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A ao direta de inconstitucionalidade por omisso administrativa

REINALDO PEREIRA E SILVA
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1. Introduo

A Constituio brasileira de 1988 no restringe o sistema de controle das omisses
atentatorias ao principio da supremacia constitucional ao controle da inercia do Poder Legislativo, como
o Iazem as Constituies de Portugal e da Venezuela. Com eIeito, a Constituio portuguesa de 1976
atribui ao Tribunal Constitucional apenas competncia para veriIicar o no cumprimento da Constituio
'por omisso de medidas legislativas necessarias para tornar exeqiveis as normas constitucionais.
VeriIicada a inconstitucionalidade por omisso, a unica conseqncia pratica de sua declarao pelo
Tribunal e a comunicao da inercia ao orgo legislativo para a adoo das providncias de sua exclusiva
competncia. A Constituio venezuelana de 1999, por sua vez, tambem atribui a Sala Constitucional do
Tribunal Supremo de Justia apenas competncia para 'declarar a inconstitucionalidade das omisses
dos Poderes Legislativos municipal, estadual ou nacional, quando tenham deixado de ditar as normas ou
medidas indispensaveis para garantir o cumprimento da Constituio ou as tenham ditado de Iorma
insuIiciente. Diversamente do disciplinado na Constituio portuguesa, a Constituio venezuelana
ainda atribui a Sala Constitucional competncia para 'estabelecer prazo e, se necessario, os lineamentos
para a correo da omisso. Ja a Constituio brasileira de 1988, muito mais ambiciosa, alem de admitir
o controle das omisses de quaisquer dos Poderes do Estado, no apenas do Poder Legislativo, tambem
dispe sobre o controle das omisses propriamente administrativas. Como se pretende demonstrar, a
originalidade da Constituio de 1988 no consiste apenas na identiIicao das omisses administrativas
com o Ienmeno da no aplicao das normas constitucionais normativamente completas, mas, antes
ainda, na previso expressa de providncia jurisdicional capaz de sana-las.

2. O controle de constitucionalidade

De acordo com a verso tradicional da teoria normativa da Constituio
2
, o principio da
supremacia constitucional impe-se pragmaticamente como uma concepo hierarquizada das normas
que integram o ordenamento juridico. De maneira bastante simpliIicada, pode-se dizer que, na hierarquia
normativa geral
3
, a posio mais alta e ocupada pela criao do poder constituinte originario, expresso
da vontade do povo, e a mais baixa, sobretudo pela criao dos orgos legislativos, compostos pelos
representantes eleitos pelo povo. O controle de constitucionalidade, que e um corolario do principio da

1
Doutor em Direito. ProIessor de Direito Constitucional na Universidade Federal de Santa Catarina. Secretario da Comisso Nacional de
Direitos Humanos do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil.
2
A teoria normativa da Constituio admite dois sentidos complementares, mas de conIigurao no necessariamente simultnea ao longo da
historia contempornea. No sentido amplo, a teoria normativa corresponde a uma 'ideologia da interpretao juridica. No sentido restrito, a
teoria normativa corresponde a distino entre legalidade e constitucionalidade, pressupondo a existncia de um sistema de controle do principio
da supremacia constitucional. Em analise do sentido restrito da teoria normativa, Georg Jellinek esclarece que 'a nota juridica essencial das
Constituies radica na superioridade de sua Iora normativa. As Constituies que no se distinguem, nem por sua origem, nem por seu meio
de modiIicao, da atividade legislativa, carecem de toda signiIicao pratica na vida do direito (JELLINEK, Georg. Teoria general del Estado.
Traduo de Fernando de los Rios. Montevideo: BdeF, 2005. p.658-9). CI., tambem, PACTET, Pierre; MELIN-SOUCRAMANIEN, Ferdinand.
Institutions politiques. Droit constitutionnel. Paris: Armand Colin, 2004. p.73; CADOUX, Charles. Droit constitutionnel et institutions
politiques. Paris: Cujas, 1995. p.173 e 208-8; ZAGREBELSKY, Gustavo. Il diritto mite. Torino: Einaudi, 1992. p.49-50; MATHIEU, Bertrand;
VERPEAUX, Michel. Droit constitutionnel. Paris: Presses Universitaires de France, 2004. p.711-4; CADART, Jacques. Institutions politiques et
droit constitutionnel. Paris: Economica, 1990. p.165-6; VEDEL, Georges. Droit constitutionnel. Paris: Sirey, 1949. p.117
3
Como se trata de uma aIirmao simpliIicada acerca do principio da supremacia da Constituio, no e demais esclarecer que nela no esto
sendo consideradas as normas juridicas ditas individuais, apenas as gerais. Mesmo porque, de acordo com Hans Kelsen, 'por aplicao da
Constituio, opera-se a criao de normas juridicas gerais atraves da legislao e dos costumes; e, em aplicao destas normas gerais, realiza-se
a criao das normas individuais atraves das decises judiciais e das resolues administrativas (...) A aplicao do direito e, por conseguinte,
criao de uma norma inIerior com base numa superior ou execuo do ato coercitivo estatuido por uma norma (KELSEN, Hans. Teoria pura
do direito. Traduo de Joo Baptista Machado. Coimbra: Armnio Amado, 1984. p.325).
2
supremacia constitucional, apresenta-se ento como o procedimento de Iiscalizao que torna possivel
condicionar a validade de uma norma de posio hierarquicamente inIerior a compatibilidade com uma
norma de posio hierarquicamente superior
4
.
Para cumprir seus propositos, o controle de constitucionalidade, de acordo com a verso
tradicional da teoria normativa, institucionalizou-se amparado na convico de que 'a dignidade da
pessoa humana no e violada apenas por atos contrarios a lei, mas tambem pela injustia (unrecht,
literalmente: no-direito) na Iorma da lei
5
. Para a deIesa da Constituio, 'a tecnica oIereceu dois
corpos: o Tribunal Constitucional, qualquer que Iosse o nome que se lhe desse (controle concentrado); e
os demais tribunais, na aplicao do principio geral de que a lei superior corta a inIerior (controle
diIuso)
6
. Condicionando o exercicio da conduta do legislador, o controle de constitucionalidade, desde a
Constituio brasileira de 1891, deIiniu-se como o procedimento de Iiscalizao que o Poder Judiciario
exerce do respeito pela Constituio por parte do Poder Legislativo.
O desenvolvimento da teoria normativa, apos a Segunda Guerra Mundial, no se Iez
sentir apenas na analise da validade normativa, em cujo mbito a deIesa dos direitos Iundamentais
tornou-se uma condio essencial
7
, mas alcanou igualmente os mbitos de analise da eIicacia e da
eIetividade. Com eIeito, a compatibilidade do exercicio da Iuno legislativa com a ordem constitucional
passou a demandar no apenas o 'respeito aos cnones da Constituio, mas tambem a atualizao dos
valores nela consagrados, realizando os direitos Iundamentais
8
. Envolto com a Iuno de atualizar os
valores constitucionais, o legislador termina incorrendo em desrespeito a Constituio no apenas
quando age comissivamente, mas tambem omissivamente
9
. Vital Moreira e J. J. Gomes Canotilho
asseveram que a violao da ordem constitucional ocorre tanto quando as aes estatais esto em
contrariedade ou desconIormidade com suas regras e principios como quando as normas constitucionais
no so dinamizadas e concretizadas pelos orgos estatais que constitucionalmente esto vinculados a
assegurar-lhes operatividade pratica
10
. Em outras palavras, a Constituio impe-se normativamente no
so quando se Iaz o que ela proibe, mas tambem quando no se Iaz o que ela impe que seja Ieito.
Caso no se perca de vista que o controle de constitucionalidade sempre Ioi uma
decorrncia da separao do poder constituinte originario dos poderes constituidos
11
, o Iato e que no so
o Poder Legislativo, tambem o Poder Executivo, a Administrao Publica e o proprio Poder Judiciario
podem atentar contra a ordem constitucional tanto comissiva quanto omissivamente. No obstante ja seja
uma grande conquista do desenvolvimento da teoria normativa a possibilidade de controle de
constitucionalidade da inatividade do Poder Legislativo, deve-se acentuar que o controle de
constitucionalidade no Brasil revela-se, com a Constituio de 1988, ainda mais adiantado em termos

4
CI. EMERI, Claude; BIGEGARAY, Christian. La Constitution en France. Paris: Armand Colin, 1997. p.133; DEBBASCH, Charles; RICCI,
Jean-Claude. Droit constitutionnel et institutions politiques. Paris: Economica, 1990. p.573-4; HESSE, Konrad. Escritos de derecho
constitucional. Traduo de Pedro Cruz Villalon. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1992. p.21; MAURER, Hartmut. A reviso
juridico-constitucional das leis pelo Tribunal Constitucional Iederal. In: AVILA, Humberto (org.). Fundamentos do Estado de direito. Estudos
em homenagem ao proIessor Almiro do Couto e Silva. So Paulo: Malheiros, 2004. p.172 e 182
5
NEUNER, Jrg. O BGB e a Lei Fundamental. In: SARLET, Ingo WolIgang (org.). Constituio, direitos Iundamentais e direito privado. Porto
Alegre: Livraria dos Advogados, 2003. p.251. CI., tambem, HBERLE, Peter. La garantia del contenido esencial de los derechos Iundamentales
en la Ley Fundamental de Bonn. Traduo de Joaquin Brage Camazano. Madrid: Dykinson, 2003. p.43-5
6
MIRANDA, Pontes de. Democracia, liberdade, igualdade. Os trs caminhos. So Paulo: Saraiva, 1979. p.51
7
CI. SILVA, Reinaldo Pereira e. ReIlexes sobre a pre-compreenso constitucional: a dignidade da pessoa humana como condio de
possibilidade de sentido. Seqncia. Revista do curso de pos-graduao em direito da UFSC, Florianopolis, ano XXV, n. 50, jul. de 2005, p.191;
RUGGERI, Antonio; SPADARO, Antonino. Lineamenti di giustizia costituzionale. Torino: G. Giappichelli Editore, 2004. p.8
8
VARI, Massimo. Il controllo giudiziario delle omissioni legislative. Anais da XIX ConIerncia Nacional dos Advogados, v. I, Florianopolis,
25 a 29 set. 2005, p.727
9
CI. PEREDO, Pablo Dermizaky. La inconstitucionalidad por omision. Anuario iberoamericano de justicia constitucional, Madrid, n. 6, 2002,
p.65-7; MENENDEZ, Ignacio Villaverde. Lincostituzionalita per omissione dei silenzi del legislatore. Giurisprudenza costituzionale, Milano,
Iasc. 6, anno XLI, nov./dic. 1996, p.3963-70
10
CI. MOREIRA, Vital; CANOTILHO, J. J. Gomes. Fundamentos da Constituio. Coimbra: Coimbra Editora, 1991. p.46. Antes ainda da
Constituio de 1988, Celso Antnio Bandeira de Mello ja alertara que 'ha a violao da Constituio tanto quando se Iaz o que ela inadmite
como quando se omite Iazer o que ela impe. E se omisso houver, Iicara conIigurada uma inconstitucionalidade (MELLO, Celso Antnio
Bandeira de. EIicacia das normas constitucionais sobre justia social. Anais da IX ConIerncia Nacional dos Advogados, Florianopolis, 02 a 06
maio 1982, p.179-80). CI., tambem, FREIRE, Antonio Manuel Pea. La garantia en el Estado constitucional de derecho. Madrid: Editorial
Trotta, 1997. p.219
11
CI. ZOLLER, Elisabeth. Droit constitutionnel. Paris: Presses Universitaires de France, 1999. p.99
3
institucionais, haja vista a igual possibilidade no so de controle das omisses dos demais Poderes do
Estado, mas tambem de controle das omisses propriamente administrativas.

3. Histrico do controle de constitucionalidade no Brasil

Do ponto de vista Iormal
12
, a Constituio imperial de 1824 no possuia um sentido
normativo
13
, eis que Iora elaborada, em parte, sob a inspirao da ideia cesarista do Poder Moderador e,
em parte, sob a inspirao das ideias jacobinas de superioridade politica do Parlamento e de supremacia
juridica da lei. De acordo com seu artigo 13, o Poder Legislativo era delegado a Assembleia Geral com a
sano do Imperador. Em verdade, o Poder Moderador, delegado privativamente ao Imperador, 'era a
chave de toda a organizao politica (artigo 98)
14
. A Constituio de 1824, segundo seu artigo 15,
numeros 8 e 9, atribuia ao Poder Legislativo competncia para 'Iazer leis, interpreta-las, suspend-las e
revoga-las, assim como para 'velar na guarda da Constituio. Aparentando seguir o modelo Irancs
do seculo XIX, a Constituio de 1824 reconhecia o Parlamento como o guardio da Constituio,
conIerindo-lhe, inclusive, o papel de interprete da lei. Acontece que as atribuies do Parlamento no
Imperio sujeitavam-se a sano do Imperador que, reIorado pelo Poder Moderador, era quem de Iato e
de direito decidia sobre a constitucionalidade e a inconstitucionalidade das leis. Ao Poder Judiciario, no
Imperio, cabia, to somente, aplicar as leis aos casos concretos, sem interpreta-las (na medida do possivel
e/ou admitindo-se tal possibilidade). Desse modo, a Constituio de 1824 deixou de organizar um
sistema de garantia de sua supremacia, pois o guardio da Constituio no era outro seno quem
elaborava as leis (o Parlamento sujeito a sano do Imperador)
15
.
A Constituio de 1891, a primeira das Constituies republicanas, adotou o controle
diIuso de sua supremacia, similiar ao modelo norte-americano, atribuindo ao Supremo Tribunal Federal,
em sede de recurso, a deciso ultima, com eIeitos inter partes, sobre a constitucionalidade, ou no, de
leis e atos do governo (artigo 59, 1, letra b). Segundo Rui Barbosa, a Constituio de 1891 'reconhece
no so a competncia das Justias da Unio, como a das Justias estaduais, para conhecer a legitimidade
das leis perante a Constituio. Dai a concluso de que todos os juizes possuem autoridade para discutir
a constitucionalidade das leis e para aplica-las, ou desaplica-las, segundo esse criterio
16
. A Lei n. 221, de
20 de novembro de 1894, ao completar a organizao da Justia Federal da Republica, reaIirmou o
carater diIuso do controle de constitucionalidade, determinado que 'os juizes e os tribunais apreciaro a

12
Do ponto de vista do conteudo, a Constituio imperial de 1824, em seu artigo 178, dispunha que 'so e constitucional o que diz respeito aos
limites e atribuies respectivas dos poderes politicos e aos direitos politicos e individuais dos cidados; tudo o que no e constitucional pode ser
alterado, sem as Iormalidades reIeridas, pelas legislaturas ordinarias.
13
Neste topico, a teoria normativa da Constituio e invocada em seu sentido restrito, ou seja, enquanto distino entre legalidade e
constitucionalidade.
14
'Benjamin Constant deIine o Poder Real como sendo la clef de toute organisation politique`, Irase que a Constituio de 1824 traduziu
literal, e a nosso ver imperIeitamente, na expresso o Poder Moderador e a chave de toda a organizao politica`. Dizemos que a traduo e
imperIeita porque nos parece que no texto Irancs a palavra clef no quer dizer chave, em portugus, e sim Iecho no sentido de Iecho de
abobada. Esta distino no e bizantina, porque a traduo que nos parece certa da muito mais a ideia de apoio e coordenao do que de
interveno e imposio, como a ideia da chave que abre qualquer porta. E toda a discusso entre conservadores e liberais no Imperio vem
exatamente desta diIerena de pontos de vista, a saber, os liberais querendo atribuir ao Poder Moderador uma Iora de composio, enquanto os
conservadores viam nele uma Iora de imposio, que de Iato Ioi (FRANCO, AIonso Arinos de Melo. O constitucionalismo de D. Pedro I no
Brasil e em Portugal. Brasilia: Ministerio da Justia, 1994. p.28).
15
CI. FERREIRA, Waldemar Martins. Historia do direito constitucional brasileiro. So Paulo: Max Limonad, 1954. p.46-51; NOGUEIRA,
Octaciano. Constituies brasileiras: 1824. Brasilia: Senado Federal, 2001. p.38-42; POLETTI, Ronaldo. Controle da constitucionalidade das
leis. Rio de Janeiro: Forense, 1985. p.84-8
16
CI. BARBOSA, Rui. Comentarios a Constituio Federal brasileira. v. IV. So Paulo: Saraiva & Cia, 1933. p.133. 'E o que se da, por eIeito
do espirito do sistema, nos Estados Unidos da America, onde a letra constitucional, diversamente do que ocorre entre nos, e muda a este
respeito. O intitulado poder de declarar a nulidade de leis inconstitucionais`, escreve Bryce, e antes um dever do que um poder, e esse dever
incumbe, no menos do que a Suprema Corte em Washington, ao mais humilde tribunal de qualquer Estado, logo que perante ele se pleiteie Ieito
que levante a questo. Quando, portanto, como as vezes ate nos Estados Unidos da America acontece, Ialam na Suprema Corte como guarda da
Constituio, apenas se quer dizer que e o tribunal de ultima instncia, ao qual podem ser levados os processos que envolverem questes
constitucionais. Mas as Iunes da Suprema Corte so as mesmas, em gnero, que as de todos os outros tribunais Iederais ou de Estado. E
obrigao dela e deles aplicarem a lei; e onde quer que um tribunal, seja um tribunal de primeira instncia de um Estado, seja um tribunal Iederal
de instncia mais alta, encontrar uma lei, de autoridade inIerior, contrariando uma lei de autoridade superior, cumpre-lhe rejeitar a primeira,
como no lei, e executar a segunda` (BARBOSA, Rui. op. cit. p.133-4). CI., tambem, MAXIMILIANO, Carlos. Commentarios Constituio
brasileira. Rio de Janeiro: Jacintho Ribeiro dos Santos Editor, 1918. p.619-21
4
validade das leis e regulamentos e deixaro de aplicar aos casos ocorrentes as leis maniIestamente
inconstitucionais e os regulamentos maniIestamente incompativeis com as leis ou com a Constituio
17
.
A Constituio de 1934, ao mesmo tempo em que aperIeioou o controle diIuso da
supremacia constitucional
18
, criou um mecanismo de controle concentrado: a representao interventiva.
O aperIeioamento do controle diIuso se deu mediante a atribuio de competncia ao Senado Federal
para suspender a execuo, no todo ou em parte, de qualquer lei ou ato, deliberao ou regulamento,
quando declarados inconstitucionais pelo Supremo Tribunal Federal, imprimindo eIeitos erga omnes as
decises que teriam apenas eIeitos inter partes. Segundo Pedro Calmon, 'a Constituio de 1934
positivou que compete a Corte Suprema declarar por ultimo a inconstitucionalidade. Quis ser
peremptoria, para impedir as dubiedades da jurisprudncia. Para que no se diga amanh que a lei,
declarada inconstitucional pela Corte, pode continuar a produzir seus eIeitos em relao aos demais,
excluidos os que, contra ela, alcanaram a deciso, enunciou, cabalmente, o preceito da nulidade Iinal.
Para que seja assim, o Procurador Geral da Republica comunica ao Senado Federal a deciso da Corte,
tomada por maioria absoluta de seus membros, e o Senado Federal suspende a execuo da lei
impugnada (artigos 91, inciso IV e 96)
19
. Alem disso, a Constituio de 1934 tambem criou a
representao interventiva, principiando o controle concentrado de constitucionalidade mediante a
previso de uma ao direta ao Supremo Tribunal Federal concernente a lei que tivesse decretado a
interveno Iederal em razo de oIensa aos principios constitucionais (artigo 12, 2)
20
.
A Constituio de 1937 representou um retrocesso em termos de sentido normativo, dada
a ausncia de garantia aos juizes para o exercicio do controle diIuso
21
. A exemplo da Constituio de
1934, a Constituio de 1937 reaIirmou, em seu artigo 96, que 'so por maioria absoluta de votos da
totalidade de seus juizes podero os tribunais declarar a inconstitucionalidade da lei ou de ato do
Presidente da Republica. Inovou a Constituio de 1937 no paragraIo unico, do artigo 96, ao estabelecer
que, 'declarada inconstitucional uma lei que, a juizo do Presidente da Republica, seja necessaria ao bem-
estar do povo, a promoo ou deIesa de interesse nacional de alta monta, podera o Presidente da
Republica submet-la novamente ao exame do Parlamento; se este a conIirmar por dois teros de votos
em cada uma das Cmaras, Iicara sem eIeito a deciso do Tribunal
22
. Isto signiIica dizer que, alem da
Iragilizao do controle diIuso da supremacia constitucional, criou a Constituio de 1937 uma
modalidade enviesada de reIorma da Constituio. Quanto a representao interventiva, que se constituia
em um mecanismo de controle concentrado inaugurado pela Constituio de 1934, no se deve esquecer
que, sob a Constituio de 1937, a regra era a possibilidade de interveno da Unio nos Estados,
mediante a nomeao, pelo Presidente da Republica, de um interventor. A unica hipotese de interIerncia
do Supremo Tribunal Federal em sede de interveno Iederal nada tinha a ver com o controle de
constitucionalidade, pois se reduzia a apreciao de requisio do Presidente da Republica para
'assegurar a execuo de leis e sentenas Iederais (artigo 9, paragraIo unico).
A Constituio de 1946 restaurou o sentido normativo inaugurado com a Constituio de
1891, reconhecendo ao Supremo Tribunal Federal, no julgamento dos recursos extraordinarios, a Iuno
de guardio ultimo da supremacia constitucional
23
. A exemplo da Constituio de 1934, a Constituio
de 1946 reaIirmou, em sede de controle diIuso, a exigncia do quorum de maioria absoluta para a

