Pilotage National Controle Fiscal

3
Le pilotage national
du contrle fiscal

_____________________
PRESENTATION
____________________
Le contrle fiscal a trois objectifs : un objectif budgtaire de
recouvrement de recettes, un objectif rpressif de sanction des fraudeurs,
un objectif dissuasif visant prvenir les fraudes
145
.
En France, lessentiel de ces contrles seffectue dans les services
dconcentrs de la direction gnrale des finances publiques (DGFIP).
Le fonctionnement du contrle fiscal dconcentr avait fait lobjet dun
chapitre du rapport public annuel 2010 de la Cour.
Au niveau national, trois directions spcialises de la DGFIP sont
comptentes :
la direction des vrifications nationales et internationales
(DVNI) pour le contrle fiscal des plus grandes entreprises ;
la direction nationale des vrifications de situations fiscales
(DNVSF) pour le contrle fiscal des mnages dont les revenus
ou le patrimoine sont les plus levs ;
la direction nationale des enqutes fiscales (DNEF) pour la
recherche, le renseignement et les enqutes tant au niveau
national quinternational.
Le prsent rapport sintresse lorganisation centrale du
contrle fiscal : les trois directions spcialises nationales et le pilotage
national de lensemble du contrle fiscal.
Ces trois directions traitent les dossiers particulirement
complexes et les affaires les plus sensibles, avec un montant par dossier
souvent trs significatif.
Ainsi, ct des 13 000 agents chargs du contrle fiscal dans le
rseau dconcentr (directions interrgionales de contrle fiscal,
[DIRCOFI]; brigades situes au sein des divisions des directions

145
Le contrle fiscal est ici entendu comme celui du ressort de la direction gnrale
des finances publiques (DGFIP), lexception de celui relevant de la direction
gnrale des douanes et des droits indirects (DGDDI).

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Rapport public annuel 2012 fvrier 2012
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
230 COUR DES COMPTES

rgionales et dpartementales des finances publiques, au niveau local),
prs de 1 100 agents travaillent au sein des trois directions nationales
146
.
Celles-ci emploient 6 % des vrificateurs, ralisent 3 % des contrles sur
place de nature rpressive (cest--dire dbouchant sur des pnalits
suprieures au tiers des droits rappels), mais sont lorigine du quart
des droits rappels et des pnalits appliques.
Le pilotage de ces trois directions spcialises est confi la sous-
direction du contrle fiscal, devenue service du contrle fiscal en octobre
2011, galement charge, auprs du directeur adjoint charg de la
fiscalit, du pilotage du contrle fiscal dconcentr.
Lexamen, dans deux autres chapitres du prsent rapport, de
lanalyse des missions et de lorganisation de ces entits nationales
sinscrit dans la mme dmarche que les enqutes sur TRACFIN et sur la
fraude aux quotas de C02, ce dernier cas illustrant les lacunes dans le
pilotage et la coordination au plan national du systme actuel de contrle
fiscal organis au niveau national.
Lenqute de la Cour a comport des vrifications sur pices et sur
place dans les directions nationales et les services centraux de la DGFIP,
ainsi que lexamen de dossiers fiscaux choisis de manire alatoire.
Lanalyse de lactivit de chacune des trois directions nationales
rvle des performances ingales (I), ainsi quun pilotage national et une
organisation de lensemble du contrle fiscal qui ont besoin dtre
adapts aux enjeux nouveaux (II).

Lactivit des trois directions nationales est rapprocher des ordres
de grandeur de la fraude fiscale, dont lestimation prcise est par nature
inconnue. Plusieurs rapports ont tent de lvaluer, avec des contours et
des montants trs diffrents.
Le Conseil des prlvements obligatoires avance, dans son rapport
de mars 2007 la Fraude aux prlvements obligatoires et son contrle ,
un chiffre de 25 Md qui repose largement sur une extrapolation des
rsultats des contrles fiscaux, considre comme basse par le Conseil.
Dautres rapports proposent des chiffrages beaucoup plus levs.
La Commission europenne voque un chiffre compris entre 40 et
50 Md. La dlgation nationale la lutte contre la fraude propose un
montant compris entre 25 et 39 Md pour lensemble de la fraude, y
compris les prlvements sociaux. Aucune valuation actualise de la
fraude par territoire et par secteur nest disponible.

146
La DGFIP comptait au total environ 120 000 agents fin 2010.

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LE PILOTAGE NATIONAL DU CONTROLE FISCAL 231

Au-del des estimations chiffres, le contrle fiscal
147
constitue un
enjeu majeur pour le respect de lgalit entre les citoyens, un moment
o les niveaux atteints et par la dette et le dficit publics obligent des
efforts supplmentaires partags.
Les conclusions de la prcdente enqute de la Cour
Le rapport public annuel de 2010, dans son chapitre sur les
mthodes et les rsultats du contrle fiscal , a permis de mettre en vidence
quatre dfaillances du contrle fiscal au niveau dconcentr.
La couverture du tissu fiscal par les contrles fiscaux externes est
ingale. Le taux de contrle peut varier du simple au double entre les
dpartements, et du simple au quadruple entre les centres dun mme
dpartement. Lenqute relve galement que les agriculteurs sont trs
rarement contrls, tout comme les trs petites entreprises, notamment celles
qui bnficient du rgime micro . Les petits impts (taxe sur les
salaires, taxe sur les vhicules de socit, etc.) et les dpenses fiscales sont
insuffisamment contrls.
La priorit donne aux rsultats budgtaires et la rpression de la
fraude conduit orienter le contrle vers les erreurs et les fraudes les plus
faciles dtecter et sanctionner.
Si les plaintes pour fraude fiscale dposes par ladministration auprs
des juridictions pnales ont augment au cours des annes 2000, cette
progression rsulte de laugmentation des seules plaintes visant les
entrepreneurs du btiment.
Les indicateurs pourraient davantage inciter les vrificateurs
effectuer les contrles les plus difficiles, et assurer la finalit dissuasive du
contrle fiscal.
Le dispositif de traabilit des investigations est limit. En gnral,
seules les investigations ayant eu des suites sont retraces. Les dcisions de
remises de droits ou de pnalits ne sont souvent pas justifies. La traabilit
insuffisante des dcisions tmoigne dun dveloppement insuffisant du
contrle interne. Il apparat, par ailleurs, sous rserve de la qualit de la
traabilit, que les investigations menes par les vrificateurs ont t
insuffisantes dans 7 % de 507 dossiers examins au cours de lenqute, un
taux sans doute sous-estim.

147
Le contrle fiscal peut tre exerc sur pices , sur la base de documents
transmis par les contribuables et des tiers, ou sur place , partir notamment
dinvestigations dans les entreprises et des entretiens avec les personnes physiques
concernes. Ces derniers sont notifis aux contribuables et suivent des procdures
strictement codifies.

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Le rendement budgtaire du contrle fiscal peut tre amlior, ce qui
impose la modernisation des mthodes de programmation et de contrle. Le
recouvrement du contrle fiscal est par ailleurs anormalement faible, en
particulier sur les pnalits avec un taux de 13 %, ce qui remet en cause la
finalit rpressive du contrle fiscal.
I - Les performances ingales des trois directions
nationales
Les directions nationales sont considres traditionnellement
comme des outils stratgiques au service de la politique de contrle fiscal.
Leur spcialisation sexplique par la technicit de la matire, lusage de
moyens dinvestigations trs tendus et le recours des procdures
spcifiques complexes troitement surveilles par les tribunaux.
Ces structures sont restes lcart de la rforme de la direction
gnrale des finances publiques (DGFIP), linstar du contrle fiscal
dans son ensemble.
Les directions nationales et leurs enjeux
La direction des vrifications nationales et internationales (DVNI)
emploie 480 agents, et contrle entre 65 000 et 95 000 entreprises, dont les
plus grands groupes franais. Elle a rappel un montant dimpts de 3,5 Md
en 2009 pour 1 350 dossiers.
La direction nationale des vrifications de situations fiscales (DNVSF)
compte 250 agents. Elle a vocation contrler les contribuables les plus
fortuns. Elle a rappel un montant dimpts de 255 M en 2010 (et 66 M
de pnalits) portant sur prs de 900 affaires.
La direction nationale des enqutes fiscales (DNEF) emploie 390
agents. Elle doit prvenir les nouveaux mcanismes de fraude, enjeu trs
important dans un contexte mouvant. Elle a rappel pour 390 M de droits
et pnalits en 2010, et a trait 460 dossiers.
Au regard de leurs objectifs, ces trois directions spcialises
prsentent des performances ingales. La DVNI a su pour lessentiel faire
voluer ses mthodes et prserver ses rsultats. La DNVSF prsente des
rsultats dcevants et nest pas en situation aujourdhui dexercer un
contrle efficace des contribuables les plus fortuns. La DNEF voit son
efficacit pnalise par le caractre composite de ses missions, le trop
faible renouvellement de ses effectifs et sa timidit en matire

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dutilisation des outils informatiques. Au-del de ces diffrences, des
points de fragilit communs apparaissent.
A - La direction des vrifications nationales et
internationales (DVNI)
La direction des vrifications nationales et internationales (DVNI)
est notamment charge du contrle fiscal des grandes entreprises et de
leurs filiales, ainsi que dentreprises ou dorganismes spcifiques
148
. Si les
rsultats budgtaires sont levs, le suivi de son portefeuille dactivit
pose des problmes mal rsolus.
1 - Des rsultats budgtaires en progression
Le montant total des redressements oprs sest sensiblement accru
ces dernires annes pour atteindre 3,5 Md, et la mdiane
149
des
redressements a galement progress, de 153 296 en 2005 301 889
en 2009. La part des contrles ne donnant lieu aucun redressement a
diminu.
La DVNI a mis en place une organisation performante du
recouvrement et du contentieux, facilite par la nature de son portefeuille,
ce quattestent diffrents indicateurs : le taux de recouvrement du
contrle fiscal au bout de deux ans (recouvrement en 2009 des crances
de 2007) est de 84 %. En 2009, le taux de recouvrement moyen des droits
et pnalits mis en 2007, 2008 et 2009 slevait 77,5 %.
Lanalyse des rsultats obtenus par la DVNI en matire de contrle
fiscal montre que, depuis que la dmarche danalyse-risque a t
gnralise, depuis 2005, la mdiane des droits nets a presque doubl. La
pertinence des requtes danalyse-risque est value chaque anne, selon
une dmarche itrative permettant leur amlioration rgulire.
Par ailleurs, les relations avec les usagers sont marques par le
respect, dans prs de 90 % des contrles, du dlai maximal de neuf mois
dintervention sur place.

