A Aplicabilidade Da Lei #8.429 - 92 Aos Agentes Políticos - Revista Jus Navigandi - Doutrina e Peças - Improbidade

A aplicabilidade da Lei n 8.
429/92 aos agentes polticos - Revista Jus Navigandi - Doutrina e Peas

Jus Navigandi
http://jus.com.br
A aplicabilidade da Lei n 8.429/92 aos agentes
polticos
http://jus.com.br/revista/texto/20416
Publicado em 11/2011
Raphael Soar es Mor ei r a Cesar Bor ba
Todos os agentes polticos se submetem ao regime da Lei n 8429/92. No h falar em "bis in
idem", pois a Lei de improbidade e a Lei de responsabilidade trazem sanes diversas que
podem at mesmo serem cumuladas.
RESUMO: Trata-se de um artigo que busca, em sntese, trazer baila as controvrsias trazidas pelo Supremo Tribunal
Federal, aps a deciso proferida na Reclamao 2138/DF, que entendeu que aos agentes polticos no se aplica a Lei
8.429/92, j que estes agentes se submetem a regime prprio, estabelecido na lei 1079/1950, que prev as sanes para o
crime de responsabilidade. Para tanto, foi necessrio, primeiramente, alcanar o correto conceito de agente poltico para,
posteriormente, se discutir a questo da competncia para julgar estes agentes, e analisar a questo dos prefeitos e
vereadores, que tambm tm regime prprio previsto no Decreto-Lei 201/67.
SUMRI O: 1. Introduo; 2. Desenvolvimento; 2.1. Abordagem Constitucional; 2.1.1 A Supremacia do Interesse Pblico
http://jus.com.br/revista/texto/20416/a-aplicabilidade-da-lei-no-8-429-92-aos-agentes-politicos/print (1 de 23)16/11/2011 11:03:56
A aplicabilidade da Lei n 8.429/92 aos agentes polticos - Revista Jus Navigandi - Doutrina e Peas
sob a tica dos Direitos e Garantias Fundamentais;2.2 A Aplicabilidade da Lei 8429/92 Aos Agentes Polticos; 2.3 A Questo
da Competncia; 2.4 A Questo dos Prefeitos e dos Vereadores; 3 Consideraes finais; Referncias.
1. INTRODUO
A Lei 8.429/1992, popularmente conhecida como Lei do Colarinho Branco, veio dar efetividade ao 4 do art. 37 da CFRB/88.
Segundo o dispositivo constitucional, os atos de improbidade administrativa provocam a suspenso dos direitos polticos, a
perda da funo pblica, indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao errio, sem prejuzo da ao penal cabvel.
Na doutrina e na jurisprudncia, h grande controvrsia quanto aplicabilidade da Lei 8429/1992. O STF, na RCL 2138/DF,
entendeu que quando os atos de improbidade administrativa so tipificados como crime de responsabilidade na Lei n
1.079/1950, delito de carter poltico-administrativo, no possvel aplicar dois os regimes de responsabilizao poltico-
administrativa. Segundo a Corte Suprema, o sistema constitucional brasileiro distingue o regime de responsabilidade dos
agentes polticos dos demais agentes pblicos, no se admitindo a concorrncia entre dois regimes de responsabilidade
poltico-administrativa para os agentes polticos: o previsto no art. 37, 4 (regulado pela Lei n 8.429/1992) e o regime fixado
no art. 102, I, "c", (disciplinado pela Lei n 1.079/1950). Conforme o entendimento do STF, se a competncia para processar e
julgar a ao de improbidade (CF, art. 37, 4) pudesse abranger tambm atos praticados pelos agentes polticos, submetidos
a regime de responsabilidade especial, ter-se-ia uma interpretao ab-rogante do disposto no art. 102, I, "c", da Constituio.
No aludido julgado, o STF entendeu que os Ministros de Estado, por estarem regidos por normas especiais de
responsabilidade (CF, art. 102, I, "c"; Lei n 1.079/1950), no se submeteriam ao modelo de competncia previsto no regime
comum da Lei de Improbidade Administrativa (Lei n 8.429/1992), ou seja, seria competncia exclusiva do Supremo Tribunal
Federal processar e julgar os delitos poltico-administrativos, nas hipteses do art. 102, I, "c", da Constituio, assim como, por
uma interpretao lgica, em todas as demais hipteses em que a Constituio garante o foro especial por prerrogativa de
funo.
Este entendimento da Suprema Corte parece no ter sido corretamente interpretado por parte da doutrina que agora sustenta
que agentes polticos no respondem por improbidade administrativa. H ainda quem sustente que este entendimento deve
ser estendido aos demais agentes polticos que tambm tm foro especial por prerrogativa de funo no STJ como, por
exemplo, o Governador de Estado (art. 105, I, a CFRB/88).
Deve-se destacar que a jurisprudncia j comea a sinalizar no sentido de que, como os prefeitos e os vereadores tm um
regime prprio responsabilizao poltico-administrativa (Decreto-Lei 201/67), tambm aos mesmos no se aplicaria a Lei.
8429/1992, j que a aplicabilidade simultnea dos institutos acarretaria em um inaceitvel bis in idem.
No parece ser este o entendimento correto a ser extrado do julgado da Suprema Corte. o que se passa a analisar.
2. DESENVOLVIMENTO
Primeiramente necessrio definir o conceito de agente poltico, j que na doutrina, h diferentes definies.
Para Jos dos Santos Carvalho Filho, agente poltico aquele que cuja investidura se d atravs de eleio, a quem incumbe
a execuo das diretrizes traadas pelo poder pblico. So os que criam estratgias polticas.
[01]
Para Hely Lopes Meirelles o termo "agente poltico" tem um inclui Magistrados, membros do Tribunal de Contas e membros do
Ministrio Pblico. Segundo o autor, "agentes polticos" so aqueles agentes com parcela de poder, mencionados na
Constituio Federal.
[02]
Parece mais correta, a corrente de Jos dos Santos Carvalho Filho. O que realmente caracteriza o agente poltico no s o
fato de serem mencionados na constituio, mas o fato de exercerem efetivamente (e no eventualmente), a funo poltica
