519 Programa de Apoio Iniciao Cientfica - PAIC 2010-2011

RESUMO
A pretenso do projeto proposto analisar e avaliar quais as possibilidades jurdicas
do desenvolvimento das medidas necessrias para viabilizar a realizao da Copa do
Mundo de 2014 e as Olimpadas de 2016 no Brasil, diante das propostas dos governos
federal, estaduais e municipais envolvidos, cujos compromissos assumidos devem
considerar as exigncias e procedimentos para a aplicao de recursos pblicos
em eventos dessa natureza. A pesquisa foi realizada a partir da anlise das normas
jurdicas, da legislao, da doutrina e jurisprudncia do tema proposto.
Palavras-Chave: Licitao; Princpios; Copa do Mundo de 2014; Olimpadas de
2016; Dispensa de Licitao; Regime de Contratao Diferenciado.
LICITAO E CONTRATOS ADMINISTRATIVOS PARA A REALIZAO
DA COPA DO MUNDO DE 2014 E DA OLIMPADA DE 2016 NO BRASIL
Airton Gustavo Kielek*
Gabriel Placha**
* Aluno do 9 perodo do curso de Direito da FAE Centro Universitrio. Bolsista do Programa de
Apoio Iniciao Cientfica (PAIC 2010 - 2011) da FAE Centro Universitrio. E-mail: airtonkielek@
hotmail.com.
** Mestre em Direito Econmico e Social (PUCPR). Professor da Graduao e Ps-Graduao da FAE
Centro Universitrio. E-mail: gabriel.placha@fae.edu.
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INTRODUO
muito comum no Brasil, at mesmo por ser um dado cultural, que toda opor-
tunidade vislumbrada por seus governantes para o desenvolvimento socioeconmico
seja encarada como uma forma de autopromoo daquele que ocupa o cargo eletivo,
e no com o objetivo de produzir benefcios para a coletividade. Porm, a utilizao de
recursos pblicos deve observar as regras jurdicas e procedimentos legais, sem o qual
no se pode conferir legitimidade ao desenvolvimento das atividades estatais.
Dessa forma, a realizao de eventos esportivos com tamanha magnitude e que
exigiram substancial investimento pblico, merece ateno especial, no s dos rgos
de controle e fiscalizao, mas como de toda a sociedade. Especialmente em virtude do
volumoso nmero de irregularidades ocorrido na realizao dos jogos Pan-Americanos
de 2007, no Rio de Janeiro, que, segundo relatrio final do TCU referente ao programa
Rumo ao Pan datado de 24/09/2008, 35 processos especficos de irregularidades foram
apurados
3
. Isso foi o que motivou o desenvolvimento da pesquisa proposta, com o intuito
de produzir um texto significativo sobre o procedimento administrativo denominado
licitao, e para fomentar a reflexo da sociedade diante da situao apresentada.
1 CONCEITO E FINALIDADE DA LICITAO
O Poder Pblico, de modo diverso dos particulares que possuem total liberdade
em adquirir, alienar, locar bens ou contratar a execuo de obras ou servios, necessita,
para que possa praticar os mesmos atos, de um procedimento prvio denominado
licitao, com suas etapas rigorosamente determinadas e preestabelecidas por Lei
(MELLO, 2010, p. 524).
Pode-se sintetizar o conceito de licitao em um certame promovido pela
Administrao Pblica, abrindo disputa entre os interessados que queiram, com ela,
celebrar negcios de cunho patrimonial, em que a Administrao Pblica ir selecionar a
proposta que lhe seja mais vantajosa (MELLO, 2010). Estriba-se na idia de competio,
a ser travada isonomicamente entre os que preencham os atributos e aptides necessrios
ao bom cumprimento das obrigaes que se propem assumir (MELLO, 2010, p. 524).
1
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Autos de acompanhamento da execuo do Programa Rumo ao
Pan 2007, conjunto de aes desenvolvidas pelo Governo Federal para a implantao da infraestrutura
necessria realizao dos Jogos Pan-Americanos, na cidade do Rio de Janeiro/RJ, em julho de 2007.
TC-014.800/2007-3, acrdo n 2101/2008 TCU Plenrio. Data da Sesso: 24/9/2008 Ordinria.
Cdigo eletrnico para localizao na pgina do TCU na Internet: AC-2101-38/08-P, p. 114.
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Celso Antnio Bandeira de Mello conceitua licitao da seguinte maneira:
o procedimento administrativo pelo qual uma pessoa governamental, pretendendo
alienar, adquirir ou locar bens, realizar obras ou servios, outorgar concesses,
permisses de obra, servio ou de uso exclusivo de bem pblico, segundo condies
por ela estipuladas previamente, convoca interessados na apresentao de propostas,
a fim de selecionar a que se revele mais conveniente em funo de parmetros
antecipadamente estabelecidos e divulgados (MELLO, 2010, p. 526).
A licitao possui tripla finalidade: possibilidade de a Administrao Pblica
realizar o negcio mais vantajoso a partir da competio entre os ofertantes, proporcionar
igualdade de oportunidades, isonomicamente, aos administrados interessados em
participar de seus negcios, e a promoo do desenvolvimento nacional sustentvel
2
.
A maior vantajosidade do negcio celebrado pela Administrao Pblica
configura-se quando assume ter de suceder a realizao da prestao de forma menos
onerosa ao seu errio, e o administrado obriga-se, da melhor e mais completa forma,
a efetuar a prestao, consubstanciando, portanto, uma relao de custo-benefcio,
portanto, a Administrao Pblica de forma menos onerosa recebe o maior benefcio
(JUSTEN FILHO, 2009, p. 376).
Entretanto, a vantajosidade, enquanto finalidade da licitao, no pode levar
a Administrao Pblica a decises arbitrrias ou abusivas, por isso, para proteger os
direitos dos potenciais competidores, essa busca deve ser calcada na estrita observncia
dos princpios do nosso ordenamento jurdico, especialmente o da isonomia (JUSTEN
FILHO, 2009, p. 376).