148
Socits civiles immobilires ralisant des oprations de grande ampleur, chambres
de commerce et dindustrie, ports autonomes, etc.
149
Une mdiane de 301 889 signifie ici que la moiti des redressements porte sur
des montants compris entre 0 et cette somme, lautre moiti se situant au-del.

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La DVNI entretient des relations frquentes avec les grandes
entreprises. Lexprimentation de la garantie fiscale
150
, prise de
position formelle du service en cours de contrle na donn ce jour que
des rsultats faibles, peu de garanties ayant t accordes.
2 - Un portefeuille dactivit difficilement matris
Ds lors que sa comptence est centre sur les grandes entreprises,
la dfinition du portefeuille est un travail essentiel de la DVNI. La mise
jour de ce portefeuille est difficile, car il volue constamment du fait des
nombreuses crations, acquisitions, cessions de filiales de grands groupes.
Lestimation de son portefeuille par la DVNI connat de fortes
fluctuations. Ainsi, il sest lev 124 394 entreprises fin 2008, en forte
expansion depuis 2002, date laquelle il stablissait 46 686
entreprises. Selon lvaluation du 5 juin 2009, considre par la DVNI
comme la plus solide, il regroupait 65 207 entreprises, dont 5 459
appartenant au noyau dur , cest--dire aux entreprises les plus
importantes. En septembre 2010, il comprenait 94 409 entreprises
utilement vrifiables.
Les travaux de fiabilisation portent notamment sur les liens de
dtention entre les socits. Loutil utilis reprenant chaque anne des
donnes dclaratives fournies par les entreprises, les modifications
effectues par la DVNI au cours dune anne peuvent ne pas tre reprises
dune anne sur lautre. Lapplication informatique ne permet pas la
comparaison entre exercices et le suivi des modifications faites une anne
donne est particulirement lourd.
La mme application informatique est aussi utilise par la direction
des grandes entreprises (DGE)
151
pour la tenue de son portefeuille.
Labsence de concordance entre les portefeuilles des deux directions et
lorganisation diffrente retenue par chacune dentre elles (par groupes
la DGE, par secteur la DVNI) rendent le travail de tenue du portefeuille
particulirement dlicat. Ainsi, le primtre des entreprises entrant dans le
champ de comptence de la DGE reprsente un peu plus de la moiti de
celui de la DVNI, soit environ 34 000 socits en 2009, dont 2 800

150
Procdure mise en uvre depuis le 1
er
juillet 2009, la suite du rapport de la
commission prside par M. Fouquet, ouvrant une possibilit de contrle avant
qu'aucune obligation dclarative ne soit chue et de procder des saisies
conservatoires ds la notification du procs verbal et ce sans demander une
autorisation judiciaire et sans attendre les avis dimposition ou de recouvrement.
151
Service comptence nationale cr en 2001, la direction des grandes entreprises
constitue pour les grandes entreprises un interlocuteur fiscal unique au plan national.

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noyaux durs
152
. Le rapprochement progressif des portefeuilles des
deux directions, et lutilisation par la DVNI des outils de suivi mis au
point par la DGE
153
pourraient contribuer amliorer la situation.
Ladministration rappelle que des travaux de fiabilisation et darchivage
se sont intensifis depuis 2009, et quils seront poursuivis en 2011 et
2012.
La DVNI tend concentrer son activit sur les entreprises plus
fort enjeu budgtaire, ce qui explique ses rsultats au plan budgtaire,
mais la conduit ngliger les entreprises de milieu et de bas de
portefeuille. Lusage de la procdure drogatoire de transfert aux
directions de contrle fiscal (DIRCOFI) ne permet pas den assurer une
couverture suffisante. Alors que le contrle a galement des finalits
rpressives, en matire de pnalits, la DVNI fait moins bien que les
DIRCOFI.
La DVNI assure une couverture ingale des diffrents impts. Elle
contrle moins la TVA que limpt sur les socits, et le contrle des
dpenses fiscales, accru rcemment dans le cadre des contrles lis au
plan de relance (crdit dimpt recherche, report en arrire des dficits),
est encore insuffisamment dvelopp. La DVNI ralise par ailleurs un
nombre lev de redressements effet de dcalage , lis par exemple
aux provisions comptables, dont lintrt du point de vue budgtaire est
limit, parce quils se traduisent par des baisses de recouvrement
quivalentes les annes suivantes (effets de trsorerie du fait du dcalage
dans le temps).
Laccs aux comptabilits informatises des entreprises reste
dvelopper. Depuis mars 2010, les entreprises sont invites transmettre,
sur un serveur scuris, une copie de leurs comptabilits informatises.
Aujourdhui, seulement un quart dentre elles ont accept de le faire,
malgr une communication importante de ladministration ce sujet. Si le
taux dacceptation naugmente pas dici 2012, des obligations lgales de
transmission des donnes, contenant un chancier prcis, pourraient tre
ncessaires.

152
La dfinition du noyau dur est plus restrictive la direction des grandes
entreprises qu la direction des vrifications nationales et internationales. Ainsi, sont
dfinies comme noyau dur la direction des grandes entreprises les entreprises
dont le chiffre daffaires ou lactif brut est suprieur 400 M.
153
La direction des grandes entreprises dispose dun outil propre, lobservatoire des
groupes, qui runit 100 groupes et prs de 23 000 entreprises (liens de dtention,
impts acquitts par les entreprises du groupe, etc.). Lobservatoire des groupes, dont
la tenue pourrait tre largie au portefeuille plus large de la direction des vrifications
nationales et internationales, peut tre utile la programmation des contrles fiscaux
raliss par la direction des vrifications nationales et internationales.

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B - La direction nationale des vrifications de situations
fiscales (DNVSF)
Spcialise dans le contrle fiscal externe, la direction nationale
des vrifications de situations fiscales (DNVSF) assure ce type de
contrle pour les particuliers les plus fortuns et les contribuables la
notorit avre.
1 - La baisse du rendement des contrles
La DNVSF peut tre saisie par les services territoriaux la suite
dun contrle sur pices et intervient donc en principe la suite dune
proposition de contrle manant de ceux-ci, mme si elle dveloppe de
plus en plus lauto-programmation. Il en rsulte une grande dpendance
par rapport aux services locaux qui peut avoir dimportantes
consquences sur la qualit des affaires programmes.
Lanalyse des droits rappels par la DNVSF rvle, sur dix ans,
une baisse du rendement du contrle, aprs une forte croissance au dbut
des annes 2000.
Les droits nets et les pnalits slevaient en 2000 319 M,
environ 500 M en 2002-2004 et environ 270 M en 2008-2009.
Mme en tenant compte du fait que des rectifications ont ensuite
fait lobjet de dgrvements parfois trs significatifs, relativisant de ce
fait les performances enregistres vers le milieu de la dcennie, le
constat dun dclin est patent. Il reflte pour lessentiel une diminution
des affaires suprieures 1,5 M de droits rappels. Lvolution dautres
indicateurs tmoigne galement de cette volution (pourcentage
doprations conformes en progression, cest--dire ne dbouchant sur
aucun redressement, ratio pnalits/droits orient la baisse).
Le taux de recouvrement nest pas un indicateur de pilotage suivi
en interne. Il est peu significatif, car il ne comprend pas limpt sur le
revenu. Il est par ailleurs faible. En 2009, le taux de recouvrement final
des droits et pnalits mis en 2007, 2008 et 2009 slevaient 13,5 %.
Au 31 dcembre 2009, seules 15,3 % des droits et pnalits mis en 2007
avaient t recouvrs contre 45 % pour lensemble de la DGFIP. La mise
en place dun ple de recouvrement spcialis en avril 2011 vise
amliorer cette situation.
Pour linstant, la part des contrles rpressifs est plus faible la
DNVSF que dans les directions de contrle fiscal (DIRCOFI).

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2 - Le contrle limit des plus grandes fortunes
La diminution des montants recouvrs contraste avec la hausse des
patrimoines et des revenus financiers les plus levs.
Certes, il nexiste pas de lien mcanique entre hausse des revenus
et des patrimoines, dune part, et hausse de la fraude, dautre part,
puisque des comportements doptimisation non frauduleux peuvent
expliquer cette divergence.
Par ailleurs, il est difficile de mesurer limpact des modifications
intervenues dans la lgislation fiscale susceptibles de venir rduire la base
taxable, particulirement les dpenses fiscales.
Cependant, la DNVSF reconnat la conjonction de plusieurs autres
facteurs, tels que le caractre plus mouvant et plus complexe de la fraude
et une programmation des contrles plus difficile que par le pass.
Les trs hauts revenus et les plus grandes fortunes sont, en gnral,
peu contrls en contrle fiscal externe, et les contrles aboutissent assez
frquemment une absence de rectification.
Ce constat ne signifie pas que ces contribuables ne sont pas
contrls, puisquun contrle sur pices est, en principe, effectu au
moins une fois tous les trois ans par les services locaux, dans le cadre du
contrle des dossiers fort enjeu portant sur les contribuables les plus
aiss (prs de 150 000 personnes).
Cependant, la DGFIP admet elle-mme que ce type de contrle est
peu adapt ces contribuables au profil spcifique.
En effet, les directions territoriales, qui ont lobligation de
couvrir ces dossiers fort enjeu, sont souvent, dune part, mal
outilles pour apprhender des dossiers particulirement complexes. La
saisie globale de la situation fiscale de ces trs hauts revenus ptit, dautre
part, de la frquente segmentation des tches : il est rare, en particulier,
que la gestion des trois fiscalits personnelle, professionnelle et
immobilire soit articule de faon optimale dans les directions locales.
En outre, les limitations gographiques des services territoriaux sont un
obstacle supplmentaire pour assurer efficacement le contrle de
particuliers dont les sources de revenus et le patrimoine sont
frquemment disperss sur le territoire national et au-del.
La DNVSF inscrit en moyenne, tous les ans, un peu plus dune
dizaine des 500 plus grosses fortunes professionnelles sa
programmation des examens de situations fiscales personnelles (34 sur la
priode 2007-2009), soit annuellement 2,3 % du total constitu par cette
catgorie des contribuables.