de governo e administrao, de comando e fixao de estratgias de ao.
Agentes polticos, so aqueles que recebem o mister constitucional de traar os destinos do pas. No obstante os
Magistrados e os Membros do Ministrio Pblico ou dos Tribunais de Contas tenham regimes jurdicos prprios, no podem
ser conceituados como agentes polticos. Primeiramente porque eles no so escolhidos via processo eletivo. Seu ingresso se
d via concurso pblico. Suas funes, por disciplina constitucional, muitas vezes, se voltam para uma atividade de controle
da prpria atividade dos agentes polticos, seja analisando e julgando suas contas, seja ingressando com aes civis pblicas
para anular os atos lesivos aos princpios da administrao, ou para impor determinada sano por improbidade administrativa.
Isto posto, possvel afirmar que o entendimento do STF quanto inaplicabilidade da Lei de improbidade aos agentes
polticos, no se estende aos membros do Ministrio Pblico, Magistrados, ou Membros dos Tribunais de Contas justamente
porque estes no so agentes polticos.
O que resta analisar a correo ou no deste entendimento do STF.
2.1 ABORDAGEM CONSTITUCIONAL
A improbidade administrativa no um instituto recente. Com efeito, desde a Constituio do Imprio, de 1824, em seu art.
133, j se via a preocupao do Constituinte com os atos que importassem em malversao dos princpios basilares da
Administrao Publica. No artigo supra citado, se previa que os Ministros de Estado poderiam ser responsabilizados pela
prtica de peita, suborno ou concusso, abuso do poder, ou qualquer dissipao dos bens pblicos.
No se busca aqui fazer uma anlise histrica acerca da improbidade administrativa, j que no este o objetivo do trabalho.
Porm, o fato que as Constituies que se seguiram, tambm previram sanes para condutas tidas como mprobas. At
que, em 1965, a Lei 4.771 regulamentou a Ao Popular, propiciando ao cidado um controle dos atos lesivos ao patrimnio
pblico, o que s fortalece a assertiva de que improbidade administrativa no um tema de preocupao recente.
Na Constituio de 1988, diversos dispositivos visam proteger a probidade na Administrao Pblica. Veja-se, por exemplo, o
art. 14 9, que dispe que Lei Complementar estabelecer outros casos de inelegibilidade e os prazos de cassao a fim de
proteger a probidade na administrao. Veja-se ainda o art. 15, V, que prev a suspenso dos direitos polticos em caso de
improbidade administrativa, e o art. 85, V, que reza ser crime de responsabilidade o ato do Presidente da Repblica que
atente contra a probidade na Administrao.
Importa frisar, porm, que o art. 374, CFRB/88, a fonte normativa principal sobre a matria. Conforme o dispositivo, o ato
de improbidade administrativa importar em determinadas sanes, na forma e gradao previstas em lei, sem prejuzo da
ao penal cabvel. O que pretende o constituinte, com efeito, garantir maior controle da atividade administrativa, visando
preservar a incolumidade dos princpios comezinhos da Administrao Pblica, como o da Legalidade, da Impessoalidade, da
Moralidade, da Publicidade e da Eficincia (art. 37 CFRB/88), objetivando-se, em sntese, evitar que a atividade daqueles que
detm parcela do poder Estatal, se afaste do interesse primrio da Administrao Pblica.
Recorde-se que o interesse primrio da Administrao Pblica no outro seno o Interesse Pblico. Nas palavras de Jos
Dos Santos Carvalho Filho, no o indivduo em si o destinatrio da atividade administrativa, mas sim o grupo social num
todo
[03]
.
2.1.1 A supremacia do interesse pblico sobre a tica dos direitos e garantias
fundamentais
No obstante o princpio do interesse pblico seja, hodiernamente, analisado nos livros e manuais de Direito Administrativo,
certo que o aludido princpio remonta suas origens no Direito Constitucional, nomeadamente, em virtude das incessantes
marchas revolucionrias que galgaram, de tempos em tempos, os diversos direitos e garantias fundamentais, que a doutrina
como um todo, os elenca como sendo direitos de primeira, segunda, terceira, e at j se fala em direitos de quarta dimenso/
gerao.
Os direitos de primeira dimenso estariam ligados aos direitos de liberdade e propriedade do indivduo, vale dizer, direitos que
refletem um limite interveno Estatal, objetivando-se garantir o status quo do indivduo.
J os direitos e garantias de segunda dimenso estariam relacionados aos direitos sociais, ou seja, j nesta fase, o que se
objetivava era uma interveno estatal, para garantir ao cidado um mnimo de dignidade.
Quanto aos direitos de terceira dimenso, estes refletem os direitos trans- individuais, intimamente relacionados com os
direitos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, o direito proteo consumerista, proteo ordem econmica,
proteo ordem tributria, ao patrimnio pblico, ordem urbanstica, etc.
Neste presente tpico, o que interessa so os direitos de segunda e terceira dimenso. Como visto, os direitos de segunda
dimenso, por traduzirem os direitos a uma prestao, refletem um dever por parte do Estado: Garantir a intangibilidade e a
intocabilidade no ncleo consubstanciador do mnimo existencial, pilar de sustentao do prprio princpio da dignidade da
pessoa humana. aqui que podemos dizer que, quando o administrador se distancia do princpio da supremacia do interesse
pblico, seja tangenciando sua atividade administrativa para o interesse pblico secundrio, ou para o seu prprio interesse
particular, em contra partida ele acaba se afastando de seu mister constitucional, de garantir o to sofrido "mnimo" que a
sociedade espera, e a constituio lhe garante. E no muito difcil entender o porqu: Quando o administrador financia, com
