1

AUTONOMA MUNICIPAL

Francisco Velasco Caballero
Universidad Autnoma de Madrid

II Congreso de la Asociacin Espaola de Profesores de Derecho
Administrativo

Santander, 2 de febrero de 2007

SUMARIO: I. Planteamiento; II. Insuficiencia explicativa del concepto
de garanta institucional; III. Garanta constitucional de estndares
mnimos de autonoma municipal: IV. Garanta subjetiva de autonoma
municipal; V. Autonoma de las entidades locales como principio
constitucional; VI. Garanta constitucional, Estatutos y Ley: 1.
Constitucin y Ley de Bases del Rgimen Local; 2. El Estatuto como
estndar territorial de autonoma local.



I. Planteamiento

1. El objeto de este estudio es la autonoma municipal. La amplitud del tema
permite muy diversas acotaciones y perspectivas. Con la expresin autonoma
municipal se describe un resultado: el grado de poder del que disponen los municipios
en un ordenamiento jurdico. Y lo cierto es que en Derecho espaol ese nivel de poder
municipal (autonoma) resulta de un conjunto heterogneo de normas jurdicas: de la
Constitucin, de los Estatutos de Autonoma, de las Leyes estatales y autonmicas, y de
los Tratados internacionales (en especial, de la Carta Europea de Autonoma Local, de
1985). Este estudio, necesariamente limitado, se va a centrar en la Constitucin como
fuente de la autonoma municipal. El objetivo principal es explicativo: se fija la atencin
en la heterognea jurisprudencia (constitucional y judicial) sobre los arts. 137 y 140 CE;
y se propone un concepto capaz de explicar aquella realidad jurisprudencial. Ya anticipo
que ese material jurdico (los enunciados de la jurisprudencia) no se explica
suficientemente mediante el concepto de garanta institucional. Y por lo mismo
propongo explicar la autonoma municipal de la Constitucin como poder
constitucional de progresiva elevacin estatutaria y legal. Pero adems, como toda
2
propuesta terica, en este estudio hay tambin una dimensin heurstica
1
. Una vez
propuesto un concepto explicativo para la realidad constitucional, me sirvo de ese
concepto para ofrecer soluciones a nuevas cuestiones hoy abiertas en el sistema de
fuentes del Derecho local. En concreto: la funcin de la Ley en relacin con la garanta
constitucional de autonoma municipal; y el valor y eficacia de las garantas de
autonoma municipal que se contienen en los nuevos Estatutos de Autonoma. Aqu las
propuestas no son explicativas sino prescriptivas. Y ya una ltima precisin preliminar:
queda fuera de este estudio la autonoma provincial, tambin garantizada por la
Constitucin. Ello no obsta para que se citen aquellas sentencias que, siendo el objeto
litigioso la autonoma provincial, contienen enunciados generales sobre autonoma
local, agrupando as en una nica categora la autonoma municipal y la provincial.
Esta pendiente, desde el inicio de la jurisprudencia constitucional, un replanteamiento
de este tratamiento unificado de ambas autonomas
2
. Pero no es este el momento de
acometerlo.

2. La Constitucin garantiza la autonoma municipal en los arts. 137 y 140 CE.
El art. 142 CE concreta la garanta constitucional general en el especfico mbito de la
financiacin (suficiencia financiera). Est regulacin constitucional se ha calificado, y
desde hace tiempo es un lugar comn, como garanta institucional de la autonoma
local. As resulta tanto de la doctrina (primero)
3
como de la jurisprudencia (despus)
4
.
La expresin garanta institucional ha pasado hoy, incluso, al lenguaje normativo (art.
151 del nuevo Estatuto de Autonoma de Catalua). En frmula sinttica declara el
Tribunal Constitucional que la garanta institucional de la autonoma local no asegura
un contenido concreto ni un determinado mbito competencial sino la preservacin de

1
C-W CANARIS, Funcin, estructura y falsacin de las teoras jurdica (traduccin del original, de
1993), Civitas, Madrid, 1995, p. 34

2
J .A. SANTAMARA PASTOR, Notas sobre la sentencia de las Diputaciones provinciales, en REDA,
nm. 34 (1982), pp. 455 y ss (p. 472)

3
A. EMBID IRUJ O, Autonoma municipal y Constitucin, en REDA, nm. 30 (1981), pp. 437 y ss (p.
441); L PAREJ O ALFONSO, desde Garanta institucional y autonomas locales, IEAL, Madrid, 1981,
hasta hoy: La autonoma local en la Constitucin, en S. MUOZ MACHADO (Director), Tratado de
Derecho municipal, vol I., Civitas, Madrid, 2003, pp. 25 y ss (pp. 40 y ss); R. GARCA MACHO, La
autonoma municipal y su proteccin en la Ley Reguladora de las Bases de Rgimen Local, en RAP,
nm. 109 (1986), pp. 413 y ss (p.417); L. MORELL, la autonoma local, en iustel.com, RGDA, nm. 13
(2006), p. 4

4
Primero, en la STC 32/1981 y luego en las que la siguen: SSTC 38/1983, FJ 6; 170/1989, FJ 9;
109/1998, FJ 2; 51/2004, FJ 9; 83/2005, FJ 7; 252/2005, FJ 4; 240/2006, FJ 7

3
una institucin en trminos recognoscibles para la imagen que de la misma tiene la
conciencia social en cada tiempo y lugar, de suerte que slo podr reputarse
desconocida dicha garanta cuando la institucin es limitada de tal modo que se la priva
prcticamente de sus posibilidades de existencia real como institucin para convertirse
en un simple nombre
5
. Tambin es tpica la afirmacin de que la garanta
institucional del art. 137 CE slo preserva el contenido esencial o un mnimo de
autonoma local
6
; y que a la Ley corresponde, en los lmites de la institucin, la
configuracin completa del rgimen local (y con ello el nivel final de autonoma del que
disfrutarn las entidades locales en toda Espaa y en cada Comunidad Autnoma). Esta
primera categorizacin de la autonoma local como garanta institucional- presentaba
desde su origen un claro carcter negativo: la garanta institucional acta frente a la
Ley. Pero la realidad constitucional mostr enseguida su insuficiencia explicativa. La
jurisprudencia identific pronto en el art. 137 CE un mandato positivo a la Ley. As,
para dotar de competencias suficientes a las entidades locales. A la vista de esta realidad
se propuso en la doctrina una nueva categora explicativa: la autonoma local como
garanta constitucional
7
.

3. La observacin del Derecho local actual confirma la insuficiencia explicativa
del concepto garanta institucional. Ni siquiera su correccin positiva (el concepto de
garanta constitucional) consigue explicar con suficiencia el Derecho positivo actual y
su interpretacin por el Tribunal Constitucional y los Tribunales de lo contencioso-
administrativo. El Derecho positivo y la jurisprudencia actuales muestran al menos las
siguientes lneas de evolucin en la comprensin de la autonoma municipal. De un
lado, la autonoma garantizada por la Constitucin se encuentra en proceso de
desinstitucionalizacin: se est concretando en estndares mnimos de autonoma
municipal. Se puede afirmar hoy, en este sentido, que lo que garantiza la Constitucin
no es propiamente una institucin sino concretos mnimos de autonoma local;
mnimos superables y configurables por las leyes (o por los Estatutos de Autonoma)
pero, en todo caso, garantizados de forma directa por la Constitucin. Muy ligada a lo

5
STC 109/1998, FJ 2. En esta frmula se condensan varias declaraciones iniciadas en la STC 32/1981.

6
SSTC 170/1989, FJ 9; 213/1988, FJ 2; 51/2004, FJ 9; 83/2005, FJ 7

7
J . GARCA MORILLO, La configuracin constitucional de la autonoma local, Marcial Pons, Madrid,
1998, pp. 26 y ss.

4
anterior corre la progresiva subjetivacin de la garanta constitucional de autonoma
municipal: Hoy, el art. 137 CE no se limita a garantizar estndares objetivos de
autonoma municipal frente a las leyes: atribuye poderes jurdicos inmediatos a cada
municipio. Se trata de poderes jurdicos invocables directamente ante la J urisdiccin
contenciosa y, ms limitadamente, ante el Tribunal Constitucional. Adems, y de forma
complementaria a lo anterior, el Derecho local muestra una comprensin principial de
la autonoma municipal: se puede sostener hoy que ms all de los estndares mnimos
de autonoma (los que garantiza directamente la Constitucin) el art. 137 CE ordena a
todos los poderes pblicos (cada uno en su mbito de competencia o jurisdiccin) la
optimizacin de la autonoma municipal. Expresiones actuales de esta dimensin
principial de la autonoma municipal son: la interpretacin flexibilizadora de las
reservas de Ley (en relacin con las Ordenanzas municipales) y la adopcin de una
hermenutica judicial favorable a la autonoma local. Por ltimo, en nuestros das, la
garanta constitucional de autonoma municipal ya no tiene a la Ley ordinaria como
nica interlocutora: los tratados internacionales (es el caso de la Carta Europea de la
Autonoma Local de 1985) y los Estatutos de Autonoma intermedian hoy el espacio
normativo que va de la Constitucin a la Ley.


II. Insuficiencia explicativa del concepto de garanta institucional

4. Como ya he anunciado, lo frecuente, entre nosotros, es explicar la autonoma
municipal de la Constitucin como una garanta institucional. Ello no ha obstado,
cierto es, para que la propia doctrina imputase diversas insuficiencias o disfunciones a
aquella categora. Pero por muy relevantes que hayan sido las crticas y correcciones, lo
cierto es que la garanta institucional sigue siendo hoy el concepto con el que, de
manera general, se pretende explicar el rgimen constitucional de proteccin de la
autonoma local. Repasemos brevemente las crticas al concepto de garanta
institucional. Prontamente se dijo que si la elaboracin de la teora de la garanta
institucional de la autonoma local tiene una finalidad protectora de lo que constituye su
ncleo esencial frente a la actuacin del legislador, su aplicacin en nuestro pas, en un
momento de intensos cambios legislativos en el mbito local, puede resultar
distorsionadora, al carecer hasta ahora de una perspectiva histrica suficientemente
amplia y de una doctrina consolidada acerca del contenido de dicho principio
5
organizativo
8
. Similar planteamiento se hace comparando la realidad jurdica espaola
con la alemana, de donde procede la categora de las garanta institucional: Lo que se
garantiza en el art. 28 II GG sera una institucin consolidada, definida y aceptada en el
Derecho pblico alemn anterior a la Constitucin. En cambio, en Espaa, a la
Constitucin no precede una institucin de autonoma local precisa que resulte
simplemente recibida por la Constitucin. Antes bien, esa institucin slo existir por la
mediacin de la ley
9
. Desde otra perspectiva, y ya en tiempos ms recientes, se ha
cuestionado abiertamente que el concepto de garanta institucional pueda explicar la
creciente dimensin positiva de la tutela constitucional de la autonoma local
10
. Con
todo, y por relevantes y aceptadas que puedan ser las crticas, nuestra doctrina ms
autorizada sigue reconociendo hoy la utilidad del concepto de garanta institucional
11
.
A mi juicio, en cambio, la realidad constitucional requiere ya de nuevos conceptos,
adecuados a la realidad que se pretende explicar.

5. Tngase en cuenta que con la garanta institucional, en la formulacin
tradicional de C. Schmitt, se pretende explicar una cierta resistencia del autogobierno
local (y aun del principio de subsidiariedad latente en el Derecho pblico alemn) frente
al legislador ordinario
12
. Slo eso. La expresin garanta institucional es una
construccin explicativa adecuada a un determinado Derecho pblico (el alemn de
principios del siglo XX). Pero aquella categora no explica con suficiencia el Derecho

8
A. FANLO LORAS, Fundamentos constitucionales de la autonoma local, CEC, Madrid, 1990, p. 255,
nota 42. Esta actitud crtica se asemeja a la que est presente en la doctrina y jurisprudencia italianas: lo
explica J.L. BLASCO DAZ, Ordenanza municipal y ley, Ed. Marcial Pons, Madrid-Barcelona, 2001, pp.
38-39

9
J . ESTEVE PARDO, Garanta institucional y/o funcin constitucional en las bases del rgimen local,
en REDC, nm. 31 (1991), pp. 125 y ss. (pp. 127 y 130). E. AJ A, Configuracin constitucional de la
autonoma local, en Informe sobre el gobierno local, INAP, Madrid, 1992, pp. 41 y ss (pp. 49 y ss).
Tambin: M.T CARBALLEIRA, La provincia en el sistema autonmico espaol, Marcial Pons, Madrid,
1993, p. 105

10
J . GARCA MORILLO, La configuracin constitucional,p. 32; J . GARCA ROCA Un bloque
constitucional local conforme al principio de subsidiariedad (un desarrollo constitucional pendiente), en
Revista de Estudios de la Administracin Local y Autonmica, nms. 294-295 (2004), pp. 13 y ss (p.17)

11
En este sentido, J .L CARRO Y FERNNDEZ-VALMAYOR, El debate sobre la autonoma
municipal, RAP num. 147 (1998), pp. 89 y ss.

12
C. SCHMITT, Teora de la Constitucin, Alianza Editorial, Madrid, 1982 (reimpresin de la
traudiccin de Francisco Ayala de 1934, a partir de la primera edicin original alemana, de 1927), pp.
175-176

6
pblico actual. Esto se observa en la doctrina alemana
13
Y con ms razn es extensible a
nuestro Derecho pblico. En el contexto jurdico alemn de 1919, hablar de garanta
institucional tena un sentido que, hoy, con los notables cambios en el propio concepto
de Constitucin, ha sido superado. La Constitucin, a principios del siglo XX, careca
de fuerza activa o pasiva respecto de otras leyes ordinarias. Un precepto constitucional
poda, en principio, ser modificado o ignorado por una nueva Ley (sin siquiera precisar
que se estaba haciendo una reforma constitucional). A fin de reforzar la posicin de
algunas normas constitucionales (como el art. 127 de la Constitucin de Weimar, que
garantizaba la autonoma local) se trajo a colacin la categora de institucin, que ya
gozaba de un significado concreto en Derecho alemn. Y con ello, de paso, se protegan
frente a la ley ciertas ordenaciones sociales o jurdicas tradicionales en algunos Estados
del Reich (as, destacadamente, de Prusia). Las instituciones eran, para la Escuela
Histrica del Derecho, ordenaciones sociales superiores a las normas concretas; las
normas carecan de sentido propio al margen de las instituciones a las que servan
14
.
En el contexto del movimiento codificador europeo post-revolucionario esto era tanto
como limitar la eficacia reguladora de la ley. Las instituciones jurdicas eran, para la
escuela histrica del Derecho, lmites a la Ley. Por eso, cuando a principios del siglo
XX se habla en Derecho pblico de institucin se est aludiendo a un lmite a la ley.
De ah el sentido de que ciertas regulaciones constitucionales fueran calificadas como
garantas institucionales. Esta era la forma, en el Derecho constitucional de principios
de siglo, de afirmar la supraordenacin de la Constitucin sobre la ley ordinaria; y de
frenar, simultneamente, la legitimacin democrtica del Derecho y el proceso de
integracin poltica (II Reich)
15
. Dicho esto, represe en lo inadecuado del concepto
garanta institucional en relacin con Constituciones, como las contemporneas de
Alemania y Espaa, que establecen (ya directamente) su propia posicin supraordenada
sobre la ley. Cierto es que tanto en la doctrina alemana como espaola se ha hablado
luego de una eficacia reforzada de las garantas institucionales (ms all de la eficacia

13
Por todos, con una posicin muy crtica, H. MAURER, Verfassungsrechtliche Grundlagen der
kommunalen Selbsverwaltung, en Deutsches Verwaltungsblatt 1995, pp. 1037 y ss.
14
Vase sobre la creacin de la categora institucin jurdica en Savigny, K. F. RHL Allgemeine
Rechtslehre, 2.Ed., Carl Heymanns Verlag, Kln, 2001, p. 326. Ms referencias sobre el sentido poltico-
jurdico de la institucin, en A. GALLEGO, Derechos fundamentales y garantas institucionales,
Civitas, Madrid, 1994, p.33 (nota 18).

