16.200
352
12.120
328
3.000
200
480
60
960
120
32.760
655
Sato Atacadista
Vigilantes
treinados
N
123 100,00
96 100,00
11 12,64
06
6,90
09 10,34
01
1,15
123 100,00
Tempo de
treinamento (min.)
Por
Total
vigilante
34.710
282
22.050
230
1.320
120
540
90
780
87
60
60
59.460
483
A maioria dos treinamentos ministrados nos contratos estudados foi sobre normas e
procedimentos dos postos e sobre postura comportamental. Todos os vigilantes do Sato
Atacadista e mais da metade dos vigilantes da Rede Berguer receberam treinamentos desse
tipo. Isso indica que os treinamentos foram realizados prioritariamente com o objetivo de
reforar as condutas previstas nos manuais de normas e procedimentos desses contratos.
Como os manuais de normas e procedimentos da Rede Berguer estavam desalinhados em
relao s normas pblicas, por prever a realizao de revistas conflitantes com princpio de
direitos humanos, os treinamentos ministrados aos vigilantes desse contrato tambm estavam.
Interessante observar que o Mtodo Lordello de treinamento continha vdeos cursos sobre
revistas pessoais que desencorajavam veementemente prticas como as adotadas na Rede
Berguer. Obviamente que nenhum vigilante foi treinado com esse material, cujo contedo
conflitava diretamente com as aes desejadas dos vigilantes. Situao diversa do ponto de
vista do alinhamento ocorria com os treinamentos dos vigilantes alocados no Sato Atacadista,
que ofereciam instrues de comportamento condizentes com as regras e expectativas
pblicas associadas prestao de servios de segurana privada.
134
oferta de recursos que permitam aos vigilantes interagirem com o pblico com elevado grau
de profissionalismo e respeito integridade das pessoas policiadas: uniformes e insgnias de
autoridade e equipamentos para revistas minimamente invasivas e uso progressivo da fora.
As condies relativas a uniformes e uso de armas no-letais eram as mesmas para todos os
contratos estudados e no sofreram nenhuma alterao nos anos recentes. A nica diferena
entre os casos estudados ocorria em relao oferta de detectores de metais nos postos de
servios onde revistas podiam ser realizadas.
Os uniformes so recursos importantes para que os profissionais de segurana privada
ajam com eficincia e profissionalismo. O carter ostensivo e simblico dos uniformes ajuda
a produzir o efeito dissuasrio e preventivo que se espera da segurana privada. Os uniformes
tambm so importantes porque permitem a identificao da empresa e do vigilante. Essa
identificao tem implicaes para o controle externo da segurana privada, que para ser
efetivo depende em grande medida de as empresas e/ou vigilantes poderem ser facilmente
identificados em caso de desvio de conduta, permitindo assim que sejam denunciados e
eventualmente responsabilizados68. Os uniformes disponibilizados pela Proteo Privada aos
vigilantes que trabalhavam nos contratos estudados obedeciam estritamente ao que dispe a
legislao brasileira, que regula o tema dos uniformes de maneira minuciosa e rgida.
Segundo o art. 34 do Decreto n. 89.056/83, os vigilantes devem exercer suas atividades
trajando uniformes com o emblema da empresa e plaqueta de identificao que deve conter o
nome do vigilante, o nmero da Carteira Nacional de Vigilante (CNV) e fotografia colorida
em tamanho 3x4. Embora a legislao defina com detalhes a forma como os vigilantes devem
ser identificados, no h nenhuma exigncia sobre as dimenses que a plaqueta de
identificao deve possuir, nem meno ao fato de ela ter que ser visvel a uma distncia
razovel (Lopes, 2007, p. 148-151). Na ausncia de normatizao a esse respeito, a Proteo
Privada seguia as demais empresas do setor e oferecia aos vigilantes alocados nos bancos
Mendes e Gales e nas redes Sato Atacadista e Berguer um crach simples que pouco favorecia
a identificao visual do profissional.
Armas no-letais tambm no eram disponibilizadas a nenhum dos vigilantes alocados
nos contratos estudados. Na verdade, esse recurso no era oferecido a nenhum dos quase oito
mil vigilantes da Proteo Privada que atuavam no estado de So Paulo. Segundo o vice68
Entre as foras de segurana pblica, a utilizao de uniformes com identificao nominal ou numeral antiga
e comum em diversas partes do mundo. A polcia britnica comeou a utilizar nmeros de identificao nos
policiais em 1829. Nos Estados Unidos, os policiais so obrigados a utilizar placas ou distintivos desde
meados do sculo dezenove (Bayley, 2001, p. 179). No Brasil, o procedimento de identificar os policiais nos
uniformes tambm comum entre as foras de segurana pblica ostensivas.
135
136
interesses da organizao. Para que cumpram esse papel, os cdigos de conduta devem
enunciar os valores e princpios da empresa de modo a estimular seus funcionrios a adotarem
e cobrarem entre si comportamentos adequados mesmo na ausncia de regras especficas
sobre como agir.
