Baeninger - População e Cidades

subsdios para o planejamento e para as polticas sociais
Populao e Cidades
Universidade Estadual de Campinas Unicamp
Reitor
Fernando Ferreira Costa
Vice-Reitor
Edgar Salvadori de Decca
Pr-Reitor de Desenvolvimento Universitrio
Paulo Eduardo Moreira Rodrigues da Silva
Pr-Reitor de Pesquisa
Ronaldo Aloise Pilli
Pr-Reitor de Graduao
Marcelo Knobel
Pr-Reitora de Ps-Graduao
Euclides de Mesquita Neto
Pr-Reitoria de Extenso e Assuntos Comunitrios
Mohamed Ezz El Din Mostafa Habib
Coordenadoria de Centros e Ncleos Interdisciplinares de Pesquisa (COCEN)
tala Maria Loffredo DOttaviano
Coordenadoria do Ncleo de Estudos de Populao (NEPO)
Regina Maria Barbosa
Campinas, setembro de 2010
subsdios para o planejamento e para as polticas sociais
Rosana Baeninger
organizadora
Populao e Cidades
FICHA CATALOGRFICA
Populao e Cidades: subsdios para o planejamento e para as polticas sociais / Rosana
Baeninger (Org.). - Campinas: Ncleo de Estudos de Populao-Nepo/Unicamp; Braslia:
UNFPA, 2010.
304p.
ISBN 978-85-88258-23-5
1.Populao. 2.Cidades. 3.Polticas Sociais. I.Baeninger, Rosana (Org.). II.Ttulo.
Ncleo de Estudos de Populao (NEPO) - Unicamp
Av. Albert Einstein, 1.300 CEP: 13081-970 Campinas, SP Brasil
Fone (19) 3521 5890 Fax: (19) 3521 5900
www.nepo.unicamp.br
Apoio
Fundo de Populao das Naes Unidas (UNFPA)
Harold Robinson - Representante Brasil e Diretor Argentina e Paraguai
Tas Freitas Santos - Representante Auxiliar
Organizao e Reviso Geral
Comit de Publicao
Colaborao
Capa, Produo Editorial e Diagramao
Trao Publicaes e Design
Foto da capa
Padronizao Bibliogrfica e Ficha Catalogrfica
Rosana Baeninger
Tas Freitas Santos (UNFPA)
Rosana Baeninger (IFCH-NEPO/UNICAMP)
Fabola Rodrigues (CEM-CEBRAP)
Maria Ivonete Z. Teixeira
Fabiana Grassano
Leandra Cardoso
Flvia Fbio
Flvio Sampaio
Adriana Fernandes
Sumrio
Apresentao
Tas Freitas Santos ...................................................................................................................... 7
Introduo .................................................................................................................................. 9
A transio urbana brasileira: trajetria, dificuldades e lies aprendidas
George Martine e Gordon McGranahan ...................................................................................... 11
Dinmica da populao e polticas sociais
Fabola Rodrigues e Rosana Baeninger .................................................................................... 25
Redes sociais, pobreza e espao em duas metrpoles brasileiras
Eduardo Marques, Renata Bichir, Graziela Castello e Maria Encarnacin Moya ............................ 35
Planejamento municipal e segregao socioespacial: por que importa?