15
J . ESTEVE, Garanta institucional, pp. 126 y 129

7
ordinaria de cualquier norma constitucional)
16
. Sin embargo, no parece claro dnde esta
esa eficacia reforzada, sobre todo en una hermenutica constitucional donde los
distintos bienes jurdicos son, fundamentalmente, material ponderable.

6. En el Derecho pblico alemn de nuestros das la referencia conceptual de la
garanta institucional no se ha perdido, pero ha pasado a un segundo plano. En tanto
categora tradicional, no ha desaparecido de la exgesis del art. 28 II GG. Pero ha ido
transformando progresivamente su significado y alcance
17
. De esta manera, en los textos
jurdicos se habla hoy preferentemente -en relacin con los municipios- de una
pluralidad de garantas constitucionales de la autonoma local (Verfassungsgarantien
der kommunalen Selbstverwaltung), ms que de la garanta institucional de la
autonoma local
18
. La sistemtica contempornea prefiere hablar de una trada de
garantas
19
: garanta de existencia (Rechtssubjektsgarantie); garanta institucional
(Rechtsinstituionsgarantie); y garanta subjetiva (Subjektive Rechtsstellungsgarantie).
La garanta de existencia presenta la dimensin ms propiamente institucional de la
autonoma local
20
, pues asegura la permanencia en el Derecho pblico alemn de un
tipo concreto y conocido de corporacin jurdico-pblica (los municipios). En cambio,
la llamada garanta institucional, en sentido estricto, se encuentra hoy en gran medida
subjetivizada; ha dejado de ser una garanta meramente objetiva para pasar a ser un
poder inmediato de cada municipio. Como elementos componentes de la garanta
institucional de la autonoma municipal se viene aludiendo comnmente a: la
competencia universal en mbitos de inters local, la actuacin bajo propia
responsabilidad, la reserva de Ley en materia local y el reconocimiento directo de
diversas posibilidades de actuacin pblica (poder de planificacin, de organizacin, de

16
E. SCHMIDT-J ORTZIG, Die Einrichtungsgarantien der Verfassung, Verlag Otto Schwartz,
Gttingen, 1979, pp. 33 y ss; L. PAREJ O, Garanta institucional..., pp. 119 y 151.

17
Vanse sendas descripciones completas de esta transformacin, en J L. CARRO, La doctrina, pp. 77
y ss; y F. SOSA WAGNER, La autonoma local, en Estudios sobre la Constitucin espaola.
Homenaje al profesor Eduardo Garca de Enterra. Civitas, Madrid, 1991, pp. 3195 y ss.

18
As: J . IPSEN, Niederschsisches Kommunalrecht, 3 ed., Richard Booberg, Stuttgart, 2006, p. 29.

19
Por todos, E. SCHMIDT-ASSMAN Kommunalrecht, en E. SCHMIDT-ASSMAN, Besonderes
Verwaltungsrecht, 13 edicin, Berln, 2003, pp. 1 y ss. (p. 15, 9)

20
E. SCHMIDT-ASSMAN, Kommunalrecht..., p. 16 11

8
empleo pblico, poder normativo y poder financiero)
21
. Todos estos poderes no slo
aseguran una determinada imagen (institucional) de la autonoma local; son poderes
que, aunque configurables por la Ley, corresponden directamente a cada municipio, y
como tales son directamente accionables (individualmente) por cada Ayuntamiento.
Bien ante la J urisdiccin administrativa (conforme a los arts. 40 y 42 II VwVGO), bien
ante la J urisdiccin constitucional (cuando se trata de la defensa frente a leyes, en
sentido material), conforme al art. 93 I 4 b) GG. Esto es, la eficacia de la tercera
garanta de la trada antes citada (garanta subjetiva) consiste precisamente en
individualizar a favor de cada municipio (subjetivar) las concretas garantas englobadas
en la categora general de la garanta institucional.

7. En nuestro Derecho constitucional se puede decir que la garanta
institucional nunca fue, ni siquiera al principio, una categora verdaderamente
explicativa del nuevo rgimen constitucional-local. De ah que aunque en la STC
32/1981 (Diputaciones catalanas) se hablara ya expresamente de garanta
institucional (FJ 3), tambin se aluda a otras categoras hermenuticas como
principio de autonoma (FJ 3) y derecho de la comunidad (FFJ J 4 y 5). O sea: la
autonoma local en la Constitucin como institucin, como principio y como
derecho. En suma, la categora conceptual garanta institucional, por sus propias
limitaciones estructurales, no permite explicar el nivel y el modo de proteccin
constitucional que, de hecho, resulta de la jurisprudencia constitucional y judicial sobre
autonoma municipal.

8. El concepto de garanta institucional apela de forma necesaria a la imagen
social de una institucin. A una situacin de hecho y normativa, formada, heredada,
con races histricas
22
. Exige de cada juicio de constitucionalidad la captacin (por
parte del Tribunal Constitucional) de qu se entiende en cada tiempo por autonoma
municipal
23
, juicio ste que fcilmente puede derivar hacia un cierto iusnaturalismo

21
E. SCHMIDT-ASSMANN, Kommunalrecht..., p.22, 23

22
A. GALLEGO, Derechos fundamentales...,p. 79

23
J .A. SANTAMARA PASTOR, Notas sobre la sentencia de las Diputaciones provinciales, en REDA,
nm. 34 (1982), pp. 455 y ss (p. 467).

9
sociolgico
24
. Y exige tambin, a partir de esa imagen abstracta de la institucin, un
juicio de recognoscibilidad: de si la institucin es an (socialmente) identificable, pese
a los lmites impuestos en una ley (la cuestionada en cada caso). Este tipo de juicio slo
es propiamente funcional en supuestos extremos: all donde la ley prcticamente elimina
la autonoma local. De ah el correcto funcionamiento de la tcnica de la garanta
institucional en la STC 32/1981, donde se impugnaba una Ley que prcticamente
vaciaba de toda funcin a las Diputaciones catalanas. El juicio de recognoscibilidad no
presenta aqu ninguna complejidad: una ley que vaca completamente de funciones a las
Diputaciones hace irrecognoscible la autotoma provincial. Ahora bien, fuera de
supuestos extremos, como el descrito, el juicio constitucional de recognoscibilidad
institucional resulta inadecuado en relacin con normas de alcance limitado que
ordenan la organizacin o el funcionamiento sectorial de las entidades locales.
25
Una
norma sectorial (pongamos por caso, la que autoriza a una Administracin autonmica
para iniciar la modificacin del planeamiento urbanstico municipal) difcilmente puede
hacer irrecognoscible la autonoma municipal. Y sin embargo, conforme a nuestra
jurisprudencia constitucional, una norma como la descrita puede ser contraria al art. 140
CE
26
. En estos casos (que son los ms) el Tribunal Constitucional no realiza un juicio de
recognoscibilidad de la institucin autonoma municipal: deduce de aquella garanta
abstracta un estndar concreto (el poder municipal para iniciar la modificacin del
propio planeamiento) y eso precisamente es lo que confronta con la concreta norma
sectorial que se somete a su juicio. Poco importa ahora que en la argumentacin de este
juicio (que ya no es de recognoscibilidad) se siga hablando, como frmula de estilo, de
la garanta institucional de autonoma municipal.

9. Estrechamente relacionada con lo anterior se encuentra una objecin
tradicional a la tcnica de la garanta institucional. La institucin de la autonoma
municipal no slo resulta un canon de difcil aplicacin en relacin con normas
sectoriales concretas. Tambin resulta ineficaz cuando una norma concreta no afecta de
forma relevante a la autonoma municipal; pero donde su efecto levemente restrictivo se
suma a otras muchas afrentas leves, sucesivas o simultneas, de otras leyes. De esta

24
A. GALLEGO, Derechos fundamentales..., p. 167

25
Tempranamente: A. EMBID IRJUO, Autonoma municipal,p. 468

26
STC 51/2004, FJ 12

10
manera, ninguna norma concreta hara irreconocible la institucin. Pero la suma de
muchas normas legales no inconstitucionales si producira, por sedimentacin, el efecto
final de irrecognoscibilidad de la institucin. A esta objecin se dijo en la doctrina
alemana que la reaccin jurisdiccional bien poda hacerse frente a la norma legal que
rebosaba el vaso (esto es, la ltima norma erosiva de la autonoma local, aunque fuera
la ms leve). La respuesta es, a mi juicio, claramente insatisfactoria. Pues proyecta
sobre una norma concreta (la impugnada) un reproche que no le es propio (el
acumulado). Es esencial al control constitucional de la Ley su concrecin sobre
enunciados normativos concretos. Como muestra el art. 39.1 LOTC, el Tribunal
Constitucional slo puede ampliar su juicio de constitucionalidad a preceptos conexos
de la misma Ley, y slo en la medida en que esos otros preceptos conexos sean
intrnsecamente reprochables: no se permite, por tanto, un juicio de constitucionalidad
por sedimentacin, imputando a las normas especficamente impugnadas defectos
acumulados (imputables a otras normas).

10. Atendiendo al Derecho positivo y a los enunciados jurisprudenciales (de los
que se dar cuenta detallada ms adelante), se puede afirmar que la autonoma
municipal que garantiza la Constitucin presenta hoy un contenido dual
27
:

a) De un lado, se garantiza inmediata y directamente, a cada municipio, un
mnimo de autonoma
28
. Se trata, en todo caso, de una garanta directamente
invocable por los municipios. Bien de forma individual, ante la J urisdiccin
contencioso-administrativa. Bien de forma coaligada, mediante el conflicto en defensa
de la autonoma local (arts. 75 bis a 75 quinquies LOTC). Podemos hablar aqu,
entonces, de que los arts. 137 y 140 CE contienen una garanta subjetiva de autonoma
municipal.

b) J unto a esta garanta mnima, directa y subjetiva, los arts. 137 y 140 CE
contienen un principio de autonoma municipal, tomando aqu el trmino principio en
sentido tcnico-jurdico preciso: norma finalista (diferente a la regla) que impone a

27
Una descripcin tripartita (subjetiva, objetiva e institucional), distinta de la propuesta en este texto y
en mi opinin- tambin diferente a la explicacin tripartita al uso en Alemania, en J .L RIVERO YSERN,
Manual de Derecho Local, 5 edicin, Civitas, Madrid, 2003, p. 53

28
Recientemente: SSTC 51/2004, FJ 9 y 83/2005, FJ 7

11
sus destinatarios la consecucin de un objetivo final en la medida de la posible
29
. Esto
es, los arts. 137 y 140 CE imponen tambin un mandato a todos los poderes pblicos
para que, cada uno en su mbito de poder propio, desarrolle, favorezca o promueva al
mximo de lo posible la autonoma local. Hasta el lmite que resulte de la necesaria
ponderacin de este principio de autonoma municial con otros bienes, principios o
valores constitucionales. Tenemos, en suma, que la autonoma local garantizada por los
arts. 137 y 140 CE es tanto una garanta mnima, directa y subjetiva, como un mandato
de promocin o desarrollo al mximo de lo constitucionalmente posible.


III. Garanta constitucional de estndares mnimos de autonoma
municipal

11. Son frecuentes, en la jurisprudencia constitucional y en la doctrina, las
alusiones, directas y claras, a que la Constitucin slo garantiza de manera directa lo
elemental, esencial o mnimo de la autonoma local
30
. Dentro de ese mnimo se
encontrara (con claridad, aunque no slo) la exclusin de la dependencia jerrquica de
los municipios en el ejercicio de las competencias propias
31
. Como en seguida se ver,
la jurisprudencia habla aqu indistintamente de mnimo y de contenido esencial de
la autonoma local. Esta indistincin conceptual se encuentra tambin en la doctrina que
analiza la jurisprudencia constitucional
32
. Y aunque mnimo y contenido esencial
son conceptos discernibles, lo cierto es que con ambos la jurisprudencia constitucional
expresa una misma idea: que la Constitucin slo protege un nivel primario de
autonoma local, siendo completable ese nivel por el resto del ordenamiento jurdico.
Ms que ante la imagen social de una institucin estaramos ante estndares
mnimos y concretos de autonoma local.

29
En los trminos de J.M RODRGUEZ DE SANTIAGO, La ponderacin de bienes e intereses en el
Derecho administrativo, Marcial Pons, Madrid, 2000, pp. 139 y ss.
30
As: J.L RIVERO YSERN, Manual de Derecho Local, p. 55

31
M. SNCHEZ MORN, La autonoma local..., p. 176

32
As, CARBALLEIRA (La provincia en el sistema autonmico espaol), habla de ncleo esencial de
la autonoma local (p. 104) para ms adelante referirse a que lo mnimo que la garanta institucional de
la autonoma local comprende son aspectos organizativos bsicos del ente, las potestades institucionales,
sus relaciones interadministrativas y un contenido sustancial mnimo de competencias (p. 107). De
gestin del inters local como contenido mnimo de la autonoma local hablaM. SANCHEZ MORN,
La autonoma local. Antecedentes histricos y significado constitucional, Civitas, Madrid, 1990, p. 186.

12

12. Al contenido esencial de la autonoma local se refiere el Tribunal
Constitucional afirmando que: la Constitucin asegura la existencia de determinadas
instituciones, a las que se considera como componentes esenciales y cuya preservacin
se juzga indispensable para asegurar los principios constitucionales, estableciendo en
ellas un ncleo o reducto indisponible por el legislador...
33
. En referencia a las
competencias municipales dice tambin el Tribunal Constitucional (esta vez utilizando
la expresin contenido mnimo) que: ms all de ese lmite de contenido mnimo [de
potestades para la gestin de los intereses locales] que protege la garanta institucional,
la autonoma local es un concepto jurdico de contenido legal, que permite, por tanto,
configuraciones legales diversas
34
.En la misma lnea, y esta vez en relacin con los
controles o tutelas sobre los municipios (en el concreto mbito del urbanismo) dijo el
Tribunal Constitucional que: este Tribunal ha considerado que los controles
administrativos de legalidad no afectaban al ncleo esencial de la garanta institucional
de la autonoma de las Corporaciones Locales () con estas declaraciones el Tribunal
Constitucional no pretenda ni poda pretender la determinacin concreta del contenido
de la autonoma local, sino fijar los lmites mnimos en que deba moverse esa
autonoma y que no poda traspasar el legislador
35
. Tambin ha declarado el Tribunal
Constitucional, en la lnea descrita, que la autonoma local de la Constitucin es
garanta institucional de los elementos esenciales del ncleo primario del
autogobierno de los entes locales territoriales
36
. Aunque a veces el lenguaje es
impreciso, la jurisprudencia constitucional no se refiere aqu a la posible esencia de
una institucin (la autonoma local), sino a mnimos constitucionales de autonoma
local, directamente eficaces y luego configurables y ampliables por el legislador. Quiz
en 1981, recin iniciada la jurisprudencia constitucional, poda afirmarse que de la
garanta constitucional no pueden extraerse vlidamente garantas especficas de
determinados contenidos normativos
37
. Pero hoy, despus de veinticinco aos de

33
STC 38/1983, FJ 6

34
STC 170/1989, FJ 9

35
STC 213/1988, FJ 2

36
SSTC 51/2004, FJ 9; y 83/2005, FJ 7

37
L. PAREJ O, Garanta institucional...p.147

13
jurisprudencia constitucional, se debe concluir que lo que propiamente garantiza la
Constitucin son concretos estndares mnimos de autonoma local. No se garantiza
una institucin, ni siquiera su esencia, sino mnimos de autonoma local. Esto
explica que el control de constitucionalidad se hay ido perfilando como juicio de
contradiccin o cotejo entre enunciados normativos concretos (los estndares
constitucionales frente a las normas legales impugnadas), desplazando esta forma de
control al juicio recognoscibilidad del contenido esencial de una institucin
38
.