Os vigilantes que atuavam nos bancos Mendes e Gales no dispunham de um cdigo
de conduta formatado para desempenhar a funo descrita acima. Esses vigilantes contavam
apenas com os manuais de normas e procedimentos de seus postos, que estavam estruturados
com objetivo de comunicar aos vigilantes como eles deveriam se comportar durante o
trabalho. J os vigilantes que prestavam servios nas redes comerciais estudadas dispunham
de manuais de normas e procedimentos que tinham em seu interior um cdigo de conduta.
Organizados a partir de 2006 para atender aos requisitos da certificao NBR ISO 9001:2000
e da poltica da qualidade, o cdigo contido no interior dos manuais de normas e
procedimentos confeccionados pela Proteo Privada era do tipo abrangente, geral e
substantivo.
O cdigo era abrangente porque prescrevia as responsabilidades, direitos e deveres de
todos os funcionrios envolvidos diretamente com a operao dos servios de segurana:
vigilantes (exceto os que atuavam em agncias bancrias), supervisores e coordenadores
operacionais. O cdigo era genrico na medida em que trazia regras gerais de comportamento
que deveriam nortear a ao dos funcionrios da Proteo Privada nas mais variadas funes e
postos de trabalho. Considerando apenas as partes referentes atuao dos vigilantes, esse
cdigo era formado por 63 pargrafos. A maioria continha normas gerais sobre como os
vigilantes deveriam se relacionar com visitantes, funcionrios e prestadores de servios (45%
dos pargrafos) e procedimentos de segurana que deveriam ser observados durante a
prestao de servios (44%). As demais normas davam orientaes sobre a postura e
aparncia que os vigilantes deveriam manter no ambiente de trabalho (3%) e sobre o modo
como deveriam se relacionar com superiores hierrquicos e equipamentos da empresa (8%).
(grfico 13)
137
Procedimentos
de segurana
44%
Relao com o
pblico
45%
Relao com a
organizao
8%
Postura e
aparncia
3%
Grfico 13- Temas tratados no cdigo de conduta dos vigilantes - Proteo Privada, Grande So Paulo
138
139
140
Controles
culturais
Controles de
pessoal
Controles da ao
Mecanismos de
Controle
Sato Atacadista
Estruturao
Alinhamento
Rede Berguer
Estruturao
Alinhamento
Banco Gales
Estruturao
Alinhamento
Banco Mendes
Estruturao
mudana
baixa
mdia
sem mudana
baixa
sem mudana
baixa
Superviso
sem mudana
alta
mudana
mdia
alta
sem mudana
baixa
sem mudana
baixa
Premiaes e
punies
sem mudana
mdia
mudana
baixa
mdia
mudana
baixa
mdia
mudana
baixa
mdia
Recruamento e
seleo
sem mudana
sem mudana
sem mudana
mdia
mdia
mdia
sem mudana
sem mudana
sem mudana
alto
baixo
alto
sem mudana
mudana
sem mudana
alta
mdia
alta
mdia
sem mudana
mdia
Proviso de
recursos
sem mudana
mdia
sem mudana
mdia
mudana
baixa
mdia
mudana
baixa
mdia
Cdigos de
Contuda
sem mudana
alta
mudana
inex.
mdia
inexistente
inexistente
inexistente
inexistente
inexistente
inexistente
Treinamento
Premiaes de
equipes
Resultado
encontrado
Resultado
esperado
sem mudana
baixa
Alinhamento
sem mudana
alto
sem mudana
tipo D
mudana
tipo A
tipo C
pouca mudana
tipo B+
pouca mudana
tipo B-
sem mudana
tipo D
mudana
tipo C
tipo D
pouca mudana
tipo B
mudana
tipo B
tipo D
Quadro 15 - A configurao dos sistemas de controle interno dos casos estudados - Grande So Paulo,
2005-2011
141
142
mesmos para todos os contratos estudados, os demais mecanismos de controle que incidiam
sobre os vigilantes do Sato Atacadista eram mais estruturados do que os mecanismos de
controle dos bancos e da prpria Rede Berguer. Armas no letal no eram oferecidas nesse
contrato, mas a misso ostensiva e preventiva atribuda aos vigilantes do Sato no demandava
muitos recursos alm dos uniformes e do preparo tcnico propiciado pelos treinamentos. Essa
misso exclusivamente preventiva tambm estava perfeitamente alinhada com as regras e
expectativas pblicas que recaem sobre os servios de segurana privada, fato que
caracterizava o sistema de controle interno dos vigilantes desse contrato como o caso que
mais se aproximava do tipo D (alta estruturao e alto alinhamento).
