Livro Governanca BACEN

Governana Cooperativa
Diretrizes e mecanismos para fortalecimento

da governana em cooperativas de crdito
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Abelardo Duarte de Melo Sobrinho
Alexandre Martins Bastos
Elvira Cruvinel Ferreira Ventura (coordenao geral)
Fabiano Costa Coelho
Gilson Marcos Balliana
Joaquim Rubens Fontes Filho (coord.)
Jos Carlos Marucci
Luiz Edson Feltrim
Mrcia Maria Rezende de Oliveira
Marden Marques Soares (coord.)
Maria de Ftima Cavalcante Tosini
Mauro Jos de Oliveira
Este livro tem o objetivo de apresentar os resultados do projeto
, quevisou
dimensionar as boas prticas em cooperativas de crdito, com o
pressuposto de que esse tipo de organizao no poderia
prescindir de princpios e valores essenciais sua conduo, tais
comotransparncia, equidade, tica, responsabilidadecorporativa
e prestao de contas, basilares ao cooperativista. Em
essncia, a governana exige processos de deciso
coletivaeexercciodecontrolesobreasoperaesdaorganizao.
Ao liderar projeto voltado a identificar, organizar e propor um
conjunto de boas prticas de governana para as cooperativas de
crdito brasileiras, o Banco Central reconhece a importncia de
disseminar padres e zelar para que os mecanismos de deciso
assegurem a identidade cooperativa. A promoo de prticas
adequadasdegovernana, nosdiversossistemasecontextos, deve
ser relacionadaaopapel regulador doEstado, dadas as dimenses
deseusimpactoseainflunciasobreaseguranaeodesempenho
dasorganizaes, bemcomoseusreflexosnasociedade.
Governana Cooperativa Diretrizes e mecanismos para
fortalecimentodagovernanaemcooperativasdecrdito
thos
adequados
Governana Cooperativa Diretrizes e
mecani smos para for tal eci mento da
governana em cooperativas de crdito um
livro em que so apresentados resultados do
projeto estratgico do Banco Central, de mesmo
ttulo, que contou comapoio e respaldo de todo o
segmento de crdito cooperativo. Os autores
fazem parte da equipe e do Comit Executivo
doprojeto.
Nas atividades do projeto, buscou-se identificar as
questes de governana das cooperativas e
verificar como a adoo de boas prticas poderia
equacion-las, e no simplesmente transpor
prticas de outros contextos organizacionais e
de outros pases. Para elaborao das diretrizes
para boas prticas disponveis no
http://www.bcb.gov.br/?dirgovcoop , foram
realizados estudos e pesquisas comvista a compor
diagnstico sobre governana no segmento de
cooperativas de crdito no Brasil, apresentados
nesteexemplar.
site
A primeira parte do livro fornece o embasamento
necessrio para entendimento de governana em
cooperativas de crdito e apresenta o projeto
e seus principais
resul tados. Assi m, o Cap tul o 1 enfoca
caractersticas do segmento de cooperativas de
crdito no Brasil; o Captulo 2 aborda a governana
corporativa e o crescente interesse sobre o tema; o
Captulo3evidenciaas principais etapas doprojeto
, necessrias para a
definio das diretrizes; o Captulo 4 apresenta
resultados consolidados das pesquisas, lanando
argumentos e idias aos dirigentes e aos
pesquisadores darea.
Na segunda parte do livro, so explicitados
argumentos que fundamentarama elaboraodas
diretrizes, apresentadas noCaptulo9. OCaptulo5
trata de participao e representatividade dos
associados; o Captulo 6, da direo estratgica; o
Captulo 7, da gesto executiva; o Captulo 8, da
fiscalizao e do controle nas cooperativas. Nos
apndices, so apresentados resultados dos
questionrios aplicados s cooperativas e
aos cooperados.
Agradecimentos
Num livro como este, em que vrias idias se somam e se harmonizam na busca
por melhores prticas de governana em cooperativas de crdito, especialmente
difcil nominar colaboradores sem cometer a injustia de omitir algum. A situao
ainda mais difcil porque o livro resultado do projeto Governana Cooperativa, cuja
elaborao envolveu esforos diferenciados, no sentido de integrar os interessados
no tema e de despert-los para o signifcado do empreendimento.
Dessa forma, mais do que simples agradecimento, deve-se expressar o
reconhecimento de que, sem o interesse, a participao e o envolvimento dos
profssionais que se juntaram nessa construo, no teramos conseguido levar a
bom termo essa empreitada. Assim, nosso primeiro agradecimento s lideranas
cooperativistas, que demonstraram no s interesse pelo tema, mas tambm abertura
para o dilogo e disposio em participar.
No entanto, a execuo das atividades do projeto, internamente ao Banco
Central, deu-se por mrito das reas que se envolveram e se integraram na consecuo
de um objetivo comum: o fortalecimento do segmento de cooperativas de crdito.
Esse trabalho fruto da atuao do Comit Executivo do projeto, integrado por Edson
Feltrim, Gilson Balliana, Cleofas Salviano e Helio Celidnio, alm do Marden. A todos,
agradecemos pela capacidade de ouvir e de opinar, direcionando o bom termo do
projeto. No poderamos deixar de mencionar os gerentes-tcnicos envolvidos,
que acreditaram no projeto e apoiaram seu desenvolvimento. Ao Abelardo Duarte,
colaborador incansvel das atividades, nosso agradecimento especial.
Fundamental foi o engajamento da equipe do projeto Alexandre Bastos,
Daniel Maia, Fabiano Coelho, Jos Carlos Marucci, Marcia de Oliveira, Mauro de
Oliveira, Maria de Ftima Tosini e Rodrigo Porto , autores ou no dos captulos
deste livro, que merecem deferncia especial, pois muitas vezes seu envolvimento
representou desafo e comprometimento adicionais, seja pela dedicao de tempo,
seja pela execuo de tarefas diferentes do seu dia-a-dia. Todos se sentiram motivados
pelo mesmo esprito de cooperao e de aprendizado. Alm desses, houve eventuais,
mas importantssimos, colaboradores, a quem somos gratos.
Agradecemos tambm s reas que apoiaram nossos trabalhos. Nosso muito
obrigado s equipes da Secre/Surel, responsveis pelas artes e eventos do projeto;
do Deinf, que colaborou na operacionalizao do questionrio; do Deorf/Gabin,
que cuidou de processos e de despesas; da ADRJA, que efetuou contrataes e
pagamentos; e da Gepro, que nos orientou sobre a adequada conduo do projeto.
Nossos agradecimentos solenes ao diretor da rea de Normas, Alexandre
Tombini, por seu apoio ao projeto, e ao ex-diretor Sergio Darcy, idealizador e
incentivador de projetos que visam melhorias para o cooperativismo de crdito
no Brasil.
Elvira Cruvinel, Joaquim Rubens e Marden Soares
Coordenadores do livro
Apresentao
A partir de 2003 houve evoluo signifcativa das normas sobre o cooperativismo
de crdito brasileiro. Isso ocorreu no apenas para atender a anseios do segmento,
mas tambm pelo entendimento governamental de que as caractersticas desse
segmento vm ao encontro de seu propsito de tornar acessveis populao,
principalmente de baixa renda, servios fnanceiros tradicionais, alm de propiciar
saudvel competio no sistema fnanceiro nacional.
Todo processo evolutivo exige contrapartidas. Algumas, j adotadas, so bases
para a prpria evoluo. Outras, no entanto, necessitam de induo para que os
objetivos traados sejam atingidos. Entre as j existentes em 2003, destaco o grau de
organizao do sistema cooperativista, principalmente pela adoo dos chamados
trs nveis previstos na Lei n 5.764, de 16 de dezembro de 1971, pela maioria das
cooperativas. Entre as exigidas pelo Banco Central, esto a melhor capacitao de
dirigentes e colaboradores e a adoo de prticas que aumentem a transparncia e
o controle, como a exigncia de plano de negcios e a transferncia s cooperativas
centrais de crdito de responsabilidades no controle de suas fliadas. Assim, a
governana das cooperativas de crdito foi tratada sob o aspecto normativo, mas
de forma genrica.
Visando fortalecimento do segmento, o Banco Central, por meio do projeto
Governana Cooperativa, deu um passo alm, ao diagnosticar, por meio de estudos
e pesquisas, as particularidades da governana das cooperativas de crdito e
ao defnir diretrizes para consecuo de boas prticas. Buscou, ento, apontar
um caminho e induzir a adoo de boas prticas pelas cooperativas, de forma
voluntria. Ressalto que o projeto contou com participao signifcativa de todo
o segmento de crdito cooperativo.
Este livro tem o objetivo primordial de aprofundar o conhecimento sobre as
diretrizes para boas prticas de governana nas cooperativas de crdito e sobre
os resultados dos estudos desenvolvidos. Para sua concretizao, os autores
demonstraram incansvel esforo de coordenao, e foi marcante o envolvimento
de toda a equipe na elaborao das diretrizes.
No se pretende propor solues universais, mas sim oferecer um leque de
oportunidades que leve a refexo cada uma das cooperativas, de acordo com
suas caractersticas e especifcidades. O melhor benefcio que se pode esperar
que todos tenham a convico de que a prtica da boa governana pereniza a
organizao e confere a ela o verdadeiro sentido social, livre de distenses que
alimentam desigualdades.
Esta obra , portanto, leitura recomendada a todos os que se empenham em
preservar os nobres princpios cooperativistas, ou que pretendem participar e contribuir
no desenvolvimento desse relevante segmento do sistema fnanceiro nacional.
Boa leitura e boa prtica a todos.
Braslia, fevereiro de 2009.
Alexandre Antonio Tombini
Diretor
Sumrio
Introduo 11
Parte I 15
Captulo 1. O cooperativismo de crdito no Brasil 17
I. Histrico da regulao do segmento:
as cooperativas de crdito e o Banco Central do Brasil 17
II. O segmento cooperativista de crdito no Brasil 22
Captulo 2. O conceito e a prtica de governana corporativa 31
I. Governana corporativa: defnio e delimitao 32
II. Origem dos problemas de governana 37
III. Quadro conceitual da governana corporativa 39
IV. Principais modelos de governana corporativa e
papel do Conselho de Administrao 42
Captulo 3. Projeto Governana Cooperativa 49
Etapa 1. Referencial consolidado 50
Etapa 2. Entrevistas 52
Etapa 3. Questionrio s cooperativas 56
Etapa 4. Questionrio aos cooperados 57
Etapa 5. Defnio e divulgao 61
Equipe do projeto 62
Captulo 4. Governana em cooperativas de crdito:
singularidades no caso brasileiro 63
I. Singularidades da governana em cooperativas de crdito 63
II. Caractersticas da governana em instituies fnanceiras 66
III. Condies para construo de diretrizes de
governana em cooperativas 67
IV. Diagnstico da governana nas cooperativas de
crdito no Brasil: observaes das entrevistas 69
V. Diagnstico da governana nas cooperativas de
crdito no Brasil: destaques dos cruzamentos de
variveis dos questionrios 74
VI. Consideraes fnais 84
Parte II 89
Captulo 5. Participao e representatividade 91
I. Caractersticas da participao e da
representatividade em cooperativas no Brasil 91
II. Participao na cooperativa 95
III. Assembleias Gerais 97
IV. Processo eleitoral 105
V. Educao cooperativista e
relacionamento com a comunidade 108
Captulo 6. Direo Estratgica 115
I. Caractersticas da Direo Estratgica nas
cooperativas de crdito 115
II. Defnio de papis e atuao 118
III. Funes do rgo de Direo Estratgica 123
IV. Funcionamento do rgo de Direo Estratgica 124
V. Consideraes fnais 130
Captulo 7. Gesto Executiva 135
I. Atuao e responsabilidades 136
II. Cdigo de conduta e padres ticos 140
III. Polticas de risco e crdito 143
IV. Prestao de informaes 146
Captulo 8. Fiscalizao e controle 153
I. Abordagem terica 153
II. Associados 157
III. Auditorias 160
IV. Conselho Fiscal 163
V. Organizao sistmica 167
Captulo 9. Diretrizes para boas prticas de governana
em cooperativas de crdito 171
Seo 1. Representatividade e participao 172
Seo 2. Direo Estratgica 177
Seo 3. Gesto executiva 180
Seo 4. Fiscalizao e controle 184
O desafo das boas prticas de governana 187
Apndice I. Pesquisa com cooperativas 191
Informaes gerais (data-base: 30 de junho de 2007) 191
Seo 1. Representatividade e participao 195
Seo 2. Direo 215
Seo 3. Gesto e fscalizao 226
Apndice II. Pesquisa com cooperados 241
A. Qualifcao do participante 241
B. Interesses na cooperativa 242
C. Ativismo e participao 244
D. Informao e gesto 251
E. Fiscalizao 254
11
Introduo
Elvira Cruvinel Ferreira Ventura, Joaquim Rubens Fontes Filho e Marden Marques Soares
O projeto Governana Cooperativa, institudo pelo Banco Central do Brasil com
o objetivo de estimular e induzir as cooperativas de crdito brasileiras a adotarem
boas prticas de governana, desenvolveu-se de forma paralela intensifcao do
interesse sobre o tema governana aplicado ao campo corporativo. Nos dois anos de
execuo do projeto, o crescimento do mercado de capitais estimulou grande nmero
de empresas a abrirem seu capital, seguindo regras de boa governana, defnidas pelo
Novo Mercado da Bolsa de Valores de So Paulo (Bovespa). No apenas no Brasil, mas
em amplo leque de pases, os mercados acionrios tornaram-se atraentes para grandes,
mdios e pequenos investidores.
A crise nos mercados mundiais teve como epicentro a inadimplncia no
mercado imobilirio norte-americano, mas agravou-se em decorrncia da fragilidade
com que os processos e os procedimentos relativos s anlises e avaliaes de risco
e tomada de decises estavam construdos nas empresas do mercado fnanceiro
dos pases desenvolvidos. Entretanto, possvel identifcar, entre os elementos
constitutivos dessa situao que se caracteriza por omisso ou complacncia com
a busca por ganhos fnanceiros excessivos a curto prazo por parte de investidores
e executivos , os pontos frgeis dos ambientes de governana dessas empresas.
Entre os fatores que evidenciaram problemas na conduo de boa governana
nesses casos, h alguns de grande importncia, tais como pouca participao efetiva
de conselheiros no monitoramento da gesto fnanceira, fragilidade dos sistemas
de prestao de informaes e de controle externo e mecanismos de incentivo
salariais aos executivos, que estariam dissociados dos objetivos de longo prazo
das prprias companhias. Em decorrncia, no caso das instituies fnanceiras, em
especial, observou-se um modelo que privilegiava a busca de resultados em curto
prazo, inclusive por presso dos investidores.
A governana corporativa, ao tratar dos relacionamentos entre investidores,
proprietrios e gestores, pode promover relaes internas nas empresas, pautadas
em esquemas de incentivos, que, se associadas a condies inadequadas de controle
interno e externo, provocam fragilidade em todo o mercado, com implicaes em
todos os setores da economia e na sociedade. Em consequncia, a difuso de boas
12
prticas de governana deixa de ser apenas uma questo privada, entre proprietrios
e gestores, tornando-se uma questo de poltica pblica.
Essa lgica no se aplica somente a grandes bancos e empresas norte-
-americanos, mas tambm a estruturas de deciso e delegao presentes na maioria
das organizaes. Seja uma grande corporao, seja uma pequena cooperativa,
as prticas de governana, particularmente no que se refere a formulao de
objetivos e a esquemas de incentivos e controles da execuo, contribuem para
constituio de ambientes institucionais associados a distintos graus de segurana.
Nesse sentido, a promoo de prticas adequadas de governana, nos mais diversos
sistemas e contextos, deve ser associada ao papel regulador do Estado, dadas as
dimenses de seus impactos e de sua infuncia sobre a segurana e o desempenho
das organizaes, bem como seus refexos na sociedade. O emprego de boas
prticas de governana gera mais confana, que contribui para atrair capital e
alavancar o desenvolvimento.
Este livro tem o objetivo de apresentar os resultados do projeto Governana
Cooperativa, que visou dimensionar melhor as boas prticas em cooperativas de
crdito, com o pressuposto de que tambm esse tipo de organizao no poderia
prescindir de princpios e valores essenciais sua conduo, tais como transparncia,
equidade, tica, responsabilidade corporativa e prestao de contas, entre outros,
basilares ao prprio thos cooperativista. As cooperativas tambm funcionam
conforme essa lgica, uma vez que h delegao de funes executivas a um
profssional ou a um grupo, cooperado ou no, o que gera diferenas no conhecimento
do negcio pelos proprietrios ou, mais apropriadamente, pelos cooperados. Reduzir
a assimetria de informao exige tempo e requer participao nas decises coletivas
e no exerccio do controle interno, com cobrana e acompanhamento das atividades
da cooperativa.
Em essncia, a governana exige processos adequados de deciso coletiva
e exerccio de controle sobre as operaes da organizao. No primeiro caso, as
estruturas e os processos de deciso coletiva devem ser capazes de capturar a
expectativa dos cooperados, que, por sua vez, devem conservar-se bem informados
e ser representativos das diversas correntes de ideias e interesses. Por estar na
essncia do ideal cooperativista, esse um dos aspectos em que a governana do
segmento apresenta mais avanos. importante destacar que propor boas prticas
de governana no signifca reinventar modelos consolidados, mas registrar e difundir
bons exemplos.
13
No segundo caso, referente ao exerccio de controle sobre as operaes da
organizao, trata-se de assegurar a implementao das decises, ou seja, de garantir
que sero colocadas em prtica. certo que a autogesto reduz difculdades de
implementao, mas no todas, uma vez que, mesmo em um grupo de cooperados
dirigentes, pode existir predominncia de seus prprios interesses em detrimento
da coletividade. Mecanismos como existncia de Conselho de Administrao
independente da gesto e de comits especializados coordenados por esse Conselho
tm-se revelado essenciais em diversos setores. Embora no Brasil a legislao, de certa
forma, permita fuso desses rgos, as boas prticas de governana tm mostrado
que cabe ao Conselho representar os proprietrios na gesto da organizao, forjando
um grupo com dedicao e responsabilidade por aprofundar o conhecimento sobre
os negcios, com o suporte poltico dado pela maioria.
Ao liderar um projeto voltado a identifcar, organizar e propor um conjunto
de boas prticas de governana para as cooperativas de crdito brasileiras, o
Banco Central reconhece a importncia de disseminar padres e zelar para que os
mecanismos de deciso assegurem a identidade cooperativa.
Registra-se que todo esse trabalho est plenamente alinhado s inovaes
que sero trazidas pela iminente mudana na legislao, materializadas no Projeto
de Lei Complementar n177, de 2004, substitutivo do PLS 293, de 1999, atualmente
em tramitao no Senado Federal. A nova lei dispor sobre o Sistema Nacional
de Crdito Cooperativo, apresentando inovaes positivas em termos da boa
governana do segmento, fortalecendo as diretrizes para boas prticas.
Este livro est estruturado em duas partes. A primeira fornece o embasamento
necessrio para entendimento do assunto em cooperativas de crdito, bem como
apresenta o projeto Governana Cooperativa e seus principais resultados. Assim,
o Captulo 1 enfoca caractersticas do segmento de cooperativas de crdito no
Brasil; o Captulo 2, a governana corporativa e o crescente interesse sobre o tema;
o Captulo 3 evidencia as principais etapas do projeto Governana Cooperativa,
necessrias para definio das diretrizes; o Captulo 4 apresenta resultados
consolidados das pesquisas, lanando argumentos e idias aos dirigentes e
pesquisadores da rea.
Na segunda parte do livro, so apresentados os principais argumentos que
fundamentaram a elaborao das diretrizes, constantes no Captulo 9. O Captulo 5
14
trata de participao e representatividade dos associados; o Captulo 6, da Direo
Estratgica; o Captulo 7, da gesto executiva; o Captulo 8, da fscalizao e do controle
nas cooperativas. Nos apndices, so apresentados resultados dos questionrios
aplicados s cooperativas (Apndice I) e aos cooperados (Apndice II).
15
Parte I
A Parte I deste livro objetiva integrar o leitor ao contexto da governana
cooperativa. Est dividida em quatro captulos.
O Captulo 1, O cooperativismo de crdito no Brasil, de autoria de Marden
Marques Soares e Gilson Marcos Balliana, apresenta histrico da regulao e do
processo evolutivo desse segmento no Brasil. Trata de sua organizao, distribuio
geogrfica, tipos e fragmentaes, alm de analisar o desempenho dessas
cooperativas, componentes do sistema fnanceiro nacional. Finaliza com constatao
da necessidade de melhora urgente em governana ante o histrico de instituies
com problemas de liquidez e insolvncia decorrentes de participao pouco efetiva
dos cooperados na fscalizao e no monitoramento das instituies.
No Captulo 2, O conceito e a prtica de governana corporativa, Joaquim
Rubens Fontes Filho apresenta as razes desse assunto, evidenciando como o tema
ganha espao nas discusses e nos debates, principalmente com a ocorrncia de
problemas em grandes empresas, derivados de fragilidade em seus controles internos
e em sua fscalizao. Fornece material para entendimento dos principais modelos de
governana e do papel do Conselho de Administrao particularmente. Os conceitos
so aprofundados, objetivando compreenso do signifcado da governana e das
difculdades para promoo de sua melhoria.
Escrito por Elvira Cruvinel Ferreira Ventura, o Captulo 3 apresenta o Projeto
Governana Cooperativa. No plano de ao adotado no projeto, partiu-se de
estudos que possibilitaram construo de um referencial consolidado, seguido de
diagnstico sobre a realidade da governana nas cooperativas de crdito brasileiras,
para se chegar s diretrizes como solues necessrias, possveis de serem adotadas
pelas cooperativas, limitando falhas relacionadas a confitos de agncia, assimetria de
informaes e desequilbrio das foras de controle. Esse captulo descreve os objetivos e
a metodologia das pesquisas, indispensveis anlise de seus resultados disponveis
nos Apndices I e II , bem como ao entendimento de como foram estabelecidas as
diretrizes para boas prticas de governana nas cooperativas de crdito, produto
principal do projeto.
Os autores Joaquim Rubens Fontes Filho, Fabiano Costa Coelho e Elvira
Cruvinel Ferreira Ventura tratam, no Captulo 4, Governana em cooperativas
16
de crdito: singularidades no caso brasileiro, das caractersticas da governana
dessas organizaes na realidade brasileira, apontando a falta de separao entre as
funes estratgicas e as executivas como gnese de potenciais e de reais problemas,
como confito de interesses, assimetria de informaes e concentrao de poder em
dirigentes executivos. Esse captulo apresenta o conceito de governana cooperativa.
So analisados os dados de pesquisa por tipo de sistema, volume de ativos e tipo
de cooperativa. Considerando as particularidades do segmento cooperativista,
bem como os benefcios que a boa governana pode proporcionar, no s a uma
organizao, mas a todo o segmento segurana, reduo de custos de controle,
fortalecimento da imagem, senso de pertencimento , os autores assinalam como
esse entendimento possibilitou identifcao dos pontos fundamentais tratados na
construo das diretrizes para a governana das cooperativas de crdito.
17
Captulo 1. O cooperativismo de crdito no Brasil
Marden Marques Soares e Gilson Marcos Balliana
O cooperativismo, que tem por princpio o mutualismo, a forma de associao
na qual grupos sociais constituem relao de trabalho organizada, de que decorrem
benefcios mtuos. O cooperativismo de crdito se caracteriza por promover acesso
a servios fnanceiros e intermediao de recursos privados, assumindo os riscos
correspondentes e gerando benefcios para a comunidade. Por se tratar de iniciativas
promovidas diretamente pelos cidados, torna-se fator de desenvolvimento
sustentado para o local, especialmente na formao de poupana e no fnanciamento
de iniciativas empresariais, promotoras de evidentes benefcios sociais pela gerao
de empregos e pela distribuio de renda.
Em economias maduras, h muito tempo o cooperativismo de crdito
instrumento impulsionador de setores econmicos estratgicos. Os principais
exemplos so encontrados na Europa, especialmente na Alemanha, na Blgica, na
Espanha, na Frana, na Holanda e em Portugal. Em alguns pases, como Irlanda e
Canad, o cooperativismo de crdito ocupa, com bastante efcincia, espaos no
preenchidos pelas instituies bancrias como resposta ao fenmeno mundial da
concentrao, refexo da forte concorrncia no setor fnanceiro. As cooperativas esto
conseguindo manter os empregos nas pequenas comunidades e ofertar servios
mais adequados s necessidades locais (SOARES e MELO SOBRINHO, 2008).
I. Histrico da regulao do segmento: as cooperativas de crdito e
o Banco Central do Brasil
O cooperativismo de crdito brasileiro est estruturado em trs nveis
de atuao: no primeiro, atuam as cooperativas singulares, prestando servios
diretamente aos seus associados; no segundo, atuam as cooperativas centrais,
organizando, em maior escala, os servios econmicos e assistenciais de interesse
das cooperativas singulares fliadas, a fm de integrar e orientar suas atividades, bem
como facilitar o uso recproco dos servios; e no terceiro, atuam as confederaes,
que orientam e coordenam as atividades das cooperativas centrais.
18
At 1971, a regulamentao cooperativista sofreu intensas mudanas, com
destaque para a Lei n 4.595, de 31 de dezembro de 1964, que, ao disciplinar o
funcionamento do Sistema Financeiro Nacional (SFN), atribuiu ao Banco Central do
Brasil (Bacen) competncia para supervisionar as instituies fnanceiras, entre elas
as cooperativas de crdito. Com a edio da Lei n 5.764, de 16 de dezembro de 1971,
conhecida como Lei Cooperativa, iniciou-se processo de mais estabilidade, pois as
cooperativas passaram a contar com proteo de um cdigo especfco e completo,
que estabelece a Poltica Nacional de Cooperativismo. O marco regulatrio, ao
disciplinar o segmento de forma adequada, favoreceu seu crescimento desde ento.
Conforme descrito por Soares e Melo Sobrinho (2008), foi a partir de 1965, com
a edio da Resoluo n 11, de 8 de setembro, do Conselho Monetrio Nacional
(CMN), que se deram os primeiros passos para construo do marco regulatrio, ou
infralegal. Posteriormente, por meio da Resoluo n 15, de 28 de janeiro de 1966,
foi vedado s cooperativas de crdito o acolhimento de depsitos que no fossem
vista, restrito a associados, fato revisto no mesmo ano, por meio da Resoluo n 27,
de 30 de junho. Essa Resoluo determinou a distribuio semestral aos associados
das eventuais sobras existentes, mantida na Lei n 5.764, de 1971. Em 1968, por meio
da Resoluo n 99, de 19 de setembro, foi admitida a possibilidade de autorizao
de funcionamento de cooperativas de crdito rural, integradas to somente por
produtores rurais.
Mudanas institucionais em relao ao cooperativismo de crdito continuaram
ocorrendo por meio de resolues do CMN. Entretanto, foi a partir de 1991 que se
adotou procedimento de construo do marco regulamentar com participao de
representantes do segmento cooperativista e de outros apoiadores
1
, que tornou
possvel a reestruturao do segmento e o envolvimento desses representantes
com os resultados almejados, principalmente no que diz respeito modernizao
de processos e de gesto, consolidados na Resoluo n 1.914, de 12 de maro de
1992. Dentre os principais pontos, destacam-se:
i) ampliao do crdito mtuo, antes restrito a empregados de determinada empresa,
para demais pessoas fsicas com profsso ou atividades comuns ou com vnculo
com determinada entidade; e
1
Foi constitudo grupo de trabalho pela Portaria Interministerial n 656, de 10 de julho de 1991, dos Ministrios
da Fazenda, do Planejamento e da Agricultura e Reforma Agrria.
19
2
Em 2004, com edio da Resoluo n 3.188, de 29 de maro, os bancos cooperativos adquiriram possibilidade
de captar depsitos de poupana rural. Importante frisar que a contratao de correspondentes no pas pelos
bancos cooperativos para captao de poupana rural ca limitada s cooperativas de crdito rural e s de
livre admisso de associados. Correspondentes so empresas contratadas por instituies nanceiras para,
em nome delas, prestar servios nanceiros diversos.
ii) reiterao de dispositivo da Lei n 5.764, de 1971, que possibilita admisso de
pessoas jurdicas que tenham por objeto as mesmas atividades econmicas das
pessoas fsicas ou correlatas, ou, ainda, daquelas sem fns lucrativos.
Em 1995, outra mudana importante para fortalecimento do segmento
cooperativista ocorreu quando o CMN disciplinou as condies para formao
de bancos controlados por cooperativas centrais de crdito, consubstanciadas na
Resoluo n 2.193, de 31 de agosto de 1995. Foram, ento, institudos dois bancos: o
Banco Cooperativo Sicredi S.A. (Bansicredi), no mesmo ano, e o Banco Cooperativo do
Brasil S.A. (Bancoob), em 1996, pertencentes aos dois maiores sistemas cooperativos
do pas, Sicredi e Sicoob.
Em 2000, constatada a tendncia de crescimento e a solidez desses bancos
cooperativos, o CMN, por meio da Resoluo n 2.788, de 31 de novembro,
praticamente equiparou-os aos demais bancos comerciais, ao permitir atuarem
como banco mltiplo e admitirem investidores fora do segmento de cooperativismo
de crdito, em seu capital, mantida a obrigatoriedade de as cooperativas centrais
de crdito deterem, no mnimo, 51% das aes com direito a voto e a exigncia de
capital operacional, medido pelo risco das operaes ativas, um pouco superior
ao fxado para os demais bancos. A equiparao, de fato, ocorreu em 2002, com
edio da Circular n 3.147, de 5 de setembro, do Banco Central, que estabeleceu
clculo idntico ao dos demais bancos para determinar o montante de capital
operacional requerido
2
.
Em 1999, foi editada a Resoluo n 2.608, de 29 de novembro, que teve
como destaque o incentivo estruturao do segmento em sistemas integrados
supervisionados por cooperativas centrais de crdito, que passaram a ser responsveis
por algumas atribuies especiais, tais como monitorao operacional, auditoria e
capacitao tcnica dos quadros administrativos das cooperativas singulares fliadas.
Nesse modelo, o Bacen, como regra, supervisiona e efetua controle direto, exercido
por meio de visitas de analistas s instituies fscalizadas, sobre as atribuies
e demais atividades das cooperativas centrais e singulares no participantes de
20
3
Cooperativas abertas ao pblico, institudas antes da modernizao do sistema.
4
Constitudas sem necessidade de vnculo de trabalho ou prosso. O vnculo apenas regional.
sistemas organizados. Quando necessrio, a fscalizao direta tambm executada
em cooperativas singulares fliadas a centrais. Alm disso, o Bacen efetua controle
indireto tanto das centrais quanto das singulares, fliadas ou no a sistemas.
Em 2000, a Resoluo n 2.771, de 6 de setembro, aperfeioou a anterior,
principalmente no que diz respeito exigncia de capital mnimo de ingresso
considerado elevado para cooperativas em fase inicial e s exigncias direcionadas
a cooperativas do tipo luzzatti
3
. Alm disso, essa norma consolidou o papel de
superviso auxiliar das cooperativas centrais, ao permitir contratao de auditores
independentes, bem como prestao de servios a cooperativas no filiadas,
relativamente s atribuies voltadas para auditoria e capacitao.
Dois anos depois, a Resoluo n 3.058, de 20 de dezembro de 2002, inovou,
ao permitir formao de cooperativas de pequenos empresrios, microempresrios
e microempreendedores, atendendo a anseio h muito demonstrado por esse
setor. Essa iniciativa foi importante por aproximar o microcrdito produtivo do
cooperativismo, dando acesso a servios fnanceiros a um pblico que no despertava
interesse das instituies fnanceiras tradicionais. Por prudncia, a norma exigiu
requisitos adicionais em relao aos demais tipos de cooperativas j existentes de
vnculo de trabalho ou profsso , especialmente quanto necessidade de fliao
a cooperativa central de crdito e publicao de demonstraes fnanceiras em
jornal de grande circulao na rea em que atuam, visando prover mais controle
externo e transparncia nas atividades desse novo tipo de cooperativa.
O avano notrio, entretanto, veio com a Resoluo n 3.106, de 25 de junho de
2003, que permitiu a constituio de cooperativas de livre admisso de associados
4