13. La jurisprudencia constitucional ha ido destilando, en los ltimos veinticinco
aos, diversos estndares mnimos de autonoma municipal. Esto no tiene nada de
especial. Toda norma constitucional -con frecuencia muy abstracta- se va concretando
en enunciados normativos concretos por medio de la jurisprudencia. Es cierto que las
sentencias que interpretan los arts. 137 y 140 CE no enuncien con precisin y
solemnidad los estndares constitucionales de autonoma municipal. Lo normal es,
ms bien, que esos estndares no sean una premisa sino justamente el resultado del
juicio de constitucionalidad. Pero luego, la aspiracin de seguridad jurdica (inmanente
en nuestro Derecho) y la simple comodidad de la argumentacin por precedentes acaban
por canonizar los estndares mnimos de autonoma municipal constitucional.
Obviamente, la jurisprudencia no ha confeccionado un catlogo completo de mnimos
de autonoma municipal. Por la simple razn de que slo hay un estndar
constitucional all donde ha habido litigio y sentencia. Pero lo importante ahora no es
tanto la extensin de los mnimos constitucionales de autonoma local como la
conciencia (creo que muy presente en la jurisprudencia) de que la Constitucin
contienen garantas concretas y directas, y no la mera proteccin (remota, lejana e
insegura) de una institucin. Hechas estas precisiones, y bajando ya a las sentencias
concretas, los estndares constitucionales mnimos de autonoma municipal son de
tres tipos: funcionales (competencias y potestades); frente a hipotticos controles
supralocales (de legalidad o de oportunidad); y de suficiencia financiera. Veamos:

a) Cronolgicamente, los primeros estndares de autonoma local enunciados
por el Tribunal Constitucional se refieren a los controles sobre las entidades locales. En
la STC 4/1981, sin hacer an referencia al concepto de garanta institucional, deca el

38
En este sentido, para el art. 28 II GG: H. MAURER, Verfassungsrechtliche Grundlagen der
kommunalen Selbsrverwaltung, en Deutsches Verwaltungsblatt (1995), pp. 1037 y ss (p. 1044)

14
Tribunal que: el principio de de autonoma local es compatible con la existencia de un
control de legalidad sobre el ejercicio de la competencia, si bien entendemos que no se
ajusta a tal principio la previsin de controles genricos e indeterminados que siten a
las entidades locales en una posicin de subordinacin o dependencia cuasi jerrquica
de la Administracin del Estado o de otras entidades territoriales
39
. Este canon de
autonoma local, an abstracto, ha sido objeto de varias precisiones, generales o
sectoriales, en la misma STC 4/1981 y en otras sentencias posteriores. Aunque tambin
conviene advertir que el grueso de la jurisprudencia constitucional desde 1988 ya no se
sirve en sus juicios de estos estndares constitucionales mnimos sino de los
estndares ms elevados contenidos en la legislacin bsica del Estado (LBRL). Ms
all de lo establecido por la Constitucin, la Ley 7/1985 (en su funcin de configuracin
legal bsica de la autonoma local) excluy toda suerte de tutela administrativa de
legalidad. Desde entonces, el canon indirecto de constitucionalidad (para enjuiciar leyes
autonmicas) es precisamente el estndar de autonoma local de la LBRL, no el que
resulta directamente del art. 137 CE. Hecha esta precisin, y volviendo a los estndares
mnimos directamente provenientes del art. 137 CE, se puede afirmar que la
Constitucin impide todo control administrativo de oportunidad de una Administracin
supralocal sobre los municipios (cuando ejercen competencias propias), En concreto:
impide toda valoracin de oportunidad a la hora de aprobar los Estatutos de una
mancomunidad municipal
40
; impide la suspensin o destitucin de los miembros de las
corporaciones locales, e incluso la propia disolucin de la corporacin por razn de una
gestin inadecuada o por motivos graves de orden pblico
41
; prohbe la vigilancia
administrativa genrica sobre las actuaciones y servicios locales
42
; impide todo control
supralocal previo al planteamiento de conflictos de jurisdiccin por las entidades
locales
43
; y prohbe la subrogacin autonmica en el ejercicio de competencias
urbansticas municipales con el slo fundamento de una actuacin notoriamente
negligente del Ayuntamiento
44
. Tambin, y ahora en lo que hace al ejercicio de
competencias delegadas (donde por principio si son posibles los controles o tutelas de
oportunidad), la garanta constitucional de autonoma local veda cualquier posible
sancin administrativa a los presidentes de las corporaciones locales por razn de su
gestin
45
. Por ltimo, la Constitucin garantiza que los conflictos de atribuciones entre
rganos de una misma entidad local se resuelvan, precisamente, por un rgano de esa
misma entidad
46
.


39
STC 4/1981, FJ 3. Luego, tambin, aunque haciendo ya referencia al concepto de garanta
institucional: SSTC 27/1987, FJ 2; 46/1992, FJ 2

40
STC 4/1981, FJ 7

41
STC 4/198!, FJ 10 A

42
STC 4/1981, FJ 12 E

43
STC 4/1981, FJ 13)

44
STC 159/2001

45
STC 4/1981, FJ 10 B)

46
STC 214/1989, FJ 18

15
b) Desde el punto de vista funcional, la jurisprudencia constitucional identifica
dos estndares genricos de autonoma municipal: el necesario disfrute de poder
decisorio propio
47
y -como garanta no siempre coincidente con la anterior- el derecho
a participar en la gestin de los asuntos de inters municipal. Dado el tipo de litigios
hasta ahora residenciados en el Tribunal Constitucional, la jurisprudencia slo ha
concretado algunos estndares mnimos de autonoma municipal en materia de
urbanismo. Como punto de partida se afirma en la jurisprudencia que el urbanismo es
materia de necesaria competencia municipal, si bien no necesariamente exclusiva
48
. El
alcance de la competencia urbanstica municipal (que en todo caso corresponde
configurar al legislador sectorial) puede ser menos intensa en planeamiento (sobre todo,
en planeamiento general) que en ejecucin y gestin
49
. En concreto, y por lo que se
refiere a la competencia de planeamiento, la participacin municipal habr de ser tanto
ms acusada cuanto ms ntido sea el alcance local de las determinaciones
planificadoras
50
. As, como estndar constitucional mnimo, las decisiones de
planeamiento de alcance estrictamente municipal han de ser aprobadas inicialmente por
los Ayuntamientos
51
. Por ltimo, y relacionado con la ejecucin urbanstica, la
jurisprudencia constitucional tambin garantiza directamente un mnimo de
participacin municipal en hipotticos procedimientos expropiatorios (de otros
Ayuntamientos) sobre el trmino municipal propio
52
.

c) El tercer tipo de estndares de autonoma municipal es el referido a la
suficiencia financiera. La jurisprudencia constitucional viene distinguiendo aqu entre
suficiencia de medios y poder de gasto. La garanta constitucional de suficiencia de
medios es muy limitada (fundamentalmente, porque no exige que los recursos hayan de
ser en su totalidad propios bastando con que sean genricamente suficientes)
53
.
Mucho ms elevado es el estndar de autonoma local en el gasto. Por de pronto, la
jurisprudencia viene reiterando sin pausa que el poder presupuestario es parte esencial
de la autonoma local
54
, que se concreta en dos estndares: en primer lugar, la plena
disponibilidad por las corporaciones locales de sus ingresos sin condicionamientos
indebidos y en toda su extensin, para poder ejercer las competencias propias (). Y en
segundo lugar, la capacidad de decisin sobre el destino de los fondos, tambin sin
condicionamientos indebidos
55
.



47
SSTC 32/1981, FJ 4; 170/1989, FJ 9; 40/1998, FJ 39

48
SSTC 40/1998, FJ 39; 159/2001, FJ 4; 240/2006, FJ 10

49
SSTC 159/2001, FJ 4; 51/2004, FJ 9; 240/2006, FJ 10

50
STC 51/2004, FJ 10

51
STC 159/2001, FJ 12; 51/2004, FJ 12; 240/2006, FJ 10

52
STC 159/2001, FJ 13 b)

53
STC 4/1981, FJ 15

54
SSTC 32/1981, FJ 4; 27/1987, FJ 7; 109/1998, FJ 10

55
SSTC 109/1998, FJ 10; 104/2000, FJ 4; 48/2004, FJ 10

16
14. Acabo de describir algunos estndares de autonoma municipal
provenientes de la jurisprudencia constitucional. Repito que en ellos no se agota la
garanta constitucional de la autonoma municipal. Pues la jurisprudencia slo ofrece
estndares all donde ha habido un proceso constitucional. Pero tomando como
referencia el catlogo de estndares ya concretados en la jurisprudencia es posible
generar, de forma deductiva, nuevos mnimos para otros mbitos de actuacin
municipal hasta ahora ajenos a la jurisprudencia constitucional. Dicho esto, y tambin
como ayuda para la confeccin del catlogo de mnimos constitucionales de
autonoma local, puede resultar de utilidad una reflexin sobre las diversas vas de
formacin de estndares de autonoma municipal por el Tribunal Constitucional y por
la doctrina. Dos son, creo, las vas de fijacin de los cnones de autonoma municipal.
Una es propiamente deductiva: de la simple enunciacin de la garanta constitucional
(arts. 137 y 140 CE), puesta en el contexto sistemtico de la Constitucin (as, el
principio democrtico del art. 1.1 CE; la posible existencia de Comunidades Autnomas
-art. 2 CE- y la unidad del Estado conforme al art. 1.2 CE) se deducen algunos
elementos mnimos de autonoma local garantizados directa e inmediatamente por la
Constitucin. As se hace a mi juicio- en la doctrina acadmica, desde los primeros
estudios
56
; y as ocurre tambin en la STC 4/1981, en relacin con los controles
administrativos sobre las entidades locales; aqu el Tribunal Constitucional no indaga en
la imagen social de la autonoma local (fundamentalmente, porque no existe); deduce
del texto constitucional en qu debe consistir la autonoma local que menciona el art.
137 CE. La segunda va de formacin de los estndares de autonoma local es
inductiva: del rgimen local vigente se inducen mnimos de autonoma que gozan de
relevancia constitucional. Lo normal es que la operacin inductiva no contenga
confusin en el sistema de fuentes: que las garantas legales (fundamentalmente, las
contenidas en la LBRL) se tomen como referencias, apoyos o guas para la
identificacin de los estndares constitucionales de autonoma local. Pero tambin hay
ocasiones en que los estndares legales se han recibido directamente en la garanta
constitucional, como normas constitucionales. Como se ver ms adelante, en esta
operacin ha sido determinante la imprecisin del concepto de bloque de la
constitucionalidad y su aplicacin (no motivada) a la LBRL.

56
A. EMBID IRUJ O, Autonoma municipal..., pp. 462 y ss.; R. MARTN MATEO, La autonoma local
y el sistema normativo espaol, en RAP nm. 94 (1981), pp. 53 y ss (p.61)

17

15. Hasta aqu se han identificado y descrito algunos estndares mnimos de
autonoma municipal, directamente garantizados por la Constitucin. En lo que hace a
las competencias se ha hablado de un derecho a la participacin en los asuntos de
inters local. Y se han visto algunas concreciones sectoriales de esa participacin.
Fundamentalmente, en materia de urbanismo. De esta exposicin, y aceptado el propio
concepto de estndares mnimos, se sigue que nuestra Constitucin no contiene una
clusula universal de competencias a favor de los municipios
57
. All donde la
Constitucin contiene una clusula de competencia municipal universal se niega
precisamente la idea estndares mnimos de autonoma municipal. Y se definen las
relaciones entre Constitucin y Ley bajo la idea de restriccin: el poder municipal
universal (atribuido directamente por la Constitucin) puede ser restringido o limitado
por la Ley. Eso s, siempre que la limitacin legal sea asimismo respetuosa con el
contenido esencial de la autonoma municipal y respete el principio de
proporcionalidad
58
. Mas no es esto lo que, a mi juicio, resulta de la jurisprudencia
constitucional. Los arts. 137 y 140 CE garantizan directamente unos mnimos de
autonoma funcional a los municipios; y remiten implcitamente a las leyes (y a los
Estatutos de Autonoma) la elevacin de esos mnimos. De manera que la las leyes no
restringen una autonoma municipal amplia ex Constitutione. Las leyes configuran y
elevan los estndares constitucionales de autonoma municipal. Lo dicho hasta aqu
no permite concluir, sin ms, que la autonoma municipal sea ajena a la idea o principio
de subsidiariedad. Esta categora, en su vertiente organizativa, significa preferencia
funcional de la organizacin territorial ms prxima a los ciudadanos. Pero no implica

57
En el sentido del texto: J . BARNES, Subsidiariedad y autonoma local en la Constitucin,p. 54. Otra
opinin en: J .M. BANDRS, El principio de subsidiariedad, p. 26; A. IGLESIAS, Autonoma
municipal, descentralizacin poltica e integracin europea, p. 289; F. CAAMAO, la autonoma
local, en serio, en El Municipio en Aragn, Diputacin Provincial de Zaragoza, 2004, pp. 251 y ss (p.
262). A los efectos de identificar en el art. 137 CE una clusula general de atribucin a favor del poder
local, de forma similar a lo establecido en la Sentencia alemana Rastede, vase tambin J .L CARRO,
El debate, pp. 89 y ss (p.93); y luego en La clusula general de competencia municipal, en Anuario
del Gobierno Local 1999-2000, pp. 37 y ss (pp. 48 a 51); tambin L. ORTEGA, Las competencias
como paradigma de la autonoma local, en Justicia Administrativa, nmero extraordinario ao 2000, pp.
33 y ss (p. 39); y J . GARCA ROCA, Un bloque constitucional, p. 23.

58
L. ORTEGA, El principio de proporcionalidad como garante de la autonoma local, en Anuario del
Gobierno Local 1997, Institut de Dret Public, Barcelona, 1998, pp. 99 y ss.

18
necesariamente la atribucin de competencia universal a los municipios
59
. El Derecho
positivo (tanto espaol como comparado y europeo) muestra distintas formas jurdicas
de subsidiariedad. Hay subsidiariedad, por ejemplo, donde una norma jurdica,
constitucional o legal, impone la mxima atribucin posible de competencias a los
municipios. No es necesario, para hablar de subsidiariedad, que la Constitucin o la Ley
directamente atribuyan competencia universal a los municipios. En Derecho espaol,
como luego se ver, se puede identificar en los arts. 137 y 140 CE un mandato de
optimizacin de la autonoma municipal. Esto es, un principio de autonoma
municipal, en sentido estricto. En lo que hace a las funciones o competencias
municipales ello es tanto como ordenar a la Ley la atribucin del mximo de
competencias posibles a los municipios, siempre que a ello no obsten otros bienes o
principios constitucionales.