o dinheiro vindo dos cofres pblicos, por exemplo, um "jatinho" para um poltico se deslocar para outro Estado, ou ainda
quando se permite que este mesmo poltico viaje de primeira classe em um avio fretado e pago com o dinheiro do errio, em
contra partida, se est tirando milhares de quilos de arroz e feijo daqueles que, para comer, viajam descalos pela rua,
pedindo aos seu pares aquilo que o Estado tem o dever moral e constitucional de prestar.
No se est querendo dizer que a viajem do poltico de jatinho no seja, ou possa ser importante, mas, se importante, nunca
ser mais do que o direito a uma vida digna, e aqui se inclui, alimentao, sade, lazer, trabalho, educao, etc. Alis, direitos
garantidos no art. 6, CFRB/88. este o liame que liga o princpio da supremacia do interesse pblico aos direitos e garantias
fundamentais de segunda dimenso. O administrador deve pautar sua conduta administrativa de molde a resguardar,
primeiramente, os direitos mnimos de todos os cidados, de toda a coletividade. Se, e somente se, aps resguardo destes
valores, sobrarem recursos, a ser possvel, discutir para onde estes valores sero revertidos. E aqui se ingressa no direito e
garantia fundamental de terceira dimenso.
Como se percebe, os direitos de terceira dimenso esto ligados aos direitos meta individuais, como por exemplo, o direito ao
meio ambiente ecologicamente equilibrado, patrimnio pblico, proteo consumerista, proteo ordem econmica,
proteo ordem tributria, ao patrimnio pblico, ordem urbanstica, etc.
Estes direitos ligados coletividade como um todo, essencialmente difusos, refletem um dever de atuao proba no apenas
do administrador, mas tambm do prprio cidado individualmente considerado, j que, o dever de preservar o meio ambiente,
por exemplo, pode ser considerado uma "via- de- mo- dupla": Assim como um direito do cidado ter um meio ambiente
ecologicamente equilibrado, dever seu, constitucionalmente previsto (art. 225caput, CFRB/88), proteg-lo e preserv-lo para
as presentes e futuras geraes.
Do mesmo modo, possvel asseverar que a proteo do patrimnio pblico um direito do cidado, assim como um dever
seu. Basta lembrar, do mecanismo de controle que lhe outorgado atravs da ao popular (Lei 4.717/65), para pleitear a
anulao dos atos lesivos ao patrimnio pblico. Mas, em contra partida, lembre-se da Lei 8429/92, que em seu art. 3, prev
a possibilidade de aplicao das sanes da lei de improbidade tambm queles que no so agentes pblicos, mas se
beneficiaram com o ato de improbidade.
Assim, possvel assegurar que o princpio da supremacia do interesse pblico est tambm, intimamente ligado aos direitos
e garantias fundamentais de terceira dimenso. E o mais interessante que agora a obrigatoriedade de se pautar conforme o
interesse pblico, sobre este prisma, no apenas do administrador, mas tambm do prprio indivduo a quem a Constituio
lhe garante o direito.
Esta constatao de suma importncia para que se d prosseguimento abordagem: A Constituio Federal, quando busca
proteger os direitos e garantias individuais de terceira dimenso no distingue se se trata de particular ou de agente pblico. A
preocupao com a proteo. Ou melhor, com a mxima efetividade da proteo. Como podemos tratar de maneira distinta
as respectivas condutas mprobas, se a prpria Constituio assim no o faz?
Quando a CFRB/88, estabelece o foro especial por prerrogativa de funo, assim o faz em relao s infraes penais
comuns e aos crimes de responsabilidade praticados, por exemplo, pelo Ministro de Estado.
Resta averiguar se, crime de responsabilidade e improbidade administrativa so os mesmos institutos, ou se cada um destes
institutos visa resguardar valores distintos. Se alcanarmos a afirmao de que so institutos diversos, efetivamente, por tudo
que foi exposto, no se mostra razovel o entendimento do STF, que estabelece uma distino onde a prpria Constituio
no prev.
o que se passa a analisar.
2.2. A APLICABILIDADE DA LEI 8429/92 AOS AGENTES POLTICOS
O STF partiu de uma premissa equivocada para deduzir que a Lei 8429/92 no se aplica aos agentes polticos. Para o STF o
crime de responsabilidade e o crime de improbidade se equiparam. Impende refutar esta equiparao, o que, por
consequncia acarretar em outra concluso.
Com efeito, certo que os dois regimes jurdicos protegem a moralidade na Administrao Pblica, porm as disciplinas
normativas tm objetivos constitucionais diversos. O art. 374, CFRB/88, disciplinado pela Lei 8429/92, busca coibir a prtica
de atos antiticos e desonestos, aplicando-se aos acusados as sanes previstas em Lei. Frise-se que a cada conduta
mproba, a lei prev penas especficas, que devem ser aplicadas conforme o princpio da proporcionalidade e da razoabilidade.
Por outro lado, quando se fala em crime de responsabilidade, o que se observa que o objetivo constitucional muito mais
amplo. Basta observar com ateno o art. 85, CFRB/88, que estabelece como crimes de responsabilidade os atos do
Presidente da Repblica que atentem contra a Constituio Federal e, especialmente, contra a existncia da Unio, o livre
exerccio dos poderes, o exerccio dos direitos polticos, a segurana interna do pas, a probidade na administrao, dentre
outros.
Como se percebe, para o constituinte originrio, a improbidade administrativa apenas um dos atos que ensejam em crime de
responsabilidade, em outras palavras, o crime de responsabilidade pode advir de um ato de improbidade, mas tambm pode
advir de um outro ato que atente contra a Constituio Federal, ou seja, improbidade e responsabilidade no se confundem,