e aperfeioou o marco regulamentar, particularmente quanto ampliao de
exigncias que fortaleceram o papel das cooperativas centrais de crdito. Outro ponto
relevante dessa norma foi o estabelecimento da obrigatoriedade de apresentao
de projeto para as novas cooperativas ou para transformao das existentes. At
ento, o Bacen examinava apenas aspectos formais do processo de constituio ou
transformao da cooperativa em outra modalidade, no fazendo parte das suas
anlises, entre outros fatores, aqueles relacionados com a qualidade do projeto. A
nova norma, alm de haver induzido ao aumento do profssionalismo das pessoas
21
envolvidas no processo, proporcionou constituio de cooperativas com mais
possibilidades de sobrevivncia e consolidao mercadolgica.
Para as cooperativas de livre admisso, o critrio de associao ou vnculo entre
os cooperados passou a ser a proximidade geogrfca, razo pela qual era permitida
a constituio de sociedades cooperativas de livre admisso apenas em reas com
at cem mil habitantes, em municpios contnuos. Em relao s cooperativas que
j estavam em funcionamento, constitudas conforme vnculos de emprego ou
profsso, foi facultada sua transformao em cooperativas de livre admisso ou
fuso dos diversos tipos existentes, o que favoreceu ganho pela economia de escala
e, como consequncia, fortalecimento do segmento.
O CMN expediu, tambm em 2003, a Resoluo n 3.140, de 27 de novembro,
que facultou a constituio de cooperativas de crdito por empresrios participantes
de empresas vinculadas a associao patronal em funcionamento, no mnimo, h
trs anos. Entre outros avanos, mais uma vez a norma reviu as condies de atuao
das cooperativas do tipo luzzatti, ao permitir a prestao dos servios cooperativos
na sua rea de atuao, por meio de Postos de Atendimento Cooperativo (PACs) e
de Postos de Atendimento Transitrio (PATs), faculdade, at ento, no permitida a
esse tipo de cooperativa.
Houve aumento de opes operacionais quando a Resoluo n 3.156, de 11 de
dezembro de 2003, estendeu s cooperativas de crdito a faculdade de contratao
de correspondente no pas, instrumento antes restrito a determinados tipos de
instituies fnanceiras.
Posteriormente, a Resoluo n 3.321, de 3 de outubro de 2005, consolidou os
normativos at ento editados, estimulou ganhos de escala, ampliou a capacidade
de prestao de servios das cooperativas singulares, introduziu adequao dos
limites de exposio por cliente a situaes especfcas dos sistemas cooperativos e
ampliou o leque de atribuies das cooperativas centrais, notadamente no que diz
respeito a auditorias e controles.
Em seguida, a Resoluo n 3.442, de 28 de fevereiro de 2007, manteve os
princpios normativos j consolidados e aperfeioou as regras relativas s exigncias
de capital e de patrimnio das cooperativas de livre admisso, vinculando-as a
determinadas variveis, tais como a populao e a regio geogrfca de atuao.
22
No que diz respeito a questes de governana, a norma traz dispositivos
que tentam dirimir confitos de competncia ligados ao fato de os "donos" das
cooperativas centrais, ou seja, as cooperativas singulares, serem por elas auditadas.
A Resoluo n 3.442, de 2007, em seu artigo 23, estabeleceu que a auditoria das
demonstraes contbeis deve ser realizada por auditor independente, havendo a
possibilidade de serem utilizados os servios de entidade de auditoria cooperativa
destinada prestao de servios de auditoria externa, constituda e integrada por
cooperativas centrais e/ou por suas confederaes.
Assim, o segmento estabeleceu, em agosto de 2007, instituto de auditoria
prprio, denominado Confederao Nacional de Auditoria Cooperativa (CNAC), para
efetuar auditoria externa das cooperativas centrais e das singulares. No primeiro ano
de atividade, onze cooperativas centrais contrataram os servios da CNAC, sendo
que ocorreu adeso de 441 cooperativas fliadas a essas centrais.
Ainda pelo prisma de melhor governana e independncia, os bancos
cooperativos foram inseridos no rol das instituies fnanceiras nas quais vedada
a administrao ou a participao societria igual ou superior a 5% por parte
de membros de rgos estatutrios e de ocupantes de funes de gerncia de
cooperativas de crdito.
II. O segmento cooperativista de crdito no Brasil
As cooperativas de crdito brasileiras podem ser divididas em seis diferentes
tipos, quanto classifcao individual, de acordo com as condies estatutrias de
admisso de associados, tambm chamadas de vnculos associativos: 1. emprego
(servidores pblicos e empregados de empresas privadas); 2. profsso ou trabalho
(comerciantes, advogados, mdicos etc.); 3. atividades rurais (agrcolas, pecurias
e extrativas) ou de pescado; 4. pequenos empresrios, microempresrios ou
microempreendedores (pessoas que exeram negcios de natureza industrial,
comercial, de prestao de servios ou rural); 5. empresrios; 6. livre admisso de
associados.
J em relao a participao em sistemas, as cooperativas de crdito podem
ser assim separadas:
23
(i) participantes em sistemas estruturados em trs nveis de atuao: cooperativa
singular, cooperativa central e confederao. As confederaes, que atualmente
so quatro, denominam-se: Confederao Nacional das Cooperativas do Sicoob;
Confederao Interestadual das Cooperativas Ligadas ao Sicredi; Confederao
Nacional das Cooperativas Centrais Unicreds (Unicred do Brasil); e Confederao
das Cooperativas Centrais de Crdito Rural com Interao Solidria (Confesol),
constituda em agosto de 2008. Juntos, os quatro sistemas agregam cerca de
1.040 cooperativas 73% do universo.
(ii) participantes em sistemas com apenas dois nveis cooperativas singulares e
cooperativas centrais; e
(iii) cooperativas independentes, que no esto vinculadas a nenhum sistema.
Merecem destaque, entre os diversos tipos de cooperativas e sistemas de
cooperativismo apontados, pela relevncia do seu alcance social decorrente da
insero fnanceira de pequenos agricultores e pela facilidade com que so percebidos
os benefcios da ajuda mtua, aquelas pertencentes ao movimento de agricultura
familiar com interao solidria. A histria desse segmento no cooperativismo de
crdito iniciou-se com pequenos agricultores oriundos de assentamentos da reforma
agrria, com difculdades para acessar crdito (SOARES e MELO SOBRINHO, 2008).
Esse movimento, aps vrias etapas, culminou na fundao da Associao Nacional
do Cooperativismo de Crdito da Economia Familiar e Solidria (Ancosol), em 2004,
que rene algumas cooperativas centrais de crdito voltadas para a agricultura
familiar com interao solidria, assim como parte dos sistemas organizados apenas
no primeiro nvel de atuao, sem a constituio de centrais.
Pertencer a um sistema traz mais segurana, pois signifca adotar o padro de
estrutura e funcionamento e compartilhar normas internas, sistemas de controles,
procedimentos, tecnologia, produtos, servios e marca, com a fnalidade de melhorar
a efcincia e a efccia na prestao de servios e no relacionamento com associados,
bem como nos controles organizacionais e sistmicos. O Grfco 1 apresenta a
distribuio das cooperativas entre os diversos sistemas, bem como a quantidade
de cooperativas independentes, que representam 19% do total.
24
Grfco 1 Quantidade de cooperativas singulares por sistema
Data-base: junho de 2008
Fonte: Soares e Melo Sobrinho, 2008, p. 110
A anlise quantitativa do segmento evidencia crescimento signifcativo do
nmero de cooperativas nas dcadas de 80 e 90, passando de 430 em 1980 para
1.430 em 2002. Com base no Grfco 2, constata-se que a estabilidade do crescimento
da quantidade de cooperativas, verifcada a partir de 2002, foi acompanhada do
crescimento no nmero de pontos de atendimento representados pelos PACs, fruto
da busca da economia de escala e da racionalizao dos processos que ocorreu na
maioria dos sistemas.
25
Grfco 2 Quantidade de cooperativas e de PACs
Vale ainda comentar que aproximadamente 35% das cooperativas atuais
foram constitudas a partir dos anos 90, favorecidas pelo processo de estabilizao
da economia brasileira, com o Plano Real, e respaldadas pelo aperfeioamento do
marco legal. De fato, com a reduo das taxas de infao e a queda das receitas
com foating, as instituies fnanceiras bancrias promoveram reestruturao de
seu modelo de negcios, com reduo do nmero de profssionais, otimizando a
quantidade e a localizao geogrfca de seus pontos de atendimento. Assim, abriu-
se espao para crescimento das cooperativas de crdito.
Nos ltimos dois anos, o valor do Ativo Total Ajustado (ATA) do segmento de
cooperativas de crdito evoluiu substancialmente, alcanando R$33,4 bilhes em
abril de 2008. Isso representa crescimento, no perodo, de 68,9%, ndice superior
ao registrado pelo SFN, que foi de 44%. Se consideradas somente as cooperativas
singulares, o ATA aglutinado totaliza R$31 bilhes, representando avano de 66,7%
no perodo.
Esse acentuado crescimento contribuiu para elevar ligeiramente a participao
do ATA do segmento em relao ao SFN. Contudo, tal participao ainda pouco
expressiva, conforme demonstrado na Tabela 1 que apresenta dados comparativos
dos principais agregados fnanceiros do segmento bancrio.
26
Tabela 1 Participao das cooperativas de crdito nos principais agregados
fnanceiros do segmento bancrio
A carteira de crdito do segmento registrou forte expanso no perodo
(64,8%), porm ligeiramente inferior ao verifcado no segmento bancrio (66%). O
componente mais signifcativo das operaes de crdito continua sendo o grupo
Emprstimos e Ttulos Descontados, muito embora essa modalidade tenha perdido
participao para as demais modalidades de fnanciamento, em especial para os
Financiamentos Rurais e Agroindustriais, os quais, impulsionados por incentivos
governamentais ao segmento, registraram elevao signifcativa das operaes que
envolvem recursos decorrentes de repasses e refnanciamentos (108,3%).
No que diz respeito ocupao territorial, a regio Sudeste concentra quase
metade (48,9%) das cooperativas do Brasil, a maioria no estado de So Paulo (313), e
a regio Sul concentra 26,7% das cooperativas singulares. Verifca-se, pois, que apesar
dos incentivos da legislao, o total de cooperativas das regies Norte, Nordeste e
27
Centro-Oeste ainda representa menos de 25% do total, sendo que o Nordeste tem
o maior percentual de municpios no atendidos por esse tipo de instituio.
As aplicaes em Ttulos e Valores Mobilirios representavam 19,3% do ATA em
abril de 2008 ante 23,3% do segmento de bancos. As aplicaes em cotas de fundos
de investimentos, seguidamente, ganham importncia na composio da carteira
de ttulos do segmento cooperativo. O volume aplicado em fundos de investimento
aumentou 75,4% nos ltimos dois anos (fndos em abril de 2008), as aplicaes em
ttulos pblicos aumentaram 42,1%, e as aplicaes em Certifcados de Depsito
Bancrio (CDBs) apresentaram reduo drstica de 69,9%. Tal reduo pode ser
atribuda vedao de aplicar recursos em depsito a prazo no sistema fnanceiro,
instituda pela Resoluo n 3.454, de 30 de maio de 2007, embora ainda seja possvel
conservar recursos em CDBs adquiridos no mercado secundrio.
O segmento cooperativista, continuamente, apresenta melhores resultados de
intermediao fnanceira, porm acompanhados de decrscimo da rentabilidade
lquida dos ativos de renda, decorrente principalmente da reduo das taxas de
aplicao nesses ativos. Ainda assim, a rentabilidade superior do segmento
bancrio, fato que se explica pelo menor custo de captao e pelo melhor retorno
lquido da carteira de crdito. Isso porque os bancos, devido ao crdito direcionado,
possuem parcela menor de suas operaes de crdito aplicadas em modalidades
mais rentveis, tais como emprstimos e ttulos descontados. Ademais, o segmento
bancrio arca com inadimplncia e prejuzos mais elevados, sendo tambm mais
conservador na constituio de provises.
Disso se conclui que, apesar dos incentivos dados pela legislao, o segmento
cooperativista continua com baixa representatividade no SFN e est concentrado
nas regies mais ricas e mais bem servidas pelo segmento bancrio Sul e Sudeste.
Por outro lado, apesar da estabilizao do nmero total de cooperativas, verifca-se
grande esforo do segmento para expandir sua atuao por meio da abertura de
PACs, o que contribui para aumento da escala e reduo dos custos operacionais.
Observa-se tambm crescimento quantitativo das cooperativas de livre
admisso, que, embora sejam, em sua maioria, decorrentes de transformao das
cooperativas de crdito rural, possuem potencial para ampliao.
28
Apesar das fuses e do crescimento das cooperativas de livre admisso,
apenas um tero das cooperativas singulares so relevantes no que se refere ao
porte, representando, juntas, cerca de 90% dos ativos do segmento. As demais so
cooperativas de pequeno porte, que geralmente atuam com recursos do prprio
capital, conhecidas como cooperativas capital/emprstimo, mas, em seu mbito
de atuao, atendem s necessidades de seus associados.
Com efeito, embora tenha havido esforos por parte dos sistemas cooperativos
organizados, no intuito de impingir s suas fliadas regras de conduta, sistemas
informatizados, controles operacionais e outros procedimentos, muitas cooperativas
singulares continuam sendo administradas de acordo com o posicionamento pessoal
de seus dirigentes.
Na utilizao das prticas de governana como elemento de controle
organizacional, h muitos aspectos a serem aperfeioados. Como exemplo, citamos
a necessidade de participao efetiva dos principais atores envolvidos, cooperados,
conselheiros de administrao, diretores no executivos e conselheiros fscais, na
fscalizao e no acompanhamento dos atos de gesto dos dirigentes executivos .
Existe nmero ainda grande de cooperativas com problemas de liquidez e solvncia,
gerados, por exemplo, por concesses de crdito sem observncia dos requisitos
mnimos de segurana, seletividade, diversifcao, garantia e liquidez. Assim, de janeiro
de 2005 a maro de 2008, observa-se que, dos 38 processos administrativos punitivos
instaurados pelo Banco Central contra cooperativas de crdito, todos continham a m
gesto como item de acusao (Lei n 4.595, de 1964, artigo 44, 4). Em 24 desses
processos, havia intimao dos membros de Conselho de Administrao e/ou do
Conselho Fiscal, por omisso.
bem verdade que a atual referncia legal, editada em 1971 e aplicvel
indistintamente a todos os ramos do cooperativismo, oferece algumas limitaes
aplicao integral dos modernos conceitos de governana em cooperativas
de crdito. Entretanto, enquanto no aprovadas as propostas de atualizao
legal, devem-se empregar, entre outros importantes instrumentos, aqueles que
proporcionem transparncia na conduo dos negcios e evitem confitos entre os
interesses institucionais e os interesses dos cooperados e dos membros estatutrios,
especialmente dos dirigentes executivos. Nesse sentido, a adoo das diretrizes
de governana recomendadas pelo Bacen para o segmento de cooperativismo de
crdito passo fundamental para ampliao e consolidao da participao do
29
segmento no Sistema Financeiro Nacional. A implementao de tais diretrizes e de
mecanismos de governana poder auxiliar na preservao dos empreendimentos
cooperativos em longo prazo, notadamente, por meio da garantia de viabilidade
econmica, e no fortalecimento da confana nesse segmento.
Referncias
BANCO CENTRAL DO BRASIL. Departamento de Monitoramento do Sistema
Financeiro e Gesto da Informao. Desig: Relatrio de Agregados Setoriais
Cooperativas de crdito. Braslia: Banco Central do Brasil, 2007.
SOARES, Marden; MELO SOBRINHO, Abelardo. Microfnanas: o papel do Banco
Central do Brasil e a importncia do cooperativismo de crdito. 2 Edio, revista
e ampliada. Braslia: Banco Central do Brasil, 2008.
PINHEIRO, Marcos Antnio Henriques: Cooperativas de Crdito: histria da
evoluo normativa no Brasil. 6 Edio, revista e ampliada. Braslia: Banco Central
do Brasil, 2008.
31
Captulo 2. O conceito e a prtica de
governana corporativa
Joaquim Rubens Fontes Filho
H cerca de vinte anos, as questes sobre governana das corporaes ocupam
espao crescente nos debates e nas aes do mercado de capital, obtm ateno
dos formuladores de polticas pblicas e ganham lugar na mdia. Essas questes
adquiriram fora a partir de meados da dcada de 80, nos Estados Unidos, onde
grandes investidores institucionais passaram a se mobilizar contra corporaes
que eram administradas de maneira irregular, em detrimento dos acionistas. O
movimento expandiu-se, chegou Inglaterra, estendeu-se ao restante da Europa e,
na ltima dcada, ao Brasil.
Inicialmente orientada para recuperar o poder de deliberao dos acionistas
sobre o destino das empresas, a agenda sobre governana na dcada de 90
guiou-se pelos problemas de grandes corporaes internacionais, particularmente
pelos casos da Enron, da WorldCom e da Parmalat. Esses problemas identifcados
como consequncias de fragilidades nas auditorias, existentes nas relaes entre
o exerccio de monitoramento desempenhado pelo Conselho de Administrao
quanto atuao dos gestores e nas distores nos esquemas de incentivo aos
executivos provocaram mais mobilizao em torno do tema. Entretanto, os
eventos atraram a ateno sobre as falhas da governana, e no sobre os benefcios
da adoo de boas prticas.
Ao estabelecer procedimentos para disciplinar as relaes entre proprietrios,
gestores e mercados, baseados em princpios como transparncia, equidade e
prestao de contas, a governana contribui para melhor exerccio do direito de
propriedade e do controle interno e externo sobre a organizao e para reduo
de confitos de agncia diversos, resultados das divergncias entre proprietrios e
gestores. Em consequncia, contribuem para reduo dos custos de capital e dos
riscos do negcio e para melhora da imagem pblica da organizao, entre outros
benefcios. Ampliando-se a viso, tem-se que a difuso de prticas de governana
torna um sistema mais seguro e confvel no que se refere a perspectiva de mercado
e de agentes externos.
32
Nesse sentido, o objetivo deste captulo contextualizar a governana
corporativa e apresentar consideraes sobre a necessidade de sua extenso a amplo
conjunto de organizaes.
I. Governana corporativa: defnio e delimitao
A denominao governana corporativa representa a traduo literal do
termo original em ingls, corporate governance, usado para se referir aos arranjos
institucionais que regem as relaes entre acionistas (ou outros grupos) e a
administrao das empresas (LETHBRIDGE, 1997). Dessa forma, sempre que um
investidor, proprietrio ou fnanciador procura mais infuncia sobre a atuao das
empresas nas quais tem participao, o que faz orientar as polticas de governana
corporativa da empresa, de modo que se assegure de que os agentes (executivos)
atendam quilo que dela esperam esses investidores.
Governana corporativa trata do governo estratgico da empresa, da
articulao e da distribuio do poder entre as partes com direitos de propriedade e
os responsveis pela gesto. No se limita a questes de verifcao de procedimentos
contbeis, a auditorias ou a remunerao dos gestores, mas aborda o efetivo
exerccio da propriedade. Nas corporaes, direciona a questes que envolvem as
relaes entre controladores, acionistas minoritrios, gestores, mercado de capitais
e fnanciadores em geral, assim como entre diversos grupos infuenciados pela ao
da empresa (stakeholders), tais como empregados, clientes, fornecedores, rgos
reguladores e sociedade.
Em uma das defnies mais difundidas de governana corporativa, Shleifer
e Vishny (1996) afrmam que ela trata da maneira pela qual os fornecedores de
recursos fnanceiros s corporaes se asseguram de que obtero retorno por seus
investimentos. Considera o Instituto Brasileiro de Governana Corporativa (IBGC):
33
Governana corporativa o sistema pelo qual as sociedades so
dirigidas e monitoradas, envolvendo os relacionamentos entre
acionistas/cotistas, conselho de administrao, diretoria, auditoria
independente e conselho fscal. As boas prticas de governana
corporativa tm a fnalidade de aumentar o valor da sociedade,
facilitar seu acesso ao capital e contribuir para a sua perenidade
(INSTITUTO, 2006).
Impulso signifcativo para organizao e difuso de boas prticas de governana
corporativa ocorreu com o lanamento do relatrio do Comit Cadbury, em 1992,
que apresentou a proposta de grupo constitudo pelo Banco da Inglaterra, com
participao da Bolsa de Valores inglesa e do Conselho de Contadores. Apresentando
um conjunto de recomendaes focadas nas funes de controle e de prestao de
contas dos Conselhos e no papel dos auditores, o relatrio divulgou o Cdigo de
Melhores Prticas, delineado com vistas a alcanar os necessrios padres elevados
de comportamento corporativo (THE COMMITTEE, 1992, p.10).
No fnal da dcada de 80 e incio da de 90, ocorreu nos Estados Unidos a
reviso do papel do acionista como ator preponderante na defnio dos objetivos
das empresas. Esse movimento se caracterizou pelas disputas de investidores
institucionais associaes de investimento e fundos de penso com os presidentes
executivos das empresas. Organizados em torno da liderana de Robert Monks e
motivados pelas aes do fundo de penso dos empregados pblicos da Califrnia
(CalPERS) o maior fundo de penso norte-americano , os investidores passaram
a exercer papel ativo de infuenciar a poltica das empresas (voice), assumindo
claramente seu dever fducirio e revisando a postura anterior de exit, de acordo com
a qual simplesmente vendiam as aes em resposta a uma estratgia da empresa
com que no concordavam.
Foi decisivo, para difuso internacional das prticas de boa governana
corporativa, o lanamento das diretrizes de governana da Organizao para
Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) em 1999. Consolidando trabalho
iniciado em abril de 1998, de que participaram os trinta pases membros e outros
convidados, foi elaborado conjunto de normas e diretrizes de governana corporativa,
de carter no obrigatrio, em torno da proposta principal de apontar convergncias
e caminhos para as prticas de governana adotadas pelos pases. A verso mais
recente do documento, de 2004, est estruturada em duas partes principais. Na
primeira, so apresentados os princpios para as seis reas cobertas no documento:
34
governo das sociedades; direitos dos acionistas; equidade dos acionistas; papel dos
grupos de interesse; divulgao de informao e transparncia; e responsabilidades
do rgo de administrao. Na segunda parte, esses princpios so discutidos, e so
detalhadas as tendncias dominantes, as propostas de mtodos de implementao
e os exemplos.
Conforme afirma o documento da OCDE, as diretrizes constituem base
comum daquilo que os pases membros consideram essencial s boas prticas de
governana corporativa. Visam a assessorar tanto governo de pases membros quanto
de no membros em seus esforos de avaliao e aperfeioamento da estrutura
jurdica, institucional e regulamentar para a governana corporativa em seu pas e
proporcionar orientaes e sugestes para bolsas de valores, investidores, empresas
e outras entidades que desempenhem algum papel no processo de desenvolvimento
de boa governana corporativa. As diretrizes concentram-se em empresas de capital
aberto, mas, quando consideradas aplicveis, podem ser tambm instrumentos teis
para aperfeioar a governana corporativa em empresas no negociadas em bolsa,
como empresas de capital fechado e estatais.
Esse ponto remete utilidade das prticas de governana corporativa no
apenas para empresas privadas, como mencionado no documento da OCDE, mas
tambm para empresas sem fns mercantilistas ou de lucro, como organizaes
no governamentais, associaes e cooperativas. De fato, embora a denominao
governana corporativa seja orientada para o universo das corporaes, sua
proposta central de disciplinar os papis e as responsabilidades entre proprietrios e
investidores ante a administrao da empresa encontra aplicao a amplo conjunto
de organizaes, que abrange organizaes de governana democrtica nas
quais a participao nas decises um valor basilar e de autogesto, a exemplo
das cooperativas.
Contudo, principalmente para efeito de anlise, necessrio estabelecer
separao entre as questes que devem fazer parte das discusses de governana
e aquelas relativas a gesto. Mais do que exerccio abstrato, a clara delimitao
do espao e dos temas tratados em governana facilita a seleo de tcnicas e de
referenciais especfcos para seu direcionamento. Alm disso, essa delimitao
contribui para evitar que as questes associadas propriedade sejam mescladas com
aquelas especfcas da gesto e interfram nelas. Dada a lgica da especializao, que,
como ser discutido frente, est na origem das questes de governana, ao gestor,
35
deve ser assegurada a autonomia para buscar os objetivos e os resultados defnidos
pelos proprietrios. No mbito dos gestores, devem, portanto, ser tratadas as questes
da gesto e, no universo dos proprietrios, as de governana. A Figura 1 apresenta
esquematicamente o espao de tratamento dessas questes. H um espao de conexo
ou de sobreposio, representado pela fgura do principal executivo, mas esses espaos
no devem ser confundidos, para que possam ser adequadamente tratados.
Figura 1: Governana das organizaes
Fonte: Adaptado de Rodrigues e Malo (2006)
Como mostra a Figura 1, a estrutura de gesto est sob alada e competncia
direta do corpo executivo da organizao, conforme a premissa de que essa
instncia deve focar a implementao das decises dos proprietrios com a mxima
efcincia e efccia. , portanto, o campo predominante de aplicao das tcnicas
administrativas e de produo. Cabe aos gestores, na fgura do executivo principal,
responder pelo emprego das melhores tcnicas e arranjos estruturais, que permitam
empresa maximizar sua relao com o ambiente, selecionando mercados para atuar
competitivamente e organizando-se de forma efciente para seus fns.
36
Essa lgica vlida tanto para grande empresa mercantil quanto para pequena
organizao no governamental, associao comunitria ou cooperativa. Nesse
caso, o dirigente executivo seja ele proprietrio ou no deve ser capaz de usar,
da melhor forma, os recursos que lhe so colocados disponveis pelos fnanciadores,
que reconhecem sua competncia para obter os melhores resultados para
organiz-los e gerenci-los. Aos proprietrios, assegurado o direito de escolher
os objetivos da organizao. No caso particular de uma cooperativa, baseada na
autogesto, os cooperados devem defnir prioridades e objetivos, cabendo a um
grupo eleito em assembleia administrar a cooperativa para alcanar esses objetivos.
Por sua vez, os proprietrios devem ser capazes de se organizar para
deliberar sobre os melhores objetivos para explorao da propriedade conjunta
e para acompanhar os trabalhos dos executivos, decidindo posteriormente sobre
distribuio ou reinvestimento dos resultados fnanceiros. Essa organizao dos
proprietrios representa a estrutura de governana
1
.
A governana corporativa muda a forma de conceber a organizao. Se as
abordagens predominantes do pensamento administrativo clssico analisam a
organizao sob o enfoque de seus gestores, de forma que se otimizem os resultados
da gesto, a governana corporativa se prope a tratar essa organizao sob a
perspectiva dos proprietrios ou dos fnanciadores. Ento, a questo central passa a
ser: como os proprietrios podem se organizar para que seu empreendimento atinja
os objetivos e os resultados que esperam? A resposta a essa questo exige expanso
natural para questes secundrias, como as que seguem.
Que poder cada proprietrio deve ter na escolha dos objetivos do empreendimento?
Qual a participao de cada proprietrio na destinao dos resultados
do empreendimento?
Como obter melhor efcincia na gesto?
Como escolher os melhores gestores?
1
A denominao estrutura de governana aqui utilizada, conforme geralmente tratada nas anlises sobre
governana corporativa, tem carter distinto da denominao usada na teoria dos Custos de Transao
ou adaptacionista, proposta por Williamson (1975), que trata de escolhas de organizao baseadas em
mercados ou hierarquias.
37
Como assegurar que um gestor ir atuar no melhor interesse dos proprietrios,
sem privilegiar seu prprio interesse?
De que forma os proprietrios podem acompanhar e controlar a atuao dos
gestores, reconhecendo que esses executivos esto muito mais capacitados
para compreender os detalhes e a real situao do negcio (assimetria
de informaes)?
Como reduzir os custos do acompanhamento e os do controle?
Como minimizar possveis perdas da transferncia da gesto dos proprietrios
para os executivos (separao propriedade e controle)?
Como os riscos devem ser distribudos entre as partes, proprietrios e gestores,
uma vez que esses gestores podem escolher operaes mais arriscadas, visando
melhor retorno e benefcios individuais, associados a premiaes por resultados?
Quais os mecanismos para dirimir confitos entre os proprietrios?
Qual a infuncia da identidade dos proprietrios para escolha e execuo dos
objetivos do empreendimento?
Cada uma dessas questes que certamente no compem uma lista
exaustiva remete a problemas tipicamente tratados nas anlises sobre governana
corporativa, direcionados por esquemas tericos especfcos. signifcativo reforar,
mais uma vez, que no se trata de questes exclusivas do ambiente empresarial, mas
de qualquer empreendimento organizado, em que haja mltiplos proprietrios ou
fnanciadores e em que se tenha atribudo, por questes de efcincia e especializao,
responsabilidade pela gesto a um executivo que pode ou no ser tambm
proprietrio. Assim, diferentemente da estrutura de gesto, a governana corporativa
se direciona para organizao e dinmica de atuao da propriedade, reconhecendo
sua infuncia sobre os resultados e a perenidade de um dado empreendimento.
II. Origem dos problemas de governana
As questes sobre governana das organizaes mercantilistas emergiram
h cerca de 150 anos, com o fortalecimento do movimento de industrializao,
conforme analisa o historiador econmico Alfred Chandler (McGRAW, 1998).
38
A necessidade de lidar com grandes empreendimentos, como as ferrovias e
as empresas nacionais de telgrafo, imps ao Estado e aos empresrios norte-
-americanos a exigncia de especializao das funes de gesto.
Simultaneamente, a utilizao do vapor como fora motriz e o desenvolvimento
de novas mquinas que permitiam ampliar signifcativamente a capacidade de
produo motivaram a exigncia de crescimento da escala de produo, de forma
que se aproveitassem efetivamente os ganhos de produtividade e se reduzissem os
custos dos produtos fnais. Essa maior escala, entretanto, exigiu mais capacidade
de gesto e recursos fnanceiros, destinados a ampliar as plantas e os canais
de distribuio. As consequncias desse quadro foram o incio da pulverizao
do capital das empresas e da separao entre propriedade e controle que se
caracteriza como a gesto dos meios de produo, dos ativos fsicos e das decises
internas da corporao , fenmeno identifcado mais claramente no contexto
norte-americano por Berle e Means, em 1932, e o surgimento de capitalismo
gerencial, com fortalecimento do poder de gestores especialistas em tomada de
deciso das empresas.
Para Chandler, esse momento representou substituio da mo invisvel
do mercado pela mo visvel da hierarquia da grande empresa (McGRAW, 1998).
Conforme argumenta, a propagao da substituio da pequena empresa
pela moderna empresa comercial multiunitria se difundiu no momento em
que a coordenao administrativa passou a permitir obteno de melhor
produtividade, com custos mais baixos e lucros mais elevados que a coordenao
anterior, baseada nos mecanismos de mercado. Entretanto, esse novo modelo
de coordenao trouxe exigncia de formao de hierarquia gerencial, que,
como se identifica, tornava-se em si mesma uma fonte de estabilidade, pujana
e crescimento constante (McGRAW, 1998, p. 256). Com a diversificao das
empresas, esse modelo de coordenao culminou com ampliao de sua
independncia ante a propriedade.
As bases do pensamento administrativo moderno foram fundamentais
para fortalecer os argumentos do capitalismo gerencial. Erigidas em torno do
movimento da administrao cientfca e das idias de Frederick Taylor, no incio
do sculo XX, de anlise e sistematizao dos processos de trabalho em busca de
um modelo timo de produtividade, contriburam para dotar um corpo gerencial
em formao de instrumentos de diferenciao ante os empresrios, ou seja,
ao introduzirem argumentos tcnicos ao pensamento tipicamente intuitivo e
39
tradicional predominante, as ideias de Taylor contriburam para legitimar a prpria
funo gerencial, de especialista, em contraposio ao papel do proprietrio,
detentor do capital.
Embora esse histrico seja mais evidente para as empresas mercantis, a mesma
trajetria pode ser observada em amplo conjunto de organizaes. A separao
entre propriedade e gesto, a substituio do mercado pelas hierarquias e a
profssionalizao dos gestores no foram eventos limitados s grandes corporaes,
mas movimentos que permearam praticamente todas as organizaes modernas.
possvel, portanto, estabelecer como marco inicial dos problemas de
governana o momento em que ocorre separao entre a propriedade e a gesto
nas organizaes, quando questes que envolveram alinhamento de interesses
entre as partes, desequilbrio no acesso informao, propenso a risco e aspectos
formadores da motivao passaram a diferenciar objetivos de proprietrios e
gestores. Assim, a construo de boas prticas de governana corporativa visa
garantir que gestores atuem no melhor interesse dos proprietrios, de forma que se
assegure adequada administrao do capital investido e organizao do exerccio
dos direitos por parte dos proprietrios.
III. Quadro conceitual da governana corporativa
Dado que a governana corporativa tem como foco melhorar o exerccio dos
direitos de propriedade, necessrio aprofundar a compreenso de seu signifcado
e das difculdades da promoo dessa melhora.
Hansmann (2000) defne como proprietrios os indivduos que compartilham
os direitos formais de controle da frma ou a autoridade de determinar os pontos
que no podem ser previstos pelas polticas corporativas, que esto sujeitos a poder
discricionrio, e os direitos de se apropriarem dos lucros residuais. Segundo o autor,
trs custos so associados propriedade: custos de agncia, tomada de deciso
coletiva e suporte ao risco.
O primeiro desses custos deve-se necessidade de reduzir os denominados
confitos de agncia, decorrentes da separao entre propriedade e gesto, quando
40
um proprietrio ou investidor (principal) nomeia um gestor (agente) para administrar
um empreendimento sob sua responsabilidade e em seu benefcio. Duas questes
fundamentais, decorrentes de mais acesso pelo agente s informaes sobre a
organizao (assimetria de informao), esto na origem dos confitos de agncia:
o risco moral (moral hazard), quando o agente muda seu comportamento aps a
contratao, e a seleo adversa (adverse selection), que permite que um agente
no qualifcado seja contratado, pois pode afrmar deter aptides que de fato no
possui, que no podem ser verifcadas pelo principal antes da contratao. Essa
terminologia deriva das teorias sobre seguros (ARROW, 1985). No caso de um seguro
de veculo, por exemplo, a seleo adversa exprime impossibilidade de a seguradora
compreender plenamente o grau de risco do possvel segurado (seleo adversa), e
a existncia da cobertura pode contribuir para reduzir a propenso dos indivduos
a conduzirem o veculo de forma mais cautelosa (risco moral).
Os custos de agncia esto associados a construo e manuteno de
mecanismos de monitoramento das atividades do agente; a pagamentos necessrios
para suportar os esquemas de incentivo para alinhamento de interesses do agente
(bonding costs), tais como participao nos resultados e opes de compra de aes
(stock-options); a instrumentos e recursos utilizados pelo agente para garantir que
no tomar aes em prejuzo do principal; e a perdas residuais decorrentes de outros
fatores que podem reduzir o benefcio esperado pelo principal.
Os proprietrios incidem em custos de tomada de deciso coletiva quando
buscam reduzir divergncias de interesses e opinies quanto aos objetivos da
organizao, dada a heterogeneidade de interesses envolvidos. Os custos podem ser
aumentados sempre que o resultado das decises afete, de forma distinta, os diferentes
proprietrios, o que pode ocorrer em virtude da forma como transacionam com a
organizao ou de diferenas e circunstncias pessoais. Para reduzir divergncias,
necessrio mecanismos de escolha coletiva, de natureza essencialmente poltica,
tais como esquemas de votao, que geram custos associados inefcincia das
decises e do prprio processo decisrio.
O terceiro custo custo de suporte ao risco no est associado ao exerccio
de controle, mas alocao dos ganhos residuais. Os proprietrios podem reduzir
seu risco por uma ao de diversifcao, aplicando parcela de seus recursos em
outros investimentos. Para os gestores, nem sempre isso possvel, uma vez que seu
principal risco, e fonte de receitas, relativo ao sucesso do negcio que dirige. Assim,
41
o risco incorrido pelo proprietrio tem natureza sistemtica, inerente ao conjunto
da economia, e, sobre os gestores, incide principalmente o risco assistemtico, ou
seja, o risco do negcio.
Esses custos esto presentes, em algum modo, em qualquer forma de
propriedade em que haja mltiplos proprietrios, ou em que estes no estejam
diretamente envolvidos na gesto. Alm disso, caso o proprietrio no participe
de forma nica na gesto, incide em vrios custos que diminuem o potencial de
retorno. A defnio de boas prticas de governana orientadas para regular as
relaes entre os proprietrios, destes com os gestores e da empresa com o mercado
e outros fnanciadores e grupos de interesse (stakeholders) visa, ento, minimizar esses
custos e reduzir outros problemas decorrentes da separao propriedade-gesto e
da disperso da propriedade.
Certamente a expresso minimizar custos termina por ser genrica e pouco
expressiva para referenciar os diversos benefcios das boas prticas de governana.
Ao disciplinar os processos de deciso coletiva, essas boas prticas do mais clareza
aos objetivos e poltica das organizaes, contribuindo para promover atuao
efciente e efcaz dos gestores e mobilizao dos empregados. Transparncia nas
informaes e melhor qualidade na prestao de contas facilitam o controle tanto
por sujeitos internos, tais como proprietrios que no esto prximos gesto,
quanto por externos, a exemplo de rgos pblicos e privados de fscalizao e
acompanhamento, reduzindo, com isso, os custos de monitoramento. A constituio
de Conselho de Administrao ou de Conselho Deliberativo permite tornar mais
efciente e qualifcada a deciso coletiva, reduzindo a assimetria de informaes
entre gestores e proprietrios ou entre proprietrios e outros entes do mercado.
Mais que um problema individual ou particular de determinada empresa
ou organizao, a difuso das boas prticas de governana pode melhorar todo o
ambiente de negcios, uma vez que contribui para reduzir problemas decorrentes
da assimetria de informaes e de direitos entre proprietrios e gestores. Para as
empresas de capital aberto, esses problemas implicam incidncia de prmios de
controle mais signifcativos conceituados esses prmios como a diferena a maior
no preo das aes que participam do bloco de controle ante as demais e menos
atrao de acionistas minoritrios, gerando escassez de recursos s empresas e
reduzindo a liquidez do mercado burstil (CARVALHO, 2002). Esse raciocnio se aplica
a qualquer outro sistema de organizaes, tais como cooperativas, organizaes
42
sem fns lucrativos ou associaes comunitrias. Quanto melhor a qualidade da
informao prestada pela gesto e a segurana na busca pelo melhor desempenho
e efetividade, mais atraente todo o sistema se torna a novos fnanciadores, e,
consequentemente, menores so seus custos de capital.
Se examinamos o contexto das cooperativas de crdito, tomando por analogia
o estudo clssico do mercado norte-americano de carros usados (AKERLOF, 1970),
observamos que, se apenas algumas cooperativas conseguem melhorar o controle,
a transparncia das informaes e a prestao de contas, essas qualidades no
se tornaro evidentes no mercado o termo mercado aqui compreende tanto
fornecedores de recursos, entre os quais capital, quanto potenciais cooperados. Se
a qualidade adicional no se apresenta de forma distinta no contexto, o mercado
lanar dvidas sobre o conjunto das cooperativas e aplicar maiores margens
de risco e de custo a todas. Em outras palavras, se o mercado tem cincia de que
esto presentes na maioria das cooperativas a qualidade dos controles internos e
externos, a capacidade e o interesse de acompanhamento dos cooperados e de que
so fdedignas e abrangentes as informaes prestadas, produz-se efeito sistmico
que benefcia a todas.
IV. Principais modelos de governana corporativa e papel do
Conselho de Administrao
A tnica do debate que envolve governana corporativa nas empresas
listadas em bolsas de valores tem dado mais nfase ao modelo orientado em torno
do papel dos investidores e dos controles externos exercidos pelos mercados de
capital, conhecido como shareholder (acionista) ou anglo-saxo, visto ser o modelo
predominante em mercados como o dos Estados Unidos, do Reino Unido, de Hong
Kong e da Austrlia. De acordo com as premissas desse modelo, a empresa tem como
objetivo maximizar a riqueza dos acionistas, sendo o preo atribudo pelo mercado
de valores mobilirios empresa o principal critrio para avaliar seu desempenho.
As principais difculdades associadas governana esto relacionadas a separao
entre propriedade e gesto, assimetria de informao e divergncia de objetivos
entre principal e agente, tendo como consequncia os denominados confitos de
agncia. A pulverizao da propriedade e os problemas de carona (free rider), que se
do quando um proprietrio associa a intensidade de sua participao apenas aos
43
benefcios individuais que pode auferir, esto na origem da maioria dos problemas
enfrentados nesse modelo.
Em outro, conhecido como modelo dos grupos de interesse (stakeholders)
ou nipo-germnico, espera-se que as empresas sejam capazes de compatibilizar
expectativas de diversos grupos de interessados, tais como empregados,
fornecedores, clientes e comunidade, considerados detentores de legtimos direitos,
e de expectativa quanto a sua atuao e a resultados, alm dos proprietrios e
investidores. Nesse sentido, a atuao socialmente responsvel e a preocupao com
o interesse pblico, bem como o dever de prestar contas a diversos outros grupos
de interessados, adquirem signifcado fundamental, sendo forte a cobrana por
accountability. Crticos desse modelo argumentam que os administradores podem
atribuir a essa busca, por representar atendimento da expectativa dos stakeholders,
a responsabilidade por eventuais resultados negativos do negcio, mas reconhecem
sua capacidade em agregar esforos das partes interessadas em torno de objetivos
de longo prazo e de sucesso da empresa (MAHER, 1999).
Mais que diviso ideolgica, a difuso e a predominncia desses modelos
representam o processo histrico de construo do setor empresarial em cada pas.
Outra abordagem que o modelo shareholder fundamenta-se na participao dos
investidores no capital das empresas (equity), em geral de forma dispersa, o que torna
os executivos detentores de mais poder de controle. J no ambiente stakeholder, os
fnanciamentos bancrios (debt) e as participaes cruzadas, entre empresas, esto na
base do modelo, sendo menos representativo o papel do capital acionrio disperso.
Como identifcaram La Porta et al. (1998), a proteo ao investidor o fator principal
para explicar o grau de pulverizao da propriedade, sendo esta signifcativamente
mais expressiva nos pases que adotam a common-law, a exemplo dos Estados Unidos.
Nos demais ambientes legais, a fraca proteo ao investidor atua como estmulo
concentrao da propriedade, percebida como forma de defesa do investidor.
Diversos instrumentos so considerados na construo de ambientes de
governana para reduzir confitos de agncia entre executivos e proprietrios,
classifcados como instrumentos de controle interno ou externo. No primeiro caso,
os principais instrumentos so a confgurao e a atuao de um Conselho de
Administrao, a vigilncia mtua entre os empregados, a participao dos dirigentes
na propriedade e o direito de voto dos proprietrios nas Assembleias Gerais. Exemplos
de controle externo so o mercado de bens e servios que produz referncias
44
quanto efcincia dos gestores , a concorrncia no mercado de trabalho dos
dirigentes e a atuao do mercado fnanceiro e de capitais, seja no monitoramento,
seja nas aes diretas de tomada de controle. Entre esses instrumentos, a atividade
do Conselho de Administrao tem-se mostrado o mecanismo de controle interno
mais importante (DE ANDRS, AZOFRA e LOPES, 2005).
O Conselho de Administrao constitudo por indivduos, escolhidos, em
geral, nas assembleias de proprietrios, cabendo a esse rgo a responsabilidade por
defnir os objetivos estratgicos da organizao, no interesse desses proprietrios e
na ateno expectativa das demais partes interessadas, se relevantes, e acompanhar
sua execuo, monitorando a ao dos executivos e desenvolvendo estmulos ao
alinhamento de interesses. Ao concentrar os interesses de grupos dispersos de
proprietrios, com adequada competncia tcnica para compreender as questes
cotidianas da organizao, a atuao do Conselho de Administrao permite lidar
com a convergncia dos interesses tcnicos e polticos, sintetizados nos objetivos
estratgicos, e reduzir a assimetria de informaes no monitoramento dos gestores
pela especializao dos conselheiros. Em consequncia, atua tanto para promover
reduo dos custos de deciso coletiva, quanto para monitorar os executivos.
ampla a literatura que trata da composio e dos padres de atuao do
Conselho de Administrao, discutindo questes, como nmero de membros,
participao de membros independentes, participao cruzada de conselheiros em
empresas (interlock directorates) e papis desempenhados, a exemplo de Cornforth
(2003) e de Hung (1998). Hung (1998) foca em seu estudo a capacidade explicativa
de um conjunto de teorias para se compreender a dinmica de funcionamento do
Conselho de Administrao de organizaes de mercado e apresenta uma tipologia
para classifcar seu comportamento. Contrariando a viso predominante, baseada
na teoria da Agncia (DAILY, DALTON e CANNELLA, 2003; SHLEIFER e VISHNY, 1997),
que advoga que o papel essencial do Conselho de Administrao exercitar controle
sobre a gesto, Cornforth (2003) e Hung (1998) afrmam que sua atuao representa
um fenmeno muito mais complexo, e que uma perspectiva terica, nica, no
seria sufciente para capturar toda a abrangncia do processo. Para Hung (1998),
diversas vertentes tericas, desenvolvidas para outros contextos e problemas, foram
utilizadas por pesquisadores, para tentar exprimir questes especfcas da governana
e, particularmente, do papel desempenhado pelo Conselho de Administrao,
produzindo viso parcial do problema. Ao contrrio, defende o uso de abordagem
multiterica e o desenvolvimento de teorias prprias capazes de integrar os aspectos
distintos da governana.
45
Com base nas teorias usadas para analisar o papel dos Conselhos e da
descrio de cdigos de governana, Hung (1998) avalia que cabe ao Conselho de
Administrao desempenhar seis papis distintos: ligao, coordenao, controle
estratgico, conformidade e apoio. Cornforth (2003), na tentativa de estabelecer
modelo de anlise apropriado para organizaes sem fns lucrativos, tomando
por base a taxonomia proposta por Hung (1998), foca a ateno nos papis que o
Conselho de Administrao desempenha, relacionando sua signifcncia com as
teorias associadas a cada papel. O mesmo autor emprega o modelo para analisar
paradoxos de sua utilizao, a fm de compreender o funcionamento do Conselho
de Administrao em cooperativas e associaes de base mutualista, enfocando as
tenses presentes nesse Conselho (CORNFORTH, 2004). Afrma que, em cooperativas
e associaes, h predominncia da perspectiva democrtica no papel e nas prticas
dos Conselhos, uma vez que os membros devem ser eleitos pelos associados. Essa
expectativa sugere que o trabalho dos membros do Conselho de Administrao
representar os interesses dos membros da organizao, resolvendo ou escolhendo
entre interesses de diferentes grupos e defnindo a poltica global da organizao, que
pode ser implementada pelo staf. Sugere tambm que no h obrigatoriedade de
os membros do Conselho de Administrao serem especialistas, apesar de desejvel.
Nesse sentido, a separao dos conselheiros com funes estratgicas e dos
administradores com funes executivas, estes subordinados queles, considerada
uma das mais importantes prticas para boa governana. Os conselheiros
representam os interesses diretos dos proprietrios, e, aos executivos, cabe, com
essa separao, empreender o mximo esforo para alcanar os resultados esperados
pelos proprietrios e pelos fnanciadores, articulados e acompanhados pelo Conselho
de Administrao.
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49
Captulo 3. Projeto Governana Cooperativa
Elvira Cruvinel Ferreira Ventura
Governana Cooperativa Diretrizes e mecanismos para fortalecimento da
governana em cooperativas de crdito um projeto estratgico do Banco Central
do Brasil, idealizado para contribuir com o crescimento sustentado do segmento
de crdito cooperativo.
O objetivo disseminar as diretrizes para boas prticas de governana em
cooperativas de crdito, formuladas no corpo desse projeto. Para tanto, contou-se
com participao de diversas reas do Banco Central e com apoio e participao
de organizaes ligadas ao cooperativismo no Brasil, bem como das prprias
cooperativas de crdito e de seus associados.
Um dos motivadores do projeto foi o fato de o segmento de crdito cooperativo
brasileiro ter se caracterizado, nos ltimos anos, pelo crescimento e pela mudana
no seu perfl, principalmente com intensifcao da concorrncia e com introduo
da possibilidade de cooperativas de livre admisso de associados, em que interesses
e difculdades fcam mais latentes.
Esse projeto visa contribuir para construo de slido e adequado ambiente de
governana, que considere as especifcidades das cooperativas de crdito no sistema
fnanceiro e na realidade socioeconmica brasileira. O pressuposto que a solidez
e a efcincia do sistema fnanceiro, de forma geral, e do segmento de cooperativas
de crdito, particularmente, passam por boa governana. Nesse sentido, a adoo
de boas prticas pode propiciar crescimento sustentado do segmento no Brasil,
principalmente no cenrio de aumento da competio no sistema fnanceiro.
Buscou-se identifcar as questes de governana das cooperativas e verifcar
como a adoo de boas prticas poderia equacion-las, e no simplesmente transpor
prticas de outros contextos organizacionais e de outros pases. Para elaborao das
diretrizes produto principal do projeto , foram realizados estudos e pesquisas
com vista a compor diagnstico sobre governana no segmento de cooperativas de
crdito no Brasil. Entende-se por questes de governana temas como participao,
representatividade, monitoramento e controle das aes dos gestores, relao entre
conselheiros e executivos, auditorias e exposio a risco e, no caso particular das
cooperativas, relacionamento com o sistema (cooperativas centrais e confederaes).
50
Deve ser ressaltado que, no desenvolvimento das atividades do projeto e
da pesquisa, foram realizadas palestras nas regies do pas, em oportunidades
distintas, no intuito de sensibilizar os dirigentes sobre a necessidade de repensarem
a governana de suas cooperativas e de estimul-los a participar da pesquisa,
respondendo ao questionrio o que resultou no alto percentual de respostas obtido,
como se ver. O site do projeto na internet, bem como os informativos enviados s
cooperativas, colaborou na divulgao.
Assim, as diretrizes foram elaboradas com base em amplo projeto de pesquisa,
dividido em algumas etapas principais, descritas a seguir.
Etapa 1. Referencial consolidado
Visando obter slido referencial para embasamento das diretrizes, foi realizada
pesquisa bibliogrfica e documental entre agosto e novembro de 2006, para
sistematizar informaes sobre: 1) principais modelos e cdigos de governana no
mundo e no Brasil; 2) modelos de governana de cooperativas em diversos pases;
e 3) modelos de governana adotados pelas cooperativas de crdito no Brasil.
Os principais modelos e cdigos de melhores prticas de governana,
de diferentes tipos de organizaes, existentes no Brasil e no mundo como a
Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), o Bank
for International Settlements (BIS), o Instituto Brasileiro de Governana Corporativa
(IBGC) e a Comisso de Valores Mobilirios (CVM) foram estudados, de modo que se
identifcassem tendncias em diferentes contextos, servindo de embasamento inicial
para anlise nas cooperativas. Esses cdigos convergem para alguns pontos bsicos
que, aliados compreenso das questes relevantes da governana das cooperativas
e ao estudo de livros e artigos sobre o assunto, trouxeram o referencial necessrio
pesquisa e ao trabalho de adaptao do conceito e das prticas s singularidades
das cooperativas de crdito no Brasil.
Por exemplo, em relao diretriz sobre necessidade de clara separao entre
funes estratgicas e executivas, verifca-se que essa recomendao recorrente nos
principais cdigos de melhores prticas de governana. O IBGC recomenda que as
atribuies do presidente do Conselho de Administrao sejam diferentes daquelas
51
do executivo principal, para que no haja concentrao de poder em prejuzo da
superviso adequada da gesto. A CVM recomenda que o Conselho de Administrao
atue para proteger o patrimnio da companhia, perseguir a consecuo de seu objeto
social e orientar a Diretoria, a fm de maximizar o retorno do investimento, agregando
valor ao empreendimento. O BIS recomenda que o Conselho de Administrao aprove
a estratgia geral do banco, supervisione a Diretoria Executiva na implementao das
estratgias e avalie o desempenho da gesto. A OCDE recomenda que a governana
das sociedades assegure a gesto estratgica da empresa, o acompanhamento e a
fscalizao efcazes da gesto pelo rgo de administrao e sua responsabilizao
perante a empresa e os seus acionistas. Em todos esses casos, as recomendaes
so no sentido de se estabelecerem atribuies diferenciadas para o Conselho de
Administrao e para a Diretoria Executiva, cabendo a cada um deles estrutura,
composio e funes especfcas, de modo que se minimizem confitos de interesse
e se atribuam responsabilidades pela conduo dos negcios corporativos.
Em outubro de 2006, foi realizado no Rio de Janeiro workshop com
representantes de sistemas de cooperativas de crdito para apresentao e debate
sobre seu modelo de governana, importante para compor o quadro de anlise.
O evento contou com a participao do Ministrio de Desenvolvimento Agrrio
(MDA), do Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas (Sebrae) e da
organizao cooperativa espanhola Mondrgon, reconhecida internacionalmente
por suas prticas de governana.
A construo desse referencial, que requereu estudos e realizao de workshop,
foi fundamental para embasar o trabalho nas etapas subsequentes.
Destaca-se a relevncia crescente da governana para as cooperativas de
crdito no mundo, com propostas e projetos de instituies proeminentes, como
World Council of Credit Unions (WOCCU), National Association of State Credit Union
Supervisors (Nascus), que tratou esse tema como prioridade em 2006, e Confederao
Alem de Cooperativas (DGRV).
52
Etapa 2. Entrevistas
Desenvolvidas entre novembro de 2006 e maro de 2007, as entrevistas tiveram
por objetivo identifcar expectativa e experincias dos dirigentes das cooperativas
centrais e singulares em relao a governana e compreender a realidade de suas
prticas, aprofundando o conhecimento sobre os pontos fortes, que podem ser
difundidos como boas prticas, e sobre os pontos vulnerveis, entendendo a lgica
de sua ocorrncia.
A escolha do instrumento entrevista visou minimizar um discurso
autorreferenciado, permitindo conduzir as sesses em torno de pontos previamente
selecionados ou de questes singulares, por meio de entrevistas semiestruturadas. A
vantagem na utilizao de entrevista como meio de coleta de dados a fexibilidade
na aplicao, uma vez que permite aprofundamento ou nfase de pontos de interesse
dos entrevistados. Indiretamente, a realizao das entrevistas contribuiu para colocar
na agenda dos dirigentes cooperativistas a refexo sobre a situao da governana
de sua cooperativa.
Para elaborao do roteiro de entrevista, tomaram-se como base as principais
questes estudadas anteriormente, que deram origem ao esboo das diretrizes para
boas prticas.
Para subsidiar a construo desse roteiro, foram realizadas entrevistas com
servidores do Banco Central responsveis pela fscalizao das cooperativas de
crdito, de diversas regies no pas. Essas entrevistas tiveram o objetivo de apurar
o atual estgio de desenvolvimento das boas prticas de governana nos sistemas
cooperativos sob o enfoque da superviso bancria. Foram investigados os principais
problemas existentes, sobretudo aqueles relacionados com confitos de interesses
derivados da acumulao de cargos nos nveis hierrquicos dos sistemas. Foram
investigados problemas estruturais, buscando apreenso da governana de forma
sistmica, como atuao das centrais e das confederaes e processos de auditoria
e controle. Inquiriu-se tambm a respeito de aspectos internos da atuao das
cooperativas singulares e do relacionamento delas com as demais esferas dos
sistemas a que pertencem.
Alm desses pontos, procurou-se identificar aes que poderiam ser
implementadas para se obter solidez e aumentar a confana no segmento de
53
cooperativismo de crdito. Mostrou-se essencial compreender os principais
problemas observados nas cooperativas do ponto de vista da superviso, de forma
que se retirassem indicativos para seleo e construo do roteiro da entrevista com
os dirigentes.
O roteiro foi testado e discutido com conhecedores e dirigentes do
cooperativismo e com membros da equipe do projeto. Com isso, foi elaborado
roteiro preliminar, estruturado em torno de reas e temas, com questes centrais
e secundrias. O roteiro teve a funo principal de padronizar procedimentos de
abordagem e respostas a questes fundamentais, mas permitia tambm liberdade
aos entrevistadores para aprofundar a conversa em torno de outros temas relevantes
que eventualmente emergissem. Houve, contudo, a clara delimitao de no
se discutirem outros assuntos, que no estivessem relacionados s questes de
governana que se pretendia compreender.
Foram realizadas duas entrevistas na fase piloto, tanto para verifcar a qualidade
do roteiro, quanto para avaliar questes operacionais relativas a sua aplicao, tais
como durao das entrevistas, nmero de participantes, formas de transcrio.
Essas entrevistas pilotos permitiram avaliar difculdades ou insufcincias no roteiro
preliminar, principalmente quanto a sua abrangncia, corrigidas no roteiro defnitivo.
Foram, ento, elaborados dois roteiros: um para cooperativas singulares, outro para
cooperativas centrais.
Previamente realizao de cada entrevista, eram identificados pontos
de destaque da cooperativa ou da central a ser entrevistada, visando focar suas
singularidades. Em cooperativas de interao solidria, por exemplo, foram enfatizadas
questes de participao e controle entre os pares; j nas cooperativas independentes,
as vantagens e as desvantagens dessa situao; nos sistemas mais abrangentes, o cerne
foram os controles formais e os processos eletivos, como exemplos.
Na defnio da quantidade de entrevistas que seriam realizadas, foi seguido o
critrio da saturao terica, ou seja, buscou-se conduzir um nmero de entrevistas
sufcientemente grande, que permitisse garantir que os diversos pontos investigados
seriam abordados, at que as entrevistas se tornassem similares. O critrio da
saturao terica indica o melhor momento para interromper a captao de
informaes relativas a um tema em uma investigao qualitativa na rea social,
quando se obtm confana emprica de que a categoria est saturada.
54
A defnio do nome das cooperativas a serem entrevistadas deu-se com ajuda
dos servidores e dos gerentes do Banco Central das regies do pas. Desse modo,
foram realizadas entrevistas em profundidade, com representantes de 34 cooperativas
singulares e de onze cooperativas centrais. A seleo contemplou os diversos tipos
de cooperativas e os diferentes sistemas, abrangendo cooperativas independentes,
conforme o Quadro 1. Contemplou tambm cooperativas de diferentes portes, uma
vez que seus ambientes de governana podem ser diferenciados. Buscou-se respeitar
a proporo de cooperativas nas regies do pas.
Quadro 1 Cooperativas singulares e cooperativas centrais entrevistadas, por
afliao e tipo
Realizadas sempre por, no mnimo, dois prepostos, as entrevistas contaram,
em mdia, com participao de quatro representantes da cooperativa, sendo,
na maioria delas, um membro do Conselho de Administrao, um dirigente
executivo, um membro do Conselho Fiscal e um auditor ou responsvel pelos
controles internos , o que possibilitou obter vises diferenciadas em relao
s questes de governana e ao posicionamento da cooperativa. As entrevistas
tiveram durao mdia de uma hora e trinta minutos, mas algumas passaram
de trs horas. Essa variao se deveu, principalmente, complexidade do tema
e das experincias da cooperativa, bem como ao interesse dos entrevistados
em aprofundar o relato. Frequentemente os entrevistados desenvolveram os
55
assuntos discutidos, com ilustrao de casos e refexes, e, por vezes, submeteram
propostas de aes ou polticas ao Banco Central. Quase todas as entrevistas foram
gravadas, com autorizao verbal dos participantes, posteriormente transcritas,
objetivando evidenciar os principais pontos e realizar a anlise do contedo. Cada
entrevistador preparou anlise das entrevistas realizadas por ele, e esses resultados
foram apresentados e discutidos, visando dirimir dvidas e tecer concluses, de
acordo com as diferenas de perspectiva.
As entrevistas geraram forte interesse por parte das cooperativas. O processo
de discusso dos temas ocorreu de forma aberta, o que contribuiu, a nosso ver, tanto
em benefcios para o projeto quanto para as prprias cooperativas e centrais. Nestas,
pde-se muitas vezes observar a importncia daquele momento para refexo sobre
as prticas e para o futuro da organizao.
A visita do Banco Central s cooperativas singulares, principalmente quelas
do interior, foi tambm objeto de muito interesse. A ateno dispensada por
administradores e conselheiros dessas cooperativas aos representantes do Banco
Central foi constante, o que contribuiu para tornar as visitas no apenas ricas, no
que se refere s informaes coletadas, como tambm agradveis.
Concludo esse processo, os principais resultados foram apresentados e
discutidos com o grupo de entrevistadores e com o Comit Executivo do projeto,
em reunio interna, ocorrida em maro de 2007, no Rio de Janeiro. Essa reunio teve
como objetivo construir a verso preliminar do documento inicial relativo s melhores
prticas de governana de cooperativas de crdito, com base nos levantamentos
realizados at aquele momento, principalmente, com os resultados das entrevistas
nas cooperativas.
Assim, esse foi um momento fundamental de discusso dos resultados,
que possibilitou a convergncia das observaes coletadas em campo, durante a
realizao das entrevistas. Os relatrios com os resultados das entrevistas e as anlises
individuais foram debatidos, o que permitiu avanar na identifcao dos principais
pontos a tratar nas propostas de diretrizes.
Para preparar a execuo da etapa seguinte do projeto questionrio s
cooperativas , foi realizado o segundo workshop, em junho de 2007, em Porto Alegre,
simultaneamente ao VI Seminrio Banco Central sobre Microfnanas, dessa vez com a
56
presena de cerca de trinta dirigentes de cooperativas singulares, de vrias partes do
pas. Foram formados quatro grupos de trabalho, com representantes de diferentes
sistemas e cooperativas, coordenados por membros da equipe do projeto. Cada um
discutiu um grupo de elementos anteriormente identifcados, a saber: 1) participao;
2) representatividade; 3) Direo; 4) Conselho Fiscal, auditoria e mecanismos de
controle. Essa dinmica teve os objetivos de conferir informaes obtidas na fase de
entrevistas e, principalmente, de discutir com dirigentes de diferentes tipos, sistemas
e portes de cooperativas as principais questes identifcadas durante a etapa de
entrevistas, dirimindo dvidas e validando o instrumento da etapa seguinte.
Etapa 3. Questionrio s cooperativas
Com base no primeiro diagnstico, elaborado aps estudos, entrevistas e
workshops, que visou reconhecer as principais questes e problemas em relao
governana das cooperativas de crdito pontos fortes e vulnerabilidades ,
foi elaborado questionrio com cerca de cem questes, divididas nas seguintes
sees: 1) Representatividade e participao; 2) Direo; e 3) Gesto e fscalizao.
Os objetivos principais do questionrio foram dois: provocar discusso sobre o tema
nas cooperativas, visando fazer com que seus dirigentes avaliassem e comeassem a
repensar os mecanismos de governana; e obter diagnstico sobre a percepo desses
dirigentes (conselheiros e executivos) e a prtica atual de governana nas cooperativas.
O questionrio foi testado em julho e agosto de 2007, incorporando sugestes e
solucionando eventuais problemas operacionais. A forma fnal encontrada, adequada
s condies estabelecidas de rapidez, segurana e acesso, baseou-se em instrumento
de coleta on-line, para o qual foi utilizado aplicativo Data Entry do software SPSS
(Statistical Package for the Social Sciences). Dessa forma, os dados impostados pelas
cooperativas poderiam ser rapidamente depurados e processados. O questionrio
fcou disponvel no website do projeto, em <www.bcb.gov.br/?govcoop>, com acesso
efetuado por meio de insero de senha especfca das instituies fnanceiras,
evitando que houvesse acessos do pblico em geral.
O questionrio foi aplicado entre 18 de setembro e 22 de outubro de 2007,
direcionado a todas as cooperativas de crdito singulares. No texto do e-mail e
da carta que solicitaram as respostas pesquisa, orientou-se que os dirigentes da
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cooperativa, com incluso dos conselheiros fscais, discutissem as questes e as
respostas, visando obter o real posicionamento da cooperativa, uma vez que muitas
das questes so de cunho subjetivo.
Responderam ao questionrio 1.199 cooperativas singulares, o que representa
retorno de 86% do total no pas naquele momento. Oito cooperativas centrais
responderam, mas seus dados no foram processados. Os resultados dessa pesquisa,
disponveis no Apndice I, serviram para fundamentar a defnio das diretrizes.
Etapa 4. Questionrio aos cooperados
Uma vez que o associado a parte interessada fundamental em uma cooperativa
e que deve ser adequadamente representado na conduo dos negcios ponto
importante para boa governana , entendeu-se que seria essencial compreender
sua viso sobre a cooperativa e sobre os dirigentes. Assim, em novembro e dezembro
de 2007, por intermdio de instituto de pesquisa, foi realizada pesquisa amostral
com associados de trinta cooperativas singulares em todo o pas. Essa pesquisa foi
essencial para cotejamento da viso do associado com a dos dirigentes.
Foram selecionadas cinco cooperativas para cada um dos seis tipos a seguir:
(1) Rural; (2) Empregados e servidores; (3) Profssionais; (4) Interao solidria; (5)
Empresrios ou microempresrios; e (6) Livre admisso. O Quadro 2 apresenta a
distribuio das cooperativas selecionadas, por regio e tipo.
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Quadro 2 Distribuio das cooperativas selecionadas por regio e tipo
Alm disso, foi defnido que, para as cooperativas dos tipos Rural, Empregados
e servidores e Profssionais, das cinco cooperativas selecionadas, duas deveriam ser
independentes. Dadas essas restries, para sorteio das cooperativas, foi considerado
o mtodo sistemtico, a fm de garantir insero de cooperativas de todo porte. Os
cooperados a serem entrevistados em cada uma das trinta cooperativas tambm
foram selecionados de forma sistemtica, de acordo com as listagens fornecidas pelas
cooperativas, com nome e telefones de associados. A cobertura geogrfca abrangeu
todo o Brasil, contemplando quatorze estados e trinta municpios, entre eles seis capitais.
As entrevistas foram realizadas por telefone, com quatorze associados de cada
cooperativa, perfazendo amostra de 420. As entrevistas tiveram durao mdia de quinze
minutos. O questionrio continha 35 perguntas, sendo duas abertas, com o objetivo de
investigar a percepo do associado em relao administrao da cooperativa e aos
dirigentes, e 33 fechadas, subdivididas nos blocos: Qualifcao do participante; Interesses
na cooperativa; Ativismo e participao; Informao e gesto; Fiscalizao; e Identifcao.
O instrumento de coleta de dados (questionrio) foi testado em 22 e 23 de
novembro de 2007, com dez cooperados. Com a anlise, verifcou-se que as perguntas
no se adaptavam aos dois tipos de entrevistados pessoas fsicas e pessoas jurdicas.
Sendo assim, o texto do questionrio foi adaptado s caractersticas de pessoas jurdicas,
mantendo-se o teor da questo.
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As entrevistas foram realizadas por dois profssionais de 29 de novembro a 21
de dezembro e em 26 de dezembro de 2007, das 8 s 18 horas e, quando necessrio,
at as 20 horas, exceto no fm de semana, em que foram realizadas das 8 s 17 horas.
No decorrer das entrevistas, houve difculdades de localizao dos cooperados pelo
telefone de contato fornecido, seja no telefone residencial, seja no de trabalho ou no
celular. Alguns nmeros de telefone estavam desatualizados, e havia pessoas que j
no eram associadas s cooperativas. O procedimento, aps mais de cinco tentativas,
foi substituio do nome do associado por outro da lista. Somente em um caso, a
cooperativa no possua o nmero de telefone de todos os associados selecionados
para compor a amostra. Foi, ento, nesse caso, fornecido o nome dos associados que
possuam pelo menos um nmero de telefone em seu cadastro.
Houve resistncia de alguns cooperados com alto grau de instruo ao fato
de a pesquisa ser feita por telefone, e no pessoalmente. Outra difculdade em
entrevistar cooperados desse perfl foi a de encontr-los. Em outros casos, o fuso
horrio difcultou a realizao das entrevistas, pois as ligaes eram feitas no Rio
de Janeiro, onde vigorava o horrio de vero, que diverge do horrio comercial de
alguns estados brasileiros, em at trs horas.
Mesmo com os problemas citados difculdade de encontrar o associado
nos telefones indicados, nmeros de telefone errados, resistncia em responder s
questes e fuso horrio , a pesquisa foi fnalizada com xito.
Os resultados da pesquisa encontram-se no Apndice II. Deve ser observado
que, na tabulao das duas questes abertas, foi necessrio realizar agrupamento
das respostas. A primeira se refere aos motivos que levaram os associados a se
associarem e a se manterem associados s cooperativas de crdito, categorizada em
sete respostas. A segunda se refere viso dos cooperados sobre a administrao da
cooperativa, sendo a resposta facultativa, categorizada em cinco respostas.
O Quadro 3 apresenta o perfl dos cooperados entrevistados, resultante da
consolidao das questes de identifcao do entrevistado.
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Quadro 3 Perfl dos cooperados entrevistados

