LA POLTICA COMERCIAL Y EL PROCESO DE

INTEGRACION DEL MERCOSUR.

Marta Bekerman
*

Santiago Rodrguez
*



*
Directora del Centro de Estudios de la Estructura Econmica (CENES) de la Facultad de Ciencias
Econmicas de la Universidad de Buenos Aires e Investigadora del CONICET <bekerman@econ.uba.ar>.
*
Investigador del Centro de Estudios de la Estructura Econmica (Cenes) de la Facultad de Ciencias
Econmicas de la Universidad de Buenos Aires.
2
Introduccin
La economa argentina se enfrenta hoy al desafo de implementar una nueva estrategia
productiva de largo plazo que le permita alcanzar un proceso de crecimiento con equidad.
Esa estrategia no puede ser sustituida, como se plante en la Argentina de los aos
noventa, por un proceso de apertura econmica unilateral. Tampoco puede limitarse a un
buen manejo macroeconmico ligado a un tipo de cambio competitivo, si bien esta es una
condicin necesaria para asegurar el xito de dicha estrategia. Este documento apunta,
entonces, a reflexionar acerca del rol de la poltica comercial en particular la de
promocin de exportaciones- y del MERCOSUR a los efectos de lograr una insercin
internacional para la economa argentina que permita alcanzar y dar sustentabilidad a
una estrategia de desarrollo.
A partir de una necesaria evaluacin crtica y de un corte fundamental con el
pensamiento hegemnico de los aos 90 es evidente que la poltica comercial debe
orientarse a revertir el proceso de desindustrializacin, concentracin del ingreso y
estancamiento econmico que ha sufrido nuestro pas durante las ltimas dcadas. Esto
requiere su articulacin con las polticas especficas en materia tecnolgica, de desarrollo
industrial, de promocin del capital humano, y de produccin de bienes y servicios en
general, a los efectos de fortalecer las competencias endgenas de las empresas y lograr
un crecimiento sostenido de la competitividad exportadora nacional.
En ese contexto, si aceptamos que el MERCOSUR debera constituirse en una de las
piezas centrales del proyecto de insercin de la economa argentina en el mundo
globalizado, la poltica comercial debe estar orientada a consolidar ese proceso de
integracin regional. Esto requerir de un rediseo que tenga en cuenta las asimetras
actuales y permita explotar los beneficios estticos y especialmente dinmicos
esperables del proceso de integracin.
Partiremos de un diagnstico de la situacin actual del comercio exterior argentino y del
MERCOSUR (seccin I), para luego plantear cuales deben ser los objetivos de las
polticas comercial y regional en el marco de una estrategia global de desarrollo (II) y las
reas de accin a nivel nacional y regional. Finalmente se presentarn algunas
conclusiones.

I. Diagnstico de la situacin de las exportaciones argentinas y del MERCOSUR.
3
Como es ampliamente conocido las exportaciones argentinas presentan altos grados de
concentracin tanto en relacin a los productos exportados como a los mercados de
destino. Se trata, en su mayor parte, de productos de origen primario o estrechamente
vinculados a los recursos naturales.
1
Estos productos se caracterizan, en general, por
presentar una baja elasticidad ingreso de la demanda, una mayor inestabilidad de
precios, poca absorcin de mano de obra, y/o escasos eslabonamientos con el resto de
la economa, lo que hace aconsejable desarrollar un proceso de diversificacin
exportadora. Este argumento se refuerza ante los subsidios agrcolas de los pases del
Norte que representan una fuerte distorsin al comercio mundial.
Este patrn de especializacin, como ha sido sealado en diversos estudios
2
, no es sino
un reflejo de una estructura productiva desequilibrada y desarticulada, que muestra
diferencias de productividad inter-sectoriales e intra-sectoriales significativas.

Conviven,
as, sectores de elevada productividad como los vinculados a los recursos naturales y
algunos insumos de uso difundido, con otros que en general se encuentran lejos del
estado del arte internacional. Asimismo, en ciertos sectores sobresalen islas de alta
productividad, pero con reducidos vnculos con el resto de la economa. Es que, la
apertura abrupta e indiscriminada de la dcada del noventa dej como resultado una
industria con mayores coeficientes de importacin (lo que fue ms notorio en el caso de
las empresas transnacionales), con la consiguiente destruccin de encadenamientos
productivos a escala local.
A su vez, se observa una alta concentracin de las ventas externas en pocos
exportadores, acompaada por una baja presencia exportadora de las pequeas y
medianas empresas (PYME). Esto se corresponde con el patrn de especializacin
sealado, debido a que son las pequeas y medianas empresas las que muestran un
patrn exportador ms diversificado y volcado hacia productos de mayor valor agregado.
En ese sentido cabe destacar que existen fuertes potencialidades de expansin y
diversificacin exportadora tanto a escala regional, como sectorial.
En este contexto, la internacionalizacin de las empresas pequeas y medianas se
presenta como una parte importante del desafo de competitividad que enfrenta hoy la
economa argentina. Este desafo requiere superar los distintos tipos de obstculos que

