LOS PROYECTOS DE INVERSIN, EL SISTEMA

NACIONAL DE INVERSIN PBLICA Y LOS

GOBIERNOS LOCALES EN EL PER
Julio Csar smodes Alegra (Per)
Resumen
Los proyectos de inversin constituyen un adecuado instrumento que
contribuye a la correcta asignacin de los escasos recursos del Estado,
en especial de los gobiernos locales y su primera experiencia dentro del
marco de descentralizacin que viene implementndose en el pas. Este
en nuestro pas es dirigido por el Sistema Nacional de Inversin SNIP del
Ministerio de Economa y Finanzas MEF y sus inicios en el ao 2000, son
cercanos al proceso de Descentralizacin, por lo que son procesos casi
paralelos en su ejecucin y cuyas experiencias deben generar las
sinergias necesaria que el pas necesita para un desarrollo armnico y
equitativo en su territorio.
Palabras clave
Gobiernos locales. Proyectos de inversin. Proyectos de desarrollo local.
Sistema Nacional de Inversin.
Importancia de los proyectos de inversin en la adecuada
asignacin de recursos
La economa constituye el arte de satisfacer las enormes necesidades de
la sociedad con los escasos recursos de que dispone.
Esta finalidad lleva implcitos dos criterios fundamentales: la eficiencia en
el uso de los recursos y la equidad en su impacto hacia la comunidad,
tratando principalmente que estos se encuentren direccionados en forma
especial hacia aquellos sectores ms pobres de la poblacin .
En este importante objetivo, la especialidad de la formulacin y
evaluacin de los proyectos de inversin proporciona un importante
instrumental terico y metodolgico que permite optimizar el uso de los
escasos recursos de la economa, dando respuesta a un conjunto de
interrogantes necesarios para la viabilidad econmica, financiera y social
en la ejecucin de los recursos.
El estado en una economa social de mercado, como la que rige al Per,
tiene una presencia a partir de su participacin en dos niveles, el
nacional y el subnacional, este ltimo principalmente a travs de los
gobiernos locales. En este caso y al igual que la totalidad del estado, se
deben desempear las actividades de inversin en un marco de
eficiencia y equidad. Estos deben ser son los rasgos fundamentales de
las finanzas publicas del estado.
En este sentido, en el marco del proceso de descentralizacin del pas y
con una progresiva mayor participacin de los gobiernos locales en la
inversin en sus respectivos territorios, el adecuarse a los objetivos,
caractersticas y procedimientos del Sistema Nacional de Inversin
Pblica - SNIP resulta pertinente y favorable al desarrollo local.
El SNIP considera varias etapas relacionadas con la inversin pblica,
desde la Pre-inversin, la Inversin misma y la Post - inversin. La etapa
de estudios y proyectos es la primera de ellas e incluye la elaboracin de
proyectos con diferentes niveles de profundidad como Perfil, Pre
Factibilidad y Factibilidad, en funcin del nivel de avance y profundidad
en una secuencia selectiva y evaluativa donde llegar hacia la ltima
etapa significa haber aprobado las anteriores.
La etapa de la formulacin debe atender a las interrogantes sobre que
productos demanda la sociedad, as como el cunto?, dnde? y
cmo? producir, que son respondidas a travs de los estudios de
mercado, localizacin e ingeniera del proyecto entre otros. La etapa de
evaluacin es relevante en la medida que nos permite establecer la
viabilidad del proyecto como unidad de inversin, como unidad de
negocios y en su impacto en el bienestar de la poblacin, lo que se
denomina la evaluacin social o nacional del proyecto. En general, el
desarrollo de esta etapa de preinversin requiere la participacin de
equipos multidisciplinarios, donde es fundamental la presencia
profesional en las reas econmica y tcnica para los estudios de
mercado y de ingeniera en proyectos industriales, de carreteras, entre
otros.