17
CI. LESSA, Pedro. Do Poder Judiciario. Rio de Janeiro: Livraria Francisco Alves, 1915. p.116-7; BARBALHO, Joo. Commentarios. Rio de
Janeiro: Typographia Sapopemba, 1902. p.244-6; BALEEIRO, Aliomar. Constituies brasileiras: 1891. Brasilia: Senado Federal, 2001. p.37-9
18
O artigo 179, da Constituio de 1934, estabeleceu que, 'so por maioria absoluta de votos da totalidade dos seus juizes, podero os tribunais
declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato do Poder Publico.
19
CI. CALMON, Pedro. Curso de direito constitucional brasileiro. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1954. p.189
20
'Ocorrendo (a no observncia dos principios constitucionais em negocios peculiares aos Estados), a interveno (da Unio) so se eIetuara
depois que a Corte Suprema, mediante provocao do Procurador Geral da Republica, tomar conhecimento da lei que a tenha decretado e lhe
declarar a constitucionalidade.
21
'E importante no esquecer que todos os juizes Iicaram sob a ameaa do Iamoso artigo 177, que autorizava a aposentadoria compulsoria a
juizo do governo`, artigo que, de natureza transitoria, passou a ser permanente, em virtude da lei constitucional numero 2. Pode-se, portanto,
assegurar que, nessa situao, o Poder Judiciario no tinha nenhuma garantia (FRANCO, AIonso Arinos de Melo. Curso de direito
constitucional brasileiro. v. II. Rio de Janeiro: Forense, 1960. p.213).
22
CASTRO, Araujo. A Constituio de 1937. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1938. p.212
23
CI. CAVALCANTI, Themistocles Brando. A Constituio Federal comentada. Rio de Janeiro: Jose KonIino, 1948. p.339-41. A respeito da
atuao do Supremo Tribunal Federal como guardio ultimo da supremacia constitucional, consultar a nota de rodape 31 em que Rui Barbosa,
valendo-se da lio de Bryce, analisa a Iuno da Suprema Corte norte-americana no controle diIuso de constitucionalidade.
5
declarao de inconstitucionalidade nos tribunais (artigo 200) e a competncia do Senado Federal para
suspender a execuo de lei declarada inconstitucional (artigo 64)
24
. Alem disso, em sede de controle
concentrado, a Constituio de 1946 restabeleceu a representao interventiva. Desde a Constituio de
1934, a exigncia do quorum de maioria absoluta para a declarao de inconstitucionalidade nos
tribunais jamais retirou dos juizes singulares a autoridade para discutir a constitucionalidade das leis e
atos normativos e para aplica-los, ou desaplica-los, segundo esse criterio
25
. E importante lembrar, ainda,
que, desvinculando-se da interveno Iederal, a Emenda Constitucional n. 16, de 26 de novembro de
1965, ampliou os mecanismos de controle concentrado da Constituio de 1946, atribuindo ao Supremo
Tribunal Federal competncia para o processo e o julgamento de representao contra
inconstitucionalidade de lei ou ato normativo Iederal ou estadual.
A Constituio de 1967/69 manteve em seu texto a duplicidade do controle de sua
supremacia: o controle diIuso da Constituio de 1891 e o controle concentrado da Constituio de 1946,
na redao dada pela Emenda Constitucional n. 16
26
. No obstante a consagrao textual, o Iato e que a
Constituio de 1967/69, ao contrario da Constituio de 1946, era voltada para o Iortalecimento do
Poder Executivo e da autoridade do Presidente da Republica. Com eIeito, a competncia para expedir
decretos-lei convertera o Presidente da Republica em verdadeiro legislador
27
. Alem disso, o controle
concentrado era bastante Iragil, ja que a legitimidade para a proposio da representao contra
inconstitucionalidade de lei ou ato normativo Iederal ou estadual era restrita ao Procurador Geral da
Republica, cargo demissivel ad nutum pelo Presidente da Republica
28
. Tudo isto, somado a circunstncia
de o periodo mais extenso de vigncia da Constituio de 1967/69 ter sido de ditadura militar, coloca em
duvida seu sentido normativo.

4. O controle de constitucionalidade na Constituio de 1988

A exemplo do que ocorre em Portugal
29
, no Brasil tambem vige, desde a Emenda
Constitucional n. 16, de 26 de novembro de 1965, a Constituio de 1946, um sistema de controle de
constitucionalidade de natureza mista, no qual se conjugam, com as adaptaes consideradas pertinentes
pelo poder constituinte, os modelos norte-americano e austriaco
30
. Embora mantendo o sistema de
controle de constitucionalidade de natureza mista, a Constituio de 1988 reduziu a importncia do
controle diIuso tradicional; e o Iez mediante a ampliao da legitimidade para a proposio da ao
direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo Iederal ou estadual
31
. Na pratica, a ampliao da

24
Em sede de controle diIuso, 'a Corte no tem a atribuio de Ialar sobre a constitucionalidade das leis como se dispusesse de um poder de
veto. Apenas em julgamento regular declara aplicavel ou no a lei cuja constitucionalidade Ioi questionada. O artigo 64 manda que o Senado
Federal suspenda a execuo, no todo ou em parte, da lei ou decreto declarados inconstitucionais por deciso deIinitiva do Poder Judiciario.
Assim, o presidente do Supremo Tribunal Federal transmite ao do Senado Federal o teor da deciso, a Iim de que esta Cmara politica, na qual
esto representados os Estados, suspenda a execuo do que Ioi considerado inaplicavel (CALMON, Pedro. op. cit. p.190-1).
25
CI. CAVALCANTI, Themistocles Brando. Do controle da constitucionalidade. Rio de Janeiro: Forense, 1966. p.89-90
26
A Emenda Constitucional n. 07, de 13 de abril de 1977, alem de reaIirmar a competncia do Supremo Tribunal Federal para processar e
julgar a representao contra inconstitucionalidade de lei ou ato normativo Iederal ou estadual, instituiu uma representao de interpretao. CI.
MARTINS, Ives Gandra da Silva; MENDES, Gilmar Ferreira. Controle concentrado de constitucionalidade. So Paulo: Saraiva, 2001. p.43-4
27
CI. HORTA, Raul Machado. Estudos de direito constitucional. Belo Horizonte: Del Rey, 1995. p.64
28
CI. SILVA, Jose AIonso da. Curso de direito constitucional positivo. So Paulo: Malheiros, 1993. p.52
29
Em Portugal, por Iora do artigo 204, da Constituio de 1976, 'no podem os tribunais, nos Ieitos submetidos a seu julgamento, aplicar
normas que inIrinjam o disposto na Constituio ou os principios nela consignados. Em verdade, desde a Constituio de 1911, todos os juizes
portugueses possuem o dever de Iiscalizar a constitucionalidade das materias submetidas a sua apreciao, na esteira do modelo norte-
americano. 'A interveno do Tribunal Constitucional, no campo do controle concreto de constitucionalidade, tem lugar por meio do recurso de
constitucionalidade para si interposto das decises dos tribunais que recusem a aplicao de qualquer norma com Iundamento na sua
inconstitucionalidade (decises de desaplicao), bem como das decises que apliquem norma cuja inconstitucionalidade haja sido suscitada
durante o processo (decises de aplicao). No campo do controle abstrato de constitucionalidade, a interveno do Tribunal Constitucional
independe da aplicao da norma a um caso concreto, seguindo, assim, o modelo austriaco de controle concentrado, acessivel por via de ao.
CI. MORAIS, Carlos Blanco de. Justia constitucional. t. I. Coimbra: Coimbra Editora, 2002. p.345-6; CORREIA, Fernando Alves. Os direitos
Iundamentais e a sua proteo jurisdicional eIectiva. Boletim da Faculdade de Direito, Coimbra, Universidade de Coimbra, v. LXXIX, 2003.
p.66-7
30
CI. BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. So Paulo: Malheiros, 1997. p.293; VELLOSO, Carlos Mario da Silva. Da
jurisdio constitucional. Revista trimestral de direito publico, So Paulo, n. 29, 2000, p.9; STRECK, Lenio Luiz. Jurisdio constitucional e
hermenutica. Rio de Janeiro: Forense, 2004. p.455-6
31
'Podem propor a ao direta de inconstitucionalidade (...): o Presidente da Republica; a Mesa do Senado Federal; a Mesa da Cmara dos
Deputados; a Mesa da Assembleia Legislativa ou da Cmara Legislativa do Distrito Federal; o Governador do Estado ou do Distrito Federal; o
6
legitimidade para a proposio da ao direta Iavorece a sujeio de quase todas as controversias
constitucionais por conduta comissiva ao controle concentrado do Supremo Tribunal Federal. Segundo o
artigo 102, inciso I, letra 'a, da Constituio de 1988, com a redao dada pela Emenda Constitucional
n. 03, de 17 de maro de 1993, 'compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da
Constituio, cabendo-lhe processar e julgar, originalmente, a ao direta de inconstitucionalidade de lei
ou ato normativo Iederal ou estadual e a ao declaratoria de constitucionalidade de lei ou ato normativo
Iederal.
Uma novidade da Constituio de 1988 e a incluso do controle concentrado de conduta
omissiva ao lado do tradicional controle concentrado de conduta comissiva
32
. Segundo o 2, de seu
artigo 103: 'declarada a inconstitucionalidade por omisso de medida para tornar eIetiva norma
constitucional, sera dada cincia ao Poder competente para a adoo das providncias necessarias e, em
se tratando de orgo administrativo, para Iaz-lo em trinta dias. Desse modo, a Constituio de 1988
prev quatro modalidades de controle concentrado: a) por representao interventiva
33
; b) por ao direta
de inconstitucionalidade por conduta comissiva
34
; c) por ao direta de inconstitucionalidade por conduta
omissiva
35
; e d) por ao declaratoria de constitucionalidade
36
. Tambem e novidade da Constituio de
1988 a previso de um controle diIuso de conduta omissiva. Trata-se do mandado de injuno, que se
constitui em garantia individual de natureza instrumental a ser concedida 'sempre que a Ialta de norma
regulamentadora torne inviavel o exercicio dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas
inerentes a nacionalidade, a soberania e a cidadania
37
. Outra novidade: a Constituio de 1988 prev,
em seu artigo 102, 1, que, na Iorma da lei
38
, o Supremo Tribunal Federal pode apreciar argio de
descumprimento de preceito Iundamental; o que, na pratica, corresponde a uma quinta modalidade de
controle concentrado, muito embora, por expressa determinao legal, de natureza subsidiaria
39
. Por Iim,
cumpre ressaltar que as decises deIinitivas do Supremo Tribunal Federal, tanto nas aes diretas de
inconstitucionalidade quanto nas aes declaratorias de constitucionalidade
40
, por Iora da redao dada
pela Emenda Constitucional n. 45, de 08 de dezembro de 2004, ao 2, do artigo 102, produzem
eIicacia contra todos e eIeito vinculante relativamente aos demais orgos do Poder Judiciario e a
administrao publica direta e indireta, nas trs esIeras Iederativas
41
.

5. A natureza jurdica do controle concentrado de constitucionalidade

Considerando que a norma incompativel com a Constituio e uma nulidade e que a
omisso em relao a uma imposio constitucional e um vicio material de inconstitucionalidade, pode-
se aIirmar, como regra geral, que a atuao da jurisdio constitucional, especiIicamente no mbito do

Procurador Geral da Republica; o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil; partido politico com representao no Congresso
Nacional; conIederao sindical ou entidade de classe de mbito nacional (artigo 103, caput e incisos).
32
CI. SILVA, Jose AIonso da. op. cit. p.51-3; MARTINS, Ives Gandra da Silva; MENDES, Gilmar Ferreira. op. cit. p.62-5
33
Artigos 34, inciso VII e 36, inciso III
34
Artigo 102, inciso I, letra 'a
35
Artigo 103, 2
36
Artigo 102, inciso I, letra 'a
37
Artigo 5, inciso LXXI
38
Lei n. 9.882, de 03 de dezembro de 1999.
39
'No sera admitida argio de descumprimento de preceito Iundamental quando houver outro meio eIicaz de sanar a lesividade (artigo 4,
1, da Lei n. 9.882, de 03 de dezembro de 1999).
40
'Proclamada a constitucionalidade, julgar-se-a improcedente a ao direta ou procedente eventual ao declaratoria; e, proclamada a
inconstitucionalidade, julgar-se-a procedente a ao direta ou improcedente eventual ao declaratoria (Artigo 24, da Lei n. 9.868, de 10 de
novembro de 1999).
41
Antes da publicao da Emenda Constitucional n. 45, o Supremo Tribunal Federal iniciara a construo do entendimento majoritario segundo
o qual o eIeito vinculante das decises deIinitivas, em sede de controle concentrado, no se restringe a sua parte dispositiva, igualmente
alcanando 'os motivos que as embasaram e os principios por elas consagrados. CI. Supremo Tribunal Federal. Reclamao 1.987-0, rel.
Ministro Mauricio Corra, DJU de 21 maio 2004. Votos divergentes dos Ministros Sepulveda Pertence, Carlos Britto e Marco Aurelio. No voto
que acompanha o relator, Gilmar Mendes aIirmou que 'o alcance do eIeito vinculante das decises no pode estar limitado a sua parte
dispositiva, devendo, tambem, considerar os chamados Iundamentos determinantes. E, citando doutrina de Klaus Vogel, props que 'a coisa
julgada ultrapasse os estritos limites da parte dispositiva, abrangendo a norma decisoria concreta`, que seria aquela ideia juridica subjacente a
Iormulao contida na parte dispositiva, que, concebida de Iorma geral, permite no so a deciso do caso em apreciao, mas a deciso de casos
semelhantes.
7
controle concentrado de constitucionalidade
42
, possui natureza juridica de Iuno interpretativa, seja em
seu sentido restrito, seja no sentido de integrao normativa
43
. No entanto, em circunstncias
excepcionais - muito embora variadas -, a natureza juridica da atuao da jurisdio constitucional no
controle concentrado de constitucionalidade pode ser identiIicada com a Iuno de legislador positivo, ou
seja, uma Iuno propriamente normativa
44
. Segundo Ernst-WolIgang BckenIrde, e razoavel que 'as
transIormaes do mbito normativo, isto e, das circunstncias do objeto regulado, das condies vitais,
etc., aIetadas pelo programa da norma, levem a modiIicao do eIeito ordenador da norma. No que
concerne ao mbito da Iuno interpretativa em seus dois sentidos assinalados, 'o decisivo e que o
programa da norma constitucional no se transIorme, mas que se descubra seu conteudo dado ou Iixado.
Caso a atuao da jurisdio constitucional transIorme o programa da norma constitucional, estar-se-a
em um mbito distinto, o da Iuno propriamente normativa
45
.
De acordo com Peter Hberle, os destinatarios das normas constitucionais 'participam
mais vigorosamente do procedimento de interpretao do que se admite. Em conseqncia, os
denominados 'interpretes autnticos da Constituio
46
no so seus unicos interpretes, muito menos so
seus primeiros. A rigor, a responsabilidade que compete a jurisdio constitucional, como interprete
autntico da Constituio, e de 'interprete de ultima instncia
47
. Mas qual e o objeto de interpretao no
controle concentrado de constitucionalidade: a Constituio ou a produo normativa inIra-
constitucional? Tanto uma quanto outra. Com eIeito, no controle de constitucionalidade, e possivel
identiIicar, ao menos, duas distintas situaes interpretativas. Na primeira, as normas constitucionais so
o objeto exclusivo de interpretao, como ocorre no controle das omisses inconstitucionais. Na
segunda, a Constituio e interpretada como condio de validade da produo normativa inIra-
constitucional, e a produo normativa inIra-constitucional, como texto compativel ou incompativel com