1
En el ao 2004, de acuerdo a datos del INDEC, de los cerca de usd 34.500 millones de exportaciones,
alrededor de un 20% correspondieron a productos primaros, un 18% a combustibles y energa, un 35% a
Manufacturas de Origen Agropecuario (donde cerca de la mitad lo explica el complejo sojero) y un 28% a
Manufacturas de Origen Industrial.
2
La cuestin del impacto del proceso de apertura, estabilizacin y reforma estructural de los 90s sobre el
patrn de especializacin y la estructura productiva argentina ha sido abordada en diversos trabajos. Ver, por
ejemplo, Bekerman y Sirlin (1996), Kosakoff (1994), Kosakoff (ed) (2000), Ramos (2000), Yoguel (2000).
4
dificultan el desempeo actual de dichas empresas, y que parte de la teora asocia a
diversas fallas de mercado que se hacen especialmente relevantes en el caso de las
PYME.
A partir de distintos trabajos realizados para el caso argentino
3
los obstculos ms
frecuentes detectados son aquellos vinculados a las restricciones de financiamiento, a la
falta de informacin sobre mercados externos, a las dificultades para realizar actividades
de marketing y, en especial, a la dificultad para detectar canales y agentes de
comercializacin efectivos y confiables. A su vez, de la mano de las restricciones al
financiamiento, se hacen especialmente relevantes los limitantes que plantea la reducida
escala operativa de las PYME. Estos obstculos han dado lugar a una literatura que
recomienda en forma creciente la estrategia de cooperacin como alternativa para
estimular una presencia exportadora creciente de estas empresas.
Por otro lado, en lo que hace al rol del Estado, se observa en general una fuerte debilidad
en materia de diseo e implementacin de los instrumentos de promocin de
exportaciones. Es destacable la desarticulacin que se evidencia entre esos instrumentos
y aquellos de apoyo al sector productivo en general, as como la baja coordinacin
existente entre los organismos nacionales, provinciales y municipales que los llevan
adelante.
La debilidad que muestran las instituciones involucradas en la promocin del comercio
exterior se refleja, entre otras cuestiones, en una considerable inestabilidad en el tiempo
de los incentivos otorgados y de los funcionarios involucrados, en la falta de asignaciones
presupuestarias especficas en numerosos programas (lo que genera una fuerte
volatilidad e incertidumbre presupuestaria), en la ausencia generalizada de mecanismos
de monitoreo y evaluacin de resultados as como de adecuada informacin de acceso
pblico, y en el magro presupuesto con el que cuentan
4
.
En este marco, entre los instrumentos de mayor impacto utilizados por las empresas
argentinas se destacan los reintegros impositivos, la exencin del IVA e ingresos brutos,
y los sistemas de admisin temporaria. Tambin es importante el presupuesto asignado a

3
. Vase, entre otros, Moori Koening, V., D. Milesi, y G. Yoguel (eds.), Las PYME exportadoras exitosas
argentinas, FUNDES 2001; y M. Bekerman, y E. Crespo, La situacin competitiva de las PYME en los
sectores calzado, fiambres y envases plsticos, CENES, Facultad de Ciencias Econmicas UBA Documento de
Trabajo nm. 13, 2002.
4
La Fundacin Exportar, que es el organismo nacional especfico de servicios a las empresas exportadoras,
cuenta con un presupuesto que es alrededor de cuarenta veces menor que el de su par chileno, Pro Chile, y
ms de 100 veces inferior al de su similar en Brasil. Prochile dispone de unos 40 millones de dlares para un
total exportado de usd 18 mil millones. Brasil tiene una proporcin similar a la chilena, para con ventas
5
las lneas de financiamiento a la exportacin. Sin embargo su grado de utilizacin es bajo
(en especial en el caso de las PYME) debido a los exigentes requisitos que plantean.
Como estos instrumentos no discriminan segn el tamao de los beneficiarios, la mayor
parte de los recursos terminan siendo utilizados por los sectores ms competitivos. En
cambio aquellos instrumentos nacionales de promocin de exportaciones limitados
especficamente a las PYME muestran una limitada importancia tanto por los montos
como por la cantidad de beneficiarios alcanzados. Esta situacin no hace ms que
contribuir a profundizar los desequilibrios estructurales existentes en materia de
competitividad.
5,

6

En lo que refiere especficamente al MERCOSUR, se evidencia en la actualidad una
situacin de crisis, pero tambin una oportunidad para encarar un rediseo y
relanzamiento del bloque regional. La crisis actual se sustenta en diversos factores,
destacndose:
Fuertes asimetras estructurales iniciales entre los pases miembros del
MERCOSUR, acompaadas de una falta de mecanismos y polticas orientadas al
tratamiento de las mismas.
Distintas visiones con respecto hacia adonde los pases queran orientar sus
economas derivaron en enfoques de polticas (micro y macroeconmicas) y
recursos econmicos e institucionales muy divergentes, que contribuyeron a agravar
las asimetras estructurales iniciales.
El impacto de los factores mencionados sobre la localizacin de inversiones en la
regin y sobre el incremento de la brecha de productividad y estructural a favor de
Brasil, lo que est afectando en forma notoria los flujos comerciales
7
y los patrones
de comercio dentro de la regin
8
con consecuencias adversas sobre un desarrollo

