La Tutela Constitucional Del Medio Ambiente en Panamá

17/7/2014 La tutela constitucional del medio ambiente en Panam
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Ttulo: La tutela constitucional del medio ambiente en Panam
Autor: Mitre Guerra, Eduardo J.
Fecha: 27-02-2014
Publicacin: Revista Iberoamericana de Derecho Ambiental y Recursos Naturales
Cita: IJ-LXX-469
La tutela constitucional del medio ambiente en Panam
Evolucin y fortalecimiento a travs de la amplificacin del bloque de la constitucionalidad
Eduardo Jos Mitre Guerra*
1. Introduccin [arriba] -
La proteccin del medioambiente y de los recursos naturales es un tema que en las ltimas dcadas ha
ganado importantes espacios en la sociedad occidental. En la actualidad se sabe que los problemas
ambientales derivados de los usos indiscriminados y poco razonables de los recursos naturales han dado
origen a la denominada crisis ambiental; crisis que a su vez, se ha visto acentuada ante la presencia de
cambios y fenmenos asociados a nuestros tiempos: climatolgicos como tambin relacionados a la
desigual regulacin a escala nacional de las actividades econmicas que afectan al medio ambiente por
tener consecuencias indeseables sobre el buen funcionamiento de los intercambios en el mercado
mundial[1].
En Panam, igualmente, se observan graves problemas ambientales que van desde la disminucin de los
recursos de bosque, la reduccin de la diversidad biolgica, erosin de las tierras agrcolas, ganaderas y
forestales, la contaminacin de las aguas internas y litorales, la diminucin de los caudales de los ros de la
vertiente del pacfico, y el crecimiento urbano desordenado que impera sobre todo en el rea
metropolitana. Y esto a su vez, interacciona con circunstancias de deterioro social, expresadas en la
pobreza que afecta a cerca de la mitad de la poblacin del pas y un crecimiento econmico que demanda
mayores cotas de recursos naturales[2].
Por su parte el ms reciente Informe del Estado del Ambiente GEO 2009[3] da cuenta de elementos
preocupantes como lo son el crecimiento desorganizado de las reas urbanas, producto de la migracin de
poblacin del campo a la ciudad, la afluencia de extranjeros y la intensificacin del crecimiento del parque
automotriz; as como establece que en la zonas marino-costeras se registra en los ltimos aos una
importante prdida de manglares en el Pacfico panameo, la reduccin de los volmenes de pesca
comercial, junto a la incidencia de eventos de contaminacin de relevancia como derrames petroleros y otro
tipo de vertidos contaminantes. Tambin seala la creciente produccin de gases de efecto invernadero.
En este sentido, advierte que la produccin de gases de efecto invernadero (GEI) presentan un crecimiento
importante en Panam de 1990 a 2008. De hecho se estima que Panam se coloca entre los veinte pases
con ms GEI per cpita del planeta; situacin que guarda relacin con el crecimiento del parque automotriz,
lo cual es considerado la segunda fuente de emisiones del pas.
Las razones anteriores, por mencionar algunas, constituyen la base de la moderna proteccin y
administracin medioambiental en Panam, para la cual se tienen establecidas diversas responsabilidades
y diversos niveles de decisin poltico-administrativa. Es as que como seala la doctrina, la proteccin del
medio ambiente se configura a partir de una ordenacin jurdica, generalmente, estratificada, pero
fundamentalmente guiada por los instrumentos internacionales y los preceptos constitucionales que la
informan mediante la consagracin de derechos, principios y garantas de proteccin[4], lo que en el caso
panameo emerge del Rgimen Ecolgico constitucional, la Ley 41 de 1998 y dems regulacin
complementaria y reglamentaria.
En esta ocasin, tratamos uno de esos aspectos esenciales para la proteccin jurdica del medio ambiente:
la regulacin constitucional del derecho a un medio ambiente sano[5], previo esbozo de sus fundamentos,
orgenes y evolucin en nuestro ordenamiento jurdico, y las vas para acceder a su proteccin
jurisdiccional, especialmente, a partir de los efectos que est teniendo en nuestro ordenamiento jurdico la
concepcin del bloque de la constitucional en sentido amplio, adoptado va jurisprudencial.
2. Medio ambiente y derechos fundamentales [arriba] -
A objeto de contextualizar la relacin del medio ambiente y su instrumentalizacin constitucional, en primer
lugar debemos remitirnos a su origen en el hoy denominado Derecho Internacional Ambiental, en cuyo
seno se encuentran la Declaracin de Estocolmo de 1972 y la Declaracin de Ro de 1992; declaraciones
que dieron margen a la construccin del derecho al medio ambiente.
As, el primer acercamiento formal de esta relacin parte de la Declaracin de Estocolmo de 1972 a travs
del cual se adopt de forma genrica en su principio 1 que El hombre tiene el derecho fundamental (al)
disfrute de condiciones de vida adecuadas en un medio de calidad tal que le permita llevar una vida sana y
gozar de bienestar. Desde esta perspectiva, no slo se entiende la proteccin del medioambiente como
condicin previa para el disfrute de derechos y libertades ms elementales, sino que tambin se insertan
dos elementos que con posterioridad a la luz de la confirmacin del derecho al medio ambiente, pasaran a
ser parte integrante del mismo por su valor teleolgico, como son la calidad de vida como principio
orientador del derecho al medio ambiente (o como un autentico derecho, p.ej. art. 8 del Convenio Europeo
de Derechos Humanos) y su comprensin intergeneracional (principio 2).
Sin embargo, no es sino con la Declaracin de Ro de 1992, a partir de la cual se marca, tericamente, el
inicio del principio de sostenibilidad en los mecanismos de desarrollo, que se da vida formal al Derecho
ambiental bajo la premisa de que todos Tienen derecho a una vida saludable y productiva en armona con
la naturaleza (principio 1). De esta forma, se profundiza en los principios previstos en Estocolmo, y se
establece el carcter antropocntrico, colectivo y universal del derecho al medio ambiente por cuanto y
tanto constituye parte fundamental del proceso de desarrollo sostenible que involucra a la humanidad.
Ahora bien, a partir de esta declaracin que adopta adems la Agenda 21 y crea el Programa de Naciones
Unidas para el Medio Ambiente, se da inicio a una vorgine de compromisos, declaraciones que si bien se
reconoce han permitido una progresiva evolucin del Derecho ambiental, lo cierto es que se integra de
instrumentos limitados, es decir, compromisos prospectivos, de obligaciones de comportamiento, de
directrices genricas, y reglas not self-executing[6]. Es as como surge entonces una tercera va de
acercamiento, esta vez sustentada en los derechos fundamentales, la cual viene a fortalecer la efectividad
de las medidas medioambientales a travs de una expansin de tipo subjetiva[7].
Desde esta perspectiva, la comprensin medioambiental interacta con la teora de los derechos humanos,
es decir, en el contexto del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, por cuanto como seala la
Comisin Interamericana de Derechos Humanos la contaminacin ambiental y la degradacin del medio
ambiente constituyen una amenaza persistente para el disfrute de los derechos y libertades[8]. As pues,
lo que importa resaltar es que a partir de la conformacin de este binomio, se reconoce el vnculo indivisible
e interdependiente de la proteccin del medio ambiente y la garanta de los derechos humanos[9].
De la mano de ese concepto integrador, se conocen ya decisiones que han protegido derechos
fundamentales mediante la referencia al medio ambiente. As se extrae de la sentencia del caso Lpez
Ostra vs. Espaa, en la que el Tribunal Europeo de Derechos Humanos[10], estableci que los olores y
gases nauseabundos que se producan por motivo del vertimiento de aguas residuales, implicaban una
intromisin injustificable en el domicilio, inconciliable con la garanta de respeto a la intimidad contemplado
en el Convenio Europeo de Derechos Humanos[11].
As tambin se deduce de la Sentencia de 6 de julio de 2009 del caso Tatar vs. Rumana[12], que trata
sobre los riesgos a la salud humana a consecuencia de la contaminacin de recursos hdricos. Sobre el
particular, el TEDH estim que el Estado rumano no respet el derecho a la vida privada y familiar de los
accionantes (art. 2 y 8 del CEDH), como consecuencia de los vertidos de cianuro sodio, cinc, cobre, hierro y
magnesio de una compaa minera dedicada a la extraccin de oro en Baia Mare. Para el Tribunal de
Estrasburgo la proteccin ambiental de los recursos hdricos est estrechamente vinculada con las
necesidades bsicas de la persona y la garanta de la calidad de vida.
3. Configuracin normativa del derecho al medio ambiente en el derecho internacional [arriba] -
Antes de la Declaracin de Estocolmo 1972, ya encontramos instrumentos que reconocen el vnculo
implcito entre los derechos humanos y el medio ambiente (p. ej. Informe Brundtland o la Carta de la
Tierra). Se trata de instrumentos con diferentes grados de vinculacin, algunos, como el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Polticos y el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y
Culturales, con una fuerza jurdica obligatoria y otros que carecen de fuerza vinculatoria pero sirven al
menos para poner en cuestin el Derecho establecido y para apuntar hacia el Derecho deseado por la
nueva mayora de los Estados miembros de la comunidad internacional[13]. Aun con todo, constituyen la
base normativa que configura el derecho al medio ambiente y fuente directa de buena parte de pases que
siguiendo la instrumentalizacin internacional, han introducido dentro del catalogo de derechos
constitucionales el derecho a un ambiente sano.