42
A jurisdio constitucional pode possuir outras atribuies alem do controle do principio da supremacia constitucional. No Brasil, por
exemplo, o Supremo Tribunal Federal tambem e competente para processar e julgar, nas inIraes penais comuns, o Presidente da Republica,
alem de possuir varias outras atribuies. CI. artigo 102, da Constituio de 1988.
43
'O poder especiIico da jurisdio constitucional reside em sua prerrogativa de interpretao (STARCK, Christian. La legitimite de la justice
constitutionnelle et le principe democratique de majorite. In: COSTA, Jose Manuel Cardoso da (org.). Legitimidade e legitimao da Justia
Constitucional. Coimbra: Coimbra Editora, 1995. p.70-1). Cumpre esclarecer, para evitar conIuses terminologicas, que a Iuno interpretativa
no sentido amplo abrange trs distintas atividades: a interpretao no sentido restrito, a integrao normativa (analogia legis e reduo
teleologica) e a atividade de legislador positivo (analogia furis). Entre as trs atividades existe uma diIerena de grau de criatividade. A
interpretao no sentido restrito, de todas as atividades do interprete, e a menos criativa; o preenchimento de lacunas, quer por meio da analogia
legis, quer por meio da reduo teleologica, e atividade de maior criatividade do que a interpretao no sentido restrito; e a atividade de
legislador positivo e a mais criativa das atividades do interprete. De acordo com Karl Larenz, o limite da interpretao no sentido restrito e o
'sentido literal possivel da norma interpretada. Uma interpretao que se projete para alem desse limite, mas que permanea no quadro das
possibilidades logicas da norma, ou seja, 'uma interpretao imanente a norma, delimita o mbito de atuao da integrao normativa. Ja a
interpretao que se projete para alem do quadro das possibilidades logicas da norma, situando-se, no entanto, dentro do 'quadro da ordem
juridica global e dos principios juridicos que lhe servem de base, caracteriza a atividade de legislador positivo. CI. LARENZ, Karl.
Metodologia da cincia do direito. Traduo de Jose Lamego. Lisboa: Fundao Calouste Gulbenkian, 1997. p.520 e 588
44
No se deve conIundir a teoria normativa da Constituio com o agir normativo da jurisdio constitucional. O agir normativo da jurisdio
constitucional, da mesma Iorma que as duas atividades menos criativas da Iuno interpretativa, e um dos muitos meios possiveis de
implementao da teoria normativa da Constituio. DiIerentemente das duas atividades menos criativas da Iuno interpretativa, cuja
justiIicao de seu exercicio e passivel de controle por parte da sociedade, o grande problema do agir normativo - que no deve ser subestimado
- diz respeito a ausncia de uma disciplina publica que delimite as hipoteses e Iundamente as condies da interveno excepcional da jurisdio
constitucional como legislador positivo. CI. MARCENO, Valeria. La Corte Costituzionale e le omissioni incostituzionali del legislatore: verso
nuove tecniche decisorie. Giurisprudenza costituzionale, Milano, Iasc. 3, anno XLV, mag./giu. 2000, p.1985-7 e 2013-4
45
CI. BCKENFRDE, Ernst-WolIgang. Estudios sobre el Estado de derecho y la democracia. Traduo de RaIael de Agapito Serrano.
Madrid: Editorial Trotta, 2000. p.195. 'Dentre os Iatores que do motivo a uma reviso e, com isso, Ireqentemente, a uma modiIicao da
interpretao anterior, cabe uma importncia proeminente a alterao da situao normativa (...) Qualquer norma esta, como Iato historico, em
relao atuante com seu tempo. Mas o tempo tambem no esta em quietude (...) A nova interpretao, para continuar a ser interpretao, tem de
manter-se ainda nos quadros do sentido literal (de ento ou, se este possibilitar antes uma interpretao ajustada ao tempo, do atual) e tambem no
contexto signiIicativo da norma, no lhe sendo licito sobrepor-se ao escopo da norma (LARENZ, Karl. op. cit. p.495).
46
Para usar uma metaIora kelseniana, a interpretao autntica deve ser deIinida como a interpretao que os orgos do Estado realizam dentro
da moldura de possibilidades de sentido da norma a interpretar. No entanto, a deIinio do que aqui se entende por interpretao autntica so em
parte e tributaria da obra de Hans Kelsen, porquanto, segundo o autor, pela via da interpretao autntica, no somente se realizam as
possibilidades reveladas pela interpretao cognoscitiva da norma, como tambem se pode criar um sentido 'que se situe completamente Iora da
moldura (CI. KELSEN, Hans. op. cit. p.471). Neste estudo, a criao de um sentido 'que se situe completamente Iora da moldura, ou seja,
inclusive para alem do quadro das possibilidades logicas da norma, no se insere no mbito da interpretao autntica. Em outras palavras,
interpretao autntica, para este estudo, no abrange a atividade de legislador positivo da jurisdio constitucional.
47
CI. HBERLE, Peter. El Estado constitucional. Traduo de Hector Fix-Fierro. Buenos Aires: Editorial Astrea, 2007. p.265
8
a Constituio
48
. Nesta segunda situao, o recurso a 'interpretao conIorme a Constituio tem
assumido posio de relevo
49
, na medida em que impede a declarao de inconstitucionalidade de uma
norma inIra-constitucional se ela puder ser interpretada conIorme a Constituio
50
.
A Iuno de legislador positivo, no mbito do controle concentrado de
constitucionalidade, e exercida em circunstncias variadas pela jurisdio constitucional. Por um lado, o
caso das omisses relativas, que corresponde a um mbito especiIico de controle de constitucionalidade
de conduta comissiva, como se vera adiante, eventualmente pode propiciar a jurisdio constitucional o
exercicio da Iuno de legislador positivo. Por outro lado, o caso da aplicao direta dos principios
constitucionais pela jurisdio constitucional, sobretudo quando existentes regras constitucionais ou
inIra-constitucionais pertinentes ou diante do 'silncio eloqente do legislador
51
acerca do assunto em
questo, tambem pode propiciar-lhe tal exercicio. Entretanto, casos que sempre identiIicam, no Brasil, o
agir normativo da jurisdio constitucional so as declaraes parciais de inconstitucionalidade sem
reduo de texto e as manipulaes de eIeitos das declaraes de inconstitucionalidade
52
. Nas
declaraes parciais de inconstitucionalidade sem reduo de texto
53
, a jurisdio constitucional, regra
geral, encontra-se envolvida com o caso das omisses relativas, e, nas manipulaes de eIeitos das
declaraes de inconstitucionalidade, a jurisdio constitucional encontra-se autorizada a 'restringir os
eIeitos daquelas declaraes ou decidir que elas so tenham eIicacia a partir de seu trnsito em julgado ou
de outro momento que venha a ser Iixado
54
.
Para melhor clareza acerca da natureza juridica de Iuno interpretativa da atuao da
jurisdio constitucional no controle concentrado de constitucionalidade, convem distinguir a
interpretao diretamente voltada a concretizao da Constituio da interpretao indiretamente voltada
a sua concretizao. Antes, porem, e preciso dizer que o controle concentrado de constitucionalidade, em
quaisquer de seus Iormatos, identiIica um verdadeiro processo objetivo
55
. DiIerentemente dos processos
de indole subjetiva
56
, o processo objetivo se volta a salvaguarda da supremacia da ordem constitucional
em si mesma considerada
57
. Ainda que no possibilite a discusso de situaes individuais, no lhe e

48
'Somente apos ter interpretado a norma constitucional ou sobreordenada, e apos ter igualmente interpretado a norma inIra-constitucional ou
subordinada, a qual e imputada uma transgresso da primeira, pode-se concluir o exame com um juizo de qualiIicao da segunda norma como
inconstitucional ou como compativel com o ordenamento constitucional (BETTI, Emilio. Interpretazione della legge e degli atti giuridici.
Milano: Dott. A. GiuIIre Editore, 1971. p.102).
49
Artigo 28, paragraIo unico, da Lei n. 9.868, de 10 de novembro de 1999
50
Como conseqncia da implementao da 'interpretao conIorme a Constituio, uma norma inIra-constitucional e declarada compativel
com a Constituio naquele especiIico sentido deIinido pela jurisdio constitucional; em todos os demais sentidos, ela e inconstitucional. A
'interpretao conIorme a Constituio e um recurso legitimo do controle de constitucionalidade, 'no apenas porque existe em Iavor da
produo normativa inIra-constitucional uma presuno de compatibilidade com a Constituio, mas porque esta presuno exige, em caso de
duvida, uma interpretao da norma inIra-constitucional conIorme a Constituio (SCHEFOLD, Dian. Linterpretazione conIorme alla
Costituzione. In evidenza, Roma, Associazione dei Costituzionalisti, 2006 (separata). p.1 e 5). CI., tambem, Supremo Tribunal Federal. Ao
Direta de Inconstitucionalidade 3.684 (medida cautelar), rel. Ministro Cezar Peluso, DJU de 03 ago. 2007. Apenas a titulo de registro, sem,
necessariamente, expressar concordncia, vale destacar uma provocao de Lucio Bittencourt: 'a lei, enquanto no declarada pelos tribunais
incompativel com a Constituio, e lei no se presume lei (BITTENCOURT, Lucio. O controle jurisdicional da constitucionalidade das leis.
Rio de Janeiro: Forense, 1968. p.95). Por Iim, cumpre dizer que a 'interpretao conIorme a Constituio, para continuar sendo interpretao,
deve observar os limites da interpretao; caso no observe tais limites, a atuao da jurisdio constitucional tende a escapar do mbito da
interpretao, podendo identiIicar ate mesmo uma outra hipotese de exercicio da Iuno de legislador positivo.
51
'Lacuna e silncio da lei no so pura e simplesmente o mesmo. A lacuna Iaz reIerncia ao carater incompleto da lei, o 'silncio eloqente
do legislador diz respeito a uma deliberada inteno normativa. CI. LARENZ, Karl. op. cit. p.524-6
52
CI. PELICIOLI, Angela Cristina. A sentena normativa na jurisdio constitucional. Revista de inIormao legislativa, Brasilia, ano 44, n.
174, abr./jun. 2007, p.35-46
53
Artigo 28, paragraIo unico, da Lei n. 9.868, de 10 de novembro de 1999
54
Artigo 27, da Lei n. 9.868, de 10 de novembro de 1999. No Brasil, o Supremo Tribunal Federal esta autorizado por lei a manipular os eIeitos
das declaraes de inconstitucionalidade, Iundamentado em argumentos de segurana juridica ou de excepcional interesse social, e desde que
assim o decida por maioria de dois teros de seus membros.
55
'Tal como a ao direta de inconstitucionalidade tradicional, o controle abstrato de omisso inconstitucional no tem outro escopo seno o da
deIesa da ordem Iundamental contra condutas com ela incompativeis. No se destina, pela propria indole, a proteo de situaes individuais ou
de relaes subjetivadas. No pressupe, portanto, a conIigurao de um interesse juridico especiIico. Os orgos ou entes incumbidos de
instaurar este processo de deIesa da Constituio agem no como autores, no sentido estritamente processual, mas como advogados do interesse
publico ou, para usar a expresso de Kelsen, como advogados da Constituio. Tem-se aqui, para usar a expresso de Triepel, tipico processo
objetivo (Supremo Tribunal Federal. Ao Direta de Inconstitucionalidade 3.682-3, rel. Ministro Gilmar Mendes, DJU de 06 set. 2007).
56
O objeto de discusso nos processos de indole subjetiva so situaes individuais.
57
Ainda que a atuao da jurisdio constitucional, no controle concentrado de constitucionalidade, seja delimitada pelo pedido expressamente
deduzido na inicial, ela no se encontra vinculada a correspondente causa de pedir. O que signiIica dizer que, nos processos objetivos, a causa de
pedir e aberta, ja que a jurisdio constitucional esta autorizada a conIrontar a impugnao de constitucionalidade/inconstitucionalidade com
9
estranha a interpretao diretamente voltada a concretizao da Constituio. E o que ocorre, por
exemplo, no caso das omisses administrativas, em que o controle concentrado de constitucionalidade
no apenas admite, mas exige tal tipo de interpretao, uma vez que o proposito do controle, no caso, e
tornar eIetiva uma determinada norma constitucional
58
. No entanto, o que de Iato assinala a atuao do
controle concentrado de constitucionalidade, como regra geral, e a interpretao indiretamente voltada a
concretizao da Constituio, quer quando a Constituio e interpretada como condio de validade da
produo normativa inIra-constitucional, e a produo normativa inIra-constitucional, como texto
compativel ou incompativel com a Constituio, quer quando as normas constitucionais so o objeto
exclusivo de interpretao, como ocorre no controle das omisses inconstitucionais de natureza
normativa e no normativa sob a responsabilidade do Poder enquanto Poder.

6. As omisses inconstitucionais

De todas as novidades da Constituio de 1988, talvez a mais importante - e,
paradoxalmente, a menos aproIundada pela jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal - seja o controle
das omisses inconstitucionais. Antes, porem, de discorrer sobre o atual estagio da jurisprudncia
excelsa, cumpre deIinir o Ienmeno da inconstitucionalidade por conduta omissiva.
A deIinio de omisso inconstitucional de J. J. Gomes Canotilho, por Iora de sua
conIormidade a Constituio portuguesa de 1976, e bastante restrita; no obstante isto, ela apresenta
alguns elementos necessarios para a compreenso do Ienmeno. Segundo o autor, 'a omisso
inconstitucional signiIica que o legislador no Iaz algo que positivamente lhe era imposto pela
Constituio. No se trata, pois, apenas de um simples negativo no Iazer; trata-se, sim, de no Iazer
aquilo a que, de Iorma concreta e explicita, estava constitucionalmente obrigado. Em conseqncia, 'o
simples dever geral de emanao de leis no Iundamenta uma omisso inconstitucional, isto e, as normas
constitucionais que contm deveres de legislao abstratos, embora conIigurem deveres de ao
legislativa, no estabelecem concretamente aquilo que o legislador deve Iazer para, no caso de omisso,
se poder Ialar de silncio legislativo inconstitucional
59
. Deve-se ressaltar, para a melhor compreenso
do Ienmeno, que o silncio legislativo conIigurador da omisso inconstitucional pode ser total ou
parcial. Desse modo, 'a omisso existe quando o legislador no cumpre ou cumpre incompletamente o
dever constitucional de emanar normas destinadas a atuar as imposies constitucionais
60
.
Mais ampla e, nesse sentido, mais conIorme a Constituio de 1988 e a deIinio do
tambem constitucionalista portugus Jorge Miranda, para quem 'a omisso inconstitucional veriIica-se
sempre que, mandando a norma reguladora de certa relao ou situao praticar certo ato ou certa
atividade nas condies que estabelece, o destinatario no o Iaa, no o Iaa nos termos exigidos, no o
Iaa em tempo util, e a esse comportamento se liguem conseqncias mais ou menos adequadas.
Admitem-se, assim, tanto omisses inconstitucionais totais quanto parciais. Segundo o autor,
'relativamente a quaisquer Iunes do Estado objeto de disciplina pela Constituio no custa
surpreender maniIestaes possiveis de comportamentos omissivos, sejam omisses de atos normativos,
sejam de atos de conteudo no normativo. Sucede isto com a Iuno legislativa e com a Iuno politica
ou de governo; sucede isto com a Iuno administrativa e pode suceder ate com a Iuno jurisdicional.

todos os aspectos Iormais e materiais da Constituio, no restringindo sua atuao aos Iundamentos constantes da inicial. A rigor, a delimitao
da atuao da jurisdio constitucional pelo pedido deduzido na inicial tambem no impede eventual declarao de inconstitucionalidade de
normas que, muito embora no expressamente impugnadas, guardam relao de dependncia com as normas expressamente impugnadas.
58
E importante distinguir, no processo de indole objetiva, a impossibilidade de discusso de situaes individuais da possibilidade de discusso
de medidas concretas, especiIicamente de alcance geral.
59
CANOTILHO, J. J. Gomes. Constituio dirigente e vinculao do legislador. Coimbra: Coimbra Editora, 1994. p.331-2
60
CANOTILHO, J. J. Gomes. Constituio dirigente e vinculao do legislador. p.338. No Brasil, semelhante concepo restritiva e adotada por
Nelson Saldanha: 'o termo omisso, passivel de diversas acepes, Iunciona aqui num sentido especiIico: a ideia de omitir-se, ou no Iazer,
agrega-se outro componente. Ou seja, trata-se de deixar de Iazer algo devido, algo constitucionalmente preIigurado como exigivel. Exige-se do
legislador que complete o trabalho normativo esboado na ordem constitucional vigente, chegando-se em certos casos a tomar como
inconstitucional o desatendimento a essa expectativa. Aqui se introduz um novo sentido para a noo de inconstitucionalidade, no mais
reIerente a normas positivas que so incompativeis com a Constituio, mas a Ialta de positivao normativa necessaria a concreo dos
propositos constitucionais (SALDANHA, Nelson. O Estado contemporneo e a ideia de omisso constitucional. Cadernos de direito
constitucional e cincia politica, So Paulo, Revista dos Tribunais, ano 1, n. 1, out./dez 1992, p.256).
10
Em conseqncia, pode haver inconstitucionalidade por omisso de atos legislativos quando, perante
normas constitucionais no exeqiveis por si proprias, o legislador no edita as leis necessarias a
conIerir-lhes exeqibilidade. Pode haver inconstitucionalidade por omisso de atos politicos ou de
governo: 'pense-se na no designao de titulares de cargos constitucionais. E possivel, ainda,
conIigurar hipoteses de omisses de atos administrativos: 'omisses de atos administrativos de execuo
de leis impostas pela Constituio. Omisso na Iuno jurisdicional e especiIicamente 'a denegao da
justia. Tudo isto 'sem esquecer a possibilidade de omisses do proprio Tribunal Constitucional, no
decidindo ou no decidindo no tempo Iixado na Constituio
61
.
Tambem ampla e a deIinio de Anna Cndida da Cunha Ferraz, para quem a omisso
inconstitucional 'caracteriza-se pela no aplicao intencional, provisoria mas prolongada, das
disposies constitucionais pelos Poderes incumbidos de lhes dar cumprimento e execuo. A grande
diIerena da deIinio de Anna Cndida da Cunha Ferraz em relao a de J. J. Gomes Canotilho e de
Jorge Miranda e a nIase no carater intencional da inercia. Com eIeito, as omisses so devem qualiIicar-
se como inconstitucionais quando, havendo expressa determinao constitucional de conduta comissiva,
deixa-se de Iazer o determinado sem impedimento real para tanto, isto e, intencionalmente. As omisses
inconstitucionais, segundo a autora, 'embora no alterem a letra constitucional, alteram-lhe o alcance, na
medida em que paralisam a aplicao constitucional. Tal paralisao, no desejada ou prevista pelo
constituinte originario, e de ser tida como inconstitucional. As omisses inconstitucionais aIetam,
tambem, o sentido da Constituio. Destinada esta a aplicao eIetiva, qualquer obstaculo que se lhe
anteponha desvirtua sua Iinalidade, resultando em uma inconstitucionalidade
62
.
As omisses inconstitucionais o plural justiIica-se porque no se trata de Ienmeno
singular consistem na no adoo intencional de conduta comissiva imposta pela Constituio. O
conceito juridico de omisso constroi-se ento a partir da justaposio de trs elementos: um material,
um Iormal e um intencional. O elemento material corresponde a inercia do orgo ou da autoridade
competente para agir, seja normativa, seja no normativa; o elemento Iormal, a violao da imposio
constitucional de conduta comissiva; e o elemento intencional, a real possibilidade de agir do modo
imposto. Quanto ao elemento intencional, Jorge Pereira da Silva recorda sua gnese 'no velho principio
juridico segundo o qual ultra posse nemo obligatur ou ad impossibilia nemo tenetur. Ora, como 'as
contingncias da realidade econmica e social podem tolher a capacidade de atuao, nenhum orgo ou
autoridade deve ser considerado obrigado a realizao de coisas impossiveis
63
.

6.1. As omisses normativas e as omisses no normativas

As omisses inconstitucionais, consistentes na no adoo de conduta comissiva imposta
pela Constituio, compreendem as omisses normativas e as omisses no normativas. A conIigurao
das omisses normativas pressupe a no edio (omisso total) ou a edio insuIiciente (omisso
parcial) de medida normativa quando a Constituio expressamente a impe como condio de
exeqibilidade de especiIicas normas constitucionais. As omisses no normativas, por outro lado,
conIiguram-se mediante a no realizao (omisso total) ou a realizao deIiciente (omisso parcial) de
medida de eIeito concreto considerada pela Constituio necessaria para dar eIetividade as normas
constitucionais de exeqibilidade direta ou as ja completadas pela interveno normativa por parte das

61
CI. MIRANDA, Jorge. Manual de direito constitucional. v. II. Coimbra: Coimbra Editora, 1996. p.507-9; MIRANDA, Jorge. Manual de
direito constitucional. v. VI. Coimbra: Coimbra Editora, 2005. p.292-5
62
'O distanciamento, no tempo, entre a elaborao constitucional e sua eIetiva aplicao soIre, inexoravelmente, a inIluncia das transIormaes
sociais diuturnas e constantes, de tal sorte que, apos uma prolongada dilatao na aplicao do texto, e provavel que esta, quando se eIetivar, d
a Constituio sentido e signiIicado diversos daqueles acolhidos no momento da Iormao da norma constitucional. Como modalidade de
mutao constitucional, a inercia e processo pernicioso, que acarreta conseqncias desastrosas a vida constitucional dos Estados. De um lado,
porque, ao contrario dos demais processos de mutao constitucional, raramente busca adaptar a Constituio a realidade. Na maioria das vezes
serve como instrumento exatamente para evitar tal adaptao. De outro lado, porque a inercia arrasta consigo a descrena na Constituio
(FERRAZ, Anna Cndida da Cunha. Processos inIormais de mudana da Constituio. Rio de Janeiro: Max Limonad, 1986. p.230-2).
63
CI. SILVA, Jorge Pereira da. Dever de legislar e proteo jurisdicional contra omisses legislativas. Lisboa: Universidade Catolica Editora,
2003. p.11-2; BOROWSKI, Martin. La estructura de los derechos Iundamentales. Traduo de Carlos Bernal Pulido. Bogota: Universidad
Externado de Colombia, 2003. p.170
11
Iontes inIra-constitucionais. Como no poderia deixar de ser, a inconstitucionalidade, em ambas as
hipoteses omissivas, esta condicionada a possibilidade real de atuao do Poder Publico do modo
constitucionalmente imposto.

6.2. As omisses relativas como conduta comissiva

Apesar do nome, as omisses relativas no se enquadram na analise das omisses
inconstitucionais. As omisses relativas so o resultado da violao ao principio da isonomia e
conIiguram duas diIerentes hipoteses: a) a 'excluso arbitraria de beneIicios, que implica a concesso
de beneIicios, mediante lei, a um certo grupo, excluindo dos mesmos beneIicios outro grupo em iguais
circunstncias; e b) a 'lei Iormalmente discriminatoria, que implica a imposio de encargos a um certo
grupo, excluindo do gravame outro grupo em iguais circunstncias. Nas duas hipoteses, a
inconstitucionalidade no diz respeito a disciplina legal do ponto de vista de seu conteudo, ou seja, no
diz respeito a ausncia de normatividade ou a insuIicincia normativa; a inconstitucionalidade reIere-se a
violao ao principio da isonomia na disciplina legal, ou seja, reIere-se ao tratamento no isonmico dos
sujeitos da disciplina legal. Em conseqncia, nas duas hipoteses, deve-se Ialar de inconstitucionalidade
por conduta comissiva do legislador, no em omisso legislativa inconstitucional. Na pratica, o
enquadramento ora realizado so e relevante quando o controle de condutas omissivas e menos amplo que
o controle de condutas comissivas, como e o caso brasileiro.