Jos Marcos Pinto da Cunha ..................................................................................................... 65
Cidadania, qualidade de vida e produo do espao urbano: desafios para a gesto urbana e
para o enfrentamento da questo social
Claudete de Castro Silva Vitte .................................................................................................... 79
Geotecnologias e gesto de polticas pblicas: uso de dados demogrficos
lvaro de Oliveira DAntona, Ricardo Sampaio Dagnino e Maria do Carmo Dias Bueno ............... 99
Cidades e Plano Diretor: consideraes sobre a funo social da cidade e da propriedade
Fabola Rodrigues ................................................................................................................... 117
Cidades e polticas de habitao
Sonia Nahas de Carvalho ......................................................................................................... 137
Gesto e planejamento de cidades e polticas sociais: gesto metropolitana
possibilidades e desafios
Roberta Guimares Peres e Gustavo Zimmermann ................................................................ 153
Indicadores no planejamento pblico
Paulo de Martino Jannuzzi ..................................................................................................... 163
Cidades mdias em contexto metropolitano: hierarquias e mobilidades nas formas urbanas
Eduardo Marandola Jr. ........................................................................................................... 187
Crescimento das cidades: metrpole e interior do Brasil
Rosana Baeninger ................................................................................................................. 209
O sentido de melhorar de vida na cidade
Lidiane M. Maciel .................................................................................................................. 223
Unidade de conservao e agricultura de subsistncia: o caso da Floresta
Nacional de Caxiuan
Rosa de Nazar Paes da Silva e Maria das Graas Ferraz Bezerra ........................................... 239
Tendncias recentes das migraes cearenses: o caso da migrao de retorno
Silvana Nunes de Queiroz e Rosana Baeninger ....................................................................... 253
Cidade e imigrao Origens e territrios da imigrao boliviana e coreana
para a cidade de So Paulo
Patrcia Tavares de Freitas e Rosana Baeninger ...................................................................... 277
Sobre os autores .................................................................................................................. 299
7
Apresentao
As mudanas em curso na sociedade contempornea impem desafios
para o debate atual acerca dos processos que envolvem a relao Populao
e Cidades, sobretudo os desafios para a implementao de polticas socias.
Conhecer a dinmica e crescimento da populao, suas realocaes no
territrio, suas necessidades e suas condies de vida tarefa primordial
para os gestores e planejadores de aes pblicas voltadas para distintos
contingentes populacionais.
Esta uma temtica que perpassa as agendas de vrias agncias
da ONU. Em particular o Fundo de Populao das Naes Unidas apoia
iniciativas que visem a uma melhoria na qualidade da informao e ampliao
do conhecimento sobre populao, cidades e polticas sociais. Conhecimento
e informao de boa qualidade so requisitos fundamentais para polticas
e aes que tenham a finalidade maior de contribuir para a melhoria das
condies de vida da populao e garantir a sua cidadania.
O livro Populao e Cidades: subsdios para o planejamento e para as
polticas sociais um exemplo destas iniciativas e resulta da parceria entre o
Ncleo de Estudos de Populao e o Fundo de Populao das Naes Unidas.
O livro expressa a complexidade do fenmeno urbano em curso e suas relaes
com a populao, ressaltando a diversidade de situaes no cenrio brasileiro.
Apesar dos desafios, torna-se tarefa fundamental de estudiosos subsidiar as
polticas sociais, com anlises e abordagens integradas e interdisciplinares.
Nesse sentido, este livro contribui para a construo do conhecimento
cientfico, para divulgao de informao e instrumento para reflexo e
subsdios para formulao de polticas sociais que considerem a importncia
da relao populao-cidades como elemento definidor do futuro da
sociedade.
Tas Freitas Santos
Representante Auxiliar do UNFPA/Brasil
9
Introduo
Passada a primeira dcada do sculo 21, os desafios impostos para a
compreenso entre Populao, Cidades e Polticas Sociais se multiplicaram.
A complexidade do fenmeno urbano aprofundou-se com fortes rebatimentos
nas configuraes espaciais e nos problemas sociais vivenciados pela
populao em cidades de diferentes tamanhos e regies do Brasil.
Nesse sentido, este livro privilegia os seguintes aspectos:
a histria urbana do pas e o processo de redistribuio espacial
da populao, suas consequncias e seus desdobramentos. Essas
anlises compem os captulos de Martine e McGranahan; Baeninger;
e, Marandola;
as transformaes na dinmica do crescimento da populao, cidades,
metrpoles e aglomerados e suas condies de vida; questes
abordadas nos captulos de Rodrigues e Baeninger; Marques et al.; e,
Paes da Silva e Bezerra;
a configurao atual das cidades, com destaque para segregao
socioespacial, qualidade de vida e cidadania, gesto urbana,
habitao. Os autores Cunha; Vitte; Rodrigues; Nahas de Carvalho;
Peres e Zimmermann se debruam sobre tais problemticas;
a melhoria na qualidade da informao e indicadores para a gesto
pblica, polticas e aes. Esta preocupao est presente j na
apresentao deste livro, de autoria de Freitas Santos, bem como no
captulo de DAntona et al. e no captulo de Jannuzzi;
Introduo 10
os processos migratrios, tanto em relao ao ltimo fio do xodo
rural, como em relao s tendncias mais recentes, como so os
casos das migraes de retorno e das migraes internacionais.