En su implementacin la etapa de inversin propiamente dicha, implica la
participacin de profesionales de las diferentes reas de la ingeniera
como sanitarios, civiles e industriales y otros, dependiendo de la
naturaleza del proyecto y, asimismo, de la ingeniera econmica para los
aspectos del financiamiento y gestin misma.
Finalmente la fase de Post-inversin tiene por finalidad evaluar ya en la
operacin misma de los proyectos, si estos han cumplido las
especificaciones previstas en la fase de Pre-inversin y como tal requiere
la participacin de profesionales de las diferentes especialidades de la
ingeniera.
Para la evaluacin de los proyectos existe el enfoque empresarial,
determinando la viabilidad del proyecto como unidad econmica y
financiera y el enfoque social. Este ltimo es pertinente principalmente
para proyectos financiados con recursos del Estado y dirigidos a mejorar
el bienestar de la comunidad, a travs de la creacin de mayores bienes
y servicios, la generacin de inversin, empleo, divisas y crecimiento
econmico en general.
El Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP)
El SNIP se crea en el Per en el 2000, aprovechando la experiencia
comparada que se haba dado en los pases vecinos.
A partir de la dacin de la Ley N 27293 de fecha 27 de junio del 2000 y
del posterior Reglamento y Directivas, los proyectos de los diferentes
sectores de la actividad econmica y pblica deben cumplir una nueva
normatividad.
La finalidad del sistema es "optimizar el uso de los recursos pblicos
destinados a la inversin, mediante el establecimiento de principios,
procesos, metodologas y normas tcnicas relacionadas con las
diferentes fases de los proyectos de inversin".
A partir de la dacin de la Ley N 27293 de fecha 27 de junio del 2000 y
del posterior Reglamento y Directivas SNlP , los proyectos de los
diferentes sectores de la actividad econmica y pblica deben cumplir
una nueva normatividad.
Criterios de calidad para la elaboracin de perfiles de proyectos de
inversin de los proyectos de desarrollo local
Los Proyectos de Inversin Publica de Desarrollo Local PIP - DEL
deben ser formulados por Unidad formuladora - Gobierno Local.
La fuente de financiamiento debe ser distinta a endeudamiento
externo; o no requerir aval del Estado.
Los proyectos deben proponer solucionar problemas vinculados con la
finalidad de la Municipalidad.
Las iniciativas de proyectos deben enmarcarse en Lineamientos de
Poltica Nacional y en Proyectos de Desarrollo Econmico Local - DEL.
El PIP de DEL debe ser formulado y evaluado como una unidad,
independientemente de que su ejecucin se programe en etapas o
conlleve ms de un ejercicio presupuestal.
En caso est observado, haberse levantado adecuadamente las
observaciones.
Desarrollo del sistema en los primeros siete aos
Durante los primeros 7 aos de existencia, del 2001 al 2007, el nmero
de proyectos que ingresaron al Banco de Proyectos del Sistema Nacional
de Inversin Pblica y que fueron aprobados como viables, ha crecido
constantemente.
Transferencias desde el Gobierno Central
En julio del ao 2002 se aprob la Ley N 27783 que crea el Consejo
Nacional de Descentralizacin CND para la direccin y conduccin del
proceso. Este tiene por finalidad central la generacin de inversiones y
crecimiento econmico de las regiones y los municipios, en un proceso
democrtico y descentralizado de los recursos del pas a travs de un
cronograma definido de traslado de funciones, recursos,
responsabilidades y proyectos a los nacientes Gobiernos Regionales y a
los Gobiernos Locales a travs de sus Municipalidades.
Dentro de este proceso y a partir del mes de abril del ao 2003 el
Gobierno dio inicio al traslado a partir del segundo trimestre del presente
ao de programas y proyectos como los del Fondo Nacional de
Cooperacin para el Desarrollo - FONCODES para la lucha contra la
pobreza; del Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrogrficas y
Conservacin de Suelos - PRONAMACHS para proyectos de
infraestructura productiva local y para proyectos de reconstruccin, entre
otros. Asimismo, proyectos de infraestructura productiva de alcance
regional como Olmos en la regin Lambayeque; Chavimochic en la
regin La Libertad; Pastogrande en la regin Moquegua y de
electrificacin en diversas regiones.