A promoo do desenvolvimento nacional sustentvel possibilita que a Adminis-
trao Pblica, paralelamente ao procedimento licitatrio, implante aes sustentveis
que busquem proteger o meio ambiente ecologicamente equilibrado, concretizando
polticas pblicas voltadas ao desenvolvimento nacional, valorizando ainda mais o in-
teresse pblico nos contratos firmados.
1.1 Os Princpios da Licitao
A Administrao Pblica, no intuito de desenvolver o negcio mais vantajoso
aos seus interesses, deve assegurar direitos iguais a todos que com ela queiram pactuar,
o que s possvel pela observncia dos princpios norteadores da licitao. No h
2
Nesse mesmo sentido so os objetivos que o artigo 3 da Lei Federal n 8.666/93, estabeleceu: a licitao
destina-se a garantir a observncia do princpio constitucional da isonomia, a seleo da proposta mais
vantajosa para a administrao e a promoo do desenvolvimento nacional sustentvel [...] (BRASIL.
1993, p. 8269).
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uniformidade entre os doutrinadores
3
em estipular uma listagem desses princpios;
destarte, sero apresentados aqueles bsicos trazidos pela Lei n 8.666, de 21/06/1993
4

que disciplina as normas gerais para licitaes e contratos da Administrao Pblica.
A igualdade entre os licitantes considerada o principio primordial
5
da licitao,
ou ainda, seu alicerce
6
, tamanha sua importncia est prevista na Constituio da
Repblica Federativa do Brasil, no artigo 37, inciso XXI
7
.
A Administrao Pblica, pautando-se pelo princpio da igualdade, possibilitar
com que todos os licitantes qualificados compitam com igualdade de direitos, sem
discriminar ou dar preferncia para qualquer participante em detrimento dos outros.
Nesse sentido, importante destacar os ensinamentos de Hely Lopes Meirelles:
O que o princpio da igualdade entre os licitantes veda a clusula discriminatria ou
o julgamento faccioso que desiguala os iguais ou iguala os desiguais, favorecendo a
uns e prejudicando a outros, com exigncias inteis para o servio pblico, mas com
destino certo a determinados candidatos. (MEIRELLES, 2010, p. 42).
3
Celso Antnio Bandeira de Mello considera como princpios cardeais da licitao: a) competitividade; b)
isonomia; c) publicidade; d) respeito s condies prefixadas no edital; e e) possibilidade de o disputante
fiscalizar o atendimento dos princpios anteriores. (MELLO, 2010, p. 536).
Para Hely Lopes Meirelles, os princpios da licitao resumem-se, para ns, nas seguintes prescries:
procedimento formal; publicidade de seus atos; igualdade entre os licitantes; sigilo na apresentao das
propostas; vinculao ao edital ou convite; julgamento objetivo; adjudicao compulsria ao vencedor, e
probidade administrativa (MEIRELLES, 2010, p. 32).
Ainda, Maria Sylvia Zanella Di Pietro enumera os princpios bsicos da licitao da seguinte forma:
igualdade, legalidade, impessoalidade, moralidade e probidade, publicidade, vinculao ao instrumento
convocatrio, adjudicao compulsria e ampla defesa. (DI PIETRO, 2010, pp. 355-362).
4
O artigo 3, da Lei Federal n 8.666/93, traz em seu bojo normativo que a licitao dever observar (...)
os princpios bsicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da
probidade administrativa, da vinculao ao instrumento convocatrio, do julgamento objetivo e dos que
lhes so correlatos (BRASIL, 1993, p. 8269).
5
A igualdade entre os licitantes o princpio primordial da licitao previsto na prpria Constituio da
Repblica (art. 37, XXI) , pois no pode haver procedimento seletivo com discriminao entre particulares,
ou com clusulas do instrumento convocatrio que impeam ou afastam eventuais proponentes qualificados
ou os desnivelem no julgamento (art. 3, 1). (MEIRELLES, 2010, p. 41).
6
O princpio da igualdade constitui um dos alicerces da licitao, na medida em que esta visa, no apenas
permitir Administrao a escolha da melhor proposta, como tambm assegurar igualdade de direitos a
todos os interessados em contratar (DI PIETRO, 2010, p. 355).
7
Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte: XXI - ressalvados os casos especificados na legislao,
as obras, servios, compras e alienaes sero contratados mediante processo de licitao pblica que
assegure igualdade de condies a todos os concorrentes, com clusulas que estabeleam obrigaes de
pagamento, mantidas as condies efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitir as
exigncias de qualificao tcnica e econmica indispensveis garantia do cumprimento das obrigaes.
(BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988).
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Segundo Mello (2010, p. 532), o princpio da igualdade, alm de assegurar tra-
tamento isonmico entre os participantes, deve, tambm, ensejar a oportunidade de
que todos os interessados possam participar da licitao.
A Administrao Pblica, de modo geral, deve observar o princpio da legalidade
ao desempenhar a atividade administrativa, assim, quando licitar, [...] deve neces-
sariamente sujeitar-se ao disposto na ordem jurdica (JUSTEN FILHO, 2010, p. 71),
pois, todo o procedimento licitatrio e suas etapas foram previamente e rigorosamente
estabelecidas pela Lei n 8.666/93, mas a legalidade no incompatvel com a atribui-
o de uma margem de autonomia de escolha (discricionariedade) para a autoridade
administrativa (JUSTEN FILHO, 2010, p. 71).
Dessa forma, a Lei n 8.666/93 (BRASIL, 1993, p. 8269) fez constar explicitamente
em seu corpo normativo o referido princpio, e assim est redigido seu artigo 4:
Art. 4 Todos quantos participem de licitao promovida pelos rgos ou entidades a
que se refere o art. 1 tm direito pblico subjetivo fiel observncia do pertinente
procedimento estabelecido nesta lei, podendo qualquer cidado acompanhar o seu
desenvolvimento, desde que no interfira de modo a perturbar ou impedir a realizao
dos trabalhos.