En ese sentido, se ha reconocido que el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales
de 1966, en su artculo primero, al aludir al derecho de todos los pueblos a la libre determinacin,
establece la facultad de stos a disponer libremente de sus riquezas y recursos naturales y la prohibicin
de que los Estados sean privados de sus propios medios de subsistencia. De similar forma, se ha deducido
la referencia ambiental del espritu del artculo 12 del Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Poltica,
en cuanto establece la relacin con el orden pblico y la salud.
No obstante, es claro que estas normas no hacen directa expresin de la cuestin ambiental y mucho
menos contemplan explcitamente el derecho al medio ambiente. Sin embargo, no puede restrseles
importancia al momento de valorar el origen historicista de la proteccin medioambiental a travs de los
derechos humanos, sobre todo porque en estos textos se establece la garanta de la dignidad humana
como quinta esencia de la proteccin de los derechos humanos; de ah que la consideracin ambiental se
vea cubierta al representar la va idnea para la garanta de la calidad de vida y el bienestar de las
personas.
Por otro lado, a nivel regional el art. 11 del Protocolo de San Salvador, s hace expresa mencin a la
preocupacin ambiental, al reconocer el derecho a un medio ambiente adecuado, el cual supone de
acuerdo a la norma, por un lado, el derecho de toda persona a vivir en un ambiente sano, y por el otro, la
obligacin pblica de promover la proteccin, preservacin y mejoramiento del medio ambiente.
4. Recepcin del derecho al medio ambiente en el constitucionalismo moderno [arriba] -
La primera forma de previsin normativa referente al medio ambiente en el constitucionalismo moderno se
asocia a la propiedad privada: los recursos naturales como recurso apropiable. No obstante, tal
consideracin se supera con la amplificacin de la actividad estatal, lo que vino a suponer la limitacin de la
autonoma privada y en consecuencia la propagacin del bienestar del pueblo o bien la introduccin en
los cnones constitucionales del inters general, lo que trajo de suyo la constitucin del dominio pblico
de los recursos naturales.
Posteriormente, a mediado de s. XX se empieza a ver a nivel constitucional la recepcin de los principios de
proteccin ambiental desarrollados en el Derecho Internacional. En concreto, es a partir de la Declaracin
de Estocolmo de 1972 y la Declaracin de Ro de 1992 que la referencia del derecho al medio ambiente se
generaliza en el contexto constitucional de muchos de pases[14]; lo que se verifica originalmente en la
Constitucin de Bulgaria de 1971, en la Constitucin polaca de 1976 y la Constitucin sovitica de 1977
En esa misma lnea, se encuentra previsto en el art. 24.1 de la Constitucin de Grecia de 1975 (establece
la obligacin de conservacin), en el art. 9 y 66.9 de la Constitucin de Portugal de 1976 (visin
tridimensional: derecho, deber individual y de los poderes pblicos), en el art. 20a de la Ley Fundamental
de Bonn de 1949 (de la reforma de 1994), en el art. 45 de la Constitucin espaola de 1978 (enfocada en
la correccin de los desequilibrios del sistema econmico y social), y en el art. 9 de la Constitucin italiana
de 1947 (que tutela del paisaje paessagio).
Ahora bien, llegados a este punto interesa destacar un aspecto de trascendental relevancia para el
desarrollo de los epgrafes siguientes, en los que se trata la tutela judicial del medio ambiente en sede
constitucional. Es sobre la naturaleza jurdica del enunciado derecho a un ambiente sano. En este sentido,
existe una amplia y compleja discusin doctrinal que ha intentado definir este precepto, el cual, no
obstante, depende del tipo normativo que se examina. As, por ejemplo, si observamos el artculo 20a de la
Ley Fundamental de la Repblica Federal de Alemania, en el que se establece que El Estado proteger
[...] los fundamentos naturales de la vida y los animales a travs de la legislacin y, de acuerdo con la ley y
el Derecho, por medio de los poderes ejecutivo y judicial; se desprende que la norma ms que determinar
un derecho fundamental, lo que hace es establecer una obligacin positiva al Estado, que adems, debe
entenderse como una clusula directriz cuya realizacin pasa por su desarrollo legislativo y su aplicacin
por parte de los poderes ejecutivo y judicial.
En esa misma direccin, el art. 45 de la Constitucin espaola dispone que todos tienen el derecho a
disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, as como el deber de
conservarlo. Si bien, de la lectura literal de este precepto se puede deducir la alusin a un derecho
fundamental[15], cierta doctrina insiste que la norma no consagra un verdadero derecho subjetivo, sino un
principio rector o mandato de las polticas pblicas[16], en virtud de que la norma distingue que para la
constatacin del disfrute de un medio ambiente adecuado, los poderes pblicos tienen la obligacin
positiva de velar por la utilizacin racional de todos los recursos naturales con el fin de proteger y mejorar
la calidad de vida. En otras palabras, siguiendo la exgesis del precepto se trata de un derecho
informador de la legislacin positiva cuyo principal objetivo es el de armonizar la utilizacin racional de los
recursos.
En Amrica Latina la constitucionalizacin del derecho al medio ambiente surge en medio de un proceso
histrico parecido al de Europa, pero diferenciado en cuanto a la definicin y alcance normativo de este
enunciado. Al respecto, podemos destacar el art. 79 de la Constitucin colombiana de 1991, en el cual se
consagra el derecho al goce de un ambiente sano como un derecho subjetivo, colectivo y judicialmente
operable a travs de la accin popular y de grupo contemplados en el art. 88 constitucional.
En esa lnea tambin se encuentra el art. 41 de la Constitucin argentina, en el que se dispone el derecho
a un ambiente sano y equilibrado, se impone deberes a los habitantes, encomienda al Estado proveer
distintas prestaciones ambientales e incorpora en concordancia con el art. 43 la accin de amparo para la
proteccin del medio ambiente; norma que legitima al afectado, el Defensor del Pueblo y las asociaciones
civiles, registradas conforme a la ley, para plantear va amparo la inconstitucionalidad de la norma en que
se funde el acto u omisin lesiva del derecho constitucional al ambiente[17]. De caractersticas muy
similares es el prrafo segundo y tercero del art. 50 de la Constitucin de Costa Rica de 1949 reformada en
1994, conforme a la cual toda persona tiene derecho a un ambiente sano y equilibrado, y est por tanto,
legitimada para denunciar los actos que infrinjan ese derecho (va amparo) y para reclamar la reparacin
del dao causado.
5. La constitucionalizacin de la tutela ambiental en Panam [arriba] -
Hablar de tutela ambiental en Panam, por regla general, induce a pensar en la justicia contencioso
administrativa. Esto ha podido deberse a que el tema medioambiental ha encontrado mayores cotas de
proteccin en esa sede jurisdiccional que en otras. Y, desde luego que, adems, porque la regulacin
ambiental es hoy por hoy primordialmente de Derecho Administrativo, aspecto que como el primero han
dado lugar a que se asocie la tutela ambiental en el marco del control judicial de la legalidad.
Sin embargo, ms all de tal idea o nocin de la justicia ambiental, debe tenerse presente que los
elementos constitutivos de la proteccin medioambiental en Panam parten de las disposiciones que
establece el actual Captulo 7 del Ttulo III de la Constitucin Poltica de 1972, correspondiente al Rgimen
Ecolgico[18]; el cual, dicho sea de paso tiene su origen inmediato en el Acto Constitucional de 1983.
En efecto, la Constitucin panamea hasta antes de la reforma sobrevenida a travs de los Actos
Reformatorios de 1978 y por el Acto Constitucional de 1983 en nada haca referencia a la preocupacin
medioambiental. De hecho, el tratamiento constitucional de la Ecologa, y sus normas, no fue mencionado
en las Constituciones Polticas de Panam de los aos 1904, 1941 y 1946[19]. Aspecto que, aun con todo,
en lo absoluto priv que en el pas se desarrollaran distintas leyes sectoriales de relevancia ambiental[20].
Ahora bien, a objeto de situarnos en el presente, cabe distinguir cuatro perodos que modulan la
comprensin constitucional del medio ambiente en nuestro pas: 1) la Constitucin Poltica de 1972, 2) la
Reforma Constitucional de 1983, 3) el influjo de la Declaracin de Ro de 1992, y 4) la Ley General de
Ambiente de 1998[21].
En efecto, como se ha dicho, la Constitucin Poltica de 1972 constituye el primer paso para la consagracin
constitucional del derecho al medio ambiente o a un ambiente sano que tiempo despus, como se ver
ms adelante, obtendr forma mediante construccin pretoriana. De hecho, importa decir que, como lo
destaca la doctrina nacional esta Constitucin es la primera en Amrica Latina que establece la obligacin
estatal de proteger el medioambiente[22], al contemplar en el artculo 110 que Es deber del Estado velar
por las condiciones ecolgicas, previniendo la contaminacin del ambiente y el desequilibrio de los
ecosistemas, en armona con el desarrollo econmico y social.