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Il sagit, certes, dexamens de la situation fiscale personnelle
(ESFP)
154
, et non de simples contrles sur pices, mais ce chiffre est trs
faible.
Si lon raisonne, en effet, en termes de frquence de contrle, la
probabilit pour un contribuable fortun dtre contrl en ESFP est
dune fois tous les 40 ans. Ce taux est lui-mme variable au sein de cet
ensemble, plus faible dans les cinquante premires places du classement
(un seul contribuable) et plus fort pour les contribuables qui se situent
entre les 50
e
et 200
e
rangs (environ six ESFP par an pour une population
de 150 personnes, soit 4,2 % du total vus chaque anne).
16 des 34 affaires contrles par la DNVSF (figurant dans le
classement des 500 plus grandes fortunes) au cours de la priode 2007-
2009 sont issues de lauto-programmation, soit 47 % du total.
Les autres directions nationales sont lorigine dun nombre
marginal de contrle.
Sept proviennent des directions parisiennes (trois pour les Hauts de
Seine Sud et Nord, trois pour Paris-Ouest, un pour Paris-Nord). Aucun
dossier nmane des Yvelines. Lorigine des huit autres dossiers se
rpartit entre les services du Puy-de-Dme, de lAllier, de la Haute-
Garonne, des Alpes-Maritimes, de lOrne, de Nord-Lille, et la DIRCOFI
Rhne-Alpes.
Parmi 22 dossiers de contribuables fortuns au sein de ce sous-
ensemble, la Cour a constat que sept ont abouti une absence de
rectification. Le taux de conformit est donc de 32 %, suprieur de
12 points celui observ pour lensemble des ESFP traits par la
DNVSF.
Sur les 15 dossiers ayant donn lieu des rectifications, 8 dossiers
ont t rgls avec une transaction. Cette proportion est trs suprieure au
niveau observ en gnral
155
. Elle peut trouver son explication dans la
difficult dapprhender de faon juridiquement certaine la frontire entre
la fraude et loptimisation fiscales.

154
Lexamen de la situation fiscale personnelle (ESFP) est un contrle fiscal externe
portant sur la cohrence entre les revenus dclars, et le revenu global du contribuable
et ses lments de patrimoine.
155
170 accords transactionnels ont t conclus avant mise en recouvrement en 2009,
anne au cours de laquelle 624 dossiers principaux ont t raliss (914 affaires, en
comptant les affaires connexes).

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3 - Labsence de portefeuille ddi de contribuables
La comptence de la DNVSF nest que subsidiaire.
Aussi la direction effectue-t-elle en fait des sondes travers un
tissu fiscal quelle connat assez mal, faute dassurer sur lui un contrle
rpt et frquent linstar de ce que pratiquent ordinairement les
directions territoriales. Malgr le dveloppement de lauto-
programmation, la DNVSF peine disposer dun historique complet des
dossiers. En outre, les informations qui lui parviennent sont souvent trs
partielles, lui interdisant de disposer dune vue densemble des sources de
revenus souvent extrmement clates travers des structures
professionnelles ou personnelles trs diverses et des territoires diffrents.
Face cette volution dfavorable, la DGFIP et la DNVSF ont mis
en place au dbut de lanne 2010 une exprimentation visant doter le
service dune comptence exclusive en matire de contrle fiscal, de
bureau ou externe, pour une fraction des dossiers fort enjeu. Cette
exprimentation est de nature permettre un renforcement de lefficacit
de la programmation et, consquemment, du contrle effectu par la
DNVSF. Pense comme pouvant permettre une meilleure connaissance
de ce tissu fiscal et une plus grande diversification des outils
dintervention du service (ESFP, vrification gnrale, contrle sur
pices), elle apparat comme une source possible de progrs.
Le bilan ralis fin 2011 devrait conduire doter la DNVSF dun
vritable portefeuille propre, qu'elle passera rgulirement en revue, au
lieu d'tre saisie ponctuellement de propositions de contrle par d'autres
directions sans disposer toujours de toutes les informations requises ni de
lhistorique des dossiers.
C - La direction nationale des enqutes fiscales (DNEF)
La direction nationale des enqutes fiscales (DNEF) est avant tout
une direction de services visant orienter et faciliter la mise en uvre par
dautres entits des activits de contrle fiscal.
Son organisation clate et complexe semble rsulter plus dune
longue sdimentation que dun choix explicite. Elle ne compte ainsi pas
moins de 22 cellules proposant lensemble des services de la DGFIP
leur savoir-faire, souvent unique dans cette administration.
Par ailleurs, elle a elle-mme une activit rpressive propre pour
des dossiers fort enjeu lis la lutte contre les carrousels de TVA. Il
sagit donc dune direction nationale atypique.

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Elle dispose :
de brigades interrgionales dintervention charges des
perquisitions fiscales, situes dans 15 ressorts territoriaux, ne
concidant pas exactement avec celui des DIRCOFI ;
de brigades nationales dinvestigation charges de la recherche
et de la dtection des mcanismes frauduleux ;
de brigades dintervention rapides charges de la fraude la
TVA intracommunautaire et des carrousels.
1 - Une mobilisation peu efficace de comptences disparates
Certaines des missions de la DNEF ont t dlaisses et dautres
fragilises.
La mission de documentation, trs prise traditionnellement des
agents de lex-direction gnrale des impts, est tombe quelque peu en
dshrence. De ce fait, la DNEF a perdu de sa visibilit vis--vis des
autres directions territoriales ou rgionales qui ont dvelopp leur propre
rseau de documentation. Concomitamment, la connaissance des services
proposs par la DNEF aux agents de la DGFIP sest dgrade.
La DNEF prsente des niveaux de recouvrement trs faibles et en
diminution, malgr une reprise en 2010.
En 2009, le taux de recouvrement final des droits et pnalits mis
en 2007, 2008 et 2009 slevait moins de 1 %. Cela tient en partie au
rle mme de la DNEF qui vise empcher et prvenir les fraudes
fiscales plus qu les rprimer. Cela sexplique aussi par le fait que la
grande majorit des droits mis sapplique aux situations de carrousels de
TVA, dont la spcificit est de disparatre ds lors quils sont dcouverts.
Les socits ayant une existence phmre, les montants frauds sont trs
difficilement rcuprables, alors mme que lobjectif de mettre un terme
aux mcanismes de fraude est atteint.
La DNEF sest vue progressivement confier, en plus des missions
documentaires traditionnelles, des instruments juridiques dont elle a le
monopole. Ainsi, afin de renforcer les moyens de ladministration pour
lutter contre la fraude fiscale des contribuables exerant une activit
professionnelle, la loi de finances rectificative pour 2007 a institu une
procdure de flagrance fiscale. Ces dispositions sont entres en vigueur
au 1
er
janvier 2008.
La procdure de flagrance fiscale permet aux agents des impts
ayant au moins le grade de contrleur, en cas de constatation de certains

Cour des comptes

faits frauduleux, de dresser un procs-verbal qui emporte divers effets,
dont la possibilit de mesures conservatoires.
Cette procdure est, toutefois, subordonne plusieurs conditions.
Elle n'est justifie qu'en cas de circonstances susceptibles de menacer le
recouvrement d'une crance fiscale, vise les seuls contribuables se livrant
une activit professionnelle et concerne uniquement la priode
d'imposition en cours pour laquelle aucune des obligations dclaratives
prvues en matire d'impt sur le revenu, d'impt sur les socits ou de
TVA n'est chue.
La flagrance fiscale na connu, ce jour, quune utilisation rduite.
La monte en puissance rcente du dispositif la DNEF tmoigne,
toutefois, de son intrt dans certains dossiers (4 200 de droits scuriss
en 2008 pour 8 procdures, 50 140 pour 5 procdures en 2009,
360 381 pour 4 procdures 2010 et 615 237 pour deux procdures au
premier semestre 2011). Le nombre daffaires diminue sensiblement,
mais avec des montants par dossiers de plus en plus importants.
Selon la DNEF, la flagrance fiscale est un dispositif dexception
dont la vocation est la scurisation du recouvrement des impositions des
entreprises phmres. Malgr les grandes difficults de la mise en uvre
de cette procdure, cette procdure prsente un intrt en matire de
mesures conservatoires. Il ne faut, toutefois, pas trop en attendre.
La DNEF a surtout besoin dtre plus ractive et de dvelopper sa
capacit anticiper. En effet, compte tenu des fraudes vises par les
services de la DNEF, notamment les carrousels TVA, lanticipation et la
ractivit sont des facteurs dterminants.
En ce domaine, des progrs importants sont raliser comme la
fraude massive la TVA sur les quotas carbone la clairement mis en
vidence. Les dlais actuels des enqutes sont incompatibles avec une
lutte efficace contre les fraudes fiscales les plus graves, telles que les
carrousels de TVA : entre le moment o la vrification dune socit a t
confie une brigade de vrification, et celui o le vrificateur se
prsente pour la premire fois dans les locaux de lentreprise, le dlai
moyen est de 2,5 mois ; la dure des oprations sur place est de sept mois
en moyenne ; le dlai compris entre la fin des oprations sur place et
lenvoi des documents de taxation est en moyenne de 8,6 mois.
La rduction de la dure de traitement des dossiers devrait tre une
priorit pour la DNEF, en particulier pour le dlai compris entre
lattribution dun dossier une brigade et son intervention dans les locaux
de la socit contrle.