6.3. A diferenciao entre omisses relativas e omisses parciais

A diIerenciao entre omisses relativas e omisses parciais e bastante relevante.
ConIorme antes demonstrado, as omisses relativas so deIinidas a partir de um criterio subjetivo, ja que
se reIerem ao tratamento no isonmico dos sujeitos da disciplina legal; as omisses parciais, a partir de
um criterio objetivo, qual seja, a insuIicincia normativa da disciplina legal (caso das omisses
normativas) ou a deIicincia da medida de eIeito concreto (caso das omisses no normativas). Tanto
umas quanto outras podem identiIicar condutas inconstitucionais, devendo-se acrescer as omisses
parciais a ausncia de impedimento real para agir. As omisses inconstitucionais relativas conIiguram-se
quando a Constituio expressamente impe a edio de medidas normativas e sua disciplina viola o
principio da isonomia. Ja as omisses inconstitucionais parciais possuem dois modos de conIigurao: 1)
quando a Constituio expressamente impe a edio de medidas normativas e sua disciplina, do ponto
de vista do conteudo, ocorre de maneira insuIiciente; e 2) quando a Constituio expressamente impe a
edio de medidas de eIeitos concretos e sua realizao ocorre de maneira deIiciente.
E importante deixar claro, no concernente as omisses parciais, que sua conIigurao
como conduta inconstitucional pressupe a possibilidade real de agir comissivamente de maneira
suIiciente ou completa. Caso no se observe esta condio, as decises da jurisdio constitucional
perdero em termos de convencimento publico, eis que, historicamente incongruentes, soaro
inconseqentes a realidade social e econmica a que se voltam.
A respeito, vale a pena analisar o julgamento do caso da medida provisoria que Iixara o
valor do salario minimo para o ano de 2002
64
. Apesar de a deciso do Supremo Tribunal Federal ter sido
pelo no conhecimento da ao, julgando, em conseqncia, prejudicado o pedido de cautelar
65
, Ioram
gastas paginas e paginas para demonstrar o porqu de a hipotese conIigurar uma omisso
inconstitucional parcial
66
, quando, a rigor, inconstitucionalidade alguma poderia ser imputada a conduta
do Poder Publico.

64
Supremo Tribunal Federal. Ao Direta de Inconstitucionalidade 1.439-1 (medida cautelar), rel. Ministro Celso de Mello, DJU de 30 maio
2003.
65
Ao argumento de que o caso em apreo versava sobre omisso normativa parcial e a ao proposta era uma ao direta de
inconstitucionalidade por conduta comissiva, entendeu o Supremo Tribunal Federal pela inviabilidade de sua converso em ao direta de
inconstitucionalidade por conduta omissiva e, em conseqncia, no conheceu do pedido.
66
No mesmo sentido, Supremo Tribunal Federal. Ao Direta de Inconstitucionalidade 1.996-1, rel. Ministro Ilmar Galvo, DJU de 28 Iev.
2003.
12
Eis a premissa maior de que parte Celso de Mello: 'se o Estado deixar de adotar as
medidas necessarias a realizao dos preceitos da Constituio, em ordem a torna-los exeqiveis,
operantes e eIetivos, abstendo-se, em conseqncia, de cumprir o dever de prestao que a Constituio
lhe imps, incidira em violao negativa do texto constitucional. Desse non facere ou non praestare
resultara a inconstitucionalidade por omisso, que pode ser total, quando e nenhuma a providncia
adotada, ou parcial, quando e insuIiciente a medida eIetivada pelo Poder Publico
67
. Na condio de
premissa menor, Celso de Mello Iaz registrar que 'a clausula constitucional inscrita no artigo 7, inciso
IV
68
- para alem da proclamao da garantia social do salario minimo - consubstancia verdadeira
imposio, que, dirigida ao Poder Publico, tem por Iinalidade vincula-lo a eIetivao de uma prestao
positiva destinada a satisIazer as necessidades essenciais do trabalhador e de sua Iamilia e a preservar,
mediante reajustes periodicos, o valor intrinseco dessa remunerao basica, conservando-lhe o poder
aquisitivo. E, em concluso, determina que 'a insuIicincia do valor correspondente ao salario minimo,
deIinido em importncia que se revele incapaz de atender as necessidades basicas do trabalhador e dos
membros de sua Iamilia, conIigura um claro descumprimento, ainda que parcial, da Constituio, pois o
legislador, em tal hipotese, longe de atuar como o sujeito concretizante do postulado constitucional que
garante um piso geral de remunerao, estara realizando, de modo imperIeito, o programa social
assumido pelo Estado na ordem juridica.
A concluso a que chegou o Supremo Tribunal Federal, identiIicando como
inconstitucional a conduta do Poder Publico na Iixao do novo valor do salario minimo, Iez tabula rasa
da condio de possibilidade real de agir comissivamente de maneira suIiciente. Simplesmente constatar
que o salario minimo Iora Iixado em valor aquem do necessario para atender as necessidades basicas do
trabalhador e dos membros de sua Iamilia, sem demonstrar, pelo conIronto das contas publicas e pela
analise da realidade social e econmica do pais, que o valor poderia ter sido Iixado em montante
superior, no autoriza a declarao de inconstitucionalidade da conduta do Poder Publico. Uma medida
normativa insuIiciente somente pode ser considerada inconstitucional caso o Poder Publico tenha a
possibilidade real de agir comissivamente de maneira suIiciente. Em no havendo tal demonstrao
objetiva, a medida normativa em questo deve ser considerada constitucional, apesar de insuIiciente. A
insuIicincia normativa, a exemplo do que eventualmente ocorre com a Iixao do valor do salario
minimo, pode justiIicar-se como uma medida responsavel, desde que historicamente congruente. E,
sendo uma medida normativa responsavel, descabida e sua identiIicao como conduta inconstitucional,
ainda que em obiter dictum,como no caso em analise.

7. As omisses inconstitucionais no Brasil

ConIorme ja se disse, uma grande novidade da Constituio de 1988 e a incluso do
controle concentrado de conduta omissiva ao lado do tradicional controle concentrado de conduta
comissiva
69
. Cumpre agora dizer que, no Brasil, as omisses inconstitucionais no se restringem as
omisses normativas, menos ainda as omisses de natureza legislativa, alcanando sua conIigurao
tambem as omisses no normativas, sendo as omisses administrativas uma especie do gnero. Partindo
do pressuposto de que as omisses inconstitucionais decorrem da no adoo intencional de conduta
comissiva imposta aos Poderes do Estado pela Constituio, a conIigurao das omisses normativas

67
'A omisso do Estado que deixa de cumprir, em maior ou em menor extenso, a imposio ditada pelo texto constitucional qualiIica-se
como comportamento revestido da maior gravidade politico-juridica, eis que, mediante inercia, o Poder Publico tambem desrespeita a
Constituio, tambem oIende direitos que nela se Iundam e tambem impede, por ausncia de medidas concretizadoras, a propria aplicabilidade
dos postulados e principios da Lei Fundamental (Supremo Tribunal Federal. Ao Direta de Inconstitucionalidade 1.439-1 (medida cautelar),
rel. Ministro Celso de Mello, DJU de 30 maio 2003).
68
'So direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, alem de outros que visem a melhoria de sua condio social, (...) salario minimo, Iixado em
lei, nacionalmente uniIicado, capaz de atender a suas necessidades vitais basicas e as de sua Iamilia com moradia, alimentao, educao, saude,
lazer, vestuario, higiene, transporte e previdncia social, com reajustes periodicos que lhe preservem o poder aquisitivo, sendo vedada sua
vinculao para qualquer Iim (artigo 7
o
, inciso IV, da Constituio de 1988).
69
Segundo o 2, do artigo 103, da Constituio de 1988: 'declarada a inconstitucionalidade por omisso de medida para tornar eIetiva norma
constitucional, sera dada cincia ao Poder competente para a adoo das providncias necessarias e, em se tratando de orgo administrativo, para
Iaz-lo em trinta dias.
13
pressupe a no edio ou a edio insuIiciente de medida normativa quando a Constituio
expressamente a prev como condio de exeqibilidade de especiIicas normas constitucionais, e as
omisses no normativas conIiguram-se mediante a no realizao ou a realizao deIiciente de medida
concreta considerada necessaria para dar eIetividade as normas constitucionais de exeqibilidade direta
ou as ja completadas pela interveno normativa por parte das Iontes inIra-constitucionais.

7.1. As omisses administrativas

Como se pretende demonstrar, a inercia da Administrao Publica diante de decises
legislativas implica um novo expediente de esvaziamento do signiIicado das imposies constitucionais.
Com eIeito, as omisses administrativas so um Ienmeno estranho a teoria tradicional que Iunda 'a
legitimidade dos atos administrativos na pre-existncia de decises legislativas obrigatorias. Para a
teoria tradicional, 'existe uma diIerenciao entre a elaborao e a implementao das politicas
publicas, de modo que, no processo de deciso, ha etapas de legitimao e etapas legitimadas
70
. De
acordo com Rene Capitant, 'os atos administrativos tm um valor juridico inIerior a lei, na medida em
que no podem revoga-la. Eles somente devem conter medidas compativeis com as prescries
legislativas, ou seja, no devem intervir seno intra legem
71
. Em outras palavras, uma vez elaborada uma
lei, a teoria tradicional entende que sua implementao no deixa margem para a discusso da deciso.
No entanto, como se percebe no Ienmeno das omisses administrativas, as etapas de legitimao da
deciso e as etapas ditas legitimadas no se encontram separadas, nem se sucedem de maneira mecnica.
Desse modo, tendo como conseqncia 'o declinio da inIluncia do Parlamento sobre os resultados da
politica
72
, as omisses administrativas podem ser deIinidas como uma violao da Constituio por
meio da no adoo ou da adoo deIiciente de medidas concretas de alcance geral consideradas
necessarias para a eIetividade de suas normas.

7.2. A natureza jurdica das omisses administrativas

Ha grande discordncia na doutrina nacional sobre a natureza juridica das omisses
administrativas. Alguns autores entendem que as omisses administrativas so um Ienmeno relacionado
a inexeqibilidade de certas normas constitucionais, inserindo-as no mbito de analise da eIicacia
constitucional
73
; outros compreendem as omisses administrativas a partir do Ienmeno da no aplicao
dessas mesmas normas, inserindo-as no mbito de analise da eIetividade constitucional
74
. Para quem

70
CI. BLANKENBURG, Erhard. La recherche de leIIicacite de la loi. ReIlexions sur letude de la mise en oeuvre (le concept
dimplementation). Droit et societe, Paris, n. 2, 1986, p.76-7
71
CAPITANT, Rene. Ecrits constitutionnels. Paris: Editions du C.N.R.S., 1982. p.214
72
BLANKENBURG, Erhard. op. cit. p.86
73
A eIicacia das normas constitucionais diz respeito a um mbito de analise da Constituio - tambem denominado de eIicacia juridica no qual
se investigam as condies de sua exeqibilidade. Entende-se por condio de exeqibilidade a aptido das normas constitucionais para gerar,
em maior ou menor grau, eIeitos juridicos, na exata medida da necessidade, ou no, da interveno normativa por parte das Iontes inIra-
constitucionais. Em outras palavras, a analise da eIicacia das normas constitucionais e a analise das condies que as tornam aplicaveis aos casos
concretos. Neste mbito de analise, as normas constitucionais podem ser classiIicadas em normas de exeqibilidade direta e normas de
exeqibilidade indireta. As normas constitucionais de exeqibilidade direta so aquelas cuja estrutura e suIicientemente completa para poder
gerar eIeitos juridicos, no necessitando da interveno normativa por parte das Iontes inIra-constitucionais; as normas constitucionais de
exeqibilidade indireta so aquelas cuja estrutura requer a interveno normativa por parte das Iontes inIra-constitucionais, sem a qual elas no
se tornam aptas a gerar todos os eIeitos juridicos programados. A rigor, as normas constitucionais de exeqibilidade indireta possuem eIicacia
incompleta no que concerne a possibilidade de execuo positiva de seu conteudo material; no que diz respeito a possibilidade de execuo
negativa (revogao de normas antecedentes com elas incompativeis e controle de constitucionalidade de normas a elas sucessivas), tais normas
no possuem nenhuma diIerena em relao as normas constitucionais de exeqibilidade direta.
74
A eIetividade das normas constitucionais diz respeito a um mbito de analise da Constituio - tambem denominado de eIicacia social no
qual se investigam, partindo do pressuposto da exeqibilidade normativa, os eIeitos gerados mediante sua aplicao. Se a norma juridicamente
eIicaz e a norma que preenche as condies que a tornam aplicavel ao caso concreto, a norma socialmente eIicaz e a norma concretamente
aplicada. Denomina-se aplicao a observncia espontnea, a veriIicao vinculante e a realizao Iorada da norma. Caso se pretenda conIerir a
eIetividade um sentido rigorosamente apropriado, impe-se reservar-lhe o uso to somente para identiIicar, na aplicao de uma norma, a
eIicacia social legitima, ou seja, a correspondncia entre eIeitos gerados e eIeitos planejados. Dai se inIere que nem toda aplicao
necessariamente gera eIetividade, uma vez que e possivel a ocorrncia da eIicacia social ilegitima. No basta, em termos de Constituio, que
suas normas sejam exeqiveis e aplicadas a casos concretos, gerando eIeitos, quaisquer que sejam; e necessario que a aplicao de suas normas
gerem os eIeitos constitucionalmente planejados. Somente neste ultimo caso e apropriado Ialar-se de eIetividade. Ainda que o mais evidenciado,
14
entende que as omisses administrativas se relacionam ao mbito de analise da eIicacia constitucional,
sua natureza no pode ser outra seno normativa. Por outro lado, para quem as compreende a partir do
mbito de analise da eIetividade constitucional, a natureza que lhes corresponde no e normativa; em
outras palavras, as omisses administrativas no decorrem da ausncia de medidas abstratas, mas da no
realizao de medidas de eIeitos concretos.
Celso Ribeiro Bastos e Ives Gandra da Silva Martins adotam a orientao doutrinaria
mais abrangente acerca do assunto, na medida em que admitem que as omisses administrativas podem
tanto maniIestar-se pela no edio de normas inIra-constitucionais (Ienmeno da inexeqibilidade),
como tambem pela no realizao de medidas de eIeitos concretos, que tornem as normas constitucionais
realmente eIetivas (Ienmeno da no aplicao)
75
. De orientao doutrinaria mais restrita e a posio de
Manoel Gonalves Ferreira Filho, que relaciona as omisses administrativas ao Ienmeno da no
aplicao. Segundo o autor, as omisses administrativas apenas tm lugar em Iace de normas
constitucionais ja completadas pelo legislador inIra-constitucional (ou de normas de exeqibilidade
direta)
76
. Roque Antnio Carrazza, alinhando-se a mesma posio doutrinaria restrita de Manoel
Gonalves Ferreira Filho, lembra que o pouco caso com a Constituio, 'muitas vezes, decorre no
propriamente da Ialta de leis, mas da no aplicao das leis existentes
77
. De acordo com Gilmar Ferreira
Mendes, 'no ha como deixar de admitir que, a despeito da existncia de lei, a omisso das autoridades
na adoo de diIerentes providncias administrativas pode diIicultar ou impedir a concretizao da
vontade constitucional
78
. Dirley da Cunha Junior, a exemplo de Manoel Gonalves Ferreira Filho,
Roque Antnio Carrazza e Gilmar Ferreira Mendes, tambem relaciona as omisses administrativas ao
Ienmeno da no aplicao. Segundo o autor, declarada a inconstitucionalidade pela omisso de certas
providncias de cunho administrativo, o Supremo Tribunal Federal mandara que o orgo administrativo
competente as supra no prazo maximo de 30 dias
79
.
Exemplo de orientao igualmente restrita, mas em sentido oposto, e a doutrina de Anna
Cndida da Cunha Ferraz, Regina Maria Macedo Nery Ferrari e Clemerson Merlin Cleve, que
identiIicam as omisses administrativas com o Ienmeno da inexeqibilidade, no com o da no
aplicao. Para eles, as omisses administrativas alcanam apenas a ausncia de expedio de medidas,
em quaisquer dos Poderes, de cunho estritamente normativo
80
. Zeno Veloso, Nagib Slaibi Filho e Luis
Roberto Barroso tambem entendem que a inconstitucionalidade por conduta omissiva se reIere apenas a
inercia na elaborao de atos normativos necessarios a realizao das imposies constitucionais
81
. De

em termos de eIetividade, seja a analise do grau de realizao dos valores incorporados nas normas constitucionais, o que concerne a area de
investigao dos eIeitos gerados mediante a aplicao legitima da Constituio, um nivel de analise da eIetividade menos evidenciado - no
obstante conexo com o mais evidenciado - diz respeito ao Ienmeno da no aplicao das normas constitucionais, o que corresponde a analise de
uma das muitas Iormas de Iuncionamento ilegitimo do ordenamento. Este nivel de analise da eIetividade - ou melhor, da no eIetividade -
compreende, ao menos, duas distintas situaes: a das normas constitucionais de exeqibilidade direta e a das normas constitucionais de
exeqibilidade indireta ja completadas pela intermediao legislativa. Ao expressar-se mediante a no realizao de medidas de eIeitos
concretos de alcance geral consideradas necessarias pela Constituio para sua eIetividade, a no aplicao das normas constitucionais, em
ambas as situaes, caracteriza uma disIuno. E neste especiIico nivel de analise que ganha relevo o controle das omisses administrativas.
75
BASTOS, Celso Ribeiro; MARTINS, Ives Gandra da Silva. Comentarios a Constituio do Brasil. v. 4. t. III. So Paulo: Saraiva, 2000. p.271
76
FERREIRA Filho, Manoel Gonalves. Comentarios a Constituio brasileira de 1988. v. I. So Paulo: Saraiva, 2000. p.518
77
CARRAZZA, Roque Antnio. Ao direta de inconstitucionalidade por omisso e mandado de injuno. Cadernos de direito constitucional e
cincia politica, So Paulo, Revista dos Tribunais, ano 1, n. 3, abr./jun. 1993, p.123
78
MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocncio Martires; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de direito constitucional. So Paulo:
Saraiva, 2007. p.1136. 'No se pode, portanto, excluir de plano a possibilidade de que a ao direta de inconstitucionalidade por omisso tenha
por objeto a organizao de determinado servio ou a adoo de determinada providncia de indole administrativa (MENDES, Gilmar Ferreira;
COELHO, Inocncio Martires; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. op. cit. p.1137).
79
CUNHA Junior, Dirley da. Controle judicial das omisses do Poder Publico. So Paulo: Saraiva, 2004. p.544-5
80
CI. FERRAZ, Anna Cndida da Cunha. Proteo jurisdicional da omisso inconstitucional dos Poderes locais. Revista do mestrado em direito,
Osasco, ano 5, n. 5, 2005, p.167-8; FERRARI, Regina Maria Macedo Nery. EIeitos da declarao de inconstitucionalidade. So Paulo: Revista
dos Tribunais, 1999. p.221 e 229; CLEVE, Clemerson Merlin. A Iiscalizao abstrata de constitucionalidade no direito brasileiro. So Paulo:
Revista dos Tribunais, 1995. p.233. No caso do segundo autor, a orientao e reticente; no caso do primeiro e do terceiro autores, a orientao e
explicita.
81
VELOSO, Zeno. Controle jurisdicional de constitucionalidade. Belem: CEJUP, 1999. p.277-8; SLAIBI Filho, Nagib. Direito constitucional.
Rio de Janeiro: Forense, 2006. p.149; BARROSO, Luis Roberto. A doutrina brasileira da eIetividade. In: BONAVIDES, Paulo et al. (org.).
Constituio e democracia. Estudos em homenagem ao proIessor J. J. Gomes Canotilho. So Paulo: Malheiros, 2006. p.446-7. 'O termo
normativo` tem alcance mais amplo do que legislativo`, porque nele se compreendem atos gerais, abstratos e obrigatorios de outros Poderes e
no apenas daquele ao qual cabe, precipuamente, a criao do direito positivo (BARROSO, Luis Roberto. O controle de constitucionalidade no
direito brasileiro. So Paulo: Saraiva, 2006. p.229).
15
maneira indireta, esta tambem parece ser a posio doutrinaria de Eros Roberto Grau, Oswaldo Luiz Palu
e Paulo Napoleo Nogueira da Silva
82
.
Apesar da dissonncia doutrinaria, a identiIicao das omisses administrativas com o
Ienmeno da inexeqibilidade hoje e prevalecente na jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal. O
acordo que consagrou esta orientao, publicado em 23 de Ievereiro de 1989, versava sobre a omisso
do Poder Legislativo do Estado de Alagoas de implementar medida administrativa para o Iim de dar
eIetividade a norma constitucional e a correspondente regulamentao inIra-constitucional que
dispunham sobre o limite remuneratorio maximo de seus servidores publicos, de acordo com a redao
original do artigo 37, inciso XI, da Constituio de 1988. Naquela oportunidade, entendeu o Supremo
Tribunal Federal que a ao direta de inconstitucionalidade por conduta omissiva 'no e de ser proposta
para que seja praticada determinada medida concreta, mas sim visa a que seja expedido ato normativo
que se torne necessario para o cumprimento de preceito constitucional que, sem ele, no poderia ser
aplicado
83
. A mesma orientao se conIirmou em outras oportunidades. No julgamento do caso da
reviso dos direitos dos servidores publicos inativos e pensionistas, prevista no artigo 20, do Ato das
Disposies Constitucionais Transitorias
84
, o Supremo Tribunal Federal entendeu que, 'por ser auto-
aplicavel o mencionado dispositivo constitucional, ou seja, por no demandar 'complementao
normativa para sua eIicacia, 'no ha necessidade de edio de atos normativos centralizados, motivo
pelo qual no se conheceu da ao direta de inconstitucionalidade por conduta omissiva. Em outras
palavras, 'como as medidas almejadas so de natureza concreta, entendeu o Supremo Tribunal Federal
de no conhecer da ao porque 'o pressuposto de sua procedncia seria a Ialta (no caso, no denotada)
de texto normativo necessario ao exercicio do direito conIerido na Constituio
85
.
A orientao do Supremo Tribunal Federal, conIorme demonstrado, Iirmou-se no sentido
da identiIicao das omisses administrativas com o Ienmeno da inexeqibilidade das normas
constitucionais. No entanto, as omisses administrativas identiIicam-se com o Ienmeno da no
aplicao, direta ou indireta, das normas constitucionais. Por esta razo, sua conIigurao no depende
da 'Ialta de texto normativo necessario ao exercicio do direito conIerido na Constituio, mas sim da
ausncia de medida concreta de alcance geral considerada necessaria para tornar eIetiva a norma
constitucional. De acordo com a Constituio de 1988, 'declarada a inconstitucionalidade por omisso
de medida para tornar eIetiva norma constitucional, sera dada cincia ao Poder competente para a adoo
das providncias necessarias e, em se tratando de orgo administrativo, para Iaz-lo em 30 dias
86
. Ora,
se a propria Constituio distingue medidas a cargo de Poder e medidas a cargo de orgo administrativo,
obviamente que ela no esta dispondo de medidas de igual natureza. Mesmo a expedio de atos
normativos secundarios de carater geral, a exemplo dos decretos e regulamentos
87
, caracteriza-se como
atribuio de Poder - no caso, atribuio do Poder Executivo -, no de orgo administrativo. Medidas a
cargo de orgo administrativo so medidas de natureza no normativa.
No julgamento de uma reclamao, no ano de 2005, o Supremo Tribunal Federal
apontou para uma mudana de sua orientao, na medida em que admitiu a usurpao de sua
competncia em decorrncia de uma 'ao popular que, pela causa de pedir e pelo pedido de provimento
mandamental, conIigura hipotese reservada a ao direta de inconstitucionalidade por omisso de
medidas administrativas. No caso, o autor popular pleiteara a imediata observncia do teto
remuneratorio dos servidores publicos por parte dos Presidentes da Republica, do Senado Federal, da