O exposto acima indica que a poltica da qualidade quem est por trs de vrias das
diferenas entre os contratos estudados. Por essa razo, preciso entender as condies que
contriburam para a implantao dessa poltica. As entrevistas com o diretor operacional da
Proteo Privada, responsvel pela criao do Departamento da Qualidade, e com os
funcionrios que trabalhavam nesse Departamento, revelaram que o surgimento da poltica da
qualidade ocorreu fundamentalmente por causa de dois fatores:
i. o crescimento acelerado da empresa; e
ii. a necessidade de sinalizar para o mercado tomador de servios a existncia de uma
empresa bem estruturada e confivel;
Com o crescimento da Proteo Privada na dcada de 2000, a direo operacional da
empresa entendeu que havia a necessidade de criar um novo corpo supervisor para mant-la
informada a respeito do que ocorria nos postos de vigilncia patrimonial70. Esse corpo deveria
ajudar a viabilizar um sistema permanente de auditoria interna e reportar-se diretamente
direo de forma a agilizar o fluxo de informaes operacionais vitais para o controle dos
servios prestados. Segundo o diretor operacional, foi assim que nasceu o Departamento da
Qualidade71. A criao desse Departamento, por sua vez, abriu caminho para que a empresa
pleiteasse a certificao NBR ISO 9001:2000, que seria capaz de trazer um diferencial
competitivo para a organizao e sinalizar para o mercado a existncia de uma marca forte.
Para obter a certificao, a empresa teve que adequar a gesto operacional dos servios de
segurana s exigncias da ISO, isto , criar um sistema de gesto da qualidade voltado para a
melhoria contnua dos processos internos, capacitao dos colaboradores, monitoramento do
ambiente de trabalho e verificao da satisfao de clientes, colaboradores e fornecedores.
70
71
143
144
Um dos coordenadores do contrato de prestao de servios para o Mendes tambm se expressou de forma
eloqente sobre o desinteresse dos bancos em gastar mais recursos de modo a melhorar o controle dos
vigilantes. Segundo ele, os bancos demandavam Rambos para trabalhar em suas agncias, mas como no
oferecem condies para que isso ocorra recebem apenas Mazzaropis recm formados nas academias de
vigilantes e com pouca experincia na rea de vigilncia bancria.
73
Entrevista realizada com o gerente de operaes da Proteo Privada revelou que o nico banco que contratava
servios de segurana preocupado com a qualidade e disposto a remunerar contratos adequadamente era o
extinto BankBoston. Segundo o gerente de operaes, esse banco tinha uma poltica diferenciada para a
segurana de suas agncias. Uma parte dos vigilantes eram profissionais de segurana pessoal privada
(vigilantes mais treinados do que os patrimoniais) que ganhavam mais do que os vigilantes convencionais.
Outra parte era constituda por vigilantes que ganhavam o piso da categoria acrescido de 30% de bonificao.
145
146
achados
mostram
que
os
clientes
condicionaram
determinaram,
Os manuais de normas e procedimentos dos vigilantes que prestavam servios na Berguer eram explcitos a
esse respeito, contendo descries dos procedimentos de revistas que comeavam com o seguinte pargrafo:
Por determinao da Berguer, os colaboradores e visitantes sero revistados quando de sua sada das
dependncias da empresa, salvo determinao contrria que somente ser feita pelo responsvel pela
segurana (grifo nosso).
147
estava presente, mas o interesse por condutas condizentes com princpios de direitos humanas
no. O resultado dessas condies foi um sistema de controle interno com baixo grau de
alinhamento e que foi se estruturando na medida em que a poltica da qualidade foi sendo
implantada (mudana do tipo A para o tipo C).
Os achados relativos aos casos Banco Mendes e Rede Berguer tambm apontam para
o fato de que os controles externos provenientes do Estado e da mdia no foram capazes de
induzir mudanas nos sistemas de controle interno dos vigilantes alocados nesses contratos.
Como discutido no captulo 5, a expectativa do trabalho para esses casos era a de que os
controles externos provenientes da sociedade e do Estado, principalmente do judicirio,
pudessem ter criado condies para um aumento do grau de estruturao do sistema de
controle interno dos vigilantes do Banco Mendes em um realinhamento no sistema de
controle interno dos vigilantes da Rede Berguer. necessrio discutir porque isso no
ocorreu. Importante entender tambm se o interesse do Banco Mendes e do Banco Gales por
condutas respeitosas guarda alguma relao com o fato de o controle da Polcia Federal
incidir sobre esses clientes. Comeo por esse ltimo ponto.
148
revista pessoal. Como a execuo do plano de segurana em desacordo com esse artigo pode
render multa aos bancos no valor entre 10 e 20 mil UFIRs, eles eram constrangidos a criar
condies para que eventuais revistas pessoais fossem realizadas somente de acordo com a
Portaria n. 387/06-DG/DPF, isto , por meio de basto porttil de deteco de metal que
permite compatibilizar buscas eficientes e respeitosas do direito intimidade.