Desde o captulo de Martine e McGranahan este elemento da dinmica
demogrfica destacado, bem como nos captulos de Maciel; Queiroz
e Baeninger; e, Freitas e Baeninger.
Desse modo, este livro pretende contribuir para subsidiar o planejamento
e as polticas sociais, visando a melhoria das condies de vida de amplos
segmentos da populao brasileira.
A elaborao desta publicao foi possvel graas ao comprometimento
cientfico e social dos autores e ao apoio incisivo do Fundo de Populao
das Naes Unidas e do Ncleo de Estudos de Populao da Universidade
Estadual de Campinas. Cabe tambm mencionar o apoio da Fapesp e CNPq
como financiadores da pesquisa Observatrio das migraes em So Paulo:
fases e faces do fenmeno migratrio no Estado, da qual este livro faz parte.
11
A transio urbana brasileira:
trajetria, dificuldades e lies aprendidas
1
George Martine
Gordon McGranahan
O Brasil experimentou, na segunda metade do sculo 20, uma das
mais aceleradas transies urbanas da histria mundial. Esta transformou
rapidamente um pas rural e agrcola em um pas urbano e metropolitano,
no qual grande parte da populao passou a morar em cidades grandes.
Hoje, quase dois quintos da populao total residem em uma cidade de pelo
menos um milho de habitantes. Julgado em termos do nmero e tamanho
de cidades, do peso das cidades na gerao do PIB e do desenvolvimento
da rede urbana, pode-se dizer que a urbanizao brasileira j atingiu um grau
elevado de maturidade.
Apesar da precocidade dessa transio urbana, as cidades brasileiras ainda
enfrentam desafios sociais, econmicos e ambientais pesados. Essa mutao
abrupta no se processou de forma harmoniosa, tendo sido particularmente
difcil para os contingentes mais pobres que, apesar de representar a parcela
majoritria do crescimento urbano e um motor essencial do desenvolvimento
nacional, raramente tiveram seu lugar contemplado na expanso urbana.
Esse descaso com as necessidades do maior grupo social est na raiz dos
1
Este artigo baseado em trechos selecionados da publicao de Martine e McGranahan
(2010), no qual pode ser encontrada uma discusso mais extensa destes e outros tpicos
relacionados, assim como a bibliografia detalhada.
A transio urbana brasileira 12
grandes problemas sociais e ambientais que afligem as cidades brasileiras
no sculo 21.
Este artigo argumenta que as dificuldades urbanas atuais refletem
a confluncia de dois fatores principais interligados: a desigualdade
profundamente arraigada na sociedade brasileira e a incapacidade de prever,
aceitar e planejar de forma antecipada o crescimento urbano macio e
inevitvel. Pode-se dizer que a forte desigualdade que caracteriza at hoje
a sociedade brasileira veio nos navios portugueses, os quais trouxeram a
estratificao social caracterstica do pas colonizador, e foi logo fortalecida
pelas sesmarias e pela adoo do sistema da escravatura. Atravs dos sculos,
a desigualdade tem sido reproduzida e aprofundada pelas estruturas sociais
e culturais que predominaram nos ciclos coloniais, imperiais, republicanos,
militares e democrticos, chegando a mostrar sinais de arrefecimento apenas
nos ltimos anos.
Profundamente arraigada na cultura e nas instituies, essa desigualdade
tem contribudo para imunizar a sociedade contra o reconhecimento do direito
cidade da populao de baixa renda e tem deprimido sua capacidade para
apreciar a dimenso dos problemas enfrentados pelas massas populacionais
que dinamizaram o crescimento urbano brasileiro. Essa aceitao implcita e,
de certa forma, inconsciente da desigualdade e da pobreza tambm explica
a lentido dos polticos e planejadores para apreender e reagir magnitude,
velocidade e importncia do crescimento urbano. Essa lentido, por sua vez,
impediu a adoo de atitudes proativas em relao urbanizao, facilitando
assim a propagao da pobreza habitacional, da inadequao fiscal e da
degradao ambiental que hoje marca tantas cidades brasileiras. Esses
problemas tm dificultado o aproveitamento da urbanizao precoce do pas
e a explorao do seu potencial para o desenvolvimento social e econmico
do pas.