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Des modes dintervention plus rapides doivent tre dvelopps
pour carter les socits frauduleuses ou potentiellement frauduleuses. A
cette fin, une tude des pratiques trangres en matire de suspension du
numro de TVA pour les socits suspectes mriterait dtre conduite.
Les procdures internes la DGFIP doivent tre rformes pour rduire
trs fortement les dlais administratifs de suspension de numro de TVA,
de lordre de trois mois actuellement.
2 - Une adaptation trop lente des outils informatiques
Fin 2008, une rflexion a t entreprise sur les nouvelles
techniques d'analyse de bases de donnes dveloppes depuis plusieurs
annes dj chez certains de nos partenaires, comme lEspagne, par
exemple. La DNEF na fait, cette occasion, que lancer une rflexion sur
lexploration automatise des donnes alors quelles sont en place chez
nos principaux partenaires.
Sagissant des circuits dapprovisionnement des donnes, le
chantier ouvert en 2009 vise mettre en place un transfert des donnes
vers la DNEF de faon totalement dmatrialise via le rseau.
Un logiciel mis en place en 2004 permet de dfinir, partir dune
analyse du schma ainsi labor, une stratgie afin de rationaliser les
investigations. Son exploitation a t confie une quipe ddie qui
traite les travaux des autres structures. La monte en puissance de ce
logiciel constate depuis lanne 2005, sest poursuivie en 2009
(120 dossiers ont ainsi t traits, portant sur 386 fichiers et 493 schmas
ont t fournis), mais sest interrompue en 2010.
Divers travaux dexpertise sont raliss sur des logiciels ou des
outils de gestion comportant des fonctionnalits favorisant les fraudes.
Pour conduire ces actions, la DNEF a renforc, au 1
er
septembre 2011, ses
effectifs dinspecteurs disposant de comptences en informatique, pour
pouvoir ainsi accrotre le nombre de ses enqutes en la matire.
Un autre axe dvolution rside dans le projet d'acquisition par la
DNEF d'un outil de traitement des donnes non structures. Lquipe
charge de lexprimentation met en uvre la technologie de
lexploration automatise de textes ; linstallation et le paramtrage se
sont drouls au cours de l'anne 2009. Un groupe de travail associant des
enquteurs a t mis en place. L'exprimentation du produit a commenc
sur un nombre de postes rduits et a port sur les pices saisies dans le
cadre des visites domiciliaires, sans tre acheve.
La DNEF va ensuite procder des tests sur les pistes ouvertes par
la technique de lexploration automatise de donnes ; un bilan en sera

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dress de faon permettre la direction gnrale doprer, sil y a lieu,
des choix en la matire.
Cette lenteur contraste avec la situation constate dans dautres
pays, comme la Belgique, qui utilise de tels outils en matire de
carrousels de TVA.
Les outils informatiques font lobjet dadaptations trs
progressives et prudentes quil conviendrait dacclrer eu gard aux
enjeux qui sy attachent. Ceci exige une ouverture rsolue des
expertises et des expriences nouvelles en matire notamment de bases de
donnes et de statistiques.
D - Les facteurs de fragilit communs aux trois
directions
1 - Les instruments juridiques
Les instruments juridiques tendent se juxtaposer sans rflexion
sur leur interaction et surtout leur rpartition entre structures. Dans le
mme temps, ils se sont rvls insuffisants pour empcher les nouveaux
types de fraudes. Ils ont parfois t fragiliss par la jurisprudence
franaise et europenne.
En matire de contrle fiscal international, la DVNI se heurte aux
lourdeurs et aux difficults de lchange dinformations avec les pays
trangers. Ces difficults sont bien sr accrues en ce qui concerne les
paradis fiscaux, en dpit de loutil juridique que constitue le rgime
fiscal privilgi .
Or, les entreprises contrles par la DVNI, bien conseilles,
concentrent la majorit des pratiques doptimisation fiscale. Elles
disposent notamment des prix de transfert pour optimiser au niveau
mondial leur charge fiscale. Si la DVNI a ralis des progrs en matire
de contrle fiscal international ces dernires annes, un effort accru est
souhaitable eu gard limportance de lenjeu. Les obstacles auxquels se
heurte la coopration internationale valent aussi pour la DNEF et la
DNVSF.
Lintrt de lexamen de la situation fiscale des particuliers a t
limit par un certain nombre de rgles, dont la rgle du double (arrt
Conseil dEtat, Bancarel du 5 mars 1999).
Selon cet arrt, la discordance entre les revenus dclars et les
sommes portes au crdit des comptes financiers dun contribuable ne
constitue un indice de nature lgitimer la mise en uvre dune demande

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de justifications par ladministration que si le montant de ces crdits est
au minimum deux fois suprieur celui des revenus dclars. Leffet de
cette rgle est particulirement significatif pour la DNVSF, compte tenu
des particularits de son tissu fiscal constitu de particuliers fortuns.
Cette situation bnficie indubitablement aux plus hauts revenus, bien
davantage en tout cas que ne le ferait lapprhension de lcart entre les
crdits et les revenus dclars sil tait exprim en valeur absolue.
Enfin, la procdure de visite et de saisie, qui est une composante
centrale de lactivit de la DNEF, a t interrompue pendant six mois, du
fait de larrt Ravon de la Cour europenne des droits de lhomme du
21 fvrier 2008 (insuffisance des voies de recours, corriges depuis aot
2008), mais les services ont t perturbs pendant une dure bien
suprieure. Seules 150 procdures ont t ralises en 2009 (et 115 en
2008) contre 240 en 2005, 2006 et 2007. Le rythme de croisire prcdent
est presque retrouv en 2010 (232).
Cette procdure doit par ailleurs sarticuler avec le code de
procdure pnale qui permet dj d'adjoindre aux enquteurs toute
personne comptente. La loi du 30 dcembre 2009 a galement cr une
nouvelle procdure d'enqute judiciaire mene par des agents des services
fiscaux habilits et dirigs par le parquet, pour les cas de fraude fiscale
recourant l'utilisation de faux ou de comptes dtenus directement ou
indirectement dans des Etats non coopratifs ( paradis fiscaux ).
2 - Le contrle interne et la documentation des procdures
Les trois directions prsentent plusieurs caractristiques
communes qui tiennent ce quelles nont pas mis en place un systme de
contrle interne efficace permettant systmatiquement de documenter la
justification des dcisions et de retracer de faon simple les tapes et les
lments constitutifs dun dossier. Le contrle interne existe bien dans
chacune de ces directions, mais il est insuffisant pour apporter une vision
satisfaisante de la qualit des contrles, les objectifs tant essentiellement
quantitatifs.
Les transactions permettent de scuriser des recouvrements et
dviter des contentieux parfois trs longs. Cependant, ni les directions
nationales ni la sous-direction du contrle fiscal nont tabli de doctrine
demploi claire des transactions ni mis en place une valuation fiable de
son impact financier. Un constat identique avait dj t effectu lors de
lenqute portant sur le rseau dconcentr. La DGFIP est consciente de
cet enjeu et travaille lheure actuelle un meilleur encadrement et une
meilleure traabilit des transactions.

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Lexamen des dossiers de transactions la DVNI indique une
documentation des dcisions parfois insuffisante, en particulier
lorsquelles sont conclues directement par les chefs de brigade.
A la DNVSF, la pratique trs gnrale de la transaction sexplique
par le type de contribuable que traite le service. La DNVSF, lorsquelle
identifie dans ses positions des lments de fragilit juridique, sengage
sur la voie de la transaction afin dviter un contentieux long et parfois
coteux. Si le principe de la transaction nest pas contestable, on peut
regretter que la doctrine demploi nen soit pas davantage prcise et que
des efforts pour en harmoniser lexercice naient pas encore t
suffisamment dploys au niveau du contrle interne. La DNVSF semble
consciente de ces difficults et a dcid dengager un audit interne. Une
valuation rigoureuse des consquences financires des transactions est
galement ncessaire.
Le logiciel permettant denregistrer les pices dmatrialises est
diversement aliment, en particulier la DNEF et la DNVSF. Il en
rsulte, dans certains cas, des difficults pour retrouver de faon simple et
rapide les tapes des procdures engages et les lments ncessaires la
comprhension dun dossier pour chaque affaire. Dune faon gnrale, la
traabilit des dcisions est ingale, quil sagisse des transactions, du
choix dappliquer telle ou telle pnalit ou des rsultats du contrle
lorsquil ne dbouche sur aucune rectification. Elle doit tre renforce
afin de sassurer de lgalit de traitement des contribuables.
Aussi la DGFIP exprimente-t-elle lheure actuelle, pour
lensemble des ses directions nationales et locales, une nouvelle
application informatique destine renforcer la traabilit des dcisions
prises. Cet outil sinscrit galement dans une finalit dappui aux
vrificateurs car il est associ un guide mthodologique pour les
orienter dans leurs investigations.
3 - La gestion des ressources humaines
La rotation des effectifs la DVNI et la DNVSF est trop rapide :
lanciennet moyenne des agents atteint peine quatre annes la DVNI
et 4,5 la DNVSF, alors quil faut plus de trois ans un vrificateur pour
tre pleinement oprationnel et que les contrles stendent frquemment
sur plusieurs annes (85 % des vrificateurs ont moins de quatre ans
danciennet la DVNI et la DNVSF).
Des mesures permettant de limiter cette rotation sont ncessaires.

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Par ailleurs, et compte tenu de la rforme de la formation initiale
(ENFIP), la DVNI et la DNVSF doivent intensifier les mesures de
formation destines aux jeunes agents.
Au contraire, la DNEF, la difficult renouveler les outils et les
mthodes trouve une part de son explication dans une stabilit des cadres
qui peut tre considre comme excessive, faute dactions massives en
matire de formation continue. Elle est lie galement une insuffisante
diversification qualitative des ressources humaines mobilises, en
particulier dans les activits de veille et de recherche.
De manire gnrale, la DNEF gagnerait enrichir ses propres
ressources humaines par les comptences dexperts extrieurs la DGFIP
(informaticien, statisticien, ingnieur).
II - Un pilotage et une organisation adapter aux
enjeux nouveaux
Lenqute relative la sous-direction du contrle fiscal, claire
par celle sur la fraude la TVA sur les quotas carbone, a montr que les
faiblesses releves au niveau des directions spcialises nationales
sexpliquent en partie par un pilotage insuffisant de la part de la direction
de la DGFIP.
Ce pilotage souffre galement de lacunes en matire dorganisation
et danimation du rseau dconcentr. Face des enjeux dimportance et
de complexit croissantes, ladministration a amorc une rorganisation
partielle, alors quune refonte en profondeur de lorganisation est
ncessaire.
A - Le pilotage par la sous-direction du contrle fiscal
Au niveau national, le systme franais de contrle fiscal est anim
par la sous-direction du contrle fiscal de la DGFIP.
Rattache au directeur charg de la fiscalit, la sous-direction
compte une centaine dagents. Elle est responsable du pilotage du rseau,
de lanimation du contrle fiscal, ainsi que de lexamen des dossiers les
plus complexes ou sensibles
156
. Elle ne coordonne pas suffisamment les

156
Il sagit des dossiers faisant lobjet dune saisine des services ( demandes de
solution ) du fait de leur complexit technique ou de leur importance financire, ainsi
que des dossiers voqus devant le ministre ou le directeur gnral ( situations
fiscales ).