Tratando dos sujeitos capazes e as formas de impugnar a inobservncia dos
procedimentos licitatrios, por violao do princpio da legalidade, Maria Sylvia Zanella
Di Pietro leciona:
Alm disso, mais do que um direito pblico subjetivo, a observncia da legalidade
foi erigida em interesse difuso, passvel de ser protegido por iniciativa do prprio
cidado. que a Lei n 8.666/93 previu vrias formas de participao popular no
controle da legalidade do procedimento (arts. 4, 41, 1, 101 e 113, 1), ampliou
as formas de controle interno e externo e definiu como crime vrios tipos de atividades
e comportamentos que anteriormente constituam, em regra, apenas infrao
administrativa (arts. 89 a 99) ou estavam absorvidos no conceito de determinados
tipos de crimes contra a Administrao (Cdigo Penal) ou de atos de improbidade,
definidos pela Lei n 8.429, de 2-6-92. (DI PIETRO, 2010, p. 358).
Destarte, com exatido, so sujeitos ativos para alegar tal direito no somente
os que participam da licitao, mas todos aqueles que queiram participar e tiveram
seu direito de competir indevidamente negado, pois, quando a Administrao Pblica
atua dessa forma, est violando os princpios e normas que norteiam o procedimento
licitatrio (MELLO, 2010, p. 532).
A observncia do princpio da impessoalidade faz com que todos os licitantes
sejam tratados com absoluta neutralidade
8
e igualdade de direitos e deveres, de modo
8
MELLO, 2010, p. 532.
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que a Administrao no pode levar em considerao quaisquer condies pessoais do
licitante, pautando-se sempre por critrios prvios e objetivos.
A despeito da Lei n 8.666/93, em seu artigo 3, prever tanto o princpio da
moralidade quanto o da probidade administrativa importante destacar relevante trecho
da obra de Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2010, p. 359):
A Lei n 8.666/93 faz referncia moralidade e probidade, provavelmente porque
a primeira, embora prevista na Constituio, ainda constitui um conceito vago,
indeterminado, que abrange uma esfera de comportamentos ainda no absorvidos pelo
Direito, enquanto a probidade ou, melhor dizendo, a improbidade administrativa j
tem contornos bem mais definidos no direito positivo, tendo em vista que a Constituio
estabelece sanes para punir os servidores que nela incidem (art. 37, 4).
Para Mello (2010, p. 535), o princpio da moralidade significa que a licitao
dever pautar-se em padres ticos prezveis, devendo as partes envolvidas no certame
dispensar comportamento escorreito, liso e honesto, exigindo-se para a Administrao
no somente a defesa de seus interesses, mas lealdade e boa-f no trato com os licitantes.
O princpio da publicidade assume fundamental importncia nos procedimentos
licitatrios
9
desempenhando dupla finalidade. Em um primeiro momento, ao divulgar e
permitir acesso para todo e qualquer interessado em participar da licitao, garantindo,
assim, a universalidade da participao e, num segundo momento, propicia que a
regularidade dos atos praticados nas diversas fases da licitao seja verificada (JUSTEN
FILHO, 2009, p. 379).
A Administrao e os licitantes, por meio da observncia do princpio da vin-
culao ao instrumento convocatrio, esto obrigados ao cumprimento dos termos do
ato convocatrio
10
, ou seja, previamente estabelecidas s normas da licitao, quanto
ao seu procedimento, documentao, propostas, forma de julgamento e contrato, fi-
cam todos os participantes licitantes e Administrao, adstritos ao seu cumprimento
(MEIRELLES, 2010, p. 51).
9
Adilson Abreu Dallari sustenta a essencialidade do princpio da publicidade ao ensinar que sem ele
tanto o princpio geral da isonomia quanto o princpio especfico da igualdade poderiam ser fraudados
(DALLARI, 2006, p. 44).
10
Maral Justen Filho define de forma singular o conceito de ato convocatrio ao afirmar que um
ato administrativo unilateral, de forma escrita que define o objeto da licitao e as clusulas do futuro
contrato e disciplina o procedimento licitatrio, inclusive com a fixao das condies de participao e
dos critrios de julgamento. Na quase-totalidade dos casos, o ato convocatrio da licitao um edital.
Na modalidade licitatria convite, o ato convocatrio no denominado edital. Nesse caso, tambm se
chama de convite ao ato que instaura a fase externa da licitao e fixa as suas regras (JUSTEN FILHO,
2009, p. 384.)
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O princpio do julgamento objetivo nada mais do que o julgamento das propostas
de acordo com os critrios antecipadamente fixados no instrumento convocatrio, em
tema de licitao, a margem de valorao subjetiva e de discricionarismo no julgamento
reduzida e delimitada pelo estabelecido no edital (MEIRELLES, 2010, p. 53). O
julgamento objetivo tem por finalidade [...] impedir que a licitao seja decidida sob o
influxo do subjetivismo, de sentimentos, impresses ou propsitos pessoais dos membros
da comisso julgadora (MELLO, 2010, p. 536).
2 PANORAMA DAS OBRAS DE INFRAESTRUTURA PARA A COPA DO
MUNDO DE 2014
Estamos a aproximadamente 36 meses do incio da Copa do Mundo de 2014,
e o cenrio que se apresenta das obras de infraestrutura previstas espantoso, dos,
aproximadamente, 23,7 bilhes de reais estimados para sua realizao, somente 590
milhes de reais foram gastos, o que representa apenas 2,5% das obras a serem feitas
11
.
Os investimentos, estimados em 23,7 bilhes de reais, esto divididos nas
seguintes reas:
As obras de reforma e construo das praas esportivas que sediaro os jogos da
Copa do Mundo, de igual forma, encontram-se atrasadas. No termo de compromisso
originalmente assinado pelas cidades-sede, junto ao Comit Organizador Local COL,
o prazo inicial para incio das obras era 31 de janeiro de 2010, sendo posteriormente
flexibilizado, em virtude de atrasos nas obras, para 01 maro de 2010, e novamente
11
COURA, 2011, p. 91.
TABELA 1 - ESTIMATIVA DE INVESTIMENTOS
Gastos por rea de Investimento
rea de Investimento CAIXA BNDES PORTOS INFRAERO
GOV.
ESTAD.
GOV.
MUNIC.