En segundo lugar, el Acto Constitucional de 1983 resulta notable pues introduce el Captulo VII sobre el
Rgimen Ecolgico en el Ttulo III de la Constitucin Poltica de 1972. En esta reforma se mantiene el
carcter programtico[23] de la norma y se establecen importantes avances en materia ambiental al
distinguirse distintos mandatos a los poderes pblicos: por un lado, se consagra una obligacin de
propiciar que no slo involucra al Estado sino tambin a los individuos (artculo 119); por el otro, se
contempla la obligacin positiva de garantizar que la poblacin viva en un ambiente sano y libre de
contaminacin, en donde el aire, el agua y los alimentos satisfagan los requerimientos del desarrollo
adecuado de la vida humana (artculo 118); en otro se sentido, se prev mediante el principio de reserva
legal que el Estado reglamentar, fiscalizar y aplicar oportunamente las medidas necesarias para
garantizar la utilizacin y aprovechamiento racional de la fauna terrestre, fluvial y marina, as como de los
bosques, tierras y aguas (artculo 120), se establece la obligacin de asegurar la preservacin, renovacin
y permanencia de stos; y finalmente, se contempla otra reserva de ley en cuanto a la reglamentacin de
los recursos naturales no renovables, para lo cual prescribe el artculo 121 que el fin de tal reglamentacin
ser evitar que se deriven perjuicios sociales, econmicos y ambientales.
Como queda visto, el Acto Reformatorio de 1983 incorpor importantes avances para la tutela ambiental en
Panam. Tanto es as que los artculos correspondientes al Captulo y Ttulo referidos, se mantienen a la
fecha (con notable identidad) en el texto constitucional despus de los Actos Legislativos 1 de 1993 y 2 de
1994 y el Acto Legislativo de 2004.
Al margen de lo anterior, no ser hasta la Declaracin de Ro de 1992 que se dar un significativo
desarrollo legal en materia ambiental. A raz de los compromisos adquiridos en Ro, en Panam se inicia un
proceso de profundizacin y adecuacin de la legislacin adoptada en dcadas pasadas, al mismo tiempo
que se promueve la introduccin en la ley como en la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, de los
postulados funcionales de Derecho Ambiental consagrados en dicha Declaracin de 1992, como son: el
principio de prevencin, precautorio (principio 15), de quien contamina paga (principio 16), acceso a la
informacin, participacin, acceso a la justicia y reparacin (principio 10). Todos estos principios, llegarn a
influir en la redaccin de la Ley General de Ambiente de 1998, que viene a ordenar y sistematizar la
legislacin ambiental panamea[24] (antes tambin la Ley 1 de 3 de febrero de 1994, sobre legislacin
forestal), as como a las sucesivas leyes sectoriales relacionadas como son, por mencionar las ms
destacadas: la Ley 44 de 5 de agosto de 2002, que establece el rgimen administrativo especial para el
manejo, proteccin y conservacin de las cuencas hidrogrficas y la Ley 6 de 1 de febrero de 2006, que
reglamenta el ordenamiento territorial para el desarrollo urbano.
Ms all de lo anterior, en lo que aqu interesa, la nota caracterstica de la adscripcin de dichos principios
en la jurisprudencia nacional es la apertura hacia vas de defensa ambiental, como se ver ms adelante.
5.1 Evolucin del alcance y contenido del Derecho-deber al Medio Ambiente contemplado en la Constitucin
Panamea:
Como punto de partida, debemos tener presente que aunque en la actualidad se admite la referencia de
un derecho a un ambiente sano en Panam, lo cierto es que la Constitucin Poltica panamea no
contempla expresamente tal derecho[25]. Como se ver en este epgrafe, la evolucin que ha sufrido la
consideracin ambiental en el mbito constitucional ha sido verdaderamente significativa. Esta ha
transitado de la interpretacin literal de la que se ha inferido que las prescripciones contenidas en los
artculos 118, 119, 120 y 121 del Texto Fundamental, slo disponen mandatos positivos a los poderes
pblicos y la reserva de desarrollo legal, a la tesis de que el artculo 118 constitucional tiene pleno valor
normativo y por tanto es sujeto de tutela judicial. Veamos:
La lnea jurisprudencia tradicional sostenido que las normas del Rgimen Ecolgico son de contenido
programtico y que, por tanto no pueden ser per se objeto de violacin, puesto que de su contenido se
desprende claramente la necesidad de que las materias que consagran deban ser reguladas o
desarrolladas por la ley[26], es decir que no consagran derechos ni garantas individuales o sociales, por
lo que no pueden ser alegadas como normas infringidas (Sentencia del Pleno de la Corte de 31 de julio de
1995 [y] Sentencia del Pleno de la Corte Suprema de 13 de junio de 1995)[27].
Es claro que desde esta lnea conceptual, que sintoniza con la tradicional clasificacin por estatus de
Jellinek[28] (status libertatis y status positivo o civitatis), la configuracin y tutela de un derecho a un
medio ambiente sano se ha presentado bastante limitado, dado bajo ese supuesto no podra suponer ms
que un principio o mandato de polticas pblicas. Ms aun, en trminos procesales, la determinacin de que
las normas constitucionales del rgimen ecolgico son de contenido preceptivo o meramente declarativo,
han estimulado que la Corte sostenga que su defensa judicial ha situarse en la esfera de la legalidad,
pues por un lado el principio de reserva legal a ello remite, y por el otro, el principio de preferencia de la
jurisdiccin contencioso administrativa, cursa a sta jurisdiccin en lugar del amparo de la va
constitucional.
No obstante lo anterior, es importante tener en cuenta que aun cuando inicialmente prevaleca la
consideracin ms liberal en la interpretacin de este tipo de normas, que dicho sea de paso ha
predominado en buena parte de la dcada de los noventa hasta la pasada, ello impidi que el Pleno de la
Corte tuviera oportunidad de delimitar ciertos aspectos que explican el contenido normativo del Rgimen
Ecolgico del Texto Fundamental y que a la postre inciden en el ms reciente giro de la jurisprudencia
constitucional en torno a las disposiciones en materia ambiental.
As, se verifica en un primer momento, en el que la jurisprudencia constitucional haciendo suyos los
avances doctrinales de la Sala Tercera, reconoce que pese a la naturaleza programtica de los artculos
118, 119, 120 (entonces 114, 115 y 116), stos contemplan intereses de tipo difuso que pueden dar lugar
al reconocimiento de derechos de la misma ndole, que merecen ser tutelados judicialmente[29], y que por
tanto la legitimidad procesal para su demanda es tanto individual como colectiva[30].
Ahora, si bien de acuerdo con esta posicin es posible pensar que es viable la tutela de los derechos
difusos ambientales, la Corte originalmente sostena que la invocacin directa de violacin de las normas
del rgimen ecolgico no es la va idnea para su defensa en atencin al carcter preceptivo de la norma.
As lo dejo dicho la Corte al rechazar su reclamacin mediante la accin de inconstitucionalidad o va
amparo, incluso, en casos en los que se ha pretendido relacionar el rgimen ecolgico con el bloque de la
constitucionalidad[31]. En su lugar, la Corte desde este punto de vista sugera que su tutela proceda
mediante la conexin de la norma programtica con una disposicin de contenido autnomo o subjetivo
(p.ej. art. 32 CP)[32], y no mediante una va directa.
La visin de la Corte acerca de la interpretacin y tutela de las disposiciones del Rgimen Ecolgico, no se
agota en los supuestos sealados. Como se ver enseguida, sta tiende a buscar mejores soluciones en
el marco de la ltima reforma al texto constitucional.
5.2 Del Bloque de la Constitucionalidad estrictu sensu al Bloque de la Constitucionalidad lato sensu: El
fortalecimiento de la tutela constitucional del medio ambiente:
Tradicionalmente se ha sostenido que debido a la caracterizacin constitucional de los derechos y
principios ambientales, stos carecen de operatividad. Sin embargo, tal argumento (que insiste en la
operatividad de los derechos fundamentales de acuerdo al grado de subjetividad) ha sido ampliamente
rebatido en los ltimos aos[33], logrndose superar el debate terico y/o acadmico para darle sustento
en la prctica judicial; praxis que se ha visto nutrida por la incorporacin de criterios de interpretacin que
promueven una tutela efectiva y realstica de los derechos fundamentales.
En el derecho constitucional comparado y en el derecho internacional existe una progresiva tendencia de
aceptacin de la nocin de garanta como un todo, es decir, de una garanta integracionista de los valores,
principios y derechos constitucionales. Como se sabe, bajo el concepto de garanta se refiere a aquellos
mtodos, mecanismos o dispositivos, que sirven para asegurar la efectividad del derecho[34]. Se trata de
instrumentos para que el derecho declarado en el papel se convierta en un derecho operable, ejecutable y
exigible. Por tanto, la tesis que defiende la no discriminacin operativa de los derechos fundamentales,
sustenta que de acuerdo a la funcin del ordenamiento constitucional y de los derechos en particular[35],
stos son perfectamente susceptibles de proteccin mediante distintas tcnicas que van desde la
interconexin de derechos y fuentes del derecho[36], la asuncin de vas de interpretacin menos
formalistas (principio de proteccin efectiva)[37], y ms recientemente, a travs del denominado control
convencional de los derechos humanos a nivel interamericano[38].