Regulao anloga existente para os bancos no incidia no contrato da Proteo
Privada com a Rede Berguer. Sem regulao, Rede Berguer e Proteo Privada no se
deparavam com constrangimentos impostos pela Polcia Federal sobre como revistas
deveriam ser realizadas. O efeito positivo da regulao estatal sobre a prtica de revista em
banco era nulo para o caso da Rede Berguer. Caso a atividade de vigilncia em redes
comerciais contasse com regulao semelhante existente para rea de vigilncia bancria, a
Rede Berguer teria mais chances de condicionar as revistas que eram realizadas nos seus
Centros de Distribuio somente ao uso do basto detector de metal. Em outros termos, a
extenso da regulao existente para os bancos para a vigilncia patrimonial realizada na
indstria e no comrcio aumentaria as chances de os vigilantes que atuam nessas reas serem
controlados por mecanismos alinhados s regras pblicas.
Alm de no ser capaz de coibir revistas ntimas em redes comerciais, a pesquisa
tambm constatou que o efeito do controle regulatrio em termos de aumentar as chances de
vigilantes de todas as reas serem controlados por mecanismos estruturados para prevenir
agresses fsicas e verbais contra o pblico era praticamente nulo. As regras regulatrias no
prevem nenhum tipo de sano s empresas cujos vigilantes tenham cometido desvios de
conduta dessa natureza. Se o desvio configurar crime e o vigilante for indiciado, processado
ou condenado criminalmente, ele no mais poder exercer a profisso e a empresa ter que
contratar novo funcionrio. Esse um importante mecanismo de controle sobre a conduta dos
vigilantes, que sabem que sero responsabilizados e banidos da profisso caso cometam
qualquer ato considerado ilcito, mas sem grandes efeitos sobre as empresas de segurana.
Para alm do inconveniente de selecionar um novo funcionrio, nenhum custo decorrente de
sanes aplicadas pela Polcia Federal recair sobre empresas de segurana cujos funcionrios
tenham violado direitos civis. De um modo geral, as punies tipificadas na Portaria n.
387/06-DG/DPF no visam responsabilizar as empresas pela conduta de seus funcionrios.
Das 96 punies elencadas na Portaria n. 387/06-DG/DPF contra empresas de segurana
privada, apenas 06 impem sanes que esto relacionadas conduta dos vigilantes. So elas:
1. Permitir que o vigilante utilize o uniforme fora das especificaes (pena de
advertncia);
149
2. Permitir que o vigilante exera suas atividades sem o uniforme (multa de 500 a 1.250
UFIRs);
3. Permitir que o vigilante utilize o uniforme fora do servio (multa de 500 a 1.250
UFIRs);
4. Permitir que o vigilante exera suas atividades sem os equipamentos de proteo
individual necessrios ao desempenho do trabalho em ambientes que possam causar
riscos sua incolumidade, tais como capacetes, botas, culos, cintos especiais e outros
necessrios; (multa de 500 a 1.250 UFIRs);
5. Permitir que o vigilante utilize armamento ou munio fora do servio (multa de 500 a
1.250 UFIRs);
6. Permitir que o vigilante desempenhe suas funes fora dos limites do local do servio,
respeitadas as peculiaridades das atividades de transporte de valores, escolta armada e
segurana pessoal (multa de 2.501 a 5.000 UFIRs);
Como possvel notar, nenhuma das punies previstas procura responsabilizar as
empresas de segurana pelo mau comportamento de vigilantes em sua relao com o pblico.
A responsabilizao da empresa via Polcia Federal ocorre somente nos casos em que
vigilantes so flagrados atuando fora dos limites da propriedade vigiada ou com uniformes e
equipamentos de segurana ausentes ou em situao irregular. Assim, uma empresa de
segurana cujo vigilante foi flagrado sem uniforme ou posicionado fora dos limites da
propriedade vigiada ser multada, mas a empresa cujo vigilante foi flagrado desrespeitando
um cidado no receber nenhuma sano administrativa. Os crimes contra a vida cometidos
por vigilantes da Proteo Privada em agncias do Banco Mendes, por exemplo, no
renderam nenhuma punio perante a Polcia Federal, que no tem capacidade para elevar o
custo desse tipo de desvio de conduta de modo a induzir as empresas a estruturarem sistemas
de controle aptos a prevenir violaes de direitos civis. Segundo o atual marco regulatrio,
empresas de segurana cujos vigilantes cometeram desvios de conduta tipificados como crime
podem ser autuadas apenas se elas no investigarem internamente o episdio e deixarem de
remeter Polcia Federal relatrio contendo informaes sobre o procedimento apuratrio
adotado, cpia do boletim de ocorrncia policial e outros documentos esclarecedores do
fato75. As sanes previstas para essas situaes induzem a prestao de contas sobre atos
ilcitos cometidos por vigilantes, mas no incentiva a estruturao de mecanismos de controle
que possam prevenir a ocorrncia de tais atos.
75
A multa aplicada s empresas em caso de descumprimento dessa obrigao entre 1.250 e 2.500 UFIRs.