PRIVADO
VALOR
TOTAL*
Estdio/Arena 3.677,60 1.614,70 79.10 336.00 5.707,40
Infraestrutura Aeroporturia 5.152,50 5.152,50
Infraestrutura Porturia 740.70 740.70
Mobilidade urbana 6.641,20 1.190,00 2.447,10 1.479,50 11.757,80
Total geral 6.641,20 4.487,60 740.70 5.152,50 4.061,80 1.558,60 336.00 23.358,40
% 28.43% 20.84% 3.17% 22.06% 17.39% 6.67% 1.44% 100.00%
* Valores em milhes
FONTE: TCU
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flexibilizado, pelos mesmos motivos, para 03 de maio de 2010
12
. Atualmente, estima-se
que somente 7,5% dos gastos previsto para construo e reformas dos estdios foram
efetivamente aplicados
13
.
necessrio, portanto, traar um panorama geral das obras nas 12 cidades-sede
da Copa do Mundo de 2014. O estdio do Maracan, no Rio de Janeiro, o mais famoso
do Brasil, tem o custo de obra estimado em 957 milhes de reais, entretanto, at agora,
apenas 26 milhes de reais foram investidos e, com a mdia mensal de 3 milhes de reais
que est sendo construdo, ficaria pronto somente em maro de 2038, necessitando,
portanto, elevar sua mdia mensal de investimentos em 907%
14
.
O Maracan que ser palco da final do Mundial de 2014 encontra srios
problemas na sua obra, aps a demolio de parte significativa das arquibancadas
constatou-se, pelos responsveis da obra, que toda sua estrutura de concreto que o
recobre est comprometida em virtude do tempo e de infiltraes, necessitando ser
integralmente substituda, o trabalho apenas foi iniciado
15
.
O Estdio Nacional de Braslia, com custo de obra estimado em 670 milhes
de reais investiu, at agora, 45 milhes de reais e, na forma que as obras esto sendo
feitas ficaria pronto somente em outubro de 2021, necessitando, portanto, elevar sua
mdia mensal de investimentos em 291%
16
.
O que mais chama a ateno no Estdio de Braslia o fato, no mnimo curioso,
de que o projeto inicial do estdio, de to mal feito, (pasmem!) no previu a instalao
do gramado, cadeiras, iluminao e telo, itens necessrios para a realizao dos jogos
e que provavelmente causaro elevao no valor final da obra
17
.
Em Belo Horizonte, o Estdio Mineiro j investiu R$ 86,6 milhes dos R$ 666
milhes previstos para sua reforma, contudo, no ritmo atual ficar pronto apenas em
abril de 2020, e, se quiser sediar os jogos da Copa do Mundo de 2014, dever elevar
seu oramento mensal em 235%
18
. A quase um ano de seu fechamento para reformas,
sequer a integralidade de suas cadeiras foram retiradas.
19
12
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Autos de relatrio de levantamento de auditoria. TC-025.514/2009-
0, acrdo n 1517/2010 - TCU Plenrio. Data da Sesso: 30/6/2010 Ordinria. Cdigo eletrnico
para localizao na pgina do TCU na Internet: AC-1517-23/10-P, pp. 08-09.
13
COURA, 2011, p. 90.
14
COURA, 2011, pp. 92-93.
15
Idem., p. 92-93.
16
Ibidem, p. 90.
17
Ibidem, p. 93,
18
Ibidem, p. 91.
19
Ibidem, p. 93.
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Programa de Apoio Iniciao Cientfica - PAIC 2010-2011
A Arena Amaznia, em Manaus, com o custo de 499,5 milhes de reais, j efetuou
obras no importe de 30 milhes de reais, mas para estar pronto em 2014 precisar
aumentar sua mdia mensal de gastos em 389%, ou ento, finalizar suas obrar somente
em maio de 2024. A obra ainda est na fase de escavaes e terraplanagem
20
. O Tribunal
de Contas da Unio identificou superfaturamento de preos na Arena Amaznia, apurou
um sobrepreo de 71 milhes de reais em uma amostra de contratos com valor de 200
milhes de reais
21
.
Em Cuiab, na Arena Pantanal, 48 dos 355 milhes de reais de custo da obra
foram investidos, no ritmo atual, o estdio ficar pronto somente em agosto de 2017,
necessitando, portanto, elevar sua mdia mensal de investimentos para 140%
22
.
A Arena Pantanal est com suas obras sete meses atrasadas e o governo pensa
em alterar o modelo da cobertura para recuperar o tempo perdido, atualmente, ocorreu
a instalao de alguns pilares, mas a terraplanagem, drenagem e fundaes ainda no
terminaram
23
.
Na Arena Pernambuco, em So Loureno da Mata, a construo do estdio tem
o custo de 532 milhes de reais e 60 milhes de reais j foram investidos, para ficar
pronto a tempo, dever elevar sua mdia mensal de gastos em 72%, ou ento, com a
mdia atual, ficar pronto em dezembro de 2015
24
.
No estdio do Beira Rio, em Porto Alegre, j foram investidos 30 dos 290 milhes
de reais que a obra custar, no ritmo atual das obras, a reforma do estdio somente
ficar pronta em fevereiro de 2017, devendo elevar sua mdia mensal de gastos em
116% para terminar a tempo da Copa do Mundo de 2014
25
.
J no estdio da Fonte Nova, em Salvador, a disparidade entre o valor da matriz
de responsabilidade e o contrato de parceria pblico-privada celebrada beira ao absur-
do. A previso inicial da obra era de R$ 579,7 milhes, todavia, o contrato de parceria
pblico-privada prev que o governo do estado da Bahia dever pagar, anualmente,
R$ 107 milhes durante 15 anos, o que totalizar 1 bilho e 605 milhes de reais aos
cofres pblicos, ou seja, nesse caso, a diferena de valores de 1 bilho, 25 milhes e
300 mil reais
26
.
20
COURA, 2011, p. 93.
21
Idem, p. 93.
22
Ibidem, p. 94.
23
PORTAL 2014. Disponvel em: <http://www.copa2014.org.br/andamento-obras/7/Arena+Pantanal.html.
Acesso em: 09 jun. 2011.
24
COURA, 2011, p. 95.
25
Idem, p. 96.
26
BRASIL. 2011, p. 23.