cercanas a los usd 60.000 millones. La Fundacin exportar, en cambio, slo dispone de 3 millones, lo que se
corresponde con exportaciones argentinas superiores a los usd 31.000 millones en 2004.
5
Para una descripcin de los principales instrumentos de poltica de competitividad nacionales y provinciales
existentes actualmente en Argentina, y su importancia relativa ver: Baruj, G. y Porta, F. (2005), Polticas de
competitividad en la Argentina y su impacto sobre la profundizacin del MERCOSUR, Convenio BID
CEPAL: Asimetras en el MERCOSUR, National Competitiveness Policies for Deeper Integration.
6
Una excepcin podran ser, por el significativo presupuesto asignado, los Crditos para la Produccin
Regional Exportable que otorga el Consejo Federal de Inversiones, aunque se trata de una institucin federal.
7
Pasado el shock inicial producto de la devaluacin Argentina, y a pesar de la existencia de una tasa de
cambio favorable a nuestro pas, el resultado comercial con Brasil muestra valores crecientemente negativos.
Es as que la participacin de Brasil en las exportaciones argentinas cae del 27% en el ao 2000 al 16% en
2004 para alcanzar al 17% durante el primer trimestre del 2005. En cambio la participacin de Brasil en las
importaciones argentinas crece del 26% en el ao 2000 al 34% en 2004 y al 36% en el primer trimestre del
2005.
8
Entre 1989 y 2003 las exportaciones argentinas a Brasil sufrieron un claro proceso de concentracin en
productos de bajo valor agregado. Mientras que en 1989 los tres principales rubros representaban el 30,2%
6
del comercio del tipo intraindustrial. La baja perfomance que muestran las
exportaciones argentinas en el mercado brasileo se refleja en una prdida de
mercado en relacin a terceros pases y evidencia una incapacidad de hacer frente a
la demanda brasilea en el caso de aquellos productos que mostraron un mayor
crecimiento en la pauta de importaciones brasileas.
Una fuerte debilidad institucional que se manifiesta, entre otras cosas, en un bajo
grado de internalizacin de normas MERCOSUR (menos de la mitad de las normas
comunitarias han sido incorporadas a las legislaciones nacionales), en un bajo
enforcement de las normas existentes, y en la ausencia de mecanismos eficientes de
solucin de controversias. Esto ha posibilitado un rompimiento sistemtico de
acuerdos en materia comercial y de inversiones por parte de los socios afectados, lo
que contribuye a profundizar la debilidad institucional.
Una dbil seal de mercado ampliado producto tanto de la adopcin de medidas
unilaterales defensivas posibilitadas por la debilidad institucional mencionada, como
de la permanencia de perforaciones al arancel externo comn (como son los
regmenes excepcionales de importacin para el comercio intra-zona). Esto, por un
lado, produce efectos nocivos sobre la integracin productiva y el desarrollo de
encadenamientos y, por el otro, genera una falta de credibilidad en el futuro del
proceso de integracin.
En este contexto, si bien se observa en los pases del MERCOSUR que el peso de los
productos industriales y del comercio intra-industrial (aunque particularmente el de tipo
vertical) es mayor que en el intercambio con el resto del mundo, tendera a profundizarse
un patrn de intercambio del tipo norte-sur favorable a Brasil.
9

En lo que hace a la dimensin poltica del proceso de integracin, desde la perspectiva
argentina el MERCOSUR parece haber recuperado su importancia en la agenda del
actual gobierno. Pero, al mismo tiempo, aparece la intencin de que el proceso de
integracin regional avance de una manera ms equilibrada, recurriendo a medidas
proteccionistas unilaterales si resultare necesario. Desde la perspectiva brasilea, el
MERCOSUR habra incrementado su relevancia a partir de un cambio en su estrategia
de poltica exterior que otorga mayor importancia a las relaciones de tipo sur-sur y a una

de dichas exportaciones, en 2003 los rubros de cereales, petrleo y autocomponentes llegan a representar al
51,5% de las mismas. Se debe tener en cuenta que el caso de los autocomponentes aparece ligado a una
situacin de comercio administrado. (Sica, 2004)
9
El dficit comercial existente con Brasil se hace ms pronunciado en las manufacturas de origen industrial
en general y, en el caso de algunos sectores, en aquellos segmentos de mayor complejidad (como puede ser
autopropulsados en el caso de la maquinaria agrcola).
7
mayor confrontacin con los pases del norte. Sin embargo, la postura brasilera
presentara cierta ambigedad debido a que, si bien el MERCOSUR poltico y el hecho
de aceptar un mayor liderazgo en el proceso de integracin conducen en una direccin, el
MERCOSUR econmico y la intencin de mantener una gran autonoma en el manejo
de la poltica domstica conducen en una direccin contraria.
10
Por otro lado otros
analistas sealan que la constitucin de la Unin Sudamericana de Naciones, hacia fines
del 2004, transfiri la prioridad que la poltica regional brasilea depositaba en el
MERCOSUR hacia Amrica del Sur en conjunto.
11


II. Objetivos de la poltica comercial en el marco de una estrategia global de
desarrollo.
La poltica comercial debe insertarse en una estrategia global de desarrollo,
constituyendo un aspecto central de sta el patrn de especializacin productivo que
adopte el pas. En este sentido, creemos que, si bien resulta fundamental explotar las
ventajas comparadas naturales que tiene la Argentina estimulando el desarrollo de
clusters en torno a recursos naturales, un perfil de especializacin de este tipo
posiblemente presente una dinmica de crecimiento y de absorcin de mano de obra
insuficiente; lo que se torna especialmente relevante en la situacin de elevado
desempleo estructural que vive actualmente el pas.
Por ese motivo, un proceso de crecimiento con equidad debe, ms all de las necesarias
polticas redistributivas que apunten a disminuir los elevados niveles de pobreza e
inequidad actuales, apuntar a una transformacin en el perfil productivo del pas. Tanto
en su dimensin macro, como en la microeconmica, la poltica comercial en general, y la
de promocin de exportaciones en particular, tienen la capacidad de incidir en forma
considerable sobre la asignacin de recursos y la configuracin de la estructura
productiva. En este marco, los objetivos generales de la poltica comercial post-
convertibilidad y de las estrategias de integracin regional que se inserten en un proceso
de crecimiento con equidad deberan contribuir a:
a. Aumentar la capacidad productiva, diversificar la estructura productiva e incrementar
los niveles de empleo.