apesar de um poder dar ensejo ao outro. Trata-se de institutos diversos. Alis, a prpria Lei 1079/1950, que disciplina os
chamados crimes de responsabilidade exige um grau de especificidade de condutas muito menor do que aquele que
encontramos nas diversas tipificaes da Lei de improbidade administrativa (Lei 8429/92).
Veja-se, por exemplo, o art. 5, alnea 6, da Lei 1079/50, que tipifica como crime contra a existncia da Unio, celebrar
tratados, convenes ou ajustes que comprometam a dignidade da Nao. Essa aparente impreciso se explica pela natureza
eminentemente poltica do processo de responsabilizao dos agentes polticos. Estas condutas so tpicas de quem detm a
direo superior do Estado, de quem tem o poder de guiar o destino poltico do pas como um todo. Por isto que, para que
se caracterize este crime, basta que se verifique o mau exemplo por parte do agente poltico. Verificado o mau exemplo por
parte do agente poltico, a condenao se limitar perda do cargo e inabilitao por oito anos para o exerccio de funo
pblica, mas sem prejuzo das demais sanes judiciais cabveis, conforme o art. 52, pargrafo nico da CRFB/88.
O que se percebe que os diplomas jurdicos so institutos distintos, mas que no se excluem, podendo at mesmo ser
processados separadamente, em processos autnomos, com resultados absolutamente distintos, ainda que advindos do
mesmo fato. Isto se d nica e exclusivamente porque a Lei 8429/92, prev outras sanes que no so previstas para o caso
de crime de responsabilidade, como por exemplo, a pena de multa e a indisponibilidade de bens, conforme os arts. 7 e 12,
Lei 8429/92.
Essa duplicidade de responsabilizao pelo mesmo fato no seria fenmeno desconhecido da nossa legislao. Veja-se, por
exemplo, o caso dos servidores pblicos que se submetem concomitantemente responsabilizao administrativa, conforme
art. 124, L. 8112/90, responsabilizao penal, conforme art.312 e seguintes do CP, alm da eventual responsabilizao civil,
caso causem danos a terceiros, aps a ao regressiva por parte do Estado.
O que se quer afirmar que, nada obsta que se d uma aplicao simultnea dos institutos jurdicos, nomeadamente quando
um diploma estabelecer um tipo de sano de outra natureza, diferente da sano aplicada pelo outro diploma. Assim por
exemplo, o Ministro de Estado poderia muito bem responder por improbidade administrativa e por crime de responsabilidade.
A sano de perda do cargo com inabilitao para o exerccio de qualquer outra funo pblica pelo prazo de at 5 anos, seria
aplicada por fora do art. 2 da Lei 1079/1950, mas a multa, o ressarcimento ao errio, a suspenso dos direitos polticos e a
impossibilidade de contratar com o poder pblico, seriam aplicadas por fora dos artigo 12 da Lei 8429/92, sem contar a
eventual sano de natureza penal a ser aplicada, no se cogitando falar em bis in idem.
Isto porque, o artigo 374 da CFRB/88, determina que os atos de improbidade administrativa importaro a suspenso dos
direitos polticos, a perda da funo pblica, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao errio, na forma e gradao
previstas em lei, sem prejuzo da ao penal cabvel.
2.3. A QUESTO DA COMPETNCIA
A Constituio assegura a certas autoridades a garantia de responderem por crime comum e de responsabilidade perante foro
especial. Para Teori Albino Zavascki, se a Constituio tem por importante essa prerrogativa qualquer que seja a gravidade da
infrao ou natureza da pena aplicvel em caso de condenao penal, no h como deixar de consider-la nsita ao sistema
punitivo da ao de improbidade, cujas conseqncias, relativamente ao acusado e ao cargo, so ontologicamente
semelhantes e, eventualmente at mais gravosas.
[04]
Vale recordar que o foro especial por prerrogativa de funo no estabelecido na Constituio Federal para a ao de
improbidade administrativa, mas apenas para ao de natureza penal ou por crime de responsabilidade. Alis, o legislador at
tentou estender esta prerrogativa de foro tambm para a ao de improbidade, quando da edio da Lei 10.628/2002, que
acrescentou os 1 e 2 ao art. 84 CPP. Ocorre que em 15/09/2005, o STF declarou a inconstitucionalidade desta lei, pois o
legislador ordinrio no poderia ter acrescentado a ao de improbidade administrativa, que no tem natureza penal, ao rol
das competncias originrias do STF, estabelecidas pela Constituio Federal.
Assim, de se asseverar que no h foro especial por prerrogativa de funo quando se trata de ao de improbidade
administrativa. Este um dos motivos para o entendimento de que os agentes polticos no poderiam responder por
improbidade administrativa. que, seria incoerente que um Ministro de Estado pudesse perder seu cargo ou funo, por uma
sentena decretada por um juiz de primeiro grau, pois, como bem salientou o Ministro Joaquim em seu voto proferido na RCL
2138/DF, a perda do cargo de Ministro de Estado uma modalidade de punio tpica do elenco dos mecanismos de controle
e aferio da responsabilidade poltica no sistema presidencial de governo. Ou seja, nada obsta que o juiz de primeiro grau
conduza a ao de improbidade contra autoridades detentoras de prerrogativa de foro, como os agentes polticos, podendo
decretar todas as sanes da Lei 8429/92, salvo a sano de perda do cargo poltico.
Esta concluso, malgrado parea de difcil visualizao, ocorreria naturalmente quando o agente respondesse
simultaneamente por ao de improbidade e ao de responsabilidade. E isto porque, a Constituio Federal prev o foro
especial para a ao de Responsabilidade no art. 102, I, c; e como j visto, a ao de responsabilidade prev a sano de