61
Etapa 5. Defnio e divulgao
Todo esse esforo de pesquisa possibilitou o embasamento necessrio
defnio das diretrizes para boas prticas de governana em cooperativas de crdito
no Brasil. Deve ser ressaltado, entretanto, que o documento no foi escrito de uma
s vez, mas foi construdo durante o desenvolvimento da pesquisa, ocorrendo
diversos encontros da equipe e do Comit Executivo para essa fnalidade. Antes
de sua divulgao, as diretrizes foram submetidas apreciao de dirigentes dos
principais sistemas e parceiros no projeto, sendo incorporadas diversas sugestes.
As diretrizes foram divulgadas no Seminrio Banco Central sobre Governana
Cooperativa, em 25 de abril de 2008. O seminrio, que contou com o apoio da
Organizao das Cooperativas Brasileiras (OCB), foi aberto pelo presidente do Banco
Central, pelo diretor de Normas, pelo diretor de Fiscalizao, pelo presidente da OCB
e por deputado representante da Frente Parlamentar do Cooperativismo (Frencoop).
Todas as cooperativas de crdito foram convidadas para o seminrio. Estiveram
presentes cerca de quatrocentos dirigentes de cooperativas, que representaram
23 Estados e o Distrito Federal. Ressalta-se o alto percentual de inscritos do interior
dos estados (38%).
Aps divulgao das diretrizes, foram realizadas palestras em todo o
Brasil para exposio e debate das diretrizes e para avaliao dos efeitos de sua
implementao. Em setembro de 2008, simultaneamente ao VII Seminrio Banco
Central sobre Microfnanas, em Belo Horizonte, foi realizado o terceiro workshop,
que contou com participao dos dirigentes das cooperativas centrais de crdito
e das confederaes. Estiveram presentes cerca de 45 pessoas, que representaram
70% dessas cooperativas. O objetivo do encontro foi debater as diretrizes, de modo
que se avaliassem, em especial, eventuais sucessos e difculdades na implementao
de algumas delas. Os resultados fornecem elementos para confrmar a adequao e
a necessidade de implementao dessas boas prticas, servindo de referncia para
mudanas em curso.
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Equipe do projeto
Comit Executivo
Luiz Edson Feltrim
Marden Marques Soares
Gilson Marcos Balliana
Cleofas Salviano Junior
Helio Fernando Siqueira Celidnio
Gerente do projeto
Elvira Cruvinel Ferreira Ventura
Equipe do projeto
Alexandre Martins Bastos
Daniel Maia
Fabiano Costa Coelho
Jos Carlos Marucci
Mrcia Maria Rezende de Oliveira
Maria de Ftima Cavalcante Tosini
Mauro Jos de Oliveira
Rodrigo Pereira Porto
Colaborador tcnico
Abelardo Duarte de Melo Sobrinho
Consultor externo
Joaquim Rubens Fontes Filho
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Captulo 4. Governana em cooperativas de
crdito: singularidades no caso brasileiro
Joaquim Rubens Fontes Filho, Fabiano Costa Coelho e Elvira Cruvinel Ferreira Ventura
Este captulo visa discutir singularidades da governana em cooperativas de
crdito brasileiras, ou seja, suas especifcidades nas relaes entre cooperados,
gestores, tcnicos e rgos de superviso e regulao. composto de seis sees.
A primeira identifca o contexto e os pontos signifcativos da governana nessas
organizaes. Na seo seguinte, esses pontos so discutidos comparativamente
natureza dos problemas de governana nas instituies fnanceiras tradicionais.
A terceira seo discute, com base no referencial apresentado nas duas sees
anteriores e no material adicional trabalhado durante execuo das atividades do
projeto, as condies necessrias para construo de diretrizes de governana nas
cooperativas. As sees seguintes, quarta e quinta, trazem destaques das entrevistas
e resultados de cruzamentos realizados nos dados dos questionrios respondidos
pelas cooperativas, respectivamente, segmentados quanto a tipo de sistema, volume
de ativos e principal rea de atividade. Nas consideraes fnais, so discutidas as
consequncias dos pontos destacados nas sees anteriores para formulao de
boas prticas de governana nas cooperativas.
I. Singularidades da governana em cooperativas de crdito
Caracterizadas como sociedades de pessoas, e no de capital, as cooperativas
tm, na unio de indivduos pela adeso voluntria e livre, na gesto democrtica,
na participao econmica dos membros, na autonomia e na independncia, os
princpios basilares de sua gesto. Assim, ao contrrio do que ocorre nas grandes
empresas privadas, as cooperativas so administradas por seus associados, que so
os donos do negcio. Cada associado tem direito a um voto, independentemente
do valor de seu capital. Outra caracterstica desse tipo de organizao que no
h objetivo de lucro. As metas devem ser de longo prazo, uma vez que o propsito
principal atender s necessidades de seus proprietrios.
Com base nessas caractersticas, pode-se afrmar que, em tese, a gesto pelos
prprios associados eliminaria os problemas de agncia no que se refere relao
64
entre proprietrios e gestores. Entretanto, deve-se ter em mente a grande possiblidade
de que todos os scios no tenham os mesmos objetivos ou interesses, com retorno
dos inevitveis confitos, a partir do momento em que ocorre segmentao entre os
que conduzem os negcios e os demais associados. Assim, a delegao das decises
pelo conjunto dos cooperados a um grupo eleito de dirigentes faz emergir, com
natureza diversa, problemas clssicos de governana.
A no-distino entre o rgo de deciso estratgica e o de execuo exemplo
de uma caracterstica do segmento no Brasil. Internacionalmente, a prtica mais
difundida, seja nas empresas, seja nas cooperativas, a de separao do rgo
poltico-estratgico de representao na deciso dos associados Conselho de
Administrao (CA) do rgo de execuo Diretoria Executiva (DE) ou rgo
semelhante (Superintendncia Executiva, Gerncia Executiva ou outro). O marco legal
vigente permite entender que as cooperativas brasileiras no estejam submetidas
separao obrigatria entre seu CA e sua DE objeto dos Captulos 6 e 7.
Em consequncia, os conselheiros que no ocupam cargos executivos podem
ter difculdade em acompanhar as propostas e as decises dos demais, dado que
os executivos tm mais fcil acesso informao e mais conhecimento das prticas
e das operaes da cooperativa. Reduzir o desequilbrio na capacidade de decidir
devido assimetria de informao questo fundamental de governana. Com o
passar dos anos, esse desequilbrio conduz a acmulo de poder nos executivos e
debilita o papel de monitoramento que o CA deve desempenhar em relao aos
executores de suas polticas.
Outro ponto importante da sustentao do modelo cooperativista, no apenas
no Brasil, a participao dos associados, com acompanhamento da gesto e com
manifestao dos seus interesses objeto dos Captulos 5 e 8. Contudo, as pesquisas
indicam participao bastante restrita, por motivos vrios. Um desses motivos refete
um conhecido problema de governana, denominado efeito carona, que se manifesta
quando as pessoas sentem que sua contribuio individual representaria pouco
para o todo ou que no lhe proporcionaria benefcios particulares j apresentado
no Captulo 2.
A segunda razo para a participao limitada que os grupos de associados,
frequentemente, possuem elos com os dirigentes eleitos, havendo clima de
confana entre associados e gestores. Esse sentimento, embora desejvel na cultura
65
associativista, pode levar a percepo de menos necessidade de acompanhamento e
de fscalizao por parte dos associados, fragilizando um dos principais mecanismos
de controle da organizao. Pode, ainda, reforar a concentrao de poder e de
infuncia em determinados dirigentes, reduzindo a capacidade de atuao dos
demais membros do CA.
Participar exige informao, conhecimento e capacidade de decidir. O princpio
da transparncia deve defnir, nas prticas de governana, o interesse dos gestores
em assegurar aos proprietrios, nesse caso os associados, pleno conhecimento das
informaes e dos resultados, de forma que melhore sua opinio. Isso conduz
necessidade de serem inseridas recomendaes para estabelecimento de canais
efcazes de informao e de recebimento de crticas e sugestes.
Alm do mais, o crescimento observado nos ltimos anos do segmento das
cooperativas de crdito no Brasil, principalmente, com introduo na regulamentao
da possibilidade de livre admisso de associados, potencializa a formao de
conjuntos variados de interesses entre os associados de uma cooperativa. Nesse
sentido, a tomada de deciso pela maioria pode ser origem de difculdades futuras,
tais como desmotivao de um grupo de associados, desinteresse na participao e
confitos entre grupos, o que refora a importncia da participao, do sentimento
de pertencimento, do sentimento de propriedade e da representatividade.
Nesse sentido, a estrutura de propriedade, de representao e de deciso,
as condies de alavancagem fnanceira, as prticas e os modelos de competio
no mercado e, certamente, a natureza dos objetivos das cooperativas de crdito
tornam necessrio compreender suas particularidades antes de se propor sistema
de governana adequado. Sem contar que, nos casos das cooperativas de crdito, h
outra caracterstica relevante para compor o quadro de anlise de sua governana:
o fato de elas serem tambm instituies financeiras, sem perder seu carter
associativista, o que, por sua vez, implica outras especifcidades.
66
II. Caractersticas da governana em instituies fnanceiras
Os problemas relacionados governana tm sido considerados a principal
razo da quebra de instituies fnanceiras (DESROCHERS e FISCHER, 2002), conforme
a identifcao de duas causas primordiais. A primeira o risco moral, defnido pelos
autores como os diversos riscos de exposio, como risco de crdito, de taxa de juros,
de liquidez e aqueles assumidos e no contabilizados (of balance). Embora esses riscos
sejam inerentes atividade fnanceira, a tomada de deciso pelos dirigentes tanto pode
ser no interesse dos acionistas aumentando a exposio aos riscos de maneira que
prejudique os credores (depositantes, poupadores, credores e outros) , quanto a favor
dos credores, mediante assuno de posies conservadoras, com menos alavancagem
e, portanto, menos retorno para os acionistas. Trata-se, assim, de deciso que traz em
sua essncia confitos de interesse entre os credores e os acionistas.
Trazendo esse conceito para a realidade das cooperativas de crdito, tem-se
que os credores, em geral, salvo alguns organismos ofciais repassadores de recursos,
so os prprios associados. Com isso, aparentemente no haveria risco moral de os
dirigentes tomarem decises favorveis aos associados em detrimento dos credores,
uma vez que estes tambm so associados. Entretanto, o fato de os credores serem
tambm os proprietrios da cooperativa tende a reduzir o risco de exposio, mas no
o elimina, j que entre os associados h grupo de poupadores e grupo de tomadores
de recursos. As decises na gesto da cooperativa certamente geram confito de
interesse entre esses dois grupos. Se os dirigentes decidirem por maximizar o retorno
para os credores, podero prejudicar o grupo de tomadores lquidos e vice-versa.
A segunda causa de quebra de instituies fnanceiras se refere a problemas de
agncia, que consiste na hiptese de o comportamento do dirigente, nas tomadas
de decises, ser favorvel maximizao de sua prpria utilidade em detrimento do
interesse dos associados. Aqui tambm pode-se cair em equvoco semelhante ao
do risco moral, ao pensar que esse comportamento no existe nas cooperativas de
crdito, uma vez que seus dirigentes so tambm proprietrios. No entanto, para um
executivo, sua qualidade de associado da cooperativa pode representar menos que
sua condio de executivo, na conformao de seus interesses pessoais, at mesmo
do desejo de manter sua posio de prestgio. Segundo Desrochers e Fischer (2002),
esse risco de agncia a principal causa de falncia em instituies com propriedades
difusas e no pertencentes ao mercado acionrio, como as cooperativas de crdito.
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Alm do mais, o setor fnanceiro caracteriza-se por ser altamente exposto a
risco sistmico, ou seja, a risco de a quebra de uma instituio fnanceira contaminar
todo o sistema. Argumenta-se que as cooperativas por sua participao em termos
percentuais limitada no sistema fnanceiro e por seu foco em operaes com o quadro
social, e no nos desdobramentos do mercado fnanceiro no constituem risco
sistmico. Contra esse argumento, h de se inferir que o segmento cooperativista
lida com setores com significativa relevncia, em que eventual quebra pode
provocar graves repercusses locais e consequncias imprevisveis. Por outro lado,
diferentemente dos bancos, as cooperativas de crdito no participam do mercado
acionrio, portanto, no esto sujeitas ao escrutnio dos investidores, o que aumenta
a necessidade de possuir boa governana.
H mais trs caractersticas das instituies financeiras que impem
consideraes particulares quanto ao desenho de boas prticas de governana
(CIANCANELLI e GONZALEZ, 2000). Por operarem em mercado regulado ou
administrado, os parmetros do relacionamento entre as partes (relacionamentos de
agncia) so alterados pela introduo da terceira parte, o regulador, o que provoca
novas assimetrias de informaes e problemas de agncia relacionados. Outra
caracterstica se relaciona expanso das assimetrias de informaes que, nesse
contexto, no se limitam ao relacionamento principal-agente, isto , de proprietrios
e gestores, mas ocorrem entre depositantes, tomadores de emprstimos, outras
instituies fnanceiras, gerentes e reguladores. A terceira caracterstica decorre da
alavancagem da estrutura de capital, normal em instituies fnanceiras, mas que
implica presses diferenciadas segundo o volume de recursos tomado ou aplicado na
instituio pelos clientes. Em sistemas fechados, como as cooperativas, que operam
com seus prprios associados, essa caracterstica implica diferentes interesses e poder
de infuncia dos cooperados.
III. Condies para construo de diretrizes de
governana em cooperativas
A defnio de diretrizes de governana cooperativa estabelece condies para
que haja compartilhamento de prticas j usadas pelas organizaes, disseminando
e fortalecendo sua utilizao. Tambm leva indicao de caminhos para aprimorar
aspectos estratgicos para boa governana. A melhoria das prticas de governana
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de uma cooperativa representa benefcios no apenas individuais, mas tambm
para todo o segmento cooperativista de crdito, por melhorar a segurana, reduzir
os custos de fscalizao e controle, melhorar a imagem institucional e fortalecer o
esprito cooperativista de participao, de ao coletiva e de pertencimento. Assim,
apresentamos, a seguir, argumentos para as principais diretrizes indicadas pelo Banco
Central como caminho a ser trilhado pelas cooperativas.
A construo de diretrizes de boas prticas de governana para qualquer setor
ou grupo de organizaes deve se pautar em suas caractersticas prprias, nas foras
e nas fraquezas das relaes entre proprietrios, gestores e grupos de interesse
(stakeholders). No devem constituir simples adaptao de diretrizes elaboradas para
outros setores, ou ser extradas de cdigos internacionais de boas prticas. Assim,
a defnio de diretrizes para as cooperativas de crdito brasileiras deve considerar
as relaes entre os cooperados, os gestores, as comunidades em que se situam,
as demais instituies do sistema fnanceiro, o Banco Central, na qualidade de
regulador e fscalizador, as demais instituies do segmento cooperativista, como a
confederao, e as organizaes que apoiam as cooperativas, tais como empresas,
associaes ou rgos pblicos.
Para o segmento cooperativista de crdito, as diretrizes de boa governana
devem contribuir para:
equilibrar os sistemas externos e internos de controle, de forma que se minimizem
custos e melhore a efetividade;
reduzir o custo da deciso coletiva e melhorar o processo decisrio
dos proprietrios;
assegurar gesto efciente e monitorar a atuao dos gestores;
promover alinhamento de interesse dos gestores e dos tcnicos com as
prioridades da cooperativa;
preservar equidade no tratamento dos interesses dos diversos associados.
Para se construir um sistema de governana, deve ser considerado tanto o
ambiente interno das organizaes quanto o externo, de forma que as atividades e
as responsabilidades sejam equilibradamente distribudas. Por exemplo, quanto mais
expressiva for a participao de associados e quanto melhores forem suas condies
de avaliar a real situao dos sistemas de monitoramento e controle da cooperativa
69
e de defender seus interesses, melhor ser a qualidade dos sistemas internos de
controle, o que reduzir a necessidade e o custo de controle externo. A interao
da cooperativa com a comunidade onde se localiza exemplo de controle externo
muito efcaz em pequenas localidades, uma vez que os prprios cidados, por terem
interesse na gerao de negcios proporcionada pela cooperativa, contribuem para
fscalizar sua situao. Esses exemplos, embora especfcos, refetem a mesma lgica
da governana das empresas abertas, que, ao produzirem relatrios de melhor
qualidade de informao e apresentarem seus resultados aos analistas de mercado,
obtm como benefcio controle indireto realizado por esses agentes.
O controle interno em uma cooperativa pode ser observado na atuao do CA,
nos processos de controladoria e auditoria interna, no exerccio de participao e
de votao dos cooperados, na vigilncia mtua de tcnicos e administradores e na
participao dos gestores na propriedade, na condio de cooperados. Os controles
externos mais signifcativos so a concorrncia de empresas no mercado fnanceiro,
que pressiona a administrao por efcincia, o mercado de recursos fnanceiros,
cujas taxas de negociao com a cooperativa refetem indiretamente a avaliao da
gesto, o mercado de trabalho de dirigentes e a superviso sistmica, exercida pela
cooperativa central e pelo Banco Central.
Diante do exposto e dos resultados das pesquisas, prope-se, como conceito
de Governana Cooperativa: Conjunto de mecanismos e controles, internos e externos,
que permite aos cooperados defnirem e assegurarem a execuo dos objetivos da
cooperativa, contribuindo para sua continuidade e para fortalecimento dos princpios
cooperativistas.
IV. Diagnstico da governana nas cooperativas de crdito no
Brasil: observaes das entrevistas
Para obteno de diagnstico da governana nas cooperativas de crdito no
Brasil, foram realizadas vrias etapas, conforme descrito no Captulo 3. Esta seo
apresenta destaques das concluses obtidas das entrevistas com conselheiros,
diretores e outros integrantes da administrao de cooperativas de diversos tipos,
em todo o pas.
70
A natureza das relaes de governana claramente diferente entre os
sistemas e os tipos de cooperativas. Essas relaes tendem a se organizar em torno
de quatro grupamentos: cooperativas fliadas ao Sicoob (Confederao Nacional das
Cooperativas do Sicoob) e ao Sicredi (Confederao Interestadual das Cooperativas
Ligadas ao Sicredi); cooperativas filiadas Unicred do Brasil (Confederao
Nacional das Cooperativas Centrais Unicreds); cooperativas de interao solidria; e
cooperativas solteiras ou independentes. Por natureza das relaes de governana,
expressamos o conjunto das relaes entre associados e cooperativas, exprimindo
tanto a expectativa com a contribuio da cooperativa quanto com os processos de
participao e controle, o que contempla a misso identifcada nas cooperativas e nas
centrais (no necessariamente a relatada), os processos de participao, a viso de
negcio e de sistemas de controle e o exerccio e a adeso aos ideais cooperativistas.
Nesse sentido, um ponto que se destaca nas observaes a sobreposio de
CA e DE, de acordo com a interpretao do marco legal. Essa duplicidade de funes
atribuda aos membros da DE concentra mais informao e capital poltico nesses
membros e, simultaneamente, enfraquece sobremaneira a atuao do CA ante a DE,
conforme mencionado. Reforar o papel do CA apresentou-se, desde o incio, como
ponto essencial no traado das melhores prticas.
O cargo de presidente tem carter de longo prazo nas cooperativas, exceto
no sistema solidrio, diante da frequncia com que encontramos presidentes (e
mesmo outros diretores) por mais de vinte anos no cargo. Ainda que, nas entrevistas,
fosse possvel identifcar a elevada qualifcao e competncia desses profssionais,
o processo de continuidade dos administradores pode causar problemas no que
tange s prticas de governana. A elevada concentrao de poder que adquire
o presidente executivo, consolidada, pode representar fragilidade nos sistemas
formais de controle.
A soluo de impedir mais de dois mandatos consecutivos adotada, por
exemplo, nas fliadas da cooperativa central Cresol Baser merece ser analisada,
juntamente com duas solues: fortalecer o CA e registrar recomendao quanto
exigncia de estmulos formao de maior nmero de associados preparados
para dirigir a cooperativa.
O Conselho Fiscal (CF) tambm parece ter papel reduzido em vrias cooperativas
singulares, embora nenhuma cooperativa tenha afirmado isso diretamente.
Entretanto, com frequncia apontaram que o CF funciona como uma porta de
71
entrada ou de iniciao para futuros dirigentes da cooperativa. Ao contrrio do que
seria recomendvel, so indicados para compor o CF membros mais novos ou em
processo de formao, confgurando fragilidade do sistema de controle. Alm disso,
essa perspectiva de porta de entrada pode provocar situao de dependncia moral
de seus membros ante a Direo, particularmente dos membros que os indicaram.
Tambm observou-se participao de dirigente da cooperativa singular como
dirigente tambm da cooperativa central, evidente acmulo de funes. Embora seja
interessante a situao de ser membro do Conselho de uma singular para participar
da Direo da central, com frequncia essa sobreposio ocorre em cargos executivos,
cuja simultaneidade deve ser evitada, ante as exigncias de tempo, de dedicao e
at de conhecimento especializado de cada cargo.
As questes associadas dimenso sistmica do cooperativismo de crdito
so ponto central nas questes de controle. Conforme a perspectiva obtida
principalmente das entrevistas com as centrais, baixa a capacidade de presso por
mudanas sobre as singulares, quando h identifcao de problemas. Foi sugerida
por entrevistados ampliao do poder da central, por exemplo, com possibilidade de
convocao de assembleias das fliadas. Esse debate obteve refexo nas discusses
que levaram a apresentao de texto substitutivo ao Projeto de Lei Complementar
(PLP) n 177, apresentado em 12 de maio de 2004, que pretende dispor sobre o
Sistema Nacional de Crdito Cooperativo
1
.
signifcativo observar a grande variedade, entre os diversos sistemas, das
prticas de participao, fundamentais tanto para a lgica cooperativista quanto
para a exigncia de um modelo efcaz de governana. A participao adquire
importncia especial nos sistemas de interao solidria, em que tradicionalmente se
manifesta no apenas no momento da Assembleia Geral, mas tambm nas discusses
dirias e na vivncia da rotina da cooperativa. Adquire carter de mecanismo de
controle externo, qualifcado pelo exerccio de superviso tcita realizada pela
prpria comunidade sobre a gesto. Seguindo tendncia inversa, os sistemas
maiores, principalmente o Sicoob e o Sicredi, tendem a mais participao apenas
em momentos de crise, ressaltado, no entanto, que esse fenmeno est tambm

1
A emenda global substitutiva ao PLP n 177, de 2004, foi aprovada na Cmara Federal em 13 de agosto
de 2008, com previso da possibilidade de a entidade de superviso auxiliar, ou o Banco Central, convocar
Assembleia Geral na supervisionada, com direito a voz, o que aumenta a transparncia e facilita a atuao
proativa dessas entidades supervisoras, evitando aprofundamento de eventuais problemas.
72
associado a questes culturais, j que, a rigor, os sistemas buscam solues para
melhorar essa participao, tais como realizao de pr-assembleias, discusses
em torno do voto por delegao e estmulos para acesso ao local das reunies.
Seguramente, a questo da participao e, com ela, o fortalecimento de sistemas
internos e externos de controle, um ponto que necessita ser aprofundado.
A diferena no ambiente interno que envolve organizao e associados das
cooperativas urbanas e rurais tende a ser marcante no que se refere a participao.
Tambm observamos diferenas quanto a participao em outros tipos de
cooperativas e, particularmente, evidncias de que associados de cooperativas de
empresas, servidores pblicos ou profssionais tendem a ter relao mais utilitarista
com a cooperativa, ou seja, ter como prioridade os benefcios financeiros da
participao na cooperativa, fcando em segundo plano as questes da associao.
Esse conjunto de observaes permite emergir a hiptese de que participao
uma varivel construda, em sua maior parte, externamente cooperativa, no
ambiente de convvio dos associados. Quando os cooperados compartilham projetos,
identidades ou organizaes associativas, a participao na gesto dos negcios
da cooperativa de crdito tende a ser mais intensa. Em outras palavras, no a
cooperativa de crdito que produz a unio embora exera forte efeito positivo ,
mas o ambiente externo dos associados. Como consequncia, o controle pelo quadro
social, isto , a atuao dos pares, tende a ser mais efetiva nessas organizaes,
reduzindo a necessidade de mecanismos externos de fscalizao e controle.
Esse efeito estaria associado ao mecanismo discutido na literatura como
controle por cls, em que o suporte e a avaliao mtuos relacionados solidariedade
substituem outras relaes contratuais (OUCHI, 1980). Nesse sentido, a solidariedade
entendida como a unio de objetivos entre indivduos, decorrente de necessria
dependncia mtua. Outra hiptese desenvolvida, convergente primeira,
que o sentimento de posse do cooperado, na qualidade de dono da cooperativa,
diretamente proporcional aos riscos a que est exposto, principalmente
fnanceiros. O maior risco reduz o efeito carona (free rider) e amplia o interesse pelo
acompanhamento do negcio, observado, por exemplo, nas assembleias em que
est em pauta a discusso de problemas da cooperativa.
73
A oferta de programas de educao cooperativista foi apontada em diversas
entrevistas como instrumento signifcativo para ampliar a participao. Entretanto,
ainda que signifcativos e basilares na promoo da essncia do thos cooperativo,
os efeitos prticos desses programas esto associados natureza do ambiente em
que convivem os participantes. Ou seja, o quadro social internaliza os benefcios da
participao ao vivenci-la nas experincias em sua comunidade, efeito que pode
ser reforado mas difcilmente provocado por programas educativos.
Uma inovao no ambiente institucional da cooperativa que certamente
ir trazer significativas mudanas nas questes de governana a adoo de
modelos de livre admisso. A ampliao do conjunto de cooperados alm do grupo
que compartilha caractersticas ou negcios semelhantes pode introduzir certa
fragilidade na coeso interna. Em que pesem os argumentos a favor da livre adeso
que permitir reduzir custos das cooperativas e ampliar o alcance de seus benefcios
em locais pouco atendidos pelo sistema bancrio , a baixa identifcao dos novos
membros poder exigir mais sofsticao dos sistemas de acompanhamento e
controle interno, uma vez que a efetividade dos sistemas externos de controle,
representados pela vigilncia da comunidade, associados e pares, fcar enfraquecida.
Com o desenvolvimento das entrevistas e as avaliaes subsequentes,
foi possvel identifcar diferenas signifcativas entre as lgicas presentes e as
prticas empresariais adotadas pelas cooperativas, repercutindo essas diferenas
tambm na importncia de cada papel desempenhado pelo CA, bem como em
outras esferas da governana. Objetivos como resultado econmico, crescimento,
diversifcao, relacionamento com associados e outras organizaes, valores e
crenas mostravam-se muito semelhantes em algumas cooperativas, mas diversos
em outras, sugerindo possibilidade de agrupamento ou segmentao.
No primeiro grupo, denominado grupo de enfoque utilitrio, as cooperativas
existem per si, ou seja, seus benefcios so apropriados diretamente, e individualmente,
pelos associados. Sua misso comea e se encerra na sua funo de servio fnanceiro
aos membros, e esse caso muito frequente em cooperativas vinculadas aos maiores
sistemas, que apresentam estruturas similares a grandes empresas, com funes
especializadas, avaliao de resultados, viso competitiva e, muitas vezes, problemas
de participao justifcados pelo efeito carona. O papel de conformidade do CA, que
assegura legitimidade organizao, destaca-se nessas cooperativas.
74
No segundo grupo, com foco na sinergia, enquadram-se as cooperativas de
crdito que, de alguma forma, existem para dar suporte a outras organizaes ou
sistemas de vnculo principal de seus associados, a exemplo de cooperativas de
produo e de cooperativas de trabalho. O benefcio da cooperativa de crdito no
alcanado exclusivamente pelo participante, mas se estende a outra organizao,
e, nesses casos, a preocupao do Conselho muito voltada ao papel de ligao,
qualidade e densidade dos vnculos que desenvolve com a outra organizao.
O terceiro grupo constitudo por cooperativas em que se observou grande
importncia do enfoque sociopoltico, caracterizado pelo elevado envolvimento do
associado, sendo que as cooperativas fazem parte da vida cotidiana da comunidade,
de seus sistemas de identidade e de sua organizao poltica. O benefcio ao associado
no apenas fnanceiro, mas de pertencimento, de agregao e de melhoria da
capacidade de ao poltica. So exemplos as cooperativas de interao solidria.
O Conselho destaca-se nesses casos pelo papel de coordenao, com envolvimento
dos diversos grupos de interesse (stakeholders).
Atendendo a seu objetivo principal, as entrevistas permitiram profunda
compreenso das questes de governana do sistema, conduzindo construo
de hipteses sobre foras e fragilidades das prticas de governana utilizadas,
necessrias para elaborao do questionrio aplicado posteriormente.
V. Diagnstico da governana nas cooperativas de crdito no Brasil:
destaques dos cruzamentos de variveis dos questionrios
V.I. A estrutura das anlises
O questionrio submetido s cooperativas foi elaborado em trs partes, que
agruparam questes fundamentais para construo das diretrizes: representatividade
e participao; direo; e gesto e fscalizao. Nesta seo, so registrados resultados
obtidos por cruzamentos de variveis, efetuados com a inteno fundamental de
subsidiar desdobramentos de estudos quanto s caractersticas da governana nas
cooperativas de crdito.
As observaes aqui lanadas so avaliaes capturadas por estatsticas
descritivas, justifcando, portanto, posterior aprofundamento at mesmo quanto
75
verifcao da signifcncia das relaes encontradas, mas que j permite direcionar
a ateno de profssionais do segmento e de pesquisadores para fatos que se
sobressaram, sob a tica comparativa dos sistemas, do porte (volume de ativos) ou
dos tipos de cooperativas. Para seu desenvolvimento, foram identifcadas questes
que poderiam, a critrio dos tcnicos envolvidos no projeto, apresentar diferenas
expressivas associadas ao tipo de sistema ao qual a cooperativa pertencia, ao seu
porte e s caractersticas de seus associados.
Em primeira dimenso, a execuo das anlises exigiu segmentao das
cooperativas por sistema. O Quadro 1 mostra a quantidade de cooperativas que
responderam ao questionrio em cada um dos sistemas cooperativos. As cooperativas
no participantes de sistema foram agrupadas sob a designao independentes.
A Confederao das Cooperativas de Crdito Solidrio (Confesol) no foi abordada
diretamente, uma vez que sua fundao foi posterior aplicao do questionrio.
Quadro 1 Distribuio das cooperativas, por sistema
Em seguida, houve tambm necessidade de segregar quanto ao porte da
instituio. Separamos as cooperativas, conforme seu volume de ativos, em quartis.
76
Assim, obtivemos quatro grupos: as menores cooperativas esto no primeiro, que,
como os demais, contm 25% do total de instituies; as 25% seguintes, por ordem
de volume de ativos, esto no segundo grupo, e assim por diante, conforme a
distribuio no Quadro 2.
Quadro 2 Distribuio das cooperativas, por volume de ativos (quartis)
A terceira dimenso utilizada para segmentar as respostas foi o tipo de
cooperativa, segundo as categorias apresentadas no Quadro 3.
77
Quadro 3 Distribuio inicial das cooperativas, por tipo

Como essa terceira dimenso poderia no representar efetivamente o conjunto
das cooperativas quanto s questes de sua governana, agregamos as categorias
em quatro grandes grupos, para fns da anlise presente neste captulo, conforme a
distribuio apresentada no Quadro 4
2
:
2
O procedimento consistiu em reclassicar as cooperativas de crdito mtuo (abrangendo o grande conjunto
de 683, que foi desdobrado) em cooperativas de empregados e servidores e as de outros prossionais de
natureza autnoma. Os autnomos agregam tanto cooperativas voltadas a determinadas prosses, como as
cooperativas de microempreendedores e as de empresrios. Foram agregadas cooperativas de livre admisso,
luzzatti e sete que no informaram a natureza de suas operaes.
78
Quadro 4 Distribuio utilizada das cooperativas, por tipo