150
H um artigo genrico na Portaria n. 387/06-DG/DPF que pode ser usado para punir
empresas cujos vigilantes tenham cometido graves violaes de direitos civis, mas seu uso
tem se mostrado problemtico. Trata-se do inciso I do artigo 127, que prev o cancelamento
da autorizao de funcionamento de empresas cujos objetivos ou circunstncias relevantes
indicam a prtica de atividades ilcitas, contrrias, nocivas ou perigosas ao bem pblico e
segurana do Estado e da coletividade. As dificuldades na aplicao desse artigo para
responsabilizar empresas cujos vigilantes tenham cometido graves violaes de direitos civis
pde ser notada claramente num caso ocorrido em Curitiba, em outubro de 2007. Na ocasio,
trs vigilantes de uma empresa de segurana regular chamada Centronic torturaram e
assassinaram um jovem de 19 anos que foi flagrado pichando o muro de um cliente da
empresa. No telefone celular de um dos vigilantes foram encontradas imagens de outros
jovens com os corpos pichados, indicando que a prtica de humilhao e tortura contra
pichadores era comum entre os vigilantes presos76. Diante da gravidade dos fatos, em maio de
2008 a Centronic teve sua autorizao de funcionamento cancelada pela Comisso Consultiva
para Assuntos de Segurana Privada (CCASP)77, que baseou-se no inciso I do artigo 127 para
tomar sua deciso. Todavia, a empresa recorreu ao Ministrio da Justia, que revisou o
cancelamento e permitiu que a empresa continuasse a funcionar normalmente. O argumento
usado na defesa da Centronic e que serviu de base para a deciso do Ministrio da Justia foi
o de que a organizao cumpria todas as exigncias legais e que no poderia ser
responsabilizada pela conduta de funcionrios que agiram revelia de suas orientaes78.
Assim como o caso Proteo Privada/Banco Mendes, o caso Centronic tambm
bastante ilustrativo da incapacidade da Polcia Federal em aumentar o custo do mau
comportamento e criar condies para que empresas de segurana estruturem sistemas de
controle interno aptos a garantir que seus funcionrios ajam de acordo com o interesse
pblico. Ao no impor ao prestador ou tomador de servios nenhum custo ao desvio de
76
151
conduta individual de funcionrios, a Polcia Federal em nada contribui para que sistemas de
controle sejam estruturados de modo a prevenir novos desvios.
152
79
Vale notar que no momento em que eu realizava a pesquisa, pude acompanhar uma reunio de plenria do
SESVESP na qual o executivo de uma grande empresa de segurana compareceu e pediu alguns minutos para
explicar um caso que havia sido noticiado na imprensa na semana anterior. Tratava-se de um episdio na qual
um grupo de vigilantes da empresa agrediu um cidado dentro de um shopping, aps este ter supostamente se
negado a pagar a conta de um estabelecimento onde havia consumido.
80
Segundo Schedler (1999), a noo de accountability congrega trs maneiras distintas de prevenir e corrigir
abusos de poder: a divulgao de informaes, a justificao de condutas e a imposio de sanes. Essas trs
maneiras de garantir accountability constituem trs dimenses que podem estar presentes com intensidades e
nfases diferenciadas. No caso da accountability da mdia sobre o setor de segurana privada, ficou evidente
que as dimenses mais salientes so as duas primeiras.
153
d uma idia de como o judicirio atuou sobre a Proteo Privada e o Banco Mendes aps os
desvios de conduta ocorridos em 1999, 2009 e 2010.
Desvio de 1999
Processo 1
Processo 2
Proteo
Privada
Banco
Mendes
Ano
2001
Valor (R$)
450.000
no
localizado
Parte Responsabilizada
Indenizao
solicitada
Acordo
judicial ou
extrajudicial
Sentena de
1 instncia
Sentena de
2 instncia
Ano
Valor (R$)
sem acordo
Ano
2006
Valor (R$)
700.000
Ano
2012
Valor (R$)
200.000
no
localizado
no
localizado
no
localizado
Processo 3
Proteo
Privada e
Mendes
2009
Processo 4
Desvio de
2010
Processo 5
Proteo
Privada
Proteo
Privada
2009
2010
471.750
1.000.000
1.224.948
Desvio de 2009
sem acordo
2010
2009
60.000*
-
20.000
tramitando
sem acordo
tramitando
-
Fonte: O autor. Construdo a partir de dados coletados na Proteo Privada e no Tribunal de Justia de So
Paulo.
* Valor pago em 10 parcelas.
Com possvel notar no quadro 16, a maior parte dos pedidos de indenizao relativos
aos desvios de conduta ocorridos no contrato com o Banco Mendes dirigiu-se contra a
Proteo Privada. O Mendes foi acionado judicialmente num processo como ru (processo 2)
e noutro como co-ru (processo 3). Todavia, segundo a advogada que representa a Proteo
Privada nos processos analisados, havia acordo contratual entre as partes estipulando que, em
caso de condenao para reparao de danos causados a pessoas vitimadas por vigilantes, as
indenizaes deveriam ser pagas pela Proteo Privada. Assim, embora o controle judicial
tenha atuado sobre ambas as partes que compunham o contrato, ele no teve efeito sobre o
Mendes. Em outros termos, os custos impostos pelo judicirio aos desvios de conduta
cometidos pelos vigilantes da Proteo Privada no recaram sobre o Banco Mendes, que
dessa forma no foi constrangido pelo judicirio nem a demandar que a Proteo Privada
exercesse mais controle sobre seus vigilantes, nem a melhorar os treinamentos e a
normatizao das condutas que seu setor de segurana realizava junto aos vigilantes
terceirizados.