82
CI. GRAU, Eros Roberto. A ordem econmica na Constituio de 1988. So Paulo: Malheiros, 2006. p.380; PALU, Oswaldo Luiz. Controle
de constitucionalidade. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1999. p.242-4; SILVA, Paulo Napoleo Nogueira da. A evoluo do controle da
constitucionalidade e a competncia do Senado Federal. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1992. p.113
83
'A medida a que alude o 2, do artigo 103, da Constituio de 1988, e cuja omisso deve ser suprida, ha de se compreender como de carater
normativo e no reIerente a pratica de ato em caso concreto (Supremo Tribunal Federal. Ao Direta de Inconstitucionalidade 19-5, rel.
Ministro Aldir Passarinho, DJU de 14 abr. 1989).
84
'Dentro de 180 dias, proceder-se-a a reviso dos direitos dos servidores publicos inativos e pensionistas e a atualizao dos proventos e
penses a eles devidos, a Iim de ajusta-los ao disposto na Constituio.
85
Supremo Tribunal Federal. Ao Direta de Inconstitucionalidade 297-0, rel. Ministro Octavio Gallotti, DJU de 08 nov. 1996. No mesmo
sentido e o julgamento do caso do piso de um salario minimo para qualquer beneIicio previdenciario: Supremo Tribunal Federal. Ao Direta de
Inconstitucionalidade 480-8, rel. Ministro Paulo Brossard, DJU de 25 nov. 1994
86
Artigo 103, 2
o
, da Constituio de 1988
87
Artigo 84, inciso IV, da Constituio de 1988
16
Cmara dos Deputados e do Supremo Tribunal Federal, de acordo com a Emenda Constitucional n. 19,
de 04 de junho de 1998
88
. Em sua Iundamentao, argumentou o Supremo Tribunal Federal que 'no
pretende o autor popular o suprimento de omisso de iniciativa legislativa a eles reservada para a Iixao
dos subsidios dos Ministros do Supremo Tribunal Federal. A omisso imputada e outra, de carater
iniludivelmente administrativo: a das providncias, que o autor entende incumbir-lhes, para Iazer
observar, de logo, o teto constitucional que aIirma ja viger, ate sua Iixao deIinitiva por lei Iutura. Ora,
a obteno dessa sentena mandamental cujo objeto e a pratica de medida administrativa necessaria
para tornar eIetiva uma norma constitucional o instrumento adequado e a ao direta de
inconstitucionalidade por omisso
89
.
Os atentados omissivos contra a ordem constitucional, no Brasil, no se reduzem a
ausncia de medidas normativas, nem a inercia do Poder Legislativo, alcanando, inclusive, o Ienmeno
da no aplicao das normas constitucionais normativamente completas. Previdente, o poder constituinte
originario sabia que, em maior ou menor tempo, a Constituio de 1988 seria normativamente
completada, mas as omisses administrativas persistiriam, como atentado a concretizao da ordem
constitucional. Cauteloso, o poder constituinte originario concebeu ento uma ao direta com dois
distintos eIeitos, capaz de enIrentar tanto as omisses normativas e no normativas dos Poderes do
Estado quanto as omisses no normativas do administrador publico. O Supremo Tribunal Federal, poder
constituido que e, mal orientou-se ao diminuir o alcance da ao direta de inconstitucionalidade por
omisso administrativa, temeroso, talvez, do poder que lhe Iora chancelado. Demonstrado, com o passar
dos anos, o desservio prestado, espera-se que a natureza juridica das omisses administrativas seja
reavaliada pelo Supremo Tribunal Federal, na trilha do voto de Sepulveda Pertence, e que a ao direta
de inconstitucionalidade ganhe em cobertura e proIundidade
90
.

7.3. A configurao das omisses administrativas

As omisses administrativas, conIorme demonstrado, no se identiIicam com as
omisses normativas; alem disso, elas tambem no se conIundem com a omisses de natureza no
normativa de quaisquer dos Poderes do Estado enquanto Poder. As omisses administrativas, como
expresso da Ialta de medidas de eIeitos concretos de alcance geral consideradas necessarias pela
Constituio para a eIetividade de suas normas, pressupem a existncia de normas constitucionais de
exeqibilidade direta, ou ento de normas constitucionais de exeqibilidade indireta ja completadas pela
interveno normativa por parte das Iontes inIra-constitucionais. Em pressupondo a exeqibilidade das
normas constitucionais, as omisses administrativas identiIicam-se com o Ienmeno da no aplicao,
direta ou indireta, das normas constitucionais.
Para a melhor compreenso do pressuposto da exeqibilidade - condio imprescindivel
para a conIigurao das omisses administrativas - no se pode perder de vista seu duplo grau de
exigncia. Dessa maneira, a exeqibilidade de primeito grau corresponde a disciplina das possibilidades
de exercicio dos direitos Iundamentais consagrados nas normas constitucionais, e a exeqibilidade de
segundo grau, a disciplina oramentaria, ou seja, a deIinio de sua cobertura Iinanceira
91
. Caso a dupla
exigncia do pressuposto da exeqibilidade no esteja atendida, no se pode cogitar da conIigurao das

88
'A remunerao e o subsidio dos ocupantes de cargos, Iunes e empregos publicos da administrao direta, autarquica e Iundacional, dos
membros de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municipios, dos detentores de mandatos eletivos e dos
demais agentes politicos e os proventos, penses ou qualquer outra especie remuneratoria, percebidos cumulativamente ou no, incluidas as
vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza, no podero exceder o subsidio mensal, em especie, dos Ministros do Supremo Tribunal
Federal (artigo 37, inciso XI). 'A Iixao do subsidio dos Ministros do Supremo Tribunal Federal dar-se-a por lei de iniciativa conjunta dos
Presidentes da Republica, da Cmara dos Deputados, do Senado Federal e do Supremo Tribunal Federal (...) (artigo 48, inciso XV).
89
Supremo Tribunal Federal. Reclamao 1.017-1, rel. Ministro Sepulveda Pertence, inIorme de 07 abr. 2005
90
'O tempo encarregar-se-a de mostrar aspectos novos, de mostrar que as construes agora recem-esboadas apresentam tal ou qual lacuna, tal
ou qual deIicincia. E provavel que isso venha a acontecer, porque as construes juridicas no saem perIeitas e acabadas de uma so vez. Elas
vo sendo complementadas, corrigidas, aditadas a luz das necessidades sociais, a luz dos Iatos concretos (Supremo Tribunal Federal. Mandado
de Injuno 107, voto do Ministro Paulo Brossard, ementario 1595-1, p.80).
91
CI. STARCK, Christian. op. cit. p.70-1
17
omisses administrativas, porquanto a violao a Constituio, caso existente, ainda se encontra no
mbito do Poder do Estado enquanto Poder.
Tendo por pressuposto a natureza normativa de toda omisso inconstitucional, Nagib
Slaibi Filho aIirma que somente se pode Ialar de inconstitucionalidade por conduta omissiva em relao
aos direitos Iundamentais de prestao
92
. Nesta aIirmao e possivel identiIicar dois grandes problemas.
O primeiro diz respeito ao ja comentado posicionamento doutrinario restrito acerca da natureza juridica
das omisses inconstitucionais, incluidas as omisses administrativas. O segundo identiIica uma
diIiculdade de percepo das multiplas possibilidades de conIigurao do Ienmeno da no aplicao das
normas constitucionais. Se e verdade que as omisses administrativas, com maior Ireqncia, esto
relacionadas aos direitos Iundamentais de prestao, suas possibilidades de conIigurao a eles no se
reduzem. A no preservao do exercicio do direito de voto por parte dos presos provisorios, por
exemplo, tambem conIigura uma omisso administrativa, so que relacionada aos direitos Iundamentais
de participao, no aos direitos Iundamentais de prestao.
O caso do direito de voto dos presos provisorios e um exemplo que bem ilustra as
multiplas possibilidades de conIigurao do Ienmeno da no aplicao das normas constitucionais,
dentre outras razes, porque se trata de uma omisso inconstitucional atribuida ao Poder Judiciario
enquanto administrador publico. Com eIeito, o artigo 15, inciso III, da Constituio de 1988, dispe que
'e vedada a cassao de direitos politicos, cuja perda ou suspenso so se dara, dentre outros, nos casos de
condenao criminal transitada em julgado, enquanto durarem seus eIeitos. Por sua vez, o Codigo
Eleitoral, em seu artigo 136, determina que 'devero ser instaladas sees nas vilas e povoados, assim
como nos estabelecimentos de internao coletiva, inclusive para cegos, e nos leprosarios onde haja, pelo
menos, 50 (cinqenta) eleitores. E os procedimentos administrativos para a instalao das sees
eleitorais nos estabelecimentos prisionais, de acordo com a Resoluo 22.190, de 18 de abril de 2006, do
Tribunal Superior Eleitoral, esto aIetos a competncia dos Tribunais Regionais Eleitorais
93
.
Como no caso do direito de voto dos presos provisorios encontra-se atendida a dupla
exigncia do pressuposto da exeqibilidade, haja vista que ja ha tanto a disciplina das possibilidades de
exercicio do direito Iundamental de participao quanto sua disciplina oramentaria, satisIeita esta a
imprescindivel condio para a conIigurao da omisso administrativa, porquanto a inercia intencional
dos Tribunais Regionais Eleitorais em adotar medidas de eIeitos concretos de alcance geral para a
instalao das sees eleitorais nos estabelecimentos prisionais resulta, ainda que parcialmente, no
esvaziamento da imposio constitucional da soberania popular, que deve ser 'exercida pelo suIragio
universal e pelo voto direito e secreto, com valor igual para todos
94
.

8. A ao direta de inconstitucionalidade por conduta omissiva

Em razo de uma orientao restrita acerca da natureza juridica das omisses
administrativas, conIorme demonstrado, muitos autores, ao deIinir o objeto da ao direta de
inconstitucionalidade por conduta omissiva, reduzem-no ao Ienmeno da omisso normativa, com nIase
na omisso por parte do legislador. Este tipo de abordagem reducionista de modo algum se justiIica no
Brasil, pois o objeto da ao direta de inconstitucionalidade por conduta omissiva se encontra para alem
do controle da inercia legislativa; alem disso, seu julgamento no se resume a mera declarao de uma
omisso inconstitucional, haja vista as conseqncias satisIativas da veriIicao da omisso
administrativa. De acordo com o artigo 103, 2, da Constituio de 1988, que disciplina a ao direta
de inconstitucionalidade por conduta omissiva, uma vez 'declarada a inconstitucionalidade por omisso

92
CI. SLAIBI Filho, Nagib. op. cit. 149
93
'O Tribunal Superior Eleitoral, a respeito da materia, tem Iirmado posio no sentido de preservar o direito de voto por parte do preso
provisorio. Assim, diante das disposies legais e orientaes ditadas por esta Corte, entendo que cabem a cada Tribunal Regional Eleitoral as
providncias destinadas a viabilizar a instalao de sees eleitorais em estabelecimentos prisionais, alertando que, para tanto, devem ser
observados os prazos que se reIerem, em especial, a transIerncia dos eleitores, de modo a possibilitar a conIeco das Iolhas de votao e a
gerao dos arquivos destinados as urnas eletrnicas (Tribunal Superior Eleitoral. Resoluo 22.190, rel. Ministro Caputo Bastos, deciso de 18
abr. 2006).
94
Artigo 14, da Constituio de 1988
18
de medida para tornar eIetiva norma constitucional, sera dada cincia ao Poder competente para a adoo
das providncias necessarias e, em se tratando de orgo administrativo, para Iaz-lo em 30 dias.
Alinhando-se a abordagem reducionista, Luis Roberto Barroso reIora o entendimento
de que a ao direta de inconstitucionalidade por conduta omissiva opera seus eIeitos to somente no
plano normativo. Segundo o autor, o controle abstrato das omisses inconstitucionais 'reIere-se as
omisses de natureza normativa, imputaveis tanto ao Poder Legislativo, na edio de normas primarias,
quanto ao Poder Executivo, quando lhe toque expedir atos secundarios de carater geral, como
regulamentos, instrues ou resolues. Em tese, e possivel conceber uma omisso normativa por parte
do Poder Judiciario, nas hipoteses em que a Constituio lhe conIira competncia dessa natureza
95
.
Embora com argumentos indiretos, alinham-se a abordagem reducionista da ao direta: Roberto
Rosas
96
, Flavia Piovesan
97
, Kildare Gonalves Carvalho
98
e Andre Ramos Tavares
99
.
Tambem reconhecendo que o constituinte patrio Ioi mais generoso que o constituinte
portugus, pois aquele no restringiu as medidas legislativas o alcance da Iiscalizao abstrata da
constitucionalidade dos atos omissivos, Juliano Taveira Bernardes, igualmente, limita as medidas a cargo
dos Poderes Executivo e Judiciario a atos de natureza normativa. Segundo o autor, 'a inequivoca
inteno do constituinte Ioi a de no reproduzir, na esIera do controle de atos omissivos, a teoria a
respeito das diIerenas entre inconstitucionalidade direta e indireta. Dessa Iorma, mostra-se igualmente
Iiscalizavel a ilegalidade por omisso`, se a lei que necessite de regulamentao e aquela em que se
conIiou a tareIa de implementar alguma norma constitucional
100
. Em outras palavras, o autor tambem
reduz o objeto da ao direta de inconstitucionalidade por conduta omissiva as omisses de natureza
normativa, sejam de indole legislativa, sejam de indole regulamentar.
Ainda mais expressiva da abordagem reducionista e a posio de Ives Gandra da Silva
Martins e Gilmar Ferreira Mendes, para quem as decises proIeridas em ao direta de
inconstitucionalidade por conduta omissiva 'declaram a mora do orgo legiIerante em cumprir dever
constitucional de legislar, compelindo-o a editar a providncia requerida
101
. No mesmo sentido e a
posio de Uadi Lammgo Bulos, ao aIirmar que a Iinalidade da ao direta de inconstitucionalidade por
conduta omissiva 'e cientiIicar o Poder Legislativo para que ele edite normatividade suIiciente a
regulamentao dos preceitos constitucionais, tornando-os, em conseqncia, exeqiveis
102
.
AIastando-se da abordagem reducionista, Lenio Luiz Streck no cinge o objeto da ao
direta de inconstitucionalidade por conduta omissiva ao Ienmeno da omisso normativa. Segundo o
autor, 'em vez de servir de deIesa contra investidas de maiorias parlamentares eventuais ou no, a ao
direta de inconstitucionalidade por conduta omissiva tem a Iuno de compelir o Poder Executivo (ou o
Poder Judiciario) ou instar o legislador a Iazer aquilo que, embora estipulado na Constituio, no deseja
Iazer, de Iorma total ou parcial. A ao direta de inconstitucionalidade visa a proteger a Iora normativa
da Constituio, estabelecendo barreiras contra um no atuar que tem conseqncias juridicas (a
inconstitucionalidade)
103
. Igual orientao adotam Roque Antnio Carrazza, Paulo Eduardo Garrido
Modesto, Dirley da Cunha Junior e Walter Claudius Rothenburg, para quem a ao direta de
inconstitucionalidade por conduta omissiva tem por objeto a omisso de 'medida para tornar eIetiva

95
BARROSO, Luis Roberto. O controle de constitucionalidade no direito brasileiro. p.223
96
CI. ROSAS, Roberto. Direito processual constitucional. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1999. p.87-9
97
CI. PIOVESAN, Flavia. Proteo judicial contra omisses legislativas. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2003. p.115 e 121
98
CI. CARVALHO, Kildare Gonalves. Direito constitucional. Belo Horizonte: Del Rey, 2006. p.375-6
99
CI. TAVARES, Andre Ramos. Tribunal e jurisdio constitucional. So Paulo: Celso Bastos Editor, 1998. p.139
100
BERNARDES, Juliano Taveira. Controle abstrato de constitucionalidade. So Paulo: Saraiva, 2004. p.223
101
MARTINS, Ives Gandra da Silva; MENDES, Gilmar Ferreira. op. cit. p.325. A orientao reducionista, por certo, no deve ser atribuida a
Ives Gandra da Silva Martins, tendo em conta o que ja exps em outro estudo coletivo. CI. BASTOS, Celso Ribeiro; MARTINS, Ives Gandra da
Silva. Comentarios a Constituio do Brasil. p.271. No entanto, atualmente, tal orientao tambem no mais deve ser a adotada por Gilmar
Ferreira Mendes, tendo em conta o teor de recente estudo igualmente coletivo. CI. MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocncio Martires;
BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. op. cit. p.1136-7
102
BULOS, Uadi Lammgo. Curso de direito constitucional. So Paulo: Saraiva, 2007. p.246
103
STRECK, Lenio Luiz. op. cit. p.788
19
norma constitucional, sem reclamar a Constituio que a medida omissa seja necessariamente
normativa
104
.
A bem da verdade, a ao direta de inconstitucionalidade por conduta omissiva engloba
dois distintos objetos: as omisses de natureza normativa e as omisses de natureza no normativa sob a
responsabilidade de quaisquer dos Poderes do Estado atuando na qualidade de Poder, ou seja, as
omisses que envolvem uma margem de ao politica propria, e as omisses administrativas, ou seja, as
omisses de natureza no normativa sob a responsabilidade de quaisquer dos Poderes do Estado atuando
como administrador publico
105
. O primeiro objeto da ao direta de inconstitucionalidade por conduta
omissiva esta deIinido na primeira parte, do 2, do artigo 102; o segundo objeto, na segunda parte. De
acordo com esta segunda parte, a quaisquer dos Poderes do Estado, no mbito de suas competncias de
natureza administrativa, podem ser atribuidas omisses administrativas; a condio para sua
conIigurao e que a inercia declarada corresponda a ausncia de medida concreta de alcance geral para
tornar eIetiva norma constitucional.