V.II. Principais destaques
Com base nessas trs dimenses, sero apresentados os resultados obtidos
nos cruzamentos de mais relevncia para compreenso dos dilemas de governana.
V.II.I. Anlise quanto aos sistemas
A anlise quanto dimenso sistemas evidencia diferenas entre os sistemas
em relao sua governana. Os sistemas Sicoob e Sicredi no se diferenciam entre
si de forma to radical quanto se distinguem em relao aos demais, nos quais a
gnese est associada a quadro social especfco e caracterstico notadamente
o caso das cooperativas de interao solidria e das cooperativas da Unicred. Isso
no implica, contudo, que o Sicoob e o Sicredi sejam, do ponto de vista absoluto,
semelhantes no que se refere governana.
As diferenas entre os dois sistemas mencionados comeam nos prprios
nmeros, em que, em termos de escala, as cooperativas do sistema Sicredi so
maiores e mais parecidas entre si. Os ativos mdios de uma cooperativa no Sicredi,
com base nos dados da amostra referenciados em dezembro de 2006, so da ordem
de R$62 milhes, com desvio-padro de R$60 milhes; no Sicoob esses valores
mdios correspondem a R$18 milhes, sendo, contudo, bastante elevado tambm
o desvio-padro. Para os demais sistemas, os valores mdios dos ativos so de
R$3.097.970 na Ancosol; R$26.757.223 na Unicredi; R$6.013.876 nas independentes;
e R$11.541.668 nas outras centrais.
79
Em relao ao nmero de colaboradores, a mdia do Sicoob de 25, e a
do Sicredi, de 57. A organizao desses sistemas tambm bastante diversa. No
Sicredi, as decises de mais relevncia so discutidas simultaneamente em todas as
cooperativas singulares, depois o processo decisrio carreado para as organizaes
de segundo e terceiro pisos, e, uma vez defnido o curso de ao, ele se aplica a
todas as partes componentes do sistema, sem exceo. Obviamente, os diversos
fatores esto relacionados e tm infuncia na governana. H mais uniformidade
nas cooperativas do Sicredi, ilustrada com dados sobre ativos e quantidade de
empregados, o que pode ser fator que facilite adoo de melhor sistemtica decisria.
Um fato que perpassa todo o cooperativismo a fraca participao do
associado. Mesmo nesse quesito, h exceo. No conjunto das cooperativas de
interao solidria, a participao muito baixa nas Assembleias Gerais, isto ,
inferior a 10% do quadro social presente diretamente ou por meio de delegao
na reunio, foi indicada por apenas 10,53% dessas cooperativas. Nos outros
sistemas, que correspondem a 50% das cooperativas, apresentava-se percentual de
participao igual ou inferior a 10% nas assembleias, considerada a possibilidade
de as Assembleias Gerais ocorrerem em regime de representao por delegados.
Vrias medidas so aplicadas e experimentadas, com vistas a combater ou a
mitigar os efeitos da participao pouco expressiva e, muitas vezes, pouco efcaz. Uma
delas a representao indireta, por meio de delegados. Pelos nmeros registrados
no pargrafo anterior, fca fcil compreender por que a representao por delegados
muito mais usada nos trs maiores sistemas do que no conjunto das cooperativas
de interao solidria. Nessas cooperativas, o instituto da delegao menos de 2%
das singulares, e, nos demais, ele gira em torno dos 10% (Sicoob 9,3%; Sicredi 8,4;
Unicred 12,5). Chama ateno a problemtica da representao nas cooperativas
independentes, nas quais, como j visto, a participao pouco expressiva, mas
no h sinal de migrao para regras de representao indireta, apenas 2% das
instituies a adotam.
Pode-se argumentar, com certa propriedade, que mais participao nas
solidrias est ligada ao fato de essas instituies serem formadas por um grupo, na
mdia, muito menor de associados. No entanto, as evidncias de mais participao
nesse tipo de instituio vo alm. Por exemplo, apenas no sistema solidrio
frequente existncia de comando interno que limita o nmero de mandatos
sucessivos de um dirigente.
80
Em outros sistemas, no raro que o cargo de presidente assuma carter de
vitaliciedade, sendo frequente encontrarmos presidentes (e mesmo outros diretores)
que ocupam o cargo por muitos anos. Esse fato, apesar da qualifcao dos dirigentes,
torna-se preocupante em virtude da, ainda pequena, segregao das funes de
cunho estratgico-poltico das de natureza de gesto e execuo. Isso leva a que
os executivos no sejam adequadamente monitorados e controlados, uma vez que
eles prprios so as principais fguras no CA, que deveriam exercer essa atribuio,
ligada ao estabelecimento de estratgia, avaliao e cobrana.
Solicitou-se s cooperativas que apontassem a proporo de tempo gasto pelos
conselheiros de Administrao para realizar cada uma das tarefas que lhes foram
atribudas
3
. Ora, de se lembrar que o CA, por sua funo estratgica, no deve
dedicar-se a atividades operacionais. Entretanto, apenas no Sicredi os conselheiros
(sem cargo executivo) dedicam menos de 5% do tempo a essas atividades. No Sicredi,
o percentual mdio de 4,3%, na Unicred mais do que o dobro (8,8%) e em todos
os outros sistemas acima de 11%; nas independentes, esse percentual mdio atinge
15%, o que refete, possivelmente, falha na concepo do papel do rgo ou falta
de segregao de funes.
No que tange remunerao dos conselheiros de Administrao
4
, h elevado
percentual de cooperativas, entre as independentes (68%), as do Sicoob (42,3%), e
as classifcadas como Outras Centrais (59,2%), em que os ocupantes dessas funes
no recebem nenhuma quantia ou auxlio pecunirio. Ressalta-se um percentual
bem menor no Sicredi e na Unicred, de 11,0% e 11,4%, respectivamente.
No h dvida de que, em uma instituio fnanceira slida e de porte mediano,
bem posta no seu mercado, a atividade de conselheiro, pelas responsabilidades
que envolve, deve ser objeto de razovel compensao. Entretanto, em relao
ao sistema cooperativista, melhor anlise desses nmeros deveria excluir as
cooperativas conhecidas como capital-emprstimo. Nessas cooperativas, muitas
delas independentes, a complexidade de produtos e servios pequena, e no de se
estranhar que a atividade de conselheiro seja trabalho voluntrio, dado ainda que, em
geral, o nome do conselheiro indicado pela empresa de vnculo dos participantes.
3
Eram essas: i) denir ou analisar estratgia; ii) acompanhar atuao dos diretores executivos; iii) atender
cooperados; iv) vericar nmeros e operaes; v) realizar contatos externos; vi) efetuar atividades operacionais;
vii) outras.
4
Essa remunerao se d normalmente por meio de cdula de presena, de modo que, se o conselheiro no
comparecer aos compromissos, deixa de receber.
81
No que concerne a fscalizao, h concordncia quanto necessidade de
capacitao para efcaz exerccio da funo de conselheiro fscal. Para o total das
respostas, 83% afrmaram proporcionar treinamento aos conselheiros fscais. O
percentual mais baixo ocorreu nas cooperativas independentes, com 60%, atingindo
98% na Unicred e 100% no Sicredi.
V.II.II. Anlise quanto ao porte (volume de ativos) da cooperativa
Algumas observaes podem ser feitas sobre comportamentos distintos em
cooperativas de diferentes portes. Nessa dimenso, nota-se tambm heterogeneidade
no cooperativismo de crdito, pois as cooperativas classifcadas no quarto quartil so,
em mdia, 96 vezes maiores que as cooperativas mdias do primeiro quartil, com
valor mdio de 63 milhes de reais e 653 mil reais, respectivamente. Essa grande
disparidade tambm se manifesta nas outras variveis, como no nmero mdio
de associados, que, no grupo do quarto quartil, chega a 7.146,02 e, no do primeiro
quartil, de 462,34. Isso particularmente relevante, porque no se est falando
apenas de casos extremos, j que cada quartil tem cerca de trezentas instituies
fnanceiras cooperativas. O Quadro 5 apresenta o perfl das cooperativas, conforme
distribuio dos ativos.
Quadro 5 Perfil das cooperativas respondentes, conforme distribuio
dos ativos
82
No que tange representao, as cooperativas so tipicamente administradas
mediante arranjo de foras que faz com que o confito eleitoral seja bem raro na
instituio. A regra a chapa nica para o CA. Em 82,4% das cooperativas de crdito,
no houve disputa para o CA ou para a Diretoria eleita, em nenhum dos ltimos trs
mandatos (em geral, isso corresponde a doze anos). Entretanto, analisando por porte,
nota-se que a frequncia das disputas eleitorais varia positivamente com o porte da
instituio. No primeiro quartil, em apenas 8,4% das cooperativas existiu disputa eleitoral
em pelo menos um dos trs ltimos certames. Esse nmero se eleva nos demais quartis
para 16,4%, 19,3% e 21,5%, respectivamente.
J a participao dos associados nas assembleias varia negativamente com o
volume de ativos, isto , quanto maior o porte, menor o percentual de presena nas
Assembleias Gerais. O percentual de cooperativas cuja assembleia foi realizada, em 2007,
com menos de 5% dos associados de 22,6% no primeiro quartil. J nas cooperativas
do ltimo quartil, foi de 41,9%
5
.
As atividades do CA tambm sofrem modifcaes conforme o porte da cooperativa.
A tendncia que, medida que a cooperativa aumente seus ativos tornando-se
certamente mais complexa , caia o percentual de tempo gasto pelos conselheiros para
atender aos cooperados. Concomitantemente, aumenta a proporo de tempo utilizado
para acompanhar a atuao dos diretores executivos
6
.
O desvio de funo de conselheiro, que ocorre se ele se envolve com atividades
operacionais, tambm cada vez menos frequente em cooperativas de maior porte.
Destaca-se o fato de haver queda no nmero de conselheiros que exercem atividades
no remuneradas, conforme aumenta o porte dessas entidades. No primeiro quartil,
das cooperativas com menores volumes de ativos, 74,5% das cooperativas no
remuneram essa funo. Nos demais quartis, o percentual de 46,5%, 29,2% e
13,42%, respectivamente.
5
No segundo e no terceiro quartis, o percentual de 26,0% e 31,53%, respectivamente.
6
Percentual de tempo utilizado pelos conselheiros de Administrao, segundo volume de ativos
83
V.II.III. Anlise quanto ao tipo da cooperativa
Consideramos pertinentes alguns comentrios quanto aos tipos de cooperativa.
A primeira observao que as cooperativas de livre admisso so, em mdia, bem
maiores que as demais, em qualquer parmetro fnanceiro que se use como critrio
de comparao, tais como ativos, patrimnio lquido e depsitos. Por exemplo, a
quantidade mdia de empregados numa cooperativa de livre admisso de 53,6,
mais que o triplo do nmero mdio de empregados em qualquer dos demais tipos
agregados, ou seja, crdito mtuo servidor ou empregado (16,3); crdito mtuo
atividade profssional(15,5); crdito rural (17,4).
No que tange a remunerao dos gestores, observa-se que 70% das cooperativas
de crdito rural e 70% das de profssionais no vinculam parcela do pagamento a
nenhum parmetro de desempenho. No entanto, mais da metade das cooperativas
de empregados e servidores e das de livre admisso (53% e 54%, respectivamente)
utilizam remunerao varivel, atrelada a alguma forma de desempenho. A
existncia de parcela da remunerao varivel aos executivos, vinculada ao alcance
dos objetivos da sociedade uma boa prtica de governana, desde que esteja
bem estabelecido o princpio da separao entre a administrao estratgica e a
administrao executiva. Quando no h essa separao, o gestor no efetivamente
avaliado por um Conselho ou grupo de pessoas superiores hierarquicamente, e, nesse
caso, a instituio de remunerao varivel pode dar lugar a graves distores, bem
como a remuneraes completamente fora do valor de mercado.
interessante observar que a representao por delegados mais expressiva
em cooperativas de servidores e empregados, em que 18% dessas cooperativas
adotam o regime sendo 2,2% nas de livre admisso e nas de profssionais e 4,5%
nas de crdito rural. Esse modelo de representao pode-se mostrar boa soluo
para minimizar problemas decorrentes de baixa participao ou em relacionamentos
mais frgeis ou espordicos dos associados com a cooperativa, embora deva-se evitar
que sua utilizao contribua para afastar o associado do exerccio de seus direitos e
deveres de proprietrio do negcio.
Salienta-se que o oferecimento de formao em cooperativismo aos associados
intimamente ligada a participao muito mais difundido nas cooperativas de crdito
rural e nas de livre admisso (53,4% e 43,4%, respectivamente) do que nas cooperativas
de crdito mtuo, sejam elas de profissionais (28,7%), sejam de empregados e
servidores (21,1%). A formao em cooperativismo no apenas importante para
84
melhor compreenso das caractersticas desse tipo de sociedade, como tambm para
melhor qualidade da participao.
de se esperar, por exemplo, participao mais expressiva em assembleias
nas cooperativas de crdito rural. Embora haja, de fato, mais participao do que
em cooperativas de outros tipos, ainda relativamente fraca, uma vez que 42%
tiveram percentual de comparecimento Assembleia Geral ordinria de 2007 igual
ou inferior a 10%, razoavelmente melhor que nas de livre admisso e luzzatti, em que
67% delas no superaram esses 10% de comparecimento. Dados como esses realam
a percepo de que a participao inexpressiva problema de difcil soluo, e, na
realidade, o foco tem de estar em mitigar seus efeitos e em tornar essa participao
mais bem qualifcada e com mais infuncia nos rumos da cooperativa.
VI. Consideraes fnais
A anlise apresentada neste captulo, baseada em referenciais conceituais ou
em resultados das pesquisas de campo, permitiu identifcar pontos fundamentais
tratados na construo de diretrizes para governana das cooperativas de crdito.
Na fase de diagnstico, alguns pontos exigiram direcionamento prioritrio, como
no-separao de funes estratgicas e executivas; inexpressiva participao nas
Assembleias Gerais e nas decises da cooperativa; capacidade de lidar com diversos
grupos internos de interesse, questo que tende a se tornar mais complexa com a
difuso do modelo de livre admisso; fortalecimento da atuao do CF e dos controles
sistmicos; e consolidao dos valores cooperativistas.
A identifcao desses pontos permitiu defnio das seguintes linhas ou
polticas, que foram adotadas na construo das diretrizes: fortalecer o rgo
poltico-estratgico de representao dos cooperados, estimular participao ativa
e consciente, assegurar equidade e representatividade dos associados e ampliar a
capacidade de atuao dos sistemas de controle externo e interno.
A primeira dessas linhas remete ao enfraquecimento do CA como rgo
colegiado, ante os dirigentes com funes executivas. Prioritria nas diversas
diretrizes internacionais de governana corporativa, a clara separao de funes
entre esses rgos mostra-se necessria para melhorar a capacidade de deciso
85
coletiva dos proprietrios. Tal aspecto crucial para a constituio de um CA capaz
de reduzir a diferena de informao dos gestores, de agilizar os processos decisrios
de responsabilidade dos proprietrios e, principalmente, de monitorar a qualidade
da execuo dos objetivos.
Mesmo em contextos de autogesto, como o caso das cooperativas em que
os problemas de agncia relacionados separao entre propriedade e gesto
fcam um pouco diludos pela natureza de cooperado dos gestores, a exigncia
de especializao dos executivos tende a contrastar com a natureza poltica das
atividades do CA. Sobrepor as duas funes pode reduzir a efccia da ao de
ambos os rgos, principalmente a capacidade de representatividade do Conselho.
A participao e a representatividade dos cooperados mostram-se desafos
constantes no ambiente de mudanas no segmento, trazidas pelo prprio
crescimento, como tambm a migrao para o modelo de livre admisso. O
crescimento das cooperativas tende a trazer novas adeses, muitas vezes de
grupos com outros interesses em razo de idade, formao, expectativa e outros
fatores. Quanto livre admisso, provavelmente os novos associados traro viso
diferente sobre a cooperativa e nova forma de relacionamento. Embora j tenha
sido possvel identifcar motivaes diversas no relacionamento com a cooperativa,
como observado entre os sistemas maiores e as cooperativas solidrias, os vnculos
externos que tendem a contribuir fortemente para o esprito cooperativista podero
se fragilizar, dada a origem dos novos cooperados.
Assim, as vantagens da livre admisso trazem a reboque o desafo de conservar
a coeso e os valores de associao em universo amplo de indivduos, que, muitas
vezes, podero vir a ter, na cooperativa, o nico elo, com mudana expressiva em
relao ao contexto anterior. Participao e representatividade so, dessa forma,
questes crticas a serem trabalhadas. Como todos so cooperados, todos, de acordo
com a lgica de uma sociedade de pessoas, devem ter os mesmos deveres ante a
organizao e o direito de infuenciar seus objetivos e polticas. Para isso, os arranjos
internos de governo devem assegurar equidade na representatividade.
Paralelamente, todos devem ter claro o dever de participar, a responsabilidade
por construir e por desenvolver a cooperativa. A participao requer no apenas
comparecimento s assembleias e aos eventos deliberativos, mas tambm atualizao
quanto s informaes sobre a situao da cooperativa, suas possibilidades e seus
86
dilemas. Do ponto de vista da governana, claro que a participao efetiva, em
quantidade e qualidade, est relacionada com melhor qualidade das operaes,
com confabilidade e com segurana, o que se obtm com reduo dos custos e dos
eventuais desgastes dos sistemas externos de controle.
Esse ponto introduz a quarta linha ou poltica defnida como essencial na
construo das diretrizes, qual seja, a ampliao da capacidade de atuao dos
sistemas de controle externo e interno. Os resultados de uma cooperativa de crdito
no impactam apenas seus prprios associados, mas todas as demais cooperativas
e, no limite, a segurana do sistema fnanceiro. Uma cooperativa que apresente
problemas fnanceiros pode trazer desconfana sobre todas as demais, com srios
prejuzos aos cooperados e, naturalmente, s comunidades nas quais atuam. A
qualidade dos mecanismos de controle mostra-se, ento, exigncia sistmica, ou
seja, de responsabilidade de todas as cooperativas, das centrais, das confederaes
e dos demais rgos associativos, de superviso e de regulao.
necessrio, contudo, que a efetividade dos mecanismos de controle no
imponha custos que tornem os negcios da cooperativa pouco competitivos, com
reduo dos benefcios aos cooperados. Boas prticas de governana permitem
articular sistemas internos de controle, acionados pela cooperativa, como tambm
sistemas externos, exercidos pelos pares, pelas cooperativas de segundo grau, pelo
Banco Central, por outras instituies fnanceiras e, muitas vezes, pela comunidade.
Promover o arranjo adequado dessas modalidades de controle signifca reduzir os
custos operacionais e aumentar a efetividade.
A discusso dessas quatro linhas visou destacar os pontos mais importantes e as
possibilidades de contribuio advindas da utilizao de boas prticas de governana
nas cooperativas, mas certamente diversos outros pontos precisam ser trabalhados.
Cada captulo da Parte II deste livro aprofunda a anlise e a discusso das diretrizes
propostas. Entretanto, necessrio aprender com a crise fnanceira que impacta o
mundo neste segundo semestre de 2008. No sufciente desenvolver e divulgar
boas prticas de governana. As boas prticas devem ser seguidas, internalizadas
e cultivadas.
87
Referncias
CIANCANELLI, Penny, GONZALEZ, Jose Antonio Reyes. Corporate Governance in
Banking: a conceptual framework. European Financial Management Association
Conference, Atenas, jun. 2000. <Papers.ssrn.com/paper.taf?abstract_id=253714>
Acesso em 20 set. 2002.
DESROCHERS, Martin & FIRCHER, Klaus P. Corporate Governance and Depository
Institutions Failure: the case of an emerging market economy. July 2002. Social
Science Research Network. Available at: <http://papers.ssrn.com/sol3/papers.
cfm?abstract_id=345980> Acesso em 25 mar. 2008.
OUCHI, William G. Markets, Bureaucracies, and Clans. Administrative Science
Quarterly; v. 25, n. 1, p. 129-141, Mar 1980.
89
Parte II
As diretrizes de governana cooperativa, que se encontram na verso
completa da cartilha Diretrizes para Boas Prticas de Governana em Cooperativas
de Crdito, disponvel em <www.bcb.gov.br/?dirgovcoop>, sinalizam caminhos
possveis para equacionar pontos que podem fragilizar e comprometer a
continuidade da cooperativa. Alcanar boa governana, assegurando equidade dos
associados, transparncia, prestao de contas, responsabilizao pelos resultados
e obedincia ao marco regulatrio e aos princpios cooperativistas, deve ser o
objetivo de toda cooperativa.
Apresentadas de forma sinttica no Captulo 9, as diretrizes esto divididas em
quatro sees, em que se evidencia grupo de questes essenciais para governana
das cooperativas. Embora os assuntos perpassem a segmentao estabelecida, ela
foi realizada para direcionar o leitor ao seu ponto de mais interesse. As sees tratam
dos seguintes assuntos:
1) representatividade e participao;
2) direo estratgica;
3) gesto executiva;
4) fscalizao e controle.
Na cartilha, aps cada diretriz, apresentado detalhamento ou fundamentao da
anlise para construo e insero da diretriz no conjunto das recomendaes, visando
fornecer elementos necessria discusso previamente sua adoo pela cooperativa.
Os captulos seguintes visam aprofundar os argumentos empregados para
fundamentao das diretrizes, que so embasados e ilustrados na pesquisa realizada.
No Captulo 5, os autores Jos Carlos Marucci, Mauro Jos de Oliveira e Joaquim
Rubens Fontes Filho abordam as questes tratadas na Seo 1 das diretrizes
Representatividade e participao , concernentes s assembleias, ao processo
eleitoral, participao dos associados, aos canais de comunicao e de informao
e formao cooperativista. Esses so itens fundamentais para boa governana, uma
vez que os associados representam elemento indispensvel de controle interno e
90
orientao estratgica da organizao. Um modelo adequado de participao, que
envolve baixo custo e alta representatividade, mostra-se essencial para sucesso das
cooperativas de crdito e para fortalecimento dos ideais cooperativistas.
O Captulo 6, desenvolvido por Abelardo Duarte de Melo Sobrinho, Alexandre
Martins Bastos e Joaquim Rubens Fontes Filho, trata da argumentao que embasa a
Seo 2 das diretrizes Direo estratgica , enfatizando a necessidade de separao
entre as funes estratgicas e as funes executivas, pilar para boa governana, e
evidenciando as principais atribuies e responsabilidades dos administradores.
Na mesma linha, de autoria de Mrcia Maria Rezende de Oliveira e Mauro
Jos de Oliveira, o Captulo 7, que corresponde Seo 3 das diretrizes Gesto
executiva , procura evidenciar a relevncia da gesto executiva e profssional,
bem como a delimitao de suas funes. Aborda, tambm, a importncia: do
cdigo de conduta como efetivo instrumento para traar orientaes e evidenciar
o padro tico das atividades desenvolvidas pela cooperativa em todos os planos;
da implementao de poltica de gesto de riscos; e da transparncia na prestao
de contas com os rgos e atores que compem a cooperativa.
O Captulo 8, escrito por Maria de Ftima Cavalcante Tosini e Alexandre Martins
Bastos, aborda as diretrizes da Seo 4 Fiscalizao e controle e trata de diferentes
agentes, que, alm do Conselho de Administrao, atuam como instrumentos
de fscalizao e controle associados, auditores, Conselho Fiscal e organizao
sistmica , evidenciando sua importncia e os mecanismos utilizados por cada um.
Esses instrumentos permitem avaliar e corrigir os rumos da cooperativa, dando-lhe
sustentabilidade, solidez e possibilidade de continuidade.
O Captulo 9 Diretrizes para Boas Prticas em Cooperativas de Crdito , de
Luiz Edson Feltrim, Gilson Marcos Balliana e Elvira Cruvinel Ferreira Ventura, apresenta
o desafo da implementao de boas prticas de governana.
91
Captulo 5. Participao e representatividade
Jos Carlos Marucci, Mauro Jos de Oliveira e Joaquim Rubens Fontes Filho
A singularidade da estrutura e do ambiente de atuao das cooperativas de
crdito brasileiras faz com que haja exigncias especfcas construo de princpios
adequados para sua governana, em especial no que se refere a participao dos
associados e a representatividade dos grupos que compem o quadro social da
cooperativa. O objetivo deste captulo apresentar a fundamentao das diretrizes
relacionadas a esses fatores.
I. Caractersticas da participao e da representatividade em
cooperativas no Brasil
A Lei n 5.764, 16 de dezembro de 1971, conhecida como Lei Cooperativa,
que defne a Poltica Nacional de Cooperativismo e institui o regime jurdico das
sociedades cooperativas, entre outras providncias, dispe:
Art. 4 As cooperativas so sociedades de pessoas, com forma e
natureza jurdica prprias, de natureza civil, no sujeitas a falncia,
constitudas para prestar servios aos associados, distinguindo-se
das demais sociedades pelas seguintes caractersticas:
I - adeso voluntria, com nmero ilimitado de associados,
salvo impossibilidade tcnica de prestao de servios;
[...]
V - singularidade de voto, podendo as cooperativas centrais,
federaes e confederaes de cooperativas, com exceo
das que exeram atividade de crdito, optar pelo critrio da
proporcionalidade;
VI - quorum para funcionamento e deliberao da Assembleia
Geral baseado no nmero de associados, e no no capital;
VI I - retorno das sobras l qui das do exerc ci o,
proporcionalmente s operaes realizadas pelo associado, salvo
deliberao em contrrio da Assembleia Geral;
[...]
IX - neutralidade poltica e indiscriminao religiosa, racial
e social;
[...] (negrito nosso)
92
Com essas caractersticas, as cooperativas convertem-se em ambiente para
prtica dos princpios da gesto democrtica, requerendo, em sua governana,
instituio de mecanismos que fortaleam a participao dos associados, a sua
representatividade nas principais decises da cooperativa e a conduo dos servios
que devem ser prestados ao quadro social.
As cooperativas funcionam, no Brasil, em consonncia com princpios de
autogesto, com participao direta dos associados em sua administrao, podendo
contratar gerentes tcnicos ou comerciais, de acordo com o artigo 48 da Lei
Cooperativa. Entretanto, diferente das cooperativas de produo e das de trabalho, a
rea de atuao dos associados da cooperativa de crdito no costuma ser a mesma
da cooperativa, o que pode exercer efeito negativo sobre motivao a participao.
Alm disso, ao contrrio das demais organizaes sem fns lucrativos, o instituto
da distribuio das sobras lquidas do exerccio pelas cooperativas contribui para
gerar presses internas por efcincia e orientao pela maximizao do resultado
econmico, por haver apropriao de seu resultado positivo pelo associado, de
forma individual.
A gesto democrtica, a estrutura de autogesto e a distribuio de sobras
representam diferenas signifcativas nas questes de governana dessas organizaes,
o que requer um modelo que permita equilibrar os interesses envolvidos.
O equilbrio de interesses tratado pelos mecanismos de governana
restringido pela motivao dos associados em participar. Sob enfoque estritamente
econmico, a motivao do associado em acompanhar os atos dos gestores deveria
ser proporcional ao risco que corre. Se os riscos ligados deciso de participar forem
pequenos, a motivao para transferir a outros essa responsabilidade ser ampliada,
gerando espao para o efeito carona (free rider).
Numa cooperativa, os associados tm poucos riscos fnanceiros em razo
da estrutura de responsabilidade limitada, tipicamente usada em sua formao,
disposta no artigo 11 da Lei Cooperativa: As sociedades cooperativas sero
de responsabilidade limitada, quando a responsabilidade do associado pelos
compromissos da sociedade se limitar ao valor do capital por ele subscrito. Uma vez
que sua responsabilidade est limitada ao valor do capital subscrito, a motivao
para despender esforos adicionais no monitoramento da gesto pode ser diminuda.
93
Adotando os pressupostos da teoria da Agncia, conclui-se que necessrio
que a cooperativa proporcione estmulos adicionais, fnanceiros ou no, ou que
favorea o senso de urgncia e de crtica, para motivar a participao. Essa a questo
central em organizaes com autogesto, dado que participao menos expressiva
contribui para ampliar a possibilidade de captura poltica da organizao por um
grupo que pode instituir mecanismos para assegurar sua continuidade no poder.
O ambiente das cooperativas carece de fatores externos que infuenciem seu
funcionamento e suas prticas de governana a exemplo da presso de investidores
e da existncia de mercado de controle corporativo em organizaes privadas com
capital negociado nas bolsas de valores , restando esse papel aos associados e aos
rgos de superviso.
Como lembram Birchall e Simmons (2004), embora organizaes de carter
mutualista estejam sob controle e propriedade de seus membros, na prtica, medida
que esse nmero de membros se amplia, os integrantes tendem a ceder o controle
a um Conselho eleito, e a gesto, a um grupo de executivos.
Conforme Hansmann (2000), o exerccio da propriedade envolve custos com
controle dos gestores, de deciso coletiva, e com suporte aos riscos do negcio. Em
consequncia, a estrutura escolhida em cada negcio decorre da forma tima de
minimizar esses custos dada a efetividade do processo. Dessa maneira, a opo pela
estrutura cooperativa precisa resguardar em sua trajetria as condies que deram
origem a essa deciso e levar em conta os princpios cooperativistas.
Por se confgurarem sociedades de pessoas, as cooperativas devem dispor
de mecanismos internos de participao e confana mtua entre os participantes.
Assim, a existncia de modelo adequado de participao, de baixo custo e de
representao expressiva, mostra-se essencial para sucesso das cooperativas de
crdito e para fortalecimento dos ideais cooperativistas.
Birchall e Simmons (2004) apresentam proposta de modelo para compreender
a participao com base em trs elos de uma cadeia de reforo mtuo. Um desses
elos representado pelos incentivos que estabelecem a demanda pelo ativismo,
caracterizado pelos recursos e pela capacidade de participao, tais como tempo,
dinheiro, habilidades, conhecimento e confana. O elo seguinte trata da mobilizao,
ou seja, da existncia de questes que catalisam o interesse de atuar, a promoo de
94
oportunidades de participar e os esforos de recrutamento dos participantes. Outro
elo dado pela motivao, tratado pelos autores detalhadamente no modelo que
denominam de Mutual Incentives Theory (MIT).
Segundo a MIT, duas abordagens, a individual e a coletiva, explicam a propenso
motivao a participar. No campo individual, os estmulos a participao so
constitudos pelos incentivos positivos, tais como benefcios e hbitos, e pelos
incentivos negativos, como custos diretos, custos de oportunidade e saciedade. No
coletivo, a existncia de objetivos comuns, a sensao de pertencimento e de valores
compartilhados e o senso de comunidade proporcionado pela identifcao com
outros que vivem na mesma regio, ou que se encontram em situaes semelhantes
constituem os elementos que motivam a participao.
A aplicao dessa metodologia a um conjunto de membros atuantes e
no atuantes de uma grande cooperativa de consumo no Reino Unido permitiu
evidenciar, com emprego de questionrios, comportamento signifcativo desses
grupos quanto a participao. Destaca-se, como observam os autores, que incentivos
coletivos superam os individuais, sugerindo que aqueles so fundamentais para
motivar os membros a participarem.
Diversos outros modelos tericos podem trazer referncias para compreender
os esquemas de formao dos estmulos ao ativismo e participao, privilegiando
orientaes de mais competio, sustentadas pelo interesse prprio ou egosta,
ou orientaes colaborativas. Premissas alinhadas teoria da Agncia (JENSEN e
MECKLING, 1976; FAMA e JENSEN, 1983; EISENHARDT, 1989), teoria da Dependncia
de Recursos (PFEFFER e DAVIS-BLAKE, 1987; BERMAN; PHILLIPS; WICKS, 2005) e
teoria Institucional (MEYER e ROWAN, 1977; DIMAGGIO e POWELL, 1983), ao
proporem postura de interesse ou de acomodao quanto participao, so
sustentadas pelos pressupostos de ao individual motivada pelo interesse prprio.
Por sua vez, a teoria dos stakeholders (DONALDSON e PRESTON, 1995; ABZUG e WEBB,
1999) e a do stewardship (DAVIS, SCHOORMAN e DONALDSON, 1997; CORNFORTH,
2004) estariam mais alinhadas compreenso da existncia de carter participativo,
coletivista e voluntarista do indivduo.
Independente da motivao ao ativismo e do referencial usado para sua anlise,
a participao e a representatividade dos associados so fundamentais na governana
das cooperativas de crdito no Brasil, seja pela essncia mutualista do negcio e da
95
lgica cooperativista, seja pelo que representam os associados, fundamentais para
controle interno e orientao estratgica nesse tipo de organizao.
A participao dos associados nas assembleias pode ser avaliada tanto
quantitativamente, ou seja, pelo nmero de associados presentes, quanto
qualitativamente, pela sua contribuio ao debate, s deliberaes e tomada de
deciso. Participao efetiva envolve e exige diversas outras condies e formas
de preparo, tais como formao e instrumentao dos associados, divulgao de
informaes e motivao participao.
A representatividade dos associados refere-se a presena e a manifestao
dos diversos conjuntos ou grupos legtimos de interesses quanto aos objetivos e s
polticas da cooperativa. Uma assembleia pode ter um quorum razovel, mas fraca
representatividade, caso determinados grupos de associados estejam ausentes
ou deixem de se manifestar. As assembleias e as pr-assembleias, associadas a
outros canais de comunicao, so fruns convenientes para que as posies
e a expectativa sejam discutidas e alinhadas, do que decorre a importncia da
representatividade que est implcita no princpio basilar da equidade, ou seja,
do tratamento justo e equnime de todos os grupos ou legtimos interessados no
destino da organizao.
A participao dos associados e a representatividade dos grupos de associados
no processo de convocao, de realizao e de deliberao das assembleias conferem
legitimidade aos processos de controle interno desencadeados pelos mecanismos
de governana da cooperativa.
Para tornar mais fcil a compreenso sobre a participao e a representatividade
nas cooperativas de crdito brasileiras, as sees seguintes foram organizadas em
quatro partes: participao na cooperativa, participao em assembleias, processo
eleitoral e formao cooperativista.
II. Participao na cooperativa
A organizao da cooperativa demanda comprometimento e participao de
seus associados. A participao condio fundamental para sua plena existncia e
para cumprimento de sua misso. Todos os esforos devem ser empreendidos para
96
estimul-la. A participao contribui para a gesto democrtica da organizao,
melhor fscalizao e aumento da solidez, alinhamento dos interesses internos e
atendimento expectativa dos associados.
A participao dos associados na cooperativa deve ser estimulada com
ambientes e instrumentos que possibilitem a eles que se expressem e sejam ouvidos.
Assim, desenvolve-se o senso de pertencimento, de propriedade e de capacidade
de infuenciar os rumos da cooperativa. Destacamos, entre esses mecanismos, a
oferta de canais de fornecimento de informaes aos associados, alternativos e
complementares s assembleias, e o estabelecimento de meios para recebimento
de sugestes e de reclamaes, devendo, nesse caso, haver retorno ao associado
quanto s medidas adotadas em consequncia de sua contribuio. A realizao
de reunies peridicas e de pr-assembleias, mencionadas anteriormente, so
instrumentos para esclarecer os associados sobre as atividades e os resultados da
cooperativa, que contribuem para formar ambiente favorvel apreenso de suas
crticas e propostas.
Na pesquisa realizada com as cooperativas, foram levantadas as formas mais
usadas pelos associados para expressar sua opinio sobre a cooperativa. Entre elas,
esto as conversas informais (no documentadas) com dirigentes (35,23%) ou com
gerentes e empregados (35,03%), as pr-assembleias (7,96%), a caixa de sugestes
(6,42%), a internet (5,70%) e as pesquisas de opinio (5,41%). Como evidenciam esses
nmeros, as conversas informais, que totalizam 70,26% das respostas, demonstram
o relevante papel relacional exercido pelos dirigentes e empregados, mas podem
sinalizar baixa confana na efetividade dos sistemas formais de comunicao com
a cooperativa.
Os associados, questionados sobre as formas pelas quais eles podem expressar
opinio, fazer reclamaes ou dar sugestes cooperativa, responderam que o fazem
nas conversas com gerentes e empregados (54,4%) e nas conversas com dirigentes
(21,6%), o que totalizou 76% das respostas. De maneira geral, esse resultado
prximo do obtido na pesquisa com cooperativas, ratifcando a questo.
Essa forma de se comunicar com a cooperativa guarda relao com o
conhecimento e a confana nos dirigentes por parte dos associados. Na pesquisa
realizada com associados, 36,6% deles informaram conhecer todos os dirigentes
da cooperativa, e 39% conhecem alguns deles. No item referente a confana nos
97
dirigentes, 82,6% dos associados consideram que os dirigentes sempre defendem
os interesses dos associados, 85,5% confam neles totalmente, e 91,9% consideram
os dirigentes totalmente capacitados para exercer a funo.
Alm dos mecanismos para coletar opinies e sugestes, a cooperativa poder
estabelecer canais para prover ao associado acesso s informaes da prpria
organizao. A esse propsito, os dirigentes responderam que os meios mais usados
para prover acesso s informaes so: mural (29,87%), internet (18,77%), boletim ou
jornal prprio (18,08%), mdia externa (17,73%) e pr-assembleias (6,56%).
Os associados, questionados sobre a forma pela qual adquirem conhecimento
sobre os assuntos que sero tratados na Assembleia Geral, responderam que
por meio de carta enviada para sua residncia (34,1%) e pelo boletim informativo
da cooperativa (14,9%). Entretanto, 12,3% afirmaram no ter conhecimento
desses assuntos. O mural da cooperativa citado por 6,8% das respostas, e as
pr-assembleias, somente por 0,8%.
III. Assembleias Gerais
A Assembleia Geral dos associados o rgo supremo da cooperativa, conforme
os limites legais e estatutrios, com poderes para decidir os negcios relativos
ao objeto da cooperativa e zelar por seu desenvolvimento e defesa. De acordo
com a legislao vigente, suas deliberaes vinculam todos, ainda que ausentes
ou discordantes. Assim, considerando a premissa de que a Assembleia Geral dos
associados a instncia mxima de governana da cooperativa de crdito, todos os
esforos devem ser despendidos para que haja efetiva participao dos associados
e representao substantiva dos diversos grupos que a compem.
Porm, a participao dos associados em Assembleia Geral nas cooperativas
de crdito brasileiras pouco expressiva. Das respostas das cooperativas, 31%
indicaram que menos de 5% dos associados assinaram a lista de presena na
Assembleia Geral de 2007; e 23% das respostas indicaram participao de 5% a
10% dos associados. Assim, a maioria das cooperativas teve frequncia inferior a
10% na sua principal reunio.
98
Na pesquisa realizada com cooperados, a maior parte dos respondentes,
55,4%, afrmaram que nunca, ou raramente, participam das Assembleias Gerais; 9,1%
informaram que s vezes participam; e somente 10,3% responderam que sempre
participam. Essa diferena entre as respostas obtidas na pesquisa com as cooperativas
e na pesquisa com cooperados no pode ser diretamente comparada. As respostas
das cooperativas referem-se especifcamente participao na Assembleia Geral
de 2007, e as respostas dos cooperados referem-se sua participao ao longo do
tempo de associao cooperativa. de se supor que, por perodos longos, tenha
havido ausncia do associado, porm, ao avaliar sua participao, ele poderia ter
considerado que sempre, ou quase sempre, esteve presente s Assembleias Gerais,
mesmo que no tenha participado da ltima Assembleia Geral. Dessa forma, as
respostas das duas pesquisas no so totalmente comparveis.
O fato de quase 65% dos associados haverem respondido que no participam
das Assembleias Gerais pode ser interpretado como resultado que est em linha
com as respostas das cooperativas, nas quais a baixa participao foi avaliada por
meio de anlise da distribuio de frequncia das respostas, e os resultados dos
associados foram um valor absoluto. Ento, considerando as respostas de ambos os
casos, dentro de um intervalo de confana na interpretao das respostas, podemos
afrmar que a participao efetiva dos associados baixa, conforme responderam as
cooperativas, e que os associados que participam das Assembleias Gerais com mais
frequncia compem um subconjunto do total de associados da cooperativa, sendo
os associados que compem esse subconjunto geralmente as mesmas pessoas.
A fraca participao um dos fatores que contribui para fragilizar os sistemas
internos de controle e de monitoramento da cooperativa, favorecendo o chamado
efeito carona (free rider), a ocorrncia de aes oportunistas e a assimetria de
informaes. No efeito carona, os associados avaliam que os benefcios ou os
riscos associados deciso de participar so pequenos, motivando-se a transferir
a outros a responsabilidade de participao. A fraca participao contribui para
ocorrncia de aes oportunistas, ao ampliar a possibilidade de captura poltica
da organizao por um grupo que pode instituir mecanismo para assegurar sua
continuidade no poder. E a assimetria de informaes designa a situao na qual
algum detm mais conhecimento do assunto do que outras pessoas, podendo
exercer mais infuncia nas decises por falta de informao adequada daqueles
que participaro da deliberao.
99
Na pesquisa realizada, foram levantados os possveis motivos para baixa
participao dos associados nas Assembleias Gerais. A maior parte das cooperativas
(72%) indicou fatores relacionados ao associado, como motivao ou questes
individuais. O principal motivo identificado foi Confiana do cooperado na
administrao da cooperativa, assinalado em 31% das respostas, seguido de Falta de
conhecimento do cooperado a respeito de sua importncia na Assembleia (27%) e de
Difculdade de deslocamento da residncia do cooperado para o local da Assembleia
(15%). Somente 16% das respostas relacionam-se s aes da cooperativa: falta
de realizao de festividades e sorteios (12%); realizao de Assembleia Geral por
delegados (2%); e falta de mobilizao ou de convite ao associado (2,2%). Outros
motivos para fraca participao foram indicados por 11% das respostas.
Na viso dos associados sobre participao pouco expressiva, as principais
justifcativas esto relacionadas a fatores pessoais (38,9% das respostas): 12,9%
afrmaram que No faz diferena ir Assembleia Geral; 12,4%, que o Tempo
gasto muito grande; 10%, que h Difculdade de deslocamento para o local da
Assembleia; e 3,6% declararam que o motivo Confana na administrao da
cooperativa. Outros motivos, todavia, foi a opo mais apontada, com 51,8% das
respostas. A anlise desses outros motivos indicou que 55,9% deles relacionam-se a
fatores pessoais dos associados, tais como falta de tempo (35,9%), falta de interesse
(12,2%) e horrio, data ou distncia incompatveis (7,7%). Somente 9,2% das
respostas dos associados indicaram aes da cooperativa como explicativas para
fraca participao, sendo 8,8% referentes a falta de divulgao pela cooperativa
da realizao da Assembleia Geral.
As respostas de ambas as pesquisas, portanto, convergiram para motivao
pessoal dos associados para explicao da fraca participao em Assembleias Gerais.
Como razovel supor que o associado que menos participa ter menos incentivo
para mobilizar os demais, cabe, ento, cooperativa tomar a iniciativa de realizar
esforos para assegurar efetiva participao dos associados nas Assembleias Gerais,
bem como representatividade dos conjuntos ou grupos de interesse que compem
o quadro social.
Por outro lado, para melhorar a amplitude e a efetividade da participao, torna-
se importante compreender a motivao dos associados. A participao passiva foge
ao esprito cooperativista e pode representar risco organizao. direito e obrigao
fundamental dos proprietrios defnir os objetivos de sua organizao. comum,
100
no entanto, que o nmero de integrantes da base de associados, a disperso da
propriedade da cooperativa e a percepo dos cooperados da insufciente capacidade
individual de infuenciar os destinos da organizao levem esses proprietrios ou
associados a se distanciarem da tomada de deciso nas Assembleias Gerais.
Na viso dos dirigentes das cooperativas, os fatores que melhor explicam a
motivao dos associados para comparecer s Assembleias Gerais so: comunicao
do rateio de sobras (33%), realizao de festividades com sorteio de brindes (23%),
aprovao das contas e destinao do Fundo de Assistncia Tcnica Educacional
e Social (Fates) (18%), eleio com existncia de chapas concorrentes (13%) e
comunicao do rateio de perdas ou despesas (8%).
Consideram os associados que os itens que mais motivam sua participao nas
Assembleias Gerais so: aprovao de contas (35%), comunicao ou deciso sobre
rateio de sobras (25,2%), ocorrncia de eleio com existncia de chapas concorrentes
(10%) e realizao de festividades e sorteio de brindes (3,2%). Outros motivos foram
alegados por 26,7% dos associados entrevistados na pesquisa. Deles, 45,7% relataram
motivos relacionados a obteno de notcias da cooperativa, a participao nas
decises e a participao em confraternizaes, entre outros. Essas respostas revelam
convergncia de percepo quanto a eleio com chapas concorrentes.
Entre as aes adotadas pela cooperativa para estimular participao dos
associados nas Assembleias Gerais, a mais citada foi realizar programas de educao,
sendo 26,88% das respostas para programas de educao cooperativista e 5,46%
para programas de educao fnanceira. Essas medidas pressupem interesse do
associado em efetiv-las e requerem preparo da cooperativa para adot-las. Isso
signifca que deve haver predisposio individual ou algum incentivo para que o
associado se disponha a participar de cursos de capacitao e de treinamento.
Outras possibilidades podem ser exploradas para melhorar o envolvimento
e a informao do quadro social com as questes da cooperativa. Nesse sentido,
podemos citar a realizao de assembleias regionais (pr-assembleias) ou de
reunies com grupos de cooperados, realizadas previamente Assembleia Geral.
Tais mecanismos podem ser utilizados para facilitar e amadurecer o debate,
muitas vezes invivel na Assembleia Geral, por falta de tempo, extenso da pauta,
timidez do cooperado, centralizao do debate etc. Esses instrumentos podem
proporcionar alguns benefcios, como a gerao, por parte do cooperado, do
101
sentimento de pertencimento e de ser ouvido. Podem tambm ampliar a percepo
da capacidade individual de exercer infuncia nos rumos da organizao, alm de,
evidentemente, possibilitar a prospeco de contribuies legtimas e inovadoras
para o prprio negcio. No entanto, somente 25,69% das cooperativas afrmaram
realizar esse tipo de reunio, o que evidencia existncia de espao bastante favorvel
ao aumento da utilizao desse recurso.
As pr-assembleias tm sido adotadas com bons resultados pelo sistema
cooperativista. Nelas, so apresentadas e discutidas as questes da cooperativa. Esses
momentos facilitam a participao de associados que, por razes diversas entre as
quais podemos citar difculdade de deslocamento, pouca capacidade de analisar a
situao da cooperativa, timidez , difcilmente se posicionariam na Assembleia Geral.
Outro ponto que as pr-assembleias podem auxiliar na soluo do problema de
insufcincia de tempo nas Assembleias Gerais, pois evitam que as manifestaes dos
associados sejam limitadas ou inibidas por parte dos condutores da Assembleia Geral.
Contudo, deve-se cuidar para que a realizao das pr-assembleias no
incorra em problemas que podem levar ao distanciamento do participante das
Assembleias Gerais. A dinmica desses encontros, por suas caractersticas, deve
estimular a proximidade, o debate e a exposio de propostas e crticas, exigindo
moderao e troca de ideias. necessrio evitar o risco de pequenos grupos
assumirem a liderana dos debates, monopolizando o discurso e desestimulando,
consequentemente, a participao efetiva.
Destaca-se que a representatividade mais expressiva dos associados se d
naquelas cooperativas que optam pelo regime de representao por delegados.
Esse modelo de representao um dos mecanismos de que as cooperativas
dispem para encaminhamento de solues nos casos de dificuldades de
representatividade de grupos e de participao de associados nas Assembleias
Gerais. Trata-se de mecanismo previsto no artigo 42 da Lei Cooperativa, que permite
esse tipo de representao em cooperativas singulares com nmero de associados
superior a trs mil ou com fliados que residam a mais de 50 quilmetros da sede,
com disposio no seu estatuto. Porm, somente 9,17% das cooperativas de crdito
adotam esse regime de representao.
102
O modelo de representao por delegados facilita a coordenao do
processo e melhora a interlocuo entre gestores e associados, reduzindo o custo
envolvido. Alm disso, proporciona equilbrio administrao da cooperativa, ao
difcultar manipulao de quadro social com baixa participao, no caso de haver,
na cooperativa, expressivo nmero de associados. Para assegurar a qualidade
da representao, fundamental a efetiva interlocuo entre representantes e
representados, podendo ser obtida por meio de mais aproximao com o quadro
social pelo delegado, que deve estar em condies de exercer o papel de agente
de liderana local.
III.I Convocao, realizao e divulgao
Para incentivar a presena dos associados, as condies de convocao,
de realizao e de divulgao das deliberaes da Assembleia Geral devem ser
efetuadas de forma que favoream a conciliao dos interesses da cooperativa
com os de seus associados.
As condies de convocao envolvem as aes a serem adotadas at
publicao do edital. Antes de publicar o edital de convocao, a cooperativa poder
estabelecer canais para permitir a grupos representativos do quadro social que
proponham temas para serem deliberados nas Assembleias Gerais. Isso deve ocorrer
de forma organizada e expressar o interesse de nmero razovel de associados, para
evitar risco de excessiva fragmentao do debate. Propostas individuais de associados
devem passar por prvia avaliao, por legitimao de grupos locais e setoriais de
associados. Os canais institudos devem possibilitar encaminhamento de propostas
com tempo adequado e, de preferncia, devidamente fundamentadas, para que
sejam avaliadas antes de sua insero no edital da Assembleia Geral.
Esse mecanismo usado pelas cooperativas de crdito brasileiras de forma
inefciente 62,7% informaram que no dispem de mecanismos formais que
permitam, aos associados ou aos delegados, inserirem itens na pauta das Assembleias
Gerais previamente sua realizao.
uma boa prtica de governana especifcar, na pauta da Assembleia Geral,
em linguagem clara, objetiva e adequada s caractersticas do quadro social,
103
todos os assuntos a serem discutidos, pois permite que temas significativos
sejam revelados com a devida antecedncia, favorecendo o aprofundamento das
ideias e o posicionamento dos associados. recomendada a no incluso do item
Outros assuntos, para evitar surpresas ao cooperado ou mesmo manipulao dos
participantes da Assembleia Geral, na votao de temas que demandariam mais
tempo para refexo. O levantamento efetuado nas cooperativas indicou que 88,2%
delas inserem o tema Outros assuntos, Assuntos gerais ou similares na pauta das
suas Assembleias Gerais.
Uma opinio que pode surgir considerar que a retirada do item Outros
assuntos confra rigidez pauta ou burocratize excessivamente o processo. A
disciplina na organizao da pauta faz parte do processo de desenvolvimento
institucional e da prpria educao cooperativista, exigindo, por vezes, detalhamento
e capacidade de antecipao. Exceo a essa orientao seria constar do item Outros
assuntos apenas matrias no deliberativas.
A pesquisa revelou que 97,8% das cooperativas, representadas pelos seus
dirigentes, afrmam que os itens do edital so compreendidos pelos seus associados.
Por outro lado, na pesquisa com associados, 53% disseram compreender todos os
assuntos, e 47% afrmaram compreender parcialmente ou no compreender os
assuntos constantes do edital das Assembleias Gerais.
As condies de convocao referentes a escolha e a divulgao do local e da
data, da hora e o tempo de durao da Assembleia Geral devem ser estabelecidas
pela cooperativa, propiciando condies que facilitem a presena dos associados.
Essa recomendao corroborada pelos resultados da pesquisa com os cooperados,
que indicaram, entre os principais motivos para deixar de participar, as difculdades
de deslocamento, o tempo de durao e a incompatibilidade com o horrio da
Assembleia Geral.
No caso de a pauta da Assembleia Geral conter assuntos complexos, tais como
alterao na rea de ao, mudana nas condies estatutrias de admisso de
associados, transformao, fuso, incorporao, desmembramento, liquidao e
demais assuntos considerados relevantes, sua divulgao deve ser feita com mais
antecedncia do que em casos comuns.
Na realizao da Assembleia Geral, a cooperativa poder adotar procedimentos
destinados a contribuir para o processo de deliberao e votao de itens da pauta.
104
Quando houver prestao de contas na pauta, a deliberao deve ser precedida
da leitura dos pareceres da Auditoria externa e do Conselho Fiscal. A leitura desses
pareceres sinaliza a existncia de boa poltica de prestao de contas, uma vez que
facilita aos associados o entendimento da situao da cooperativa e permite orientar
os debates e as deliberaes para eventuais pontos crticos ou frgeis. A pesquisa
efetuada nas cooperativas revelou que 78,2% delas j fazem leitura desses pareceres
antes da deliberao.
No processo de deliberao da Assembleia Geral, os itens da pauta devem ser
apreciados e votados individualmente e na sequncia que foram dispostos no edital
de convocao. A composio do edital de convocao , por si s, um sistema de
organizao dos interesses envolvidos. Por essa razo, a escolha dos itens da pauta,
sua disposio e o processo de deliberao devem estar transparentes e objetivos.
recomendvel manter a deliberao nas Assembleias Gerais na sequncia
proposta, evitando surpresas. A alterao da sequncia pode prejudicar o resultado
das deliberaes e a participao dos associados embora se espere que os
associados estejam presentes durante toda a Assembleia Geral, eventualmente
podem privilegiar a parte na qual tm mais interesse pessoal. A alterao pode
ainda infuir na integrao entre os itens a deliberar, j que frequente uma deciso
depender de outra. A hiptese de a Assembleia deliberar por mudana na sequncia
da pauta deve ser evitada, uma vez que no elimina os problemas mencionados,
levando a novo problema, devido difculdade desse colegiado em compreender,
nessas condies, todo o eventual impacto da mudana de sequncia, dado que
no h tempo sufciente para adequada refexo e anlise.
No momento da votao de cada deliberao, as cooperativas devem adotar o
procedimento de contagem, seguido do registro e da divulgao dos votos. Deve-se
evitar o voto por aclamao, mesmo quando h condies de avaliao visual das
manifestaes favorveis ou desfavorveis a um ponto de deliberao (por exemplo,
mos levantadas), de forma que o processo se torne mais transparente. Podem ocorrer
dvidas devido forma de contagem dos votos por aclamao, dependendo da forma
como os associados se manifestam (mos no muito levantadas, por exemplo) ou
devido a abstenes. Como consequncia da contagem dos votos, a implementao
das decises das Assembleias Gerais pelos administradores torna-se mais efetiva, pois
aumenta o conhecimento das dvidas e das indecises, sinalizando a complexidade
do tema e a diversidade de interesses e mostrando a necessidade de esclarecimentos
105
e de comunicao dos resultados. O registro do nmero de votos contrrios pode
facilitar o amadurecimento do debate, bem como eventual reavaliao do assunto.
A divulgao das deliberaes da Assembleia Geral deve ser efetuada de forma
transparente e ampla, permitindo acesso s informaes a todos os associados. A
ata da Assembleia Geral deve relatar todos os fatos ocorridos e as deliberaes
dos associados, at mesmo dissidncias, e ser amplamente divulgada. A ata das
Assembleias Gerais instrumento de registro formal das deliberaes e til para
documentar o histrico dos processos decisrios, assinalando posies individuais
e razes que motivaram determinadas escolhas. A Assembleia Geral soberana
quanto a suas decises, e estas devem ser assumidas de forma coletiva, mesmo
por aqueles com viso contrria. O objetivo de relatar fatos ocorridos, deliberaes
e dissidncias no acirrar antagonismos ou insufar movimentos contrrios s
decises coletivas. uma forma de documentar e compreender melhor as anlises,
os interesses envolvidos e os argumentos favorveis e contrrios utilizados,
com vistas a permitir que essas anlises facilitem posterior implementao do que
for decidido. Importa observar o cuidado com os registros na ata, para que ela no
perca sua objetividade e relevncia.
IV. Processo eleitoral
O processo eleitoral evento crtico, porque refete o interesse e a coeso dos
associados, as propostas para direcionamento futuro da organizao e, em geral, os
interesses predominantes defnidos. Defnio e formalizao das regras eleitorais
indicam maturidade e institucionalizao dos mecanismos decisrios internos. A
perenidade das regras dos processos deliberativos, particularmente dos eletivos,
e o amplo conhecimento dessas regras por todos os envolvidos so caractersticas
fundamentais dos modelos democrticos.
Um mecanismo de reconhecida efetividade para assegurar a qualidade dos
processos eletivos a comisso eleitoral, composta com a fnalidade especfca de
organizar esses processos. A essa comisso, deve ser assegurada plena independncia
e autonomia para conduo de seus trabalhos; deve ser reconhecida a iseno de
seus membros ante o processo; e deve haver recursos necessrios s suas atividades.
Sua constituio com antecedncia adequada possibilita a divulgao do processo
106
eleitoral e o conhecimento dos seus participantes pelos associados, contribuindo
para eficaz execuo dos trabalhos. Cabe a ela verificar o cumprimento dos
requisitos necessrios s candidaturas e s garantias de segurana, transparncia e
oportunidade de participao no sufrgio, reportando s instncias competentes as
atividades desempenhadas e os eventuais problemas, at mesmo com recomendao
de invalidao do processo, se necessrio.
A comisso eleitoral um frum de reconhecida efetividade, que assegura a
qualidade dos processos eletivos. Mesmo em cooperativas menores, a existncia de
uma comisso com independncia e responsabilidade, formalmente constituda para
conduzir o processo eleitoral, necessria para assegurar isonomia no tratamento
aos candidatos, reduzir a possibilidade de eventuais problemas no pleito, divulgar
de forma equilibrada as propostas e as candidaturas e processar o resultado.
De acordo com a pesquisa, em 58,72% das cooperativas no existe comit
eleitoral formalizado, com independncia para conduzir os processos de eleio.
Entre os associados, 40% afrmam desconhecer o processo eleitoral da cooperativa, e
49,3% consideram que o processo possui critrios totalmente claros e transparentes.
Dos associados entrevistados, somente 6,4% j haviam se candidatado a
algum cargo eletivo na cooperativa. Os associados que nunca se candidataram,
interrogados sobre seus motivos, afrmaram No querer se envolver (37,3%), No
se sente preparado para a funo ou cargo (17,3%) e No sabia que poderia se
candidatar (10,4%). Esses motivos revelam a necessidade de melhor divulgao dos
direitos do associado e do processo eleitoral, assim como do fomento participao
dos associados em programas de educao cooperativista para desenvolvimento e
aperfeioamento do processo eleitoral sob diferentes perspectivas.
As cooperativas, alm de instituir comisso para conduzir o processo eleitoral,
podem adotar mecanismos que favoream a participao dos associados, assim
como meios para proporcionar melhor representatividade de grupos de interesses
na composio da administrao da cooperativa. Entre esses mecanismos,
cita-se: divulgao do nome dos candidatos, incentivo ao fortalecimento da
representatividade e instituio do princpio da quarentena, analisados a seguir.
Como ocorre em qualquer processo eletivo, fundamental que os associados
conheam nomes, propostas e perfs dos candidatos previamente Assembleia Geral,
107
a fm de auxiliar sua avaliao e deciso. importante que o tempo mnimo para
divulgao leve em considerao o porte da cooperativa, sua distribuio geogrfca
e a interao entre os associados.
Em 79,65% das cooperativas, a divulgao do nome dos candidatos a cargos
eletivos ocorre em prazo superior a uma semana. No entanto, chama ateno o
fato de, em 19,18% das cooperativas, a divulgao dos nomes ocorrer em prazo
inferior a esse perodo, aparentemente insufciente para avaliao dos concorrentes.
Alm da divulgao do nome, a divulgao prvia de informaes sobre perfl do
candidato, tais como formao tcnica e currculo, relevante para o associado
formar sua opinio. Nesse quesito, 31,78% das cooperativas informaram que no
divulgam o perfl do candidato, e 27,69% o fazem apenas na Assembleia Geral que
eleger os candidatos.
Questionados sobre quando tomam conhecimento do nome e do perfl dos
candidatos, 45% dos associados afrmaram no ter conhecimento, 40% tomam
conhecimento antes da Assembleia Geral, e 11%, durante ela.
Tais pontos seriam, a princpio, sinais evidentes da necessidade de melhoria
na divulgao do nome e da qualifcao dos candidatos, para possibilitar aos
participantes melhor compreenso da capacidade de seus dirigentes. Esses
resultados so, tambm, indcios da pouca importncia atribuda formao desses
quadros no processo eletivo.
Para fortalecer a representatividade dos associados, a cooperativa deve dispor
de mecanismos que favoream a participao dos diferentes grupos de interesse do
quadro social regionais, setoriais, profssionais, tomadores e poupadores etc. no
rgo de administrao estratgica. Mecanismos que consigam lidar com a pluralidade
dos interesses, promovendo a adequada representatividade e o debate democrtico,
devem ser estimulados. Os diversos interesses existentes podero ser conciliados
para facilitar a participao dos grupos e de seus representantes. Uma vez que a
cooperativa existe para servir aos objetivos do conjunto de associados em detrimento
de interesses particulares, preciso que existam mecanismos que proporcionem
melhor representao dos diferentes grupos, que podem ter objetivos distintos
ou confitantes, principalmente ante a possibilidade de a cooperativa pertencer
modalidade de livre admisso de associados.
108
Nesse sentido, o projeto investigou nas cooperativas se h preocupao com
a representatividade dos diferentes segmentos de associados na formao das
chapas para os rgos estatutrios e nos processos decisrios. A resposta No existe
preocupao com a representatividade dos diferentes segmentos foi escolhida por
35,6% das cooperativas, seguido de Sim, cada segmento possui um representante
no Conselho Administrativo, na Diretoria ou no Conselho Fiscal (23,8%). Nessa
questo, houve grande nmero de abstinncia de resposta (16,66%), apesar de existir
item aberto, Sim, outra forma, que recebeu 16,79% das respostas. As respostas
chamam ateno para a necessidade de serem institudos canais de comunicao
dos grupos de associados com os dirigentes, uma vez que a preocupao com a
representatividade no existe em grande parte das cooperativas.
O instituto da quarentena, conforme defnido no Dicionrio Houaiss da Lngua
Portuguesa, o perodo subsequente ocupao de um cargo pblico estratgico,
em que o ex-detentor do cargo fca impedido de empregar-se no setor privado, onde
possa utilizar-se de informaes privilegiadas em benefcio prprio ou de outrem.
Sua utilizao vem sendo ampliada a vrios contextos. No mbito das cooperativas,
a Lei n 5.764, de 1971, dispe, em seu artigo 4, no inciso IX, sobre a neutralidade
poltica da cooperativa. Esse dispositivo tem como objetivo evitar que a cooperativa
seja usada com fnalidade eleitoral, em prejuzo da sociedade e de seus associados.
Para consolidao das regras do instituto da quarentena, as cooperativas tm a
possibilidade de inserir dispositivos nos seus normativos, em que estabelecem prazo
para desincompatibilizao prvia de cargos eletivos ou executivos ocupados na
cooperativa, para candidatura a cargo pblico eletivo, assim como prazo para concorrer
a cargos eletivos na cooperativa aps ter ocupado cargo pblico eletivo. Esse normativo
deve conter proibio do exerccio concomitante de cargo poltico-partidrio por
ocupante de cargo eletivo na cooperativa.
V. Educao cooperativista e relacionamento com a comunidade
A formao em cooperativismo envolve desenvolvimento de programas e
oferta de meios para educao cooperativista e fnanceira do associado.
A educao cooperativista fundamental para desenvolvimento da
cooperativa de crdito, por evidenciar ao associado o diferencial em sua relao
109
com a cooperativa, uma vez que no se trata de relao tradicional de um cliente
com uma instituio fnanceira. Outro aspecto essencial que tais organizaes
se sustentam em base educacional, no livre direito de associao. O processo
educativo, ao enfatizar o papel do associado como proprietrio e usurio da
cooperativa, esclarece seus direitos e deveres, ao mesmo tempo que destaca os
benefcios da cooperao e estimula sua prtica. A evidenciao da condio
de proprietrio explicita, ao mesmo tempo, a responsabilidade do associado e
a segurana da cooperativa. Com essa elucidao, o associado ter melhores
condies de cuidar de seus interesses, qualifcando-se para tarefas de controle,
fscalizao e administrao da cooperativa.
A educao cooperativista foi apontada por 27% das cooperativas
pesquisadas como importante medida para estimular participao nas assembleias.
Curiosamente, ao contrrio de previses e recomendaes dos rgos e das
associaes de fomento ao cooperativismo, 64,39% afrmaram no desenvolver
nenhum programa nesse sentido. De 1.199 respondentes, 405 cooperativas
afrmaram desenvolver programas de educao cooperativista, e destas, 385
detalharam as informaes desses programas. Os dados mostram que participaram
desses programas cerca de 110 mil cooperados em 2006.
A formao cooperativista contribui para preparar futuros administradores
e conselheiros fscais qualifcados para planejar corretamente, buscar o auto
desenvolvimento e dar continuidade s aes institucionais. Assim, fundamental
preparar a renovao dos membros dos rgos de administrao e de fscalizao,
sobretudo com estmulo emerso de lideranas.
Cooperativas necessitam de programas amplos e abertos de formao de
novas lideranas, at mesmo regionais, as quais podem ser elementos de ligao
da base de associados com o corpo diretivo. Esses programas poderiam abordar o
ensinamento de estratgias comportamentais de partilha de poder, necessrias ao
processo decisrio em ambiente participativo e fundamentais na gesto democrtica.
Como exemplo desse tipo de estratgia, podemos citar, com base na
teoria proposta por Argyris (1976), compartilhamento de decises no mbito
organizacional. Essa teoria prope que o processo educativo adote modelo
comportamental de explorao das opinies, o mais abrangente possvel, essencial
ao processo de sinergia do grupo e dos rgos estatutrios.
110
Educao cooperativista que traga resultados efetivos desafo considervel,
proporcional s necessrias mudanas identificadas por meio das pesquisas
realizadas, uma vez que tais pesquisas tornaram claro que os benefcios da
associao so mais bem percebidos pelos envolvidos, quando j praticados no
ambiente de origem do cooperado, antes da associao cooperativa.
No obstante, a complexidade do ambiente da organizao cooperativa
torna desejvel que o contedo dos programas de educao voltadas para esse
meio proporcione aos envolvidos o aperfeioamento da habilidade de trabalhar
em equipe, de relacionar com pessoas e de ampliar a percepo da dinmica
comportamental em grupos.
O desafo fca ainda mais evidente se considerarmos que a formao de
lderes e cooperados conscientes envolve mudana de atitudes, aquisio de
conhecimentos e desenvolvimento de pensamento crtico sobre diversos campos,
tcnicos e humanos. Essa formao deve levar a posturas transformadoras e
inovadoras, tais como aprimoramento da capacidade de ouvir; percepo dos
benefcios de se adotar atitudes que gerem sinergia; busca de empatia nos
relacionamentos; aquisio de conhecimentos sobre processos de negociao;
desenvolvimento de habilidades gerenciais; desenvolvimento de tcnicas de
diagnstico de problemas em equipes e organizaes; aumento e/ou conservao
da motivao em relao ao cooperativismo; prtica de elevado padro tico;
profunda apreenso da flosofa cooperativista e dos benefcios advindos da
cultura da cooperao; ampliao da viso do contexto social e econmico das
cooperativas; e aprofundamento da percepo do cooperativismo como agente
de mudanas econmicas e sociais.
Por sua vez, a educao fnanceira pode contribuir para melhorar a qualidade
e a capacidade de monitoramento da cooperativa pelos associados e auxiliar
em sua percepo sobre as vantagens oferecidas pela organizao, alm de
representar interessante instrumento de estmulo a participao. Mais intensidade
da participao e do acompanhamento das atividades est relacionada a menores
custos de controle e de fscalizao, convertendo a educao fnanceira em um
dos meios de que a cooperativa dispe para reduzir esses custos.
Os programas de educao fnanceira, ainda pouco adotados somente
20,27% das cooperativas os possuem foram considerados nas entrevistas
111
instrumentos efetivos para conscientizar os cooperados e estimular sua participao.
Por tratar de questes prticas e de rpida aplicao, relacionadas ao negcio da
cooperativa, essa modalidade de programa deve ser fortemente estimulada.
V.I. Responsabilidade social
No sistema fnanceiro, as cooperativas de crdito, por disporem de estrutura
menos complexa, esto em condies de levar, de forma sustentada, sem perder
de vista a concorrncia, os seus servios financeiros a pequenas e a grandes
localidades. Diferente das empresas, que necessitam incorporar as boas prticas
de Responsabilidade Social Empresarial (RSE) aos seus negcios para alcanar o
desenvolvimento social da comunidade, as cooperativas j nascem com esse objetivo.
Dessa forma, possuem vocao para praticarem o microcrdito, por exemplo, o
que, em uma instituio fnanceira bancria, seria considerada uma ao de RSE.
Nesse sentido, a motivao dos empreendimentos cooperativos est em sintonia
com o resultado esperado da prtica da RSE, que a melhoria da qualidade de vida
da sociedade, principalmente se considerarmos que os recursos captados por esses
empreendimentos so normalmente aplicados na rea de atuao da cooperativa.
Como a cooperativa de crdito contribui para fomento de economias locais, o
envolvimento com a comunidade em que est inserida, ao prover acesso aos servios
fnanceiros para a populao desassistida pelos meios tradicionais, fundamental
para seu sucesso e sua continuidade. Reconhecendo-se benefciada, a comunidade
tender a participar ativamente. Esse envolvimento pode ser iniciado com a educao
cooperativista nas escolas e nos eventos sociais e educativos dos cooperados e
devem ser extensivos a toda a comunidade como j fazem muitas cooperativas.
Dessa forma, as cooperativas, por meio da promoo permanente da formao
cooperativista e da educao fnanceira dos seus associados, contribuem para
fortalecer os vnculos associativistas que serviram de base para sua constituio, ao
mesmo tempo em que estabelecem poltica de envolvimento com a comunidade.
Esse modelo educacional um meio para estimular a emerso de lideranas setoriais
ou regionais, que serviro de elo entre cooperativa e associado, para renovar os
membros dos rgos de administrao e de fscalizao e para tornar mais expressiva
a participao dos associados e a sua representatividade nas instncias decisrias.
112
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115
Captulo 6. Direo Estratgica
Abelardo Duarte de Melo Sobrinho, Alexandre Martins Bastos e Joaquim Rubens Fontes Filho
Este captulo trata das caractersticas do rgo de administrao ou Direo
Estratgica nas cooperativas de crdito, aqui defnido como aquele responsvel
por identifcar a expectativa dos proprietrios e confront-la com as condies
do ambiente interno e externo da organizao para formulao de seus objetivos
e metas, por escolher os executivos que iro executar as aes para alcanar
esses objetivos e por acompanhar sua execuo. Neste texto, o rgo de Direo
Estratgica, caracterizado nas organizaes pelo Conselho de Administrao,
diferenciado do rgo de Direo Executiva, com responsabilidades sobre a ao
diria da organizao. So apresentados e discutidos: a) argumentos que sustentam
a recomendao de separar funes estratgicas e executivas, fator considerado
essencial para a boa governana; e b) condies para que o rgo de administrao
estratgica e seus membros cumpram seus papis de forma adequada.
Em busca de equacionamento do papel da Direo Estratgica das cooperativas
de crdito, este captulo traz consideraes e anlises sobre a estrutura, o papel,
as funes e a dinmica de atuao do Conselho de Administrao, sua relao
com o rgo executivo, a forma de composio e de organizao dos trabalhos, a
remunerao, os comits e o processo sucessrio.
I. Caractersticas da Direo Estratgica nas cooperativas de crdito
A anlise sobre a Direo Estratgica exige compreenso da legislao
vigente aplicvel s cooperativas de crdito, no que diz respeito aos seus rgos de
administrao. A Lei Cooperativa (Lei n 5.764, 16 de dezembro de 1971) prev, em
seu artigo 47, que essas entidades sero administradas por Diretoria ou por Conselho
de Administrao, composto exclusivamente de associados eleitos em Assembleia
Geral, rgo supremo de deciso da cooperativa. Deve ser observado, ainda, mandato
no superior a quatro anos, com renovao obrigatria de, no mnimo, um tero dos
componentes do Conselho de Administrao.
116
consenso que esse artigo trata dos rgos de administrao estratgica,
uma vez que, eleitos, seus integrantes passam a representar os interesses dos
proprietrios, nesse caso, os associados. At porque, mesmo sem citao expressa
do termo Direo Executiva, o pargrafo primeiro do referido artigo prev que o
estatuto social institua outros rgos necessrios administrao, base legal para
que a maioria das cooperativas de crdito tenha a Diretoria Executiva formalmente
disposta em seu estatuto.
Portanto, legalmente h previso de ambas as classes de administradores, o que
se coaduna com os princpios de governana que a Lei n 6.404, de 15 de dezembro
de 1976, consagrou, cinco anos depois, para as sociedades annimas. Entretanto,
por no estabelecer a forma de constituio desses outros rgos necessrios
administrao, a Lei Cooperativa deixou margem interpretao de que se estendem
Diretoria Executiva as prerrogativas inerentes ao caput do artigo 47, ou seja, que
tambm seja composta por associados eleitos em Assembleia Geral.
Coerentemente com esse entendimento, os resultados das pesquisas
demonstraram que, invariavelmente, a Diretoria Executiva eleita em Assembleia
Geral, com procedimentos que vo desde eleies separadas do Conselho de
Administrao e da Diretoria Executiva at a prerrogativa dos conselheiros de
Administrao eleitos escolherem, entre seus membros, os diretores executivos.
Assim, observa-se no Brasil a prtica dos modelos dispostos na Resoluo n 12,
de 23 de abril de 1974, da Confederao Nacional do Cooperativismo (CNC): ou se tem
Conselho de Administrao em que todos os componentes possuem funo de direo,
ou Conselho de Administrao constitudo por Diretoria Executiva e por membros
vogais (CONSELHO, 1974), sendo a ltima a forma mais adotada nas cooperativas de
crdito no Brasil. De acordo com a pesquisa, 83% das cooperativas de crdito possuem
o Conselho de Administrao como o rgo responsvel pela administrao, e no
Diretoria as duas formas permitidas pela legislao. Entre elas, 84,7% destacam do
Conselho de Administrao os membros que compem a chamada Diretoria Executiva,
o que representa quase 70% do total das cooperativas da amostra. Assim, a maioria
das cooperativas de crdito no Brasil apresenta sobreposio de funes estratgicas
e de funes executivas.
Problema clssico de governana, a sobreposio das funes se apresenta de
forma mais clara quando o presidente da Diretoria Executiva e o presidente do Conselho
117
de Administrao so a mesma pessoa, o que, de acordo com a pesquisa, ocorre em
78,6% das cooperativas com Conselho de Administrao. Fica evidente, portanto,
que a no separao entre as funes estratgicas e as executivas apresenta-se como
padro, institucionalizado, desse ambiente. Essa situao, somada ao fato de o nome
do diretor-presidente, na maioria das vezes, ser designado j na chapa eleitoral o
que lhe d o direito ao cargo, salvo se destitudo em Assembleia Geral , contribui
fortemente para reduzir a importncia do Conselho de Administrao, em contrapartida
ao fortalecimento da fgura do diretor-presidente.
As pesquisas indicaram, ainda, que 70,1% das cooperativas atribuem a
conduo dos assuntos administrativos do dia-a-dia a um diretor eleito, com funes
executivas, o que ratifca a resposta sobre o modelo adotado. Em apenas 29,5% da
amostra essa conduo foi atribuda a executivo contratado, que usualmente no
pertence ao quadro social de origem e ocupa cargo de gerente ou de superintendente,
conforme dispe o artigo 48 da Lei Cooperativa. Essa ltima hiptese, no entanto, no
chega a ser mitigadora dos riscos de confito, j que no se trata de administradores
estatutrios, com as inerentes responsabilidades administrativas, cveis e criminais,
mas sim de empregados, que se encontram em situao igualitria com os das
empresas para fns de legislao trabalhista e previdenciria.
De fato, o que ocorre hoje nas cooperativas de crdito brasileiras a
administrao realizada pelo diretor-presidente, nem sempre auxiliado pelos
diretores executivos. ele quem toma as decises estratgicas e as executivas,
cotidianas, de conduo dos negcios. Alm do mais, por serem membros e votarem
nas decises do Conselho de Administrao, os integrantes da Diretoria Executiva
assumem papel preponderante na defnio das estratgias da cooperativa e na
formao das chapas que concorrero aos seus rgos estatutrios.
Segundo Andrade e Rossetti (2004), a propriedade difusa como o caso das
cooperativas refete na propenso a pouco envolvimento por parte de proprietrios.
A variedade na natureza e na expectativa desses proprietrios fator que torna o
Conselho de Administrao instrumento fundamental de governana e justifca a
necessidade do amplo poder que lhe conferido, na maior parte dos pases, pela
lei e pelas normas de regulao de mercado.
No outra a razo pela qual a maioria dos entrevistados informou que o
Conselho de Administrao exerce papel de referendo s proposies da Diretoria
118
Executiva, e no de proponente e supervisor pr-ativo das aes dos executivos.
Portanto, a independncia do Conselho de Administrao ante os diretores
executivos fca comprometida em decorrncia da concentrao de poder e de
informaes no mbito da Diretoria Executiva. Os membros da Diretoria Executiva,
por sua vez, nem sempre se dedicam integralmente s atividades da cooperativa,
diante do vnculo com o grupo de controle externo que originou a cooperativa:
produtor rural, empresrio, profssional ou empregado. Por essa razo, comum
a delegao informal de parcela substancial de sua competncia ao gerente ou
superintendente, o que, por no se referir a responsvel legal, pode comprometer
a autonomia e os interesses da cooperativa.
II. Defnio de papis e atuao
Andrade e Rossetti (2004) apontam competncias diferenciadas nas
responsabilidades da Diretoria Executiva e do Conselho de Administrao, conforme
demonstra o Quadro 1.
119
Quadro 1: Atribuies da Diretoria Executiva e do Conselho de Administrao
Fonte: Elaborado com base em Andrade e Rosseti (2004)
O Quadro 1 serve para enfatizar a diferena entre as atribuies desses rgos
e, principalmente, para evidenciar a necessidade da separao de suas funes
e atribuies, conforme corroborado nos principais cdigos e diretrizes de boas
prticas de governana corporativa. Em uma empresa aberta tpica e na maioria de
outras organizaes, como fundos de penso, empresas estatais e organizaes do
terceiro setor , a instncia hierrquica mxima de administrao constituda por um
grupo de pessoas que representam os proprietrios ou fnanciadores (Conselho de
Administrao ou Conselho Deliberativo aqui chamado de rgo de administrao
ou Direo Estratgica). Cabe a essa instncia a responsabilidade pela defnio
de estratgias e objetivos, pela escolha dos executivos que iro desenvolv-los e
pelo acompanhamento de sua efetivao, em consonncia com a expectativa e os
interesses dos proprietrios. Aos executivos, cabe o mximo esforo para alcanar os
resultados esperados pelos proprietrios, articulados pelo rgo de administrao
120
estratgica. No diferente a necessidade dessa separao entre Direo Estratgica
e Executiva nas cooperativas de crdito brasileiras.
Tambm o Bank for International Settlements (BIS) defende essa separao, em
suas orientaes para a superviso bancria, ao se posicionar sobre as recomendaes
de governana corporativa em organizaes bancrias (BIS, 2006). Para o banco, as
funes do Conselho de Administrao vo alm da determinao dos objetivos
estratgicos, envolvendo o estabelecimento de padres ticos que devem orientar
as atividades bancrias, sem os quais sua administrao difcultada. fundamental
que esses padres tratem de temas como corrupo, suborno, confitos de interesse e
comportamentos ilegais ou antiticos nas atividades internas e externas dos bancos.
Essas orientaes se aplicam integralmente s cooperativas de crdito, em que so
to ou mais relevantes por lidarem com propriedade coletiva e difusa.
A sobreposio das funes de Direo Estratgica e Executiva pode tanto
gerar confitos de natureza tica, quanto reduzir o poder, a infuncia e a capacidade
de atuao do Conselho de Administrao ante a Diretoria Executiva, uma vez que
o executivo principal tende a ter muito mais informao sobre os negcios da
cooperativa que os membros do Conselho de Administrao. A isso, somam-se as
prticas de renovao obrigatria de um tero dos dirigentes eleitos, dispostas no