Ao transferir toda a responsabilidade de indenizar as vtimas Proteo Privada, o
arranjo contratual existente fez com que o controle judicial tivesse um impacto maior sobre a
empresa de segurana do que o inicialmente imaginado. Todavia, esse impacto no foi forte o
suficiente para induzir mudanas no sistema de controle interno dos vigilantes alocados na
rea de vigilncia bancria. Uma explicao possvel para isso que os desvios de conduta
graves que suscitam indenizaes com valores elevados so pouco freqentes e a
154
responsabilizao judicial em casos dessa natureza demasiadamente lenta. Apesar dos valores
elevados envolvidos nos processos judiciais, na ausncia de acordo entre as partes o trmite
processual at que saia uma condenao definitiva pode levar at uma dcada, como ocorreu
no processo 1 mostrado no quando 16. A morosidade do processo civil torna as sanes
impostas pelo judicirio menos efetivas e capazes de fazer com que os custos judiciais
decorrentes de perdas de controle de vigilantes na porta giratria ultrapassem os custos para a
obteno de mais controle. Como a condenao demorar a ocorrer, a empresa tem a
possibilidade de fazer caixa e absorver os custos das reparaes sem maiores problemas.
A ao do judicirio em casos de desvios de conduta como os ocorridos no Banco
Mendes tambm limitada porque esses episdios so pouco freqentes. Segundo o vicepresidente e a advogada responsvel pela rea civil da Proteo Privada, os trs episdios
mostrados no quadro 16 foram os nicos casos de desvios de conduta graves ocorridos na
porta giratria que a empresa enfrentou nos ltimos 12 anos na grande So Paulo81. Diante do
carter relativamente raro desses episdios, a viso dominante na alta cpula da empresa era a
de que desvios que resultam em crimes contra a vida e os processos judiciais que se seguem
so infortnios que no podem ser evitados por meio de mais investimento em seleo,
treinamento, superviso e criao de sistemas de alerta para a possibilidade de desvios.
O controle judicial que atuou sobre o caso Rede Berguer tambm no foi capaz de
produzir o impacto esperado, mas ao que tudo indica por razes distintas. A atuao do
judicirio na Rede Berguer teve caractersticas opostas ao do caso Banco Mendes. A justia
no foi acionada diante de desvios de conduta pouco freqentes e sim para reparar danos
alegados por funcionrios da Rede Berguer que eram submetidos diariamente a revistas
invasivas executadas por vigilantes da Proteo Privada. A justia trabalhista agiu com
celeridade, mas posicionou-se de forma ambgua e, quando imps condenaes, arbitrou
valores relativamente baixos. O quadro 17 permite visualizar o modo como a judicirio atuou
nesse contrato.
81
Alm desses casos, a empresa respondeu a um processo movido por um vigilante alvejado durante um assalto
no qual os criminosos utilizaram sua prpria arma para feri-lo. O caso ocorreu em 1999. Houve condenao
proferida em 2004, que determinou o pagamento de 37 mil reais vtima.
155
Sentena de 1 Instncia
Processos
Incio do
Processo
Ano
Processo 1
2009
2009
Processo 2
2010
2010
Processo 3
2010
2010
Processo 4
2011
2011
Processo 5
2011
2011
Processo 6
2011
2011
Processo 7
2011
2011
Deciso
Indenizao
aceita
Indenizao
aceita
Indenizao
aceita
Indenizao
negada
Indenizao
negada
Indenizao
negada
Indenizao
negada
Sentena de 2 Instncia*
Valor R$
Ano
6.000
2010
15.000
2012
15.000
2012
2012
Deciso
Sentena
Reformada
Sentena
Mantida
Sentena
Reformada
Sentena
Mantida
Valor R$
Processo em recurso
2.000
7.500
-
Quadro 17 - Processos movidos contra a Rede Berguer em funo das revistas executadas pelos vigilantes
da Proteo Privada ltima busca realizada em abril de 2012
Como mostra o quadro 17, as revistas executadas pelos vigilantes da Proteo Privada
foram questionadas em sete processos que tramitaram rapidamente pela justia do trabalho e
produziram sentenas definitivas em at dois anos. Todos os processos foram movidos contra
a Rede Berguer. A Proteo Privada no foi responsabilizada em nenhuma ao. E nem
poderia. Como destacado anteriormente, ciente de que o comportamento de seus vigilantes era
vulnervel a aes judiciais, a Proteo Privada fez constar em contrato e nos manuais de
normas e procedimentos que a conduta de seus vigilantes apenas seguia determinao da Rede
Berguer. Nesse sentido, o arranjo contratual do caso Rede Berguer tinha efeito oposto ao do
Banco Mendes, eximindo a Proteo Privada de qualquer responsabilidade pelas revistas
executadas.