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As cidades-sede de Curitiba, Natal e So Paulo no investiram um real em seus
estdios. Em Curitiba a reforma da Arena da Baixada tem o custo de 220 milhes de
reais e precisariam ser investidos, aproximadamente, 7 milhes mensais para ficar pronto
a tempo. J em Natal, o antigo estdio Machado sequer foi demolido para dar lugar
Arena das Dunas, o que custar 400 milhes de reais; e, em So Paulo, o Itaquero
estima-se que seja o estdio com os custos mais elevados hoje, prximos a 1 bilho de
reais, e as obras sequer comearam
27
.
De maneira atpica aos outros 11 estdios que esto com as obras atrasadas, o
estdio do Castelo, em Fortaleza, no ritmo atual das obras, ficar pronto em agosto de
2013, j tendo investido 80 dos 519 milhes de reais do seu custo
28
.
Preocupados com os atrasos nas obras e com a utilizao do dinheiro Pblico,
o TCU consignou
29
:
A inobservncia do cronograma FIFA pode acarretar o descredenciamento da cidade-
sede. Para que esse descredenciamento no acontea, possvel que surjam alegaes
quanto necessidade de contrataes em regime de urgncia. Tais contrataes
abstm os processos de passar pelo crivo do certame licitatrio, bem como de
seus benefcios decorrentes, tais como concorrncia, publicidade e transparncia
nas escolhas realizadas. Historicamente, obras contratadas em regime de urgncia
apresentam sobrepreos, quando comparadas a similares que obedeceram ao rito
ordinrio de contratao.
Alm das obras relativas s praas esportivas que sediaro os jogos da Copa do
Mundo de 2014, merecem especial ateno as obras de construo e ampliao dos
aeroportos, pois, so de fundamental importncia para o sucesso do evento. Em abril de
2001, o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada editou uma Norma Tcnica revelando
que na realizao de obras de infraestrutura, no Brasil, leva-se o prazo mdio total
de 92 meses para sua finalizao, ou seja, mais de 7 anos, compreendidos: 12 meses
para elaborao do projeto, 38 meses para liberao da licena ambiental, 6 meses de
licitao e mais 36 meses para a obra
30
.
Assim, as obras nos terminais dos aeroportos de Manaus-AM, Fortaleza-CE,
Braslia-DF, Guarulhos-SP, Salvador-BA, Campinas-SP e Cuib-MT levariam cerca de 92
27
COURA, 2011, p. 95/96.
28
Idem, p. 92.
29
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Autos de relatrio de levantamento de auditoria. TC-025.514/2009-
0, acrdo n 1517/2010 - TCU Plenrio. Data da Sesso: 30/6/2010 Ordinria. Cdigo eletrnico
para localizao na pgina do TCU na Internet: AC-1517-23/10-P, p. 08.
30
CAMPOS NETO, 2011, p. 15.
529
Programa de Apoio Iniciao Cientfica - PAIC 2010-2011
meses para ficarem prontas, pois todas esto na etapa de elaborao dos projetos. As
obras dos aeroportos de Confins-MG e Porto Alegre-RS, ambas com projetos prontos,
levariam ainda cerca de 80 meses at o fim das obras. E a construo do novo aeroporto
de Natal-RN no tem previso de concluso. Ou seja, em nenhum dos dez aeroportos
citados, as obras estariam efetivamente concludas para a realizao da Copa do Mundo
de 2014
31
.
Outro dado relevante trazido pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
que, por mais que as obras em todos os 13 aeroportos estivessem prontas a tempo para a
realizao da Copa do Mundo de 2014, ainda assim, dez aeroportos teriam capacidade
de passageiros inferior demanda estimada
32
:
31
Idem, p. 16-17.
32
Ibidem, p. 19.
TABELA 2 - MOVIMENTO DE PASSAGEIROS E CAPACIDADE DOS TERMINAIS
PREVISTOS PARA 2014 (EM MILHES DE PASSAGEIROS POR ANO)
Aeroporto
Movimento
previsto para
2014
Capacidade para
2014
Mov. 2014/
capac. 2014
Manaus 4,0 5,0 79,2%
Fortaleza 7,4 6,0 123,8%
Braslia 20,7 18,0 115,1%
Guarulhos 29,2 35,0 112,0%
Salvador 11,0 10,5 105,1%
Campinas 7,4 11,0 66,8%
Cuiab 3,1 2,8 111,6%
Confins 10,6 8,5 125,1%
Porto Alegre 9,8 8,0 122,2%
Curitiba 8,4 8,0 105,6%
Galeo 17,9 26,0 68,9%
Natal 3,5 1,9 186,0%
Recife 8,7 8,0 108,6%
Total 151,8 148,7 102,1%
FONTE: Infraero. Elaborao: Ipea.
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530
Desse modo, imperioso estudar o atinente a Dispensa de Licitao, para evitar
que no presente caso, a Administrao Pblica, utiliza-se desse instrumento de forma
inadequada, como ocorreu com os Jogos Pan-Americanos de 2007, no qual todas as obras
atrasaram e o governo federal foi obrigado a liberar recursos para garantir a realizao
do evento que, no final das contas, custou 4 bilhes de reais, dez vezes mais do que
o inicialmente previsto, e teve cerca de 70% dos gastos da Unio liberados seis meses
antes do incio do evento
33
.
3 O POSSVEL CAMINHO DA DISPENSA DE LICITAO
Conjugando o atraso injustificado das obras e o procedimento adotado em
outros casos, como o dos Jogos Pan-Americanos de 2007, no Rio de Janeiro, no resta
dvida de que a soluo a ser adotada pelos governantes ser a dispensa de licitao.
A dispensa de licitao configura-se quando a Administrao Pblica pode deixar
de realizar a licitao, se assim lhe convier
34
, entretanto, a Lei n 8.666/93 estabeleceu
taxativamente, de modo exaustivo, as hipteses em que a licitao ser dispensada
35
.
que somente a dispensa de licitao criada por lei logo, a ausncia de previso
legislativa impede o reconhecimento de dispensa de licitao
36
.