Se pasaba as de una gestin centralizada a una descentralizacin
efectiva, en tanto tambin implicaba la descentralizacin en decisiones
sobre proyectos y presupuesto.
Aprendizajes desde las Municipalidades
Por el lado de las municipalidades, en los ltimos 4 aos la presencia
municipal en cuanto a nmero de proyectos, ha alcanzado dimensiones
dominantes.
El crecimiento principal ha sido en nmero de proyectos y no en los
montos de inversin aprobada. Los montos de inversin promedio de los
proyectos de los Municipios, es menor.
Esta multiplicacin de los proyectos en los gobiernos locales ha
generado un importante esfuerzo de desarrollo de capacidades en las
municipalidades, que est contribuyendo a afianzar el proceso de
descentralizacin del Estado.
La metodologa de identificacin, formulacin y evaluacin de proyectos
no demanda mucho tiempo ni recursos, pero si conocimientos tcnicos
de profesionales que permitan, a grandes rasgos, determinar la
posibilidad de llevar adelante la idea, deber contar con estimaciones
preliminares de los costos y beneficios, incluyendo rangos de variacin
de los mismos.
Temas de aprendizaje
Para la identificacin, se requiere armar el rbol de causas-problemas-
efectos y el rbol de medios-objetivos-fines, pero a su vez, manejar
mtodos del rbol de decisiones con esperanzas monetarias y,
eventualmente, probabilsticos; para plantear y describir las alternativas
de solucin al problema, en funcin al anlisis de causas realizado; con
alternativas que sean tcnicamente posibles, pertinentes y comparables
entre s.
Para la formulacin y evaluacin se requiere proyectar datos de
demanda y oferta para el horizonte del proyecto; con lo cual, el esfuerzo
de formular proyectos desde las municipalidades genera datos de uso
local.
Aun no es obligatorio de mostrar el contenido de los proyectos por
Internet sino solo sus resmenes, a los que se accede en el Banco de
Proyectos del Ministerio de Economa y Finanzas; pero, acorde con las
disposiciones de transparencia y el avance en las tecnologas de la
informacin y comunicacin, es probable que pronto se tenga acceso
abierto por Internet a todo el contenido de los proyectos; con lo que, por
la competencia entre profesionales, aumentarn las exigencias de
calidad.
De esta forma, progresivamente, van siendo parte del lenguaje cotidiano
en las municipalidades, expresiones como costos actuales (sin proyecto),
refirindose a los costos de operacin y mantenimiento. Costos
incrementales para cada alternativa, definidos como la diferencia entre la
situacin con proyecto de cada alternativa y la situacin sin proyecto
comn a ambas. Beneficios incrementales, con proyecto menos sin
proyecto, tambin para cada alternativa.
Se habla de la evaluacin con el mtodo de costo/beneficio, donde los
beneficios y costos que se comparan son los incrementales y donde los
resultados se expresan en los indicadores clsicos de Valor Actual Neto
(VAN) y Tasa Interna de Retorno (TIR). Para los casos donde es difcil
proyectar beneficios se aplica el costo/efectividad, donde el uso ms
comn es el costo por persona.
Sobre todo este tipo de contenidos, donde no ha existido mayor
innovacin con el SNIP, lo que se da es el desarrollo de capacidades por
la divulgacin y necesidad de aprendizaje de su metodologa.
Desarrollos tericos
Existen temas nuevos. Previamente, no se haban aplicado mayormente
en el pas las evaluaciones sociales con anlisis de los precios sombra
planteados por Samuelson.
Ahora, no denominndolos precios sombra sino precios sociales, como
tambin se denominan en los pases vecinos, se evalan las alternativas
de inversin pasando proyecciones de precios de mercado a los
denominados precios sociales. Estos vienen a ser los precios reales para
el estado, por no incluir los impuestos que regresan al fisco, aplicar
correctivos a los aranceles, al valor de las divisas, adems de introducir
factores de correccin para la valorizacin del trabajo.