10
Vase: Revista Brasileira de Comercio Exterior, editada por FUNCEX, cuyo nmero 83 (Junio 2005) est
dedicado ntegramente al anlisis de La Poltica Comercial del Gobierno de Lula.
11
Ver comentario de Rosendo Fraga en el Suplemento Enfoques del diario La Nacin del 29 de mayo de
2005.
8
b. Fortalecer la estabilidad macroeconmica en general y la situacin fiscal en
particular, as como la credibilidad externa.
c. Mejorar la situacin competitiva y tecnolgica de la regin.
d. Fortalecer el desarrollo del mercado interno.
e. Mejorar la distribucin del ingreso y el nivel de vida de la poblacin de los pases
miembros.
Cada uno de estos objetivos se vincula con metas ms especficas y el desarrollo de
distintos planes de accin:
Los objetivos a] y b] requieren lograr un crecimiento y diversificacin de las exportaciones
y los mercados. Para ello es necesario, en primer lugar, un incremento en los niveles de
inversin, asegurando que una adecuada proporcin de esta inversin se dirija a los
sectores productores de transables. Una condicin necesaria, aunque no suficiente, para
lograr este ltimo objetivo es la de sostener un tipo de cambio real competitivo y estable.
El nivel de ese tipo de cambio debera contemplar, adems, las diferencias estructurales
de productividad que se presentan entre los distintos sectores en la economa argentina
(tpicamente entre lo sectores primarios y los industriales).
12

Asimismo, la diversificacin de la pauta exportadora requiere de otros incentivos dirigidos
a incrementar los niveles de competitividad, que tambin tengan en cuenta estas
diferencias estructurales, y que se relacionan particularmente con el objetivo c].
Por otro lado, resulta necesario el desarrollo de una estrategia de insercin internacional
activa que incluya, entre otras cosas, el fortalecimiento de la estructura institucional de
apoyo a las exportaciones en Argentina y en el exterior, y el establecimiento de incentivos
a la actividad exportadora significativos y estables. Asimismo, el fortalecimiento de la
posicin en las negociaciones externas, tanto en el mbito regional, como en el
multilateral y bilateral, puede facilitar el acceso a mercados externos.
El aumento de las exportaciones permitir, no slo elevar la credibilidad externa, sino
tambin realizar las importaciones necesarias para asegurar un proceso de crecimiento
sostenido. Por otro lado, generar alivio sobre la situacin fiscal debido al incremento en

12
Esto significa que el tipo de cambio debe ser lo suficientemente alto para alentar las exportaciones de
productos industriales. Las retenciones a la exportaciones de los productos primarios ms competitivos
pueden permitir mantener ese tipo de cambio sin generar fuertes transferencias de ingreso hacia estos ltimos
sectores.
9
los niveles de actividad y debido a los ingresos provenientes de los aranceles al comercio
exterior (tanto a las importaciones como a las exportaciones).
El objetivo c] requiere, por un lado, de polticas orientadas a estimular la competitividad y
a la promocin tecnolgica, que permitan elevar la eficiencia dinmica de la economa.
Se debe considerar aqu un esquema de incentivos que fomente tanto la exportacin,
como el desarrollo de cadenas productivas a escala nacional y regional, de productos de
mayor valor agregado y complejidad tecnolgica.
13
Asimismo, resulta necesario un fuerte
apoyo a la internacionalizacin de las PYME, con especial nfasis en el fomento de
estrategias asociativas.
Los objetivos d] y e] requieren:
Desarrollar acciones que permitan corregir distorsiones que generen aumentos
abruptos de las importaciones producidos por subsidios externos o por acciones de
competencia desleal.
En el mediano y largo plazo mejorar la especializacin en el valor agregado y en el
nivel tecnolgico de los productos exportados (incluyendo el desarrollo de ventajas
competitivas en nuevos productos) como medio de incrementar el empleo y mejorar
la calificacin laboral y los niveles salariales.
Consolidar la participacin de las PYME en los mercados de exportacin como forma
de mejorar los niveles de empleo y de distribucin.
Las retenciones a las exportaciones pueden jugar, en este caso, un papel
redistributivo al aportar recursos fiscales (principalmente producto de rentas
extraordinarias sobre recursos naturales) para aplicar a polticas sociales y
productivas, y por el disciplinamiento que ejercen sobre los precios de los productos
de consumo masivo a nivel local.


13
El sistema de retenciones escalonadas a las exportaciones intenta contribuir a este objetivo (en la rbita
nacional) de diversas maneras. Por un lado, brinda incentivos diferenciales a las exportaciones de productos
aguas abajo en una misma cadena productiva, enfrentando a los productores de estos bienes a un tipo de
cambio efectivo real de exportacin mayor. Al mismo tiempo, otorga un subsidio implcito a estos
productores al provocar una cada en el precio interno de las materias primas, lo que los coloca en una
situacin competitiva favorable respecto a competidores del resto del mundo. Por otro lado, puede contribuir
al desarrollo de cadenas productivas nacionales al generar mayores incentivos a la venta al mercado interno.
Sin embargo, debe tenerse en cuenta que el escalonamiento en materia de reintegros (netos de derechos) a las
exportaciones debe corresponderse con el existente en materia de aranceles a las importaciones para evitar un
mayor sesgo anti-exportador en los rubros de mayor valor agregado.
10

Es evidente que la consolidacin del MERCOSUR podra constituirse en una herramienta
clave para potenciar un enfoque de la poltica comercial orientado hacia el cumplimiento
de cada uno de estos objetivos. Entre otras cosas por su posible contribucin en
aspectos tales como: la diversificacin exportadora hacia productos de mayor valor
agregado, el incremento en los niveles de escala y especializacin productiva, y un mayor
poder de negociacin internacional.