As hipteses de dispensa de licitao esto previstas nos 31 incisos do artigo 24, da
Lei n 8.666/93
37
, contudo, estudaremos apenas o seu inciso IV, em virtude da extenso
do referido artigo e de ser provavelmente a hiptese escolhida pelos governantes para
a dispensa da licitao:
Art. 24. dispensvel a licitao:
IV - nos casos de emergncia ou de calamidade pblica, quando caracterizada urgncia
de atendimento de situao que possa ocasionar prejuzo ou comprometer a segurana
de pessoas, obras, servios, equipamentos e outros bens, pblicos ou particulares,
e somente para os bens necessrios ao atendimento da situao emergencial ou
calamitosa e para as parcelas de obras e servios que possam ser concludas no
prazo mximo de 180 (cento e oitenta) dias consecutivos e ininterruptos, contados
da ocorrncia da emergncia ou calamidade, vedada a prorrogao dos respectivos
contratos.
33
COURA, 2011, p. 98.
34
MEIRELLES, 2010, p. 143.
35
JUSTEN FILHO, 2009, p. 426.
36
JUSTEN FILHO, 2009, p. 426-427.
37
BRASIL, 1993, p. 8269.
531
Programa de Apoio Iniciao Cientfica - PAIC 2010-2011
Assim, poder ser dispensada quando da ocorrncia de calamidade pblica, isto
, [...] a situao de perigo e de anormalidade social decorrente de fatos da natureza,
tais como inundaes devastadoras, vendavais destruidores, epidemias letais, secas
assoladoras e outros eventos fsicos flagelantes [...]
38
, que ameaem a segurana, sade
pblica, bens particulares, transporte coletivo, habitao ou trabalho em geral
39
.
Fica evidente que a situao de calamidade pblica no se subsume a uma
hiptese de dispensa de licitao para as obras de infraestrutura da Copa do Mundo de
2014, a menos que ocorra algum dos fatos mencionados, atrapalhando o andamento
das obras e acarretando a destruio ou atraso prolongado das obras.
A Administrao Pblica deve planejar suas contrataes, assim, os servios,
obras e os bens contratados devem obedecer a um plano estabelecido, conforme o
princpio constitucional da obrigatoriedade de licitar; entretanto podem ocorrer situaes
derivadas de caso fortuito ou de fora maior que exijam providncias imediatas, evitando
a ocorrncia de prejuzos maiores ou comprometimento segurana de pessoas, servios,
equipamentos e bens em geral
40
.
O professor Meirelles
41
explica os casos de emergncia:
Exemplificando, so casos de emergncia o rompimento do conduto de gua que
abastece a cidade; a queda de uma ponte essencial para o transporte coletivo; a
ocorrncia de um surto epidmico; a quebra de mquinas ou equipamentos que
paralise ou retarde o servio pblico, e tantos outros eventos ou acidentes que
transtornam a vida da comunidade e exigem prontas providncias da Administrao.
Em tais casos, a autoridade pblica responsvel, verificando a urgncia das medidas
administrativas, pode declar-las de emergncia e dispensar a licitao para as
necessrias contrataes, circunscritas debelao do perigo ou atenuao de danos
a pessoas e bens pblicos ou particulares.
Destarte, as obras de infraestrutura para a Copa do Mundo de 2014, no
configuram hipteses de dispensa de licitao, pois, desde meados de 2009, quando
foram escolhidas as 12 cidades-sede, sabido que seriam necessrias a sua realizao,
ademais, o atraso injusticado das obras no motivo idoneo para a dispensa. Entretanto
no razovel desautorizar a dispensa e, com isso, prejudicar o interesse pblico,
38
MEIRELLES, 2010, p. 146.
39
MEIRELLES, 2010, p. 146.
40
TOLOSA FILHO, 2010, p. 84.
41
MEIRELLES, 2010, p. 145.
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532
que, sem o objeto a ser contrato, acabaria desatendido
42
, mas sobre o causador desse
atraso dever recair severa reprimenda, prevenindo futuros acontecimentos similares
43
.
CONCLUSO
O panorama do andamento das obras para a realizao da Copa do Mundo de
2014 e para as Olimpadas de 2016 preocupante. Se, por um lado, a Administrao
Pblica muitas vezes acusada no ter agilidade para realizar o que necessrio, em
outros casos questionada sobre a rapidez pela qual algumas obras so realizadas.
As justificativas so muitas: ora de que a demora se deve aos procedimentos
burocrticos e pela necessidade de licitao para contratar, ora de que se adotou a
contratao direta por conta da urgncia. Esse o dilema que sofre o administrador
pblico. Porm, essa encruzilhada decorre da prpria incapacidade que no Brasil se
tem de administrar os prprios problemas, com a recorrente desculpa de que algo no
foi possvel por culpa de terceiros.
O que deve ocorrer nesses casos uma mudana de paradigma que a realizao
de eventos esportivo do porte da Copa do Mundo e Olimpadas pode oferecer, at como
oportunidade de mudana cultural no pas, no s para o poder pblico, mas tambm
para a iniciativa privada, para as pessoas e a sociedade como um todo.
Exercer a cidadania nesse momento fundamental para que o legado a ser
deixado pelos eventos e suas consequncias seja duradouro, e no apenas passageiro. As
possibilidades de que benefcios perenes sejam resultados dos investimentos necessrios
em infraestrutura para o pas so inmeras. Contudo, verifica-se que os interesses
econmicos, polticos e pessoais esto prevalecendo sobre o real sentido de sediar os
maiores eventos esportivos do planeta.
Tudo isso culminou com a instituio do denominada Regime Diferenciado de
Contrataes Pblicas (RDC), aprovado por meio de Medida Provisria
44
, que criou
novas regras para as licitaes voltadas realizao da Copa das Confederaes de 2013,
42
NIEBUHR, 2008, pp. 447-448.
43
Joel de Menezes Niebuhr assinala: tanto mais, para evitar tais situaes, imperioso que sobre os ombros
do agente administrativo relapso recaa forte reprimenda, para efeito de desencorajar comportamentos
similares, desde que respeitados os princpios informadores do processo administrativo, entre os quais os
do devido processo legal, da ampla defesa e do contraditrio, previstos nos incisos LIV e LV do artigo 5
da Constituio Federal. (NIEBUHR, 2008, p. 448).
44
O que j questionvel em razo do princpio da legalidade, pois a licitao regulada por lei (Lei n
8.666/1993).