perda do cargo no art. 2, da Lei 1079/50.
Em suma, o agente responder por ao de improbidade perante o juiz de primeiro grau, que decretar todas as sanes da
Lei de improbidade, menos a sano de perda do cargo, que dever ser decretada pelo Tribunal, onde o agente responde
pela ao de responsabilidade.
Se o agente no estiver respondendo simultaneamente por crime de responsabilidade, pelo fato de a sua conduta estar
prevista na Lei 8429/92, mas no na Lei 1079/50, a soluo no se altera. O Juiz de primeiro grau no poder decretar a
perda do cargo do agente que detm foro especial.
Mas neste caso, dever se distinguir as situaes: Se o juiz de primeiro grau decretar a suspenso dos direitos polticos do
agente, aps o transito em julgado da ao, caber ao Tribunal onde o agente detm o foro especial, apenas declarar a perda
do cargo. Este o raciocnio que se d por analogia ao art. 55,3, da Constituio Federal, que determina que a Mesa da
casa respectiva declarar a perda do mandato do Deputado Federal ou do Senador quando estes tiverem suspensos seus
direitos polticos. A situao aqui a mesma. Suspensos os direitos polticos do agente poltico na ao de improbidade
decidida pelo juiz de primeiro grau, caber ao Tribunal respectivo apenas declarar a perda do cargo deste agente, salvo,
obviamente, se este agente for Deputado ou Senador, pois ai, por ordem Constitucional, quem declarar esta perda ser a
Mesa da Casa respectiva.
Diferentemente ocorrer se o juiz de primeiro grau no decretar a suspenso dos direitos polticos do agente. Neste caso, ao
Tribunal no caber apenas declarar a perda do cargo, mas sim caber ao Tribunal decidir e decretar a perda do cargo. E isto
poder ocorrer na prpria ao de Improbidade. Na hiptese ocorreria uma ciso funcional vertical de competncia. O juiz a
quo decreta as sanes que entender cabvel, no mbito de sua competncia, porm, para julgar e decretar a eventual perda
do cargo, dever declinar a competncia para o Tribunal.
Nesta ltima hiptese, o tribunal no se limitar a apenas declarar a perda do cargo. o prprio Tribunal, quem decidir
acerca desta perda. Isto porque, como o agente no est com seus direitos polticos suspensos, nada obsta que continue no
cargo, e assim poder o Tribunal respectivo entender. Em outras palavras, por um critrio de proporcionalidade, o Tribunal
respectivo poder entender que a conduta do agente, malgrado mproba, no tenha sido de tal gravidade a ponto de ser
decretada a perda do seu cargo.
No obstante tudo o que foi dito, em deciso publicada em 4 de maro de 2010, na RCL 2790/SC, o STJ decidiu que compete
ao prprio STJ o julgamento de ao de improbidade administrativa com possvel aplicao de perda do cargo contra
Governador de Estado.
Tal entendimento se deu porque em 13 de maro de 2008, na QO 3211-0, o Supremo Tribunal Federal declarou que compete
ao Supremo, julgar a ao de improbidade contra seus prprio membros. Considerou, para tanto, que a prerrogativa de foro,
em casos tais, decorre diretamente do sistema de competncias estabelecido na Constituio, que assegura a seus
Ministros foro por prerrogativa de funo, tanto em crimes comuns, na prpria Corte, quanto em crimes de responsabilidade,
no Senado Federal.
Por isso, segundo a corte Suprema, seria absurdo ou o mximo do contra-senso conceber que ordem jurdica permita que
Ministro possa ser julgado por outro rgo em ao diversa, mas entre cujas sanes est tambm a perda do cargo. Isto
seria a desestruturao de todo o sistema que fundamenta a distribuio da competncia.
Esses mesmos fundamentos de natureza sistemtica levaram o STJ a concluir que norma infraconstitucional no pode atribuir
a juiz de primeiro grau o julgamento de ao de improbidade administrativa, com possvel aplicao da pena de perda do
cargo, contra Governador do Estado, que, a exemplo dos Ministros do STF, tambm tem assegurado foro por prerrogativa de
funo, tanto em crimes comuns (perante o STJ), quanto em crimes de responsabilidade (perante a respectiva Assemblia
Legislativa).
Por este motivo, tendo em vista a inafastvel simetria com o que ocorre em relao aos crimes comuns (CF, art.105, I, a), para
a Corte Superior, h, em casos tais, competncia implcita complementar do Superior Tribunal de Justia.
2.4. A QUESTO DOS PREFEITOS E VEREADORES
O STJ no RESP 456649/MG entendeu que determinadas autoridades pblicas no so assemelhados aos servidores em
geral, por fora do cargo por elas exercido, e, conseqentemente, no se inserem na reduo conceitual de agente pblico do
art. 2 da Lei 8.42992, posto encartados na lei que prev os crimes de responsabilidade.
O agente poltico, nas palavras do STJ, por exercer parcela de soberania do Estado, atua com a independncia inextensvel
aos servidores em geral, que esto sujeitos s limitaes hierrquicas e ao regime comum de responsabilidade. A
responsabilidade do agente poltico obedece a padres diversos e perquirida por outros meios. A imputao de improbidade
a esses agentes implica em categorizar a conduta como "crime de responsabilidade", de natureza especial.
Por isto, decidiu o STJ que, como o Decreto-Lei n. 20167, disciplina os crimes de responsabilidade dos agentes polticos
(prefeitos e vereadores), punindo-os com rigor maior do que o da lei de improbidade, conclusivamente, os fatos tipificadores
dos atos de improbidade administrativa no podem ser imputados aos agentes polticos, salvo atravs da propositura da
correspectiva ao por crime de responsabilidade.
O STJ, no aludido RESP. 456649/MG, concluiu que os agentes polticos, por estarem regidos por normas especiais de