16. A la luz de la jurisprudencia constitucional se puede afirmar que los arts. 137
y 140 CE no garantizan, ms all de los estndares mnimos, un posible contenido
normal de la autonoma municipal
60
. En mi opinin, no se debe mantener aqu la
simetra conceptual con los derechos fundamentales, donde la Constitucin garantiza no
slo un ncleo esencial (frente al legislador) y un contenido normal, directa y
subjetivamente garantizado por la Constitucin aunque limitable (proporcionadamente)
por el legislador. Ese concepto de contenido normal tendra sentido y utilidad en un
sistema normativo en el que se partiera de un reconocimiento constitucional prima
facie extenso de la autonoma local. En es reconocimiento extenso s habra sitio para
un primer ncleo de mnimos, no atacable por el legislador; y un segundo crculo de
normalidad, reconocido directamente por la Constitucin pero limitable por la Ley
(aunque a su vez sta sometida a lmites de proporcionalidad). En suma: quiz la
propuesta de contenido normal de la autonoma local puede ser til en Derecho
alemn, pues all la jurisprudencia viene interpretando de manera extensa la garanta
constitucional de la autonoma local (del art. 28 II GG), y simultneamente acepta su

59
F. VELASCO CABALLERO, Autonoma local y subsidiariedad en la reforma de los Estatutos de
Autonoma, en Anuario del Gobierno Local 2004, Institut de Dret Public, Barcelona, 2005, pp.117 y ss.
(p. 143)

60
As lo ha propuesto M. SANCHEZ MORN, La autonoma local, p. 188

19
limitacin (proporcionada) por la ley
61
. Pero no parece correcto hablar de contenido
normal constitucional en un Derecho pblico, como el espaol, donde la ley ocupa una
posicin de configuracin de la autonoma municipal o ms precisamente an (segn
se viene defendiendo en este estudio), de desarrollo o elevacin progresiva de la
autonoma garantizada directamente aunque slo en sus mnimos- por la propia
Constitucin.

17. La explicacin de los arts. 137 y 140 CE como mnimo de autonoma
permite vertebrar todo el sistema de fuentes del Derecho local a travs del criterio de la
norma ms favorable
62
. Los arts. 137 y 140 CE iniciaran una secuencia de normas
(de distinta procedencia y rango) que tienen por fin la configuracin de la autonoma
municipal. Una configuracin progresivamente ampliadora donde cada norma puede
siempre elevar el nivel de autonoma local alcanzado hasta el momento. El inicio de ese
sistema progresivo de autonoma local est en la propia Constitucin, en lo que
garantiza de forma directa (y luego veremos que tambin de forma subjetiva). Esto
permitira hablar de la autonoma municipal como opcin constitucional cuyo nivel se
remite a las dems fuentes del ordenamiento. La Constitucin slo asegurara los
mnimos de autonoma municipal; el nivel definitivo de autonoma provendra de los
Estatutos, la Ley y los Tratados internacionales. Ms adelante se desarrollar esta idea,
al intentar precisar la funcin de las garantas especficas de autonoma municipal que
contienen los nuevos Estatutos de Autonoma.


IV. Garanta subjetiva de autonoma municipal

18. La concepcin institucional de la autonoma local ha cegado hasta ahora-
el desarrollo terico de una posible dimensin subjetiva de dicha garanta
constitucional. En la doctrina se ha afirmado con contundencia que la autonoma local

61
J . IPSEN, Niederschsiches Kommunalrecht...,p. 33 (si bien en jurisprudencia constitucional ms
reciente se percibe una tendencia a prescindir del juicio de proporcionalidad en las limitaciones de la
autonoma municipal).

62
Similar, B. SCHAFFARZIK, Handbuch der Europischen Charta der Kommunalen Selbstverwaltung,
Booberg Verlag, Stuttgart, 2001 (p. 302, 5)

20
garantizada por la Constitucin no es un derecho subjetivo
63
. En la STC 214/1989, FJ
13 c) se afirmaba una concepcin slo objetiva o institucional de la autonoma local
diciendo que dicha garanta [de la autonoma local] slo se extiende a la existencia
misma de esa autonoma y, por tanto, de las corporaciones gestoras de la misma, pero
no, obviamente, al mantenimiento de un determinado status quo organizativo () la
garanta institucional de la autonoma local no pued[e] preservar al municipio
individualmente. Este planteamiento netamente institucional sigue claramente
presente en la jurisprudencia constitucional hasta hoy. Hay que precisar, con todo, que
cuando la Constitucin niega la dimensin subjetiva de la autonoma municipal se est
refiriendo a un fenmeno muy concreto y limitado: la inexistencia de un derecho
constitucional de cada municipio a su existencia. Esto es: la Constitucin no impide que
las Comunidades Autnomas, de acuerdo con las leyes, supriman o fusionen municipios
concretos. Pero de este enunciado, incuestionablemente presente en la jurisprudencia,
no se sigue necesariamente que la Constitucin excluya la subjetivacin de la autonoma
municipal. Ocurre, ms bien, que la supervivencia no forma parte de los estndares
mnimos de autonoma que la Constitucin garantiza a cada concreto municipio. De esta
forma se puede entender, ya fuera de nuestras fronteras, que en Derecho alemn, donde
tambin se niega el derecho de cada municipio a su supervivencia (frente al Land)
64
,
simultneamente se afirme que la autonoma local constitucionalmente garantizada
protege de forma individualizada y directa a cada concreto municipio. En suma: la
Constitucin puede proteger la autonoma local como derecho subjetivo de cada
municipio, aunque ese derecho puede no incluir la propia supervivencia de cada
municipio.

19. En mi opinin, la concepcin estrictamente institucional de la autonoma
municipal presenta muestras claras de agotamiento e insuficiencia. La caracterizacin
institucional de la autonoma local (incuestionable en la actual jurisprudencia) convive,
de hecho, con diversas expresiones subjetivas de esa misma autonoma. Por un lado, la
idea de que la autonoma local de los arts. 137 y 140 CE es un derecho de la
comunidad local a participar en cuantos asuntos le atae se viene repitiendo

63
R. GARCA MACHO, La autonoma municipal y su proteccin...,p. 423; PAREJ O, Garanta
institucional... p. 146; A. FANLO, Fundamentos,p. 265

64
J . IPSEN, Niederschsiches Kommunalrecht..., p. 31. J urisprudencia constitucional federal constante:
BVerfGE 50, 50; 59, 216 (227); 76, 107 (119); 86, 90 (107); 103, 332 (366);

21
invariablemente desde 1981
65
. Plasmacin directa de esa concepcin subjetiva es que
en caso de vulneracin de la autonoma local las Diputaciones Provinciales afectadas
podrn siempre hacer valer sus derechos y ttulos competenciales ante los Tribunales
competentes
66
. De hecho, es un dato frecuente de la realidad forense que los
municipios defiendan ante la jurisdiccin contencioso-administrativa su autonoma
constitucional, la que les garantiza el art. 140 CE con el contenido concreto que le
proporciona la Ley. No se trata de la defensa, como derecho reaccional, del estatuto
atribuido por la ley
67
. Ayuntamientos y Diputaciones provinciales defienden la
autonoma local que les concede la Constitucin, y no la autonoma que de acuerdo
con la Constitucin les atribuye la ley. As, cuando el Ayuntamiento de Madrid
impugna el Decreto de la Comunidad de Madrid 81/1992, por el que se establecen
restricciones en el uso del agua potable, invoca directamente los arts. 137 y 140 CE,
porque considera vulnerada su autonoma en materia de abastecimiento de agua a
poblacin
68
. Aqu, ante la Jurisdiccin contenciosa, las Entidades locales no pueden
defender ms que su autonoma, pues justamente a esa defensa subjetiva se contrae la
legitimacin procesal en los arts. 63.2 LBRL y 19. e) LJ CA. Obviamente, estas
invocaciones no se proyectan frente a leyes sino respecto de actuaciones administrativas
(tal es el objeto posible del proceso contencioso). Pero lo relevante es ahora que
Ayuntamientos y Diputaciones Provinciales invocan directa e individualmente la
garanta constitucional de la autonoma local como parmetro de licitud de la actuacin
administrativa. La propia jurisprudencia constitucional estimula esta defensa
contencioso-administrativa de la autonoma constitucional. As, cuando afirmar que una
norma legal transitoria sobre planeamiento urbanstico supramunicipal no es por s
contraria a la autonoma municipal garantizada por la Constitucin, pero que la
prolongacin indefinida del perodo transitorio por falta de iniciativa administrativa s
puede infringir el art. 137 CE, lo que podra hacerse valer por los medios procesales

65
SSTC 32/1981, FJ 4; 27/1987, FJ 2; 40/1998, FJ 39; 240/2006, FJ 6

66
STC 27/1987, FJ 5. Similar planteamiento se expresa hoy en la STC 240/2006, FJ 2, en relacin con el
nuevo conflicto en defensa de la autonoma local: Este nuevo procedimiento viene a reforzar los
mecanismos en defensa de la autonoma local de los que ya disponen los entes locales en nuestro
Ordenamiento, el cual tradicionalmente tena establecidas vas jurisdiccionales para que aqullos
pudieran demandar la tutela del libre ejercicio de sus competencias

67
Como parece deducirse de L. PAREJO, Garanta institucional, p. 150, y como se propone
explcitamente en M. SNCHEZ MORN, Autonoma local, p. 167

68
Vase STS de 9 de mayo de 2001 (Ar. 7416)

22
correspondientes
69
. Al comps de estos planteamientos procesales, los Tribunales de lo
contencioso no tienen objecin en considerar que ciertas actuaciones administrativas y
judiciales
70
vulneran directamente la autonoma local garantizada por la Constitucin a
los Ayuntamientos y Diputaciones demandantes. Esa infraccin normalmente consiste
en la contravencin de una norma legal que, en desarrollo de los arts. 137, 140 y 141
CE, ha dotado de competencias a municipios y provincias. O en un control
administrativo no autorizado por la ley
71
. Se considera, de esta manera, que la infraccin
de ciertas leyes de rgimen local lleva consigo la infraccin de la garanta constitucional
de la autonoma local. Y no de una forma objetiva o abstracta, sino en relacin con
concretos Ayuntamientos y Diputaciones recurrentes en el proceso contencioso.
Estamos, sin duda, ante un fenmeno de subjetivacin de la autonoma local. Veamos
varios ejemplos significativos de la jurisprudencia contencioso-administrativa:

a) En una Sentencia de 1992 se discuta sobre si a un expediente de creacin de
mancomunidad, iniciado antes de 1985, le era de aplicacin la LBRL o la ley anterior
(que prevea un acto de control de legalidad supramunicipal). La Sala argumenta que
conforme a los arts. 137 y 140 CE, y en atencin a las singularidades del caso, haba
que optar por aplicar la ley preconstitucional
72
. Es obvio que aqu no se aplica
objetivamente el art. 140 CE (pues siempre determinara la aplicacin de la LBRL): si
se aplica la legislacin preconstitucional es porque, en el caso concreto, resulta
subjetivamente ms favorable para la autonoma del Ayuntamiento demandante.

b) El Tribunal Supremo tambin ha enjuiciado, en varias ocasiones, si la
modificacin de ciertas determinaciones urbansticas en el trmite de aprobacin
definitiva de un plan general municipal (por la Comunidad Autnoma) infringa la
autonoma municipal garantizada por los arts. 137 y 140 CE. Se trataba de casos en los
que las leyes autorizaban, de forma general, posibles modificaciones autonmicas al
planeamiento municipal, en trmite de aprobacin definitiva; y donde los
Ayuntamientos recurrentes consideraban que la forma de aplicar la ley, en el caso
concreto, infringa el art. 140 CE. Lo que se alegaba, en suma, no era la
inconstitucionalidad de la Ley como la vulneracin de la autonoma municipal en la
aplicacin de la Ley. En estos casos, el Tribunal Supremo ha valorado directamente si
aquellas modificaciones autonmicas al planeamiento municipal afectaban a la
autonoma urbanstica del concreto municipio en cuestin. Ha enjuiciado si las

69
STC 51/2004, FJ 14

70
Entre las ltimas: STS de 20 de julio de 2003 (Ar. 4377): un rgano judicial que dificulta la actuacin
legal de una entidad local no slo vulnera la ley sino tambin la garanta institucional de la autonoma
local.

71
STS de 15 de marzo de 2005 (Ar. 2240)

72
STS de 22 de enero de 1992 (Ar. 631)

23
concretas modificaciones suponan, o no, una vulneracin de la autonoma municipal
garantizada por la Constitucin; no en abstracto, sino la autonoma del concreto
municipio autor del plan modificado
73
.

c) En materia de organizacin, el Tribunal Supremo ha amparado directamente
la potestad de organizacin de los Ayuntamientos con base en la garanta constitucional
de la autonoma municipal. As, en un caso en el que la sentencia de instancia haba
anulado un convenio de colaboracin entre varias entidades locales, territoriales e
instrumentales, por ver ah de forma encubierta un contrato tpico de asistencia tcnica
sin las debidas formalidades. El Tribunal Supremo considera que ese tipo de convenio
de colaboracin se encuentra amparado por la potestad de autoorganizacin municipal,
directamente amparada por el art. 140 CE74. Vase que en este caso lo que ampara el
Tribunal Supremo no es la institucin de la autonoma municipal sino la autonoma de
un concreto municipio.


20. Una segunda lnea de subjetivacin de la autonoma municipal se encuentra,
a mi juicio, en la actual regulacin del conflicto en defensa de la autonoma local.
Por medio de este conflicto (regulado en los arts. 75 bis a 75 quinquies de la LOTC)
las entidades locales, actuando de manera necesariamente coaligada, pueden instar
indirectamente la declaracin de inconstitucionalidad de leyes (del Estado o de
Comunidades Autnomas) por contrarias a la garanta constitucional de la autonoma
local. En los casos en que la Ley tenga por nico destinatario a un concreto ente local,
ste estar legitimado para promover en solitario el conflicto constitucional en defensa
de la autonoma local. No cabe duda de que esta frmula del conflicto, en su actual
regulacin, difiere del rgimen de defensa individual de la autonoma local en Derecho
pblico alemn, mediante recurso de amparo
75
. All el recurso constitucional de amparo
(ante el Tribunal Constitucional Federal) est abierto a cada entidad local territorial que
ve limitada la autonoma que le garantiza la Constitucin. Algo similar ocurre con las
acciones directas contra Ley que las Constituciones de los Lnder garantizan a los entes
locales ante los Tribunales Constitucionales de los propios Lnder
76
. Con todo, pese a

73
Entre otras: SSTS de 21 de febrero de 2004 (Ar. 1455); 25 de octubre de 1995 (Ar. 7711)

74
STS de 4 de julio de 2003 (Ar. 4377)

75
Aunque tampoco ha faltado all quien califica al recurso para la defensa de la autonoma local como
conflicto: J . BURMEISTER Die Kommunale Verfassungsbeschwerde im System der
verfassungsrechtlichen Verfahrensarten, en Juristische Arbeitsbltter, 1980, pp. 11 y ss.