artigo 47 da Lei Cooperativa, que, na maior parte dos casos, incide apenas sobre
membros no executivos, para compor cenrio de elevada concentrao de poder
no executivo principal. Como resultado, a distribuio do poder internamente
cooperativa fca fortemente sujeita discrio do executivo principal, e no a um
mecanismo institucional. recomendvel, portanto, que a nomeao, a reconduo
ou a eventual destituio dos executivos sejam reconhecidas como algumas das
principais atribuies do Conselho de Administrao.
Os argumentos apresentados a seguir, nesta parte e nas subsequentes, buscam
refetir o conjunto dos estudos, pesquisas e anlises realizados sobre a governana
do segmento, no mbito do projeto Governana Cooperativa j detalhado no
Captulo 3.
121
II.I. Composio do rgo de Direo Estratgica
Na maioria das cooperativas, o Conselho de Administrao formado por 7 a 9
membros, sobre os quais recai a escolha da Diretoria Executiva. A quantidade de cargos
executivos varia de 2 a 4, sendo 3 o nmero mais frequente de diretores executivos.
Esse nmero est de acordo com as recomendaes dos cdigos de governana
corporativa, a exemplo do produzido pelo Instituto Brasileiro de Governana
Corporativa (IBGC), que prope, como nmeros adequados formao do Conselho,
de 5 a 9 membros (IBGC, 2004).
Esse nmero busca equilbrio entre um Conselho pequeno, com menos
capacidade de especializao em reas do interesse da organizao, e um muito
grande, que torna difcil a organizao no momento das deliberaes e leva a
disperso. No existe, porm, regra rgida sobre o nmero de membros aceitvel no
Conselho de Administrao ou outro nome que o rgo estratgico venha a ter.
A orientao que a quantidade de membros deve ser avaliada em cada situao,
de forma que todos os segmentos se faam representar o que particularmente
importante no caso das cooperativas , porm sem subdimensionamento que
contribua para dominao desse rgo por outros membros da gesto.
II.II. Reunies exclusivas
Os administradores estratgicos, em conformidade com o objetivo de assegurar
continuidade dos negcios e da organizao, devem estar bem informados sobre a
administrao da cooperativa e preparar sua sucesso mediante estmulo a formao
de novas lideranas e dirigentes. Os executivos podem e devem ser convidados a
participar das reunies do Conselho de Administrao, trazendo esclarecimentos e
informaes, mas fundamental que haja tambm reunies exclusivas de membros
do rgo de administrao estratgica, ou seja, do Conselho de Administrao,
sem participao dos administradores executivos. Isso permitir que dvidas ou
questionamentos relativos a aes dos executivos sejam analisados com iseno
e tranquilidade, evitando confitos desnecessrios. As reunies ampliaro o poder
desse rgo de representao, nivelando o conhecimento entre seus membros e
fortalecendo a separao entre os planos estratgico e executivo.
Como os administradores com funes estratgicas tm competncia para
deliberar sobre propostas de objetivos encaminhadas pelos executivos, necessrio
que tenham fcil acesso ao executivo principal para formarem seu conhecimento
122
e sua opinio, pois, por no participarem diretamente das atividades operacionais,
possuem menos informao e menos compreenso sobre as nuances do negcio.
Para organizar suas atividades, at mesmo de interlocuo com os executivos
ou com outras instncias da cooperativa, deve ser nomeado aquele que presidir o
rgo estratgico. Seguindo o tratamento dado ao tema por cdigos existentes de
governana, a exemplo da proposta do IBGC (2004), o presidente do Conselho de
Administrao deve preparar a pauta, ouvidos os demais conselheiros (estratgicos
ou vogais) e os executivos, propor calendrio de reunies, com periodicidade baseada
nas peculiaridades da sociedade, e garantir efetividade dos trabalhos.
A documentao necessria s reunies deve ter boa qualidade e ser colocada
a disposio dos participantes com antecedncia, com propostas fundamentadas e
com descrio de aes em andamento, com relatrios, previses e destaque para
os aspectos relevantes.
A ata dessas reunies deve registrar com clareza todas as decises, abstenes de
voto, confitos de opinio, responsabilidades, prazos, com cincia de todos os membros.
II.III. Remunerao
Os administradores com funes estratgicas devem ser adequadamente
remunerados, de forma que tenham independncia e comprometimento compatveis
com as responsabilidades atribudas a eles e ao rgo estatutrio, devendo sua
remunerao ser estabelecida em consonncia com a do executivo principal.
Na maioria das cooperativas pesquisadas, no existe remunerao ao conselheiro
de Administrao (40,9%). Embora possa ser entendida como contribuio voluntria
cooperativa, a necessidade de dedicao e a responsabilidade inerente ao cargo
aconselham que essa funo seja remunerada, de acordo, certamente, com as
possibilidades e o porte da cooperativa, para fortalecer a profssionalizao desse
rgo e ampliar o interesse de novos candidados.
123
III. Funes do rgo de Direo Estratgica
As principais funes do rgo de Direo Estratgica so estabelecimento
da estratgia organizacional, acompanhamento da sua implementao e avaliao
dos resultados. Assim, importante que as atribuies e as responsabilidades
decorrentes dessas funes essenciais estejam estabelecidas no estatuto social,
principal regulamento interno da cooperativa.
Alm de estabelecer estratgia e objetivos, o rgo de administrao estratgica
deve ser o responsvel pelo monitoramento de sua execuo. Assim, sua funo
precpua nomear e destituir os administradores executivos que iro executar as
estratgias estabelecidas. o Conselho de Administrao que, em nome de todos
os associados, deve garantir que os objetivos sero cumpridos, de forma que deve
dispor dos instrumentos necessrios a esse exerccio. Conforme Carver e Carver
(2001), como toda a autoridade reside no Conselho de Administrao, a delegao
aos executivos para realizar as atividades cotidianas no retira sua responsabilidade
por acompanhar e avaliar o desempenho da cooperativa, visando aferir o alcance
dos objetivos estabelecidos e o desempenho da gesto, e por se posicionar sobre
questes relacionadas perenidade dos negcios.
O rgo de Direo Estratgica deve ainda assegurar que a estrutura da
cooperativa esteja preparada para identifcar, preventivamente, a possibilidade
de ocorrncia de fatos que coloquem em risco a instituio. , portanto, seu
dever questionar periodicamente os administradores executivos sobre fatos ou
procedimentos que ameacem a posio da cooperativa. Deve avaliar e deliberar
sobre o plano de atuao em situaes de risco (plano de contingncia), a ser
proposto pelo executivo principal. Nesse sentido, importante identifcar se todos os
aspectos esto envolvidos nesse plano, em especial aqueles que tratam da conduta
dos administradores executivos.
Da mesma forma, o rgo de Direo Estratgica pode promover incentivos para
os administradores executivos associados consecuo dos objetivos estabelecidos
para a cooperativa, propondo vinculaode parcela de sua remunerao ao alcance
de metas especfcas. Entretanto, tal prerrogativa deve ser exercida com base em
fatores objetivos e com bom acompanhamento, de forma que se evite elevao
artificial de desempenho, subdimensionamento das metas ou atribuio de
resultados alm das funes e aladas dos executivos.
124
Isto ainda mais apropriado quando se sabe que as cooperativas no possuem
o lucro como objetivo e, portanto, no podem ser avaliadas somente pelo resultado
apurado em relao ao patrimnio. Entretanto, a ausncia de referenciais de lucro
no deve levar situao de acomodao em relao s inefcincias existentes,
motivo que reveste de importncia a divulgao de dados comparativos sobre o
desempenho das cooperativas singulares, como forma de referenciar a atuao de
cada uma, evidenciar as defcincias e oportunidades de melhoria e incentivar a
adoo das medidas apropriadas.
Alm do mais, como os membros do rgo de Direo Estratgica exercem
suas funes mediante mandatos fxos e delimitados, e a existncia da organizao
de longo prazo ou vitalcia, cabe a eles a tarefa de assegurar a existncia de novas
lideranas que estaro frente da misso de dar continuidade aos negcios e
cooperativa. Nesse sentido, no argumento vlido a inexistncia de associados
com interesse em ocupar as posies estratgicas da cooperativa: promover a
emergncia de novas lideranas, estimulando o interesse nesse papel, funo
precpua e essencial dos dirigentes.
IV. Funcionamento do rgo de Direo Estratgica
As regras de funcionamento do rgo de Direo Estratgica, instncia mxima
da administrao da cooperativa, devem ser perenes e no podem ser defnidas
casuisticamente, mas devem ser formalizadas, para que todos os associados e os
membros desse rgo, novos e antigos, tenham conhecimento delas. Nesse sentido,
devem ser explicitadas as responsabilidades, as atribuies e as rotinas de trabalho
do rgo.
Diversos autores e organizaes, como Andrade e Rossetti (2004), IBGC (2004),
Comisso de Valores Mobilirios (COMISSO, 2002) defendem posturas e regras de
funcionamento que devem ser adotadas pelo Conselho de Administrao. Pela sua
importncia para as cooperativas de crdito, ressalvada a necessidade de adaptao,
destacam-se as seguintes:
a. proteger o patrimnio da organizao, perseguir a consecuo de seu objeto
social e orientar a Diretoria Executiva, a fm de maximizar os resultados esperados
do empreendimento;
b. ter conselheiros com experincia em fnanas, que sejam responsveis por
acompanhar detalhadamente as prticas contbeis adotadas;
125
c. adotar regimento com descrio de suas atribuies e periodicidade mnima
das reunies;
d. formar comits especializados para anlise de questes relevantes em
profundidade, notadamente se levantadas pelos trabalhos de auditoria;
e. fazer anualmente avaliao formal do desempenho do executivo principal;
f. apreciar propostas preparadas por comits especializados, que devem ser
compostos por alguns membros do Conselho de Administrao, para estudar
seus assuntos e deliberar sobre elas.
A utilizao dessas orientaes gerais para o Conselho de Administrao em
cooperativas, como para qualquer empresa, pode exigir adequao de instrumentos
e estruturas existentes, recorrendo-se a alguns recursos, tais como, constituio de
comits, instituio de esquemas de avaliao de desempenho e reviso de sua
prpria composio. Tambm a meno maximizao deve ser entendida como
referente ao resultado, associado expectativa de seus proprietrios-cooperados,
no necessariamente ao desempenho fnanceiro. Como mencionado nos captulos
3 e 4 deste livro, a construo das diretrizes para cooperativas de crdito no deve
se dar com mera adaptao ao segmento, mas resultar da compreenso de suas
necessidades. Com base nisso, verifca-se a propriedade do que j est disposto em
outros cdigos e diretrizes.
Nas cooperativas de crdito brasileiras, de acordo com o que foi observado
nas entrevistas realizadas, o funcionamento do Conselho de Administrao segue
procedimento convencional: realizada, no mnimo, uma reunio ordinria por
ms, e, em caso de necessidade, h reunies extraordinrias. A Diretoria Executiva
elabora previamente os documentos necessrios para deliberao do Conselho de
Administrao e os entrega com antecedncia, em geral, de uma semana. Embora
as reunies sejam mensais, a maioria dos conselheiros de Administrao vai
cooperativa diversas vezes durante o ms, para informar-se a respeito das atividades
da cooperativa. H cooperativas em que os conselheiros se renem uma vez por
semana para tomar decises referentes ao Comit de Crdito.
As diretrizes propostas, contudo, recomendam que a pauta seja defnida pelo
rgo estratgico mediante proposta dos executivos, contemplando a possibilidade
de incluso de temas sugeridos pelos associados. Organizar a pauta de uma reunio
mais que tarefa burocrtica. Representa dispor sobre as prioridades que a organizao
deve discutir, o que, em tese, funo do Conselho de Administrao.
126
uma boa prtica que as reunies do Conselho de Administrao sejam
marcadas em datas que no coincidam com as do Conselho Fiscal, o que propicia
melhor fuxo de informaes entre os conselhos em relao s deliberaes. Nas
reunies do Conselho de Administrao, deve ser lida e conhecida a ata da reunio
anterior e a ata da reunio do Conselho Fiscal, alm de deliberados os assuntos
da ordem do dia. Quando a ata envolver temas de interesse do Conselho Fiscal,
o presidente ou coordenador desse rgo pode ser convidado a participar como
ouvinte, seja para prestar informaes, seja para acompanhar as deliberaes. Como
j prtica em muitas cooperativas, os responsveis pela Auditoria, interna ou
externa, devem tambm ser convidados para prestar esclarecimento nessas reunies.
O poder e as responsabilidades do rgo de administrao estratgica
devem ser compartilhados por todos os seus membros. A funo do presidente
deve ser de coordenao, sem que haja predominncia de poder em relao aos
demais integrantes. A eleio do presidente do Conselho de Administrao pelos
seus membros, e no diretamente pela Assembleia Geral, faz com que ele esteja
subordinado ao conjunto do rgo, podendo ser destitudo da Presidncia pelos
seus pares, quando assim for avaliado conveniente.
Como todos os membros do rgo de administrao estratgica so scios da
cooperativa e com ela possuem relaes econmicas, fundamental que estejam
imbudos do esprito associativista no momento das decises e que busquem
o melhor para a cooperativa, em detrimento de benefcios individuais prprios,
conceito que, em princpio, vlido para orientar a atuao do Conselho de qualquer
organizao. Os normativos da cooperativa devem dispor de mecanismos que
possibilitem e exijam esclarecimento de eventuais benefcios ou prejuzos individuais
decorrentes das decises a serem tomadas, o que envolve, at mesmo, procedimentos
cautelares para afastar do recinto os membros que tenham interesses prprios
diretos at como forma de evitar constrangimento.
IV.I. Processo sucessrio
O processo sucessrio importante em qualquer instncia de administrao.
A capacitao dos conselheiros, que certamente deve se equiparar dos
administradores executivos, fundamental para que eles possam tomar
decises bem qualifcadas, identifcar e apresentar questes a serem tratadas. O
compartilhamento da informao entre os administradores estratgicos contribui
para evitar que um ou mais deles se tornem insubstituveis, em decorrncia de
127
terem mais acesso s informaes internas da cooperativa, e evita que alguns
adquiram mais poder por deterem mais conhecimento acerca do conjunto dos
assuntos da cooperativa.
Os nmeros da pesquisa evidenciam que h razovel renovao do quadro
de dirigentes das cooperativas 44,1% dos dirigentes das cooperativas que
responderam pesquisa esto em seu primeiro mandato; no outro extremo, 6,1%
esto no quinto mandato consecutivo. Esses nmeros, contudo, no so conclusivos
quanto renovao dos dirigentes estratgicos e executivos, uma vez que a
renovao obrigatria para o Conselho de Administrao, no necessariamente
para membros individuais. Dessa forma, um dirigente pode ocupar indefnidamente
o cargo se reeleito, desde que outros membros do Conselho de Administrao
sejam substitudos. Lembra-se que, em 17% das cooperativas, sendo a Diretoria
o rgo de administrao (e no o Consellho de Administrao), no h sequer a
necessidade legal de renovao no rgo.
Em 505 cooperativas ou 42% das respondentes , h dirigentes no quinto
mandato eletivo consecutivo ou acima. Somente 216 das cooperativas (18%) da
amostra de 1.199 limitam formalmente o nmero de reeleies de um membro de
rgo estatutrio. Sob o enfoque de boas prticas de governana, recomendvel
que o nmero de reeleies seja limitado no estatuto, de modo que se evite
concentrao de poder poltico e de informao.
A preparao dos dirigentes para o desempenho das funes tambm
tema de especial importncia para as boas prticas de governana. O IBGC (2004)
preconiza que, ante a necessidade de o conselheiro aprimorar continuamente seu
desempenho, indispensvel que ele se submeta a programas de capacitao
para atualizar e reciclar conhecimentos. J Charan (2005) recomenda que, para
melhor entender as necessidades da empresa, os conselheiros precisam conhecer:
estratgia, avaliao do desempenho, funcionamento dos mercados fnanceiros,
gesto de risco, novas responsabilidades legais dos conselheiros, remunerao do
principal executivo e recursos tecnolgicos. De forma geral, essas recomendaes
so aplicveis ao universo das cooperativas.
A Resoluo n 3.041, de 28 de novembro de 2002, do Conselho Monetrio
Nacional, que estabelece condies para exerccio de cargos em rgos estatutrios
de instituies fnanceiras e demais instituies autorizadas a funcionar pelo Bacen,
determina, entre outros requisitos, que capacitao tcnica compatvel com as
128
atribuies do cargo condio para exerccio do cargo de conselheiro ou de
diretor at mesmo nas cooperativas de crdito , devendo ser estabelecidos
parmetros de formao acadmica, experincia profssional ou outros requisitos
considerados relevantes pela instituio. Assim, fundamental que as cooperativas,
em particular, e todo o segmento cooperativista promovam programas de formao
para lideranas atuais e futuras, tratando questes tcnicas como finanas,
dinmica de mercado e estratgias competitivas, de forma que se reforce a flosofa
cooperativista e a gesto participativa.
recomendvel que essa formao seja estruturada de tal forma, que ultrapasse
a mera transmisso de conhecimento e provoque mudana real de comportamento,
fazendo com que conselheiros e gestores de uma cooperativa atuem como
facilitadores e sirvam como agentes que consigam convergir os anseios do quadro
social, que atuem em nome do coletivo e que, ao mesmo tempo, tenham viso de
longo prazo em benefcio da organizao.
IV.II. Comits operacionais
Em cooperativas de mdio e grande porte, a capacidade de tomar decises
do rgo de administrao estratgica ser fortalecida, se parte de seus membros e
assessores puder se dedicar a assuntos especfcos, uma vez que existem questes
complexas a serem deliberadas. No ambiente das empresas de mercado, essa
necessidade clara, e a formao de comits tem se mostrado soluo efetiva.
, portanto, recomendvel a constituio de comits operacionais, como os de
Crdito e de Auditoria, formados por membros do rgo estratgico e tcnicos ou
executivos especialistas, cujas propostas sero avaliadas e aprovadas pelo rgo em
sua totalidade. Outros comits, como de os Estratgia, de Risco ou de Remunerao,
usuais nas empresas abertas, podem ser constitudos, desde que o porte da
cooperativa e as exigncias particulares desses assuntos assim o recomendem.
IV.III. Relacionamento com Auditorias
As auditorias interna e externa contribuem de formas distinta para anlise da
gesto e das operaes, fornecendo, muitas vezes, viso complementar apresentada
pelos administradores executivos da cooperativa. Assim, os administradores com
funes estratgicas devem no apenas ter acesso aos relatrios apresentados
pelos auditores, como tambm ter o direito de solicitar, sempre que necessrio,
esclarecimento dos pontos levantados nos relatrios ou explicaes adicionais.
129
De acordo com o IBGC (2004), o Conselho de Administrao deve estimular a
instituio de comit de Auditoria, que, alm de analisar as demonstraes, deve
supervisionar a rea fnanceira, garantir o desenvolvimento de controles internos
adequados e assegurar que as auditorias desenvolvam a contento o seu papel.
O IBGC (2004) observa que o Conselho de Administrao deve certifcar-se
de que os procedimentos adotados pelos auditores garantam independncia e
objetividade das anlises. Cabe ao comit de Auditoria tomar cincia de todos os
servios da auditoria externa, verifcando-os e adotando medidas para preservar a
independncia e a ausncia de confitos de interesse em sua atuao.
Dispe tambm o IBCG que responsabilidade do Conselho de Administrao
garantir que a Auditoria externa avalie, de acordo com sua metodologia, as prticas e
os atos implementados e executados pela Diretoria Executiva e pela Auditoria interna.
Para possibilitar a segregao e evitar confitos de interesse, os administradores com
funes executivas, mesmo que sejam membros do Conselho de Administrao, no
caso da atual confgurao, no devem fazer parte do comit de Auditoria.
Assim, os auditores externos devem reportar-se ao Conselho de Administrao
ou ao comit de Auditoria, sempre discutindo com esses rgos sobre as principais
prticas contbeis, as defcincias relevantes, os tratamentos contbeis opcionais, as
discordncias com a Diretoria Executiva, a avaliao de riscos e as possibilidades de
fraude. O plano de trabalho deve ser estabelecido pelos conselheiros administrativos,
em conjunto com os auditores externos, bem como sua remunerao.
IV.IV. Exerccio das funes
comum, nas cooperativas de crdito, o exerccio pelo conselheiro de
outra atividade fora da cooperativa, paralelamente sua funo na cooperativa,
o que pode ser at recomendvel, visto que no esperado que sua dedicao
cooperativa seja integral. Alm disso, essa outra atividade pode reforar os
conhecimentos e a capacidade de atuao do conselheiro, ampliando seus
relacionamentos com lideranas de outras organizaes. Entretanto, essas
atividades no devem impedir que os conselheiros dediquem o tempo necessrio
s atividades na cooperativa e transfram suas responsabilidades queles que
exercem cargos executivos, tornando-se meros autorizadores de seus atos.
130
Se, por um lado, neste captulo foi enfatizada a necessidade de aumentar a
capacidade de ao dos administradores estratgicos e fortalecer o papel do rgo
de Direo Estratgica, por outro, necessrio disciplinar o exerccio das funes do
conselheiro. Cabe ao rgo estratgico defnir objetivos e acompanhar a execuo,
e no realizar a execuo. Caso isso ocorra, considerado um ambiente de separao
de funes, as atividades executivas fcaro difusas, sem clara responsabilizao,
difcultando tanto sua realizao quanto o controle e a avaliao do que foi efetuado.
V. Consideraes fnais
interessante identifcar os padres de Direo Estratgica adotados em
cooperativas de crdito de outros pases, antes de enfatizarmos as recomendaes
associadas s diretrizes propostas pelo Bacen.
A ttulo de comparao, h na Amrica Latina dois modelos principais em
cooperativas de crdito: em um deles, a administrao estratgica competncia
do Conselho de Administrao membros eleitos, oriundos do quadro social , e a
administrao executiva compete ao chamado gerente-geral, representante legal
da cooperativa, tcnico vindo do mercado, profssional de fnanas ou bancrio, que
o gestor principal, cujas funes se equiparam s de diretor. o caso da Bolvia, do
Equador, da Colmbia e da Costa Rica (MEINEN, 2008).
No outro modelo, o Conselho de Administrao tambm eleito pela
Assembleia Geral e selecionado do quadro social , ou parte dele, tambm gestor
executivo e principal dirigente. Nesse formato, h o gerente-geral, que executa
atividades de menos complexidade. o que ocorre com frequncia no Chile, no
Paraguai e no Uruguai.
Infere-se, no entanto, que em ambos os modelos o gerente-geral escolhido
e, sobretudo, destitudo pelo Conselho de Administrao, conforme observado em
onze de doze pases pesquisados pela Confederao Alem de Cooperativas (DGRV).
Apenas no Mxico a Assembleia Geral elege o executivo (MEINEN, 2008).
J na Alemanha no h Conselho de Administrao, apenas Diretoria Executiva
profssional. Os componentes do colegiado (no mnimo dois e no mximo cinco), que
131
advm do mercado, so eleitos pelo Conselho Fiscal de cada banco cooperativo. Na
Austrlia, a maior parte dos diretores quase sempre provenientes do mercado
ainda eleita pelos associados, cabendo ao Conselho de Administrao a escolha do
presidente-executivo. Algumas cooperativas de crdito tm permisso de escolher
diretores por intermdio do Conselho Fiscal ou do Conselho de Administrao, prtica
apoiada pelo rgo regulador (MEINEN, 2008).
Comparativamente a outros modelos, portanto, a sobreposio de funes
estratgicas e executivas uma questo de governana que exige mudana urgente
no Brasil, pois, conforme visto, essa confgurao atribui o controle do processo
decisrio aos ocupantes dos cargos executivos, reduzindo o papel do rgo de
administrao estratgica.
Com isso, quer se refra a usos e costumes ou mesmo a interpretao da lei,
estabeleceu-se situao indesejvel quanto a governana, diante da inevitvel
concentrao de poder nos executivos, com os consequentes e inevitveis riscos de
perpetuao, independente do desempenho, e de continuidade da forma de gesto
da cooperativa, ante quadro de ausncia de preparao de sucessores.
Mesmo se tratando de executivos que, por princpio, entendam a necessidade
de alternncia de poder e de preparao de sucessores, o modelo induz perpetuao
e a assimetrias de informao e poder. De um lado, porque esses dirigentes executivos
dispem de acesso privilegiado s informaes; de outro, pela inexistncia de
subordinao aos administradores estratgicos, que, em qualquer hiptese, teriam
de submeter Assembleia Geral a proposta de destituio de diretores executivos
descumpridores das metas e dos objetivos. O modelo de indicao da Diretoria
Executiva entre os membros do Conselho de Administrao atenua esses confitos,
porm no lhe ataca o cerne, j que, demitido, o ex-diretor permaneceria como
membro do Conselho de Administrao, ao menos at nova Assembleia Geral.
Embora a maioria das lideranas cooperativistas brasileiras reconhea esses
confitos, h entendimento de que o modelo seria imposio da Lei Cooperativa, e
todos os esforos de interpretao, de acordo com as tendncias mais modernas,
mostraram-se infrutferos. Entretanto, como no possvel o exerccio da boa
governana sem clara separao entre funes estratgicas e executivas, uma
das sadas atribuir responsabilidades, previstas no estatuto, aos gerentes ou aos
superintendentes contratados, que, assim, estariam subordinados ao controle e ao
acompanhamento do Conselho de Administrao.
132
A outra, de melhor natureza, est defnida no Projeto de Lei Complementar n
177, de 2004, aprovado em agosto de 2008 na Cmara dos Deputados e, at a data
da primeira edio deste ttulo, encontra-se em tramitao no Senado Federal, que
dispe sobre constituio, funcionamento e superviso das cooperativas de crdito.
Publicada, essa lei, fnalmente, trar luz ao assunto, por permitir que conselheiros
eleitos contratem diretores profssionais, pertencentes ou no ao quadro social,
alm de introduzir outros mecanismos para boa governana. Assim, h de se
experimentar ganho signifcativo na qualidade da gesto, principalmente no que
tange profssionalizao dos gestores e mitigao dos confitos de governana.
Referncias
ANDRADE, Adriana; ROSSETTI, Jos Paschoal. Governana Corporativa:
fundamentos, desenvolvimento e tendncias. So Paulo: Atlas, 2004.
BIS. Bank for International Settlements. Aperfeioando a Governana Corporativa
em Organizaes Bancrias. Basilia, 2006.
BRASIL. Lei n 5764, de 16 de dezembro de 1971. Defne a poltica nacional de
cooperativismo, institui o regime jurdico das sociedades cooperativas e d outras
providncias. Disponvel em: <http://www.senado.gov.br>. Acesso em: 5 mar. 06.
CARVER, John; CARVER, Miriam. Carvers Policy Governance Model in Nonprofit
Organizations. Gouvernance: revue internationale, Hiver, Vol. 2, n. 1, p. 30-48,
2001. Disponvel em: <http://www.carvergovernance.com/pg-np.htm>. Acesso
em: 12 set. 06.
CHARAM, Ram. Governana Corporativa que Produz Resultados. Rio de Janeiro:
Campus, 2005.
COMISSO de Valores Mobilirios (CVM). Recomendaes da CVM sobre
Governana Corporativa. Jun. 2002. Disponvel em <www.cvm.gov.br/port/publ/
cartilha/cartilha.doc>. Acesso em 18 mar. 2006.
133
CONSELHO Nacional de Cooperativismo. Resoluo CNC n 12, de 23 de abril
de 1974. Dispe sobre a administrao da sociedade cooperativa. Disponvel em
<http://www.portaldocooperativismo.org.br/sescoop/juridico/ legislacao/#cnc12>.
Acesso em: 8 mar. 08.
IBGC. Cdigo das Melhores Prticas de Governana Corporativa. 3. verso. So
Paulo, 2004.
MEINEN, Enio. Confederao Sicredi. Assunto: Governana Cooperativa Diretoria
Executiva. Resposta a pedido de informaes sobre o modelo de governana em
outros pases, por e-mail. Mensagem enviada para Fabiano Costa Coelho, em 10 de
abril de 2008.
135
Captulo 7. Gesto Executiva
Mrcia Maria Rezende de Oliveira e Mauro Jos de Oliveira
Este captulo trata da atuao dos administradores executivos, responsveis
pela conduo dos negcios rotineiros da cooperativa. Aborda o exerccio de suas
atribuies, relacionando-as com as atividades e as competncias previstas nas
diretrizes de governana para cooperativas de crdito.
O termo administrador executivo, empregado neste texto, refere-se s funes
de diretor executivo, superintendente, gerente ou denominao congnere, de
acordo com a confgurao da cooperativa. Trata dos gestores responsveis pela
execuo do negcio, ou seja, pela implementao das estratgias e dos objetivos
da cooperativa.
Na confgurao atual do segmento, de acordo com a interpretao legal, os
diretores executivos so membros do rgo de administrao estratgica Conselho
de Administrao ou Diretoria , ao lado dos conselheiros vogais ou dos demais
diretores. Os superintendentes ou gerentes so contratados para exerccio da funo,
no so eleitos em Assembleia Geral. Esto subordinados ao rgo de administrao
estratgica, e sua relao com a cooperativa restringe-se s clusulas do contrato de
trabalho, havendo possibilidade de serem associados da cooperativa.
No entanto, como foi apresentado, nos captulos anteriores, o modelo que
tem obtido aprovao, at mesmo internacionalmente, o de diviso de atribuies
entre os administradores executivos e os administradores estratgicos. Caberiam
aos segundos as tarefas de orientao estratgica e de superviso dos atos dos
administradores executivos, os quais, por seu lado, devero cuidar da gesto da
cooperativa, implementando aes para cumprimento das diretrizes estratgicas.
Essa prtica de segregao das funes estratgicas e das executivas, que se
tornou difundida mundialmente, resultou na orientao, por parte dos cdigos de
melhores prticas de governana, de que haja diviso de papis entre esses dois
grupos de gestores.
136
Este captulo est dividido em quatro partes. Na primeira, evidenciamos o modo
de atuao e os requisitos requeridos dos administradores com funes executivas;
ressaltamos a importncia da diviso de funes estratgicas e executivas e os pontos
que envolvem os confitos de interesses dos gestores. Na segunda parte, tratamos
da importncia do cdigo de conduta e do estabelecimento dos padres ticos que
nortearo as atividades da cooperativa. Na terceira, discorremos sobre a gesto da
poltica de risco, seus objetivos e formas de conduo. Na quarta parte, abordamos
a prestao de informaes, abrangendo a transparncia e a padronizao na
divulgao dos dados por parte das cooperativas, sendo este ltimo item requisito
fundamental construo de indicadores fnanceiros e no fnanceiros. Dessa forma,
pode-se avaliar o desempenho da cooperativa e comparar com o das instituies
que atuam no segmento.
I. Atuao e responsabilidades
Na estrutura de cargos da cooperativa, devem ser contempladas a
responsabilidade, a autonomia e as tarefas atribudas a cada profssional ou a grupo
de trabalho.
O papel desempenhado pelos administradores com funes executivas em
reunies do rgo de administrao estratgica deve se resumir a informar e a
prestar esclarecimentos, no cabendo a eles a coordenao dos trabalhos, nem a
conduo e a participao de processos decisrios da competncia daquele rgo.
Essa regra deve prevalecer tambm nas cooperativas em que os membros do rgo
executivo pertencem concomitantemente ao Conselho de Administrao. Dessa
forma, ser fortalecida a segregao de funes e facilitada a responsabilizao
individual ou coletiva, quando necessrio. Procedimentos similares devem ocorrer
nas cooperativas centrais, por exemplo, em decises que envolvam interesses de
determinada cooperativa singular, sem participao do representante dessa singular
na deliberao, uma vez que essa situao est presente em 37% das cooperativas
pesquisadas, ou seja, nessas cooperativas singulares membros estatutrios tambm
participam de rgos estatutrios de centrais ou de confederaes.
137
I.I. Confitos de interesse
Nos confitos entre proprietrios (principais) e gestores (agentes), foi observada
a existncia de comportamentos danosos aos interesses empresariais, por parte
dos administradores executivos: concesso de benefcios exagerados a si mesmos;
gesto focada no curto prazo para garantir ganhos salariais mais elevados; diretrizes
impactantes sem consenso com outras instncias organizacionais; e estratgias de
autodefesa para perpetuao no poder (ANDRADE e ROSSETI, 2004). De acordo com
Lamb (2000), para a teoria da Agncia, no nem mesmo necessrio que o dirigente
manifeste seu oportunismo para criar dvidas para os acionistas. A possibilidade
de o dirigente agir conforme seus prprios interesses sufciente para inquietar os
proprietrios. Assim, necessrio que haja contnuo aperfeioamento dos modelos
de governana, que devero passar por incentivo a comportamentos que sejam
benfcos s empresas e aos investidores em longo prazo.
Nos confitos entre acionistas majoritrios e minoritrios, diferentemente da
situao do proprietrio, que busca se proteger das aes oportunistas dos gestores,
so os minoritrios que fcam sujeitos aos interesses dos majoritrios, que tendem
ao efetivo exerccio dos seus direitos, defesa dos seus interesses e busca de poder
na organizao. Pesquisa realizada pelas consultorias McKinsey e Korn-Ferry (2001)
no Brasil destacou, em relao aos acionistas minoritrios de um grupo de 116
empresas, que, em 27% delas, as decises do Conselho de Administrao ignoram
ou consideram espordica ou marginalmente os interesses dos minoritrios. E
afrmam os pesquisadores que, daquelas que afrmaram consider-los, nem todas
o fazem efetivamente.
Em cooperativas de crdito, confito de interesse, mesmo que de outra natureza,
esto presentes nas relaes, como se pretende demonstrar neste item.
I.II. Gesto operacional
A gesto operacional envolve capacidade de dedicar tempo e energia funo.
No entanto, so frequentes as situaes em que membros da Diretoria Executiva
exercem suas responsabilidades na cooperativa como atividade secundria. Essa
prtica leva a limitao do tempo de dedicao e, consequentemente, pode
comprometer os resultados esperados para o papel do dirigente. De acordo com a
pesquisa, das 920 respostas para esse item, em 10% das cooperativas nenhum diretor
ou conselheiro comparece diariamente ao trabalho, e, em 26% delas, apenas um
diretor ou conselheiro exerce diariamente suas funes. Indo um pouco alm, pode
138
haver prejuzo consecuo das metas estabelecidas para a cooperativa. Outros
benefcios oriundos da dedicao exclusiva ao exerccio da gesto operacional
o dinamismo proporcionado administrao, resultante da presena constante
dos responsveis pela conduo dos negcios. Tal presena evita transferncia
indesejvel de responsabilidade para outras esferas de administrao, devido a
ausncia fsica dos administradores executivos ou a desconhecimento da rotina
por parte deles.
Os administradores executivos devem exercer controle das reas especfcas
da cooperativa, em especial daquelas diretamente relacionadas com os objetivos
estabelecidos pelo rgo de administrao. Esse controle deve ser exercido mesmo
individualmente pelos diretores, sem prejuzo da atuao conjunta do rgo de
administrao executiva, de forma que se evitem aes que coloquem a cooperativa
de crdito em situao de risco. De acordo com o Bank for International Settlementes
(BIS) (2006), esse tipo de vigilncia exige, alm de controles internos adequados,
monitoramento da atividade de funcionrios que geram retornos incompatveis com
expectativa razovel, por exemplo, quando atividades consideradas de baixo risco
e baixa margem de lucro produzam retornos altos e inesperados. Isso pode ocorrer,
especialmente, em relao perseguio das metas traadas, quando os prprios
executivos, gerentes ou demais empregados, mesmo sem inteno de ocultar ou
de praticar negcio ilcito, atuam com exagero e impetuosidade em situaes que
seriam triviais, como aplicaes ou investimentos, submetendo a riscos excessivos
e irresponsveis o patrimnio dos associados.
A existncia de amplos poderes atribudos ao executivo contratado,
frequentemente prevista nos normativos das cooperativas, que permitem, em muitas
ocasies, decises isoladas, mostra-se totalmente inadequada para a boa governana.
Assim, todas as atividades a serem desempenhadas devem estar previstas nos
normativos internos, bem como as aladas de deciso e suas respectivas hierarquias.
A capacitao tcnica para exerccio do cargo de administrador de instituio
fnanceira pressuposto ao exerccio da funo executiva, conforme previsto na
Resoluo n 3.041, de 2 de dezembro de 2002, do Conselho Monetrio Nacional
(CMN). Assim, os executivos devem deter, alm dos conhecimentos especfcos,
habilidades compatveis com a complexidade das funes exercidas. fundamental
que o administrador executivo tenha compromisso com os interesses dos associados
e da cooperativa e experincia para exerccio da funo que lhe cabe.
139
Embora as recomendaes do BIS para aperfeioamento da governana
corporativa sejam destinadas s instituies bancrias, podemos dizer que parte
dos conhecimentos tcnicos recomendados por aquela organizao para a alta
Direo dos bancos deve envolver, tambm no caso das cooperativas de crdito,
capacidade de: 1) identifcar, medir e avaliar todos os riscos materiais, que abrangem
riscos operacionais, de mercado, legais e reputacionais; 2) compreender as
responsabilidades relacionadas com a administrao dos riscos a que a instituio
est sujeita; 3) avaliar regularmente o cumprimento das leis, normas e regulamentos
aplicveis s suas atividades e s da cooperativa.
Ainda com base nas recomendaes do BIS, passveis de serem aplicadas s
cooperativas, devem ser destacadas as habilidades de: 1) gerenciar as reas sob
sua superviso; 2) manter controle apropriado sobre os colaboradores por meio de
habilidade para conduzir, motivar e trabalhar em equipe; 3) ter viso do negcio; e
4) ser dotado de capacidade para tomar deciso.
As atribuies e as responsabilidades dos administradores com funes
executivas devem estar descritas no estatuto e no regimento interno, at mesmo em
relao s exigncias quanto a formao e experincia, no apenas para atender a
responsabilidades legais, mas tambm para proporcionar transparncia ao quadro
de associados e colaboradores da cooperativa.
Uma das principais atribuies da administrao executiva assumir a
responsabilidade pelas demonstraes patrimoniais e de resultados da organizao,
expressos em documentos que sintetizam os resultados obtidos. Tambm
sua funo identifcar e expor ao rgo de administrao estratgica os pontos
vulnerveis e os riscos da cooperativa. Para tanto, necessrio observar a pertinncia
e a confabilidade do contedo dos relatrios encaminhados ao Conselho e aqueles
direcionados s demais partes interessadas, de forma que possa haver avaliao
adequada dos assuntos.
Dessa forma, os administradores com funes executivas devem certifcar
a adequao das demonstraes financeiras e a confiabilidade dos relatrios
encaminhados aos rgos de administrao estratgica, ao Conselho Fiscal, aos
associados e aos rgos internos e externos de controle, atestando que no existem
omisses ou falsas declaraes nesses documentos, e que eles expressam a real
situao da cooperativa.
140
Uma das maneiras de conferir confabilidade a esses documentos j na sua
origem pelo reconhecimento da importncia dos diversos processos de controle
em curto e longo prazos, at mesmo daqueles exercidos por outras instncias,
como o Conselho Fiscal e o agente interno de controle. Os controles operacionais
asseguram que as informaes produzidas e divulgadas sejam confveis, devendo
ser disseminados de forma clara para toda a organizao.
II. Cdigo de conduta e padres ticos
Os cdigos de conduta tm-se mostrado efetivos instrumentos para traar
orientaes, apontar e controlar o comportamento tico nas organizaes,
representando relevante mecanismo associado s boas prticas de governana.
Esse cdigo, institudo e aprovado pelo rgo estratgico, cujos princpios
nortearo as atividades da cooperativa, deve abordar padres ticos e valores
corporativos. Em que pese ser responsabilidade dos administradores estratgicos
zelar pelo cumprimento de suas orientaes, so os administradores executivos que
podem acompanhar melhor e avaliar sua aplicao no cotidiano da cooperativa, e,
por isso, caber a eles a responsabilidade pela sua aplicao.
A orientao de o rgo estratgico ser o responsvel maior pela elaborao
do cdigo de conduta se deve a seu papel de principal guardio dos valores
institucionais, os quais devem constar no documento. Tal orientao se alinha com
a ideia de fortalecer a atuao do rgo estratgico, de garantir o envolvimento da
alta Direo na concepo, implementao e disseminao do cdigo de conduta
e de assegurar seu empenho na busca do comportamento tico em todos os nveis
hierrquicos da cooperativa.
Um dos objetivos do cdigo de conduta ser referncia formal e institucional
para a conduta pessoal e profissional de cada integrante da cooperativa. Os
integrantes da organizao, independente do cargo ou da funo que ocupem,
estaro sujeitos s suas orientaes, reduzindo a subjetividade das interpretaes
pessoais sobre princpios morais e ticos, at mesmo no que concerne perseguio
dos objetivos traados pelo rgo de administrao estratgica.
141
Esse cdigo tambm tem o objetivo de fornecer padro de relacionamento com
os diversos pblicos de interesses, que, no caso das cooperativas, podem ser outras
cooperativas, bancos, associados, empregados, parceiros, fornecedores, prestadores
de servios, concorrentes, sociedade, governo e comunidade.
No entanto, difcil imaginar um conjunto de orientaes para as relaes em
associaes, sem considerar os princpios nos quais elas se baseiam. Atualmente, no
mbito da Aliana Cooperativa Internacional (ACI) que os princpios cooperativistas
so periodicamente revistos. Esses preceitos adeso voluntria e livre; gesto
democrtica; participao econmica dos membros; autonomia e independncia;
educao, formao e informao; intercooperao; e interesse pela comunidade , que
orientam o exerccio do cooperativismo de maneira geral, so os grandes valores que
regem as relaes entre pessoas, organizaes e sistemas cooperativistas. A existncia
de mais ou menos adeso prtica desses princpios provavelmente est relacionada
com a maneira de os cooperados e as cooperativas procederem em relao a questes
tradicionalmente contempladas em cdigos de conduta, documento adotado por 52%
das cooperativas, de acordo com a pesquisa realizada. A diviso de trabalho entre o
rgo colegiado e os ocupantes de cargos executivos, o papel desempenhado pelas
confederaes, cooperativas centrais e empresas constitudas para prestar servio
para suas fliadas, a sobreposio de dirigentes na ocupao de cargos em singulares,
centrais e confederaes e a prpria organizao sistmica estabelecida em lei para
o cooperativismo geram complexa rede de relacionamento e de interesses. Poder
haver confito de interesses entre centrais e sistemas, por exemplo, na tentativa de
expanso de rea de atuao para aumentar a participao no mercado, ou entre uma
cooperativa singular e sua central, acirrada pela situao de possurem, por exemplo,
um dirigente comum.
Assim, tendo em conta as especifcidades desse segmento, pode-se considerar
fundamental que o cdigo de conduta agregue os princpios cooperativistas,
associados a temas como conflitos de interesses dentro e fora do sistema
cooperativo, meio ambiente, segurana no trabalho, nepotismo, emprstimos
a partes relacionadas, corrupo, divulgao de informaes, comportamentos
ilegais e atividades polticas. Aqueles que, de boa f, com o intuito de preservar o
comportamento tico nas organizaes, promovam denncias, devem ter suas aes
protegidas pelo cdigo de conduta, de forma que sejam preservados de retaliao
que venha a ocorrer.
142
Esse cdigo de conduta deve ser, acima de tudo, instrumento prtico a guiar as
relaes internas e externas, para facilitar o controle da autogesto e, indiretamente,
contribuir para aumento da confana dos usurios nas instituies que tiverem
prticas consistentes de padres ticos. De acordo com o BIS, a existncia de cultura
organizacional que determine e incentive o comportamento tico to ou mais
importante que declarao escrita a esse respeito. Os dirigentes da cooperativa
devem, portanto, assumir a responsabilidade pela aplicao dos padres ticos no
dia-a-dia, sobretudo pelo exemplo, e difundir os valores defnidos, promovendo as
condies para que eles passem a fazer parte da cultura organizacional.
A cooperativa deve divulgar o cdigo nos veculos internos de comunicao
e estabelecer canais para sanar dvidas ou dar conhecimento sobre os pontos de
confito. Aos novos associados e funcionrios, recomenda-se dar conhecimento do
cdigo assim que eles ingressarem na cooperativa, em conjunto com as informaes
repassadas na admisso.
Em consonncia com as premissas j citadas, com os objetivos de alcanar
transparncia e de aumentar a confana entre os associados, faz-se necessria a
publicidade das negociaes havidas com partes relacionadas. Conforme a Deliberao
n 26, de 5 de fevereiro de 1986, da Comisso de Valores Mobilirios (CVM):
Partes relacionadas podem ser defnidas, de um modo amplo,
como aquelas entidades, fsicas ou jurdicas, com as quais uma
companhia tenha possibilidade de contratar, no sentido lato
deste termo, em condies que no sejam as de comutatividade
e independncia que caracterizam as transaes com terceiros
alheios companhia, ao seu controle gerencial ou a qualquer
outra rea de influncia. Os termos contrato e transaes
referem-se, neste contexto, a operaes tais como: comprar,
vender, emprestar, tomar emprestado, remunerar, prestar ou
receber servios, condies de operaes, dar ou receber em
consignao, integralizar capital, exercer opes, distribuir lucros,
etc. (CVM, 1986).
A cooperativa deve instituir mecanismos para assegurar que as referidas
negociaes sejam divulgadas e registradas nas demonstraes fnanceiras da
cooperativa, de modo que todas as partes interessadas tenham conhecimento do fato
e das razes que levaram sua ocorrncia e que compreendam seus efeitos sobre a
situao fnanceira da cooperativa e a regularidade da operao, at mesmo quanto
143
a tica. Tais transaes devem ser realizadas nas mesmas condies que seriam
aplicadas entre partes no relacionadas, no tocante a prazos, valores, encargos etc.
A divulgao das informaes sobre as transaes como o nome dos envolvidos,
natureza da operao, condies e valores contribui para que a tica e os interesses
institucionais direcionem as aes da instituio. A possibilidade de instituir essa
prtica deve ser avaliada pelas cooperativas, uma vez que em 58% das instituies
pesquisadas isso no ocorre.
Nesse sentido, os administradores, no s os executivos mas tambm os
estratgicos, devem se abster de participar de decises nas situaes em que os
interesses pessoais confitem com os institucionais, quando no h independncia
em relao s decises a serem tomadas, podendo o posicionamento ser motivado
por interesses distintos daqueles da cooperativa. Esse procedimento, entretanto, est
ausente em 51% das cooperativas pesquisadas. Tais situaes devem estar previstas
no cdigo de conduta. Com essa disciplina, a atuao dos gestores ser pautada por
transparncia, tica, respeito legislao e segregao de atividades.
III. Polticas de risco e crdito
Para melhor entendimento das polticas de crdito, conveniente apresentar
a defnio de alguns dos termos relacionados com essas polticas, quais sejam:
risco, risco de crdito e risco da atividade fnanceira. De acordo com Moreira (2008),
entre vrias defnies possveis, um conceito bem amplo de risco [...] a chance
de perda fnanceira. Ativos com chances maiores de perda so vistos como mais
arriscados do que aqueles com chances menores de perdas. J o risco de crdito
representa a possibilidade de inadimplemento da contraparte
de quaisquer instrumentos financeiros, gerando a falta de
recebimento para a outra parte. Convm observar que ele no
surge apenas da incapacidade para honrar os compromissos,
mas tambm da falta de desejo em honrar os compromissos
assumidos (MOREIRA, 2008, p. 399).
Um conceito mais direcionado a instituies fnanceiras, entre as quais se
inserem as cooperativas de crdito, que o risco da atividade fnanceira pode ser
defnido como o impacto potencial adverso que determinados eventos, esperados
144
ou inesperados, podem ter sobre o capital e resultados de uma instituio (BACEN,
1997, p. 5). Assim, so imprescindveis para sucesso do negcio a identifcao
das reas da organizao mais suscetveis a ocorrncia de erros e problemas e
a adoo de polticas de controle e acompanhamento que iro aliviar ou, pelo
menos, reduzir tais erros.
A poltica de gesto de riscos objetiva proporcionar segurana aos
associados e percepo de que suas aplicaes sero geridas conforme normas
pr-estabelecidas pela cooperativa, de acordo com a tcnica mais adequada.
Tais normas determinam formas de conduta, responsabilizao e segregao de
funes, devendo ser disponibilizadas aos associados e amplamente divulgadas
ao quadro funcional da cooperativa. O processo de controle de risco envolve
identifcao, mensurao e monitoramento dos riscos.
Aos conselheiros com funes estratgicas, cabe assegurar que os administradores
executivos preventivamente identifquem, avaliem e monitorem os riscos inerentes
atividade cooperativista. Cabe a eles, ainda, aprovar os planos de contingncia
formulados por esses executivos. As polticas de controle de risco propostas pelos
executivos e aprovadas pelos administradores estratgicos no devem confitar com
outras polticas adotadas pela cooperativa. Devem ser sufcientemente detalhadas e,
ao mesmo tempo, permitir fexibilidade na gesto do risco. Bergamini Jnior (2005)
enfatiza que atribuio da Diretoria Executiva a gesto dos riscos, mas que cabe
aos conselheiros com funes estratgicas supervisionar a gesto, estabelecendo
boas prticas de governana, de que conste defnio de procedimentos relativos
administrao desses riscos.
Para Lombardo et al. (s/d), o controle e a gesto de riscos eficazes devem
contemplar etapas como superviso ativa; desenvolvimento de polticas,
procedimentos e limites adequados; sistemas de medio/monitoramento; e auditorias
e controles internos abrangentes. Alm disso, requer que todos os envolvidos estejam
bem informados, e que o pessoal tcnico seja qualifcado. Relativamente ao grau de
sofsticao do processo, afrma que deve ser compatvel com o nvel de risco potencial
da cooperativa e com o seu porte. Os gestores executivos, cuja responsabilidade
garantir que os negcios sejam administrados de forma segura e sensata, devem
compreender a natureza e o comprometimento dos riscos assumidos e saber se podem
ser enquadrados na estratgia adotada para a instituio. Para isso, cumpre-lhes a
superviso dos processos de controle e de gerenciamento de risco, cabendo:
145
1. desenvolver e implementar prticas e procedimentos que
traduzam, em normas operativas, as metas, os objetivos e as
tolerncias aos tipos de risco identifcados;
2. garantir o cumprimento da estrutura hierrquica e de
responsabilidade estabelecida, para mensurar, administrar e gerar
informaes sobre as exposies a riscos;
3. supervisionar a implantao e a manuteno dos sistemas que
identifcam, mensuram, monitoram e controlam os riscos;
4. estabelecer controles internos eficazes para os diversos
processos de controle de riscos (LOMBARDO et al, s/d, p. 61) .
Consideram, ainda, os autores citados:
Para evitar confitos de interesses, os processos de mensurao,
monitoramento e controle dos riscos devem ser executados
de forma independente das reas que realizam as operaes
geradoras dos riscos (por. ex. operaes das mesas de
tesouraria, operaes comerciais da rede de agncias, etc.)
(LOMBARDO et al, s/d, p.61).
Sempre que seu porte e a complexidade de suas atividades exigirem, a
cooperativa, para ter controle de riscos eficaz, deve recorrer a comits para
identificar e tratar risco em campos especficos, tais como crdito, liquidez,
investimentos e operaes. Esses comits, citados no Captulo 6, tm como
responsabilidade defnir a estratgia de assuno de riscos; formular as polticas
de aceitao e de tolerncia de riscos; e assegurar a comunicao adequada da
estratgia adotada a toda a instituio.
O principal negcio de uma cooperativa a concesso de crdito seguro aos seus
associados, sendo a rentabilidade dessas operaes um dos itens formadores do seu
desempenho. fundamental, portanto, controlar os riscos das operaes e conhecer
melhor o perfl econmico dos seus clientes, cuidados que garantem uma carteira
rentvel, evitando riscos que possam levar a instituio a uma situao difcil, como a
inadimplncia e, at mesmo, a insolvncia.
Normativos internos, em consonncia com dispositivos legais, so essenciais
regulao e avaliao do risco das operaes de crdito. No entanto, no basta a
146
qualidade e a pertinncia dos procedimentos de controles internos estabelecidos em
manuais. imprescindvel que todo o processo relacionado com esses procedimentos,
at a formalizao das operaes e a classifcao qualitativa de cada operao quanto
aos riscos, seja realizado estritamente de acordo com as regras.
A carteira de crdito requer especial ateno e cuidado dos administradores
executivos, devendo as informaes do comit de crdito serem utilizadas efetivamente
para decises, sempre em consonncia com as normas de origem interna e externa.
desejvel a constante busca por transparncia, de forma que os sistemas de
informaes e as polticas para os diversos riscos sejam continuamente aperfeioados
e divulgados. Isso contribuir para decises dos associados e dos membros do rgo
de administrao estratgica. Um dos objetivos demonstrar aos associados que
seus investimentos esto sendo administrados de forma segura, obedecendo a
regras claras e rgidas, seja na concesso do crdito, seja em aplicaes no mercado.
Tais regras buscam mitigao do risco contra prticas fraudulentas e uso de
informaes privilegiadas. A poltica e os procedimentos de gesto de risco devem
ser estabelecidos pormenorizadamente, devendo abranger as garantias oferecidas
pelos tomadores de crdito.
IV. Prestao de informaes
Conforme definio de Bergamini Jnior (2005), o termo prestao de
informaes no deve ser confundido com transparncia da gesto no sentido
de fornecimento de informaes de forma ampla. a contnua demonstrao,
pela Diretoria Executiva, de que a gesto executiva est alinhada com as diretrizes
estratgicas defnidas pelos administradores com funes estratgicas. Para o
efetivo acompanhamento da gesto, necessrio que haja fornecimento de
informaes pertinentes, tempestivas e sem excessos, que proporcionem adequado
entendimento da situao da cooperativa.
J a administrao transparente permite que a cooperativa demonstre o
grau de solidez e adquira credibilidade ante o associado e a comunidade. Todos os
dirigentes, sejam de funo estratgica, sejam de execuo, devem sempre prestar
contas e se submeter a controle, de forma que se reduzam os possveis confitos
147
entre a propriedade e a gesto. imprescindvel que a Administrao institua
procedimentos transparentes da gesto e da prestao de contas, especialmente
quanto situao econmica, fnanceira e patrimonial. Desse modo, os associados
podero compreender a real situao da cooperativa e, se desejarem, aferir o que
for divulgado pela Administrao em informativos internos, na intranet e em outros
meios. Ressalva-se que os detentores de informao sigilosa devem seguir as
disposies da lei em relao ao tratamento dispensando a esse tipo de informao.
O essencial no a quantidade de informao, mas o destaque dado s situaes
que exigem mais ateno.
Dos cooperados entrevistados, 91% percebem disponveis as demonstraes
contbeis e os relatrios gerenciais de suas cooperativas, mas apenas 51% entendem
que esses documentos apresentam-se a eles de maneira compreensvel. Faz-se
necessrio, portanto, o uso de linguagem mais acessvel e de fcil compreenso na
elaborao de relatrios e de documentos contbeis, de forma que permita melhor
entendimento das informaes neles contidas por parte dos associados, o que induz
a mais participao e acompanhamento de sua cooperativa.
A Diretoria Executiva deve examinar constantemente os principais relatrios
de desempenho da cooperativa, deixando-os disponveis para o Conselho de
Administrao, o Conselho Fiscal e as Auditorias interna e externa. Isso facilitar o
acesso fsico s instalaes em que se encontram esses documentos e os deixar
disponveis para todos os esclarecimentos necessrios, de forma que se faa sem
embaraos o levantamento de dados eventualmente requeridos.
tambm atribuio da Diretoria Executiva conservar o fuxo de informaes
interna e externamente, relativas implementao das deliberaes do Conselho de
Administrao e das regularizaes recomendadas pelo Conselho Fiscal, informando
todos os conselheiros, associados e auditores sobre o andamento dessas atividades.
Para tanto, interessante que os rgos de administrao atentem para o
alinhamento do entendimento sobre as questes prioritrias, como desempenho,
riscos, remunerao, estratgias e contingncias, destacando-se os pontos
controversos que exijam mais ateno quanto divulgao de informaes. Assim,
o estabelecimento ou o aperfeioamento de linhas de comunicao que atendam s
necessidades dos rgos e dos demais setores da cooperativa deve compor a pauta
das reunies regulares dos conselheiros e dos diretores com os membros executivos.
148
importante que os ocupantes dos cargos executivos zelem para que todos os
conselheiros tenham acesso mesma base de informaes, e para que esses dados
tratem das prioridades defnidas.
Da mesma forma que o contedo, as informaes devem ser tempestivas e
completas, porm sem exageros, evitando-se fornec-las imediatamente antes das
reunies de rgos estatutrios. Dados contbeis no sistematizados e grande volume
de documentos antecedentes reunio no atendem aos requisitos de transparncia.
Diferentemente do Conselho de Administrao, o Conselho Fiscal tem como
caractersticas fundamentais independncia e autonomia de avaliao de seus
membros, baseado na premissa de que isso reduz a infuncia de grupos de controle
ou da posio de maioria. Nesse sentido, os administradores executivos devem
garantir que o Conselho Fiscal, e cada conselheiro individualmente, tenha acesso s
informaes necessrias ao seu trabalho, o que, de acordo com a pesquisa com as
cooperativas, j ocorre em 97% delas. Isso permite a anlise e a formao de opinies
consistentes. Outro ponto a importncia dessa prtica para a independncia do
Conselho Fiscal.
Das cooperativas pesquisadas, 48% afrmaram que os documentos a serem
examinados pelo Conselho Fiscal em suas reunies ordinrias so encaminhados
a seus membros no momento da prpria reunio, o que revela um ponto crtico,
que exige mudanas. O ideal que os membros do Conselho Fiscal recebam a
documentao com mais antecedncia.
As vantagens de se estruturar um sistema que proporcione transparncia de
informaes e de desempenho so inmeras. De acordo com Wittlinger (2007),
consenso, no mundo, a necessidade de transparncia e de padronizao de
informaes por parte das instituies, requisitos indispensveis construo
de indicadores fnanceiros e no fnanceiros que permitam avaliar e comparar o
resultado das instituies de acordo com cada segmento.
Aos associados e ao mercado, esse modo de agir fornece, de forma mais
objetiva, elementos para anlise da evoluo da cooperativa e esclarece sobre
o desempenho passado e futuro, ajudando a defnir metas, objetivos e decises
quanto a possveis investimentos, alm de facilitar a superviso e o controle por
parte dos rgos governamentais. Principalmente, auxilia a percepo, pelas partes
interessadas, dos refexos derivados da atuao da instituio.
149
No segmento do cooperativismo de crdito, podem ser considerados
indicadores relevantes, entre outros: total de ativos, rentabilidade, produtividade,
crescimento da carteira de crdito, ndices da estrutura de capital, custos
administrativos ante a receita, nvel de exposio a riscos, ndices de inadimplncia,
regio geogrfca e mercado. O desempenho no que se refere a esses parmetros
indicar a sade fnanceira da cooperativa. Esses indicadores permitem identifcar
pontos fracos, caso ocorram, de forma que a cooperativa possa agir para melhorar
os pontos que no se apresentarem favorveis.
No entanto, o desenvolvimento dessa prtica est intimamente relacionado
com o desenvolvimento do sistema ao qual a cooperativa pertence. Quanto
mais avanado o comportamento sistmico, mais fcil ser a avaliao entre
as cooperativas.
Assim, interessante que a comparao entre as cooperativas singulares
considere tambm o grau de adeso aos padres estabelecidos pela cooperativa
central ou pela confederao, de forma que se evitem distores. A informao sobre
mais ou menos adeso a esses padres pode servir de instrumento norteador das
aes da central ou da confederao, no aperfeioamento da organizao sistmica.
Cabe, portanto, confederao ou central, a obrigao de prover o sistema de
instrumentos, regras e manuais para estruturar e orientar a gesto dos negcios
cooperativos, at mesmo para adequada identifcao e gesto de riscos. Sem essas
providncias, difcilmente as cooperativas singulares tero condies de utilizar
padres comparativos confveis o bastante para infuenciar decises dos gestores.
IV.I. Poltica de remunerao
O valor do salrio dos administradores deve estar disponvel a qualquer
associado, bem como os critrios para estabelecimento da remunerao, mesmo de
parcela varivel. Outro ponto a considerar que se deve dar conhecimento ao quadro
social do peso relativo dessa despesa em relao s demais despesas administrativas.
Se no for possvel a divulgao individual da remunerao, desejvel que seja feita
globalmente, para cada rgo estatutrio e para funo de direo.
interessante que a publicidade seja feita de forma que facilite a avaliao
do impacto da remunerao nos resultados da cooperativa. Isso pode melhorar a
percepo do cooperado em relao aos resultados gerados pelos administradores;
adeso aos objetivos maiores, traados pela Direo Estratgica; e aos custos efetivos
150
envolvidos na conduo do negcio. O instrumento que pode ser usado para divulgar
esses critrios so os relatrios anuais da Administrao. Em 57% das cooperativas
pesquisadas, a remunerao dos gestores no est associada a nenhuma varivel
de desempenho.
Por outro lado, de forma positiva, 80% das cooperativas informaram que
elaboram planejamento estratgico com definio de metas. Metas claras no
planejamento traduzem acordos internos adequados quanto a expectativa de
desempenho. No entanto, pode ser considerado ainda mais importante que esse
nmero chegue totalidade das cooperativas em funcionamento. Mais do que
um simples instrumento formal ou de orientao oramentria, em governana
o planejamento com metas representa a forma mais objetiva de os participantes
executarem um dos mais signifcativos exerccios da propriedade, que o de defnir
os objetivos da organizao, de curto e de longo prazo.
Em consequncia, a remunerao dos ocupantes dos cargos da Administrao
deve estar conciliada com esses objetivos, estratgias e valorizao da organizao
em longo prazo. Isso contribuir para que a perseguio das metas no imponha
sacrifcios que estejam alm das foras da cooperativa, nem a submeta a riscos
excessivos. A flosofa da remunerao deve sintetizar os propsitos estabelecidos
para o negcio pela Direo Estratgica, sem perder de vista os objetivos do quadro
social. Assim, a elaborao das parcelas remuneratrias, especialmente a varivel,
dever perseguir a conciliao de fatores que preservem o interesse dos cooperados
em curto prazo e daqueles que visem perenidade organizacional em longo prazo.
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151
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153
Captulo 8. Fiscalizao e controle
Maria de Fatima Cavalcante Tosini e Alexandre Martins Bastos
Entendendo as funes de fscalizao e controle como elementos necessrios
s boas prticas de governana nas cooperativas de crdito, o objetivo deste
captulo aprofundar a argumentao em relao aos agentes e rgos que, alm
do Conselho de Administrao, podem exercer esse papel. Para tanto, na primeira
seo, apresentada abordagem terica sobre as funes de fscalizao e controle,
visando fornecer viso geral sobre o tema. Em seguida, nas sees II a IV, so tratados,
de forma particular, os associados, o Conselho Fiscal, as auditorias e a organizao
sistmica do segmento.
I. Abordagem terica
Na constituio de uma estrutura de fscalizao e controle, necessria boa
governana, deve-se ter em conta que qualquer mecanismo de controle resulta de
um processo de arbitragem entre os efeitos dos comportamentos oportunistas dos
agentes e os custos de controle, que buscam alinhar os interesses dos dirigentes aos
interesses dos proprietrios, conhecidos como os custos de agncia, que, segundo
Jensen e Meckling (1976), so os seguintes:
a) custos de constituio da estrutura e de elaborao de contratos entre
proprietrios e dirigentes;
b) custos de monitoramento das atividades dos dirigentes pelos proprietrios
(monitoring costs) Exemplo: custos com auditorias;
c) custos promovidos pelos prprios dirigentes para prestar contas aos proprietrios
(bonding costs) Exemplo: relatrios e pareceres enviados aos proprietrios;
d) custos residuais (residual loss) Inerentes divergncia de interesses entre
proprietrios e dirigentes, decorrentes de escolhas no necessariamente timas.
154
Analisando esses custos no ambiente das cooperativas de crdito, podem-se
acrescentar, aos custos de monitoramento, os custos com controles internos (1) e
os custos com o Conselho Fiscal (2).
O primeiro grupo refere-se aos custos dos controles a serem exercidos pelos
dirigentes para evitar os comportamentos oportunistas na instituio. Os mecanismos
de controle interno tornaram-se obrigatrios para todas as instituies fnanceiras,
com a publicao da Resoluo n 2.554, de 24 de setembro de 1998, do Conselho
Monetrio Nacional (CMN). No caso das cooperativas de crdito, conforme prev o
artigo 3 da Resoluo n 3.442, de 28 de fevereiro de 2007, do CMN, sua constituio
subordina-se a apresentao de plano de negcio, com defnio da estrutura de
controles internos, com mecanismos que garantam superviso adequada por parte
da administrao e atuao efetiva de auditoria interna e externa como instrumentos
de controle.
O segundo grupo custos com o Conselho Fiscal refere-se a um instrumento
de fiscalizao legal obrigatrio no ambiente de cooperativas no Brasil. A Lei
Cooperativa n 5.764, de 16 de dezembro de 1971, em seu artigo 56, determina:
A administrao da sociedade ser fiscalizada, assdua e
minuciosamente, por um Conselho Fiscal, constitudo de 3 (trs)
membros efetivos e 3 (trs) suplentes, todos associados eleitos
anualmente pela Assembleia Geral, sendo permitida apenas a
reeleio de 1/3 (um tero) dos seus componentes.
A estrutura de fscalizao e controle em uma cooperativa de crdito deve
ser compatvel com a capacidade fnanceira da instituio, os potenciais riscos
oportunistas e os custos, acima relacionados, incorridos para reduzir as eventuais
diferenas de interesses dos diversos atores envolvidos com a cooperativa de
crdito administradores, gestores executivos, associados, funcionrios, rgos
governamentais e outros.
Destaca-se, em relao aos instrumentos de fscalizao e controle, que a
assimetria de informao entre os agentes forte estimulador de comportamentos
oportunistas. Portanto, a eficincia e a eficcia de qualquer instrumento de
fscalizao e controle, tanto interno quanto externo, esto fortemente associadas
quantidade e qualidade das informaes divulgadas aos agentes responsveis
pela funo.
155
Os instrumentos de controle podem ser internos ou externos. Os internos
consistem no conjunto de arranjos sob alada da cooperativa, que permitem
reduzir a ocorrncia de aes indevidas, assim entendidas tanto aquelas associadas
a dolo, impercia ou imprudncia, quanto as bem-intencionadas, mas que no esto
plenamente integradas ao desejo dos cooperados, principais interessados nos
resultados da cooperativa. Esses instrumentos visam superviso de contratos e
acordos na cooperativa, bem como ao monitoramento do Conselho de Administrao
e da Diretoria Executiva. Ressalta-se que os instrumentos de controle interno no
so constitudos apenas formalmente como um sistema padronizado de controle,
exercido por equipe especializada , mas podem ser constitudos pelas partes
interessadas da cooperativa.
Devem atuar como agentes de fscalizao e controle interno nas cooperativas
de crdito:
associados, pelo exerccio ativo e bem informado dos seus direitos e deveres;
Conselho Fiscal, pelo exerccio de fscalizao efetiva e independente;
auditores internos, pelo exerccio da profisso com boa qualidade e
independncia, pautados pelos padres legais de auditoria. Deve haver
comunicao dos resultados relevantes materialmente, por meio de relatrios
objetivos e inteligveis, Gesto Executiva, ao Conselho de Administrao e ao
Conselho Fiscal;
empregados, pelo entendimento dos processos de controle aprovados pela
Gesto Executiva e pelo Conselho de Administrao; pela adoo dos valores
ticos institucionais da cooperativa; pela comunicao de preocupaes
relativas a prticas ilegais ou antiticas, assegurados os canais institucionais de
comunicao e de sigilo de informao.
Embora a responsabilidade pelo bom funcionamento dos instrumentos de
controle e fscalizao seja do Conselho de Administrao e da Gesto Executiva,
pode haver falha, se interesses oportunistas dos conselheiros estiverem alinhados
com os dos gestores, visando obter benefcios em detrimento dos interesses dos
demais associados. Esse fato gera necessidade de se estabelecerem formas de
controle externo, arranjos ou dinmicas existentes fora do mbito da organizao,
que limitam os comportamentos oportunistas dos integrantes do Conselho de
Administrao e da Gesto Executiva.
156
Em sociedades por aes, os mecanismos do mercado regulam e disciplinam
sua governana: as futuaes nos valores das aes sinalizam verde, amarelo ou
vermelho, e fuses e propostas de aquisies convidam equipes de gerenciamento de
baixo desempenho a sarem do mercado. As cooperativas de crdito, diferentemente
dos bancos, por no possurem ttulos no mercado secundrio, no esto sujeitas
a avaliao dos investidores, especialmente dos institucionais com grande poder
disciplinador desse mercado.
Um poderoso instrumento de fscalizao e controle externo, e, portanto,
provedor de qualidade de governana, a integrao de cooperativas individuais em
rede (PARADIS, 2001). Os agentes que podem atuar como instrumentos de fscalizao
e controle nas cooperativas de crdito, nessa estrutura de rede, so os seguintes:
rgos reguladores e fscalizadores do sistema fnanceiro: ao normatizar e
fscalizar o segmento, o Banco Central estimula o estabelecimento de padres
desejveis de comportamentos. Por ter como misso a segurana sistmica,
articula tambm os diversos mecanismos externos de monitoramento, visando
melhorar sua efetividade;
auditores externos: so profssionais sujeitos s normas e superviso da CVM
e respondem judicialmente por seus pareceres e relatrios, tanto na esfera
civil quanto na criminal. Isso tende a tornar o trabalho da Auditoria externa um
instrumento efcaz de fscalizao e controle dos registros contbeis;
fundos garantidores de crdito: visam assegurar determinado valor dos
depositantes, no caso de quebra das cooperativas. Eles podem e devem
supervisionar essas instituies, a exemplo do que ocorre nos Estados Unidos,
onde o Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC) tambm tem funo de
superviso bancria;
cooperativas centrais e confederaes: a integrao das cooperativas em sistema
de rede poderoso instrumento de fscalizao externa. Alm da autorregulao
exercida pela instituio de suas normas internas, as cooperativas centrais,
conforme determinao do CMN, por meio do artigo 18 da Resoluo n 3.442,
de 2007, tm o dever de supervisionar suas fliadas para prevenir e corrigir
situaes anormais que se confgurem infraes legais ou que possam colocar
em risco a sade fnanceira da cooperativa ou do sistema.
157
Os resultados das pesquisas realizadas possibilitaram identifcao de pontos
fortes e de fragilidades nas prticas de governana de outros agentes, em relao
s funes de fscalizao e controle. O diagnstico apresentado e discutido nas
prximas sees busca fundamentar a proposio das diretrizes, especifcamente
para essas funes. A segmentao dos agentes de fscalizao e controle teve como
parmetro o grau de importncia que os negcios da cooperativa representam para
eles e a responsabilidade legal que assumem por suas aes e omisses. Assim, so
discutidas as prticas dos associados, das Auditorias interna e externa, do Conselho
Fiscal e do sistema cooperativo.
II.Associados
O associado, como proprietrio, a parte mais interessada nos negcios da
cooperativa, portanto, deve agir como instrumento efetivo de fscalizao e controle
da organizao. De acordo com as respostas a respeito do percentual de associados
que assinaram a lista de presena na Assembleia Geral ordinria de 2007, em 66%
das cooperativas, menos de 15% dos associados registraram seu nome nessa lista,
o que confgura cenrio de fraca participao.
Os principais motivos apontados pelos dirigentes das cooperativas para essa
fraca participao foram: Confana do cooperado na administrao da cooperativa,
com 31% das respostas; e Falta de conhecimento do cooperado a respeito da sua
importncia na Assembleia, com 27% das respostas. Na viso dos associados, os
principais motivos para sua fraca participao esto relacionados a fatores pessoais,
com 38,9% das respostas, assim distribudas:
158
12,9% afrmam que no faz diferena ir Assembleia Geral;
12,4%, que o tempo gasto muito grande;
10%, que h Difculdade de deslocamento para o local da Assembleia Geral;
3,6% apontam que o motivo a Confana na administrao da cooperativa,
embora 85,5% dos cooperados afrmem que confam totalmente nos dirigentes;
mais da metade dos associados 51,8% responderam Outros motivos, que,
desdobrados, revelam novamente predominncia de motivos relacionados
a fatores pessoais 55,9%. Foram apontados falta de tempo (35,9%), falta
de interesse (12,2%) e horrio, data ou distncia incompatveis (7,7%). O
motivo de no-comparecimento relacionado a ao da cooperativa, e no
a fatores pessoais falta de divulgao sobre a realizao da Assembleia
Geral correspondeu a 8,8% das respostas.
Essas respostas indicam a fragilidade dos sistemas internos de controle e
monitoramento, evidenciando o chamado efeito carona, o que motiva o associado a
ponderar sobre a importncia de sua participao, ante os benefcios que poderiam
ser obtidos com o fortalecimento dessa superviso.
Alguns associados entendem que no h espao para melhorar a gesto,
outros consideram sem importncia que isso ocorra. Ao deixar de participar,
tornam-se menos conscientes de seu papel e, a cada vez, interpretam como
menos produtiva sua participao, gerando um ciclo que enfraquece o controle e
a fscalizao por parte dos associados.
A falta de conscincia de seus direitos e deveres outro fator que contribui
para fragilizar o sistema de controle dos associados. Sobre essa questo, a pesquisa
revelou que 50,6% dos associados entrevistados nunca leram o estatuto da
cooperativa; 23,9% no conhecem seus direitos e deveres; e 41,3% os conhecem
apenas parcialmente.
Alm disso, a pesquisa revelou alto percentual de cooperativas sem mecanismos
formais que permitem aos associados ou aos delegados inserirem itens na pauta das
Assembleias Gerais, o que contribui para tornar o controle e a fscalizao inefcientes:
62,72% das cooperativas indicam que no possuem esse tipo de mecanismo. E mais,
das cooperativas que dele dispem (36,36%), em apenas 6,01% houve algum caso
de insero de item na pauta pelos associados na Assembleia Geral em 2007, o que
159
deixa claro que no basta adotar mecanismos formais, ou seja, no sufciente
que conste no estatuto ou no regimento interno que os associados tm direitos,
preciso estimular a divulgao desses direitos e dispor de mecanismos de incentivo
para seu efetivo exerccio.
A falta de acompanhamento por parte dos associados preocupante, uma
vez que, nas cooperativas de crdito, como os usurios dos servios so tambm
os donos do negcio, eles assumem riscos e responsabilidades que extrapolam as
de simples usurios de servios fnanceiros. Em decorrncia da previso expressa
no artigo 1.095 do Cdigo Civil, institudo pela Lei n 10.406, de 10 de janeiro de
2002, e nos artigos 80 e 89 da Lei n 5.764, de 16 de dezembro de 1971, o scio de
uma cooperativa passa a responder no somente pela parcela de sua contribuio
ao capital social, correspondente s quotas por ele integralizadas, mas tambm
pelos prejuzos porventura verificados, na proporo das operaes que tiver
realizado. O pargrafo segundo do artigo 1.095 do Cdigo Civil tambm se refere a
responsabilidade ilimitada dos scios: ilimitada a responsabilidade na cooperativa
em que o scio responde solidria e ilimitadamente pelas obrigaes sociais.
O artigo 36 da Lei n 5.764, de 1971, afrma:
A responsabilidade do associado perante terceiros, por
compromissos da sociedade, perdura para os demitidos,
eliminados ou excludos at quando aprovadas as contas do
exerccio em que se deu o desligamento.
Para associados empregados, o artigo 31 dessa lei ressalva que o associado
que aceitar e estabelecer relao empregatcia com a cooperativa perde o direito de
votar e de ser votado, at que sejam aprovadas as contas do exerccio em que deixou
o emprego. Nesse caso, continua como associado, respondendo limitadamente
parcela de sua contribuio ao capital social.
Apesar dessa responsabilidade, os associados se mostram pouco conscientes da
importncia de exercerem efetivo acompanhamento dos negcios das cooperativas.
Somente 8% das respostas dos dirigentes das cooperativas aos fatores que melhor
explicam a motivao dos cooperados a comparecerem s Assembleias Gerais
apontam a comunicao do rateio de perdas e/ou despesas.
160
III. Auditorias
As auditorias so importantes instrumentos de controle e fiscalizao,
institudas como condio para que se constituam as cooperativas de crdito,
conforme o artigo 3, inciso III, alnea d, da Resoluo n 3.442, de 2007:
Defnio da estrutura de controles internos, com mecanismos
que garantam adequada superviso por parte da administrao
e a efetiva utilizao de auditoria interna e externa como
instrumentos de controle (Destaque nosso).
O Captulo V da mesma resoluo, ao tratar da auditoria externa, estabelece
no artigo 23, pargrafo primeiro, que:
A auditoria a que se refere este artigo pode ser realizada por
auditor independente ou por entidade de auditoria cooperativa
destinada prestao de servios de auditoria externa,
constituda e integrada por cooperativas centrais de crdito
e/ou por suas confederaes.
III.I. Auditoria interna
A assimetria de informao um dos fatores que favorece o comportamento
oportunista dos responsveis pela Gesto Executiva. Os gestores tendem a conhecer
mais os negcios da cooperativa do que os responsveis pela fscalizao e pelo
monitoramento, consequentemente podem omitir informaes em seu benefcio. O
trabalho de auditoria contribui para reduzir a assimetria de informao, ao confrontar
a veracidade dos dados informados nos relatrios gerenciais e econmico-fnanceiros
enviados ao Conselho Fiscal e ao Conselho de Administrao.
Outra contribuio da auditoria na mitigao do risco operacional,
tambm conhecido como risco de processo riscos de falhas humanas; de defeito
de equipamento ou de processo; e de fraude ou omisso. Especialmente em
cooperativas onde no h controles informatizados, o gerenciamento do risco
operacional depende muito da auditoria, que pode, com independncia, relatar
irregularidades e fatos relevantes.
So poucas as cooperativas que possuem estrutura de auditoria interna
(24,27%), o que se explica, em parte, pela transferncia desse servio s
cooperativas centrais.
161
So importantes papis da auditoria interna efetuar controle, evitar aes
oportunistas da Gesto Executiva e dos demais empregados, bem como reduzir
assimetria de informao entre os executivos e os rgos eletivos Conselho de
Administrao e Conselho Fiscal. Por esse motivo, no se deve subordin-la aos
agentes que ela deve controlar e fscalizar. Para garantir sua independncia, a
Auditoria deve estar subordinada ao presidente do Conselho de Administrao e
prestar informaes tambm ao Conselho Fiscal.
No entanto, das cooperativas que possuem sua prpria Auditoria interna,
apenas 17,18% indicaram que o Conselho de Administrao o responsvel pela
defnio das diretrizes e pela atuao da Auditoria. Quando isso no ocorre, o
trabalho dos auditores pode fcar comprometido e sem independncia. Alm
de subordinao ao presidente do Conselho de Administrao, desejvel
estabelecimento de regras e procedimentos para assegurar a independncia e
garantir boa qualidade dos trabalhos.
III.II. Auditoria externa
A sobrevivncia e a sade fnanceira de qualquer organizao com direito de
propriedade pulverizado, em que o direito de administrao sobre a propriedade
outorgado a um grupo, dependem fundamentalmente de instrumentos de controle
e monitoramento externos. Esse controle exercido, principalmente, para evitar
acordos entre os responsveis pela administrao da propriedade Conselho de
Administrao, Conselho Fiscal, Gesto Executiva e corpo funcional , visando seus
prprios interesses, em detrimento dos interesses dos proprietrios.
Mesmo em pases de economia desenvolvida, como Estados Unidos, Itlia
e Frana, a simples existncia de pareceres de auditoria externa que ratifcaram a
veracidade dos dados contbeis divulgados nos balanos no foi sufciente para
evitar fraudes que envolveram grandes empresas, como Enron, WorldCom, Parmalat, e
outros escndalos com ampla repercuso na mdia internacional. Esses fatos revelaram
que a auditoria externa no vinha desempenhando seu papel com independncia,
condio sine qua non para atingir seus objetivos. Sem independncia, sua existncia
no faz sentido, tanto que conhecida como auditoria independente.
Para que a auditoria externa atinja seus objetivos, necessrio institucionalizao
de mtodos e regras que garantam sua independncia, caso ainda no haja
obrigatoriedade, estabelecida pelo poder pblico por meio de lei ou outras normas.