responsabilidade, no se submetem ao modelo de competncia previsto no regime comum da lei de improbidade. O
fundamento seria a prerrogativa pro populo e no privilgio especificamente.
Isto porque, para a corte, os agentes polticos exercem funes governamentais, judiciais e quase-judiciais, elaborando
normas legais, conduzindo os negcios pblicos, decidindo e atuando com independncia nos assuntos de sua competncia.
So as autoridades pblicas supremas do Governo e da Administrao, na rea de sua atuao.
Impende observar, portanto, que a situao dos que governam e decidem bem diversa da situao dos que simplesmente
administram e executam encargos tcnicos e profissionais, sem responsabilidade de deciso e opes polticas, por este
motivo, segundo o STJ, os agentes polticos precisam de ampla liberdade funcional e maior resguardo para o desempenho de
suas funes.
Em outras palavras, no entender da corte, as prerrogativas que se concedem aos agentes polticos no so privilgios
pessoais; so garantias necessrias ao pleno exerccio de suas altas e complexas funes governamentais e decisrias. Sem
essas prerrogativas funcionais os agentes polticos ficariam tolhidos na sua liberdade de opo e deciso ante o temor de
responsabilizao pelos padres comuns da culpa civil e do erro tcnico a que ficam sujeitos os funcionrios
profissionalizados.
Em suma, o STJ definiu que a Constituio Federal inadmite o concurso de regimes de responsabilidade dos prefeitos e
vereadores pela Lei de Improbidade e pela norma definidora dos Crimes de Responsabilidade, posto inaceitvel bis in idem.
Assim, os vereadores e os prefeitos, por responderem por crime de responsabilidade em diploma prprio, no se submeteriam
Lei 8.429/92, devendo tambm, para estes agentes, se respeitar o foro especial por prerrogativa de funo, no podendo
estes agentes polticos perderem seus cargos por deciso de um magistrado de primeiro grau.
No obstante a deciso do Tribunal Superior tenha estabelecido o mesmo critrio de julgamento para prefeitos e vereadores,
preciso distinguir as situaes destes agentes polticos, justamente porque o Decreto-Lei 201/67 lhes confere tratamentos
distintos.
Com efeito, o Decreto- Lei 201/67 apenas define crimes de responsabilidade dos prefeitos. No define crimes de
responsabilidade dos vereadores. Veja-se o art.1 e o art. 4, que estabelecem:
Art. 1 So crimes de responsabilidade dos Prefeitos Municipal, sujeitos ao julgamento do Poder Judicirio,
independentemente do pronunciamento da Cmara dos Vereadores": (...)
Art. 4 So infraes poltico-administrativas dos Prefeitos Municipais sujeitas ao julgamento pela Cmara dos
Vereadores e sancionadas com a cassao do mandato": (...)
Quando legislador definiu os crimes de responsabilidade, estabeleceu que apenas os prefeitos poderiam pratic-los. J no art.
4 o legislador previu determinadas infraes poltico-administrativas, mas, da mesma forma, apenas as definiu para os
prefeitos.
No mbito do Decreto- Lei 201/67, h ampla diferenciao acerca das condutas dos prefeitos e dos vereadores, e, se
analisarmos mais detidamente a Lei, no ser difcil concluir que o vereador no responde por crime de responsabilidade.
Veja-se o art. 7 e o art. 8, do aludido Decreto:
Art. 7 A Cmara poder cassar o mandato de Vereador, quando:
I - Utilizar-se do mandato para a prtica de atos de corrupo ou de improbidade administrativa;
II - Fixar residncia fora do Municpio;
III - Proceder de modo incompatvel com a dignidade, da Cmara ou faltar com o decoro na sua conduta pblica"
Art. 8 Extingue-se o mandato do Vereador e assim ser declarado pelo Presidente da Cmara, quando:
I - Ocorrer falecimento, renncia por escrito, cassao dos direitos polticos ou condenao por crime funcional ou
eleitoral;
II - Deixar de tomar posse, sem motivo justo aceito pela Cmara, dentro do prazo estabelecido em lei;
III - deixar de comparecer, em cada sesso legislativa anual, tera parte das sesses ordinrias da Cmara
Municipal, salvo por motivo de doena comprovada, licena ou misso autorizada pela edilidade; ou, ainda, deixar de
comparecer a cinco sesses extraordinrias convocadas pelo prefeito, por escrito e mediante recibo de recebimento,
para apreciao de matria urgente, assegurada ampla defesa, em ambos os casos.
IV - Incidir nos impedimentos para o exerccio do mandato, estabelecidos em lei e no se desincompatibilizar at a
posse, e, nos casos supervenientes, no prazo fixado em lei ou pela Cmara.
Como se v, os Vereadores podem ter o seu mandato cassado quando praticarem determinadas condutas e dentre estas
condutas, se encontra a prtica de ato de improbidade administrativa (art. 7, I), mas no se encontra o crime de
responsabilidade.
A questo de uma clareza meridiana: Como o Decreto Lei 201/67 no define quais so as condutas mprobas, deve-se
lanar mo da Lei 8.429/92. Assim, o vereador sofrer a incidncia da Lei 8.429/92, mas caber Cmara dos Deputados
cassar o seu mandato.
Esta concluso, com efeito, no impede que o magistrado de primeiro grau aplique as demais sanes previstas na Lei
8.429/92, e isto sem que se possa falar em bis in idem, pois, como j visto, o DecretoLei 201/67 no prev os crimes de
responsabilidade do vereador.
E mais. Se dentre as sanes aplicadas pelo magistrado estiver a suspenso dos direitos polticos, caber ao Presidente da
Cmara apenas declarar a extino do mandato do Vereador. Ou seja, nesta hiptese no haver processo de cassao do
mandato. Ocorrido e comprovado o ato ou fato extintivo, o Presidente da Cmara, na primeira sesso, comunicar ao Plenrio