Cabe anotar que la valorizacin del trabajo, la conversin de los flujos de
caja proyectados de precios de mercado a precios sociales favorece a
las zonas ms pobres. Dos proyectos idnticos localizados en zonas
diferentes, una de alto nivel econmico y otra de pobreza o pobreza
extrema, se convertirn a precios sociales en proyectos con costos de
mano de obra diferenciados. El valor social de la mano de obra es mayor
en las zonas ms ricas y menos en las pobres. As, con este mtodo, el
costo social del mismo proyecto ser menor en las zonas pobres y, por
tanto, mayor ser su VAN social y TIR social.
En el Anexo SNIP 09, Parmetros de Evaluacin , se establece el precio
social de la mano de obra no calificada. Los factores de correccin por
los que se deben multiplicar los montos calculados a precios de mercado,
son:
Como referencia, en Chile, respecto a la mano de obra no calificada, se
tiene que del 2004 al 2008 el factor de ajuste ha sido 0.62; mientras que
del 2009 en adelante, este factor de ajuste se elevar a 0.89, dado que
en ese pas se tienen cambios en las expectativas de las tasas de
desempleo.
Estos temas son nuevos en las discusiones sobre la inversin pblica y
hay aspectos que, progresivamente irn aflorando. Por ejemplo, se
puede estar de acuerdo con que los factores de correccin o ajuste se
establezcan favoreciendo a los ms pobres; pero, por qu elaborar
ndices en base a la tasa de desempleo o subempleo? Por qu no
emplear un indicador muchsimo ms conocido y generalizado como es
el ndice del Desarrollo Humano?
Identificacin de proyectos de carcter e inters local que deben ser
ejecutados principalmente por los gobiernos locales
En el marco de un conjunto de iniciativas de proyectos de inters local y
municipal priorizados a partir de las responsabilidades de estas, las
mismas que se encuentran establecidas en la Ley de Municipalidades, se
pueden citar principalmente las siguientes los proyectos:
De pavimentacin de calles.
Proyectos de regulacin del comercio ambulatorio.
Inversiones en comercializacin municipal.
Proyectos de desarrollo urbano.
Proyectos de catastro grfico y numrico.
Estudios sobre relleno sanitario.
Proyectos de saneamiento fsico legal.
Inversiones en saneamiento ambiental.
Proyectos de mejora y ampliacin en parques y jardines.
Proyectos de prevencin para catstrofes y riesgos.
Servicio de administracin tributaria - SAT.
Proyectos privados de inters local que pueden ser desarrollados por la
iniciativa e inters de empresarios e instituciones privadas y afines
En el marco de un conjunto de iniciativas de proyectos de inters local y
municipal para la promocin de la inversin privada se pueden citar entre
otros los siguientes:
Proyectos en Terminales Terrestres
Estudios e inversiones en Mercados de Abastos
Proyectos de Ferias peridicas de productos y servicios
Inversiones y estudios en Cementerios Pblicos.
Emprendimientos en Playas de Estacionamiento
Proyectos de Servicios de limpieza publica
Emprendimientos e inversiones en Centros educativos primarios.
Inversiones en Mercados itinerantes.
Puesta en valor y explotacin de lugares histricos y patrimonios
culturales.
Peajes y mantenimiento de vas.
Produccin de aceite y torta de pepa de algodn
Comercializacin de arroz pilado
Comercializacin de insumos: fertilizantes, pesticidas y semillas
Conformacin de mercado mayoristas de productores de arroz.
Promocin de buenas prcticas agrcolas en la cosecha y cosecha del
caf.
Modernizacin de sistemas informticos y de comercializacin de los
productores.
Fomento al cultivo de cafs especiales.
Fomento al consumo de solubles y tostados.