A despeito das aes judiciais mostradas no quadro 17, a Rede Berguer continuou a
demandar e a Proteo Privada continuou a orientar seus vigilantes a realizarem revistas
invasivas e conflitantes com princpios de direitos humanos. E as razes para isso parecem
estar relacionadas ao prprio comportamento do judicirio nesse caso. Dos sete processos
movidos contra a Rede Berguer, apenas trs tinham resultado em condenaes at abril de
2012. A maior parte dos magistrados havia entendido que os danos alegados pelos
funcionrios revistados no eram passveis de indenizao. Mesmo nos processos onde houve
condenao, os valores arbitrados somavam quantias relativamente baixas. Os processos
156
impuseram indenizaes de primeira instncia que somaram 36 mil reais, mas a Rede Berguer
recorreu e conseguiu reduzir os valores para 24.500 reais. Informaes coletadas na Proteo
Privada referentes s perdas experimentadas pela Rede Berguer num nico ms de 2011
mostram que essas quantias eram insuficientes para desestimular a empresa a abrir mo dos
procedimentos de segurana invasivos aos quais recorria. Como mostra o quadro 18, em
novembro de 2011 a Berguer perdeu cerca de 7 mil reais em furtos internos ocorridos nos
seus Centros de Distribuio de mercadorias.
Produto
Quantidade
01
Preo unitrio
R$
1.299,00
Preo total
R$
1.299,00
01
49,90
49,90
03
199,00
597,00
01
36,00
36,00
24
52,90
1.269,60
02
27,90
55,80
13
39,90
518,70
01
27,90
27,90
01
19,90
19,90
01
1,50
1,50
01
46,99
46,99
01
29,99
29,99
01
799,00
799,00
01
33,00
33,00
01
3,49
3,49
01
2,60
2,60
02
4,50
9,00
01
9,30
9,30
01
29,00
29,00
01
19,90
19,90
01
110,00
110,00
01
12,95
12,95
01
16,99
16,99
01
599,00
599,00
01
8,90
8,90
01
24,90
24,90
01
16,99
16,99
01
1.099,00
1.099,00
67
4.620,40
6.746,30
Total
Fonte: Proteo Privada/Rede Berguer
Quadro 18 - Produtos Furtados nos Centros de Distribuio de Mercadorias da Rede Berguer - Novembro
de 2011
Essa realidade parece apontar para o fato de que abandonar a prtica de revistas
invasivas seria mais custoso para a Rede Berguer do que assumir o risco de eventuais
processos movidos por funcionrios. Substituir as revista invasivas por mtodos alternativos
157
de preveno de furtos tambm no estava nos planos da empresa, que entendia que a prtica
de revistas tais como as realizadas eram mais eficientes e baratas.
158
CONCLUSO
No segundo quartel do sculo XX o campo dos policing studies foi sacudido pela
descoberta de que atores no-estatais estavam crescentemente se engajando em prticas de
controle social reivindicadas com exclusividade pelo Estado. Desde ento, muitos
pesquisadores passaram a analisar o fenmeno do policiamento privado em suas diversas
dimenses. Apesar da volumosa literatura j produzida sobre o assunto, pouca ateno foi
dada anlise emprica dos diversos atores e mecanismos que exercem controle sobre as
organizaes e profissionais de segurana privada. As divergncias presentes na literatura de
lngua inglesa entre aqueles que sustentam haver dficits de controle sobre as atividades de
policiamento privado, e aqueles que consideram que as organizaes e profissionais de
segurana privada esto sujeitos a mltiplos controles capazes de prevenir e reduzir abusos,
foram pouco exploradas empiricamente. Anlises empricas amplas tambm no existem na
literatura nacional, que estudou apenas o controle estatal via regulao, deixando em segundo
plano os controles externos exercidos pelos clientes, pela justia e pela mdia de massas, bem
como os controles que as organizaes exercem diretamente sobre os profissionais de
segurana privada.
Visando dar uma contribuio substantiva para a bibliografia nacional e internacional,
o trabalho props analisar o controle da segurana privada a partir das interaes possveis
entre os mecanismos de controle externo e os mecanismos de controle interno. dentro das
organizaes que se encontram os mecanismos de controle com maior capacidade de afetar o
comportamento dos agentes de policiamento. Por essa razo, o controle da segurana privada
somente pode ocorrer se as empresas de segurana contarem com sistemas de controle interno
altamente estruturados e comprometidos em gerar comportamentos conformados s regras
pblicas. O trabalho partiu da hiptese de que isso ocorreria num ambiente institucional capaz
de reduzir os custos de estruturao de sistemas de controle interno e/ou de elevar os custos
de comportamentos desviantes em relao s normas publicas que regulam a prestao de
servios de segurana privada. Esse ambiente poderia ser produzido caso os clientes se
interessassem em remunerar adequadamente contratos de modo a ter servios de segurana
privada conformados s regras pblicas e/ou diante das situaes nas quais o rgo regulador,
o judicirio e a mdia fossem capazes de impor sanes fortes o suficiente para tornar o
comportamento desviante mais custoso do que o investimento necessrio para a estruturao
de mecanismos de controle interno capazes de prevenir tais comportamentos.