Desde esta perspectiva, la concepcin misma del Estado de Derecho debe entenderse de forma distinta a
la tradicional, pues, estamos en presencia de una nueva idea del Estado de Derecho Democrtico que no
se amolda a los estndares tradicionales desarrollados ni por el Estado legislativo de derecho, ni por el
Estado constitucional de derecho, sino que se acerca a una nueva concepcin de democracia constitucional
que incorpora elementos tanto del constitucionalismo nacional como del derecho internacional de los
derechos humanos[39].
La doctrina del bloque de la constitucionalidad es un buen ejemplo de los efectos concatenados que
hacemos referencia. De acuerdo con la nocin dogmatica del bloque de la constitucionalidad, los
instrumentos de derecho internacional constituyen normativa integradora de los derechos y garantas
reconocidos en el constitucionalismo nacional. Al mismo tiempo, su concepcin ms amplia tiende a
considerar la jurisprudencia internacional como fuente de interpretacin de los derechos
fundamentales[40], lo que pone de relieve otra va de recepcin en los sistemas nacionales de las
corrientes jurdico-internacionales.
En Panam, el Acto Legislativo que reforma la Constitucin en el ao 2004, da lugar a que dicha concepcin
del bloque en su sentido ms amplio sea adoptada por la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia,
dando lugar as a lo que denomina Peter Hberle: un contrato constitucional que profundiza en el status
universal de los derechos fundamentales[41].
No debemos perder de vista que, la doctrina del bloque de la constitucionalidad en Panam compuesto
por un conjunto normativo de jerarqua constitucional que la Corte Suprema de Justicia ha empleado para
emitir juicio sobre la constitucionalidad de las leyes y de otros actos sujetos al control judicial de esa
institucin[42], en un principio se presenta restringido (estricto sensu), es decir que, su composicin se
limita a algunos instrumentos, precedentes, estatutos y normas constitucionales, legales y de derecho
internacional[43], y no as, por ejemplo, por la totalidad de los convenios, tratados y preceptos de
derechos humanos ratificados por el pas (como lo permite la teora del bloque lato sensu)[44].
As pues, bajo el entendimiento de esta doctrina[45], en materia de derechos fundamentales slo se
admita que ciertos derechos y libertades formaban parte de la Constitucin Poltica[46], y en particular que
el artculo 8 de la Convencin Americana de Derechos Humanos integra el artculo 32 constitucional.
Esta posicin inicial, sin embargo, como lo acredita la jurisprudencia ms reciente, se ve sometida a un
cambio de paradigma producto de la dinmica evolutiva del mismo constitucionalismo. As, a partir de las
reformas introducidas en el ao 2004, se optimiza la tutela de los derechos fundamentales, al incorporarse
un segundo prrafo al artculo 17 del Texto Fundamental, conforme al cual:
Los dere chos y garantas que consagra esta Constitucin, deben considerarse como mnimos y no
excluyentes de otros que incidan sobre los derechos fundamentales y la dignidad de la persona.
En respuesta a este escenario, la Corte Suprema de Justicia mediante Sentencia de 21 de agosto de 2008
replantea la doctrina del bloque de la constitucionalidad, al ampliar e integrar como elemento del mismo a
los tratados internacionales sobre derechos humanos, superando con ello [la otrora] jurisprudencia de
dicho tribunal que consideraba que slo algunos artculos de algunos tratados sobre dere chos humanos
formaban parte del expresado bloque de constitucionalidad[47].
As pues, como seala Jernimo Meja, magistrado bajo cuya ponencia la Corte toma la decisin de ampliar
el bloque de la constitucionalidad (lato sensu), la interpretacin justa del artculo 17 constitucional, lleva a
reconocer: la existencia de derechos fundamentales fuera de la Constitucin con efectos jurdicos
vinculantes; [que] la dignidad humana y los derechos fundamentales sirven de puntos de conexin con
tales derechos fundamentales; [y se] le otorga rango constitucional a los derechos humanos reconocidos
en tratados y convenios internacionales vigentes en Panam[48]
Parece claro, entonces, que el razonamiento ms reciente de la Corte se inclina por fortalecer la garanta
de los derechos fundamentales a travs de un concepto amplio del bloque de la constitucionalidad, segn
el cual las distintas fuentes del corpus juris del derecho internacional de los derechos humanos integran y
complementan el catalogo de derechos y garantas constitucionales[49].
Esta postura adems, abre el camino a otras variantes. Por una parte, se deja atrs la consideracin de
que el artculo 17 de la Constitucin es de carcter programtico, y en su lugar el criterio que le sigue, dice
que dicha norma constitucional lejos de ser un artculo programtico es una disposicin que crea el marco
para que se pueda ejercer un verdadero control de constitucionalidad[50]. En tanto que, por la otra parte,
y como consecuencia de la re-caracterizacin del artculo 17, se pasa de la consideracin clsica que
distingue entre normas operativas o no, a la concepcin de que las normas cuyo contenido persigue
proteger la dignidad humana, estn en posesin de valor normativo.
En esa direccin, se aprecia con entusiasmo que a raz del Acto Legislativo de 2004 la Corte acoge como
desideratum de la garanta de la dignidad humana, la tutela bienes jurdicos esenciales para la satisfaccin
de sta, como lo es en el caso que ocupa este trabajo, la preocupacin medioambiental. En ese sentido, si
bien el aporte de la jurisprudencia constitucional ha sido tmido, de forma reciente ha dado apertura a lo
que podra decirse con la doctrina una nueva hermenutica ambiental[51].
As, la Corte en fallo de 24 de febrero de 2010[52] reconoce que en el artculo 118 de la Constitucin se
encuentra protegido el derecho humano a un ambiente sano y que como tal es susceptible de proteccin
por medio de la accin de amparo de garantas constitucionales. En otras palabras, la Corte establece que
el artculo 118 ms que disponer un principio o mandato positivo, protege el derecho al medio ambiente
como un derecho exigible, esto es, bajo el entendimiento de que de conformidad con el principio favor
libertatis o in dubio pro libertate, consagrado en el prrafo segundo del artculo 17 de la Constitucin, la
interpretacin en torno a este punto tiene que inclinarse por favorecer el acceso efectivo del ciudadano a
la tutela constitucional de garanta[53].
Como vemos, el razonamiento de la Corte reconoce el carcter polidrico de la disposicin constitucional
(art. 118), es decir que, para el disfrute de un medio ambiente sano se precisa de una proteccin que
atienda los valores que informan el texto constitucional y la funcin del derecho en su doble vertiente:
como norma mandato y como norma que hace operativa la garanta de la dignidad humana.
En ese sentido, no cabe duda, que este fallo sirve de pauta para la ordenacin del denominado amparo
ambiental en virtud de que dota de contenido normativo el referido artculo 118 constitucional y lo hace
objeto de tutela judicial. Empero, en ese sentido no es el nico pronunciamiento. Tambin debe tenerse en
cuenta la Sentencia de 17 de noviembre de 2010[54], por medio de la cual el Pleno de la Corte amplifica el
contenido y alcance del Captulo VII, al interpretar que la Constitucin tiene previsto una serie de derechos
de contenido medio ambiental[55] que pueden ubicarse dentro de la categora de derechos colectivos o
difusos, como lo son el derecho a un ambiente sano (artculo 118 CP) y el derecho de proteccin,
renovacin y permanencia de los recursos naturales (artculos 120 y 121 CP). Esta sentencia,
complementaria del fallo de 24 de febrero de 2010, seala adems que el artculo 119 de la Ley
Fundamental, contiene el principio de precaucin, el cual define como el deber del Estado y de los
habitantes de propiciar un desarrollo social y econmico que prevenga la contaminacin, mantenga el
equilibrio ecolgico y evite la destruccin de los ecosistemas. As como tambin sostiene que la norma
recoge ciertos derechos prestacionales de titularidad difusa como son 1) derecho a que se prevenga la
contaminacin del ambiente, 2) derecho a que se respete al equilibrio ecolgico y 3) derecho a que se
preserven los ecosistemas.
5.3 Mecanismos Procesales de Tutela Constitucional del Medio Ambiente:
Por lo general, para determinar el nivel de exigibilidad procesal de un derecho, lo primero a valorar es si el
bien jurdico protegido por la norma constitucional es un autentico derecho subjetivo, un derecho
programtico o un deber de proteccin exigible, esto es, ya que de su definicin depende la idoneidad del
medio procesal de tutela. En nuestro caso a la luz de las Sentencias de 24 de febrero de 2010 y 17 de
noviembre de 2010, se entiende que ciertamente existe un derecho constitucional al medio ambiente sano,
dada la prescripcin normativa; sin embargo resulta difcil afirmar que se trata de un derecho subjetivo en
el sentido kelseniano de la expresin. Puede que ms bien nos encontremos, siguiendo a Ernst-Wolfgang
Bckenfrde, frente a un derecho subjetivo de proteccin, enunciado que admite que el individuo
interponga la accin de tutela constitucional ante el incumplimiento de la autoridad del deber de proteccin
establecido en la norma constitucional[56].