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directions nationales. Les objectifs dactivit quelle fixe au rseau
dconcentr apparaissent insuffisamment ambitieux au regard des moyens
mobiliss, lesquels restent allous sans remettre en cause lexistant.
1 - Une coordination insuffisante entre directions nationales
a) Un pilotage des directions nationales spcialises manquant de
fermet
La sous-direction du contrle fiscal est charge de piloter les
directions spcialises de contrle fiscal, qui sont les seules tre
administrativement rattaches directement au sous-directeur. Ces
directions nationales sont traditionnellement les plus autonomes du
rseau. Le dialogue de gestion, fond sur des confrences trisannuelles,
laisse une grande marge dapprciation aux directeurs nationaux dans
lidentification des points damlioration de leur direction, et dans la mise
en place des actions correctrices.
La sous-direction ne dispose pas des dispositifs de suivi adquats
pour dceler le plus tt possible les sujets potentiellement sensibles ou
complexes traits par les directions nationales. En revanche, elle continue
examiner de manire systmatique les procdures de perquisition fiscale
conduites par la DNEF, sans que sa valeur ajoute napparaisse
clairement.
Enfin, la sous-direction du contrle fiscal ne parvient pas faire
travailler ensemble les directions nationales. La Cour relve ainsi
labsence de porte relle de plusieurs conventions passes entre
directions nationales (par exemple, entre la DVNI et la DNVSF). La sous-
direction ne remdie pas assez aux cloisonnements existant tant entre les
directions nationales spcialises dans le contrle quentre celles-ci et le
reste des services de la DGFIP, ni aux lourdeurs et lenteurs qui en
rsultent. Elle ne comble pas non plus les insuffisances dans la gestion
proactive des principaux risques par les diffrents services.
b) Les faiblesses de la veille stratgique
Les difficults rencontres par les directions nationales, illustres
par la fraude aux quotas de CO2 (cf. chapitre au prsent RPA), rvlent
labsence dun vritable systme national de veille stratgique.
Certes, une mutualisation des mthodes de contrle seffectue par
des groupes de travail ad hoc qui impliquent les services territoriaux.
Cependant, elle sopre sur une base essentiellement interne. La sous-
direction ne fait, par ailleurs, pas appel pour complter ces quipes des

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comptences extrieures, notamment issues du priv, pour identifier les
nouvelles formes de fraude, et mettre au point les mthodes de contrle
diffuses au sein du rseau. Elle ne recourt pas davantage des
prestations externes dtudes afin de mieux anticiper les volutions du
contexte conomique, financier et technologique, dans lequel ses activits
se dploient.
2 - Des objectifs peu ambitieux au regard des moyens mobiliss
a) Un processus de pilotage de lactivit perfectible
Les travaux de la Cour publis en 2010 appelaient une
amlioration des rsultats du contrle fiscal et un pilotage accru du
rseau par ladministration centrale. Lenqute sur la sous-direction a
ainsi t loccasion dvaluer la qualit de ce pilotage national de la
politique de contrle fiscal.
Les objectifs du contrle fiscal sont fixs au niveau national par la
sous-direction du contrle fiscal. Ils sont ensuite dploys au niveau
interrgional puis dpartemental par des plans interrgionaux de contrle
fiscal, qui couvrent des priodes de trois ans. Si lexamen de ces plans
conclus au cours de la dernire dcennie a montr un pilotage plus ferme
du rseau par la sous-direction du contrle fiscal, des progrs sont encore
possibles en la matire.
Aucun plan ntait ainsi en vigueur en 2009 et en 2010, la sous-
direction nayant valid les plans 2010-2012 que fin dcembre 2010. La
sous-direction a valid, en outre, fin 2010 des plans pour lesquels
lensemble des objectifs quantifis navaient pas t fixs et ne ltaient
toujours pas six mois plus tard.
Les derniers plans (2010-2012) sont de qualit trs ingale entre
les diffrentes interrgions, quil sagisse de lanalyse du tissu fiscal, du
bilan des prcdents plans ou des actions mener pour la priode
concerne. Il sagit dun exercice souvent formel, et les objectifs
quantifis, en particulier ceux qui sont spcifiques chaque interrgion,
semblent mal connus et peu suivis dans le rseau.
b) Des objectifs quantitatifs stables en termes de contrles
Au cours de la priode rcente, les services de contrle fiscal ont
bnfici dune sanctuarisation de leurs effectifs : ils nont pas t
affects par le non-renouvellement dun dpart en retraite sur deux
appliqu au reste de la DGFIP, comme lensemble de la fonction

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publique dEtat, ce qui, dans le principe, est souhaitable, compte tenu des
enjeux financiers.
En dpit de cette situation, la sous-direction na pas augment les
objectifs quantifis quelle fixe au rseau. En particulier, le nombre
doprations de contrles fiscaux externes quelle demande au rseau
chaque anne est stable depuis plus dune dizaine dannes 52 000
oprations.
Une telle stabilit est anormale dans un rseau dont on aurait pu
attendre des gains de productivit lis la monte en puissance de loutil
informatique et la modernisation des mthodes de contrle.
Plutt quaugmenter le nombre doprations de contrle fiscal
externe, la sous-direction du contrle fiscal concentre ses demandes au
rseau sur la qualit du contrle fiscal, qualit quelle ne dfinit,
toutefois, pas de manire univoque. Selon les documents, la qualit est
ainsi dfinie en rfrence au taux de couverture des contribuables (cest-
-dire comme unification de la frquence des contrles sur le terrain), la
qualit du service rendu aux usagers (dure des investigations, dlais de
rponse et denvoi des documents), ou lexhaustivit des investigations
et la solidit du dossier juridique. Cette dernire acception est sans
doute la plus pertinente, mais ne fait lobjet daucune mesure ni daucun
contrle systmatique de la part de la sous-direction.
Enfin, lactivit du rseau en matire de contrle sur pices a
dclin au cours de la priode rcente. En effet, si les redressements
(mesurs en droits nets rappels) la suite de contrle fiscaux externes
ont progress sur la priode rcente (passant de 6,9 Md en 2006 plus
de 7,9 Md en 2010), ceux du contrle sur pices ont lgrement dcru
(5,5 Md en 2006, mais moins de 5,2 Md en 2010).
Le contrle sur pices complexe, dont le suivi statistique a t
rendu possible par de rcents dveloppements informatiques, constitue
pourtant une mthode de contrle fiscal potentiellement trs efficace, et
moins coteuse que le contrle sur place, pour ladministration comme
pour le contribuable.
3 - Une allocation des moyens essentiellement fonde sur une
logique de reconduction
En termes dallocation des moyens humains, le systme est
galement marqu par la stabilit.
Fortement contrainte par les rgles encadrant la mobilit des
agents, ladquation du rseau au tissu fiscal (entreprises et particuliers
entrant dans le champ de comptence des directions concernes) nest,

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lheure actuelle, pas dmontre, et des carts importants peuvent tre
relevs entre dpartements en termes de lien entre moyens affects et
densit du tissu fiscal.
Ainsi au sein dune mme rgion, un dpartement (les Bouches-du-
Rhne) compte 54 inspecteurs des impts pour assurer le contrle de prs
de 140 000 entreprises, quand un autre dpartement (les Alpes Maritimes)
compte 78 inspecteurs pour 108 000 entreprises
157
. Lintensit des
pratiques de contrle au niveau local tend rsulter plus des effectifs
disponibles que des spcificits du tissu.
La dernire tentative de la sous-direction du contrle fiscal pour
faire correspondre les moyens allous aux enjeux date de 2007, et stait
traduite par des redploiements deffectifs limits entre lIle-de-France et
la province. La mthodologie retenue visait dpasser le seul objectif
dune couverture harmonieuse du tissu fiscal (que permet dvaluer le
nombre dentreprises par agent), pour intgrer les diffrentes finalits du
contrle fiscal. Nanmoins un examen attentif de ce redploiement
montre que les critres retenus pour valuer le niveau de risque taient
incomplets.
La sous-direction du contrle fiscal a rcemment mis en place les
outils lgislatifs et techniques permettant la ralisation des contrles sur
pices distance , au sein du mme dpartement ou dun dpartement
lautre. Toutefois lutilisation de ces outils se fait pour linstant sur la
base du volontariat. Elle nest pas mise en uvre pour corriger des
difficults transitoires qui seraient recenses concernant lallocation des
moyens sur le territoire (elle ne concerne lheure actuelle que neuf
directions locales).
B - Un systme statique face de nouvelles formes de
fraude
1 - Des enjeux dimportance et de complexit croissantes
Les enjeux auxquels sont confronts les services de contrle fiscal
sont marqus, dans la priode rcente, par les consquences de

157
A titre dillustration le premier dpartement (les Bouches-du-Rhne) compte 1,1
million de dclarants limpt sur le revenu et 3 813 dossiers fort enjeu , quand
le second (les Alpes-Maritimes) compte 671 000 dclarants dont moins de 3 780
dossiers fort enjeu. De la mme manire, le Loiret compte 18 agents A pour vrifier
prs de 50 000 entreprises, quand la Guadeloupe compte 13 agents A pour prs de
66 000 entreprises ; les Alpes-de-Haute-Provence comptent 3 agents A pour 16 000
entreprises, la Corse-du-Sud en compte 7 pour 14 000 entreprises.