159
160
cidados de que existe algum supervisionando o que ocorre e pronto para agir no caso dos
valores policiais falharem. As situaes analisadas empiricamente por esta tese mostram que
este o caso para o setor de segurana privada. Os controles externos provenientes da esfera
pblica talvez possam funcionar como linha de defesa diante de clientes que demandam e
empresas que executam atividades de policiamento privado que resultem em violaes de
direitos civis graves e sistemticas, mas isso precisa ser demonstrado. Que venham novos
estudos.
161
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Manual
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167
ANEXOS
Crim es e
contrav.
com arm as
de fogo
16
Crimes
contra o
patrim nio
18
Outras
Naturezas
8
Local
Comrcio
Agncias
bancrias
Outros
Crime
Tentativa de homicdio
Homicdio doloso
Crcere privado
Subtotal
Tentativa de homicdio
Constrangimento ilegal
Preconceito racial
Subtotal
Ameaa
Leso Corporal
Omisso de Socorro
Subtotal
Total geral
N de
Indiciamentos
02
01
01
04
02
01
01
04
01
01
01
03
11
Como mostra a tabela 13, as ocorrncias de crimes contra a pessoa com indcios de
autoria e materialidade estavam concentradas em agncias bancrias e redes comerciais. A
168
Identificao do Entrevistado
Data da Entrevista:
Incio da entrevista:
Trmino:
Nome do Entrevistado:
Idade do Entrevistado:
Cargo:
H quanto tempo trabalha no setor de segurana privada?:
82
Sobre o Perfil dos Clientes da Proteo Privada, ver a seo 5.3 Caractersticas Gerais da Unidade de Anlise
e dos Casos Selecionados.
169
170
( ) sim. Desde quando? Por qu? Qual a quantidade de vigilantes que dispe desse
recurso?
10) Os vigilantes alocados no Mendes, Gales, Berguer e Sato dispem de detectores de metais
portteis?
( ) no;
( ) sim. Desde quando? Por qu? Qual a quantidade de vigilantes que dispe desse
recurso?
11) Como o uniforme disponibilizado aos vigilantes alocados no Mendes, Gales, Berguer e
Sato?
12) Nos contratos com o Mendes, Gales, Berguer e Sato, existe algum dispositivo ou
procedimento que vise detectar pessoas que esto trabalhando num nvel de stress elevado e
que podem colocar em risco os procedimentos de segurana?
( ) no
( ) sim. Desde quando? Por que foi criado? Como funciona?
171
172
22) A empresa sofreu algum dano objetivo em razo da exposio negativa na mdia?
23) A empresa usou alguma poltica para minimizar eventuais danos causados pela exposio
que sofreu na mdia?
A relao empresa / cliente
24) Houve alguma alterao contratual ou mudanas para melhorar a prestao de servios em
funo do ocorrido?
a) Eventuais mudanas foram iniciativa da empresa ou exigncia do cliente?
b) a alterao foi acompanha de maior remunerao do contrato?
25) Houve alguma sano contratual em funo do ocorrido? Qual? (caso Mendes)
26) Os episdios ocorridos no Mendes afetaram de alguma forma a relao da empresa com
outros clientes do setor bancrio?
a) outros clientes manifestaram preocupao com o ocorrido?
b) algum outro cliente solicitou alteraes na prestao de servios de modo a prevenir
casos como os ocorridos no Mendes?
c) Houve alguma reao do Gales?
A relao empresa / judicirio
27) O que o Sr. acha dos processos de responsabilidade civil que recaem sobre os clientes e
empresas de segurana em funo de episdios como os narrados?
28) Acha que a arbitragem da justia na fixao de valores a serem pagos ttulo de reparao
foi adequada, ou seja, proporcional responsabilidade objetiva da organizao no episdio?
29) A empresa conseguiu acordo com as partes para evitar/reduzir valores de processos
judiciais?
30) Existe acordo contratual estipulando responsabilidades por indenizar diante de episdios
como os relatados?
A relao empresa / Polcia Federal
31) O ocorrido trouxe empresa alguma conseqncia perante Polcia Federal?
a) a empresa teve que prestar contas de algum tipo Polcia Federal?
b) a empresa teve que responder a algum procedimento formal junto Polcia Federal?
c) a empresa foi sancionada/autuada pela Polcia Federal?
O impacto sobre os sistemas de controle interno
32) Os episdios suscitaram alguma mudana nos sistemas de controle operacional da
empresa?
a) recrutamento e alocao de pessoal
b) manuais de normas e procedimentos do posto
c) cdigo de conduta
d) superviso
173