O atual trabalho visa analisar o crescimento urbano brasileiro no contexto
do desenvolvimento nacional e extrair da algumas lies prticas que possam
servir para orientar as transies urbanas que esto se iniciando, com volumes
populacionais muito maiores, nos pases em desenvolvimento da sia e da
frica. Muito se poderia aprender da experincia brasileira para ajudar esses
pases a fazer uma transio urbana mais equitativa e menos comprometida
pelos problemas que marcam a trajetria da urbanizao brasileira.
As etapas da urbanizao brasileira
Conforme pode ser observado no Grfico 1, em 1950 o Brasil j tinha
avanado para um nvel de urbanizao (i.e. - % da populao total residindo
em reas urbanas) que somente hoje apresentado pelos continentes da sia
13 George Martine e Gordon McGranahan
e da frica. Por que essa disparidade temporal na trajetria da urbanizao?
Muitos pases da frica e da sia tinham cidades milenares enquanto o Brasil,
na poca da colonizao portuguesa, era praticamente tabula rasa em termos
de localidades urbanas. O territrio brasileiro nem sequer se beneficiava de
grandes cidades legadas pelas civilizaes indgenas, como ocorria em outros
pases da Amrica Latina.
Por outro lado, os colonizadores portugueses tambm no tinham
interesse na criao de uma sociedade urbana: as poucas cidades que foram
construdas no litoral brasileiro, durante a poca da colnia, serviam apenas
para a defesa contra a invaso de outros colonizadores e como entrepostos
para a explorao do interior nos diversos ciclos extrativos e agrcolas que
presenciou o pas. Alm disso, a classe dominante era eminentemente rural e
anti-urbana. Ou seja, durante todo o perodo da colnia e na maior parte do
imprio, as cidades no eram componentes de uma rede urbana, mas eram
pontos isolados no litoral, mais ligadas ao exterior do que a outras cidades,
cada uma servindo ao seu hinterland especfico.
GRFICO 1 Evoluo do Nvel de Urbanizao, Brasil, frica e sia, 1950-2050
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Brasil
frica
sia
1
9
5
0
1
9
6
0
1
9
7
0
1
9
8
0
1
9
9
0
2
0
0
0
2
0
1
0
2
0
2
0
2
0
3
0
2
0
4
0
2
0
5
0
Fonte: United Nations (2010a).
Embora no existam informaes confiveis referentes ao crescimento
urbano brasileiro antes de 1940, estima-se que em 1872 mais de trs sculos
e meio depois da chegada dos primeiros colonos o Brasil tinha apenas dez
localidades urbanas com uma populao de pelo menos 20 mil habitantes.
Destas dez cidades, apenas So Paulo no era localizada no litoral. Esta
situao se modificou radicalmente a partir do incio do ciclo econmico do caf,
no ltimo quarto do sculo 19, perodo de grandes mudanas econmicas e
sociais, tanto em nvel nacional como internacional. Localizada principalmente
no interior de So Paulo, a produo cafeeira teve que enfrentar a reduo
do influxo de mo de obra escrava e, logo em seguida, o fim da escravatura.
Apoiado pelo governo, o estado recebeu um grande acervo de migrantes
europeus: estima-se que entraram 4 milhes de imigrantes entre 1880 e 1930,
70% dos quais se estabeleceram no estado de So Paulo.
Na regio cafeeira, acompanhando o processo de modernizao da
economia europia, introduziu-se a mecanizao, o transporte ferrovirio e
outros avanos importantes nos processos de produo e comercializao.
A melhoria das condies de vida, aliada s iniciativas de saneamento e de
sade pblica reduziram a mortalidade e comearam a aumentar as taxas
de crescimento vegetativo. A criao do trabalho assalariado atraiu migrantes
nacionais e internacionais, gerando mudanas significativas no perfil da mo
de obra. Por sua vez, a existncia de uma massa de trabalhadores assalariados
deu origem a um mercado interno e comercializao da produo de
alimentos.
Desta forma, observa-se que a economia brasileira, assim como a de
outros pases da Amrica Latina, passou por um perodo de forte crescimento
econmico e demogrfico no final do sculo 19 e nas primeiras dcadas
do sculo 20. Essa coincidncia da expanso demogrfica e econmica,
mostrada na Tabela 1, est na raiz da rpida urbanizao experimentada pela
regio latino-americana, explicando, pelo menos em parte, a precocidade do
processo urbano nesta regio. Em comparao, a frica e a sia somente
experimentaram esses surtos econmicos e demogrficos coincidentes muito
mais tarde, durante o sculo 20.