e far constar da ata a declarao da extino do mandato e convocar imediatamente o respectivo suplente, como se infere
do art. 8 1, Decreto Lei 201/67.
Em relao ao Prefeito, a questo se diferencia pelo fato de o legislador ter previsto expressamente quais as condutas
ensejadoras de crime de responsabilidade. Neste caso, a controvrsia remonta quela mesma prevista para os agentes
polticos submetidos ao regime da Lei 1.079/1950, vale dizer, discute-se se crime de responsabilidade e improbidade
administrativa so os mesmos institutos ou no. Como j visto, deve-se t-los como institutos diversos, o que no obstaria a
sua aplicabilidade conjunta, simultnea.
De qualquer maneira, uma questo fora de dvida, no obstante tenha passado desapercebido pelo STJ: Seja na Lei
8.429/92, ou seja no Decreto- Lei 201/67, no h foro especial por prerrogativa de funo para o prefeito. Com efeito, o art. 2
do aludido decreto estabelece que o processo dos crimes definidos no art. 1 o comum do juzo singular, estabelecido pelo
Cdigo de Processo Penal. Ou seja, no h foro especial por prerrogativa de funo para os Prefeitos, que devem ser
julgados pelo juzo singular.
3. CONSIDERAES FINAIS
De todo o exposto, percebe-se que existem quatro entendimentos divergentes acerca da aplicabilidade da Lei 8.429/92 aos
agentes polticos.
O STJ, em 2009, no RESP. 1.034.51-CE, decidiu que apenas as autoridades com foro de prerrogativa de funo para o
processo e julgamento por crime de responsabilidade, elencadas na CFRB/88 no se submetem Lei 8.429/92. Assim, o
Presidente e o Vice-Presidente da Repblica, os Ministros de Estado os Comandantes da Marinha, do Exrcito e da
Aeronutica, Ministros do Supremo Tribunal Federal, os membros do Conselho Nacional de Justia e do Conselho Nacional
do Ministrio Pblico, o Procurador-Geral da Repblica e o Advogado-Geral da Unio, juzes estaduais e do Distrito Federal e
Territrios, bem como os membros do Ministrio Pblico, os membros dos Tribunais Superiores, os do Tribunal de Contas da
Unio e os chefes de misso diplomtica de carter permanente, os desembargadores dos Tribunais de Justia dos Estados e
do Distrito Federal, os membros dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, os dos Tribunais Regionais
Federais, dos Tribunais Regionais Eleitorais e do Trabalho, os membros dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos
Municpios e os do Ministrio Pblico da Unio que oficiem perante tribunais; juzes federais da rea de sua jurisdio,
includos os da Justia Militar e da Justia do Trabalho, conforme arts. 52, I e II, c/c 96, III, c/c 102, I, "c", c/c 105, I, "a" c/c 108,
I, a, todos da CFRB/88.
Fora estas hipteses, todos os demais agentes polticos respondem por improbidade administrativa conforme a Lei 8.429/92.
Ou seja, no h antinomia entre a lei 8.429/92 e o Decreto- Lei 201/67, vale dizer, tanto o prefeito quanto o vereador podem
responder pela lei 8.429/92.
Este entendimento acima foi posterior ao entendimento de 2006, no RESP 456649/MG, onde se estabeleceu que Prefeitos e
Vereadores tambm tm diploma especfico, qual seja, o Decreto- Lei 201/67 que prev punio de delitos de
responsabilidade, por isto, no respondem pela lei 8.429/92.
Por um terceiro entendimento, o Decreto-Lei 201/67 prev crime de responsabilidade apenas para o Prefeito, rezando que o
Vereador pode responder por crime de improbidade, conforme art. 1 c/c art. 7, I, Decreto Lei 201/67. Ocorre que a CF
prev que o Presidente da Cmara dos Deputados (que pode ser um Vereador), pode responder por crime de
responsabilidade nas hipteses previstas no art. 29 3, CFRB/88. Assim, quando a Cmara Municipal gastar mais de setenta
por cento de sua receita com folha de pagamento, includo o gasto com o subsdio de seus Vereadores, o Presidente da
Cmara Municipal estaria cometendo crime de responsabilidade. Em suma, por este entendimento, o Prefeito no se
submeteria ao regime da lei 8.429/92. J o vereador estaria sujeito ao regime da lei 8.429/92, salvo se fosse o Presidente da
Cmara dos Deputados e violasse o art. 293, CF, pois neste caso, estaria submetido ao regime do crime de
responsabilidade.
No obstante os entendimentos acima, parece que o melhor entendimento, o que defende que todos os agentes polticos se
submetem ao regime da lei 8429/92. No h falar em bis in idem, pois a Lei de improbidade e a Lei de responsabilidade
trazem sanes diversas que podem at mesmo serem cumuladas. Da mesma forma, ocorreria quanto ao DecretoLei
201/1950, que, para os prefeitos, prev sanes que poderiam ser cumuladas com as sanes da Lei 8.429/92, discusso
esta que nem sequer existe para os Vereadores, j que, como visto, o Decreto- Lei 201/1950 sequer define crimes de
responsabilidade dos vereadores, que, por isto, se submetem Lei 8.429/92.
Deve-se ressalvar a questo da competncia para declarar a perda do mandato dos agentes polticos j que, como visto,
ainda que estes agentes respondam pela Lei 8429/92, o juiz de primeiro grau no teria competncia para declarar a perda do
mandato destes agentes, caso contrrio, haveria uma subverso da sistemtica prevista constitucionalmente, pois eventual
destituio, por exemplo, do Ministro de Estado, uma modalidade de punio tpica do elenco dos mecanismos de controle e
aferio da responsabilidade poltica no sistema presidencial de governo.
Porm, a ausncia de competncia do juiz de primeiro grau para determinar a perda do mandato destes agentes polticos no
ser bice para que o juiz estabelea as determinadas sanes previstas na Lei 8.429/92, dentre elas, a sano de suspenso