Lo anterior se confirma en nuestro medio mediante la adscripcin en el sistema constitucional del orden
valorativo objetivo que tiene por fundamento la reforma constitucional de 2004 y en cuyo seno se constata
una nueva fisonoma de los derechos fundamentales[57]. Pues, como se ha dicho, de conformidad con el
artculo 17 del Estatuto Superior se imparte un mandato general de proteger, asegurar y cumplir
efectivamente los derechos y deberes individuales y sociales por todos los poderes pblicos y los
particulares, mandato que irradia a todo el ordenamiento jurdico y que tiene por valor supremo la dignidad
del individuo.
Por tanto, aun cuando estructuralmente el precepto contenido en el artculo 118 de la Constitucin es
prestacional, con base a la funcin de la disposicin es posible la tutela objetiva del derecho al medio
ambiente como derecho-deber de proteccin; pues su fin es la garanta de la dignidad a travs de la
proteccin y respeto ambiental. En suma, como seala Heriberto Araz se trata de reconocer el derecho a
la jurisdiccin a otros intereses distintos del derecho subjetivo[58].
Desde este punto de vista, podramos pensar que en nuestro derecho la proteccin constitucional del
derecho a un medio ambiente sano es factible a travs de un has de posiciones[59], ya que, por una
parte, es posible a travs de vas procesales como la accin de inconstitucionalidad (en el Derecho
comparado tambin mediante la inconstitucionalidad por omisin), la accin de hbeas data (acceso a la
informacin ambiental, art. 42 y 43 CP), y como hemos visto, mediante la accin de amparo de garantas
constitucionales.
Lo anterior, no obstante, no quiere decir que debamos renunciar a la tcnica jurdica de relacionar o
conectar normas de principios o valores con derechos subjetivos propiamente tal[60] (vas concurrentes
como denomina la doctrina[61]), por lo menos hasta que encuentre plena consolidacin la tesis acerca del
valor normativo de ciertas disposiciones hasta hace poco estimadas dentro del mbito programtico. Y no
slo por eso, sino porque como mera tcnica jurdica abre la posibilidad a toda una pluralidad de variantes
para la invocacin de violacin del derecho fundamental como al efecto de la ponderacin del juzgador.
En cualquiera de los casos, la interconexin y retroalimentacin de la norma constitucional con el derecho
internacional de los derechos humanos, debe jugar un papel central a la hora de que se interpreta
derechos como al medio ambiente. En este sentido, como seala Pea Chacn la interpretacin
constitucional en materia ambiental debe reconocer el carcter finalista de la normativa de proteccin
ambiental, lo que nos lleva a ponderar la casustica ambiental a travs de lo que denomina el autor un
orden pblico ambiental, conformado por normas de rango constitucional, convenios, tratados y
declaraciones internacionales (soft y hard law), leyes, reglamentos, decretos, circulares y directrices, as
como tambin, por normas no escritas como la costumbre, los principios generales del derecho ambiental y
la jurisprudencia[62].
Una va de notable aprovechamiento para tal fin, es a travs de la asuncin jurisdiccional del control de
convencionalidad. Ello pues, porque de su ejercicio, en lnea con la concepcin ampla del bloque de la
constitucionalidad, es posible asegurar bienes ambientales sujetos a proteccin constitucional sobre la
base de la interaccin de la normativa nacional con relacin a instrumentos internacionales y en particular
con respecto a plexo interamericano de derechos humanos[63]. En este caso, conforme a: la Declaracin
Universal de Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, el Pacto
Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, la Declaracin de Naciones Unidas sobre
Pueblos Indgenas, la Declaracin Americana de Derechos Humanos, la Convencin Americana de Derechos
Humanos y su Protocolo Adicional a la Convencin en materia de Derechos Econmicos, Sociales y
culturales (Protocolo de San Salvador), as como de otras fuentes como son la norma convencional
interpretada por la Corte Interamericana de Derechos Humanos[64] y los principios ambientales recogidos
en las Declaraciones de Estocolmo 1972, Ro de 1992, Johannesburgo de 2002 y la Declaracin Ro+20 del
2012.
Como puede observarse, esta es una materia relevante no slo por su riqueza acadmica, sino por los
efectos que podra tener de concretarse a travs de mecanismos como el control de
convencionalidad[65]. En efecto, mediante el control de convencionalidad el operador de justicia se ve
compelido a extremar en la garanta efectiva (principio de efecto til[66]) tanto de los derechos e intereses
ambientales como de los medios procesales de proteccin de tales bienes jurdicos. En este caso, como
seala Ricardo Lorenzetti, es determinante que el juez utilice como tcnica para la aplicacin de una u otra
norma convencional, instrumento, tratado o dictamen, una regla de precedencia lgica, que determina
que en casos de conflictos de fuentes el juez debe aplicar de modo prevalente la que tutela el bien
ambiental[67]. Esto es, con miras a solventar posibles conflictos o colisiones entre las fuentes del derecho
aplicables en el ejercicio del referido control de convencionalidad.
Para terminar, debe tenerse en cuenta que si bien en la actualidad no se cuenta con sentencias que
explcitamente ejerciten el control de convencionalidad en materia ambiental, esta tesis s ha sido acogida
por el Pleno de la Corte Suprema de Justicia en fallo de reciente data, en el cual reconoce que las distintas
autoridades nacionales tienen un deber en el ejercicio y aplicacin del control de convencionalidad con el
fin de asegurar en todos sus extremos los derechos y libertades constitucionales. As expresa que:
Es importante hacer referencia al Control de Constitucionalidad y al Control de Convencionalidad, que
impone a los Jueces y Magistrados el deber de velar por la vigencia y efectividad de la Constitucin
Nacional en cada caso y de la Convencin Americana de Derechos Humanos, en las que el Estado
panameo haya estado comprometido; a fin que no se vean mermados o anulados por la aplicacin de
leyes y actuaciones contrarias a sus disposiciones, objeto y finalidad. En otras palabras, los rganos del
Poder Judicial deben, segn Sentencia de 2000 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, ejercer
no slo un control de constitucionalidad, sino tambin de convencionalidad, ex oficio, entre las normas
internas y la Convencin Americana de Derechos Humanos.
El Juez local, en su juicio de ponderacin y atendiendo las circunstancias en cada caso, puede ampliar su
capacidad interpretativa aplicando las normas de la Convencin Americana de Derechos Humanos y la
Jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos donde el Estado ha sido parte. Con base
en esto, el Pleno de esta Corporacin de Justicia har referencia a algunas consideraciones emanadas de
la Corte Interamericana de Derechos Humanos, que guardan relacin a las expresiones relativas a
funcionarios pblicos, a polticos y a particulares que ejercen funciones pblicas o que desarrollen
actividades sometidas al escrutinio pblico, por la opinin pblica que se forma en virtud de sus
actuaciones[68].
5.4 El Amparo y la Tutela del Derecho a un Ambiente Sano:
El amparo en Panam es por excelencia el mecanismo procesal de proteccin de los derechos
fundamentales[69], el cual conforme a la interpretacin tradicionalista del artculo 54 de la Constitucin
Poltica, est instituido como va para la revocatoria de una orden de hacer o no hacer emitida por un
servidor pblico que viole derechos y garantas constitucionales. Sin embargo, la transformacin que ha
sufrido recientemente el amparo en nuestro pas a partir de la Sentencia de 21 de agosto de 2008,
conduce a considerar la presentacin del amparo de derechos fundamentales contra cualquier Acto
susceptible de lesionar, afectar, alterar, restringir, amenazar o menoscabar un derecho fundamental,
previsto no solamente en la Constitucin Nacional sino en los Convenios y Tratados Internacionales sobre
derechos humanos vigentes en Panam y en la ley[70].
En esta direccin el Pleno de la Corte Suprema de Justicia asume el criterio de ampliar el radio de
proteccin del amparo mediante la interpretacin relacionada del artculo 4, 17 y 54 de la Lex Superior con
relacin a los artculos 1, 25 y 29 de la Convencin Americana de Derecho Humanos; lo cual da lugar a la
construccin de una jurisprudencia en la que, como se adelanto antes, se sita la Sentencia de 24 de
febrero de 2010 y de 17 de noviembre del mismo ao, por medio de las cuales se da formal acogida a la
tutela constitucional del derecho a un ambiente sano va amparo.
De acuerdo a dicha lnea jurisprudencial, el amparo de proteccin del medio ambiente se configura de la
siguiente forma:
a) Caracterstica de la norma sujeto de amparo: El artculo 118 de la Constitucin es susceptible de tutela
directa va amparo, ya que contempla el derecho a un ambiente sano; el cual, adems guarda relacin con
el artculo 119, que establece el principio de precaucin (Sentencia de 24 de febrero de 2010).
b) Principios del derecho aplicables: Los derechos y deberes consagrados en el Captulo VII (Rgimen
Ecolgico) del Ttulo III (Derechos y Deberes Individuales y Sociales) de la Constitucin, son susceptibles
de tutela por va de amparo, en virtud del principio favor libertatis o in dubio pro libertate, consagrado en el
prrafo segundo del artculo 17 de la Constitucin (Sentencia de 24 de febrero de 2010).En otros trminos,
esto quiere decir que la interpretacin de la norma debe estar guiada por la finalidad de lograr la plena (y
no parcial) efectividad de los derechos fundamentales[71].
c) Viabilidad procesal: Por un lado, cabe contra toda orden de hacer y no hacer (art. 54 CP), y conforme al
Fallo de 21 de agosto de 2008, adems, son susceptible de amparo todo acto que lesione, afecte, altere,
restrinja, amenace o menoscabe un derecho fundamental, previsto en la Constitucin como en los
Convenios y Tratados Internacionales sobre derechos humanos vigentes en Panam y en la ley.