533
Programa de Apoio Iniciao Cientfica - PAIC 2010-2011
Copa do Mundo de 2014, Olimpadas e Paraolimpadas de 2016, sob a justificativa de
proporcionar maior celeridade das obras necessrias aos eventos.
So inmeras as alteraes no regime das licitaes, como a possibilidade da
adoo de tabelas locais para estimar os custos das obras, inverso de etapas, reduo
de recursos, dentre outras modificaes.
Segundo o governo federal, o RDC tem como objetivos conferir maior eficincia
nas contrataes pblicas, aperfeioar a relao entre custo e benefcios para utilizao
de recursos pblicos, e fomentar o avano tecnolgico.
No que se refere especificamente aos eventos esportivos em questo, as
justificativas para a adoo do RDC seria do aumento de investimento externo no pas,
bem como maior visibilidade poltica no cenrio mundial. Alm disso, o governo federal
entende que o modelo do RDC mais rigoroso no aspecto da fiscalizao.
Mesmo que a Lei de Licitaes tenha quase 20 anos, devendo ser aperfeioada
em alguns aspectos para se tornar mais eficaz e alcanar seus objetivos, a adoo do RDC
teve ser recebida com cautela. As propostas de concentrar os recursos em uma nica
fase, cadastramento prvio com prestao de garantias e adoo do sistema de referncia
de preos, so medidas que daro maior celeridade ao procedimento licitatrio.
Porm, outras modificaes apresentadas, podem impedir que a licitao alcance
seus objetivos de buscar a proposta de contratao mais vantajosa para a administrao
pblica em termos de custo e benefcio. Nesse sentido, estaria a possibilidade do RDC
dispensar a exigncia do 2, inciso I, do artigo 7, da Lei n 8.666/93, que assim
estabelece:
Art. 7o (...).
2 As obras e os servios somente podero ser licitados quando:
I houver projeto bsico aprovado pela autoridade competente e disponvel para
exame dos interessados em participar do processo licitatrio.
O risco que envolve a dispensa do projeto bsico a ausncia de conhecimento
prvio do objeto contratado, o que, em caso de obras, fundamental para a execuo
segura do empreendimento.
O detalhamento da obra por meio dos projetos visa, justamente, planejar o
desenvolvimento da obra, em especial, para garantir que os recursos pblicos estejam
sendo empregados de maneira adequada.
Outra questo que se discute referente ao sigilo do oramento prvio das
contrataes. Pelo novo modelo institudo pelo RDC, o vencedor da licitao entregar
a obra pronta, sem ter apresentado previamente o projeto de execuo, o que exigido
pela Lei de Licitaes, como j mencionado.
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534
Esta medida, de evitar a divulgao antecipada do oramento que o poder pblico
da obra a ser contratada, teria como objetivo impedir que os concorrentes ajustassem os
valores de suas propostas, na tentativa de alcanar preos maiores. Porm, bastou que
o RDC fosse aprovado para que a opinio pblica e diversas entidades questionassem
a legitimidade da medida.
A necessidade de transparncia e publicidade so os argumentos utilizados pelos
que so contrrios ao sigilo pretendido pelo RDC. A Procuradoria Geral da Repblica
classificou o RDC como contrrio aos princpios que regem a atividade administrativa,
pois os gastos pblicos no podem ser sigilosos
45
.
Realmente, possvel que os interessados que tenham acesso ao oramento
prvio formulado pela administrao pblica para a contratao, possam combinar
preos, sem observar as especificaes tcnicas do objeto contratado, conforme Nota
de Esclarecimento do Ministrio dos Esportes
46
:
NOTA DE ESCLARECIMENTO: Regime Diferenciado de Contrataes (RDC) para as
obras da Copa
1. A Medida Provisria que estabeleceu o Regime Diferenciado de Contratao
para obras da Copa do Mundo Fifa 2014 e dos Jogos Olmpicos e Paraolmpicos de
2016, aprovada na Cmara dos Deputados na ltima quarta-feira (15.06), assegura
transparncia aos processos de licitao. A MP prev que, at o fim da primeira fase
do processo licitatrio, em que so apresentadas propostas de preos, as empresas no
tero acesso ao valor orado pelo governo para a obra. A inteno evitar acordo ou
conluio entre participantes do processo, como possibilidade de combinao de preos.
Os concorrentes tero que elaborar proposta com base nas especificaes tcnicas, que
sero detalhadas e acessveis a todos. O interesse pblico ser preservado. Aos rgos
de controle, os oramentos so permanentemente franqueados. O sigilo previsto visa
evitar o vazamento de informaes. A partir do encerramento do processo licitatrio,
o oramento se torna pblico aos rgos de imprensa e ao conjunto da sociedade.
45
O procurador-geral da Repblica, Roberto Gurgel, afirmou, [...], que a mudana no projeto que criou o
Regime Diferenciado de Contrataes (RDC) para obras da Copa e das Olimpadas absurdo pouco
dizer que seria uma coisa absurda, escandalosamente absurda. Voc no pode ter despesa pblica protegida
por sigilo, destacou Gurgel. Segundo o procurador-geral, os interessados na aprovao do projeto esto
buscando meios de contornar as exigncias legais, uma vez que as obras esto muito atrasadas. Gurgel
tambm defendeu que o argumento de que os eventos so grandiosos e que por isso merecem flexibilizaes
invlido. Na verdade eu acho que um evento grande impe que cuidados sejam redobrados, disse.
Segundo o procurador, essa uma oportunidade para que o Congresso aprove a lei de acordo com o que
permite a legislao brasileira. Ele acredita que as mudanas foram tantas que acabaram inviabilizando
a licitao, que uma exigncia legal. Em maio, um parecer do Ministrio Pblico Federal classificou de
inconstitucional o texto da medida provisria. De acordo com o parecer, a proposta violava os princpios
da competitividade, isonomia e da impessoalidade. Disponvel em: <http://www.senado.gov.br/noticias/
OpiniaoPublica/inc/senamidia/notSenamidia.asp?ud=20110617&datNoticia=20110617&codNoticia=5
67911&nomeOrgao=&nomeJornal=Di%C3%A1rio+do+Nordeste&codOrgao=2729&tipPagina=1>.
Acesso em: 20 jun. 2011.