TABELA 1 - Crescimento Anual da Populao e do PIB na sia (Menos o Japo), frica, Amrica
Latina e Brasil, em Perdos Selecionados entre 1500 e 1998
Regio/Pas
Perodo
1500-1820 1820-1870 1870-1913 1913-1950 1950-1973 1973-1998
Crescimento Anual da Populao
sia (Excluido Japo) 0.29 0.15 0.55 0.92 2.19 1,86
frica 0.15 0.40 0.75 1.65 2.33 2.73
Amrica Latina 0.06 1.27 1.64 1.97 2.73 2.01
Brasil 0.47 1.65 2.18 2.62 1.81 1.04
Crescimento Anual do PIB
sia (Excluido Japo) 0.29 0.03 0.94 0.90 5.18 5.46
frica 0.16 0.52 1.40 2.69 4.45 2.74
Amrica Latina 0.21 1.37 3.48 3.43 5.33 3.02
Brasil 0.62 1.95 3.13 5.72 2.09 1.57
Fonte: Maddison (2001).
Notas: Tabelas 3-1a e 2.14, p.126 e 174.
Este perodo de forte crescimento econmico e urbano no Brasil em torno
da produo cafeeira foi abruptamente interrompido pela quebra da bolsa de
valores norte-americana, em 1929, e pela consequente crise econmica global.
O baque sbito nos preos dos produtos agrcolas brasileiros e o tamanho da
dvida externa contrada durante a alta da economia cafeeira obrigaram o Brasil
a voltar-se para o mercado interno e a empreender uma nova organizao
econmica, desta vez estruturada em torno industrializao via a substituio
de importaes. A necessidade de integrar os diversos mercados regionais
a essa nova realidade econmica incitou o governo a promover melhorias
nos sistemas de transporte e comunicao. A combinao dessas mudanas
provocou tambm dois tipos de migrao que iriam persistir lado a lado
durante meio sculo a partir de 1930: a ocupao das fronteiras agrcolas
(Paran, Centro-Oeste e Amaznia) e a migrao de reas rurais para reas
urbanas. A continuao da queda da mortalidade e o aumento do crescimento
vegetativo contriburam fortemente para alimentar esses dois fluxos durante
vrias dcadas. A evoluo notvel dessa base do crescimento vegetativo
pode ser observada na Tabela 2.
TABELA 2 - Taxas Brutas de Natalidade e Mortalidade (por mil), Brasil 1872 a 1960
Perodo Taxa Bruta de Natalidade Taxa Bruta de Mortalidade
1872-1890 46,5 30,2
1890-1900 46,0 27,8
1900-1920 45,0 26,4
1920-1940 44,0 25,3
1940-1950 43,5 19,7
1950-1960 44,0 15,0
Fonte: Fundao IBGE (2003).
Os movimentos rural-urbanos foram adicionalmente estimulados pela
intensificao da industrializao decorrente da Segunda Guerra Mundial.
Apoiado tambm no aumento do crescimento vegetativo, o nmero de cidades
e a proporo da populao residente em localidades urbanas cresceram
rapidamente, conforme mostrado na Tabela 3.
TABELA 3 - Nmero de Cidades e Distribuio da Populao Urbana* Por Tamanho de Cidade,
Brasil 1940-2000
Tamanho
de cidade
(000s)
Nmero de Cidades % da Populao Urbana
1940 1950 1960 1970 1980 1991 2000 1940 1950 1960 1970 1980 1991 2000
20-50 31 51 92 148 238 354 414 11.2 12.0 12.7 11.7 11.6 12.9 11.0
50-100 11 18 28 43 71 114 131 8.7 9.9 8.9 7.6 7.4 9.2 7.8
100-500 8 9 19 37 60 72 82 26.0 20.1 14.0 16.7 19.4 18.2 16.1
500+ 3 4 8 11 14 20 33 54.1 58.0 64.4 63.9 61.6 59.7 65.0
Total 53 82 147 239 383 580 660 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
Fonte: Fundao IBGE (1940-2000).