76
M. GONZLEZ BEILFUSS, El recurso de amparo municipal en la Repblica Federal de Alemania,
en Anuario del Gobierno Local 1997, Institut de Dret Public, Barcelona, 1998, pp. 291 y ss (en especial,
pp. 294 y ss).

24
que el conflicto en defensa de la autonoma local no es homologable al recurso de
amparo del Derecho alemn, no se puede negar que el conflicto espaol tambin
presenta rasgos claramente subjetivos
77
. Ms all de la imagen romntica de
Ayuntamientos y Diputaciones litigando en inters de la Constitucin
78
, un mnimo
de realismo lleva a afirmar que los Ayuntamientos y Diputaciones que se coaligan para
promover un conflicto constitucional actan en defensa de su autonoma local. Por
ello, tiene pleno sentido que en el nico conflicto en defensa de la autonoma local
resuelto hasta ahora el Tribunal Constitucional hable del acceso [de Ceuta] a la
jurisdiccin constitucional para defensa de su autonoma
79
(la suya, no la de todos)

21. Por de pronto: en todo conflicto constitucional, del tipo que sea, se defiende
siempre un poder o competencia propios. De ah la exigencia procesal de vindicatio
potestatis propia de los conflictos. Esto es especialmente claro en los casos de
legitimacin procesal individualizada: cuando la entidad local es destinataria nica de
una Ley (art. 75 ter 1.a) LOTC); y en el caso de los Territorios Histricos vascos
(Disposicin adicional 4.2 LOTC). Ms all de estos casos, incluso cuando los entes
locales han de actuar de forma coaligada (art. 75 ter 1 b) y c) LOTC) lo que defienden
es, propiamente, su autonoma local. Cierto es que la exposicin de motivos de la Ley
Orgnica 7/1999 (de reforma de la LOTC) parecera rechazar el carcter subjetivo del
conflicto en defensa de la autonoma local cuando habla de garantizar los intereses de
los entes locales afectados ponderando su entidad, de modo que los mismos sean
suficientemente representativos y que no se refieran a los propios de los entes locales
aisladamente considerados. Pero tambin se puede afirmar que lo que propiamente
excluye la exposicin de motivos de la Ley Orgnica 7/1999 son los conflictos de
escasa relevancia territorial; con ello no se negara el carcter subjetivo del conflicto,
se estara fijando un requisito procesal de trascendencia o relevancia para la tramitacin
de un conflicto en esencia subjetivo. Al igual que el recurso de casacin, que es
subjetivo pero cualificado en su acceso (art. 86.2 LJ CA), las normas procesales de la

77
Otra opinin: J . GARCA ROCA, El nuevo conflicto en defensa de la autonoma local, en Justicia
Administrativa, nm. Extraordinario 2000, pp. 5 y ss (p.10); M. SNCHEZ MORN, Comentario al art.
75 bis, en J.L REQUEJ O PAGS (Coordinador), Comentario a la Ley Orgnica del Tribunal
Constitucional, BOE, Madrid, 2001, pp. 1175 y ss (p. 1184).

78
A ello se refiere J . GARCA ROCA, El nuevo conflicto..., p. 17

79
STC 240/2006, FJ 7

25
LOTC habran establecido estrictos requisitos de procebilidad en un conflicto
esencialmente subjetivo. Estaramos ante lo que la doctrina procesal conoce
tradicionalmente como litisconsorcio activo necesario, esto es, la posible exigencia
legal de que en la parte actora de un proceso participen distintos sujetos con inters en el
mismo asunto
80
. Por ltimo, y ya en lo que hace a la sentencia, la LOTC establece que
en la resolucin del conflicto el Tribunal Constitucional declarar la titularidad o
atribucin de la competencia controvertida (art. 75 quinquies. 5 LOTC). Es ciertamente
objetable (y evitable) la referencia exclusiva a la competencia controvertida, pues no
slo en competencias se concreta la autonoma local. Pero, en todo caso, la mencin
expresa a la competencia refuerza la comprensin subjetiva del conflicto: en la pugna
por un concreto poder (competencia), la sentencia declara que corresponde
precisamente a una de las partes en el litigio
81
.


V. Autonoma de las entidades locales como principio constitucional

22. La autonoma municipal que garantiza la Constitucin no slo es un lmite al
legislador (que es lo que propiamente refleja el concepto de garanta institucional).
Tambin es un mandato positivo dirigido a todos los poderes pblicos, y entre ellos al
legislador. Por eso se ha dicho con razn que ms que como una realidad a preservar,
la autonoma local [en la Constitucin] se presenta como un deseado objetivo que la
Constitucin marca
82
. Es en este contexto en el que puede tener sentido hablar del
legislador de la garanta institucional, expresin utilizada en la doctrina para marcar
una relacin positiva entre la Ley y la garanta constitucional de la autonoma local
83
.

80
Poco importa ahora que, al igual que las leyes procesales civiles anteriores, el art. 12 LEC se refiera
hoy slo al litisconsorcio activo voluntario (no al necesario). Pues la inexigibilidad de litisconsorcio
activo tiene ms que ver con el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) que con la correccin
abstracta de esta posibilidad procesal. De lo que se trata hoy, en los procesos entre partres

81
Una interpretacin matizadamente distinta de la sostenida en el texto, en E. FOSSAS ESPADALER,
El conflicto en defensa de la autonoma local: un experimento constitucional fallido, ponencia
presentada en el IV Congreso Nacional de la Asociacin de Constitucionalistas de Espaa (Valencia,
2006), p. 10 (el texto, en http://www.idluam.org/files/estudios_doctrinales/PonenciaFossas.pdf)

82
J . ESTEVE, Garanta institucional,p. 131

83
L. ORTEGA, Las competencias como paradigma de la autonoma local Justicia Administrativa,
nm. Extraordinario 2000, pp. 33 y ss (p. 41); en similares trminos, J .L RIVERO YSERN, Manual de
Derecho Local, p. 68. Tambin, BLASCO DAZ, Ordenanza municipal... p. 39.

26
Ese mandato positivo se refiere, sobre todo, a la asignacin de competencias a los entes
locales, a fin de que cobre contenido preciso la autonoma local.

23. Como en seguida se detallar, desde el principio, desde 1981, viene diciendo
el Tribunal Constitucional que el art. 137 CE garantiza un derecho a participar en los
asuntos de inters local; y que para tal fin es necesario que el legislador (estatal o
autonmico) atribuya competencias suficientes a los municipios y provincias
84
. Dice as
el Tribunal Constitucional que la concreta configuracin institucional de la autonoma
provincial corresponde al legislador, incluyendo la especificacin del mbito material
de competencia de la entidad local, as como las frmulas o instrumentos de relacin
con otras entidades pblicas y el sistema de controles de legalidad constitucionalmente
legtimos)
85
. Al hilo de esta jurisprudencia se habla en la doctrina de la garanta de la
autonoma local como principio de accin continua sobre toda la labor legislativa y
del principio de autonoma como directiva constitucional
86
. La funcin positiva del
legislador, advertida ya por el Tribunal Constitucional desde 1981, ha dado pie a la
propuesta de sustituir la categora garanta institucional por la de garanta
constitucional
87
.

24. Pero visto ya que los arts. 137 y 140 CE contienen un mandato positivo, an
hay que precisar cul es el alcance de ese mandato. Si atendemos a la jurisprudencia
(constitucional y judicial) se comprobar que el mandato positivo se proyecta sobre
todos los poderes pblicos (no slo sobre el legislador) y que no se limita a la obtencin
de suficiente autonoma local. El mandato positivo al que me vengo refiriendo no es,
en la actualidad, nicamente un mandato de suficiencia; es un mandato de optimizacin.
A la vista de la jurisprudencia, los arts. 137 y 140 CE imponen a los poderes pblicos la
consecucin del mximo posible de autonoma local. Aquellos preceptos obligan a que
los poderes del Estado (fundamentalmente, los legislativos) configuren la autonoma
local de forma ptima, hasta donde lo permita la propia Constitucin. Es cierto que en
ocasiones la jurisprudencia constitucional habla slo de un mandato de autonoma

84
STC 32/1981, FJ 4

85
STC 27/1987, FJ 2; y luego: STC 109/1998,FJ 2

86
J .A. SANTAMARA PASTOR, Notas..., p. 71

87
J . GARCA MORILLO, La configuracin constitucional de la autonoma local, p. 32

27
suficiente, pero este enunciado hay que entenderlo en un contexto competencial: la
Constitucin ordena el mximo posible de autonoma local, pero no necesariamente a
travs de la ley estatal. As es como hay que entender la STC 61/1997, cuando habla de
que la ley bsica estatal en materia local si excede de de lo necesario para garantizar
la autonoma local habr invadido competencias autonmicas y ser, por ello,
inconstitucional
88
. No es que no rija frente al Estado el mandato de optimizacin de la
autonoma local; simplemente, en algunas materias el Estado carece de competencia
para alcanzar ese mximo u ptimo de autonoma local que reclama la Constitucin.

25. Por lo dicho, la autonoma municipal es hoy, en nuestro orden constitucional,
un principio en sentido estricto. La Constitucin, adems de garantizar directamente
ciertos estndares mnimos de autonoma municipal, impone como fin de todos los
poderes pblicos la consecucin de los mayores niveles posibles de autonoma para los
municipios. Esto ltimo es lo que se refleja en la expresin principio de autonoma
municipal. No es de extraar, en este sentido, que en la propia jurisprudencia referida a
los arts. 137 y ss CE se hable con frecuencia del principio de autonoma local
89
,
expresin sta de la que tambin se sirve en ocasiones el legislador (as, Disposicin
adicional 6.3 LBRL, en la redaccin dada por la Ley 11/1999) e incluso los nuevos
Estatutos de Autonoma (as: art. 160.1 EAC). El principio, como tipo especfico de
norma diferente de la regla, contiene propiamente un mandato de optimizacin; esto
es, una orden de satisfaccin mxima de un determinado bien o valor jurdico, hasta el
lmite que se lo permite su concurrencia con otros bienes, valores o principios del
mismo sistema constitucional. Hablar de la autonoma municipal como principio en
sentido estricto- es tanto como identificar en la Constitucin una opcin a favor del
mximo posible de autonoma para los municipios, el mximo que permita la
concurrencia de la garanta constitucional de la autonoma local con otros bienes
constitucionales (por ejemplo, el reconocimiento de competencias a otras entidades
territoriales, o la existencia de intereses supralocales). Esta opcin primaria de la
Constitucin (principio de autonoma municipal) exige justificacin suficiente para
cada caso en que el legislador (y aplicando la ley, los dems rganos del Estado) decide

88
STC 61/1997, FJ 25

89
En la jurisprudencia constitucional: SSTC 4/1981, FJ 3, 32/1981, FJ 3; 2/1987, FJ 2; 159/2001, FJ 12;
240/2006, FJ 7; y en la judicial: SSTS 27 de enero de 2000, Ar. 51; 22 de junio de 2000, Ar. 7568; 18 de
abril de 2002, Ar. 4834; 20 de febrero de 2003 (Ar.2126)

28
atribuir competencias a organizaciones jurdico-pblicas distintas de los municipios.
Hablo aqu de justificacin suficiente y no de proporcionalidad en la reasignacin
de las tareas locales. Pues el punto de partida no es aqu (a diferencia de Alemania) una
competencia universal limitable por Ley (eso s, proporcionadamente). Nuestra
Constitucin slo garantiza directamente unos mnimos competenciales a los
municipios; y encarga que, ms all de esos mnimos, todos los poderes pblicos (y
entre ellos los legislativos) optimicen la autonoma municipal. No estamos, por tanto,
ante una alta autonoma de inicio luego limitable sino ante una garanta de mnimos,
aunque necesariamente mejorable. El test constitucional de proporcionalidad resulta
adecuado para medir la limitacin respecto de algo preexistente, protegido directamente
por la norma. Pero no resulta til cuando de lo que se trata es de valorar en qu medida
los poderes pblicos satisfacen (respecto de los mnimos constitucionales) el mandato
general de mejora u optimizacin de la autonoma municipal. Para estos casos parece
ms razonable hablar de un simple test de ponderacin: esto es, de si un posible
defecto en la elevacin de la autonoma local gozaba, en las circunstancias propias de
cada caso, de justificacin constitucional suficiente
90
.

26. Como digo, en ocasiones la jurisprudencia constitucional incluye
razonamientos y argumentos propios de una caracterizacin principial de la autonoma
local.

a) En alguna ocasin, la jurisprudencia constitucional equipara el mandato de
autonoma municipal del art. 140 CE con la autonoma local exigida por el art. 3 de la
Carta Europea de la Autonoma Local, de 1985
91
. Y recurdese que en aquel Convenio

90
Corrijo con esto, parcialmente, la admisibilidad del test de proporcionalidad en relacin con la
autonoma local que expuse en F. VELASCO CABALLERO, Autonoma local y subsidiariedad en la
reforma de los Estatutos de Autonoma, en Anuario del Gobierno Local 2004, Institut de Dret Public-
Fundacin Democracia y Gobierno Local, Barcelona, 2004, pp. 117 y ss (p. 127). Con ello aproximo mis
conclusiones a las propuestas de D. SARMIENTO, El principio de proporcionalidad y la defensa de la
autonoma local, Revista de Administracin Pblica (RAP), nm. 162 (2003), pp. 145 y ss., y de J .M.
RODRGUEZ DE SANTIAGO, La ponderacin de bienes e intereses en el Derecho administrativo,
Marcial Pons, Madrid, 2000, pp. 113 a 115.

91
Dice as el Tribunal Constitucional que [la autonoma local] debe ser entendida como un derecho de
la comunidad local a participar, a travs de rganos propios, en el gobierno y administracin de cuantos
asuntos le ataen (). Esta nocin es muy similar a la que luego fue acogida por la Carta Europea de la
Autonoma Local de 1985 (ratificada por Espaa en 1988), cuyo art. 3 (Concepto de la autonoma
local) establece que por autonoma local se entiende el derecho y la capacidad efectiva de las entidades
locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos pblicos, en el marco de la ley, bajo su
29
internacional no se habla de mnimos funcionales de autonoma, sino de ordenar y
gestionar una parte importante de los asuntos pblicos. A travs de la cita del art. 3
CEAL, y de su equiparacin hermenutica con lo establecido en los arts. 137 y 140 CE,
es perceptible una comprensin de la garanta constitucional de la autonoma local no ya
slo como el aseguramiento de un mnimo de autonoma sino como un mandato de
optimizacin dirigido a los poderes pblicos. Esto es, como una norma principial. A una
conclusin similar se podra llegar con la jurisprudencia del Tribunal Supremo
92
.

b) Tambin se observa en la jurisprudencia constitucional un control de
razonabilidad constitucional, respecto de leyes que, en materias de tpico inters local,
asignan competencias a otras Administraciones pblicas. A mi juicio, con este test de
razonabilidad se est midiendo el grado de cumplimiento del principio de autonoma
local que resulta de la Constitucin. Significativamente, ya en la STC 32/1981
(Diputaciones catalanas) se dice que el legislador puede disminuir o acrecentar las
competencias hoy existentes [de las Provincias], pero no eliminarlas por entero y, lo que
es ms, el debilitamiento de su contenido slo puede hacerse con razn suficiente y
nunca en dao del principio de autonoma que es uno de los principios estructurales
bsicos de nuestra Constitucin
93
. Como se ve, la Constitucin no protege sin ms
un status quo competencial. Ni se sirve del lmite de proporcionalidad para reforzar
las competencias (provinciales). La explicacin de esta jurisprudencia puede ser otra: la
Constitucin contiene un principio de autonoma local que prima facie requiere la
elevacin de los estndares constitucionales mnimos de autonoma municipal. Pero el
nivel final de la autonoma municipal depende de qu otros bienes o principios
constitucionales son oponibles (ponderables) frente al principio de autonoma local. Por
tanto, ser en cada caso el peso de las dems razones constitucionales lo que
determine una elevacin legal ptima o mnima de la autonoma municipal. Una

propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes (STC 159/2001, FJ 4). Luego, tambin: STC
240/2006, FJ 8.