46
Disponivel em: <http://www.gazetaesportiva.net/noticia/2011/06/copa-2014-brasil/para-ministerio-sigilo-
de-orcamento-evita-combinacao-de-precos.html>. Acesso em: 20 jun. 2011.
535
Programa de Apoio Iniciao Cientfica - PAIC 2010-2011
2. Todas as informaes sobre os gastos da Copa do Mundo tm sido regularmente
repassadas ao Tribunal de Contas da Unio (TCU). Documento enviado pelo Ministrio
ao TCU ressalta a preocupao em realizar com transparncia as aes previstas
para a Copa do Mundo de 2014. Em resposta a Aviso do Tribunal, o Ministrio
informa que avaliar a incluso ou no de anexos temticos (novas obras) Matriz de
Responsabilidades, assinada em 2010 por Unio, estados e municpios, que definiu as
atribuies de cada um dos entes federados. A convenincia do Poder Executivo,
conforme o documento, diz respeito exclusivamente definio, por parte da Unio,
sobre a obra estar de fato relacionada Copa. O objetivo evitar que obras sem
justificativas passem a integrar a Matriz de Responsabilidades.
3. A Fifa e o Comit Olmpico Internacional (COI) no exercem papel de comando
na gesto das obras pblicas relativas Copa do Mundo e aos Jogos Olmpicos. As
duas entidades internacionais podem apontar problemas tcnicos na infraestrutura
esportiva, como estdios e ginsios, que exigiriam modificaes nos projetos e alteraes
oramentrias. Em momento algum, no entanto, tm poder para definir gastos com obras
das competies. Fifa e COI podem apenas sugerir temas que se configurem alteraes
qualitativas. Quem manda na preparao dos investimentos pblicos e na contratao
das obras pblicas o Brasil, so os entes pblicos responsveis pelas suas tarefas.
Mas o sigilo no parece ser a soluo mais adequada, pois a Administrao Pblica
deve se pautar na publicidade para proporcionar controle prvio sobre as contrataes
e licitaes. A publicidade necessria e inerente atividade administrativa no ocorre
no RDC por no haver detalhamento da contratao, seja em relao ao projeto, seja
em relao ao oramento cujos critrios de escolha passam a ser subjetivos.
Esse mtodo adotado no RDC, denominado de regime de contratao
integrada, possibilita apenas a apresentao de anteprojeto de engenharia, mas que
prejudica a avaliao da proposta, por ser vago e genrico, pois no contm os elementos
necessrios para a anlise objetiva que deve ocorrer nas licitaes.
Nesse sentido, confere-se o seguinte trecho de nota publicada pelo Ministrio
Pblico Federal
47
:
Certamente, o regime de contratao integrada implicar maior rapidez na execuo
dos servios e obras de engenharia. Todavia, esta pretendida celeridade no pode
ser obtida com eliminao do ncleo essencial do princpio da licitao, que exige
especificao adequada do objeto, e no apenas documentos destinados a possibilitar
a caracterizao da obra ou servio, como pretende inconstitucionalmente o projeto.
A Constituio no pode ser alterada por norma jurdica de estatura hierrquica inferior.
47
Disponvel em: <http://noticias.pgr.mpf.gov.br/noticias/noticias-do-site/copy_of_patrimonio-publico-e-
social/portal_factory/copy_of_pdfs/NT%20GT%20COPA.pdf>. Acesso em: 20 jun. 2011.
FAE Centro Universitrio | Ncleo de Pesquisa Acadmica - NPA
536
De qualquer maneira, no cabe somente aos rgos de controle questionar
as licitaes e contratos administrativos para a Copa do Mundo de 2014 e para as
Olimpadas de 2016. A sociedade organizada deve se posicionar a respeito da questo.
No se prope a crtica subjetiva, de cunho poltico, mas o debate fundamentado
e com propostas concretas, visando oferecer alternativas viveis para solucionar os
problemas verificados.
Entende-se que a adoo de medidas de planejamento tcnico seria uma possvel
soluo para que as obras necessrias sejam executadas. Fica evidente que no a
Lei n 8.666/1993 responsvel pelo atraso nas obras, e, sim, a falta de planejamento
adequado para a realizao dos eventos.
Se o momento econmico favorvel para propiciar investimentos em
infraestrutura para os eventos, cujos benefcios seriam perenes ao pas e, como
consequncia, para a populao, a falta de planejamento se revela como a causa mais
evidente do atraso das obras.
No caso regional, Curitiba foi indicada como cidade-sede para a Copa do Mundo
de 2014 em 31 de maio de 2009, sendo que, atualmente, torno de 60% das obras
pblicas necessrias previstas para o evento correm o risco de no ficar prontas at o
incio da competio
50
.
Mesmo que a Lei n 8.666/1993 deva sofrer alteraes para aperfeioamento
do procedimento licitatrio, isso no o principal fato de atraso nas obras para a Copa
do Mundo e Olimpadas no Brasil, mas a falta de planejamento da atuao estatal para
a execuo de suas aes.
Qualquer alterao na Lei de Licitaes deveria ser, nesse sentido, de priorizar
o planejamento necessrio para a execuo das contrataes pblicas, e no de criar
regras que so contrrias aos princpios que regem a administrao pblica. Porm,
isso decorre, necessariamente, de uma mudana cultural no s dos governantes, mas
da iniciativa privada, enquanto contratada do poder pblico e da prpria sociedade.
A demora que ocorreu e que agora leva com que se proponha o RDC, no pode
se sobrepor s normas as quais se aplicam aos gastos pblicos, apenas justificando-se
pelo aspecto temporal. Do contrrio, no se poder admitir a adoo do RDC para as
obras das Olimpadas de 2016, j que ainda h tempo de planejar e executar o evento
sem afastar as regras da Lei n 8.666/1993. Ou no?
48
Nove das 14 obras programadas ainda no esto com os projetos executivos prontos, sendo que cinco
nem sequer comearam a ser elaborados. (cf. Gazeta do Povo de 31 de maio de 2011. Disponvel em:
<http://www.gazetadopovo.com.br/copa2014/estrutura/conteudo.phtml?id=1131556>. Acesso em: 20
jun. 2011).
537
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