Por otro lado, conforme a la interpretacin literal de la norma constitucional y legal (2615 CJ) el amparo no
se agota ante los supuestos anteriores, sino que en adicin es idneo para impugnar actos
administrativos que lesionen derechos fundamentales, en este caso, derechos ambientales (Sentencia de
24 de febrero y de 17 de noviembre de 2010).
d) Legitimidad procesal: De acuerdo con doctrina para que exista legitimacin ad causam, basta que, con
la accin u omisin, se cause un dao, disminucin, restriccin, impedimento o interferencia, para satisfacer
o garantizar un inters, beneficio o derecho. En todos estos casos el sujeto colectivo afectado es titular de
legitimacin[72].
En ese sentido, la Sentencia de 17 de noviembre de 2010 seala que los actos generales individualizados
son sujeto de revisin por va de amparo, en estricto respeto al derecho a la tutela judicial efectiva y del
propio derecho al amparo. Por tanto, se considera que el artculo 119 de la Constitucin Poltica contempla
derechos difusos, cuya titularidad recae sobre todos los habitantes[73] (Sentencia de 17 de noviembre de
2010). Por tanto, expresa el fallo que es perfectamente factible activar el mecanismo constitucional del
amparo para tutelar estos derechos que se desprenden del artculo 119 y otros que encajen dentro del
concepto de derechos colectivos o difusos, frente a actos que los amenacen, vulneren o desconozcan
(Sentencia de 17 de noviembre de 2010).
6. Conclusiones [arriba] -
La evocacin a un derecho a un ambiente sano trae de suyo una discusin compleja en torno a su
naturaleza y operatividad. El trfico de opiniones en ese sentido no ha escapado de nuestro medio, tal y
como se observa al estudiar la evolucin de este precepto en la jurisprudencia nacional. Sin embargo, ms
all de las posiciones vertidas y las posibles soluciones tericas, lo cierto es que la garanta efectiva de
este derecho precisa de una mejor determinacin normativa en el Texto Constitucional. No obstante, por lo
pronto, la adscripcin judicial de la tutela va amparo y la valoracin objetiva del Rgimen Ecolgico
representan un avance significativo en la medida que hace posible pasar del concepto de derecho
programtico a la de un derecho-deber exigible, que se nutre en buena manera de la amplificacin del
bloque de la constitucionalidad y la renovada interpretacin del artculo 17 de la Constitucin Poltica. Aun
as, est claro que se trata de un orientacin jurisprudencial en construccin y como tal es de esperarse
mayor profundizacin en cuanto al alcance y contenido del derecho en si como tambin sobre las
caractersticas necesarias para el perfeccionamiento del amparo como va de proteccin medioambiental.

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* Abogado. Doctor en Derecho, y Mster en Derecho de Aguas, de los Recursos Naturales y Medio Ambiente
(UNIZAR). Asistente de Magistrado de la Corte Suprema de Justicia (Sala de lo Contencioso Administrativo).
Docente Universitario (ULAT). E-mail: emitreguerra@gmail.com.
[1] Vid. JUSTE RUIZ, J., Derecho Internacional del Medio Ambiente, McGraw-Hill, Madrid, 1999.
[2] Vid. AUTORIDAD NACIONAL DEL AMBIENTE, Indicadores Ambientales de la Repblica de Panam.
Disponible en: http://www.anam.gob.pa/images/stories/indicadores_2011/index.html. [en lnea].
(Consultado 11/5/ 2013).
[3] Vid. AUTORIDAD NACIONAL DEL AMBIENTE, Informe del Estado del Ambiente 2009. Disponible en:
http://www.pnuma.org/deat1/pdf/GeoPanama2009.pdf. [en lnea]. (Consultado 8/9/2013).
[4] Vid. YARZA, S., Medio Ambiente y Derechos Fundamentales, Centro de Estudios Polticos y
Constitucionales, Madrid, 2011, p. 6.
[5] La expresin habitual en la tradicin constitucional es derecho al medio ambiente o derecho a un
medio ambiente adecuado. Mientras que en el Derecho Internacional el vocablo predominante es
derecho humano al medio ambiente; concepto que si bien puede considerarse, segn sea el caso, que
informa, complementa o integra la prescripcin de Derecho interno, no es tan preciso como la alusin a un
derecho fundamental cuando nos referimos a preceptos constitucionales. Vid. PECES-BARBA MARTNEZ,
G., Curso de Derechos Fundamentales, U.C.III, BOE, 1995, p. 37. En este trabajo utilizaremos
indistintamente derecho a un ambiente sano (de la expresin del art. 11 del Protocolo de San Salvador) y
derecho al medio ambiente (de uso habitual en la doctrina), dada la ausencia de un vocablo explicito de
similares caractersticas y contenido en nuestra Constitucin Poltica.
[6] Vid. JUSTE RUIZ, J., op. cit., p. 45.
[7] Ibd.
[8] Cfr. Comisin IDH. Informe sobre la Situacin de los Derechos Humanos en Ecuador,
OEA/SerieL/V/II.96,doc.10 rev.1, 24 de abril de 1997, prr. 88.
[9] As se establece en la Declaracin y Programa de Accin de Viena de 1993 y en el art. 21 de la
Declaracin sobre el Derecho al Desarrollo de 1996.
[10] Cfr. TEDH, Caso Lpez Ostra vs. Espaa. Sentencia de 9 de diciembre de 1994. Serie A/303-C.
[11] Ibd., prr. 51.
[12] Cfr. TEDH, Caso Tatar vs. Rumana. Sentencia de 6 de julio de 2009. No. 67021/01.
[13] Vid. CARRILLO SALCEDO, J., Curso de Derecho Internacional Pblico, Tecnos, Madrid, 1991, pp. 132-
133.
[14] Vid. VERNET, J., y JARIA, J., El Derecho a un Medio Ambiente Sano: su reconocimiento en el
Constitucionalismo Comparado y en el Derecho Internacional, Teora y Realidad Constitucional, nm. 20,
2007, pp. 513-533 (p. 526).
[15] En ese sentido, en la doctrina espaola: LOPERENA ROTA, D., El Derecho al Medio Ambiente Adecuado,
Civitas, Madrid, 1996, p. 51; LPEZ RAMN, F., Derechos Fundamentales, Subjetivos y Colectivos al Medio
Ambiente, Revista Espaola de Derecho Administrativo, nm. 95, 1997, pp. 347-364 (p. 358); DELGADO
PIQUERAS, F., El Rgimen Jurdico del Derecho Constitucional al Medio Ambiente, Revista Espaola de
Derecho Constitucional, ao 13, nm. 38, 1993, pp. 49-80 (pp. 52-53); y EMBID IRUJO, A. (corrd.), El
Derecho a un Medio Ambiente Adecuado, Iustel, Madrid, 2008.
[16] Vid. PIAR DAZ, M., El Derecho de la Persona a disfrutar del Medio Ambiente en la Jurisprudencia del
Tribunal Supremo (I), Actualidad Administrativa, nm. 18, 1995, pp. 243-259 (p. 251).
[17] Vid. VALLS, M., Derecho Ambiental, Abeledo Perrot, Buenos Aires, 2008, p. 81.
[18] Actos Reformatorios de 1978, al Acto Constitucional de 1983, a los Actos Legislativos No. 1 de 1993 y
No. 2 de 1994, y al Acto Legislativo No. 1 de 2004, cuyo Texto nico ha sido publicado en la Gaceta Oficial
No. 25176 del 15 de noviembre de 2004.
[19] Vid. HUERTAS DVALOS, L., Regmenes Ecolgico, en FBREGA PONCE, J., Estudios de Derecho
Constitucional Panameo, Editora Jurdica Panamea, Panam, 1987, p. 637.
[20] Al respecto, la completa relacin histrica que se puede consultar en: BENAVIDES PINILLA, V.,
Compendio de Derecho Pblico Panameo, Ediciones Jurdicas Andrs Morales, Bogot, 2012, pp. 592-593.
[21] Ibd., p. 592.
[22] Ibd.
[23] Tal y como lo ha venido sealando hasta hace no mucho la jurisprudencia constitucional. Entre otras,
Cfr. Corte Suprema de Justicia, Pleno. Accin de Inconstitucionalidad. Francisco Chiari & Asociados vs.
Concesin otorgada a la Empresa Draganera, S.A. Sentencia de 13 de junio de 1995. M.P. Aura Emrita de
Villalaz.
[24] De la lectura de la exposicin de motivos se deduce con claridad la influencia de la Declaracin de Ro
sobre la redaccin de la Ley General de Ambiente de 1998.
[25] En el Derecho panameo, quizs, el nico precepto que expresamente contemple este derecho se
encuentra en el art. 146 de la Ley 6 de 3 de febrero de 1997: Toda persona tiene derecho a gozar de un
ambiente sano. Forma parte tambin del Anteproyecto de Acto Constitucional presentado en el ao 2012
por la Comisin Especial de Consulta de la Reforma a la Constitucin Poltica, en el cual se contempla en el
art. 192 el derecho fundamental de todas las personas a vivir en un ambiente sano y en el art. 193 el
derecho de toda persona a vivir en un ambiente ecolgicamente equilibrado.