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linternationalisation des changes, de la dmatrialisation et de
lacclration des procdures, de la multiplication et de la diversification
des oprateurs.
Linternationalisation des changes a pour corollaire une plus
grande difficult apprhender lensemble des revenus et du patrimoine
des contribuables rsidant ltranger, quils soient particuliers ou
professionnels.
Le dveloppement des changes intracommunautaires, et plus
largement internationaux, na pas empch, au cours de la priode
rcente, une baisse des redressements raliss en matire de TVA
internationale suite des contrles fiscaux externes (474 M de
redressements en 2010, contre 615 M en 2008).
Les changes internationaux sont galement sources de difficults
croissantes pour les services de contrle fiscal.
Les groupes internationaux peuvent, par exemple, minorer leur
charge fiscale en optimisant les prix de transfert , qui sont les prix
auxquels sont changs des biens et services intermdiaires entre les
filiales dun mme groupe (facturation une filiale par sa maison mre de
lutilisation dun logiciel par exemple). La sous-direction du contrle
fiscal offre la possibilit aux entreprises qui le souhaitent de scuriser
juridiquement leurs prix de transfert (procdure daccord pralable sur les
prix de transfert). Cependant, la procdure est lourde et les demandes
restent limites (environ 20 par an). Les contrles restent quant eux
dampleur insuffisante, comme la montr lenqute sur la DVNI, qui
ralise la vrification des groupes les plus importants et les plus
internationaliss.
Les procdures dchange dinformation avec les administrations
trangres, ou procdures dassistance administrative internationale ,
sont souvent lourdes et ont des rsultats variables selon les pays
concerns. Si la France sest, relativement dautres pays, bien
approprie cet outil, elle fait encore souvent face des juridictions
insuffisamment coopratives. En tout tat de cause, lutilisation de ces
procdures par les services ncessite, de la part de ladministration
centrale, un pilotage qui doit encore tre resserr, en particulier en
direction de la DVNI et des DIRCOFI les plus concernes.
La dmatrialisation des changes et leur acclration ont facilit
la fraude aux quotas de CO2 sur la TVA. Cette volution des marchs
financiers notamment, marque par linstantanit des changes, cre un
besoin trs fort dadaptation pour ladministration fiscale.

Cour des comptes

Enfin, sur longue priode, le nombre de petites entreprises sest
accru tandis que leur dure de vie est inversement proportionnelle cette
hausse. Les services de contrle fiscal doivent ainsi faire face la
simplification et lallgement des obligations comptables des auto-
entrepreneurs. Ces entreprises, aux obligations dclaratives allges, sont
plus difficiles contrler.
2 - Une organisation trop fige
Face ces nouvelles opportunits de fraude, le systme franais de
contrle fiscal a peu volu, dans la priode rcente, tant au niveau
national que dconcentr.
a) Le niveau national
Du point de vue de lorganisation du contrle fiscal et de son
pilotage, les dernires circulaires publies par la sous-direction du
contrle fiscal ont confort lorganisation actuelle, dont la dernire
rforme dampleur tenait la cration des directions interrgionales de
contrle fiscal (DIRCOFI).
La sous-direction du contrle fiscal sest engage fin 2011 dans
une rorganisation, qui doit notamment lui permettre de mieux encadrer
laction des directions nationales de contrle fiscal et suivre certaines
affaires complexes.
Cette rorganisation entend corriger les dficiences rvles en
matire de veille stratgique et de coordination densemble des services
de contrle fiscal.
La sous-direction, rige en service du contrle fiscal par arrt du
11 octobre 2011, serait ainsi toffe, en particulier du point de vue de
lencadrement suprieur. Le chef de service, nomm par arrt du 2
janvier 2012, aurait autorit sur un chef de bureau charg des affaires
fiscales et pnales, un charg de mission ddi au pilotage des directions
nationales et des affaires complexes, et un sous-directeur ayant la
responsabilit de trois bureaux (politique et animation du contrle fiscal ;
expertise juridique ; affaires internationales).
Tout autant que laugmentation des moyens affects la sous-
direction du contrle fiscal, cette rorganisation doit tre loccasion dune
diversification des expertises et des expriences.

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b) Le rseau dconcentr
Le rseau charg du contrle fiscal a t intgr sans modification
majeure de missions et deffectifs au rseau fusionn des directions
dpartementales et rgionales des finances publiques.
Le rseau charg du contrle sur pices des particuliers est
aujourdhui encore insuffisamment structur. Cest, en particulier, le cas
concernant le contrle des dossiers fort enjeu , cest--dire des
particuliers les plus aiss, qui doivent faire lobjet dun examen
systmatique sur pices tous les trois ans, selon une technique de contrle
conjoint des revenus et du patrimoine.
Dans un rapport rcent, linspection gnrale des finances relevait
ainsi quen dpit de rsultats affichs dpassant la cible, sur la priode
triennale 2006-2008, la dmarche de contrle sur pices triennal ne
couvre pas en ralit la totalit des contribuables fort enjeu et conduit
orienter laction des services vers la ralisation de lobjectif quantitatif
au dtriment dune approche priorise des contrles en fonction des
enjeux
158
. En effet, la population des contribuables fort enjeu est
volatile, et ce sont les nouveaux dossiers fort enjeu (la population
entrante) qui sont contrls en priorit. Ds lors, seuls 80 % des dossiers
fort enjeu qui remplissent de manire stable les critres dligibilit au
cours des trois annes ont t contrls.
Cette situation rsulte pour lessentiel de mauvaises liaisons entre
services qui fonctionnent mal. Les contacts entre services chargs des
dossiers fort enjeu et services de fiscalit professionnelle sont peu
nombreux, le contrle du patrimoine dpasse rarement les frontires
dpartementales, et lintervention des services de recherche (notamment
de la DNEF) est rarement sollicite.
Enfin, lexamen des dossiers fort enjeu est confi, au niveau
local, des quipes qui nont pas toujours la taille critique ncessaire
pour traiter des dossiers complexes, ce qui implique de dvelopper une
expertise suffisante en matire patrimoniale. Si la structuration dquipes
plus larges, unifiant les diffrentes comptences ncessaires pour raliser
un contrle corrl de qualit, fait aujourdhui consensus, la
rorganisation du rseau a t fige en attendant la fin du processus de
fusion.
Dans le domaine de la recherche dinformation, les services de
contrle fiscal ont t marqus, dans la priode rcente, par la cration de

158
Rapport de linspection gnrale des finances de fvrier 2011 : La gestion et le
contrle des dossiers fort enjeu par ladministration fiscale franaise .

Cour des comptes

nombreuses structures. Toutefois leur bilan reste raliser. La cration
des groupements dintervention rgionaux (GIR) en 2002 na pour
linstant pas apport les rsultats attendus en matire fiscale.
Les GIR ont des objectifs autres que fiscaux, et ont longtemps t
orients vers la lutte contre les trafics de stupfiants dans les quartiers
sensibles.
Ces trafics et quartiers constituent dsormais le cur de cible de
nouveaux dispositifs, dits de lutte contre les activits illicites dans les
quartiers sensibles , depuis la fin 2010. Il conviendra dvaluer
rapidement larticulation des diffrentes structures, et leurs rsultats tant
fiscaux quen termes de scurit.
3 - La ncessit dune refonte densemble
Au-del des amnagements en cours, les constats qui prcdent
font ressortir la ncessit dune rorganisation dampleur, articule autour
de trois axes : un pilotage renforc, une nouvelle rpartition des
comptences et une coordination approfondie entre directions et services.
Cette rorganisation implique llaboration dun plan dactions
visant rnover la politique de contrle fiscal et se dployant selon un
chancier cadenc de 2012 2017.
a) Le renforcement du pilotage national
La logique qui doit prvaloir est moins celle dun centre unique
que celle dune tte de rseau qui rassemble les informations remontant
des services et les remet aprs retraitement disposition de toutes les
entits concernes.
Les missions de cette structure seraient galement de moderniser la
documentation et les outils, notamment en menant des tudes sur la
rpartition, la typologie et lvolution de la fraude. A ce titre,
laccroissement du rle de la sous-direction du contrle fiscal est
souhaitable, sans pour autant aboutir une centralisation excessive, en
particulier dans le suivi de dossiers individuels. Dans ce cadre, elle devra
procder des rajustements de missions entre directions nationales et
services territoriaux.
Ce renforcement seffectuerait notamment en assurant une
mutualisation pertinente des moyens de fonctionnement, en dveloppant
les comparaisons internationales (outils juridiques et informatiques
disponibles, stratgies de contrle dans les autres pays) et en modernisant
la gestion des ressources humaines par la diversification des profils.

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b) Une nouvelle rpartition des missions
La technicit croissante des sujets traiter et la transformation
profonde de lenvironnement dans lequel intervient le contrle fiscal
justifient de renforcer la spcialisation des services et des agents.
Lquilibre entre les structures nationales spcialises et les
structures territoriales mriterait dtre revu, au bnfice des premires,
ce qui ncessite notamment de faire voluer le positionnement de la
DNEF et de la DNVSF. De mme, au sein des services territoriaux,
lquilibre entre le rle des DIRCOFI et celui des directions
dpartementales devrait donner lieu rexamen.
Cest en matire de contrle des dossiers forts enjeux que ce
rquilibrage est le plus urgent.
c) Lamlioration de la coordination au sein de la DGFIP et avec les
autres services
Les trois directions nationales doivent par ailleurs amliorer les
relations entre elles, car jusqu prsent les conventions, formelles, nont
pas rellement orient leur activit ; au contraire, leur existence seule
dispense parfois de nouer les contacts concrets et ponctuels, utiles pour
lefficacit quotidienne des contrles.
Ainsi, la DVNI doit-elle accentuer ses efforts en matire de
contrle des dirigeants et hauts revenus des entreprises quelle contrle,
car elle dispose dinformations compltes sur les revenus quils
peroivent. En la matire, une collaboration plus troite avec la DNVSF
et les DIRCOFI est ncessaire.
Chacune des directions doit galement renforcer ses relations avec
les autres administrations.
Une meilleure articulation des directions nationales avec les autres
directions du ministre du budget (douanes, dlgation nationale la lutte
contre la fraude, TRACFIN) est souhaitable.
Comme la dj soulign la Cour plusieurs reprises dans ses
prcdents travaux
159
, la coopration entre la DGFIP et les douanes doit,
en particulier, tre plus structure. Lchange oprationnel sur le ciblage

159
Rapport de 2009 demand par le Parlement sur le programme COPERNIC en
application de larticle 58-2
de la LOLF ; chapitre sur le contrle fiscal dans les

services dconcentrs du rapport public annuel 2010, rapport sur le bilan de la
rforme des oprations commerciales de la direction gnrale des douanes et droits
indirects en 2010.