8.1. A legitimidade ad causam

Nos termos do artigo 103, caput e incisos, da Constituio de 1988, podem propor a ao
direta de inconstitucionalidade: o Presidente da Republica, a Mesa do Senado Federal, a Mesa da Cmara
dos Deputados, as Mesas das Assembleias Legislativas ou da Cmara Legislativa do Distrito Federal, os
Governadores do Estado ou do Distrito Federal, o Procurador Geral da Republica, o Conselho Federal da
Ordem dos Advogados do Brasil, os partidos politicos com representao no Congresso Nacional e as
conIederaes sindicais ou entidades de classe de mbito nacional. No entanto, por Iora de orientao
jurisprudencial do Supremo Tribunal Federal, as conIederaes sindicais e as entidades de classe de
mbito nacional so tm legitimidade ad causam para as aes diretas cuja inconstitucionalidade
impugnada, seja por conduta comissiva, seja por conduta omissiva, guarde correspondncia com seu
objeto social. Da mesma Iorma, as Mesas das Assembleias Legislativas ou da Cmara Legislativa do
Distrito Federal e os Governadores do Estado ou do Distrito Federal so tm legitimidade ad causam para
as aes diretas cuja inconstitucionalidade impugnada, seja por conduta comissiva, seja por conduta
omissiva, guarde correspondncia com um interesse especiIico da correspondente unidade Iederada
106
. O
que signiIica dizer que, a exceo do Presidente da Republica, da Mesa do Senado Federal, da Mesa da
Cmara dos Deputados, do Procurador Geral da Republica, do Conselho Federal da Ordem dos
Advogados do Brasil e dos partidos politicos com representao no Congresso Nacional, os demais
legitimados a proposio da ao direta de inconstitucionalidade devem demonstrar o preenchimento do
requisito da relao de pertinncia tematica
107
.
Segundo Gilmar Ferreira Mendes, 'a aIirmao segundo a qual os orgos e entes
legitimados a propor ao direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, nos termos do artigo
103, caput, estariam igualmente legitimados a propor a ao direta de inconstitucionalidade por conduta
omissiva prepara algumas diIiculdades. Deve-se notar que, naquele elenco, dispem de direito de
iniciativa legislativa, no plano Iederal, tanto o Presidente da Republica como os integrantes da Mesa do

104
CI. CARRAZZA, Roque Antnio. op. cit. p.123; MODESTO, Paulo Eduardo Garrido. Inconstitucionalidade por omisso: categoria juridica e
ao constitucional especiIica. Cadernos de direito constitucional e cincia politica, So Paulo, Revista dos Tribunais, ano 3, n. 12, jul./set. 1995,
p.185; CUNHA Junior, Dirley da. op. cit. p.544; ROTHENBURG, Walter Claudius. Inconstitucionalidade por omisso e troca de sujeito. So
Paulo: Revista dos Tribunais, 2005. p.86
105
'(...) a letra do dispositivo constitucional condiciona essa sentena de acentuada carga mandamental a que a omisso se atribua a orgo
administrativo`: parece iniludivel, porem, que, a esse Iim, o predicado administrativo do orgo advira da natureza administrativa da medida de
eIetivao constitucional omitida, nada importando o Poder que integre ou a hierarquia que ostente a autoridade tachada de omissa (Supremo
Tribunal Federal. Reclamao 1.017-1, rel. Ministro Sepulveda Pertence, inIorme de 07 abr. 2005).
106
'O Estado-membro no dispe de legitimidade para interpor recurso em sede de controle concentrado de constitucionalidade, ainda que a
ao direta tenha sido ajuizada pelo respectivo governador, a quem assiste a prerrogativa de recorrer contra as decises proIeridas pelo relator da
causa ou, excepcionalmente, contra aquelas emanadas do proprio plenario do Supremo Tribunal Federal (Supremo Tribunal Federal. Ao
Direta de Inconstitucionalidade 2.130 (agravo regimental), rel. Ministro Celso de Mello, DJU de 14 dez. 2001).
107
Supremo Tribunal Federal. Ao Direta de Inconstitucionalidade 913-3, rel. Ministro Moreira Alves, DJU de 05 maio 1995; Supremo
Tribunal Federal. Ao Direta de Inconstitucionalidade 1.282 (questo de ordem), rel. Ministro Sepulveda Pertence, DJU de 29 nov. 2002;
Supremo Tribunal Federal. Ao Direta de Inconstitucionalidade 2.794, rel. Ministro Sepulveda Pertence, DJU de 30 mar. 2007
20
Senado Federal e da Mesa da Cmara dos Deputados. Assim, salvo nos casos de iniciativa privativa de
orgos de outros Poderes, como e o caso do Supremo Tribunal Federal em relao ao Estatuto da
Magistratura (artigo 93, caput), esses orgos constitucionais no poderiam propor ao de
inconstitucionalidade, porque, como responsaveis ou co-responsaveis pelo eventual estado de
inconstitucionalidade, seriam eles os legitimados passivos. Todavia, diante da indeIinio existente, sera
inevitavel, com base no principio de hermenutica que recomenda a adoo da interpretao que
assegure maior eIicacia possivel a norma constitucional, que os entes ou orgos legitimados a propor
ao direta contra medida normativa desde que sejam contempladas as peculiaridades e restries
mencionadas possam instaurar o controle abstrato da omisso
108
. Em verdade, como no esto sujeitos
ao preenchimento do requisito da relao de pertinncia tematica, o Presidente da Republica, a Mesa do
Senado Federal e a Mesa da Cmara dos Deputados atuam em campo bem mais amplo do que o sugerido
por Gilmar Ferreira Mendes, ja que os trs legitimados podem propor ao direta de
inconstitucionalidade contra os diversos tipos de omisso ocorrentes nos planos estadual e distrital e, no
que diz respeito as omisses de Poder enquanto administrador publico e as omisses de natureza no
normativa de Poder enquanto Poder, inclusive contra suas reciprocas conIiguraes.
Da mesma Iorma que os legitimados a proposio da ao direta de inconstitucionalidade
por conduta comissiva esto legitimados a proposio da ao direta de inconstitucionalidade por
conduta omissiva, a legitimidade passiva tambem se resolve 'com base no principio de hermenutica
que recomenda a adoo da interpretao que assegure maior eIicacia possivel a norma constitucional.
Assim, de acordo com a interpretao conjunta do artigo 102, inciso I, letra 'a, e do artigo 103, 2,
ambos da Constituio de 1988, so consideradas objeto de controle de constitucionalidade pelo
Supremo Tribunal Federal as condutas omissivas atribuiveis a Unio, aos Estados e ao Distrito Federal
no exercicio de sua competncia estadual. Logo, so legitimados passivos na ao direta de
inconstitucionalidade por conduta omissiva os orgos e as autoridades dos Poderes da Unio, dos
Estados e do Distrito Federal, quer estejam no exercicio das atribuies proprias de Poder, quer estejam
no exercicio das atribuies de administrador publico
109
.

8.2. O processo e o julgamento

Uma vez proposta a ao direta de inconstitucionalidade por conduta omissiva, cuja
desistncia e legalmente vedada
110
, o relator pede inIormaes aos orgos e as autoridades apontados
como omissos. Apos as inIormaes, prestadas no prazo de 30 dias, ao Procurador Geral da Republica e
concedido o prazo de 15 dias para se maniIestar sobre o pedido inicial. Para a jurisprudncia do Supremo
Tribunal Federal, a audincia do Advogado Geral da Unio, prevista no 3, do artigo 103, da
Constituio de 1988, no e necessaria na ao direta de inconstitucionalidade por conduta omissiva, mas
apenas na ao direta de inconstitucionalidade por conduta comissiva
111
. Vencidos os prazos anteriores, o
relator lana seu relatorio, com copia a todos os integrantes do Supremo Tribunal Federal, e pede dia
para julgamento. A jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal adota a orientao no sentido de negar a
possibilidade de pedido de liminar em sede de ao direta de inconstitucionalidade por conduta
omissiva
112
. De acordo com o artigo 9, 1, da Lei n. 9.868, de 10 de novembro de 1999, 'em caso de
necessidade de esclarecimento de materia ou circunstncia de Iato ou de notoria insuIicincia das
inIormaes prestadas, pode o relator requisitar inIormaes adicionais, designar perito ou comisso de
peritos para que emita parecer sobre a questo, ou Iixar data para, em audincia publica, ouvir
depoimentos de pessoas com experincia e autoridade na materia. As diligncias extraordinarias so
realizadas no prazo de 30 dias, contado da solicitao do relator. Nos termos do artigo 103, 2, da

108
MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocncio Martires; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. op. cit. p.1127-8. CI., tambem, MODESTO,
Paulo Eduardo Garrido. op. cit. p.185
109
CI. MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocncio Martires; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. op. cit. p.1128
110
Artigo 5, da Lei n. 9.868, de 10 de novembro de 1999
111
Supremo Tribunal Federal. Ao Direta de Inconstitucionalidade 23-3 (questo de ordem), rel. Ministro Sydney Sanches, DJU de 01 set.
1989
112
Supremo Tribunal Federal. Ao Direta de Inconstitucionalidade 267-8, rel. Ministro Celso de Mello, DJU de 19 maio 1995
21
Constituio de 1988, 'declarada a inconstitucionalidade por omisso de medida para tornar eIetiva
norma constitucional, sera dada cincia ao Poder competente para a adoo das providncias necessarias
e, em se tratando de orgo administrativo, para Iaz-lo em 30 dias. A declarao de
inconstitucionalidade e irrecorrivel, ressalvada a interposio de recurso de embargos de declarao, no
podendo, igualmente, ser objeto de ao rescisoria. De acordo com Celso de Mello, 'no se aplica aos
processos objetivos de controle de constitucionalidade o artigo 188, do Codigo de Processo Civil, cuja
incidncia restringe-se ao dominio dos processos subjetivos. Inexiste, desse modo, em sede de controle
concentrado de constitucionalidade, a possibilidade de o prazo recursal ser computado em dobro, ainda
que o recorrente disponha dessa prerrogativa nos processos de indole subjetiva
113
.

8.3. Omisso do Poder Executivo e omisso administrativa

Porque as omisses do Poder Executivo podem ser de natureza normativa e no
normativa, e as omisses administrativas sempre so de natureza no normativa, nem todas as omisses
de natureza no normativa do Poder Executivo identiIicam as omisses administrativas. A bem dizer,
apenas as omisses de natureza no normativa do Poder Executivo enquanto administrador publico as
conIiguram, pois as omisses de natureza no normativa do Poder Executivo enquanto Poder, na medida
em que envolvem uma margem de ao politica propria, no as caracterizam. Desse modo, uma omisso
de Poder, uma vez declarada em sede de ao direta de inconstitucionalidade, rende ensejo a cincia
judicial para que o proprio Poder adote as providncias necessarias para suprir a omisso de medida que
torne eIetiva a norma constitucional. Por outro lado, os orgos administrativos, caso incorram em
omisso inconstitucional, sujeitam-se a um prazo de 30 dias para supri-la. E certo que a atividade
administrativa do Estado e reconhecida doutrinariamente certa margem de discricionariedade; contudo,
no se lhe reconhece, em nenhum sentido da palavra, uma margem de ao politica propria
114
.
ConIorme antes esclarecido, as omisses administrativas correspondem ao Ienmeno da
no aplicao das normas constitucionais que ja esto normativamente completas; alem disso, elas
versam sobre omisso inconstitucional de natureza no normativa sob a responsabilidade de orgo
meramente administrativo, no se identiIicando com a inercia de um ato de Poder. Um exemplo de
omisso inconstitucional de natureza no normativa do Poder Executivo que no caracteriza a omisso
administrativa e a inercia em nomear os Ministros para o Supremo Tribunal Federal
115
; ja um exemplo de
omisso inconstitucional de natureza normativa e a inercia do Poder Executivo em desencadear o
processo legislativo de elaborao de lei anual de reviso geral da remunerao dos servidores
publicos
116
. Segundo o Supremo Tribunal Federal, em deciso unnime pela procedncia da ao direta
de inconstitucionalidade por conduta omissiva, 'a Iixao de prazo so tem cabimento em se cuidando de
providncia a cargo de orgo administrativo, o que no se veriIica no caso, pois no se enquadra nas
atribuies administrativas do cheIe do Poder Executivo iniciativa que, caracterizadora de ato de Poder,
desencadeia o processo legislativo
117
. DiIerentemente da inercia de um ato de Poder, cuja declarao

113
Supremo Tribunal Federal. Ao Direta de Inconstitucionalidade 2.130 (agravo regimental), rel. Ministro Celso de Mello, DJU de 14 dez.
2001
114
CI. MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. So Paulo: Malheiros, 2000. p.370; DI PIETRO, Maria Sylvia
Zanella. Direito administrativo. So Paulo: Atlas, 2003. p.205
115
CI. FERRAZ, Anna Cndida da Cunha. Inconstitucionalidade por omisso: uma proposta para a constituinte. Revista de inIormao
legislativa, Brasilia, Senado Federal, ano 23, n. 89, jan./mar. 1986, p.57-8. Recusando tal hipotese, em sede de controle concentrado de
constitucionalidade de conduta omissiva, e o voto proIerido por Moreira Alves, no seguinte julgado: Supremo Tribunal Federal. Ao Direta de
Inconstitucionalidade 267-8 (medida cautelar), rel. Ministro Celso de Mello, DJU de 19 maio 1995.
116
'A remunerao dos servidores publicos e o subsidio de que trata o 4, do artigo 39, somente podero ser Iixados ou alterados por lei
especiIica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada a reviso geral anual, sempre na mesma data e sem distino de indices
(artigo 37, inciso X, da Constituio de 1988, com a redao dada pela Emenda Constitucional n. 19, de 04 de junho de 1998). CI. Supremo
Tribunal Federal. Ao Direta de Inconstitucionalidade 2.061-7, rel. Ministro Ilmar Galvo, DJU de 29 jun. 2001. Outro exemplo de omisso
inconstitucional de natureza normativa e a inercia do Poder Executivo em desencadear o processo legislativo de elaborao de lei versando sobre
o aproveitamento dos censores Iederais (artigo 23, do Ato das Disposies Constitucionais Transitorias). CI. Supremo Tribunal Federal. Ao
Direta de Inconstitucionalidade 889-7, rel. Ministro Marco Aurelio, DJU de 22 abr. 1994
117
Supremo Tribunal Federal. Ao Direta de Inconstitucionalidade 2.061-7, rel. Ministro Ilmar Galvo, DJU de 29 jun. 2001. Em seu voto,
Marco Aurelio questiona: 'posso atribuir a autoria desta omisso a um orgo meramente administrativo? E conclui: 'a resposta e
desenganadamente negativa, por mais que a minha viso no campo acadmico seja pela eIetividade do que se contem na Constituio de 1988.
22
implica a cientiIicao judicial do proprio Poder para a adoo das providncias necessarias
118
, as
omisses administrativas, uma vez declaradas pelo Supremo Tribunal Federal, sujeitam o Poder
Executivo enquanto administrador publico ao suprimento, no prazo de 30 dias, da Ialta de medida
concreta de alcance geral para tornar eIetiva a norma constitucional.

8.4. Inconstitucionalidade direta e inconstitucionalidade indireta

Para melhor explicar o porqu de as omisses administrativas identiIicarem-se com o
Ienmeno da no aplicao, direta ou indireta, das normas constitucionais
119
, importa superar, no caso
especiIico, a distino entre inconstitucionalidade direta e indireta. Com rigor, a mencionada distino e
relevante sobretudo para o controle concentrado de medidas abstratas
120
. Nesse contexto, possui
relevncia distinguir a inconstitucionalidade que ocorre em razo da imediata violao da Constituio
por uma medida normativa e a inconstitucionalidade que ocorre quando a Constituio prescreve a
subordinao de uma medida normativa a uma norma inIra-constitucional e, portanto, a violao desta
norma que se apresenta interposta em relao a Constituio vem redundar em violao reIlexa da
Constituio. Exemplo tipico de inconstitucionalidade indireta e a do regulamento executivo ao qual se
atribua direta oIensa a lei por Iora da no observncia dos limites constitucionais do poder
regulamentar
121
. Nessa hipotese, somente a inconstitucionalidade direta e uma inconstitucionalidade
propriamente dita, a indireta e uma mera ilegalidade
122
. Em relao as omisses administrativas, que se
conIiguram pela ausncia de edio, por parte do administrador publico, de medidas de eIeitos concretos
para tornar eIetiva norma constitucional - Ienmeno de natureza juridica no normativa -, a distino
entre inconstitucionalidade direta e indireta no e relevante. Em conseqncia, as omisses
administrativas podem conIigurar-se tanto em relao a normas constitucionais de exeqibilidade direta,
que independem da interveno normativa por parte das Iontes inIra-constitucionais, quanto em relao
ao complemento legislativo das normas constitucionais de exeqibilidade indireta, ou seja, em relao as
normas inIra-constitucionais que conIiram densidade normativa as normas constitucionais
123
. Em ambos
os casos, no apenas no primeiro, a no edio de medida administrativa implica violao direta da
Constituio, dada a natureza no abstrata da medida constitucionalmente imposta
124
.




A iniciativa, no caso do projeto, no e de uma autoridade simplesmente administrativa; a mora no encaminhamento do projeto e do cheIe do
Poder Executivo. CI., tambem, Supremo Tribunal Federal. Ao Direta de Inconstitucionalidade 2.504-0, rel. Ministro Ilmar Galvo, DJU de
19 abr. 2002
118
'Se os orgos legislativos no deliberarem dentro de um prazo razoavel sobre projeto de lei em tramitao, ter-se-ia aqui uma omisso
passivel de vir a ser considerada inconstitucional no processo de controle abstrato de omisso? O Supremo Tribunal Federal tem considerado
que, desencadeado o processo legislativo, no ha que se cogitar de omisso inconstitucional do legislador. Esta orientao ha de ser adotada com
temperamento. No tenho duvida em admitir que tambem a inertia deliberandi das Casas legislativas pode ser objeto da ao direta de
inconstitucionalidade por conduta omissiva. Dessa Iorma, pode o Supremo Tribunal Federal reconhecer a mora do legislador em deliberar,
declarando, assim, a inconstitucionalidade da omisso. No caso em questo, apesar de existirem no Congresso Nacional diversos projetos de lei
visando a regulamentao do artigo 18, 4, da Constituio, e possivel, sim, constatar a omisso inconstitucional quanto a eIetiva deliberao e
aprovao da lei complementar Iederal em reIerncia (Ao Direta de Inconstitucionalidade 3.682-3, rel. Ministro Gilmar Mendes, DJU de 06
set. 2007).
119
CI. WROBLEWSKI, Jerzy. Constitucion y teoria general de la interpretacion juridica. Traduo de Arantxa Azurza. Madrid: Editorial
Civitas, 2001. p.103-4
120
A distino entre inconstitucionalidade direta e indireta tambem possui relevncia no mbito do controle concentrado de medidas concretas a
cargo do Poder enquanto Poder, ou seja, no controle de constitucionalidade das omisses de natureza no normativa que no se identiIicam com
as omisses administrativas.
121
Supremo Tribunal Federal. Ao Direta de Inconstitucionalidade 2.007-2, rel. Ministro Sepulveda Pertence, DJU de 24 set. 1999; Supremo
Tribunal Federal. Ao Direta de Inconstitucionalidade 2.535-0, rel. Ministro Sepulveda Pertence, DJU de 21 nov. 2003. CI., tambem,
MIRANDA, Jorge. Manual de direito constitucional. v. II. p.326
122
CI. MIRANDA, Jorge. Manual de direito constitucional. v. II. p.328-9 e 508
123
CI. FERREIRA Filho, Manoel Gonalves. op. cit. p.518; CUNHA Junior, Dirley da. op. cit. p.544-5
124
Exatamente por no precisar a natureza juridica do Ienmeno, discorda-se da aIirmao de Ronaldo Poletti, para quem 'a omisso
administrativa e diIicil de concretizar-se pois a omisso de orgo administrativo geralmente se da em relao a normas inIra-constitucionais e
no diretamente reIerida a Constituio (POLETTI, Ronaldo. Controle da constitucionalidade das leis. Rio de Janeiro: Forense, 2000. p.216).
23
8.5. Medida concreta de alcance geral

A resposta constitucional a omisso administrativa no demanda a constatao da Ialta
de uma medida abstrata, de natureza propriamente normativa, mas requer a Ialta de uma medida
concreta, ja que, pressupondo a exeqibilidade normativa, se destina a tornar eIetiva a norma
constitucional. Por outro lado, a medida concreta, cuja Ialta impossibilita a eIetividade da Constituio,
somente se converte em resposta constitucional a omisso administrativa se possuir alcance geral. E
importante esclarecer que o alcance geral da medida concreta no se apresenta como resposta apenas as
omisses totais, mas tambem as omisses parciais, a exemplo do caso do direito de voto dos presos
provisorios. Desse modo, diIerentemente das omisses sob a responsabilidade do Poder enquanto Poder,
cuja resposta constitucional pode abarcar desde a declarao da Ialta de medida concreta de alcance
individualizado - a hipotese da inercia do Presidente da Republica em nomear um Ministro para o
Supremo Tribunal Federal
125
- ate a de medida abstrata de alcance geral a hipotese da inercia do Poder
Legislativo em exercer sua Iuno normativa
126
-, a omisso administrativa somente se conIigura
mediante a constatao da Ialta de medida concreta de alcance geral.