III. reas de accin
14

Al desarrollar los lineamientos de una poltica de promocin de exportaciones no pueden
dejarse de lado los aspectos macroeconmicos. Destaca, como ya fue sealado, la
existencia de un tipo de cambio real competitivo y estable que aleje la incertidumbre del
escenario de los agentes econmicos, y que asegure una proporcin adecuada de
inversin en la produccin de transables.
A nivel regional esto plantea la necesidad de encarar una estrategia gradual de
coordinacin de las polticas macroeconmicas y de eliminacin de los fuertes niveles de
volatilidad que azotaron a los pases de la regin durante las ltimas dcadas. Como se
seala en estudios recientes
15
, esto requiere avanzar en el establecimiento de metas de
inflacin, fiscales y financieras, en la construccin de mecanismos institucionales para
tratar los efectos de los shock macroeconmicos que perjudican a alguno de los vecinos,
y en la construccin de instituciones que resulten en ventajas mutuas como la creacin
de fondos de reserva regionales.
Pero la experiencia internacional muestra que los aspectos macroeconmicos constituyen
condiciones necesarias pero no suficientes para alcanzar el xito de una estrategia
exportadora. Se requiere, adems, trabajar sobre diversos aspectos microeconmicos
vinculados al desarrollo de la competitividad sistmica que acten de manera positiva
sobre las distintas regiones geogrficas y sobre el accionar de las empresas.
En el plano regional, se requiere avanzar hacia un proceso de complementacin
productiva a travs de la coordinacin de polticas microeconmicas o de competitividad,
en particular de aquellas que incidan en forma considerable sobre la asignacin de

14
Esta seccin se basa en Bekerman, M (2004).
15
Ver Fanelli (2004).
11
recursos entre los pases del bloque. Se pueden destacar los subsidios directos a la
produccin y los incentivos para la atraccin de inversiones. Asimismo, se debe avanzar
en la eliminacin de los incentivos que distorsionan las preferencias que debera brindar
el mercado ampliado, y que limitan la consolidacin de encadenamientos productivos
regionales. Entre ellos se destacan aquellos que limitan la libre circulacin intra-zona o
que permiten una perforacin del Arancel Externo Comn (como los regmenes
especiales de importacin, entre los que se pueden mencionar las zonas francas, la
admisin temporaria y el draw-back).
16

A continuacin se presentan distintas reas de implementacin de polticas teniendo en
cuenta que las mismas se encuentran estrechamente vinculadas entre s. Estas reas de
accin se plantean en un escenario de fortalecimiento del MERCOSUR, debido al ya
sealado rol clave que puede tener este proceso como potenciador de una estrategia
comercial exitosa de largo plazo. Sin embargo, la vigencia a nivel nacional de las
propuestas presentadas se extiende ms all de la suerte que pueda correr el proceso de
integracin regional.
III.1. Polticas en relacin a las negociaciones internacionales
Aprovechar todas las potencialidades que ofrece el MERCOSUR para mejorar la
capacidad de negociacin externa, tanto en relacin a las negociaciones en el ALCA y
la Comunidad Europea, como en otro tipo de negociaciones puntuales con distintos
pases. Una mencin especial merece el caso China, pas con el que hasta el
presente Brasil y Argentina han negociado en forma totalmente separada.
La definicin clara de una estrategia regional tambin involucra las negociaciones
internacionales de comercio, lo que implica una presencia activa del MERCOSUR
tanto en el marco de la OMC, como en la realizacin de acuerdos con otros pases.
Esto requiere desarrollar una posicin regional por temas en consonancia con los
distintos pases aliados.