92
SSTS de 13 de marzo de 1999 (Ar.2955); 18 de junio de 2001 (Ar. 8744); 4 de julio de 2003 (Ar.
4377)

93
STC 32/1981, FJ 3. Luego tambin: SSTC 214/1989, FJ 13 c) y 109/1998, FJ 2. En relacin con la
exigencia de razn suficiente habla BARNS de idea de subsidiariedad: J . BARNS,
Subsidiariedad y autonoma local en la Constitucin, Anuario del Gobierno Local, 1997, pp. 53 y ss (p.
89).


30
elevacin mnima de los estndares constitucionales no ser una limitacin de algo
directamente garantizado por la Constitucin sino una no-optimizacin justificada por la
existencia de otros bienes constitucionales necesitados de ponderacin (tal es el caso,
por ejemplo, de la opcin constitucional por la creacin de Comunidades Autnomas,
que lgicamente pone mrgenes al principio de autonoma local). Aparte de la sentencia
analizada, y ya en materia de urbanismo municipal, otras sentencias constitucionales
pueden explicarse tambin mediante la existencia de un principio de autonoma
municipal de alcance ms o menos marcado en funcin de su coexistencia con otros
principios o razones constitucionales
94
. Lo que se acaba de describir y sin perjuicio
de lo que luego sigue- presenta rasgos propios de la categora jurdica de principio.
Esto es, como norma diferente a la regla que impone a sus destinatarios la
consecucin de un objetivo final en la medida de la posible.

c) Varias son tambin las sentencias del Tribunal Constitucional en las que la
garanta constitucional de autonoma municipal no se toma como parmetro de
constitucionalidad de una ley, sino como principio para la hermenutica constitucional.
En estos casos, el Tribunal Constitucional interpreta diversas normas constitucionales
(reservas de ley o sobre el alcance de las declaraciones de inconstitucionalidad)
procurando, simultneamente, la mxima satisfaccin posible de la autonoma
municipal (hasta donde permite la misma Constitucin). Es el caso, en primer lugar, de
la SSTC 233/1999 y 132/2001. En ambos procesos se enjucia el alcance de sendas
reservas de Ley (tributaria y sancionadara) respecto de las ordenanzas municipales. En
ambas sentencias se da un mismo iter argumental: la garanta constitucional de
autonoma municipal exige la flexibilizacin de la reserva de ley (tributaria o
sancionadora); el lmite a esa exigencia est en que la propia Constitucin, que exige un

94
Es el caso de las SSTC 40/1998 y 204/2002, ambas referidas a la exencin de licencia municipal para
obras pblicas estatales portuarias o aeroportuarias. En ambas sentencias se parte de que la ley debe
tender a optimizar la autonoma municipal en materias tpicas de inters local, como el urbanismo. En
principio, dentro de la competencia municipal deben estar los controles preventivos urbansticos
(licencias) y slo con razn constitucional suficiente puede la Ley excepcionar esos controles
municipales. Dicen as ambas SSTC (FFJJ 39 y 13, respectivamente) que la facultad del Estado de
incidir sobre la competencia urbanstica, sustituyendo la previa licencia por el informe, se limita, por
tanto, a las obras portuarias en sentido estricto. Vase tambin la STC 51/2004, en relacin con el
planemiento urbanstico municipal, donde se habla del principio de que la ordenacin urbanstica del
territorio municipal es tarea que fundamentalmente corresponde al municipio y que la intervencin de
otras Administraciones se justifica slo en la medida en que concurran intereses de carcter
supramunicipal o controles de legalidad que, de conformidad con el bloque de la constitucionalidad, se
atribuyen a las Administraciones supraordenadas sobre las inferiores (FJ 12).

31
mnimo de Ley en la regulacin de los tributos (tasas y precios pblicos) y las sanciones
municipales
95
. Reprase en que aqu la autonoma municipal no es canon de
constitucionalidad sino un bien constitucional que reclama su mxima satisfaccin
posible por medio de una interpretacin restrictiva (flexible) de las reservas de Ley
tributaria y sancionadora. En otro grupo de casos el Tribunal Constitucional modula los
efectos de su fallo declarativo de nulidad para atender debidamente a la garanta
constitucional de suficiencia financiera (art. 142 CE)
96
. Esto es, para evitar que de la
declaracin de inconstitucionalidad de una Ley urbanstica se siga el quebranto de las
haciendas municipales. En estos casos, que no versan propiamente sobre autonoma
local, sino sobre competencias urbansticas autonmicas, el Tribunal se sirve de la
garanta constitucional de autonoma financiera como principio hermenutico (no
propiamente como parmetro de constitucionalidad) para limitar drsticamente la
eficacia de su fallo anulatorio, pues slo regir para el futuro. De esta manera, el
Tribunal Constitucional tutela directamente, y al mximo de lo posible, la autonoma
municipal (suficencia financiera).

27. Tambin en la jurisprudencia judicial se observa la comprensin principial
de la autonoma municipal. La jurisprudencia apoya en el art. 140 CE, en casos de
conflicto, la opcin hermenutica a favor de la norma ms favorable a la autonoma
municipal (en asuntos de inters local). Dice el Tribunal Supremo, para limitar el
alcance de la reserva de Ley sancionadora en los mbitos de competencia local, que
hay que atenerse a la solucin jurisprudencial ms favorable a la autonoma municipal
que consagran los arts. 137 y 140 de la Constitucin
97
. Con ms o menos
contundencia y claridad el canon hermenutico pro autonoma municipal est en muy
diversos mbitos de la jurisprudencia contenciosa. Ese criterio hermenutico sera la

95
Segn la STC 132/2001, que se sirve del criterio previo de la STC 233/1999: ...la exigencia de ley para la
tipificacin de infracciones y sanciones ha de ser flexible en materias donde, por estar presente el inters local, existe un
amplio campo para la regulacin municipal y siempre que la regulacin local la apruebe el Pleno del Ayuntamiento. Esta
flexibilidad no sirve, con todo, para excluir de forma tajante la exigencia de ley (FJ 6). A mi juicio, en suma: la garanta
constitucional de la autonoma municipal impone una concepcin restringida de la reserva de ley, hasta el lmite en que esa
reserva (del art. 25.1 CE) an sea recognoscible. Por eso, la misma sentencia habla luego de que el art. 25.1 CE asegura, en
todo caso, dos garantas mnimas.

96
SSTC 154/2002, FJ 9; 178/2004, FJ 12

97
STS de 29 de septiembre de 2003 (Ar. 6487). Crtica a esta sentencia, por otras razones (por no respetar
la ponderacin de bienes constitucionales realizada de forma vinculante por el Tribunal Constitucional)
en F. VELASCO CABALLERO y S. DIEZ SASTRE, Ordenanzas municipales y reserva de Ley
sancionadora en Cuadernos de Derecho Local, nm. 5, pp. 50 y ss.

32
expresin, en el mbito jurisdiccional, de un principio constitucional de autonoma
municipal que vincula a todos los poderes pblicos. Veamos.

a) Tenemos, en primer lugar, la jurisprudencia sobre la aprobacin definitiva
de planes urbansticos. Considera aqu la jurisprudencia que el control de la Comunidad
Autnoma (previsto en la ley) ha de interpretarse de forma restrictiva, por exigencia del
mandato constitucional de autonoma municipal. Dice en este sentido el Tribunal
Supremo que el art. 41 TRLS (1976) y el art. 132 del Reglamento de Planeamiento
(1978) han de ser entendidos a luz de las exigencias de la autonoma municipal ()
proclamada en los artculos 137 y 140 de la Constitucin, tal como deriva del principio
de interpretacin conforme a la Constitucin de todo el ordenamiento jurdico -art. 5.1
de la Ley Orgnica del Poder J udicial
98
. O sea: de la Constitucin resulta un mandato
de interpretacin estricta (e incluso restrictiva) de las competencias autonmicas sobre
planeamiento urbanstico (atribuidas por las leyes). Y esto bien se puede explicar con el
concepto de principio constitucional de autonoma municipal. Algo similar se puede
decir en relacin con el poder estatal para autorizar obras de inters general contra el
planeamiento urbanstico municipal. Considera la jurisprudencia que esa posible
autorizacin (prevista en el art. 244 TRLS de 1992) implica una restriccin al principio
general de autonoma municipal que slo puede llevarse a cabo en los estrictos trminos
que el precepto establece
99
. Se trata, de nuevo, de una hermenutica pro autonoma
municipal: las competencias no municipales sobre urbanismo son de interpretacin
estricta.

b) La interpretacin judicial de las normas procesales tambin permite hablar
de un principio constitucional de autonoma municipal. As: para determinar qu plazo
tienen la Administracin y autonmica y la Administracin del Estado para impugnar
los acuerdos municipales (si el general de dos meses o el especfico de quince das
previsto en el art. 66 LBRL), el Tribunal Supremo resuelve que superado este
brevsimo plazo impugnatorio [quince das] los acuerdos de los entes locales, por mor
del principio de autonoma, se hacer firmes y consentidos. El plazo de 15 das debe ser
rigurosamente respetado y excluye la posibilidad de admitir la coexistencia opcional del

98
STS de 25 de octubre de 1995 (Ar. 7711)

99
STS de 18 de abril de 2002 (Ar.4834)

33
plazo general de los dos meses
100
. En el mismo tipo de asuntos tambin declara el
Tribunal Supremo que el procedimiento de impugnacin de acuerdos de las
corporaciones locales por la Administracin del Estado o de las Comunidades
Autnomas debe ser interpretado restrictivamente, en cuanto implica una limitacin de
la autonoma local en aras de facultades de tutela reconocidas a las Administraciones
territoriales de mbito superior
101


c) En otras materias, y ya de forma ms dispersa, tambin est presente la
interpretacin judicial del ordenamiento local conforme al principio de autonoma
municipal. As, en relacin con la constitucin de mancomunidades el Tribunal
Supremo selecciona como norma aplicable aquella que mejor satisface la autonoma
municipal (arts. 137 y 140 CE)
102
. Tambin, en relacin con la asistencia socio-
econmica municipal a insumisos vascos, el Tribunal Supremo estima que la
autonoma municipal, en efecto, exige interpretar el haz de competencias del municipio
de modo estrechamente relacionado con los intereses y aspiraciones de los vecinos, y
exige reconocer un mbito significativo al municipio en la funcin de integracin social
de las minoras, con la reserva de que la actividad abordada no suponga una invasin de
competencias especficamente atribuidas a entes territoriales superiores o su
reconocimiento o ejercicio comporte la lesin de aqullas o la vulneracin del
ordenamiento jurdico
103
. Cuando la Sentencia se refiere a las competencias
municipales hace referencia expresa a las enunciadas en el art. 25.2 k) LBRL
(prestacin de los servicios sociales y de promocin y reinsercin social) Represe en
que tambin aqu el punto de partida es una interpretacin amplia de las competencias
municipales (las del art. 25.2 k) LBRL), y que las competencias de otras entidades
territoriales actan nicamente como lmite de las competencias municipales
104
.


100
STS de 20 de octubre de 2005 (Ar. 53 de 2006)

101
STS de 25 de enero de 2006 (Ar. 457)

102
STS de 22 de enero de 1992 (Ar. 631)

103
STS de 15 de febrero de 2002 (Ar. 2914)

104
En asuntos de Tribunales Superiores de Justicia vase tambin la STSJ de Madrid, nm. 1095/2002,
de 22 de octubre: solucin de la antinomia entre el antiguo art. 127.2 LRJ -PAC y el art. 21.2 LBRL
(delegabilidad de la potestad sancionadora) de la manera ms favorable a la autonoma municipal.

34

VI. Garanta constitucional, Estatutos y Ley

28. Desde su origen, la garanta institucional de autonoma local (o mejor, su
ncleo o contenido esencial) describe la relacin entre Constitucin y Ley. Bien en
sentido negativo (la Constitucin sienta lmites a la Ley); bien en sentido positivo (la
Constitucin encarga a la Ley la configuracin de la autonoma local). Dos son las
cuestiones actuales en torno a la relacin entre Constitucin y Ley, en lo que hace a la
autonoma local. En primer lugar, la recepcin, en la garanta constitucional, de
regulaciones legales. En segundo lugar, la irrupcin de los Estatutos de Autonoma en la
configuracin de la autonoma local, y con ello la quiebra de la relacin excluyente
entre Constitucin y Ley.


1. Constitucin y Ley de Bases del Rgimen Local.


29. En la jurisprudencia constitucional se distingue, desde el principio, entre la
garanta constitucional de autonoma local y la legislacin bsica estatal de rgimen
local. Al hilo de los controles administrativos sobre las entidades locales se identifica
una relacin escalonada entre la garanta constitucional (que prohbe los controles o
tutelas supralocales de oportunidad, en materias propias) y la regulacin bsica del
rgimen local, que puede elevar la autonoma local, ms all del mnimo legal (en el
caso, excluyendo tambin los controles genricos de legalidad)
105
. Ahora bien, en la
misma jurisprudencia constitucional tambin es visible una tendencia a la confusin de
cnones, constitucionales y legales. Esta confusin es biunvoca: la Constitucin se
nutre de normas legales (de la LBRL)
106
; y la legislacin bsica estatal de rgimen local
tiene como funcin propia, primordial y caracterstica, el desarrollo o configuracin de
la garanta constitucional de autonoma local. El resultado de ambas direcciones es el
mismo: la afirmacin de una posicin o funcin constitucional de la LBRL en la

105
Muy claro: SSTC 11/1999, FJ 2

106
De acuerdo con el resultado, como medio para proteger las competencias locales: L. ORTEGA, Las
competencias..., p. 44. En sentido crtico: M. SNCHZ MORN, Autonoma local, p. 159

35
configuracin de la autonoma local. El punto final de esta tendencia est hoy, a mi
juicio, en la STC 240/2006.

30. Vamos primero con la apropiacin de la garanta constitucional por la Ley.
La LBRL, formalmente anclada en la competencia estatal bsica ex art. 149.1.18 CE, ha
cualificado su posicin en el sistema de fuentes intensificando su conexin con la
autonoma local. La LBRL se presenta en la jurisprudencia constitucional no como una
Ley bsica de Administracin local sino como una Ley de autonoma local. Es visible,
en este sentido, una clara voluntad jurisprudencial (constitucional) de reforzar la
competencia estatal bsica sobre rgimen jurdico de la Administracin local (art.
149.1.18 CE) a base de vincular el rgimen local bsico con la idea de autonoma
constitucional de las entidades locales. La STC 214/1989 habla una y otra vez, al
enjuiciar un posible exceso competencial del Estado en la LBRL, de las bases
conforme al art. 149.1.18 de la Constitucin en relacin con los arts. 137 y 140 de la
misma (FJ 4 a) o de que el Estado no se ha excedido de la competencia que, con
cobertura en el art. 149.1.18 de la Constitucin, puesto en relacin con los arts. 137 y
140 de la misma norma fundamental, le corresponde a fin de regular los requisitos que
con carcter necesario deben reunir los municipios (FJ 8 b).