[26] Cfr. Corte Suprema de Justicia, Pleno. Accin de Inconstitucionalidad. Sociedad Audobon de Panam c.
Ley 29 de 23 de junio de 1995. Sentencia de 13 de septiembre de 1996. M.P. Arturo Hoyos.
[27] Cfr. Corte Suprema de Justicia, Pleno. Accin de Inconstitucionalidad. Empresa de Generacin Elctrica
Fortuna, S.A. c. Art. 1 del Decreto Ejecutivo 25 de 5 de junio de 2003. Sentencia de 29 de abril de 2004.
M.P. Cesar Pereira Burgos.
[28] Vid. JELLINEK, G., Teora General del Estado, trad. y prl. de Fernando de los Ros Urruti, Comares,
Granada, 2000.
[29] Cfr. Corte Suprema de Justicia, Pleno. Accin de Inconstitucionalidad. Sociedad Audobon de Panam c.
Ley 29 de 23 de junio de 1995, Sentencia Ibdem.
[30] En ese sentido, la Sentencia de 13 de septiembre de 1996 ut supra y tambin vid. Corte Suprema de
Justicia, Pleno. Amparo de Garantas Constitucionales. Sociedad Audobon de Panam vs. Ministerio de
Obras Pblicas. Sentencia de 8 de septiembre de 1995. M.P. Mirtza Franseschi de Aguilera.
[31] Al respecto, las sentencias ya citadas en notas del 25 al 28. Adems vid. Corte Suprema de Justicia,
Pleno. Accin de Inconstitucionalidad. Donaldo Sousa c. Contrato de Concesin No. 37 de 5 de julio de
1997. Sentencia de 8 de agosto de 2001. M.P. Jos Troyano.
[32] Cfr. Corte Suprema de Justicia, Pleno. Accin de Inconstitucionalidad. Punta Chame Turstica, S.A. c.
Concesin del MICI a la Empresa Dragado y Cabotaje, S.A. Sentencia de 8 de marzo de 1996. M.P. Eligio
Salas.
[33] Esta posicin tradicionalmente ha distinguido entre los derechos negativos (subjetivos) y los derechos
positivos (objetivos), dndole operatividad a los derechos de no hacer como lo son los derechos y
libertades individuales y polticas; mientras que en cuanto a los derechos positivos de hacer, se ha
estimado que su formulacin en el Texto Constitucional no debe ser otro que a travs de disposiciones
programticas o directivas de nula operatividad.
[34] Vid. FERRAJOLI, L., Derecho y Razn: Teora del Garantismo Penal, Madrid, Trotta, 1995
[35] Entre otros, vid. MARTIN-RETORTILLO BAQUER, L., La Defensa Cruzada de los Derechos. La Proteccin
del Medio ambiente en la Jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, Anuario Jurdico de
La Rioja, No. 10, 2005, pp. 11-34.
[36] Vid. MARTIN-RETORTILLO BAQUER, L., Vas Concurrentes para la Defensa de los Derechos Humanos.
Perspectivas espaola y europeas, Cizur Menor (Navarra), Civitas, 2006, p. 126.
[37] Vid. GARCA ROCA, J., La Interpretacin Constitucional de una Declaracin internacional, el Convenio
Europeo de Derechos Humanos, y bases para una Globalizacin de los Derechos, Revista Europea de
Derechos Fundamentales, No. 6/2 semestre 2005, pp. 37-82 (p. 55 y ss)
[38] La doctrina del control de convencionalidad tiene origen formal a partir de la sentencia de la Corte IDH
en el caso Almonacid Arellano vs. Chile (Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia
de 26 de septiembre de 2006. Serie C No. 154, prrs. 123 a 125). Desde entonces, esta doctrina ha sido
continuada en el mbito interamericano en un nmero plural de sentencias; entre ellas, vid. Caso
Trabajadores Cesados del Congreso (Aguado Alfaro y otros) vs. Per. Sentencia de 24 de Noviembre de
2006, prr. 128; Caso La Cantuta vs. Per. Sentencia de 29 de noviembre de 2006, prr. 173; Caso Boyce
y otros vs. Barbados. Sentencia de 20 de noviembre de 2007, prr. 79; Caso Heliodoro Portugal vs.
Panam. Sentencia de 12 de agosto de 2008, prr. 180; Caso Rosendo Radilla Pacheco vs. Estados Unidos
Mexicanos. Sentencia de 23 de noviembre de 2009, prr. 339; Caso Manuel Cepeda Vargas vs. Colombia.
Sentencia de 26 de mayo de 2010, prr. 208, nota 307; Comunidad Indgena Xkmok Ksek vs. Paraguay.
Sentencia de 24 de agosto de 2010, prr. 311; Caso Fernndez Ortega y Otros vs. Mxico. Sentencia de
30 de agosto de 2010, prr. 234; Caso Rosendo Cant y Otra vs. Mxico. Sentencia de 31 de agosto de
2010, prr. 219; Caso Ibsen Crdenas e Ibsen Pea vs. Bolivia. Sentencia de 1 de septiembre de 2010,
prr. 202; Caso Vlez Loor vs. Panam. Sentencia de 23 de noviembre de 2010, prr. 287; Caso Gomes
Lund y Otros (Guerrilha do Araguaia) vs. Brasil. Sentencia de 24 de noviembre de 2010, prr. 106; Caso
Cabrera Garca y Montiel Flores vs. Mxico, prr. 225, entre otros. Adems, consltese el expresivo Voto
Razonado del Juez ad hoc Eduardo Ferrer Mac-Gregor en el Caso Cabrera Garca y Montiel Flores vs.
Mxico, Sentencia de 26 de noviembre de 2010.
[39] Vid. NASH ROJAS, C., El Sistema Interamericano de Derechos Humanos en accin. Aciertos y Desafos,
Porra, Mxico, 2009, p. 111.
[40] Ejemplifica lo dicho el fallo del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin en Mxico, que
analizar el cumplimiento de la Sentencia de la Corte IDH de 23 de noviembre de 2009 en el caso Radilla
Pacheco, estableci el carcter vinculante de las sentencias emitidas por dicho tribunal interamericano para
los efectos de las actuaciones de las autoridades internas.
[41] Seala Hberle que Los derechos fundamentales (Grund-Rechte) constituyen hoy en da el
concepto que engloba a los derechos humanos universales y los derechos ciudadanos nacionales. Ambas
clases de derechos fundamentales son, aunque con diversa intensidad, parte integrante necesaria de la
cultura jurdica de todo Estado constitucional que merezca tal nombre. (.) El marco terico de los
derechos fundamentales, fundado en la doctrina del contrato social (en el sentido de J. Locke, enfocado a
la libertad y la propiedad; con base en T. Hobbes: la vida y la seguridad) y el que hoy ha de entenderse
como contrato constitucional, debe extenderse del nivel nacional al universal: al lado de la sociedad
particular de cada Estado y su status civilis, surge de manera complementaria la sociedad mundial, con
la consecuencia de un status mundialis fundamental de cada ser humano; en su campo de fuerzas debe
imaginarse un contrato social mundial, cuando menos como ficcin en el sentido de I. Kant. Vid.
HBERLE, El Estado Constitucional, trad. de Hctor Fix-Fierro, UNAM, Mxico, 2003, p. 182.
[42] Vid. HOYOS, A., La Interpretacin Constitucional, Cultural Portobelo, Panam, 2011, p. 153.
[43] Vid. MOLINO MOLA, E. La Jurisdiccin Constitucional en Panam. En un estudio de Derecho
Comparado, Dike, Colombia, 1998, p. 432-439.
[44] Vid. SNCHEZ GONZLEZ, S., Crtica a la Doctrina del Bloque de la Constitucionalidad, Coleccin de
Derecho Constitucional, Panam, 2009. Disponible en:
https://sites.google.com/a/jorgegiannareas.com/teoriaconstitucional/el-bloque-de-la-constitucionalidad.
[En lnea]. (Consultado 27/12/ 2013).
[45] Doctrina construida en nuestro pas de la mano del doctor Arturo Hoyos va jurisprudencia, por medio
de la cual se entiende que integran la Lex Superior el art. 8 de la Convencin Americana de Derechos
Humanos (Sentencia de 28 de septiembre de 1990 y de 8 de noviembre de 1990), ciertas normas del
Reglamento de la Asamblea Nacional (Sentencia de 16 de octubre de 1991), y el art. 3 de la Convencin de
los Derechos del Nio (Sentencia de 20 de marzo de 1996 y de 22 de julio de 1998), entre otros. Sobre
esta doctrina, vid. HOYOS, A., Justicia, Democracia y Estado de Derecho, Serie Ensayo y Monografas
Judiciales, Panam, 1996; y del mismo autor: Interpretacin Constitucional, op. cit.
[46] En efecto, el bloque de la constitucionalidad en su etapa inicial se presenta dentro de un plano
ideolgico eminentemente liberal en el que se dogmatiza en mayor medida derechos de procedimiento
como el debido proceso legal.