8.6. As audincias pblicas

As audincias publicas, no controle concentrado de constitucionalidade, so um eIiciente
instrumento para implementar alguns dos elementos metodologicos proprios do juizo de razoabilidade.
Alem da analise da congruncia historica e da avaliao da legitimidade dos meios para a consecuo
dos Iins, as audincias publicas, em que se promove a ouvida de pessoas com experincia e autoridade na
materia sub fudice
127
, possibilitam ao Supremo Tribunal Federal a adequada considerao das
conseqncias previsiveis e provaveis de suas decises. Segundo Karl Larenz, 'o Tribunal
Constitucional pode, muitas vezes, resolver questes constitucionais de modo rotineiro. Mas nas decises
de grande alcance para o Iuturo da sociedade, o Tribunal Constitucional no pode se desvencilhar de sua
responsabilidade politica. Aqui um juizo conseqencialista e, portanto, de todo irrenunciavel. Certamente
que as conseqncias mais remotas to pouco so suscetiveis de ser entrevistas com segurana por um
Tribunal Constitucional, se bem que este disponha de possibilidades muito mais amplas do que um juiz
comum de conseguir uma imagem daquelas. De qualquer modo, no que diz respeito as conseqncias
previsiveis e provaveis das decises do Tribunal Constitucional, esta avaliao deve estar orientada a
manuteno ou ao aperIeioamento da capacidade Iuncional do Estado de direito
128
.
No sendo inveriIicaveis os casos de substituio do legislador pelo Supremo Tribunal
Federal, torna-se cada vez mais premente um juizo conseqencialista de suas decises
129
. Em relao as
omisses relativas, por exemplo, um juizo conseqencialista, notadamente com nIase na dimenso
oramentaria, e exigido tanto na hipotese de 'excluso arbitraria de beneIicios quanto na de 'lei
Iormalmente discriminatoria. Duvida no ha de que as decises que envolvem obrigaes de Iazer so
'custosas para o Estado, da mesma Iorma que custam as decises que resultam em 'diminuio das
entradas tributarias e no tributarias do Estado
130
. No controle concentrado das omisses
administrativas, um juizo conseqencialista igualmente se justiIica. Acontece que as situaes so
bastante heterogneas entre si. Enquanto nas omisses relativas - e em outras hipoteses em que se pode
dar a atuao de legislador positivo pela jurisdio constitucional o juizo conseqencialista possibilita
ao Supremo Tribunal Federal estimar o impacto no oramento Iiscal da incluso de beneIicios no

125
Artigo 84, inciso XIV, da Constituio de 1988
126
Artigo 48, da Constituio de 1988
127
Artigo 9, 1, da Lei n. 9.868, de 10 de novembro de 1999
128
LARENZ, Karl. op. cit. p.517
129
'O conseqencialismo e a concepo segundo a qual, a despeito de quais sejam os valores considerados em uma deciso, a resposta adequada
a estes valores consiste em Iomenta-los. E Iomentar valores somente ocorre se aquele que decide organiza os prognosticos de opes de acordo
com os valores considerados e, em seguida, realiza sua opo de acordo com seus prognosticos (PETIT, Philip. El consecuencialismo. In:
SINGER, Peter (org.) Compendio de etica. Traduo de Jorge Vigil Rubio. Madrid: Alianza Editorial, 2000. p.325-7).
130
CI. ZAGREBELSKY, Gustavo. Problemi in ordine ai costi delle sentenze costituzionali. In: CORASANITI, Aldo (org.). Le sentenze della
Corte Costituzionale e lart. 81, U.C., della Costituzione. Milano: Dott. A. GiuIIre Editore, 1993. p.99-100
24
previstos na lei ou da excluso de gravames tributarios na lei previstos, nas omisses administrativas o
que se estima so as expectativas em relao as receitas previstas. Caso tenha havido Irustrao de
expectativas, justiIica-se, por exemplo, o contingenciamento oramentario; caso contrario, conIigura-se a
omisso administrativa. Com eIeito, e inconstitucional a conduta do Poder Publico de no realizao de
medida concreta de alcance geral quando ausente impedimento real para tanto
131
. Assim, as audincias
publicas, no controle concentrado das omisses administrativas, Iavorecem a implementao
conseqente do principio da vedao ao retrocesso, no apenas impedindo o esvaziamento das
imposies constitucionais, mas, sobretudo, assegurando a eIetividade da Constituio.

8.7. A interveno do amicus curiae

De acordo com o caput, do artigo 7, da Lei n. 9.868, de 10 de novembro de 1999, no
se permite a interveno de terceiros em sede de controle concentrado de constitucionalidade. Nas
palavras de Gilmar Ferreira Mendes, o controle concentrado de constitucionalidade, porque se constitui
em 'tipico processo objetivo, no se destina a 'proteo de situaes individuais ou de relaes
subjetivadas. Dai porque 'os orgos ou entes incumbidos de instaurar este processo de deIesa da
Constituio agem no como autores, no sentido estritamente processual, mas como advogados do
interesse publico ou, para usar a expresso de Kelsen, como advogados da Constituio
132
. No entanto,
o mesmo dispositivo legal, em seu 2, admite que o relator, considerando a relevncia da materia em
julgamento, aceite a interveno de 'outros orgos ou entidades na qualidade de amicus curiae
133
.
Segundo Celso de Mello, 'a interveno do amicus curiae, para legitimar-se, deve apoiar-se em razes
que tornem desejavel e util sua atuao processual na causa, em ordem a proporcionar meios que
viabilizem uma adequada resoluo do litigio constitucional
134
. Somada a possibilidade de realizao de
audincia publica, que visa a assegurar um eIiciente instrumento para implementar alguns dos elementos
metodologicos proprios do juizo de razoabilidade, a admisso da interveno do amicus curiae tem por
Iim conIerir a jurisdio constitucional um necessario respaldo democratico, na medida em que, ao abrir
o processo objetivo a participao de 'outros orgos ou entidades de comprovada representatividade
social, torna plural o debate constitucional
135
.

8.8. O prazo de 30 dias

Em razo da natureza juridica da atividade administrativa do Estado, que no possui, em
nenhum sentido da palavra, uma margem de ao politica propria, determina a Constituio de 1988,
diante do Ienmeno da omisso administrativa, uma interveno satisIativa da jurisdio constitucional,
de maneira a assegurar a eIetividade de suas normas
136
. Dai o motivo da previso no artigo 103, 2,
ultima parte, do prazo de 30 dias, dentro do qual medidas concretas de alcance geral devem ser adotadas

131
'Na medida em que todos os direitos Iundamentais so parte integrante de um discurso de justia, ou seja, na medida em que so criterios ou
pautas eticas de distribuio de bens em sentido amplo, sua linguagem somente tem sentido quando: a) a situao concernente a estes bens no e
de total abundncia, porque se o Iosse no haveria a necessidade de distribuio de tipo algum; e b) a situao concernente a estes bens no e de
escassez absoluta, pois se o Iosse os criterios ou pautas eticas de distribuio no serviriam para nada (no haveria o que distribuir) ou no
seriam exigiveis (LAPORTA, Francisco. Los derechos sociales y su proteccion juridica: introduccion al problema. In: BETEGON, Jeronimo
(org.). Constitucion y derechos Iundamentales. Madrid: Centro de Estudios Politicos y Constitucionales, 2004. p.305).
132
Supremo Tribunal Federal. Ao Direta de Inconstitucionalidade 3.682-3, rel. Ministro Gilmar Mendes, DJU de 06 set. 2007. CI., tambem,
MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocncio Martires; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. op. cit p.1126
133
'Amicus curiae no tem legitimidade para interpor recurso nos processos objetivos de controle de constitucionalidade, salvo contra a deciso
que no admita sua interveno (Supremo Tribunal Federal. Ao Direta de Inconstitucionalidade 3.105 (embargos de declarao), rel.
Ministro Cezar Peluso, DJU de 23 Iev. 2007; Supremo Tribunal Federal. Ao Direta de Inconstitucionalidade 2.591 (embargos de declarao),
rel. Ministro Eros Grau, DJU de 13 abr. 2007).
134
Supremo Tribunal Federal. Ao Direta de Inconstitucionalidade 2.321 (medida cautelar), rel. Ministro Celso de Mello, DJU de 10 jun. 2005
135
CI. BIANCHI, Paolo. Unamicizia interessata: lamicus curiae davanti alla Corte Suprema degli Stati Uniti. Giurisprudenza costituzionale,
Milano, Iasc. 6, anno XI, nov./dic. 1995, p.1102
136
'Impe-se considerar de maneira menos rigida a separao entre a Administrao e o Poder Judiciario, de modo a no excluir a priori a
possibilidade de uma interveno jurisdicional satisIativa (SIRIANNI, Guido. Inerzia amministrativa e poteri sostitutivi. Milano: Dott. A.
GiuIIre Editore, 1991. p.18). CI., tambem, CARLIN, Volnei Ivo. Liminares contra a Fazenda Publica. In: ABREU, Pedro Manoel; OLIVEIRA,
Pedro Miranda de (org.). Direito e processo. Estudos em homenagem ao Desembargador Norberto Ungaretti. Florianopolis: Conceito Editorial,
2007. p.867
25
pelo administrador publico. A diIerena das omisses inconstitucionais sob a responsabilidade do Poder
do Estado agindo na qualidade de Poder do Estado, cuja supresso no se sujeita a um prazo
constitucionalmente imposto
137
, as omisses inconstitucionais sob a responsabilidade do Poder enquanto
administrador publico sujeitam-se a um prazo tendente a impedir o esvaziamento das imposies
constitucionais
138
.
Cumpre, no entanto, compreender o exato alcance das medidas que devem ser adotadas
pelo administrador publico dentro do prazo de 30 dias imposto pela Constituio de 1988. Gilmar
Ferreira Mendes, em obiter dictum, considera 'algo ilusorio o prazo Iixado. E, a titulo de
esclarecimento, acentua que, 'se se tratar de edio de ato administrativo de carater regulamentar, muito
provavelmente esse prazo ha de revelar-se extremamente exigo. Em outros casos, que demandem
realizao de medidas administrativas concretas (construo de escolas, hospitais, presidios, adoo de
determinadas politicas complexas, etc.), esse prazo mostra-se ainda mais inadequado
139
.
A rigor, em se tratando de ausncia de medida de carater regulamentar, estar-se-a diante
de uma omisso de Poder enquanto Poder, no havendo, em conseqncia, a conIigurao da omisso
administrativa. Neste caso, a Constituio de 1988 sequer cogita de impor prazo para a atuao do Poder
omisso. Por outro lado, em se tratando de ausncia de medida concreta de alcance geral, capaz de
conIigurar a omisso de Poder enquanto administrador publico, a imposio constitucional do prazo de
30 dias implica variadas conseqncias praticas. Se a declarao da omisso administrativa visa a
continuidade da prestao de servios ou de programas publicos, os 30 dias so o prazo dentro do qual os
recursos contingenciados devem ser liberados; se a declarao de omisso administrativa visa a
contratao de pessoal, os 30 dias so o prazo dentro do qual o edital de concurso publico deve ser
lanado e o correspondente calendario apresentado em juizo; e, se a declarao de omisso
administrativa visa a aquisio de equipamentos ou a realizao de obras, os 30 dias so o prazo dentro
do qual o edital de licitao deve ser lanado e o plano de ao subseqente apresentado em juizo. Como
se percebe, a compreenso do signiIicado do prazo de 30 dias pressupe, a um so tempo, uma precisa
conIigurao das omisses administrativas e a conscincia das conseqncias constitucionais de sua
declarao em sede de controle concentrado de constitucionalidade.

9. O mandado de injuno

De acordo com o artigo 5
o
, inciso LXXI, da Constituio de 1988, 'conceder-se-a
mandado de injuno sempre que a Ialta de norma regulamentadora torne inviavel o exercicio dos
direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes a nacionalidade, a soberania e a
cidadania
140
. Para a doutrina, o mandado de injuno se constitui em garantia instrumental tendente a
obteno, em Iavor do impetrante, de uma 'medida individualizada de natureza normativa. O

137
'A Emenda Constitucional n. 15, que alterou a redao do 4, do artigo 18, da Constituio, Ioi publicada no dia 13 de setembro de 1996.
Passados mais de 10 anos, no Ioi publicada a lei complementar Iederal deIinidora do periodo dentro do qual podero tramitar os procedimentos
tendentes a criao, incorporao, desmembramento e Iuso de municipios. Existncia de notorio lapso temporal a demonstrar a inatividade do
legislador em relao ao cumprimento de inequivoco dever constitucional de legislar, decorrente do comando do artigo 18, 4, da Constituio
(...) A omisso em relao a regulamentao do artigo 18, 4, da Constituio, acabou dando ensejo a conIormao e a consolidao de estados
de inconstitucionalidade que no podem ser ignorados pelo legislador na elaborao da lei complementar Iederal. Ao julgada procedente para
declarar o estado de mora em que se encontra o Congresso Nacional, a Iim de que, em prazo razoavel de 18 meses, adote ele todas as
providncias legislativas necessarias ao cumprimento do dever constitucional imposto pelo artigo 18, 4, da Constituio, devendo ser
contempladas as situaes imperIeitas decorrentes do estado de inconstitucionalidade gerado pela omisso. No se trata de impor um prazo para
a atuao legislativa do Congresso Nacional, mas apenas da Iixao de um parmetro temporal razoavel (Supremo Tribunal Federal. Ao
Direta de Inconstitucionalidade 3.682-3, rel. Ministro Gilmar Mendes, DJU de 06 set. 2007).
138
'Nas hipoteses em que se dirige a orgos administrativos, e orgos administrativos de quaisquer dos Poderes, a deciso (proIerida em ao
direta de inconstitucionalidade por conduta omissiva) assume verdadeiro carater de ordem judicial (MODESTO, Paulo Eduardo Garrido. op.
cit. p.185).
139
Supremo Tribunal Federal. Ao Direta de Inconstitucionalidade 3.682-3, rel. Ministro Gilmar Mendes, DJU de 06 set. 2007. CI., tambem,
MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocncio Martires; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. op. cit. p.1140
140
O objeto do mandado de injuno no se identiIica com o objeto quer do controle diIuso, quer do controle concentrado de constitucionalidade
de conduta comissiva. CI. Supremo Tribunal Federal. Agravo Regimental em Mandado de Injuno 59-0, rel. Ministro Octavio Gallotti, DJU de
21 Iev. 1997; Supremo Tribunal Federal. Agravo Regimental em Mandado de Injuno 609-1, rel. Ministro Octavio Gallotti, DJU de 22 set.
2000; Supremo Tribunal Federal. Mandado de Injuno 605-9, rel. Ministro Ilmar Galvo, DJU de 28 set. 2001; Supremo Tribunal Federal.
Mandado de Injuno 701-2, rel. Ministro Marco Aurelio, DJU de 04 abr. 2005
26
impetrante do mandado de injuno no pretende suprir a omisso normativa com eIeitos erga omnes;
apenas pede ao Poder Judiciario que 'ajuste a situao em que se encontra a norma constitucional que
invoca. Mediante tal ajuste judicial individualizado, busca o impetrante o exercicio dos direitos e
liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes a nacionalidade, a soberania e a cidadania, cuja
eIicacia persiste inviabilizada pela inercia estatal de natureza normativa. Em conseqncia, 'o Poder
Judiciario, ao conceder o mandado de injuno, no se substitui ao Poder Legislativo; no produz norma
geral e abstrata
141
, produz norma capaz de assegurar o exercicio de direitos, liberdades e prerrogativas
apenas ao impetrante. O que signiIica dizer que a deciso concessiva em sede de mandado de injuno
no deixa de identiIicar a atuao do Supremo Tribunal Federal (ou de qualquer outro juizo competente)
com a de legislador positivo, so que se trata de um legislador positivo ad hoc.
AIastando-se da doutrina, o Supremo Tribunal Federal consagrou, em seus primeiros
julgamentos, o entendimento majoritario segundo o qual 'o mandado de injuno nem autoriza o Poder
Judiciario a suprir a omisso legislativa ou regulamentar, editando o ato normativo omitido, nem, menos
ainda, lhe permite ordenar, de imediato, ato de satisIao do direito reclamado: mas, no pedido, posto
que de atendimento impossivel, se contem o pedido de atendimento possivel, deve o Tribunal declarar a
inconstitucionalidade da omisso normativa, com a cincia ao orgo competente para que a supra
142
. Os
exemplos de implementao deste entendimento so variados
143
. O caso mais conhecido de Ialta de
norma regulamentadora, segundo a jurisprudncia majoritaria do Supremo Tribunal Federal, dizia
respeito a taxa de juros reais limitada em 12 ao ano; dizia respeito porque tal previso constitucional
restou revogada pela Emenda Constitucional n. 40, de 29 de maio de 2003. Enquanto vigente a previso
constitucional, no entanto, o entendimento do Supremo Tribunal Federal imps-se de maneira constante:
'em Iace do que Iicou decidido na ao direta de inconstitucionalidade 4, o limite de 12 ao ano,
previsto para os juros reais, depende da aprovao de lei regulamentadora do Sistema Financeiro
Nacional; estando caracterizada a mora do Poder Legislativo, deIere-se, em parte, o mandado de
injuno, para se comunicar ao Congresso Nacional a Ialta da lei; o deIerimento e parcial porque no
pode a Corte Constitucional impor, em ato proprio, a adoo de tal taxa nos contratos de interesse dos
impetrantes ou de quaisquer outros interessados que se encontrem na mesma situao
144
.
No julgamento do caso relativo a previso constitucional da garantia, 'conIorme dispuser
a lei, de um salario minimo, a titulo de beneIicio mensal assistencial, as pessoas portadoras de
deIicincias e aos idosos que comprovem no possuir meios de prover a propria manuteno, ou t-la
provida por sua Iamilia
145
, o Supremo Tribunal Federal, enquanto no adveio a lei, manteve seu
entendimento majoritario de reconhecer a mora do Congresso Nacional, dando-se a este cincia para
regulamentar a Constituio de 1988. A despeito do desIecho, so muito esclarecedores os votos
divergentes. Marco Aurelio, em voto divergente, deixou claro que sua deciso no ganhava contornos de
condenao, simplesmente Iixava os parmetros para o exercicio do direito por parte do impetrante: a
deIicincia inviabilizadora de atividade econmico-produtiva, a Ialta de recurso para prover a propria
subsistncia e a incapacidade econmico-Iinanceira de a Iamilia vir a Iaz-lo. Em voto divergente, Ilmar
Galvo ressaltou que o mandado de injuno implicava uma 'autorizao constitucional no sentido de
que o Supremo Tribunal Federal atue como legislador para o caso concreto, postura que no constituiria
novidade no direito brasileiro. Tambem em voto divergente, Carlos Velloso props a criao de norma
para o caso concreto. O voto de Neri da Silveira, que tambem e divergente, distingue-se dos trs