III.2. Promocin de exportaciones

16
Entre otros instrumentos actualmente existentes se pueden mencionar, en Brasil, los numerosos incentivos
que existen a escala estadual para la atraccin de inversiones, lo que ha derivado en una guerra fiscal entre
estados, as como la Zona Franca de Manaos y los regmenes de draw back o admisin temporaria para intra-
zona. En Argentina, el rgimen de promocin de inversiones en bienes de capital y obras de infraestructura,
el rgimen de incentivos para la produccin de bienes de capital, el rea aduanera especial de Tierra del
Fuego, y tambin los regmenes de draw back o admisin temporaria.
12
Diversificacin de productos de exportacin. Las polticas en este campo deben
enfatizar, en el marco de una estrategia de insercin internacional activa, el
establecimiento de mecanismos de promocin y de incentivos que permitan lograr
una diversificacin de la oferta exportable de bienes y servicios. Los mismos pueden
basarse en distintos tipos de instrumentos (impositivos, comerciales, financieros), y
tener un carcter horizontal, sectorial y/o regional.
Como fue mencionado, un sistema de retenciones escalonadas a las exportaciones
puede contribuir a este objetivo por generar incentivos diferenciales a las
exportaciones de mayor valor agregado, al enfrentar a estos productores a un tipo de
cambio efectivo real mayor. Sin embargo, este sistema debera alcanzar una
convergencia con los otros miembros del MERCOSUR a los efectos de evitar nuevas
distorsiones que desestimulen la generacin de encadenamientos productivos a nivel
regional.
Por otro lado, en lo que hace a las polticas selectivas, se debe tener en cuenta que
algunos pases utilizaron con xito incentivos focalizados en determinados sectores
que presentaban un fuerte potencial u ofrecan nichos en los cuales el pas buscaba
insertarse. Por ejemplo, los programas de computacin en los casos de India o
Irlanda y, en el caso de Brasil el sector de servicios de ingeniera, infraestructura y
construccin que goza de lneas de crdito especial Banco Nacional de Desarrollo
Econmico y Social (BNDES) para financiar sus exportaciones.
En tercer lugar, no debe dejar de sealarse que el MERCOSUR puede jugar un rol
de relevancia en la diversificacin de las exportaciones Argentinas, como lo ha hecho
en mayor o menor medida en el pasado. En este marco, se vuelve fundamental tanto
eliminar las asimetras de incentivos ya mencionadas, como llevar adelante una
coordinacin de los mismos que promueva procesos de especializacin tomando en
cuenta las ventajas comparativas existentes o potenciales que presenten cada uno
de los socios.
Por otro lado, algunos pases europeos como Italia y Francia ofrecen experiencias
muy exitosas en materia de polticas regionales. La coordinacin de este tipo de
polticas debe cumplir un rol fundamental en el marco del MERCOSUR dadas las
diferencias de ingreso que muestran las distintas subregiones. Cabe enfatizar aqu
las estrategias de complementacin productiva entre regiones, as como de
desarrollo de infraestructuras crticas (fsicas, tecnolgicas) que permitan que el
MERCOSUR asuma un rol clave en el proceso de desarrollo de las zonas ms
13
atrasadas. Cabe sealar que, al quedar encuadrado dentro de la categora de
subvenciones permitidas por la OMC, el empleo de incentivos regionales presenta una
alta potencialidad para mejorar la competitividad de vastos sectores productivos del
MERCOSUR sin generar cuestionamientos.
Diversificacin de empresas exportadoras. Las polticas de promocin de
exportaciones deben apuntar a incentivar la participacin de las PYME en el comercio
exterior. Esto permitir, al mismo tiempo, promover la diversificacin de productos e
incrementar el valor agregado de las exportaciones, debido al perfil de
especializacin caracterstico de las pequeas y medianas empresas. Estas polticas
suelen incluir distintos tipos de incentivos de corte horizontal, como los orientados a
facilitar el acceso al financiamiento para exportacin, o los que brindan apoyo para el
desarrollo de mercados, que sern detallados en el punto siguiente, as como los
que estimulan la asociatividad.
La importancia que estn adquiriendo las estrategias asociativas requiere que su
desarrollo se considere como un recurso estratgico que debe ser promovido
mediante las polticas pblicas. Estas polticas deben estimular, entonces, la
conformacin de alianzas de carcter horizontal (por ejemplo los consorcios de
exportacin) y/o vertical (desarrollo de cadenas de valor). Con ello se puede facilitar
a las empresas el acceso a la informacin sobre oportunidades de negocios y
aumentar sus capacidades de comercializacin internacional (canales de
distribucin, informacin de mercados y de adaptaciones de producto a la demanda,
servicios de postventa, etctera). Se ha observado, en cambio, que la alternativa
individual tiende a desincentivar la participacin de las PYME en el comercio exterior
en la medida en que se ven obligadas a arriesgar recursos adicionales en reas
ajenas a sus actividades productivas normales.
Asimismo, las alianzas entre productores pueden potenciar el atractivo de mercado
que detenta cada una de las firmas participantes a ttulo individual, facilitando la
penetracin de redes externas y desarrollando economas de escala, tanto a nivel
productivo como comercial. Esto se puede potenciar mediante alianzas de carcter
regional que incorporen a las empresas de los pases del MERCOSUR, lo que le
permitir a las mismas reducir sus costos de transaccin dentro de la regin y
desarrollar redes comerciales en terceros mercados. Existen iniciativas en este
sentido que se deben activar: el Servicios de Apoyo a las Micro y Pequeas
Empresas de Sao Paulo (SEBRAE) de Brasil y la Fundacin Expor-Ar firmaron un
14
convenio de cooperacin cuyo objetivo principal es facilitar los negocios de las PYME
dentro y fuera de la regin.
Fortalecimiento del sistema de promocin comercial, en la esfera nacional y regional.
A travs de acciones que incluyen distintas esferas tales como:
i. Apoyo a la accin de las oficinas pblicas regionales en el exterior, apuntando a
generar verdaderos puntos de venta, de modo de vincular la expansin de la
oferta interna con la demanda proveniente de los mercados externos. A tal efecto
dichas instituciones deben aplicar acciones tendientes a determinar las demandas
externas de terceros pases o grupos de pases, e impulsar enfoques estratgicos
y competitivos sectoriales a nivel del MERCOSUR, en funcin de una evaluacin
del potencial productivo y exportador de los distintos sectores de la regin.
ii Desarrollo de mercados. Establecer programas (coordinados por las
instituciones de los pases miembros) de apoyo a la investigacin, la seleccin y la
penetracin de nuevos mercados. Para ello deberan brindar informacin
comercial (como caractersticas de la demanda, de la competencia, precios,
canales de comercializacin, etc), informacin legal y tcnica, apoyo conjunto a
ferias y exposiciones, viajes de negocios, rondas de negocios, envo de muestras,
etc. Esto puede incluir polticas particulares dirigidas a pases, regiones y/o
sectores especficos, que tengan como finalidad alcanzar objetivos estratgicos.
iii Fomentar el desarrollo de compaas de tradings y de consorcios de
exportacin regionales, coordinando una normativa que promueva el desarrollo
conjunto de este tipo de empresas. Una alternativa a ser evaluada es la creacin
de una Compaa Nacional de Exportaciones, de carcter mixto (con mayora
estatal), cuyas funciones no se limitaran a realizar un agresiva promocin de la
oferta exportable en el exterior, sino tambin a brindar servicios de logstica a
productores ubicados en las distintas regiones del pas. Posteriormente podra
contemplarse que esta Compaa adquiriera un alcance regional.
iv Consolidar el posicionamiento del MERCOSUR como marca. Esto requiere
asegurar la continuidad en los envos al exterior y no condicionarlos a posibles
fluctuaciones en los tipos de cambio real. Un buen ejemplo en este sentido es el
de Chile que mantuvo su presencia internacional en vinos y frutas, al mismo
tiempo que ProChile promova la buena imagen de ese pas mediante diversas
campaas internacionales.
15
V Otorgamiento de incentivos financieros y fiscales al desarrollo de los sistemas
de Certificacin y Normalizacin de Productos.
Vi Financiamiento de las Exportaciones. Esto implica para todos los pases
miembros del MERCOSUR un crecimiento del monto global de financiamiento
aplicable a las exportaciones, as como la aplicacin de tasas equiparables a las
del mercado internacional. En el caso de la Argentina se requiere una
reestructuracin de los apoyos crediticios para el segmento de las PYME
exportadoras, para lo que sera necesario el desarrollo de un banco que acte con
una mayor capacidad financiera y en sincrona con el BNDS de Brasil.
Medidas para remover el Sesgo anti-exportador.
Reduccin del sesgo antiexportador del rgimen tributario (impuestos en
cascada).
Mayor escalonamiento en materia de reintegros (netos de derechos) a la
exportacin. El escalonamiento existente en los aranceles de importacin
otorga mayor proteccin efectiva a los productos de mayor valor agregado. Sin
embargo, el escalonamiento en materia de reintegros y derechos de
exportacin es, en general, menos pronunciado. Esto genera un mayor sesgo
anti-exportador en los rubros de mayor valor agregado (por el diferencial entre
aranceles y reintegros netos de derechos).
En el plano regional, el esquema de retenciones debera tender hacia algn
tipo de convergencia, que elimine las distorsiones de incentivos entre pases
socios y los sesgos negativos a la consolidacin de las cadenas productivas
regionales.
En el corto plazo, se debera agilizar el cobro de los reintegros a las
exportaciones y/o permitir su aplicacin al pago de retenciones.