31. La segunda direccin (en el proceso de cualificacin constitucional de la
LBRL) consiste en la recepcin de normas legales en los cnones constitucionales de
autonoma local. Esta recepcin presenta dos formas. En la primera, las normas de la
LBRL sirven como puntos de apoyo o referencias para la hermenutica constitucional;
pero no se convierte a las normas legales en normas constitucionales. En la segunda
forma, normas de la LBRL se califican de normas propiamente constitucionales. El
apoyo hermenutico en las normas legales est claro, sobre todo, en la autonoma
urbanstica municipal. Para definir los contornos del art. 140 CE en materia de
urbanismo (donde se afirma que el inters local es evidente
107
) se hace mencin de
parmetros legales concretos. As, del art. 25.d) LBRL, donde se dispone que en todo
caso los Municipios ejercern competencias en materia de ordenacin, gestin,
ejecucin y disciplina urbanstica
108
. En la mismas sentencias tambin se menciona

107
SSTC 40/1998, FJ 39; 159/2001, FJ 4

108
SSTC 40/1998, FJ 39; 204/2002, FJ 13
36
expresamente el art. 84.1 b) LBRL, que prev el sometimiento de la actividad de los
ciudadanos a previa licencia y a otros actos de control preventivo. Hasta aqu pocos
son los reparos a la jurisprudencia constitucional. Nada hay de sorprendente en que la
hermenutica constitucional apoye la formulacin de estndares mnimos de
autonoma local en normas concretas de la LBRL. En el proceso de concrecin o
estandarizacin de la garanta constitucional resulta conveniente la toma en
consideracin de normas concretas, y la transformacin de algunas de ellas en mnimos
constitucionales. Pero entindase bien: aqu no estamos ante la constitucionalizacin
de la LBRL sino ante la formulacin de normas subconstitucionales (mediante la
hermenutica constitucional) por medio de concretas normas legales (que en ningn
momento dejan de serlo).

32. Pero, como anunciaba ms arriba, en la jurisprudencia constitucional
tambin es identificable una segunda direccin en la confusin de cnones: la
conversin de la LBRL en norma constitucional. En la jurisprudencia constitucional se
haba dicho ya, de forma no determinante en la argumentacin, que la LBRL tiene una
singular y especfica naturaleza y posicin en el Ordenamiento juridico
109
. Tambin se
habia hablado de que la LBRL se integra en el bloque de la constitucionalidad
110
. A
partir de estos antecedentes, la STC 159/2001 teoriza la constitucionalizacin (parcial)
de la LBRL. Y lo hace distinguiendo dos tipos de normas en la LBRL. De un lado, las
que contienen los rasgos definitorios de la autonoma local. De otro lado, las normas
que contienen la regulacin legal del funcionamiento, la articulacin o la planta
orgnica (entre otras cosas) de los entes locales. Y hecha esta distincin se concluye
que slo aquellos extremos de la LBRL que puedan ser cabalmente enraizados de
forma directa en los arts. 137, 140 y 141 CE, de cuyo contenido no representen ms que
exteriorizaciones o manifestaciones, forman parte del contenido de la autonoma local
constitucionalmente garantizada, mientras que los que se refieran a aspectos secundarios
o no expresivos de ese ncleo esencial en el que consiste la garanta institucional, que
son mayora en el seno de la LBRL y que se incardinan, desde el punto de vista
competencial, en el art. 149.1.18 CE, tienen una distinta naturaleza desde el punto de


109
STC 259/1988, FJ 2

110
SSTC 27/1987, FJ , 5; 109/1998, FF J J 5 y 12

37
vista constitucional y ordinamental
111
. En suma, la LBRL contiene algunas normas
propiamente constitucionales (no slo parmetros indirectos de constitucionalidad, en
tanto normas bsicas del Estado, para el enjuiciamiento de leyes autonmicas). As, por
ejemplo, el art. 60 LBRL, donde se tasan las posibles tutelas sobre los Municipios, se
utiliza en la STC 159/2001 (FJ 6), como canon concreto integrado en la garanta
institucional de los arts. 137 y 140 CE, y porque una norma urbanstica catalana
incluye tutelas complementarias (respecto de las establecidas en el art. 60 LBRL) se
declara inconstitucional la norma enjuiciada. No por vulnerar una norma bsica estatal
amparada en el art. 149.1.18 CE, sino por afectar a la autonoma local garantizada por la
Constitucin (art. 137 CE). Algo similar se dice en el FJ 9 en relacin con las formas
de coordinacin competencial que establecen los arts. 10. 2 y 59.2 LBRL: son normas
propiamente constitucionales (integrantes de la garanta institucional de la autonoma
local) excluyentes de cualquier tcnica de coordinacin complementaria.

33. La tendencia expresada en la STC 159/2001 ha sido interrumpida, a mi
juicio, en la STC 240/2006, que resuelve el conflicto en defensa de la autonoma local
promovido por la ciudad de Ceuta. Aun dando apariencia de continuidad con la
jurisprudencia anterior, el Tribunal Constitucional declara con rotundidad que las
normas de la LBRL no son canon constitucional de autonoma local. Pueden ser, sin
duda, canon de constitucionalidad competencial (frente a las leyes autonmicas), pero
esto algo notoriamente distinto
112
. Se pone fin as a una imprecisa reclamacin de
posicin o funcin constitucional especial para la LBRL, funcin sta a la que hace
referencia el propio Prembulo de la LBRL
113
y que llega hasta hoy
114
. El carcter

111
STC 159/2001, FJ 4

112
STC 240/2006, FJ 8:el canon que este Tribunal deber aplicar para resolver los conflictos en defensa
de la autonoma local promovidos frente a leyes estatales se cie a los preceptos constitucionales (arts.
137, 140 y 141 CE) que establecen ese "contenido mnimo" que protege la garanta institucional y que
hemos considerado definitorios de "los elementos esenciales" o del "ncleo primario" del autogobierno de
los entes locales territoriales. Tambin el legislador bsico estatal ha de respetar la garanta institucional
de la autonoma local (STC 109/1998, de 21 de mayo, FJ 2), puesto que los destinatarios del art. 137 CE
"son todos los poderes pblicos, y ms concretamente todos los legisladores" (STC 11/1999, de 11 de
febrero, FJ 2). Pero la legislacin bsica sobre rgimen local no se integra en el "bloque de la
constitucionalidad" ni constituye canon de validez respecto de otras leyes estatales.

113
Esa norma [la LBRL] desarrolla la garanta constitucional de la autonoma local, funcin
ordinamental que, al estarle reservada o, lo que es igual, vedada a cualesquiera otras normas, presta a su
posicin en el ordenamiento en su conjunto una vis especfica, no obstante su condicin formal de ley
ordinaria.

38
bsico de la LBRL slo determina su relacin especial (de supraordenacin) respecto de
las leyes autonmicas. La idea de la funcin constitucional, con la que en la doctrina
se ha explicado la posicin reforzada de algunas leyes
115
no sirve para mejorar la
posicin de la ley bsica (y, por tanto, de la LBRL) respecto de las propias leyes del
Estado. Hay que sealar, en este sentido, que con la categora de funcin
constitucional se ha pretendido explicar la posicin cualificada que la Constitucin o
Estatutos realmente conceden a ciertas leyes (del Estado). Es a partir de la identificacin
de normas constitucionales (y estatutarias) que cualifican la funcin y posicin de
ciertas leyes (como la Ley de Presupuestos, las leyes orgnicas o las leyes del Estado a
las que se remiten los Estatutos de Autonoma) como se ha llegado a la conclusin de
que la posicin constitucional de esas leyes no se explica suficientemente con los
criterios de jerarqua o de eficacia; y por eso se ha propuesto la categora explicativa de
funcin constitucional. Pero represe en que la categora de funcin constitucional
slo sirve para explicar lo que hay: normas constitucionales que supravaloran la
posicin de ciertas leyes del Estado. La categora de funcin constitucional acta slo
en un plano explicativo, no prescriptivo. Por tanto, no sirve para proponer una mejora
en la posicin de ciertas leyes, como la LBRL. Sirve slo para explicar la existencia de
ciertas leyes que, por decisin constitucional (o estatutaria), cumplen una funcin
cualificada en el sistema normativo. Y bien, aclarado esto, enseguida hay que afirmar
que ninguna determinacin constitucional encomienda expresamente a ley alguna la
funcin de establecer el contenido y la garanta de la autonoma local
116
. La
Constitucin slo cualifica la posicin de las leyes bsicas en relacin con las normas
de las Comunidades Autnomas. Y por lo mismo, no se puede atribuir a las leyes
bsicas ninguna funcin constitucional especfica respecto del conjunto del
ordenamiento jurdico infraconstitucional
117
. La funcin caracterstica de la LBRL ser,

114
J . GARCA ROCA, El nuevo conflicto..., p. 14; BLASCO, Ordenanza municipal..., p. 48, L.
PAREJO, Una visin sobre el gobierno local, en Anuario del Gobierno Local 2004, Barcelona, 2005, p.
61

115
La propuesta explicativa es de R. GMEZ-FERRER MORANT, Relaciones entre leyes:
competencia, jerarqua y funcin constitucional, en RAP, nm. 113 (1987), pp. 7 y ss.

116
J . ESTEVE, Garanta institucional...p. 145.

117
Esta conclusin est implcita, a mi juicio, en el estudio citado (R. GMEZ-FERRER MORANT,
Relaciones entre leyes...) al negar que las leyes de bases integren el bloque de la constitucionalidad, y
limitar su especial funcin constitucional en relacin con las leyes de Comunidades Autnomas (pp. 29 a
31).

39
entonces, configurar el rgimen local (en sus aspectos bsicos) respetando siempre los
estndares mnimos de autonoma local que fija la Constitucin y fijando con ello a
las Comunidades Autnomas nuevos estndares (ms elevados) de autonoma local.


2. El Estatuto como estndar territorial de autonoma local

34. Segn se viene diciendo en este estudio, el concepto tradicional de garanta
institucional define la relacin entre Constitucin y Ley. Bien en sentido negativo (la
Constitucin como lmite a la Ley), bien en sentido positivo (la Constitucin como
mandato a la Ley). Para lo mismo sirve tambin el concepto garanta constitucional de
la autonoma local. Ahora bien, en nuestros das los nuevos Estatutos de Autonoma
estn irrumpiendo en la configuracin de la autonoma municipal. De manera que, a
partir de ahora, la autonoma municipal se garantiza frente a la Ley no slo por la
Constitucin sino tambin por los Estatutos de Autonoma. Tomando como primera
referencia el nuevo Estatuto de Autonoma de Catalua se pueden apuntar diversas
regulaciones garantizadoras de la autonoma municipal: proscripcin de los controles de
oportunidad (arts. 84.1 y 86.4 EAC); garanta de competencias propias sobre amplias
materias de inters local (art. 84.2 EAC); garanta de mayor autonoma para los grandes
municipios (art. 84.3 EAC); reconocimiento de las potestades de autoorganizacin (art.
87.1 EAC), de libre asociacin (art. 87.2 EAC) y normativa (art. 87.3 EAC); garanta de
autonoma financiera y de gasto (art. 218.1 EAC); atribucin de poder normativo
tributario (art. 218.3 EAC); garanta de financiacin de origen supralocal
incondicionada (art. 219.1 EAC); garanta de conexin entre competencias o servicios y
medios financieros (art. 219.3 EAC).

35. Ya he defendido en otro lugar que el art. 147.2 CE permite aunque no
impone- que los Estatutos de Autonoma regulen la autonoma municipal en su
territorio
118
. De hecho, ya en la actualidad varios Estatutos contenan algunas
disposiciones (menores) tuitivas de la autonoma local
119
. As que, admitida la lcita

118
F. VELASCO CABALLERO, Autonoma local y subsidiariedad,p. 122

119
As: arts. 3 y 4 del Estatuto de Andaluca; art. 3.1 del Estatuto de la Regin de Murcia; art. 44 del
Estatuto de la Comunidad Valenciana; arts. 29.1 y 30.2 del Estatuto de Castilla-La Mancha; art. 22.2 del
40
regulacin estatutaria de la autonoma local, toca ahora determinar la posicin de las
garantas estatutarias de autonoma local en el conjunto del sistema de fuentes. Y
justamente para esta elaboracin resulta especialmente til la propuesta de explicacin
de la autonoma local de la Constitucin como estndar mnimo y directo de
autonoma y como principio de necesaria elevacin u optimizacin de ese estndar.

36. Los estndares mnimos de autonoma municipal que garantiza la
Constitucin son irreductibles por los Estatutos de Autonoma. Esto es una
consecuencia elemental de la superioridad jerrquica de la Constitucin, respecto del
Estatuto de Autonoma. Adems, y como efecto elemental del principio constitucional
de autonoma local, el Estatuto debe mejorar los niveles constitucionales de autonoma
municipal, si bien esta exigencia es ampliamente ponderable con otros bienes
constitucionales (entre ellos, la propia garanta constitucional de amplia autonoma para
las regiones y nacionalidades que integran Espaa: arts. 2 y 137 CE). De acuerdo con
estas premisas tenemos, en lo que hace al Estatuto de Catalua, que los raquticos
mnimos de competencia municipal garantizados por la Constitucin (tal y como
resultan de la jurisprudencia o de elaboraciones tericas que parten de ella) han quedado
elevados en el largo listado de materias competenciales municipales del art. 84.2 EAC.
Ello no quiere decir, claro es, que en esas materias no hubiera ya hoy, por mor de las
leyes (generales o sectoriales) amplias competencias municipales. Lo que ocurre ahora
es que el Estatuto garantiza esas competencias incluso frente a la Ley. Tambin la
necesaria conexin entre tareas (competencias, servicios) e ingresos, mnimamente
presente en la jurisprudencia constitucional, goza ahora de una posicin muy reforzada
en el art. 219.3 EAC. Esto es: el Estatuto ha elevado los estndares constitucionales
de autonoma local.

37. Ms compleja es la relacin entre las nuevas garantas estatutarias y las
leyes. Por principio, las leyes autonmicas deben necesariamente respetar las garantas
de autonoma local de los respectivos Estatutos de Autonoma. Las leyes autonmicas
pueden -y ponderadamente deben- elevar los estndares estatutarios de autonoma local.
El respeto a aquellos niveles estatuarios mnimos es condicin de validez de las leyes

Estatuto de Canarias; art. 5.1 del Estatuto de las Illes Balears; art. 3.1 del Estatuto de Madrid; arts. 25. 1 y
2 del Estatuto de Castilla y Len.

41
autonmicas. Cuestin distinta, y no obvia, es la forma de garantizar la supremaca de la
norma estatuaria frente a la Ley autonmica. Tratndose de leyes es obvio que el juicio
de licitud estatutaria slo puede corresponder al Tribunal Constitucional. Es dudoso que
el Tribunal Constitucional pueda juzgar la estatutoriedad de las leyes autonmicas. Pues
slo en conflictos competenciales (en forma de conflicto o de recurso) est previsto que
el Tribunal Constitucional se sirva de los Estatutos de Autonoma como canon de
control de la ley. Pero no est claro el fundamento procesal legal para que el mismo
Tribunal, fuera de los conflictos entre el Estado y las Comunidades Autnomas, pueda
enjuiciar la validez de leyes autonmicas materiales (como las que garantizan o regulan
la autonoma municipal) por infraccin de normas estatutarias. Ahora bien, aun teniendo
presentes estas dudas en seguida hay que reconocer que ya hay precedentes de control
de estatutoriedad de las leyes autonmicas por el Tribunal Constitucional
120
. Y que
recientemente, en el conflicto en defensa de la autonoma municipal de Ceuta, el
Tribunal se sirvi tambin, como canon de constitucionalidad, de la regulacin material
del Estatuto de aquella ciudad. Esta ha de ser, previsiblemente, la va para la proteccin
de las garantas estatutarias de autonoma municipal frente a la Ley.