162
A cooperativa deve adotar regras que reduzam o risco de os auditores omitirem
ou no relatarem irregularidades ou fatos relevantes. So muitas as sugestes citadas
na literatura ou adotadas pela legislao de alguns pases, apresentadas a seguir.
Limitao da parcela de receita de Auditoria ou da receita total do auditor por
cliente. Essa regra ajuda a evitar que a auditoria externa tenha, em um cliente, sua
nica receita ou sua principal renda, o que levaria a dependncia fnanceira com
esse cliente e, portanto, a perda da autonomia necessria ao trabalho prestado.
Divulgao do valor dos honorrios pagos a auditores por servios que no
sejam de auditoria. Muitas empresas de auditoria tambm prestam servio de
consultoria a seus clientes, e grande parte da receita dessas empresas oriunda
desse tipo de servio. Isso tambm estabelece dependncia fnanceira e prejudica
a imparcialidade e a qualidade do trabalho do auditor.
Reviso da qualidade do trabalho dos auditores por outro auditor. Essa uma
prtica saudvel, que obriga os auditores a serem mais cuidadosos com a
qualidade do trabalho.
Proibio de prestao de outros servios que no sejam os de auditoria. Essa
regra tem sido adotada pela legislao de diversos pases.
Adoo de rotatividade obrigatria de auditores. Instituda pelo CMN por meio
da Resoluo n 3.198, de 27 de maio de 2004, alterada pela Resoluo n 3.606,
de 11 de setembro de 2008, e pela CVM, constante da Instruo n 308, de 14
de maio de 1999.
Escolha da Auditoria externa pela Assembleia Geral. Essa regra visa reduzir ao
mximo o risco de acordos entre os responsveis pela administrao e pela
auditoria externa, com o propsito de prejudicar os proprietrios, subordinando
a auditoria ao rgo soberano da sociedade.
Nos limites legais, as cooperativas podem, de acordo com suas peculiaridades,
estruturar outras regras e normas que assegurem a independncia e a boa qualidade
dos servios da auditoria externa.
163
Dado o risco de se contratar uma Auditoria apenas para cumprimento legal e
sem independncia, aconselhvel que a contratao seja aprovada pelo Conselho
de Administrao, e que os normativos da cooperativa contenham dispositivos que
assegurem sua independncia.
Apenas 37,11% das cooperativas da amostra da pesquisa indicaram existir
mecanismo formalizado que impea a empresa de auditoria externa contratada de
ter vnculos com membros ou com parentes de membros dos rgos estatutrios
da cooperativa, o que evidencia despreocupao com o estabelecimento de regras
que garantam independncia da auditoria.
IV. Conselho Fiscal
O Conselho Fiscal um dos mais importantes agentes de fscalizao e controle,
uma vez que ele subordinado exclusivamente Assembleia Geral e, portanto, deve
estar fora do confito de interesse entre administradores Conselho de Administrao
e Diretoria Executiva.
Apesar da sua relevncia, o Conselho Fiscal visto por muitos de forma
equivocada, como um rgo que deve se ater a assuntos de natureza contbil,
por meio da anlise de balancetes e de demonstraes fnanceiras do exerccio
social, emitindo sobre essas ltimas sua opinio. No entanto, as mais importantes
competncias do Conselho Fiscal so fscalizar os atos dos administradores e verifcar
o cumprimento de seus deveres legais e estatutrios. Entende-se como atos dos
administradores qualquer ato de gesto praticado, seja pelo administrador, seja por
delegao de autoridade ou por qualquer empregado da cooperativa.
Entretanto, as pesquisas revelam que as atribuies e a importncia do Conselho
Fiscal so desconhecidas de quase todas as partes, a comear dos associados: mais
da metade (54,3%) afrma desconhecer as atribuies do Conselho Fiscal, sendo que
somente 20,2% afrmam conhec-las totalmente.
Mesmo sem conhecer suas atribuies, 77% dos cooperados consideram
que o Conselho Fiscal efcaz e preocupado com a solidez da cooperativa. Sobre a
independncia do Conselho Fiscal, 62,6% dos cooperados consideram sua atuao
164
totalmente independente da Administrao; por outro lado, segundo os dirigentes
das cooperativas, a principal motivao para a candidatura ao Conselho Fiscal a
indicao ou o convite de diretores ou conselheiros (58,47%). Esse fato evidencia
situao de pouca independncia dos conselheiros fscais ante os dirigentes, o que
contribui para reforar a percepo de que o Conselho Fiscal visto muitas vezes
como mecanismo de entrada de futuros dirigentes nas cooperativas, desvirtuando
suas funes e fragilizando as estruturas de controle e fscalizao.
O escopo de fscalizao do conselheiro fscal deve ser o mais amplo possvel,
em virtude das responsabilidades legais que lhe so impostas, em caso de m
conduta. O artigo 1.070 da Lei n 10.406, de 2002 (novo Cdigo Civil), considera que
a responsabilidade dos membros do Conselho Fiscal obedece regra que defne
a responsabilidade dos administradores respondem solidariamente perante a
sociedade e os terceiros prejudicados por culpa no desempenho de suas funes.
Por outro lado, vale lembrar que os membros do Conselho Fiscal correm
o risco de responder pelos crimes tipifcados na Lei n 7.492, de 16 de junho de
1986, na condio de autor e de co-autor, por suas aes e omisses no exerccio
de sua funo, uma vez o artigo 53 da Lei n 5.764, de 1971 (Lei Cooperativa),
estabelece que os componentes do Conselho de Administrao e os do Conselho
Fiscal se equiparam aos administradores das sociedades annimas para efeito de
responsabilidade criminal.
De igual modo, a Lei n 6.404, de 15 de dezembro de 1976 (Lei das Sociedades
Annimas) amplia a atuao do Conselho Fiscal, ao estabelecer, entre suas
competncias, opinar sobre as propostas dos rgos da administrao, a serem
submetidas Assembleia Geral, relativas a modifcao do capital social, planos de
investimento ou oramentos de capital, transformao, incorporao, fuso ou ciso.
Para o bom exerccio de sua funo fscalizadora, o conselheiro fscal precisa
de autonomia para acessar informaes pertinentes sua atribuio, podendo
comunicar Assembleia Geral as situaes em que os rgos da administrao
estejam dificultando ou impedindo esse acesso. O inciso IV do artigo 163 da
Lei n 6.404, de 1976, e o inciso IV do artigo 1.069 da Lei n 10.406, de 2002, conferem
poderes ao Conselho Fiscal para denunciar aos rgos de administrao e, se
no forem tomadas as providncias necessrias para proteo dos interesses da
companhia, Assembleia Geral, os erros, fraudes ou crimes por eles descobertos.
Alm disso, permitem ao Conselho Fiscal sugerir providncias teis companhia.
165
Contudo, ao adotarem seus instrumentos de controle e fiscalizao, as
cooperativas devem considerar que eles resultam de um processo de arbitragem
entre custos e perdas provocados pelo comportamento oportunista dos agentes
envolvidos com a cooperativa e os custos de controle desses comportamentos.
Assim, o Conselho Fiscal, ao solicitar informaes, sempre deve ponderar o custo e
o benefcio dessa informao, bem como a capacidade fnanceira da cooperativa.
No item correspondente a acesso s informaes, 97,25% dos dirigentes
das cooperativas indicaram que os membros do Conselho Fiscal tm acesso,
individualmente, a todos os documentos e informaes necessrios ao exerccio de
suas funes, o que relevante e necessrio independncia desse Conselho. Por
outro lado, 48,12% dos dirigentes das cooperativas afrmaram que no encaminham
aos membros do Conselho Fiscal, com antecedncia, os documentos a serem
examinados em suas reunies, o que um ponto crtico, pois no parece possvel
analisar, com o devido cuidado, as informaes necessrias ao desempenho de suas
funes, se elas estiverem disponveis apenas no momento da reunio.
Ainda em relao s informaes prestadas ao Conselho Fiscal, 85,90% dos
dirigentes das cooperativas responderam que existe processo regular de apresentao
da cooperativa aos novos conselheiros fscais, que contempla tanto informaes
internas quanto externas relacionadas ao exerccio de funes. fundamental que
os membros do Conselho Fiscal, principalmente aqueles que cumprem o primeiro
mandato, tenham cincia dos principais nmeros e informaes da cooperativa e
das responsabilidades inerentes s suas funes. Destaca-se a necessidade de dar
conhecimento a esses conselheiros de suas responsabilidades legais individuais,
ou seja, em caso de problemas, eles respondero individualmente por seus atos.
Considerando a relevncia do Conselho Fiscal como instncia de fscalizao e
controle e o escopo do seu trabalho, algumas recomendaes so necessrias. Como
exemplo, o Conselho Fiscal pode requerer, Administrao, os recursos humanos,
materiais e fnanceiros para consecuo de suas funes; a pedido de qualquer
dos seus membros, pode solicitar aos rgos de administrao esclarecimentos ou
informaes, desde que relativos sua funo fscalizadora, bem como elaborao
de demonstraes fnanceiras ou contbeis especiais; e, aos auditores externos e
internos, esclarecimentos ou informaes e apurao de fatos especfcos. O Conselho
Fiscal pode convocar membros do Conselho de Administrao, da Diretoria Executiva
ou do quadro funcional e convidar associados, a fm de prestarem esclarecimentos.
166
A eficcia da atuao do Conselho Fiscal depende de sua independncia
e imparcialidade na realizao dos trabalhos. O estatuto da cooperativa e o
regimento do Conselho podem estabelecer regras para isso, ponderando as
caractersticas da cooperativa e os limites da lei. O novo Cdigo Civil pargrafo
primeiro do artigo 1.066 estabeleceu algumas regras para assegurar a
independncia desse Conselho.
Assim, recomenda-se aos membros do Conselho Fiscal que no tenham
negcios com a cooperativa, alm daqueles realizados na condio de associados,
que no sejam empregados de entidade ou de empresa que esteja oferecendo
algum servio ou produto cooperativa; e que no tenham cnjuge ou parente at
segundo grau que seja membro da Diretoria Executiva ou gerente da cooperativa.
O trabalho do Conselho Fiscal deve ser sistematizado e possuir padro mnimo
para evitar que deixe de executar trabalhos bsicos, que permitam identifcar os
problemas e situaes mais provveis de ocorrer em uma cooperativa de crdito.
Para isso, recomenda-se que o Conselho Fiscal tenha regimento interno que discipline
o funcionamento do rgo e o planejamento das atividades. O regimento deve
conter, no mnimo, plano de trabalho e forma de divulgao dos resultados de sua
atuao, que poder ser por pareceres, opinies, recomendaes, encaminhamento
de denncias recebidas. O relatrio de trabalho do Conselho Fiscal deve expressar
a atuao do rgo, abordando os aspectos relevantes constatados em sua anlise
e fazendo referncia s recomendaes dos auditores.
Embora o Conselho Fiscal e a Auditoria sejam rgos pertencentes estrutura
de fscalizao e controle, suas funes so distintas e complementares. A Auditoria
deve prestar contas ao Conselho de Administrao e ao Conselho Fiscal. Portanto,
o Conselho Fiscal pode e deve usar os relatrios, pareceres e recomendaes das
auditorias interna e externa como fonte de informao para efetuar e concluir seus
trabalhos, bem como reunir-se com a Auditoria para buscar colaborao mtua.
Em relao capacitao tcnica dos conselheiros fscais, 31,28% das respostas
de dirigentes das cooperativas informaram que no h pr-requisito de capacitao
tcnica para membros do Conselho Fiscal. A compreenso expressa nessa questo
que, diferentemente do que se d no Conselho de Administrao rgo de alta
representatividade poltica nas cooperativas , no Conselho Fiscal deve predominar
a capacidade tcnica dos seus membros. As respostas indicaram, portanto, que esse
aspecto requer melhoria.
167
Em relao ao rigor e frequncia da fiscalizao, de acordo com o
artigo 56 da Lei n 5.764, de 1971, as cooperativas devem ser fscalizadas assdua e
minuciosamente. A fscalizao com essa profundidade e frequncia s possvel
com pessoas qualifcadas, que se disponham a prestar servio de boa qualidade,
mediante remunerao sufciente e atrativa.
Em relao remunerao mdia mensal de cada membro do Conselho
Fiscal, mais de 40% das cooperativas indicaram que os conselheiros fscais no
so remunerados. Reconhecendo que essa remunerao deve estar vinculada ao
porte e capacidade fnanceira de cada cooperativa, entende-se que o risco, a
responsabilidade e as demandas inerentes ao cargo devem ter justa remunerao.
A ausncia de remunerao pode desestimular atuao mais efetiva desse Conselho
e inibir cobrana sobre essa atuao, sob o possvel argumento de que executa
trabalho voluntrio, no remunerado, sobretudo em casos de cooperativas em que
o Conselho de Administrao receba remunerao. Portanto, recomenda-se que a
remunerao dos membros do Conselho Fiscal seja equivalente dos membros do
Conselho de Administrao, no executivos.
Considerando que o Conselho Fiscal tem a atribuio especfca de fscalizar,
e que a razo de sua existncia dar mais segurana aos scios, a cooperativa deve
adotar canais institucionais para que os associados possam acompanhar e cobrar o
trabalho desse Conselho. Os conselheiros devem prestar contas aos associados e
Assembleia Geral, rgo soberano nas cooperativas. Recomenda-se que pelo menos
um dos membros do Conselho Fiscal comparea s reunies da Assembleia Geral
para responder aos pedidos de informao formulados pelos associados.
V. Organizao sistmica
A estrutura em rede importante instrumento de controle externo para
as cooperativas de crdito, uma vez que no esto sujeitas ao controle externo
exercido pelos investidores em mercado de capitais. Em sociedades por aes com
ttulos no mercado secundrio, o prprio mercado tem exercido importante papel
como agente de fscalizao e controle por meio dos investidores, em especial, pelos
investidores institucionais fundos de penso, fundos mtuos de investimento,
seguradoras e outros. Dado ao grande volume de capital por eles acumulado e ao
dever fducirio para com os investidores individuais, esses fundos tm exercido
papel relevante na governana das companhias, no apenas por infuenciarem
168
o preo dos ttulos fnanceiros, mas tambm por pressionarem o poder pblico
para que aumente a regulao, especialmente no que tange a transparncia e a
prestao de contas.
Para compensar a falta desse controle, as cooperativas precisam de superviso
e regulao, de forma efetiva e diferenciada. Se elas estiverem vinculadas a
um sistema cooperativista ou a uma central que possuam mecanismos de
autorregulao e de superviso prprios, isso complementaria a estrutura de
controle e superviso, contribuindo para a boa governana dessas instituies.
As confederaes ou sistemas organizados, ao cumprirem suas prprias
responsabilidades relativas governana, lideram a conciliao das estratgias
individuais de governana de suas fliadas e das cooperativas singulares que as
compem. Das 1.199 cooperativas que responderam ao questionrio, apenas 223
esto sem vnculo com algum sistema (18,60%).
Contudo, a efcincia da superviso e do controle por parte das centrais ou
das confederaes depende de sua independncia. aconselhvel que a estrutura
organizacional do sistema cooperativo evite acumulao de cargos executivos nas
trs esferas de cooperativas do sistema. Em 36,61% das cooperativas, pelo menos
um de seus membros de rgos estatutrios so tambm membros de rgos
estatutrios na central ou na confederao. H que se observar que a acumulao
de cargos executivos na cooperativa singular e na central pode levar a situao
confituosa, uma vez que as centrais tm como atribuio a superviso das singulares,
alm de reduzir a dedicao desse membro na singular, quando passa a assumir
funo na central ou na confederao. Alguns sistemas cooperativos estabelecem
como critrio para se candidatar a membro estatutrio e para assumir o cargo na
central ser presidente do Conselho Administrativo de uma singular fliada. Como o
presidente do Conselho de Administrao comumente o principal executivo da
instituio, forma-se vis no trabalho de superviso e de fscalizao da central ou da
confederao, uma vez que o supervisor acaba supervisionando sua prpria atuao.
Recomenda-se que os sistemas organizados estabeleam e divulguem a poltica
de relacionamento entre suas fliadas, buscando mitigar confitos de interesses
entre centrais e, ainda, entre estas e as respectivas singulares. Os cargos executivos
em cooperativas singulares, centrais e confederaes no devem ser ocupados
pela mesma pessoa para assegurar independncia dos trabalhos dessas centrais e
confederaes, especialmente do trabalho de superviso.
169
Vale lembrar que a atuao da confederao ou do sistema organizado no
isenta as centrais e as singulares da responsabilidade pela efetividade individual das
boas prticas de governana.
Considerando que as cooperativas de crdito no so obrigadas a divulgar
balano, nem esto sujeitas superviso de rgos que regulam critrios de
divulgao de informaes ao pblico, aconselhvel que as cooperativas centrais
produzam e divulguem classifcao ou indicadores de suas cooperativas fliadas tais
como custos administrativos ante a receita, nvel de exposio a riscos e ndices de
inadimplncia, entre outros de interesse dos cooperados. Esses indicadores servem
como referncia para as partes interessadas associados, funcionrios, comunidade,
rgos de superviso e controle, instituies fnanceiras fornecedoras de recursos.
Se investidores, clientes, governo, entre outros, dispem de informaes
econmicas e contbeis, divulgadas ao pblico, por meio das quais podem comparar
o desempenho e a sade fnanceira das instituies fnanceiras, ao associado, deve
caber o direito de obter informaes que possibilitem comparar os dados de sua
cooperativa com os de outras similares.
Referncias
JENSEN, Michael C.; MECKLING, William H. Theory of the Firm: managerial behavior,
agency costs and ownership structure. Journal of Financial Economics, v.3, n.4,
p.305-360, oct. 1976.
PARADIS, Ghislain. Governance in Savings and Credit Cooperatives. Notes for a
presentation Fourth Seminar on New Development Finance September 7,
2001 Disponvel em: <http://www.did.qc.ca/documents/GPA_Frankfurt_SEP01.
pdf>. Acesso em 27 jul 2007.
171
Captulo 9. Diretrizes para boas prticas de
governana em cooperativas de crdito
Luiz Edson Feltrim, Gilson Marcos Balliana e Elvira Cruvinel Ferreira Ventura
Elaboradas com base em estudos e pesquisas efetuados no mbito do
projeto Governana Cooperativa descrito no Captulo 3 , especialmente para as
caractersticas e necessidades das cooperativas de crdito no Brasil, as diretrizes
so recomendaes gerais sobre governana, que indicam caminhos para que as
cooperativas obtenham xito em suas prticas.
So propostas desenvolvidas por equipe de servidores do Banco Central e
referendadas por representantes do segmento de cooperativas de crdito, parceiros
no projeto. As diretrizes foram formuladas com detalhamento, buscando respeitar
a heterogeneidade das cooperativas de crdito brasileiras.
A adeso s diretrizes voluntria, ou seja, no h obrigao por parte das
cooperativas em adot-las, uma vez que no possuem carter normativo. Assim,
sua adoo deve ser precedida de discusso interna, de forma que se possa refetir
quanto a sua adequao, tendo em vista o tipo e o porte de cada cooperativa. No
se trata, portanto, de uma lista de conferncia, pois, em alguns casos, determinada
diretriz pode no se adequar realidade da cooperativa.
As diretrizes esto em harmonia com o marco legal e regulamentar, citado
apenas quando refora a ideia de uma boa prtica de governana. Guardam
tambm obedincia aos princpios e valores cooperativistas e aos princpios da boa
governana, alicerces na construo do documento. Nesse sentido, a necessidade de
segregao de funes na administrao e o respeito a valores como transparncia,
equidade, tica, educao cooperativista, responsabilidade corporativa e prestao
de contas so base para as diretrizes. Ressalta-se que as diretrizes so dinmicas, de
modo que novos cenrios podero requerer adaptaes, principalmente depois de
discutidas e implementadas nas cooperativas.
Segue a transcrio da verso sinttica das diretrizes para boas prticas de
governana (texto alterado conforme o Acordo Ortogrfco vigente a partir de
1 de janeiro de 2009). A verso completa est disponvel em <www.bcb.gov.
br/?dirgovcoop>, na cartilha Diretrizes para Boas Prticas de Governana em
Cooperativas de Crdito.
172
Seo 1. Representatividade e participao
Assembleia Geral
1. A administrao deve realizar esforos para assegurar a efetiva
representatividade e participao dos associados nas deliberaes da Assembleia
Geral, uma vez que esse o rgo supremo da cooperativa.
2. O local, a data e a hora de realizao das Assembleias Gerais devem ser
escolhidos e divulgados de forma a facilitar a presena dos associados.
2.1. No caso de a pauta da Assembleia Geral conter assuntos complexos
tais como alterao na rea de ao, mudana nas condies estatutrias de admisso
de associados, transformao, fuso, incorporao, desmembramento, liquidao e
demais assuntos considerados relevantes , sua divulgao deve ser feita com maior
antecedncia do que em casos comuns.
3. desejvel a realizao de reunies locais com os associados (pr-
-assembleias), anteriormente s Assembleias Gerais, como mecanismo para fortalecer
a participao e o ativismo dos associados, a fm de discutir os assuntos constantes
da pauta da Assembleia.
4. desejvel a utilizao do regime de representao por delegados em
cooperativas com grande nmero de associados ou onde haja baixa representatividade
ou pouca participao efetiva dos associados nas Assembleias Gerais.
4.1. Em cooperativas com regime de representao por delegados, deve
haver reunies prvias para discusso dos assuntos da cooperativa junto aos seus
representados, de modo a subsidiar seu posicionamento nas deliberaes.
Pauta e documentao da Assembleia
5. A pauta da Assembleia Geral deve ser detalhada e, preferencialmente, no
incluir o item outros assuntos, a fm de que todos os temas a serem discutidos sejam
de conhecimento prvio dos associados.
5.1. Caso a pauta apresente o item outros assuntos, este deve contemplar
to-somente matrias informativas ou pontuais, de carter no deliberativo.
173
5.2. A linguagem utilizada no texto da pauta da Assembleia Geral deve
ser adequada s caractersticas dos associados da cooperativa, possibilitando a fcil
compreenso dos assuntos a serem tratados.
6. recomendvel que sejam implantados mecanismos que permitam
cooperativa receber, antes da publicao do edital de convocao, propostas de
temas que associados tenham interesse de incluir na pauta da Assembleia Geral.
6.1. Os normativos internos devem assegurar que temas propostos por
conjunto signifcativo de associados sejam necessariamente includos na pauta da
Assembleia Geral.
7. Na Assembleia Geral Ordinria, a deliberao sobre a prestao de contas
deve ser precedida da leitura dos pareceres da auditoria externa e do Conselho Fiscal.
8. A ata da Assembleia Geral deve ser transparente relatando todos
os fatos ocorridos e as deliberaes dos associados, inclusive dissidncias e
amplamente divulgada.
Regras de votao
9. Os itens da pauta da Assembleia Geral devem ser apreciados e votados
individualmente, na sequncia disposta no edital de convocao.
10. As cooperativas devem adotar o procedimento de contagem e divulgao
dos votos, em vez do voto por aclamao.
174
Processo eleitoral
11. O processo eleitoral deve estar regulamentado nos normativos
da cooperativa.
11. 1. As regras eleitorais devem ser de amplo conhecimento
dos associados.
11.2. A conduo do processo eleitoral deve ser de responsabilidade de
comisso criada especifcamente para essa fnalidade.
11.3. A comisso eleitoral deve ser formada com antecedncia sufciente
para atender a todos os prazos necessrios organizao do processo eleitoral.
11.4. A comisso eleitoral deve ser formada por um nmero mpar de
associados, com no mnimo trs integrantes, que no tenham sido eleitos para os
mandatos estatutrios vigentes e que no sejam parentes at segundo grau destes
e nem dos candidatos.
11.5. Cabe comisso eleitoral verificar o atendimento aos critrios
estabelecidos para a candidatura aos cargos eletivos.
11.6. Cabe comisso eleitoral zelar pela segurana no processo, pela
transparncia e igualdade de oportunidade de participao.
11.7. Na ocorrncia de problemas na conduo do processo eleitoral, a
comisso deve elaborar parecer, a ser lido quando da realizao da Assembleia Geral.
11.8. A comisso eleitoral deve atuar de forma autnoma e reportar-se
operacionalmente ao rgo de administrao estratgica, que o responsvel
por nome-la.
11.9. Cabem comisso eleitoral o planejamento e a responsabilidade
pela execuo das atividades inerentes ao processo eleitoral, tais como organizao
do local de votao, convocao de empregados e/ou associados como mesrios e
escrutinadores, contagem dos votos, divulgao/publicao do resultado.
175
12. A cooperativa deve dispor de mecanismos que favoream a participao, no
rgo de administrao estratgica, dos diferentes grupos de interesse regionais,
setoriais, profssionais, tomadores e poupadores etc. formados por integrantes do
quadro social.
13. A eleio dos membros do Conselho Fiscal deve ser individual, e no
por chapa, sendo empossados os candidatos mais votados, a fm de favorecer a
independncia do rgo.
13.1. A eleio dos membros do Conselho Fiscal deve ser desvinculada e
independente da eleio para o rgo de administrao estratgica.
14. desejvel que os candidatos atendam a condies mnimas para se
candidatar, tais como: capacitao tcnica adequada; conhecimento do sistema
financeiro, do negcio e respectivos riscos; participao em treinamento ou
programa de preparao para dirigentes de cooperativas de crdito; boa reputao
no segmento cooperativista e na comunidade local.
14.1. A administrao da cooperativa deve assegurar aos candidatos eleitos
o acesso a treinamento para capacitao ao exerccio de suas funes.
15. Os nomes e perfs dos candidatos devem ser divulgados previamente
Assembleia Geral.
16. Os normativos da cooperativa devem prever critrios que assegurem a
no-existncia de vinculao econmica ou funcional entre os membros do(s)
rgo(s) de administrao e do Conselho Fiscal.
17. Os normativos da cooperativa devem conter dispositivos estabelecendo:
a) prazo de desincompatibilizao prvia de cargos eletivos ou executivos ocupados
na cooperativa para candidatura a cargo pblico eletivo;
b) prazo para concorrer a cargos eletivos na cooperativa aps ter ocupado cargo
pblico eletivo;
c) proibio do exerccio concomitante de cargo poltico-partidrio por ocupante
de cargo eletivo na cooperativa.
176
Participao dos associados
18. A participao dos associados na cooperativa deve ser estimulada,
criando-se ambientes e instrumentos que permitam que eles se expressem e sejam
ouvidos, principalmente com o objetivo de desenvolver o senso de pertencimento,
propriedade e capacidade de infuenciar os rumos da cooperativa. So exemplos:
a) canais de fornecimento de informaes aos associados, alternativos e
complementares Assembleia Geral;
b) reunies peridicas e/ou pr-assembleias, de forma a esclarecer aos associados
sobre atividades ou resultados da cooperativa e criar ambiente favorvel a capturar
suas crticas e propostas;
c) canais de recebimento de sugestes e reclamaes, devendo ser dado retorno ao
associado acerca do andamento de suas contribuies.
Formao cooperativista, desenvolvimento de lideranas e
responsabilidade social
19. As cooperativas devem promover permanentemente a educao
cooperativista e a educao fnanceira dos seus associados.
19.1. Devem ser desenvolvidos e implantados mecanismos para:
a) fortalecer os vnculos associativistas que serviram de base para a constituio
da cooperativa;
b) estabelecer poltica de envolvimento com a comunidade;
c) estimular a emerso de lideranas setoriais ou regionais, que serviro de elo entre
cooperativa e associado;
d) buscar a renovao dos membros dos rgos de administrao e de fscalizao.
177
Seo 2. Direo Estratgica
Defnio de papis e atuao
1. Deve haver clara separao entre os papis desempenhados pelos
administradores com funes estratgicas (Conselho de Administrao ou Diretoria)
e por aqueles com funes executivas (Diretoria Executiva, Superintendncia
ou Gerncia).
1.1. As deliberaes estratgicas, a defnio de polticas para a cooperativa
e a prestao de contas aos associados devem ser funes desempenhadas por
conselheiros de administrao ou diretores que no ocupem funes executivas.
1.2. O estatuto ou o regimento interno devem disciplinar as atribuies e
responsabilidades dos administradores com funes estratgicas e daqueles com
funes executivas.
2. O rgo de administrao estratgica da cooperativa deve ter prticas de
organizao interna e composio adequadas para facilitar o processo decisrio,
sendo preferencialmente constitudo por nmero mpar de associados eleitos.
2.1. As reunies dos administradores com funes estratgicas defnidos
como aqueles que no exercem funes executivas devem acontecer, via de regra,
sem a participao de administradores com funes executivas, salvo quando
chamados a prestar esclarecimentos.
2.2. Os administradores com funes estratgicas devem eleger, entre seus
pares, o presidente do colegiado, que no deve ter funes executivas e responder
pelas atividades do rgo, principalmente perante os associados.
3. desejvel que a remunerao dos administradores com funes estratgicas,
quando no se tratar de trabalho voluntrio, tenha relao com a remunerao
atribuda ao executivo principal, no computados benefcios e eventual remunerao
varivel desse ltimo, segundo critrios aprovados em Assembleia Geral.
178
Funes do rgo de administrao estratgica (Conselho de
Administrao ou Diretoria)
4. As atribuies e responsabilidades dos administradores com funes
estratgicas, em harmonia com as polticas do sistema associado, devem constar do
estatuto da cooperativa, especialmente em relao aos seguintes pontos:
a) orientao geral e estratgica de atuao da cooperativa;
b) defnio dos objetivos da cooperativa, que devem considerar, dentre outros,
aqueles que visem perenidade dos negcios;
c) acompanhamento do desempenho dos administradores com funes executivas,
sendo, no mnimo uma vez ao ano, registrado em documento prprio. A avaliao
deve ser realizada com base em objetivos previamente defnidos e de acordo
com o planejamento estratgico;
d) defnio de critrios claros e transparentes de remunerao dos executivos,
de forma compatvel com a capacidade financeira da cooperativa e com a
remunerao praticada no mercado para funes semelhantes;
e) defnio de mecanismo de entrega, para todos os administradores, do contedo
das atas de reunies do Conselho Fiscal, formal e individualmente.
4.1. O estatuto das cooperativas centrais de crdito deve prever as seguintes
atribuies e responsabilidades dos administradores com funes estratgicas:
a) defnio da poltica de relacionamento entre as cooperativas singulares fliadas,
por exemplo, em relao rea de atuao;
b) defnio da poltica de divulgao de dados comparativos sobre o desempenho
de suas fliadas.
5. Devem tambm ser consideradas atribuies e responsabilidades do rgo
de administrao estratgica (Conselho de Administrao ou Diretoria), constantes
ou no do estatuto da cooperativa:
a) assegurar que os administradores com funes executivas identifiquem
preventivamente por meio de sistemas de informao adequados os principais
179
riscos para a cooperativa e sua probabilidade de ocorrncia;
b) aprovar o plano de contingncia para os riscos da cooperativa, proposto pelos
administradores com funes executivas;
c) em harmonia com os princpios cooperativistas, analisar a convenincia de
vincular parcela da remunerao dos administradores com funes executivas
ao cumprimento dos objetivos estratgicos;
d) zelar pelo cumprimento das orientaes do cdigo de conduta da cooperativa.
6. Os suplentes do rgo de administrao estratgica devem ser atuantes e
em nmero reduzido.
6.1. Os suplentes devem estar familiarizados com os problemas da
cooperativa para o exerccio de suas funes.
6.2. desejvel que os suplentes, mesmo quando no estejam substituindo
os titulares, participem das reunies do rgo colegiado, com a faculdade de
expressar suas opinies, mas sem direito a voto.
Funcionamento dos rgos de administrao
7. As regras de funcionamento dos rgos de administrao devem estar
formalizadas nos normativos da cooperativa.
8. O presidente do rgo de administrao estratgica tem como funo
principal coordenar as atividades do colegiado, includas aquelas relativas ao
acompanhamento da atuao dos administradores com funes executivas e
prestao de contas aos associados em reunies assembleares.
9. As decises dos rgos de administrao devem se sobrepor aos interesses
individuais de seus membros.
9.1. desejvel que sejam definidos critrios formais para evitar
constrangimentos nas reunies em que haja discusso de assuntos que envolvam
interesses pessoais de seus membros.
10. recomendvel que o rgo de administrao estratgica, desde que o
180
porte e as condies fnanceiras da cooperativa assim permitam, constitua comits
no operacionais responsveis pela anlise de questes estratgicas ou pelo
acompanhamento da gesto da cooperativa, tais como risco, poltica de crdito,
remunerao de administradores executivos, reorganizao societria etc.
10.1. As anlises e propostas dos comits devem ser sistematicamente
submetidas avaliao do rgo de administrao estratgica.
10.2. Os comits no devem concorrer com o trabalho de responsabilidade
dos administradores com funes executivas, evitando interferir em sua autoridade
e responsabilidade.
11. Os novos membros do rgo de administrao estratgica empossados
devem receber informaes necessrias efetividade de sua atuao que incluem
conhecimento da histria da cooperativa, estrutura, processos, sistemas, mercados
e concorrentes, conhecimento das polticas dos rgos reguladores, regras de
funcionamento do rgo e receber documentos como: relatrios anuais, atas das
Assembleias e das reunies ordinrias, pareceres do Conselho Fiscal e das Auditorias,
planejamento estratgico, situao econmico-fnanceira detalhada, entre outros.
12. O rgo de administrao estratgica deve utilizar-se dos trabalhos das
auditorias interna e externa como fonte de informao sobre o funcionamento da
cooperativa, independentemente das informaes reportadas pelos administradores
com funes executivas.
13. Os membros dos rgos de administrao devem dispor de tempo
adequado para cumprir com suas atribuies e responsabilidades.
Seo 3. Gesto executiva
Atuao e responsabilidades
1. Os administradores com funes executivas, responsveis que so pela gesto
operacional, devem dedicar tempo integral s atividades da cooperativa.
181
1.1. Esses administradores so responsveis pela execuo das diretrizes
fxadas pelo rgo de administrao estratgica e devem prestar contas de sua
atuao ao executivo principal, e todos, sempre que solicitados, quele rgo, ao
Conselho Fiscal e s instncias de auditoria.
2. Os requisitos de capacitao tcnica, as atribuies e as responsabilidades dos
administradores com funes executivas devem constar do estatuto da cooperativa.
2.1. Os administradores com funes executivas devem ter competncia
tcnica e gerencial compatvel com a complexidade das funes exercidas.
3. Os administradores com funes executivas, de acordo com suas
responsabilidades, devem certifcar a adequao de demonstraes fnanceiras e
relatrios encaminhados ao rgo de administrao estratgica, Conselho Fiscal,
associados e rgos externos de controle, atestando que no existem omisses ou falsas
declaraes nesses documentos e que eles expressam a real situao da cooperativa.
Cdigo de conduta e padres ticos
4. A cooperativa deve dispor de cdigo de conduta para pautar as aes dos
administradores com funes estratgicas e executivas, do Conselho Fiscal e dos
empregados, no qual deve estar registrado o posicionamento tico da cooperativa
e sua aplicao nas atividades dirias.
4.1. O cdigo de conduta deve contemplar mecanismos que resguardem
de punies ou retaliaes aqueles que, de boa-f e com intuito de promover o
cumprimento do cdigo e a atuao da cooperativa, apresentem eventuais denncias.
5. Transaes com partes relacionadas devem estar documentadas e refetidas nas
demonstraes fnanceiras e devem ser realizadas nas mesmas condies aplicveis
quelas realizadas com os demais associados ou com qualquer outra organizao.
5.1. A cooperativa deve regulamentar a realizao de transaes
comerciais com administradores ou seus parentes, ou empresas com as quais
detenham vnculo relevante.
182
6. Os administradores devem se abster de participar das decises que
envolvam transaes fnanceiras da qual sejam parte interessada, de forma a
melhor garantir o tratamento igualitrio aos associados e a reduo de confitos
de interesse nas decises.
6.1. Caso os administradores com funes executivas participem tambm
do rgo de administrao estratgica, recomendvel que abdiquem do direito
de voto sempre que as discusses envolverem matrias pertinentes fxao de
diretrizes de gesto.
Polticas de risco e crdito
7. A cooperativa deve possuir poltica de gesto de riscos amplamente divulgada
para o quadro funcional da cooperativa, documentando critrios e procedimentos.
7.1. Devem ser segregadas reas de enfoques confitantes, como a de risco
de crdito e a de concesso.
7.2. A poltica de gesto de riscos deve contemplar todos os tipos de riscos
que envolvem a atividade cooperativista de crdito, ponderadas sua relevncia e
adequao ao porte da cooperativa.
Prestao de informaes
8. Os administradores com funes executivas devem assegurar aos membros
dos rgos de administrao estratgica e fscal acesso a instalaes, informaes e
documentos da cooperativa necessrios ao desempenho das respectivas funes.
8.1. As informaes encaminhadas pelos administradores com funes
executivas para anlise dos demais rgos colegiados devem enfatizar os pontos
mais importantes e ser disponibilizadas de forma tempestiva, regular e confvel,
permitindo comparaes e avaliao da gesto.
8.2. O Conselho Fiscal deve ter acesso aos documentos necessrios com
antecedncia sufciente para a execuo de suas tarefas.
183
9. Os administradores com funes executivas devem assegurar que os
associados conheam a situao fnanceira, o desempenho e as polticas de gesto
e negcios da cooperativa, informando, de forma clara e com linguagem adequada,
todos os fatos relevantes.
9.1. Devem ser realizados os melhores esforos para tornar pblicos os
dados econmico-fnanceiros da cooperativa e os indicadores de desempenho.
9.2. A divulgao das informaes deve atender s expectativas dos
associados, mediante uso de canais de comunicao adequados, respeitada a melhor
relao custo-benefcio.
9.3. Os pareceres da auditoria externa e do Conselho Fiscal devem ser
divulgados previamente realizao da Assembleia Geral.
10. Os administradores com funes executivas devem estabelecer parmetros
de comparao com outras cooperativas, especialmente em temas como custos
administrativos frente receita, nvel de exposio a riscos e ndices de inadimplncia.
10.1. Essas comparaes devem estar disponveis aos associados.
11. Os valores e critrios de remunerao dos administradores devem estar
disponveis a qualquer associado, inclusive nos casos em que houver parcela de
remunerao varivel.
11.1. Os relatrios anuais devem descrever esses critrios e divulgar os
percentuais dessas remuneraes em relao ao total das despesas administrativas.
184
Seo 4. Fiscalizao e controle
Associados
1. Os administradores com funes executivas devem assegurar a existncia e
efccia de canais institucionais para que os associados exeram efetivamente seu
direito-dever de fscalizar e controlar os negcios da cooperativa.
1.1. Deve ser assegurada a todos os associados cincia de seus direitos
e deveres legais e estatutrios, especialmente em casos de perda e/ou prejuzo.
Auditorias
2. A contratao de auditoria externa e interna deve ser aprovada pelo rgo
de administrao estratgica, preferencialmente em deliberao exclusiva dos
membros sem funes executivas.
2.1. A auditoria interna deve estar subordinada diretamente ao presidente
do rgo de administrao estratgica e a auditoria externa a ele deve se reportar.
2.2. Os relatrios das auditorias devem ser encaminhados a todos os
rgos estatutrios da cooperativa.
2.3. Os normativos da cooperativa devem conter dispositivos que
assegurem a independncia das auditorias externa e interna.
Conselho Fiscal
3. O Conselho Fiscal deve ser rgo independente da administrao da
cooperativa, com o objetivo de fscaliz-la como representante dos interesses
dos associados.
3.1. Cabe ao Conselho Fiscal verifcar as obrigaes legais e estatutrias
e o exame da gesto e dos atos que tenham impacto sobre os resultados da
cooperativa.
4. Devem ser assegurados ao Conselho Fiscal os recursos necessrios para a
efetiva fscalizao da cooperativa.
185
4.1. O Conselho Fiscal pode requerer administrao os recursos humanos,
materiais e fnanceiros para consecuo de suas funes.
4.2. O Conselho Fiscal, a pedido de qualquer de seus membros, poder
solicitar administrao esclarecimentos ou informaes, desde que relativos
sua funo fscalizadora, bem como a elaborao de relatrios e demonstraes
fnanceiras ou contbeis especiais.
4.3. O Conselho Fiscal, a pedido de qualquer de seus membros, poder
solicitar aos auditores internos esclarecimentos ou informaes, bem como aos
auditores externos a apurao de fatos especfcos.
4.4. O Conselho Fiscal pode convocar ou convidar, em conjunto ou
separadamente, qualquer parte interessada s atividades da cooperativa, a fm de
prestar esclarecimentos.
5. Os membros do Conselho Fiscal no devem ter negcios com a cooperativa
alm daqueles realizados na condio de associados.
5.1. Os membros do Conselho Fiscal no devem ser empregados ou
ter participao relevante em entidade ou empresa que esteja oferecendo algum
servio ou produto cooperativa e tambm no devem ser cnjuges ou parentes
at segundo grau dos membros dessa entidade/empresa.
6. Os novos conselheiros fscais empossados devem receber, dos administradores
e dos conselheiros fscais remanescentes, informaes necessrias efetividade de
sua atuao. Devem receber informaes, no mnimo, sobre:
ambiente interno: histrico, estrutura e planejamento da cooperativa; regras
de funcionamento do Conselho Fiscal e legislao pertinente ao exerccio do
cargo; processos e sistemas gerenciais e de controle, relatrios anuais, atas das
Assembleias e das reunies dos rgos de administrao e do Conselho Fiscal.
ambiente externo: caractersticas do mercado financeiro e de crdito,
caractersticas do segmento de cooperativas de crdito, como a estrutura do
sistema, os principais concorrentes e as polticas dos rgos reguladores.
186
6.1. O regimento interno deve especificar os procedimentos para
cumprimento dessa diretriz.
6.2. Os novos conselheiros devem tomar cincia, formalmente, de suas
responsabilidades.
7. As regras de funcionamento do Conselho Fiscal devem estar formalizadas
nos normativos da cooperativa e conter, no mnimo:
a) a defnio de linhas institucionais de comunicao com os rgos de administrao;
b) a forma de divulgao dos resultados de sua atuao, que poder ser por
meio de pareceres, opinies, recomendaes, encaminhamento de denncias
recebidas etc.
8. O Conselho Fiscal deve estabelecer seu plano de trabalho anual.
8.1. O Conselho Fiscal deve conhecer e acompanhar o plano de trabalho
das auditorias externa e interna e a discusso sobre eventuais pontos de discordncia
entre auditores e administradores.
9. O relatrio de trabalho do Conselho Fiscal deve expressar a atuao do rgo,
abordando os aspectos relevantes constatados em suas anlises e fazendo referncia
s recomendaes dos auditores.
10. A remunerao dos membros do Conselho Fiscal deve ser equivalente
dos administradores com funes estratgicas.
11. O Conselho Fiscal deve fornecer aos associados, sempre que solicitado,
informaes sobre matrias de sua competncia.
11.1. Pelo menos um dos membros efetivos do Conselho Fiscal deve
comparecer s reunies da Assembleia Geral e responder a eventuais pedidos de
informaes formulados pelos associados.
187
Organizao sistmica
12. recomendvel que a cooperativa esteja vinculada a sistemas organizados
e a cooperativas centrais de crdito.
12.1. As confederaes ou cooperativas centrais, ao cumprirem suas
responsabilidades relativas governana, tm a tarefa de liderar a conciliao das
estratgias individuais de suas fliadas.
12.2. Os sistemas organizados devem estabelecer e divulgar a poltica de
relacionamento entre suas fliadas, buscando mitigar confitos de interesses entre
cooperativas centrais e, ainda, entre estas e as respectivas cooperativas singulares.
12.3. No deve ser permitido acumular funes de natureza executiva, por uma
mesma pessoa, em cooperativas singulares, cooperativas centrais e/ou confederaes.
13. Os sistemas organizados e as cooperativas centrais de crdito devem
produzir e divulgar classifcaes e indicadores de suas cooperativas fliadas.
O desafo de boas prticas de governana
O desafo de consolidar as boas prticas de governana no segmento de
cooperativas de crdito no se encerra com a divulgao dessas diretrizes, nem
deste livro. Novas idias e propostas viro e ganharo credibilidade, medida que,
com adoo das boas prticas, as cooperativas obtiverem sucesso. As experincias
contribuiro para inovar e enriquecer as diretrizes. Trata-se, ento, de processo
dinmico, construdo para que todos obtenham benefcios.
A construo da governana cooperativa possvel no apenas a grandes
cooperativas ou a suas lideranas. A governana cooperativa representa o legtimo
processo pelo qual os associados escolhem, de forma democrtica, os objetivos
que pretendem atingir e a forma de implementar aes para alcan-los, indicando
as lideranas e acompanhando seu trabalho.
Por seu carter democrtico, a governana preserva e refora a pluralidade
de interesses, reconhecendo o valor das propostas divergentes e estimulando
188
a convergncia de recursos e de elementos que as constituem, ainda que
contraditrios. Dessa forma, procura-se atender aos objetivos traados, para mais
efcincia e efetividade da atuao gerencial. Para se realizar, a governana requer
participao ativa dos integrantes, porque democracia se constri com integrao.
Portanto, fundamental estimular e facilitar a participao dos associados,
fortalecendo os canais disponveis, para que sua opinio e seu interesse sejam
reconhecidos pelos instrumentos de deciso coletiva.
Na democracia coexistem participao, informao e conscincia. Por isso,
deve ser privilegiada a qualidade das informaes prestadas pelos gestores, de
forma que seja retratada a real situao da cooperativa, e os participantes possam
avaliar e compreender os melhores caminhos a tomar. Entendendo seu papel na
construo da cooperativa e sabendo das oportunidades e das difculdades, os
associados, conscientes, podero interferir de modo positivo na construo da
organizao, buscando, assim, sua solidez, o que vai ao encontro de seus anseios.
Desse movimento, saem fortalecidas as bases para a governana das
cooperativas, que se constituem de fundamentos de natureza dialgica. Para
atender a esse ideal, so necessrios alguns instrumentos, como monitoramento
dos executivos e dos tcnicos, alinhamento de interesses, reduo dos problemas
de assimetria de informao e de risco moral.
Escapando dos modismos gerenciais, as boas prticas de governana trazem
contribuies para reduzir as difculdades da tomada de deciso coletiva e do
acompanhamento da ao executiva e para assegurar aos cooperados o direito,
e o dever, de defnirem os caminhos da cooperativa. A adoo das boas prticas
contribuir para melhorar a segurana do segmento cooperativista de crdito,
reduzindo seus custos fnanceiros e operacionais e acentuando sua expresso no
mbito do Sistema Financeiro Nacional.
Os benefcios da disseminao das boas prticas de governana sero to
maiores, quanto mais se estender a aplicao dessas prticas pelas cooperativas
de crdito. A qualidade e a segurana de um sistema so observadas sempre pelo
coletivo, o que torna evidente que quanto mais ampla a utilizao, maiores sero
os benefcios colhidos.
189
Deve ser destacado o compromisso do Banco Central com a difuso e a
utilizao das boas prticas de governana em cooperativas de crdito e com
sua atualizao constante, reconhecendo que tm carter dinmico, de ao
continuada, e que se constituem da experincia de todos os agentes envolvidos.
fundamental que elas sejam debatidas, e que o resultado seja conhecido pelos
interessados, devendo ser constantemente adequadas aos novos cenrios e s
demandas existentes.
Todos esto convocados a participar do aperfeioamento das diretrizes. Sua
contribuio pode ser enviada para <governanca.cooperativa@bcb.gov.br>. O
endereo para consulta s informaes do projeto <www.bcb.gov.br/?govcoop>.
191
Apndice I. Pesquisa com cooperativas
Informaes sobre a pesquisa com cooperativas, necessrias anlise dos
resultados, esto disponveis no Captulo 3. Destaca-se que, para essa divulgao,
as questes foram revisadas de acordo com o novo acordo ortogrfco.
Na apresentao dos resultados, a seguir, a amostra (n) igual a 1.199,
salvo se indicado nmero diferente. As questes 23, 24 e 27 da seo 3 (Gesto e
fscalizao), por serem abertas e terem apresentado respostas muito variadas, no
so apresentadas neste livro.
Informaes gerais (data-base: 30 de junho de 2007)
Nmero atual de cooperados
A amostra totalizou 3,1 milhes de associados, com grande variao nos
quadros, de 20 at mais de 90 mil. Dada essa variao, a informao mais relevante
para analisar a tendncia central a mediana. No valor de 915, a distribuio
dividida.
192
Nmero de cooperados
Percentual de cooperados ativos (cooperados que realizaram
pelo menos uma operao nos ltimos seis meses ou que tenham
saldo de depsitos)
Os resultados mostram que, na mdia das cooperativas (e no dos cooperados),
cerca de 75% dos cooperados so ativos. Em 25% das cooperativas nas quais h
menos participao (quartil inferior), os cooperados ativos chegam a 65%, e, em
25% de mais participao, o mnimo de 93%.
O grfco seguinte apresenta a distribuio dos resultados.
193
Percentual de cooperados ativos