III.3. Revisin del Arancel Externo Comn y polticas regionales en el MERCOSUR.
III.3.1. Revisin del Arancel Externo Comn. Se debe aplicar un enfoque
sistmico, es decir que tome en cuenta su relevancia como instrumento de
asignacin de recursos de largo plazo, y en base a la competitividad que
presenta la produccin transable de la regin. En ese sentido una revisin
16
del arancel externo comn, a los efectos de reconfigurar los niveles de
proteccin efectiva y de ayudar a definir un proceso de especializacin
productiva dentro de la regin se vuelve ms necesaria ante la fuerte
proyeccin externa que est desarrollando el MERCOSUR.
III.3.2. Polticas regionales. Dadas las asimetras estructurales y el incremento en
la brecha de productividad ya sealados, la coordinacin de polticas, la
eliminacin de distorsiones, y el reestablecimiento del arancel externo comn
no sern suficientes para posibilitar un desarrollo equilibrado entre los
miembros del bloque. Es necesario, adicionalmente, el establecimiento de
polticas regionales de compensacin de asimetras estructurales, que
permitan una distribucin ms equitativa de los costos y beneficios
inherentes a cualquier proceso de integracin. Un ejemplo de ellas son los
fondos estructurales que existen en la Unin Europea.

III.4. Aspectos institucionales
El xito de una estrategia de poltica comercial se vincula de manera estrecha con el
fortalecimiento de aquellas instituciones, tanto del sector pblico como del privado, que
disean y llevan adelante las acciones de apoyo a la internacionalizacin de las
empresas. Requiere asimismo una delimitacin precisa de las esferas de competencia
entre los distintos organismos del Estado y una fuerte integracin entre las acciones de
promocin comercial y las que se orientan a lograr mejoras en la productividad y en la
competitividad.
Por otro lado, para avanzar ms all de los postulados declarativos, se deben explicar los
objetivos buscados y disear instrumentos cuyo efecto pueda medirse y evaluarse en
funcin de los mismos (como el grado de diversificacin de las exportaciones y el
aumento del empleo y/o del valor agregado). Asimismo, se deben aplicar mecanismos de
evaluacin permanente de las polticas implementadas.
17
En ese sentido, el ejemplo de
algunos pases exitosos muestra que es importante avanzar hacia la fijacin de metas de
mediano y largo plazo.
Asimismo, la racionalizacin y fortalecimiento institucional requiere:

17
. Para citar un ejemplo, es generalizada la apreciacin de que la eficiencia de las embajadas en la promocin
comercial depende crucialmente de la voluntad y capacidad del encargado de negocios o cnsul respectivo.
El estatus y mecanismos de evaluacin y promocin de los funcionarios encargados de la promocin
comercial constituye uno de los temas clsicos en la discusin sobre poltica industrial en la Argentina.
17
Una reorganizacin de las funciones de los distintos organismos pblicos nacionales y
regionales involucrados en la promocin comercial.
Un incremento en el presupuesto asignado a las actividades de promocin comercial,
dotndolas de asignaciones presupuestarias especficas. La Fundacin Exportar
debera contar, por ejemplo, con un presupuesto especfico para cofinanciar los
gastos de participacin en ferias y rondas de negocios.
Fortalecimiento de las oficinas en el exterior mediante una mayor capacitacin del
personal encargado de las actividades de promocin, as como de una
estandarizacin de los instrumentos de gestin.
Una adecuada articulacin inter-institucional entre los organismos pblicos
nacionales, y entre estos y los organismos pblicos provinciales y regionales de
apoyo a las exportaciones.
Establecer vas de llegada efectivas de los instrumentos a las distintas partes del pas
mediante ventanillas nicas a nivel regional ya sea a travs de agencias de
desarrollo regional, acuerdos con secretaras de produccin municipales, u otros
mecanismos alternativos.
Por otro lado, resulta fundamental que tanto los programas e incentivos generados,
como los funcionarios involucrados, muestren cierta estabilidad a lo largo del tiempo.
Se debe tener en cuenta que dada la actual superposicin y dispersin de los recursos
pblicos aplicados, el fortalecimiento institucional no necesariamente implicara un
incremento significativo en la carga presupuestaria.
A escala regional se requiere avanzar en el fortalecimiento institucional del MERCOSUR.
Esto implica, por un lado, la creacin de mecanismos institucionales (supra-naciones y
nacionales) que aseguren la internalizacin de las normas y su adecuado cumplimiento, a
la vez que permitan una eficiente resolucin de controversias. Por otro lado, resulta
necesaria la creacin de una Secretara Ejecutiva que lleve adelante una coordinacin de
la poltica comercial de la zona. Tambin debe promoverse la elevacin del nivel de
coordinacin de las polticas aduaneras en sus tres funciones bsicas (clasificacin
arancelaria, verificacin y valoracin).
Por ltimo, dada la experiencia del decenio pasado en materia de comportamiento
comercial de las empresas multinacionales, es necesario negociar un acuerdo de buenas
prcticas con aquellas que llevan adelante un comercio de tipo intrafirma, para evitar
18
restricciones de acceso a terceros mercados, en especial en el rea de los pases del
Norte.

IV. Resumen y Conclusiones
La poltica comercial no puede sustituir ni estar divorciada de una estrategia integral de
desarrollo con equidad. Esto significa que debe formar parte de dicha estrategia en
articulacin con las diferentes polticas especficas requeridas: tecnolgica, de desarrollo
industrial, de promocin del capital humano, etc.
A partir de un diagnstico inicial, este trabajo analiza, en primer lugar, cuales deben ser
los objetivos generales de la poltica comercial post-convertibilidad. Luego plantea
diversas lneas de accin, tanto en el mbito nacional como en el regional, en relacin a
las negociaciones internacionales; al fortalecimiento institucional y a la promocin de
exportaciones. En este ltimo campo sugirie medidas tendientes a lograr una
diversificacin de los productos y de las empresas exportadoras; a remover el sesgo anti-
exportador, y a fortalecer el sistema de promocin comercial.
El cumplimiento de estos objetivos se encuentra muy vinculado al relanzamiento del
MERCOSUR. La consolidacin del proceso de integracin es un aspecto esencial en este
campo ya que, en la medida en que se lleve delante de acuerdo con determinados
principios estratgicos, puede convertirse en una herramienta fundamental para alcanzar
un proceso de crecimiento con equidad. Esos principios deben basarse en la
consideracin del MERCOSUR como una plataforma de desarrollo de la competitividad
de la regin en relacin a terceros mercados y de mejora de la distribucin del ingreso
tanto a escala sectorial como regional.
Sin embargo, el proceso de integracin muestra los lmites derivados de la falta de un
plan estratgico de complementacin productiva. Se avanz rpidamente hacia la
conformacin de la Unin Aduanera (es decir, hacia la liberalizacin comercial intra-zona
y el arancel externo comn), pero no se mostraron avances comparables en el tema de la
armonizacin de las polticas econmicas. Y esa es una combinacin que deba llevar,
inevitablemente, a la generacin de conflictos. Es que en la medida que avanza el
proceso de liberalizacin comercial entre distintos pases, mayor es la sensibilidad que se
genera entre los mismos acerca de la evolucin de sus polticas internas ya que las
mismas pueden afectar los patrones de competitividad regional. Esto se hizo muy notable
con los procesos devaluatorios y recesivos vividos en los ltimos aos por Argentina y
19
Brasil, que llevaron a una marcada reversin en el proceso de expansin comercial de la
regin.

Esta situacin se vio agravada por la falta de armonizacin de las polticas de incentivos
que generaron conflictos ligados, cada vez ms, al tema de la localizacin de las
inversiones y por lo tanto al rol comercial y productivo que asumira cada pas dentro del
rea. En este contexto la diferencia de enfoques con respecto a los objetivos estratgicos
mostr a Brasil con una poltica de preservacin y expansin del modelo industrial que
llev a agravar las asimetras estructurales ya existentes en materia productiva Es as
que desde la perspectiva de la Argentina puede sealarse que el pas estuvo lejos de
desarrollar todas las posibilidades potenciales que le abri el MERCOSUR para
dinamizar su aparato productivo y desarrollar nuevas ventajas comparativas.

Por eso el trabajo plantea como prioritario para las negociaciones con el MERCOSUR
que la Argentina defina su propio patrn de desarrollo y de insercin internacional. Si bien
es correcto el reclamo en el sentido de que se eliminen o reduzcan considerablemente
las asimetras de poltica y se tengan en cuenta las asimetras estructurales actuales, ese
planteo debe ir acompaado de una decidida poltica productiva interna.
Paralelamente resulta fundamental un rediseo y relanzamiento del MERCOSUR con
una visin estratgica de largo plazo compartida por la regin. Esto debe ser
acompaado por una fuerte decisin poltica que, ms all de las expresiones de buena
voluntad, produzca avances concretos en lo que hace a la armonizacin de polticas
macroeconmicas y de incentivos y a la creacin de instituciones regionales necesarias
para asegurar un crecimiento equilibrado y un patrn de comercio que contribuya a
distribuir equitativamente los beneficios del proceso de integracin.

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