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des oprateurs et un retour mutuel sur la qualit des informations
transmises doivent tre davantage explors.
Enfin, lactivit de veille sur les nouveaux facteurs de risque doit
tre sensiblement renforce, ce qui passe par le dveloppement des
changes entre la DNEF et les autres administrations de lEtat disposant
dexpertises utiles au dveloppement de la lutte contre la fraude (les
ministres chargs du dveloppement durable, des questions nergtiques,
de la dfense, de lintrieur notamment).

__________
CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
________
Le contrle fiscal est un outil essentiel tant en termes de
scurisation des recettes budgtaires que dacceptation de limpt ; le
contexte actuel caractris par de graves tensions sur les finances
publiques et la ncessit de demander aux contribuables des efforts
accrus rend plus forte encore lexigence dun contrle fiscal efficace.
A ce titre, malgr les volutions engages, le systme de contrle
fiscal peine sadapter aux nouvelles formes de la fraude, qui sest
dmatrialise, internationalise, acclre et complexifie.
Lorganisation du contrle fiscal na pas t revue loccasion de
la mise en place de la DGFIP (2007 2011) par fusion de lex-direction
gnrale des impts et de lex-direction gnrale de la comptabilit
publique. Elle est reste dans les grandes lignes celle des annes 1980.
De nouveaux outils ont t ajouts, de nouvelles procdures juridiques
mises en place, de nouveaux services crs, mais ces diffrentes
volutions nont pas abouti une refonte en profondeur des mcanismes
du contrle fiscal au niveau national.
Cette organisation inchange sest accompagne dune stabilit
des moyens dans la priode rcente, les services chargs du contrle
fiscal ayant t laisss lcart de la politique de rduction des effectifs
publics. Ladministration na pas pleinement tir les conclusions de la
cration des DIRCOFI au dbut des annes 2000 en termes
dorganisation ni de rpartition des missions. La mise en place de la
DGFIP ne sest pas accompagne dune rflexion sur les volutions
quantitatives et qualitatives apporter aux moyens ddis au contrle
fiscal.
Ladministration doit dsormais sortir de la logique
damnagements la marge, redfinir ce quelle attend des structures
nationales de contrle fiscal et leur articulation avec le rseau
dconcentr, en concevant ds aujourdhui une organisation-cible du
contrle fiscal, dont la ralisation schelonnerait sur cinq ans.

Cour des comptes

La Cour formule un ensemble de recommandations organis
autour de quatre orientations :
mieux anticiper les volutions de la fraude :
1. mettre en place au sein de la DGFIP un dispositif structur de veille
stratgique portant sur les nouveaux risques de fraude ;
2. faire exercer par le nouveau service un pilotage intgr des actions
entre entits charges de la recherche, du renseignement et du
contrle ;

rendre plus dynamique le pilotage du rseau :
3. faire des plans interrgionaux de contrle fiscal de vritables outils
oprationnels ;
4. dvelopper un management moins exclusivement centr sur les
indicateurs quantitatifs et adopter un dispositif de contrle interne de
qualit ;

fixer des objectifs plus ambitieux aux services de contrle
fiscal :
5. augmenter le nombre de contrles fiscaux externes raliser
annuellement ;
6. crer des ples patrimoniaux unifis chargs du contrle des
dossiers fort enjeu au niveau local ;
7. assurer un contrle accru sur les dossiers trs fort enjeu au
niveau national en dotant rapidement la DNVSF dun portefeuille
dactivit propre ;

amliorer la gestion des effectifs :
8. faire correspondre lallocation des moyens dploys sur les
territoires aux enjeux fiscaux locaux ;
9. rduire la rotation des effectifs la DVNI et la DNVSF et
laugmenter la DNEF ;
10. diversifier davantage les expertises, les profils et les expriences de
lencadrement suprieur.

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SOMMAIRE DES REPONSES

Ministre de lintrieur, de loutre-mer, des collectivits
territoriales et de limmigration
260
Ministre du budget, des comptes publics, de la fonction
publique et de la rforme de lEtat, porte-parole du
Gouvernement
261

Destinataire nayant pas rpondu
Ministre de lconomie, des finances et de lindustrie

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REPONSE DU MINISTRE DE LINTERIEUR, DE LOUTRE-MER,
DES COLLECTIVITES TERRITORIALES ET DE LIMMIGRATION

Ce rapport analyse l'activit de trois directions de la DGFIP :
la direction des vrifications nationales et internationales,
la direction nationale des vrifications de situations fiscales,
la direction nationale des enqutes fiscales.
Ces services ne sont pas placs sous mon autorit et ne font pas partie
de ladministration dconcentre. Le rapport nappelle donc pas
dobservation de ma part.

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REPONSE DE LA MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS
ET DE LA REFORME DE LETAT, PORTE-PAROLE DU
GOUVERNEMENT

Il s'agit en effet d'un domaine, la lutte contre la fraude fiscale, dans
lequel l'implication des pouvoirs publics est totale. C'est une question de
justice, les Franais n'ont pas payer le prix de l'incivisme de ceux qui
trichent. C'est galement une question d'quit.
Sur le constat, la tonalit d'ensemble du rapport me parat traduire
une vision en retrait et en dcalage tant avec la ralit des actions mises en
uvre sous mon autorit par la direction gnrale des finances publiques
(DGFIP) qu'avec les rsultats trs positifs obtenus.
Tout d'abord, l'administration fiscale a t dote au cours de ces
dernires annes de moyens d'action qui ne lui avaient jamais t donns
pour lutter contre la fraude fiscale et que j'ai dtaills le 24 novembre
dernier.
Un exemple : la France est dote depuis 2010 d'une police fiscale .
Dans ce cadre, les pratiques frauduleuses les plus sophistiques, reposant en
particulier sur l'utilisation des paradis fiscaux, font dsormais l'objet
d'investigations sous la forme d'enqutes judiciaires, avec l'utilisation de
moyens tels que des auditions, des coutes ou des perquisitions. Cette
procdure, qui n'existait pas jusqu' prsent dans notre pays, est dj
applique 75 dossiers de grande fraude.
Par ailleurs, la prsence sur le terrain des services de la DGFIP a t
maintenue, en particulier grce la sanctuarisation du nombre des
vrificateurs, un niveau de prs de 52 000 contrles sur place par an dont
48 000 dans les entreprises.
Au regard de ces moyens, les rsultats atteints par la DGFIP sont
indiscutables : le total des droits et pnalits rappels en contrle fiscal s'est
lev 16 milliards d'euros en 2010, soit 1 milliard de plus qu'en 2009.
Paralllement, l'indicateur du niveau de recouvrement aprs deux ans des
crances issues du contrle fiscal externe progresse nettement pour atteindre
49 % (crances 2008) contre 38 % en 2008 (crances 2006), tant prcis
qu'il reste fortement dpendant de la situation conomique des entreprises.
En matire de lutte contre la fraude, la part des oprations sur place
qui aboutissent rprimer des situations frauduleuses caractrises a
progress en 20 l0 pour atteindre un niveau proche de 30 %, reprsentant un
montant de 4 milliards d'euros de droits et de pnalits. En outre, la DGFIP
a dpos 981 plaintes au pnal l'encontre des contribuables responsables
des agissements les plus graves.

Cour des comptes

S'agissant des prconisations de la Cour, plusieurs d'entre elles
rejoignent des mesures qui ont t mises en place rcemment par la DGFIP,
notamment le dispositif spcifique de contrle des dossiers des contribuables
les plus fortuns, mentionn par votre projet de rapport. De mme,
j'approuve totalement la recommandation sur le renforcement du pilotage
des directions nationales de contrle fiscal par l'administration centrale du
ministre. J'ai d'ailleurs rig en octobre 2011, dans cet objectif, la sous-
direction du contrle fiscal en un service du contrle fiscal .
A l'appui de ces considrations, je juge utile de vous faire part plus en
dtail des lments suivants.
I - Des avances indites ont t ralises en matire de lutte contre
la fraude
Face l'volution du contexte de la fraude fiscale, marque par
l'internationalisation et le dveloppement de l'conomie dmatrialise, le
Gouvernement a veill depuis cinq ans adapter les moyens de
l'administration. En particulier, une vingtaine de dispositifs lgislatifs a t
adopte, dont beaucoup sont trs novateurs.
1. La lutte contre les paradis fiscaux a connu des avances dcisives.
Sous l'impulsion du Prsident de la Rpublique, et l'issue des travaux du
G20, un paquet de mesures de rtorsion applicables aux oprations
conomiques avec des Etats et territoires non coopratifs a t adopt en
2009, afin de les inciter se conformer aux normes internationales
d'change d'information. Cette stratgie a permis de conclure 36 conventions
d'assistance administrative dont 22 sont entres en vigueur. C'est dans ce
cadre, en particulier, que la Suisse a accept de transmettre des donnes
bancaires.
Paralllement, la DGFIP, en s'appuyant sur le nouveau fichier
EVAFISC cr cette fin et qui contient, aprs un an d'existence, environ
95 000 donnes, a multipli les initiatives pour obtenir des informations sur
les fraudes lies aux paradis fiscaux afin de programmer des contrles
l'encontre des contribuables concerns. Elle a ainsi interrog la totalit des
450 banques tablies en France sur les transferts de fonds l'tranger ou
encore les oprateurs de cartes bancaires, ce qui lui permet d'orienter de
faon efficace des centaines de procdures.
Par ailleurs, j'ai dj mentionn l'enqute judiciaire fiscale,
innovation majeure, qui a donn lieu la mise en place en 2010 d'une unit
de police judiciaire spcialise, la brigade nationale de rpression de la
dlinquance fiscale. 13 agents de la DGFIP ayant obtenu le nouveau statut
d'officiers fiscaux judiciaires y travaillent temps plein.
Dans ce cadre, la cellule de rgularisation des avoirs 1'tranger,
qui avait t ouverte par mon prdcesseur Eric Woerth d'avril dcembre
2009 pour permettre aux contribuables le souhaitant de se mettre en rgle