interessante verifcar o nmero absoluto de participantes ativos, obtido pela
participao percentual estimada multiplicada pelo nmero de participantes da
cooperativa. O quadro mostra esses resultados, cabendo observar que os valores
decimais decorrem da aproximao do percentual. Segundo esses nmeros, o segmento
possui, para as 1.199 cooperativas da amostra, mais de 2 milhes de participantes ativos.
Comparado aos 3, 1 milhes de associados obtidos anteriormente,
representaria dizer que aproximadamente 67% so ativos. Como, pelo quadro
anterior, a mdia de participao ativa nas cooperativas de 75%, isso parece
signifcar que a participao na realizao de operaes fnanceiras tende a ser
menos expressiva nas cooperativas maiores.
194
Nmero de cooperados ativos

Nmero de empregados do quadro permanente (no abrange
estagirios ou terceirizados)
O processamento indica possvel existncia de outliers, ou seja, um grupo de
cooperativas que informou a ocorrncia de mais de oitocentos profssionais em
seu quadro. Para efeito de clculo e anlise, retiramos essas quatro ocorrncias e
reprocessamos a tabela.
Nmero de empregados do quadro permanente (no abrange estagirios
ou terceirizados)
195
Nmero de empregados do quadro permanente (no abrange estagirios
ou terceirizados)
Seo 1. Representatividade e participao
1. A Assembleia Geral Ordinria (AGO) da cooperativa ocorre em regime de
representao por delegados?
196
1.1 Em termos percentuais, quantos cooperados assinaram a lista de presena
na ltima AGO? No caso da AGO ocorrer em regime de representao por
delegados, considere o percentual de cooperados representados pelos
delegados presentes.
1.2 No caso de ter ocorrido baixa participao dos cooperados na ltima AGO,
assinale a opo que explica essa baixa participao. Marque mais de uma,
se necessrio.
Nmero de respostas questo: 1.617
197
2. Que medidas so adotadas pela cooperativa com o objetivo de estimular a
participao dos cooperados nas assembleias? Marque mais de um, se necessrio.
Nmero de respostas: 1.704
198
2.1 Qual o percentual mdio de cooperados que participou das pr-assembleias
(ou reunio para escolha dos delegados) em 2007?
2.2 A cooperativa realiza reunies peridicas com seus cooperados, de
forma sistemtica?
199
3. Com base na experincia, quais os DOIS fatores que melhor explicam a
motivao dos cooperados a comparecerem s assembleias?
Nmero de fatores listados: 2278
n = 1.195