Exportacin de camu camu
Exportacin de pijuayo
Estas actividades requieren de un importante soporte en recursos
humanos especializados en proyectos de inversin a nivel regional y
local de nuestro pas, de forma tal que su gestin por parte de las nuevas
autoridades regionales y por las municipalidades pueda ser ejecutada
eficientemente con el respaldo de la poblacin.
Los proyectos de inversin y los gobiernos locales
Es imperiosa la necesidad de fortalecer la capacidad tcnica de nuestros
municipios y de los jvenes gobiernos regionales con especialistas en
proyectos de inversin, tanto para su etapa de pre-inversin como para la
ejecucin misma.
Para dicho desarrollo, se debe tomar como base los recursos naturales y
ventajas comparativas de cada una de las regiones y municipios del pas,
generando inversin, empleo y riqueza a partir de sus propias
potencialidades y con la participacin de sus agentes sociales ms
representativos, tales como sus colegios profesionales y sus
universidades, los cuales han de establecer alianzas estratgicas, de
forma tal que se generen las sinergias necesarias.
En tal sentido es posible establecer convenios de carcter nter-
institucional que incorporen a las municipalidades con los gobiernos
regionales y las universidades, a partir de los cuales se establezcan las
sinergias necesarias que permitan asumir adecuadamente los proyectos
y recursos que sern transferidos por parte del gobierno central a las
regiones y municipalidades del pas.
Reflexiones finales
En los gobiernos locales del Per existe la obligada necesidad de
asegurar que los escasos recursos que posee la economa se
encuentren adecuadamente asignados con base en estudios de pre-
inversin serios, que contribuyan a su uso eficiente y tiendan hacia una
mayor equidad en provecho de la sociedad. La tcnica de formulacin y
evaluacin de proyectos, que representa la economa aplicada de los
recursos, contribuye a esta finalidad a travs de sus estudios de mercado
y de la evaluacin de la viabilidad econmica, financiera y social.
La optimizacin de los mecanismos y procedimientos del SNIP del MEF
es una necesidad, y de la misma manera nos cabe profundizar y mejorar
el proceso de formacin de recursos humanos especializados en las
municipalidades y gobiernos locales para asegurar y contribuir cada vez
mas y mejor a la descentralizacin en cada uno de los mas de 1,860
gobiernos locales del Per.
Bibliografa
Normas del Sistema Nacional de Inversin (SNIP)
Aos 2000-2002
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[FebJ R.M. N 066-2003-EF-15: Delegacin de Facultades para
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[EneJ R.D. N 001-2004-EF/68.01 que modifica la Directiva del SNIP
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[JuIJ R.M. N 372-2004-EF-15: Delegacin de Facultades a OPls
Nacionales, Regionales y Locales para Declarar la Viabilidad de
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[Ago] R.D. N 005-2004-EF/68.01 que aprueba la Directiva N 004-
2004-EF/68.01 Directiva del SNIP sobre Proyectos de Inversin Pblica
Menores
[Sep] R.O. N 006-2004-EF/68.01 que modifica la Directiva N 004-
2003-EF/68.01, Directiva del SNIP para Gobiernos Regionales y
Gobiernos Locales y la Directiva N 004-2002EF/68.01, Directiva General
del SNIP.
Anexo
Situacin de los Proyectos de Inversin en el Banco de Proyectos SNIP-
MEF
(Sistema Nacional de Inversin Pblica - Ministerio de Economa y
Finanzas del Per)
Total de Proyectos de Inversin Pblica, registrados al 18 junio 2008
Ntese que a nivel nacional, al 16 de junio del 2008, se tienen 72,444
proyectos presentados de los cuales 58,581 han sido declarados viables.
A nivel de los Gobiernos Locales, a la misma fecha, se tienen 42,740
proyectos presentados de los cuales 35,390 han sido declarados viables.
En otros trminos, el 60.4% de proyectos de inversin pblica declarados
viables, en el Per, han sido presentados por los gobiernos locales.
Proyectos de Inversin Pblica presentados por los Gobiernos Locales,
registrados al 18 junio 2008