dos direitos polticos dos agentes polticos, hiptese em que, aps o trnsito em julgado da deciso, caber ao rgo
competente apenas declarar a perda do mandato do agente poltico.
Diferentemente, se o juiz no estabelecer a sano de suspenso dos direitos polticos, tendo em vista o princpio da
proporcionalidade, na hiptese de o ato praticado pelo agente no ser grave o suficiente a ponto de ser determinada a
suspenso dos seus direitos polticos, caber ao rgo competente, decidir (e no apenas declarar) a perda do mandato do
agente, pois, neste caso, a conduta do agente pode no ter sido grave a ponto de ter seus direitos polticos suspensos, mas o
rgo competente pode entender que a sano de perda do mandato proporcional conduta mproba perpetrada. Ressalte-
se, porm, que o juiz de primeiro grau no teria competncia para esta sano de perda do cargo do agente poltico.
de se frisar que, no que tange ao Governador de Estado especificamente, firmou-se o entendimento no Superior Tribunal de
Justia que, em razo destes terem foro especial por prerrogativa de funo nos crimes comuns (perante o STJ) e de
responsabilidade (perante a Assemblia Legislativa), norma infraconstitucional no poderia atribuir a juiz de primeiro grau o
julgamento de ao de improbidade administrativa, com possvel aplicao da pena de perda do seu cargo.
Por este motivo, por simetria com o que ocorre em relao aos crimes comuns (CF, art.105, I, a), para a Corte Superior, h,
em casos tais, competncia implcita complementar do Superior Tribunal de Justia para o julgamento da Ao de
Improbidade Administrativa contra o Governador de Estado.
Este, porm, no o nico caso em que a jurisprudncia confere foro especial por prerrogativa de funo aos agentes
polticos que respondem por em ao de improbidade administrativa. Em outra ocasio, o STF decidiu que os Ministros do
STF no poderiam ser julgados por juzes de primeiro grau, sendo o prprio STF competente para processar e julgar seus
prprios Ministros neste caso.
Vale deixar assente que este entendimento no tem fundamento legal, tendo em vista que em 2002 o legislador ordinrio at
buscou estabelecer foro especial por prerrogativa de funo para as aes de improbidade administrativa, atravs da Lei
10.628/2002, que acrescentando os pargrafos 1 e 2 ao artigo 84 do Cdigo de Processo Penal estabeleceu, em sntese,
que a ao de improbidade deveria ser proposta perante o Tribunal competente para processar e julgar o funcionrio ou
autoridade na hiptese de prerrogativa de foro em razo do exerccio de funo pblica.
Ocorre que, como visto, em 2005, o STF declarou a inconstitucionalidade deste dispositivo ao argumento de que o legislador
ordinrio no poderia ter acrescentado a ao de improbidade, que no tem natureza penal, ao rol das competncias
originrias do STF estabelecidas pela Constituio Federal.
Por este motivo, se pode aduzir que a deciso proferida pelo STF, na QO 3211-0, no mnimo contraditria, pois vai de
encontro ao entendimento da prpria corte. O mesmo se diga em relao deciso proferida pelo STJ em 2010 na RCL 2790/
SC que conferiu foro especial para o Governador, nica e exclusivamente em virtude daquela deciso proferida pelo STF. Ora,
se aquela contraditria, esta tambm o , e por isto, no se sustentam.
Por todo o exposto, pode-se afirmar que, para todos os efeitos, no h foro especial por prerrogativa de funo para a ao de
improbidade administrativa.
REFERNCIAS
CARVALHO FILHO, Jos Dos Santos, Manual de Direito Administrativo, 17 ed., Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2007.
GARCIA, Emerson; ALVES, Rogrio Pacheco. Improbidade administrativa. 3 ed., rev. e amp. Rio de Janeiro: Lumen
Juris, 2006.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, 27 ed. Rio de Janeiro: Malheiros, 2002.
MOURA DE ANDRADE, Flvia Cristina; SANTOS PAVIONE, Lucas Dos. Improbidade Administrativa. Coleo Leis
Especiais Para Concursos, Vol. 23. Salvador: Juspodivm, 2010.
ZAVASCKI, Teori Albino. Processo Coletivo, Tutela De Direitos Coletivos e Tutela Coletiva de Direitos, 3 ed.
So Paulo: RT, 2008.
Notas
1. CARVALHO FILHO, Jos Dos Santos. Manual de Direito Administrativo, 17 ed., Rio de janeiro: Lumen Juris,
2006, p.512.
2. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, 27 ed., Rio de Janeiro: Malheiros, Pag. 74
3. CARVALHO FILHO, Jos Dos Santos, Manual de Direito Administrativo, 17 ed., Rio de janeiro: Lumen Juris,
2006, p.69.
4. ZAVASCKI, Teori Albino, Processo Coletivo, Tutela de Direitos Coletivos e Tutela Coletiva De
Direitos, 3 ed.,So Paulo: RT, p. 126
Autor
G
Raphael Soares Moreira Cesar Borba
Advogado.
Informaes sobre o texto
Como citar este texto: NBR 6023:2002 ABNT
BORBA, Raphael Soares Moreira Cesar. A apl i c abi l i dade da Lei n 8.429/92 aos agent es pol t i c os. Jus
Navigandi, Teresina, ano 16, n. 3058, 15 nov. 2011. Disponvel em: <http://jus.com.br/revista/texto/20416>. Acesso em: 16 nov. 2011.

A Aplicabilidade Da Lei #8.429 - 92 Aos Agentes Políticos - Revista Jus Navigandi - Doutrina e Peças - Improbidade

Încărcat de

Informații document

Descriere originală:

Titlu original

Drepturi de autor

Formate disponibile

Partajați acest document

Partajați sau inserați document

Opțiuni de partajare

Vi se pare util acest document?

Este necorespunzător acest conținut?

Drepturi de autor:

Formate disponibile

A Aplicabilidade Da Lei #8.429 - 92 Aos Agentes Políticos - Revista Jus Navigandi - Doutrina e Peças - Improbidade

Încărcat de

Drepturi de autor:

Formate disponibile

A aplicabilidade da Lei n 8.

429/92 aos agentes polticos - Revista Jus Navigandi - Doutrina e Peas

S-ar putea să vă placă și