38. Por ltimo es preciso determinar la posicin de las garantas estatutarias
respecto de la legislacin del Estado. En especial, respecto de la legislacin bsica de
rgimen local o de haciendas locales del Estado. La LBRL, como toda Ley bsica del
Estado, ocupa una posicin infraordenada respecto del Estatuto de Autonoma. Admito
que esa superioridad constitucional no implica que el Estatuto sea canon de validez de la
Ley bsica estatal
121
. Pues, justamente, el juicio de validez requiere que la norma que se
toma como parmetro tenga al menos el mismo alcance territorial que la norma
enjuiciada. Y esto es precisamente lo que no se da en las relaciones entre un Estatuto
(por definicin aplicable slo a una Comunidad Autnoma) y la ley bsica estatal. As
que la superioridad del Estatuto consistir, ms bien, (y as lo refleja la jurisprudencia)
en la inaplicabilidad de una norma bsica estatal all donde entre en conflicto con un
Estatuto.


120
STC 15/2000, sobre la Presidencia de la Diputacin Foral de Navarra, FJ 3

121
Esta conclusin, con otros argumentos, en J . L. REQUEJ O, Sistemas normativos, Constitucin y
Ordenamiento, Mc Graw-Hill, Madrid, 1995, p. 57

42
39. Como digo, son varias las ocasiones en las que el Tribunal Constitucional ha
enjuiciado la conformidad constitucional de Leyes bsicas del Estado. Y al hacer ese
juicio ha utilizado, como canon de constitucionalidad, lo dispuesto en uno o varios
Estatutos de Autonoma. Hasta hoy, el juicio de constitucionalidad no se ha limitado a
un cotejo de la norma estatal con el listado de competencias del art. 149.1 CE. Tambin
los Estatutos de Autonoma han integrado el canon de constitucionalidad
122
. Este debe
ser, a mi juicio, el punto de partida para el juicio de constitucionalidad de normas
bsicas estatales que queden por debajo de los estndares de autonoma municipal
fijados en los nuevos Estatutos de Autonoma. Dicho esto, volvamos a la jurisprudencia
constitucional hasta hoy:

a) Tomemos como primera referencia la STC 214/1989, donde se enjuiciaba
directamente la LBRL. El Tribunal Constitucional se sirve, para integrar los cnones de
constitucionalidad, de lo dispuesto en materia local en varios Estatutos de Autonoma.
Fundamentalmente, en los Estatutos de Galicia y Catalua. Y se toma en cuenta por el
Tribunal Constitucional no slo las normas estatutarias atributivas de competencias sino
tambin otras normas estatutarias, fuera de los descriptores competenciales, idneas
para el juicio de constitucionalidad. Es el caso de ciertas normas sobre organizacin
territorial en el Estatuto de Galicia. En suma, no cabe aqu duda alguna de la posicin
supraordenada de los Estatutos de Autonoma en su conjunto- respecto de la LBRL. Y
no cabe decir aqu, como se ha hecho en alguna ocasin
123
, que esta Sentencia se refiere
a Comunidades Autnomas forales (y que, por tanto, el argumento normativo para la
supremaca del Estatuto estara en la Disposicin adicional primera de la Constitucin).
Pues la STC 214/1989 aplica la misma doctrina al Estatuto vasco y al Estatuto gallego,
y es obvio que en este ltimo caso no rige la Disposicin adicional primera de la
Constitucin.

b) El desplazamiento aplicativo de una norma bsica estatal, cuando no se
adecua a lo establecido en un Estatuto de Autonoma, se afirma siquiera de forma
parca e incidental- en la STC 27/1987, sobre coordinacin de las Diputaciones
provinciales valencianas
124.
A fin de enjuiciar si una norma legal valenciana haba
infringido lo dispuesto en los arts. 65 y 66 LBRL (controles autonmicos sobre las
entidades locales) se toma en consideracin la posibilidad de que el Estatuto valenciano
(EACV) hubiera dispuesto un sistema de control especfico, caso en el cual no podra
hablarse de inconstitucionalidad de la Ley valenciana. As afirma el Tribunal que las
reglas competenciales en materia de rgimen jurdico de las Administraciones pblicas

122
Disiento, por tanto, de la afirmacin de L. ORTEGA, Reforma constitucional..., p. 36, y luego
tambin en Legislacin bsica y Estatutos de Autonoma, Centro de Estudios Polticos y Constitucionales,
Madrid, 2006, pp. 99 y ss (pp. 24, 38 y 41 y ss)

123
T. DE LA QUADRA-SALCEDO J ANINI, Es el Estatuto de Autonoma una norma capaz de
modular el alcance de la legislacin bsica del Estado, en REDC, nm. 72 (2004), pp. 135 y ss. (p. 150)

124
STC 27/1987, FJ 9

43
(art. 149.1.18 CE) () han de ser respetadas a no ser que, en algn aspecto concreto, su
inaplicacin resulte expresa e inequvocamente de los dispuesto en el Estatuto de
Autonoma de una determinada Comunidad, como una caracterstica especfica de la
misma (FJ 9). El Tribunal interpreta que el art. 47.5 EACV contiene nicamente una
referencia genrica a las medidas necesarias para obligar a las Diputaciones al
cumplimiento forzoso de sus obligaciones.. y no un verdadero rgimen especial de
controles sobre las Diputaciones provinciales. Y es precisamente esta constatacin la
que le lleva a aplicar al caso las normas bsicas sobre controles de legalidad
establecidas en los arts 65 y 66 LBRL.

c) Tambin es el caso de la STC 109/1998, referida a las Leyes catalanas 5/1987
y 23/1987, sobre Diputaciones provinciales. La Sentencia trae causa de varias
cuestiones de inconstitucionalidad en las que se planteaba la posible
inconstitucionalidad de las Leyes locales catalanas por contradiccin con la garanta
constitucional de la autonoma local y con el orden competencial en materia provincial,
(que los propios rganos judiciales centran en el art. 149.1.18 CE complementado con
el art. 36 LBRL, directamente referido a la organizacin y competencias provinciales).
En este caso, y atendiendo a la singularidad del Estatuto cataln en materia provincial
(Disposicin transitoria 6.6 EAC), el Tribunal no lleva a cabo un juicio previo de
constitucionalidad sobre la LBRL sino un juicio de aplicabilidad de esa misma Ley
bsica estatal en Catalua. Aunque esta sentencia se ha calificado en la doctrina como
excepcional
125
, habra que sealar que lo propiamente excepcional son los procesos en
los que se enjuicia la conformidad estatutaria de una ley de bases. Pero cuando ese
control se da como en el caso de la STC 109/1998- la respuesta del Tribunal no es
excepcional, sino ordinaria: prioridad aplicativa del Estatuto respecto de las leyes
bsicas.


40. Hasta aqu se ha afirmado la primaca del Estatuto sobre la legislacin bsica
de rgimen local, segn resulta de la jurisprudencia constitucional. Pero con ello no se
cierra la articulacin de las normas bsicas con las estatutarias y las autonmicas. Para
la vertebracin completa de las garantas estatutarias de autonoma municipal con las
normas bsicas estatales es necesario prestar atencin al principio constitucional de
autonoma local, al que se ha hecho referencia ms arriba. Por medio de este principio
constitucional se puede corregir una hipottica prevalencia de normas estatutarias sobre
rgimen municipal con estndares de autonoma local ms limitados que los
contenidos en la legislacin bsica estatal. Para comprender la relevancia real del
principio constitucional de autonoma local es necesario partir de una situacin de
posible concurrencia normativa entre la regulacin estatutaria directa del rgimen local
(como la que figura en los arts. 83 y ss y 217 y ss EAC) y la legislacin bsica estatal de
rgimen local. Por definicin, tanto la legislacin bsica del Estado como el Estatuto de

125
T. DE LA QUADRA-SALCEDO JANINI, Estatuto de Autonoma..., p. 151

44
Autonoma son aplicables en un mismo territorio. Por eso pueden entrar en conflicto
aplicativo. Pues bien, en esta situacin, el sistema constitucional contiene ya de
antemano dos criterios encadenados para primar la eficacia de una norma, en perjuicio
de la otra. El punto de partida es la aplicacin de la norma estatutaria. Ya se ha visto
antes cmo la jurisprudencia constitucional le reconoce al Estatuto de Autonoma un
plusvalor general frente a las normas bsicas estatales. Pero esta primaca aplicativa
del Estatuto est modulada condicionada por la propia Constitucin, a travs del
principio constitucional de autonoma local. Como ya se explic ms arriba, el principio
constitucional de autonoma local determina que cada norma de rgimen local, en la
medida en que de ella resulta un margen ms o menos elevado de autonoma local, haya
de interpretarse como un estndar mnimo de autonoma local, superable por otras
normas. Pues bien: en la medida en que el Estado puede fijar estndares bsicos de
autonoma local (al amparo del art. 149.1.18 CE), y dado que esos estndares pueden
concurrir con normas estatutarias sobre rgimen local, la aplicacin del Estatuto (en
principio preferente, ya se ha dicho) puede considerarse condicionada a que su
regulacin no reduzca los estndares bsicos de autonoma local fijados por el
Estado.

41. Lo dicho se puede ejemplificar. Conforme al art. 86.4 EAC: Los actos y
acuerdos adoptados por los municipios no pueden ser objeto de control de oportunidad
por ninguna otra administracin. Si bien se lee, este precepto estatutario no excluye los
controles de legalidad genricos sobre los municipios. Y sabido es que tampoco los arts.
137 y 140 CE impiden directamente esos controles genricos de legalidad (por lo
dems, normales en Derecho comparado). Sin embargo, el art. 67.1 LBRL s proscribe
esos controles de legalidad genricos, pues slo prev el control jurisdiccional y el
poder extraordinario de suspensin de actos o acuerdos que atenten gravemente al
inters general de Espaa. De la simple comparacin de textos normativos resulta que
el estndar legal bsico de autonoma local para todos los municipios de Espaa (el
que contempla el art. 67.1 LBRL) es en principio ms elevado que el estatutario (art.
86.4 EAC). En la misma medida, el principio constitucional de autonoma local impide
el desplazamiento aplicativo de la norma bsica estatal a manos del Estatuto de
Autonoma.

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42. Hay que precisar, con todo, que la articulacin normativa propuesta (a travs
del principio constitucional de autonoma municipal) no conduce a la primaca
generalizada de la legislacin bsica estatal. Mucho menos ampla la competencia
estatal sobre rgimen local. Veamos:

a) Lo propuesto no es una primaca a priori de toda norma bsica estatal
reguladora del rgimen local. Bien al contrario: lo que se propone es la aplicacin por
principio de la norma estatutaria. Y slo se corrige esa primaca estatutaria por medio de
un juicio comparativo de resultado: si la norma estatutaria reduce (para sus entes
locales) el estndar bsico de autonoma local fijado por la ley estatal. Por eso, la
norma estatutaria se ha de aplicar en los casos de autonoma local equivalente. Esto
es, all donde la diferencia de regulacin (entre el Estatuto y la legislacin bsica
estatal) no depara niveles diferenciados de autonoma local.

b) Por ltimo, reitero que lo expuesto hasta aqu es un simple criterio aplicativo
en caso de conflicto: ni ampla ni disminuye las competencias del Estado sobre rgimen
local. El Estado sigue teniendo nicamente la competencia bsica (sobre rgimen
jurdico de las Administraciones pblicas) que le asigna el art. 149.1.18 CE. De manera
que la norma estatal ms favorable a la autonoma local slo primar (respecto de la
norma estatutaria) en la medida en que se trate de una norma propiamente bsica, y por
ello aplicable en todas las Comunidades Autnomas. Hay que recordar aqu que, de
acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la competencia bsica del Estado ex art.
149.1.18 CE no le permite optimizar la autonoma local a costa de la competencia
autonmica sobre rgimen local. Tal y como tiene dicho el Tribunal Constitucional la
ley bsica estatal y sectorial () si excede de lo necesario para garantizar la institucin
de la autonoma local habr invadido competencias comunitarias y ser por ello,
inconstitucional
126
. As que corresponde al Estado establecer, con carcter bsico, el
nivel mnimo de autonoma local; no el nivel ptimo. Esta es una condicin
constitucional de validez para toda norma estatal sobre rgimen local. Y por lo mismo,
slo ser aplicable preferentemente (respecto de una norma estatutaria) la norma estatal
ms favorable a la autonoma local que legtimamente pueda calificarse como bsica
(por amparada en el art. 149.1.18 CE).

126
STC 214/1989, FJ 3. Vase tambin STC 61/1997, FJ 25
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43. Bien podra contestarse que la aplicacin preferente de la norma bsica ms
favorable a la autonoma local proviene, precisamente, de haberse dictado
legtimamente al amparo de una competencia estatal. Y que por eso mismo prima sobre
la norma estatutaria. De esta manera, la preferencia aplicativa se basara en el criterio de
la competencia, y no en el principio constitucional de autonoma local. Esto es, la norma
bsica estatal se aplicara porque es competencialmente legtima. Y por la misma razn
no sera aplicable la norma estatutaria. Mas esta posible objecin obviara un dato
fundamental en la relacin entre Estatuto de Autonoma y ley bsica: un Estatuto no
condiciona la validez competencial de una norma bsica estatal. La validez de la norma
estatal proviene, nicamente, de la Constitucin. Un Estatuto puede condicionar o
impedir la aplicacin de la norma bsica estatal en su territorio; pero no condiciona su
validez. Por eso, es posible que el Estado dicte normas bsicas vlidas aunque contrarias
o incompatibles con las normas sobre rgimen local de un Estatuto de Autonoma. El
Estado puede interpretar de forma extensiva (y legtima) su competencia bsica sobre
rgimen jurdico de las Administraciones pblicas (art. 149.1.18 CE). Slo el
Tribunal Constitucional puede corregir esa interpretacin extensiva de la propia
competencia, y cuestionar as la validez de la norma bsica estatal. Pero una cosa es que
la norma bsica estatal no sea inconstitucional y otra bien distinta que esa misma norma
bsica (y vlida) sea aplicable en toda Espaa. La aplicabilidad depende de lo que
disponga el Estatuto de Autonoma, parmetro de eficacia territorial de la norma bsica
estatal. En este escenario hay que admitir que una norma bsica estatal (vlida) no sera
aplicable all donde contradijera una norma estatutaria. Por eso vengo diciendo que el
simple criterio de la competencia no justifica la aplicacin preferente de la norma bsica
estatal frente a la estatutaria. Si esto llega a ocurrir, si la norma bsica se impone sobre
la norma estatutaria, ser porque el principio constitucional de autonoma local
impide la reduccin, en una Comunidad Autnoma, del estndar bsico de autonoma
local fijado por el Estado. Sera el principio constitucional de autonoma local quien,
ante dos normas legtimas y concurrentes, impone la seleccin y aplicacin de aquella
que contiene un estndar ms elevado de autonoma local.