200
4. As pautas das assembleias gerais incluem os itens Outros assuntos,
Assuntos gerais ou similares?
5. Os itens do edital de convocao das Assembleias Gerais permitem aos
cooperados a compreenso dos temas que sero tratados, sem exigir consulta
complementar a outros materiais ou referncias?
201
6. Na AGO, antes da deliberao sobre a prestao das contas do exerccio
anterior, efetuada a leitura do parecer da auditoria externa e do parecer do
Conselho Fiscal (CF)?

7. H mecanismos formais que permitam aos cooperados ou delegados
inclurem itens nas pautas das assembleias, previamente sua realizao?
202
8. Na AGO de 2007, houve caso de incluso de itens pelos cooperados
ou delegados?
9. Existe um comit eleitoral formalizado e com independncia para conduzir
os processos eletivos na cooperativa?

203
10. Qual o mecanismo de votao utilizado pela cooperativa nas assembleias?

11. Nas deliberaes das assembleias ocorre contagem dos votos COM registro
em ata do resultado?
204
12. Os nomes dos candidatos a cargos eletivos so divulgados previamente
(pelo menos uma semana) realizao da assembleia que far a escolha?
12.1 O perfl (formao tcnica e currculo) dos inscritos como candidatos aos
cargos eletivos divulgado antes ou durante a AGO?
205
13. Os membros do CF so votados:
14. Nos anos em que h, simultaneamente, escolha de membros do CF e do
Conselho de Administrao (CA)/Diretoria, as chapas formadas devem ser
independentes, conforme disposio de estatuto ou regimento?
206
15. Em alguma das ltimas trs eleies para o CA/Diretoria ocorreu a
candidatura de mais de uma chapa?
16. O estatuto contempla requisitos sobre tempo de afastamento obrigatrio
entre o exerccio de cargo eletivo poltico partidrio e na cooperativa
(quarentena)? (S/N)
207
17. Quais as DUAS formas mais utilizadas pelos cooperados para expressar sua
opinio sobre a cooperativa?
Nmero de citaes listadas: 2.475
n = 1.196
208
18. Na formao das chapas para os rgos estatutrios e nos processos
decisrios da cooperativa, h preocupao com a representatividade dos
diferentes segmentos de cooperados? (marque somente uma alternativa)
209
19. Que canais so utilizados pela cooperativa para prover aos cooperados
acesso s informaes? Marque mais de uma alternativa, se necessrio.

Nmero de citaes listadas: 3.080
210
20. Como voc classifca o perfl do cooperado de sua cooperativa, segundo
uma escala crescente de participao e viso cooperativista:

211
21. A cooperativa promove programas de educao cooperativista? (S/N)
Em caso positivo:
21.1 Quantos cooperados participaram de programas de educao
cooperativista em 2006?
212
21.2 Existem programas de educao cooperativista especfcos para os novos
cooperados?
22. A cooperativa promove programas de educao fnanceira?
213
Em caso positivo:
22.1 Quantos cooperados participaram de programas de educao fnanceira
em 2006?
22.2 Existem programas de educao financeira especficos para os
novos cooperados?

214
23. A cooperativa tem projeto especfco para a formao de novas lideranas
entre os cooperados?
24. O cooperado, quando de sua admisso na cooperativa, recebe ou tem acesso
ao estatuto social?
215
Seo 2. Direo
1. Quantos membros, efetivos e suplentes, compem o rgo de administrao
da cooperativa? Caso a cooperativa tenha diretores executivos que tambm
sejam conselheiros, assinale as duas opes abaixo e inclua no nmero de
membros do CA tambm aqueles que exercem cargo de diretor.
216
2. Caso haja suplentes no CA, h participao programada desses suplentes
nas reunies desse rgo, mesmo quando todos os titulares esto presentes?
N = 511
3. Quantos membros estatutrios do CA/Diretoria cumprem expediente dirio
na cooperativa?
Nmero de observaes vlidas: 920
217
4. A conduo dos assuntos administrativos do dia-a-dia da cooperativa
executada principalmente por (marque somente uma alternativa):
5. A cooperativa possui regulamento ou regimento interno que dispe sobre
as atribuies E responsabilidades dos rgos estatutrios, alm do disposto
no estatuto social?
218
6. Que percentual de tempo as seguintes atividades demandam na atuao
dos conselheiros de administrao ou diretores sem funo executiva? Atribua
valores de forma que o total seja igual a 100%:
7. O que se pode afrmar a respeito da remunerao mdia mensal de cada
membro do CA/Diretoria (excluindo os que tenham funo executiva), incluindo
cdula de presena, que:

219
8. Quantos membros do CA/Diretoria (titulares e suplentes) esto atualmente:

9. Existe limitao formal (estatuto ou regimento) para o nmero de reeleies
de um mesmo membro dos rgos estatutrios?
220
10. O CA/Diretoria, em suas reunies ordinrias, toma conhecimento das
deliberaes do CF na reunio imediatamente anterior?
11. Como o processo de escolha do diretor-presidente da cooperativa?

221
12. Os cargos de diretor-presidente e presidente do CA so ocupados pelo
mesmo dirigente? (S/N)
13. Os membros do CA/Diretoria tm acesso, individualmente, a todos os
documentos e informaes necessrios ao exerccio de sua funo?
222
14. Os documentos internos da cooperativa determinam que o dirigente deve
se retirar de reunies do CA/Diretoria quando so examinados assuntos de seu
interesse pessoal, declarando-se impedido de participar?
15. Existe regulamentao para a realizao de transaes comerciais da
cooperativa com membros ou com parentes dos membros dos rgos
estatutrios ou com empresas onde estes detenham participao relevante?
223
16. Nas atas das reunies do CA/Diretoria so registradas as fundamentaes
que nortearam as decises desse rgo?
17. Existe processo regular de apresentao da cooperativa aos novos membros
do CA/Diretoria, contemplando tanto informaes internas quanto as descries
E responsabilidades de sua funo?
224
18. Os diretores executivos prestam contas formalmente de suas atividades ao
CA/diretores no executivos?
19. Existe mecanismo formal utilizado para avaliao peridica da atuao do:
(a) Conselho de Administrao;
225
(b) diretor-presidente;
(c) executivo contratado
226
Seo 3. Gesto e fscalizao
1. A cooperativa estabelece planejamento com defnio de metas?
2. A remunerao dos gestores est associada a que tipo de desempenho?
Marque mais de uma alternativa, se necessrio:
227
3. A cooperativa dispe de cdigo de tica ou conduta?
4. A cooperativa possui programas de responsabilidade social e/ou
responsabilidade ambiental?
228
5. Relativamente aos controles internos, marque as alternativas que se aplicam
sua cooperativa:
n = 5539
6. Relativamente s operaes de crdito, marque as alternativas que se aplicam
sua cooperativa:
n = 7894
229
7. Qual a principal motivao para a candidatura a membro do CF? Marque
somente uma alternativa

7.1 A cooperativa incentiva a candidatura de cooperados ao CF, visando
preservar a representatividade das regies, segmentos econmicos ou sociais
nesse Conselho?
230
8. H pr-requisito de capacitao tcnica para membros do CF?
9. Existe processo regular de apresentao da cooperativa aos novos
conselheiros fiscais, contemplando tanto informaes internas quanto as
descries E responsabilidades de sua funo?

231
10. O que se pode afrmar a respeito da remunerao mdia mensal de cada
membro do CF, incluindo cdula de presena, que:
11. A cooperativa oferece, direta ou indiretamente, treinamento especfco para
a preparao dos conselheiros fscais para o exerccio da funo?
232
Em caso positivo:
11.1 Que tema foi abordado no treinamento para preparao dos conselheiros
fscais no ltimo ano? Marque mais de uma alternativa, se necessrio:
Nmero de cooperativas respondentes: 999
Nmero de respostas: 3577
Em caso negativo:
11.2 Qual o motivo para a no realizao de treinamento para preparao dos
conselheiros fscais? Marque mais de uma alternativa, se necessrio:
Nmero de cooperativas respondentes: 191
233
12. Existe estrutura prpria de auditoria interna?
Em caso positivo:
12.1 Quantas pessoas integram essa estrutura?
Do grupo de 291 cooperativas que afirmaram ter estrutura prpria, 279
responderam a essa questo, com a seguinte distribuio:

234
12.2 Qual rea/cargo responsvel por defnir as diretrizes de atuao da
auditoria interna? Marque somente uma alternativa

13. H participao programada dos membros suplentes nas reunies do CF,
mesmo quando todos os titulares esto presentes?
235
14. Que percentual de tempo as seguintes atividades demandam na atuao
dos conselheiros fscais da cooperativa? Atribua valores de forma que o total
seja igual a 100%:
15. Os membros do CF tm acesso, individualmente, a todos os documentos e
informaes necessrios ao exerccio de sua funo?
236
16. Quais so os TRS principais documentos/relatrios analisados pelo CF?
17. Os documentos a serem examinados pelo CF em suas reunies ordinrias
so encaminhados formalmente a seus membros antes da data da reunio, ou
seja, com tempo para anlise prvia?

237
18. H mecanismo formalizado que impea que a empresa de auditoria externa
contratada tenha vnculos com membros ou com parentes de membros dos
rgos estatutrios da cooperativa?

19. As demonstraes contbeis e os relatrios gerenciais esto disponveis
para os cooperados?
238
20. Existem relatrios diferenciados, em linguagem mais acessvel, para
os cooperados?

21. Como voc avalia a compreenso que os cooperados tm dos resultados e
dos demais nmeros da cooperativa?

239
22. Algum membro de rgo estatutrio da cooperativa tambm membro de
rgo estatutrio na central ou na confederao?
25. Atribua pesos sobre a importncia dos seguintes servios prestados por
uma central, mesmo que a cooperativa no seja fliada (quanto maior o peso,
mais importante o servio), de forma que o total seja igual a 100%:
240
26. Qual a principal instituio bancria que atende a sua cooperativa?
Nmero de cooperativas respondentes: 1.191
241
Apndice II. Pesquisa com cooperados
Informaes sobre a pesquisa com cooperados, necessrias ao entendimento
dos resultados, esto disponveis no Captulo 3. A seguir, so apresentados resultados
gerais de 31 perguntas.
As questes 32 a 35, relativas identificao do entrevistado, tm seus
resultados consolidados no Quadro 3 do Captulo 3. Cabe ressaltar que em
http://www.bcb.gov.br/?govcoop esto disponveis tambm resultados cruzados
por regio geogrfca e por tipo de cooperativa.
A. Qualifcao do participante
Questo 1: H quanto tempo voc associado da cooperativa?
242
Questo 2: Com que frequncia voc utiliza os servios e produtos (como
emprstimo, pagamento de contas, depsitos vista/a prazo, transferncia de
recursos etc.) da cooperativa?

B. Interesses na cooperativa
Questo 3: Quais os principais motivos que o levaram a se associar e a se manter
associado cooperativa? (questo aberta)
243
Questo 4: Voc considera que a cooperativa atende aos seus interesses e
necessidades de servios fnanceiros?
Questo 5: Voc utiliza algum banco ou fnanceira para atendimento de suas
necessidades fnanceiras e de negcios, alm da cooperativa?

244
C. Ativismo e participao
Questo 6: Com que frequncia voc vai cooperativa ou ao PAC (posto
de atendimento)?
Questo 7: Voc costuma participar das assembleias da cooperativa?
Se responder Sempre, Quase sempre ou s vezes, ir para Questo 9.
245
Questo 8: Quais os principais motivos de sua pouca ou no participao nas
assembleias? (no mximo 2 respostas)
Questo 9: O que mais motiva (ou motivaria, no caso de pessoas com
baixa frequncia nas assembleias) sua participao nas assembleias?
(no mximo 2 respostas)
246
Questo 10: De que forma voc tem conhecimento sobre os assuntos que
sero tratados na assembleia (pauta)? (O entrevistado pode responder quantas
alternativas desejar)
Se responder No tem conhecimento, ir para Questo 12.
Questo 11: Em relao aos assuntos que sero tratados na assembleia
(pauta), voc:
247
Questo 12: Voc recebe convite e participa de outras reunies organizadas
pela cooperativa (exemplo: pr-assembleia), que no as assembleias?
Questo 13: Voc considera que o processo eleitoral da cooperativa possui
critrios claros e transparentes?
248
Questo 14: Na eleio para cargos na cooperativa, quando voc tem
conhecimento dos nomes e perfs (formao tcnica e currculo) das pessoas
inscritas como candidatos?
Questo 15: Voc j se candidatou a algum cargo eletivo na cooperativa?

Se responder Sim, ir para a Questo 17.
249
Questo 16: Qual o motivo de voc nunca ter se candidatado?
Questo 17: Voc j leu o estatuto da cooperativa?

250
Questo 18: Voc j fez algum curso oferecido pela cooperativa?
Questo 19: De que forma voc pode expressar sua opinio, fazer reclamaes
ou dar suas sugestes para a cooperativa? (no mximo trs)

251
Questo 20: Ao fazer reclamaes ou dar sugestes para a cooperativa, qual
foi o retorno que obteve?
D. Informao e gesto
Questo 21: Em relao burocracia nos procedimentos para utilizao dos
servios e produtos da cooperativa (como emprstimo, pagamento de contas,
depsitos vista/a prazo, transferncia de recursos etc.), voc considera
que existe:
252
Questo 22: Em relao aos relatrios sobre a administrao e resultados da
cooperativa, voc:

Questo 23: Voc conhece os dirigentes (conselheiros e/ou diretores)
da cooperativa?

Se responder No conhece nenhum, ir para a Questo 27.
253
Questo 24: Voc considera que os dirigentes (conselheiros e/ou diretores)
defendem os interesses do associado nas decises/conduo da cooperativa?

Questo 25: Voc confia nos dirigentes (conselheiros e/ou diretores)
da cooperativa?

254
Questo 26: Voc considera os dirigentes (conselheiros e/ou diretores) da
cooperativa capacitados para exercer a funo?

E. Fiscalizao
Questo 27: Voc conhece seus direitos e deveres como associado?
255
Questo 28: Voc conhece as atribuies do Conselho Fiscal?

Se responder No conhece as atribuies ou No conhece o Conselho Fiscal, ir para
a Questo 31.
Questo 29: Voc considera que o Conselho Fiscal tem atuao independente
em relao administrao da cooperativa?
256
Questo 30: Voc considera que o Conselho Fiscal efcaz e preocupado com
a solidez da cooperativa?
Questo 31: Gostaria de mencionar algum ponto em relao sua viso sobre
a administrao da cooperativa? (Questo aberta)

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