141
GRAU, Eros Roberto. op. cit. p.331-2. CI., tambem, BARROSO, Luis Roberto. O controle de constitucionalidade no direito brasileiro. p.118-
21
142
Supremo Tribunal Federal. Mandado de Injuno 168-5, rel. Ministro Sepulveda Pertence, DJU de 20 abr. 1990; Supremo Tribunal Federal.
Mandado de Injuno 107-3, rel. Ministro Moreira Alves, DJU de 21 set. 1990
143
'Mandado de injuno: ausncia de lei regulamentadora do direito ao aviso previo proporcional (art. 7, inc. XXI); mora legislativa; criterio
objetivo de sua veriIicao: procedncia para, declarada a mora, notiIicar o legislador para que a supra (Supremo Tribunal Federal. Mandado de
Injuno 95-6, rel. Ministro Sepulveda Pertence, DJU de 07 out. 1992). CI., tambem, Supremo Tribunal Federal. Mandado de Injuno 278-9,
rel. Ministro Carlos Velloso, DJU de 14 dez. 2001. Convem aqui esclarecer que, neste ultimo caso, o relator Ioi voto vencido, ja que concedia o
mandado de injuno de modo a assegurar ao impetrante o aviso previo de 10 dias por ano de servio ou Irao superior a 6 meses, observado o
minimo de 30 dias.
144
Supremo Tribunal Federal. Mandado de Injuno 611-3, rel. Ministro Sydney Sanches, DJU de 29 nov. 2002. Voto divergente de Marco
Aurelio. CI., tambem, Supremo Tribunal Federal. Mandado de Injuno 542-7, rel. Ministro Celso de Mello, DJU de 28 jun. 2002
145
Artigo 203, inciso V, da Constituio de 1988
27
antecedentes na medida em que, aIastando-se do entendimento majoritario de apenas comunicar a mora
ao Congresso Nacional, Iixava desde logo um prazo de 120 dias para supri-la
146
. Trata-se de um plus em
relao ao entendimento majoritario, mas no capaz de contradiz-lo, ja que no assume, a exemplo dos
trs votos antecedentes, a natureza normativa da medida buscada pelo impetrante.
A bem dizer, no julgamento do caso relativo a reparao de natureza econmica aos
proIissionais lesados pelas Portarias Reservadas do Ministerio da Aeronautica, prevista no 3, do artigo
8, do Ato das Disposies Constitucionais Transitorias
147
, o Supremo Tribunal Federal ja Iirmara a
orientao majoritaria no sentido de que o mandado de injuno, apesar de possuir carater mandamental,
somente admite, alem da comunicao da mora ao Poder omisso, a adoo de providncias de natureza
no-regulamentar que acautelem o interessado de dano que no ocorreria se a omisso no existisse ou
deixasse de existir. Por tal razo, apos constatar que Ioram inIrutiIeras as antecedentes comunicaes ao
Poder omisso, bem como os prazos assinalados para suprir a omisso, determinou o Supremo Tribunal
Federal, por maioria, Iosse assegurada 'aos impetrantes a possibilidade de ajuizarem, com base no direito
comum, ao de perdas e danos para se ressarcirem do prejuizo que tenham soIrido. Os votos
dissidentes, no caso, so de Marco Aurelio e Carlos Velloso, que, desde logo, Iixavam as normas para o
suprimento da omisso
148
. Muito embora a reIerncia ao direito comum como base para a reparao aos
proIissionais lesados pelas Portarias Reservadas do Ministerio da Aeronautica ja seja uma Iorma de
regulamentao do 3, do artigo 8, do Ato das Disposies Constitucionais Transitorias - um
maniIesto exercicio de Iuno normativa que a maioria insiste em no admitir -, o Supremo Tribunal
Federal, em julgamentos posteriores, Ioi um pouco mais alem, assegurando aos impetrantes, de plano, a
possibilidade de ajuizarem ao de liquidao para Iixar o valor da reparao, independentemente de
previa sentena de condenao
149
.

9.1. Diferenas entre o mandado de injuno e a ao direta de inconstitucionalidade por omisso
administrativa

O mandado de injuno e uma garantia individual de natureza instrumental, isto e, um
meio processual para assegurar a eIicacia do exercicio dos direitos e liberdades constitucionais e das
prerrogativas inerentes a nacionalidade, a soberania e a cidadania, inviabilizado em razo de uma
omisso normativa. Por outro lado, a ao direta de inconstitucionalidade por omisso administrativa e
uma garantia da Constituio, isto e, um meio processual para assegurar o principio da supremacia
constitucional, aIrontado diante da no realizao de medidas de eIeitos concretos consideradas
necessarias para dar eIetividade as normas constitucionais de exeqibilidade direta ou as ja completadas
pela interveno normativa por parte das Iontes inIra-constitucionais. Dai decorrem duas grandes
diIerenas entre o objeto do mandado de injuno e o da ao direta de inconstitucionalidade por
omisso administrativa. Enquanto o objeto do mandado de injuno pressupe a total inexistncia de
norma regulamentadora, o objeto da ao direta de inconstitucionalidade por omisso administrativa
pressupe a total existncia de norma regulamentadora. E, enquanto o objeto do mandado de injuno se
prope a obteno, em Iavor do impetrante, de uma medida de alcance individualizado, o objeto da ao
direta de inconstitucionalidade por omisso administrativa se prope a obteno de uma medida concreta
de alcance geral. Alem dessas duas diIerenas, sendo a ultima propriamente Iuncional, existem
signiIicativas diIerenas estruturais entre ambas as aes, a exemplo da legitimidade ad causam e da
competncia de juizo.


146
Supremo Tribunal Federal. Mandado de Injuno 448-0, rel. Ministro Marco Aurelio, DJU de 06 jun. 1997
147
'Aos cidados que Ioram impedidos de exercer, na vida civil, atividade proIissional especiIica, em decorrncia das Portarias Reservadas do
Ministerio da Aeronautica S-50-GM5 e S-285-GM5, sera concedida reparao de natureza econmica, na Iorma que dispuser lei de iniciativa do
Congresso Nacional e a entrar em vigor no prazo de 12 meses a contar da promulgao da Constituio.
148
Supremo Tribunal Federal. Mandado de Injuno 283-5, rel. Ministro Sepulveda Pertence, DJU de 14 nov. 1991; Supremo Tribunal Federal.
Mandado de Injuno 2843/400, rel. para o acordo Ministro Celso de Mello, DJU de 26 jun. 1992; Supremo Tribunal Federal. Mandado de
Injuno 447-1, rel. Ministro Moreira Alves, DJU de 01 jul. 1994
149
Supremo Tribunal Federal. Mandado de Injuno 543-5, rel. Ministro Octavio Gallotti, DJU de 24 maio 2002; Supremo Tribunal Federal.
Mandado de Injuno 562-9, rel. para o acordo Ministra Ellen Gracie, DJU de 20 jun. 2003
28
9.2. Diferenas entre o mandado de injuno coletivo e a ao direta de inconstitucionalidade por
omisso administrativa

O objeto do mandado de injuno pressupe a total inexistncia de norma
regulamentadora, razo pela qual ele no se presta a suprir a possivel insuIicincia normativa de
regulamentao existente
150
. Para a doutrina, conIorme demonstrado, o mandado de injuno se constitui
em garantia individual de natureza instrumental tendente a obteno, em Iavor do impetrante, de uma
'medida individualizada, com o que se torna possivel o exercicio de direitos, liberdades e prerrogativas,
cuja eIicacia persiste inviabilizada pela inercia estatal de natureza normativa. No caso do mandado de
injuno coletivo, no entanto, o alcance de sua medida tende a aproximar-se do alcance geral da medida
concreta que e propria da ao direta de inconstitucionalidade por omisso administrativa. Isto, porem,
no iguala ambas as aes, uma vez que seus pressupostos so distintos e o carater da medida que se
prope o impetrante a obter no mandado de injuno coletivo e propriamente normativo. No e por outra
motivao que se costuma opor a destinao doutrinaria do mandado de injuno coletivo o argumento
de que no pode o Poder Judiciario substituir-se ao legislador. Trata-se - como ja se disse - de uma
incompreenso da atuao de legislador positivo da jurisdio constitucional. Nesse particular, as
diIerenas entre o mandado de injuno coletivo e a ao direta de inconstitucionalidade por omisso
administrativa tornam-se bastante grandes.
Em voto proIerido no julgamento do caso da Ialta de regulamentao do direito de greve
dos servidores publicos, Eros Grau esclareceu que 'o Tribunal exercera, ao Iormular supletivamente a
norma regulamentadora de que carece o artigo 37, inciso VII, da Constituio de 1988, Iuno
normativa, porem no legislativa. Ainda segundo o voto, escorado em um conceito semntico de
norma
151
, 'texto e norma no se identiIicam, pois o que se interpreta e o texto normativo - criao do
legislador - e a norma - criao judicial - e a interpretao do texto. No caso do mandado de injuno
coletivo, no entanto, a diIerena entre texto e norma no e to evidente assim; e o voto no esconde essa
relativa indiIerena. Registrou Eros Grau que 'o Poder Judiciario, no mandado de injuno, produz
norma. Interpreta o direito, na sua totalidade, para produzir a norma de deciso aplicavel a omisso.
Ocorre que, no caso do mandado de injuno coletivo, a dita 'norma de deciso se torna texto
normativo, que se incorpora ao ordenamento juridico, devendo, por sua vez, sujeitar-se a
interpretao/aplicao. O que signiIica dizer que 'o Poder Judiciario no deIine uma norma de deciso,
mas enuncia a norma regulamentadora que Ialtava para tornar viavel o exercicio do direito
152
.
A rigor, tanto o Poder Legislativo quanto a jurisdio constitucional atuando como
legislador positivo exercem Iuno normativa, que consiste na criao de textos normativos. Talvez em
razo da incompreenso do tipo de Iuno que o Supremo Tribunal Federal deva exercer em sede de
mandado de injuno coletivo, sua orientao majoritaria acerca da Ialta de regulamentao do direito de
greve dos servidores publicos, ate recentemente, no tenha ido alem da mera comunicao da mora ao
Congresso Nacional e ao Presidente da Republica para a adoo das providncias necessarias
153
. Esta
orientao, conIorme acima adiantado, soIreu proIunda alterao com o julgamento do mandado de
injuno 712-8, sob a relatoria de Eros Grau cuja Iundamentao, na essncia, no se aIasta de antigos
votos vencidos proIeridos por Carlos Velloso e Marco Aurelio acerca do tema. Com eIeito, de acordo
com o voto de Celso de Mello, reiterando o posicionamento do relator, 'apos quase duas decadas de
reiteradas comunicaes aos Poderes competentes de sua mora, o entendimento restritivo no mais pode
prevalecer, sob pena de se esterilizar a importantissima Iuno politico-juridica para a qual Ioi
concebido, pelo constituinte, o mandado de injuno, que deve ser visto e qualiIicado como instrumento

150
Supremo Tribunal Federal. Mandado de Injuno 600-8, rel. Ministro Carlos Velloso, DJU de 09 maio 2003. DiIerentemente do objeto da
ao direta de inconstitucionalidade por conduta omissiva, que admite tanto a impugnao de omisso total quanto a impugnao de omisso
parcial, o objeto do mandado de injuno apenas admite a impugnao de omisso total.
151
'Segundo o conceito semntico de norma, deve distinguir-se entre o enunciado e a norma. A disposio de direito Iundamental e um caso
especial de enunciado, o enunciado de um direito Iundamental. Assim, o enunciado como conjunto de signos lingisticos deve diIerenciar-se da
norma como signiIicado do enunciado (BOROWSKI, Martin. op. cit. p.27).
152
Supremo Tribunal Federal. Mandado de Injuno 712-8, rel. Ministro Eros Grau, inIorme de 12 abr. 2007
153
Supremo Tribunal Federal. Mandado de Injuno 4382/400, rel. Ministro Neri da Silveira, DJU de 16 jun. 1995; Supremo Tribunal Federal.
Mandado de Injuno 585-9, rel. Ministro Ilmar Galvo, DJU de 02 ago. 2002
29
de concretizao das clausulas constitucionais Irustradas, em sua eIicacia, pela inaceitavel omisso
normativa, impedindo-se, desse modo, que se degrade a Constituio a condio subalterna de um
estatuto a disposio do legislador comum
154
.

10. Concluso

A aIirmao de que as omisses administrativas so uma ameaa real aos direitos
Iundamentais, sobretudo aos de prestao, adquire sentido pratico se se pre-compreende a Constituio
de 1988 a partir de uma teoria normativa, ou melhor, de uma nova teoria normativa
155
. Somente nessa
perspectiva, o que outrora eram programas sem vinculao da conduta estatal, tornam-se imposies
constitucionais, sujeitando, inclusive, as relaes entre particulares. Da ideia de imposio constitucional
e possivel deduzir, pelo menos, trs necessarias orientaes: a) os Iins e programas constitucionais
vinculam a conduta comissiva do Estado; b) no se admite conduta omissiva em relao a Iins e
programas constitucionais; e c) as medidas tendentes a realizao de Iins e programas constitucionais,
uma vez estabelecidas, no devem retroceder, salvo mediante simultnea conduta substituta ou
equivalente. Hoje se sabe que, em materia de direitos Iundamentais, o retrocesso pode conIigurar-se a
despeito da manuteno dos niveis de disciplina ja alcanados pela legislao. Com eIeito, a inercia da
Administrao Publica diante de decises legislativas implica um perigoso meio de esvaziamento do
signiIicado das imposies constitucionais. Dessa Iorma, e necessario compreender o principio da
vedao ao retrocesso de maneira bem mais ampla, de modo a tambem voltar-se contra a inercia do
administrador publico que, omitindo-se de implementar a normatizao vigente, torna sem eIetividade as
imposies constitucionais.
Duas das mais signiIicativas contribuies da teoria normativa da Constituio para a
investigao das omisses administrativas so: a) a pre-compreenso de que o Estado, na atualidade,
alem de obrigado a agir, deve Iaz-lo vinculado pelas imposies que decorrem das normas
constitucionais; e b) a identiIicao das omisses inconstitucionais como vicio material de
inconstitucionalidade. Como as imposies constitucionais so deveres de atuar para a realizao de Iins
e programas constitucionais, as omisses inconstitucionais consistem na no adoo intencional de
conduta comissiva imposta pela Constituio. O conceito juridico de omisso, capaz de identiIicar um
vicio material de inconstitucionalidade, constroi-se ento a partir da justaposio de trs elementos: um
material, um Iormal e um intencional. O elemento material corresponde a inercia do orgo ou da
autoridade competente para agir; o elemento Iormal, a violao da imposio constitucional de conduta
comissiva; e o elemento intencional, a real possibilidade de agir do modo imposto.
No caso da inercia do administrador publico, as imposies que decorrem das normas
constitucionais devem relacionar-se, necessariamente, aos direitos Iundamentais, em suas diversas
categorias. Em conseqncia, para que se possa Ialar da violao aos direitos Iundamentais por meio de
uma conduta omissiva de natureza administrativa e preciso que, a par da conIigurao constitucional, que

154
Supremo Tribunal Federal. Mandado de Injuno 712-8, rel. Ministro Eros Grau, inIorme de 12 abr. 2007. No desIecho do caso do direito de
greve dos servidores publicos, 'O Tribunal, por maioria, nos termos do voto do relator, conheceu do mandado de injuno e props a soluo
para a omisso legislativa, com a aplicao da Lei 7.783, de 28 de junho de 1989 (lei que regulamenta o direito de greve dos trabalhadores da
iniciativa privada), no que couber, vencidos, parcialmente, os Ministros Ricardo Lewandowski, Joaquim Barbosa e Marco Aurelio, que
limitavam a deciso a categoria representada pelo sindicato que impetrou o mandado de injuno e estabeleciam condies especiIicas para o
exercicio das paralisaes (InIorme STF de 24 out. 2007). Importa destacar que, nesta deciso, o Supremo Tribunal Federal no apenas alterou
proIundamente sua orientao majoritaria acerca da Iuno do mandado de injuno, mas tambem determinou uma extenso de eIeitos que no
encontra respaldo no ordenamento. Em outras palavras, o Supremo Tribunal Federal no so assegurou a eIicacia do exercicio do direito de greve
ao impetrante coletivo, mas a todos os servidores publicos do Brasil. Nesse particular, acertados os votos vencidos.
155
ConIorme antes explicitado, a teoria normativa da Constituio admite dois sentidos complementares. No sentido amplo, a teoria normativa
corresponde a uma 'ideologia da interpretao juridica. No sentido restrito, a teoria normativa corresponde a distino entre legalidade e
constitucionalidade, pressupondo a existncia de um sistema de controle do principio da supremacia constitucional. Em seu sentido amplo, Jerzy
Wroblewski esclarece que a teoria normativa, como ideologia da interpretao juridica, apresenta-se como um sistema axiologico regente de
toda interpretao e de toda justiIicao de uma escolha interpretativa. Nesse sentido amplo, tanto o antigo constitucionalismo da separao dos
poderes quanto o contemporneo constitucionalismo dos direitos Iundamentais conIiguraram historicamente teorias normativas. Dai a
necessidade de se elaborar uma 'nova teoria normativa da Constituio para dar conta dos compromissos do constitucionalismo dos direitos
Iundamentais com os valores da dignidade humana. CI. WROBLEWSKI, Jerzy. Linterpretation en droit: theorie et ideologie. Archives de
philosophie du droit, Paris, Sirey, tome 17, 1971. p.63
30
aIiana o conteudo essencial dos direitos Iundamentais, haja sua conIormao inIra-constitucional. Em
outras palavras, somente e possivel Ialar de uma inconstitucionalidade por omisso administrativa
pressupondo a existncia de normas constitucionais de exeqibilidade direta, ou ento de normas
constitucionais de exeqibilidade indireta ja completadas pela intermediao do legislador ou dos demais
Poderes no exercicio de atribuio normativa. Dai a razo por que as omisses administrativas, em
pressupondo a exeqibilidade das normas constitucionais, identiIicam-se com o Ienmeno da no
aplicao, direta ou indireta, do conteudo da Constituio. Para a compreenso do pressuposto da
exeqibilidade, importa atentar para seu duplo grau de exigncia: a) a disciplina previa das possibilidades
de exercicio dos direitos Iundamentais consagrados nas normas constitucionais; e b) a deIinio previa
de sua cobertura Iinanceira. Caso a dupla exigncia do pressuposto da exeqibilidade no esteja atendida,
no se pode cogitar de omisses administrativas.
As omisses administrativas no se identiIicam com as omisses normativas. Logo, no
so expresso da Ialta de medidas de natureza normativa consideradas necessarias para a exeqibilidade
das normas constitucionais. As omisses administrativas tambem no se conIundem com as omisses de
natureza no normativa sob a responsabilidade de quaisquer dos Poderes do Estado atuando na qualidade
de Poder. Desse modo, as omisses que envolvam uma margem de ao politica propria tambem no as
caracterizam. As omisses administrativas so expresso da Ialta de medidas de eIeitos concretos de
alcance geral consideradas necessarias pela Constituio para a eIetividade de suas normas. Dito de outra
maneira, so omisses de natureza no normativa sob a responsabilidade de quaisquer dos Poderes do
Estado atuando como administrador publico. Segundo precedente ja citado do Supremo Tribunal Federal,
da lavra de Sepulveda Pertence, 'o predicado administrativo do orgo advira da natureza administrativa
da medida de eIetivao constitucional omitida, nada importando o Poder que integre ou a hierarquia que
ostente a autoridade tachada de omissa
O controle concentrado de constitucionalidade de lei ou ato normativo que se Iaz
incompativel com a Constituio e, mais recentemente, o de omisso do legislador que deixa de realizar
as imposies constitucionais a que se encontra submetido rendem ensejo a amplo debate acerca da
legitimidade democratica deste tipo de interveno da jurisdio constitucional. Na hipotese do controle
das omisses administrativas, ao contrario, a interveno da jurisdio constitucional em nenhum sentido
se enquadra nesta polmica. Em conIigurando as omisses administrativas inclusive uma Iorma de
exaurir o sentido da deciso do Poder Legislativo, a interveno da jurisdio constitucional no se
constitui em risco ao processo democratico, mas em um meio de preservar as politicas publicas
elaboradas pelos representantes eleitos pelo povo em Iace da possibilidade de a Administrao Publica, a
quem compete to somente realiza-las, esvaziar-lhes o signiIicado mediante conduta omissiva. As
omisses administrativas so, em suma, a Ironteira ainda inexplorada pelo controle concentrado de
constitucionalidade. Oxala este estudo possa ter contribuido para a percepo de um Ienmeno que, por
ser institucionalmente dissimulado, representa real ameaa aos direitos Iundamentais, sobretudo aos de
prestao.