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avec l'administration tout en payant les droits et les pnalits normalement
dues, a examin les dossiers de 4 700 contribuables, pour plus de
1,2 milliard d'euros de recettes budgtaires.
Enfin, un dispositif spcifique de contrle sur la base de la liste des
3 000 de l'affaire HSBC a d'ores et dj conduit ouvrir 800 dossiers dont
350 sont achevs.
Ces diffrentes actions ont galement eu un impact dissuasif avec par
exemple une forte progression de la dclaration spontane de dtention de
comptes bancaires l'tranger qui s'est tablie prs de 77 000 en 2010
contre environ 25 000 en 2007.
2. Les escroqueries la taxe sur la valeur ajoute, en particulier les
carrousels, constituent un enjeu majeur auquel la DGFIP accorde toute
son attention. Pour lutter contre ces agissements, EUROFISC, un nouveau
dispositif ractif et scuris d'change d'informations au niveau
communautaire, a t cr l'initiative de la Prsidence franaise de l'Union
europenne en 2008. Il complte un ensemble de mesures de lutte contre la
fraude prises au plan interne.
S'agissant de la lutte contre les carrousels de TVA, les droits et
pnalits redresss s'lvent au total 1 milliard d'euros entre 2008 et 2010.
En 2010, l'administration a dpos 29 plaintes pour fraude fiscale et 12 pour
escroquerie l'encontre des instigateurs.
3. Au niveau national, le Gouvernement a mobilis toutes les
administrations pour lutter contre les atteintes frauduleuses aux finances
publiques.
Ainsi, la DGFIP et la Direction gnrale des douanes et droits
indirects, qui ont des relations anciennes au sein du ministre du budget, ont
conclu en 2010 un nouveau protocole pour adapter leurs modalits
d'changes d'informations et renforcer leur coopration. De mme, sous
l'impulsion de la Dlgation nationale la lutte contre la fraude (DNLF),
l'administration fiscale travaille en coopration troite avec les organismes
sociaux, auxquels elle a notamment transmis, suite aux contrles externes,
4 000 signalements en 2010.
J'insiste particulirement sur la coopration entre la DGFIP et les
forces de police. Elle se traduit par la prsence de prs de 150 agents du fisc
au sein des services du ministre de l'intrieur, notamment 39 agents dans les
groupes d'intervention rgionaux (GIR) spcialiss dans la lutte contre
l'conomie souterraine et 50 agents affects la lutte contre les activits
illicites dans les quartiers sensibles. Un dispositif spcifique a d'ailleurs t
mis en place pour taxer les revenus des auteurs d'activits illgales et de
trafics. Dans de telles situations, dans lesquelles trs peu d'informations sont
disponibles, la loi permet depuis 2010 l'administration d'asseoir l'impt sur

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la valeur des marchandises et les sommes saisies lors des investigations
judiciaires.
Dans ce cadre, de nouvelles mesures votes par le Parlement en loi de
finances rectificative pour 2011, visent laisser plus de temps
l'administration fiscale et la police fiscale pour agir contre les
comportements les plus frauduleux.
II - Plusieurs recommandations de la Cour sont dj mises en
uvre.
Au-del mme de ces avances, j'observe que plusieurs
recommandations de la Cour ont d'ores et dj t mises en uvre ou
impulses par la DGFIP.
1. Le contrle des particuliers fort enjeu est significativement
renforc. Au sein de l'administration, des mesures d'organisation trs
concrtes ont t prises pour professionnaliser davantage le contrle des
particuliers fort enjeu, qui est pratiqu sur un rythme triennal depuis une
dizaine d'annes.
Pour les plus importants d'entre eux, ces travaux sont dsormais
confis la direction nationale de vrifications des situations fiscales
(DNVSF), qui s'est dote d'quipes spcialises pour faire face aux
problmatiques rencontres dans ces dossiers atypiques. 40 agents sont
ddis depuis septembre 2011 cette mission, et ont vocation couvrir un
portefeuille d'environ 3 500 foyers fiscaux.
Comme il vous a dj t indiqu, au niveau des directions
territoriales, la DGFIP a engag une rflexion sur la mise en place de
ples de contrle des revenus et du patrimoine, runissant les comptences
ncessaires l'examen de l'ensemble des aspects des dossiers des
contribuables, en particulier ceux fort enjeu.
2. Le cadre du pilotage du contrle fiscal a t renforc et clarifi
Pour la premire fois, le ministre charg du budget, par une
circulaire publique du 2 novembre 2010, a prcis les conditions d'exercice
du contrle fiscal. Mon prdcesseur a fix son organisation administrative,
fonde sur des principes d'impartialit, d'objectivit, de neutralit et de
transparence. Il a confirm l'autonomie de la mission.
Dans ce cadre, la responsabilit de l'exercice de la mission est confie
la DGFIP. Sur proposition de cette dernire, le ministre arrte les
orientations nationales stratgiques qui sont ensuite dclines au niveau des
neuf interrgions travers des plans interrgionaux de contrle fiscal, et
mises en uvre au niveau dpartemental. Les directions locales sont seules
responsables de la programmation et de la ralisation des oprations,
comme la Cour a pu le constater.

Cour des comptes

Paralllement, dans la ligne des recommandations de la Cour, et
en cohrence avec une dmarche d'ensemble conduite au sein de la
DGFIP, le dispositif des indicateurs du contrle fiscal a t rationalis. Le
nombre des objectifs quantifis dits de priorit a t fortement rduit au
profit d'un soutien et d'un dialogue professionnel renforc. Dans ce cadre,
leur place dans la communication l'gard des agents, chaque niveau de
responsabilit, a t galement revue et norme.
A cet gard, je souligne que, conformment l'une de vos
recommandations formule dans votre rapport public de 2010, la DGFIP a
mis au point un objectif visant diriger une partie des contrles externes
vers les plus petites entreprises du primtre d'intervention de chaque
direction. Ce dispositif devient contraignant compter de 2012. Il rpond
aux critiques formules sur le biais qu'induirait la recherche du rendement
financier sur la programmation des oprations.
Par ailleurs, comme vous le savez, le renforcement de la
traabilit des travaux constitue une priorit pour la DGFIP dans
l'ensemble de ses domaines d'action. S'agissant du contrle fiscal, outre les
dispositifs existants qui permettent d'ores et dj de suivre les tapes
juridiques des procdures, un outil informatis spcifiquement ddi au suivi
des investigations et la formalisation des dcisions prises dans les
oprations sur place est en cours d'exprimentation dans 41 brigades. Au-
del de sa fonctionnalit de mmorisation, il comporte une forte composante
mthodologique qui est un levier supplmentaire de qualit du contrle. Sur
la base d'un bilan, sa gnralisation sera examine au cours des prochains
mois.
Enfin, vous recommandez un renforcement du pilotage des
directions nationales de contrle fiscal par l'administration centrale. J'y
souscris pleinement. Il s'agit mes yeux d'une ncessit compte tenu du
poids de leurs oprations (50 % du total des droits et pnalits rappels
chaque anne au niveau national) et de la complexit des enjeux de fraude
qu'elles ont traiter.
C'est ce titre, que j'ai mis en place un service du contrle fiscal
qui comporte notamment une mission de pilotage , rattache au chef de
service, charge du pilotage des trois directions nationales, DVNI, DNEF et
DNVSF. Cette mission coordonne galement les oprations de contrle
complexes qui appellent des interventions conjointes de plusieurs structures
du rseau.
III - Nous poursuivons cette stratgie de renforcement de notre
dispositif de lutte contre la fraude fiscale.
L'efficacit de la lutte contre la fraude implique de veiller une
adaptation constante de notre organisation et de nos moyens juridiques,
humains et techniques. A cette fin, j'ai demand au directeur gnral des

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finances publiques de me proposer un dispositif qui s'articulera autour des
axes suivants :
- amliorer la capacit d'anticipation des nouvelles formes de fraude :
la cration de la mission pilotage au sein du service du contrle fiscal, avec
d'une part, le resserrement du pilotage des trois directions nationales et de
leur articulation et, d'autre part, la coordination de certaines oprations de
contrle complexes, devrait faciliter l'amlioration de la veille stratgique ;
- lancer une rflexion sur les ressources humaines et sur le besoin de
spcialisation et d'accompagnement des agents face la complexit de la
fraude ;
- continuer adapter les moyens juridiques, techniques et
informatiques permettant de lutter encore plus efficacement contre les
fraudes complexes.
Par ailleurs, vous recommandez que la DGFIP amliore la rpartition
gographique des moyens de contrle au regard du tissu fiscal. A cet gard,
l'adquation des moyens humains aux enjeux de la mission ne peut se
mesurer par le seul rapport entre le nombre de vrificateurs et le nombre
d'entreprises comme illustr dans le rapport. Il convient de prendre en
compte de nombreux critres de charges, d'enjeux et de risque, tant pour les
particuliers que pour les professionnels. Comme vous le suggrez, je
demande la DGFIP de conduire une nouvelle rflexion sur le principe et la
dtermination des modalits les plus pertinentes d'allocation des moyens.
Enfin, la prconisation sur 1'augmentation du nombre annuel de
contrles fiscaux rejoint ma volont d'amliorer en permanence la
couverture des contribuables. Cela tant, plutt qu'une approche purement
quantitative et qui resterait limite aux oprations sur place, je privilgie une
dmarche fonde sur la professionnalisation de la programmation et des
investigations, en y intgrant les procdures conduites du bureau qui jouent
un rle essentiel, et fortement prpondrant s'agissant des particuliers. A
titre d'illustration, dans la nouvelle organisation du contrle des dossiers
fort enjeu, un contrle ralis du bureau par la DNVSF sur un dossier de son
portefeuille constitue une nouvelle approche prsentant une valeur ajoute
qui peut tre suprieure la procdure d'ESFP dont l'intrt sur ces dossiers
est limit, comme vous l'indiquez, notamment par la rgle du double. J'ai,
en consquence, demand la DGFIP de rflchir la valorisation des
diffrents points d'impact sur le tissu fiscal qu'ils soient issus du contrle
du bureau ou du contrle externe, ainsi qu'aux modalits qui permettraient
d'en augmenter le nombre sans en restreindre 1'efficacit.

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