[47] Vid. MEJA EDWARD, J., Control de Constitucionalidad y Convencionalidad en Panam, Anuario de
Derecho Constitucional Latinoamericano, 2013, pp. 467-488. Disponible en:
http://www.kas.de/wf/doc/kas_36055-1522-4-30.pdf?131113170404. [En lnea]. (Consultado 27/12/
2013),
[48] Ibd., p. 474-475.
[49] Desde esta perspectiva podra pensarse en la integracin al catalogo de derechos y libertades, otros
derechos relacionados a la cuestin ambiental que encuentran fundamento en instrumentos
internacionales de derechos humanos y en otras fuentes. Me refiero por ejemplo al derecho al agua, el
cual ha tenido una recepcin de similares caractersticas en varios pases de la regin. Vid. MITRE GUERRA,
E., El Derecho al Agua. Naturaleza Jurdica y Proteccin Legal en los mbitos Nacionales e Internacional,
Iustel, Madrid, 2012.
[50] Cfr. Cfr. Corte Suprema de Justicia, Pleno. Amparo de Garantas Constitucionales. Gilberto Castillo vs.
Juzgado Cuarto de Trabajo de la Primera Seccin. Sentencia de 11 de octubre de 2013. M.P. Oyden Ortega.
Tambin vid. Corte Suprema de Justicia. Pleno. Accin de Inconstitucionalidad. Julio Berrios c. Ley 78 de 11
de diciembre de 2009. Sentencia de 2 de febrero de 2012. M.P. Harry Daz.
[51] A partir de la cual el operador jurdico no debe perder de vista a la hora de interpretar y aplicar la
normativa ambiental que est frente a un derecho humano reconocido tanto a nivel constitucional como del
derecho internacional de los derechos humanos, de ah que se vea obligado a utilizar el criterio "pro
homine" previsto en el artculo 29 del Pacto de San Jos, as como la "clusula de interpretacin conforme"
a la luz de los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad (no regresin),
bajo una lgica de promocin, respeto, proteccin y garanta lo ms amplia y extensa posible de los
derechos humanos ambientales. Vid. PEA CHACN, M., Hacia una Nueva Hermenutica Ambiental, 2013,
p. 15. Disponible: http://maestriaderechoambientalucr.files.wordpress.com/2013/12/hacia-una-nueva-
hermenc3a9utica-ambiental.pdf. [En lnea]. (Consultado 27/12/ 2013).
[52] Cfr. Corte Suprema de Justicia, Pleno. Amparo de Garantas Constitucionales. Graciela Bonilla y otro vs.
Direccin General de Salud de Veraguas. Sentencia de 24 de febrero de 2010. M.P. Alejandro Moncada
Luna.
[53] Ibd.
[54] Cfr. Corte Suprema de Justicia, Pleno. Amparo de Garantas Constitucionales. Celma Moncada vs.
Autoridad de los Recursos Acuticos. Sentencia de 17 de noviembre de 2010. M.P. Jernimo Meja.
[55] Vid. YARZA, F., op. cit., p. 97.
[56] Vid. BCKENFRDE, E., Escritos sobre Derechos Fundamentales, trad. de Juan Luis Requejo, Baden-
Baden: Nomos, 1993, p. 128.
[57] Sobre el particular, en nuestro medio vid. BARRIOS GONZLEZ, B., Introduccin al Constitucionalismo
Contemporneo, Universal Books, Panam, 2012.
[58] Vid. ARAZ, H., El Proceso Constitucional de Amparo, Has Editor, Panam, 2012, p. 157.
[59] Vid. ALEXY, R., Teora de los Derechos Fundamentales, trad. de Carlos Bernal Pulido, Centro de
Estudios Polticos y Constitucionales, Madrid, 2007, p. 214
[60] Vid. QUINTERO, C., Mtodo y Tcnica de la Interpretacin Constitucional, en GONZLEZ, R.,
Interpretacin Constitucional, Mitzrachi & Pujol, Panam, 1999, p. 43.
[61] Vid. MARTN-RETORTILLO BAQUER, L.; Vas Concurrentes para la Defensa de los Derechos Humanos,
op. cit., p. 128.
[62] Vid. PEA CHACN, M., op. cit., p. 4.
[63] Vid. WING SOLS, F., Algunos Parmetros para la Incorporacin de los Estndares del Sistema
Interamericano de Proteccin de Derechos Humanos en la Tutela Constitucional, Legal y Judicial del
Derecho a un Ambiente Sano en Panam, en RODRGUEZ-ARANA, J., et al., Derecho Administrativo
Iberoamericano, vol. II., Congreso Iberoamericano de Derecho Administrativo, Congrex, Florida, 2009.
[64] Para la Corte Interamericana de Derechos Humanos la norma convencional interpretada no slo
tiene efectos inter partes sino tambin erga omnes. En efecto, sostiene que en la justicia interamericana
adquiere una particular relevancia la expansin vinculante de la norma convencional interpretada ms
all del caso particular (res interpretata), constituyendo un elemento ms en la construccin de un ius
constitutionale commune americanum o por lo menos y por ahora latinoamericanum, que permita
garantizar un estndar mnimo de aplicabilidad regional de la Convencin Americana en favor de los
derechos y la dignidad humana. Vid. Corte IDH. Caso Corte Suprema de Justicia (Quintana Coello y otros)
vs. Ecuador. Sentencia de 23 de agosto de 2013 (Excepcin Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas),
prr. 79. As tambin, vid. Caso Gelman vs. Uruguay. Supervisin de Cumplimiento de Sentencia. Resolucin
de 20 de marzo de 2013, prr. 67 y ss.
[65] Vid. BAZN, V., y NASH, C., Justicia Constitucional y Derechos Fundamentales. El Control de
Convencionalidad, Fundacin Konrad Adenauer Stiftung, Colombia, 2011.
[66] Cfr. Corte IDH. Caso Heliodoro Portugal vs. Panam. Sentencia de 12 de agosto de 2008 (Excepciones
Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas), prr. 180.
[67] Vid. LOREZENTTI, R., Teora del Derecho Ambiental, Porra, Mxico, 2008, p. 74-75.
[68] Cfr. Corte Suprema de Justicia. Pleno. Amparo de Garantas Constitucionales. Sabrina Bacal
Securansky vs. Segundo Tribunal Superior del Primer Distrito Judicial de Panam. Sentencia de 4 de julio de
2012. M.P. Oyden Ortega.
[69] En Panam se establece tambin la accin pblica ambiental en el art. 78 de la Ley 24 de 7 de junio
de 1995. Sin embargo, aunque podra asociarse a una forma de amparo, no se han desarrollado vas para
su implementacin material, ms all de la solitaria prescripcin normativa.
[70] Cfr. Corte Suprema de Justicia. Pleno. Accin de Amparo de Garantas Constitucionales. Roxana
Crcamo Ortega vs. Juzgado Ejecutor del IFARHU. Sentencia de 21 de agosto de 2008. M.P. Jernimo Meja.
[71] Vid. LOREZENTTI, R., op. cit.,p. 65.
[72] Vid. REVUELTA VAQUERO, B., y LPEZ RAMOS, N., Acciones Colectivas. Un paso hacia la Justicia
Ambiental, prl. de Jean Claude Tron Petit, Porra, Mxico, 2012, p. XXXVIII.
[73] Esta posicin, sin embargo, no ha sido asimilada por la jurisprudencia de forma tan pacfica. Se puede
decir que existe todava cierta resistencia (no absoluta) en torno a la legitimidad de la titularidad colectiva
para accionar va amparo. No obstante, como se deja expuesto en el Salvamento de Voto del Magistrado
Harley Mitchell a la Sentencia de 6 de septiembre de 2010 (Pedro Rodrguez Rodrguez vs. Decreto
Ejecutivo 537 de 2 de junio de 2010), debe tenerse en cuenta que:
La ltima etapa en la evolucin de los derechos fundamentales ha sido caracterizada por el hecho que las
prerrogativas que se han ido incorporando en el elenco normativo aparecen identificadas con un valor
fundamental, la solidaridad, y por esta va establecer que en su realizacin existe una distribucin de
cargas que corresponde tanto al Estado como a la persona, pero considerada en colectivo. Derechos como
la proteccin al medio ambiente () aparecen ligados a un concepto colectivo tan amplio que incluso su
titularidad se dispersa, difunde se extiende hasta el extremo que cualquier persona puede invocar su
dominio, lo que permite hacer uso de las herramientas de tutela y operar en nombre de todos. () En ese
sentido, la titularidad difusa, colectiva o de clase se ubica el derecho de las agrupaciones o nacionalidades
indgenas dentro del Estado para reivindicar la satisfaccin y cumplimiento de las prerrogativas que
expresamente le son reconocidos como fundamentales en el texto constitucional. () As las cosas, la
constitucin reconoce el derecho de los pueblos indgenas a disfrutar dentro del Estado el reconocimiento
de su identidad cultural, por lo que el tema de la titularidad o legitimidad para actuar a la hora de invocar
instrumentos de tutela constitucional queda a salvo, pues no slo bastara con indicar que la persona se
encuentra en condicin de sbdito del Estado panameo, sino que adems se identifica como parte de ese
grupo o colectivo social.
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