Nota: *Urbano nessa tabela se refere a localidades de 20.000 ou + habitantes; rural inclui o resto da populao.
O processo de industrializao via a substituio de importaes foi
favorecido pelo governo federal ao longo de diversas administraes seguidas
e, com isso, cresceu o parque industrial e se fortaleceram os mecanismos
de integrao nacional. Quando o governo militar, que tomou o poder em
1964, adotou um modelo de modernizao agrcola conservador que visava
aumentar a produtividade sem alterar a estrutura social predominante,
utilizando para isso o crdito subsidiado, os pequenos produtores de todo tipo
foram expulsos do campo em grandes nmeros, provocando uma acelerao
da migrao rural-urbana, conforme mostrado na Tabela 4.
TABELA 4 - Estimativas da Migrao Rural-Urbana Lquida (en milhes), Por Sexo, Brasil 1940-2000
Sexo 1940-1950* 1950-1960* 1960-1970# 1970-1980# 1980-1990 1990-2000
Homens Na Na 6.6 8.6 4.0 4.3
Mulheres Na Na 7.0 8.8 5.2 5.2
Total 3.0 7.0 13.6 17.4 9.2 9.5
Migrantes
Rural-Urbanos
como % da
Populao Rural
no Incio da Dcada
10% 21% 35% 42% 24% 27%
Fonte: Calculado com base nos dados dos diversos Censos Demogrficos da Fundao IBGE.
* Martine (1987, p.60-61).
# Carvalho e Garcia (2002), tabelas 92, 185 e 284.
Rodriguez e Busso (2009, p.120).
Uma das caractersticas mais marcantes do processo de urbanizao ao
longo do perodo 1930-80 foi concentrao progressiva da populao urbana
em cidades cada vez maiores. A Tabela 3 mostra que o nmero de localidades
com mais de 20 mil habitantes aumentou regular e significativamente de
53 em 1940 para 660 em 2000. A grande maioria das novas cidades eram,
evidentemente, pequenas ao entrar no rol de cidades, mas as grandes
cidades sempre apresentaram o maior incremento absoluto de populao.
Apenas 5% das cidades tinham uma populao de 500 mil ou mais; entretanto,
essas cidades contabilizavam sempre a grande maioria de todos os habitantes
urbanos, com parcelas que variavam entre 54 e 60% do total. A maioria destas
pessoas residia, na realidade, em cidades de mais de um milho de habitantes.
No ano 2000, 54,4% da populao que vivia em localidades de mais de 20 mil
habitantes residia em uma cidade de pelo menos um milho de habitantes.
Portanto, o perodo 1930-80 foi marcado por um processo constante
de crescimento urbano e de concentrao da populao em cidades cada
vez maiores. Esse processo era movido por diferentes etapas do processo
de desenvolvimento nacional e nutrido pelo crescimento demogrfico que
alimentava o estoque de migrantes-em-potencial nas reas rurais, assim como
o crescimento vegetativo da populao residente nas prprias cidades.
Entretanto, depois de meio sculo de urbanizao concentradora, o
Censo Demogrfico de 1991 revelou uma interrupo significativa dessa
tendncia que parecia, at ento, inexorvel. Assim, a taxa de crescimento
urbano caiu de 4,2% a.a. na dcada de 70 para 2,6% na de 80. Todas as
categorias de tamanho de cidades sofreram uma reduo, mas a queda foi
mais significativa nas cidades metropolitanas. Na dcada de 70, elas tinham
se responsabilizado por 41% de todo o crescimento urbano nacional; na de
80, essa proporo caiu para 30%. O ritmo frentico de urbanizao e de
metropolizao que tinha perdurado ao longo de meio sculo, para surpresa
de todos, havia sido finalmente interrompido. Essa queda na velocidade do
crescimento e da concentrao urbana persistiu tambm durante a dcada
de 90.
Entre os diversos fatores que podem ter contribudo para essa mudana
no padro de urbanizao brasileiro, trs merecem ser destacados: a queda
acelerada da fecundidade, a crise econmica que assolou a regio na dcada
de 80 e em parte da dcada de 90, e a culminao de um processo natural de
desconcentrao da atividade produtiva.
At meados da dcada de 60, o Brasil apresentava nveis elevados de
fecundidade, responsveis pelo crescimento demogrfico acelerado do pas
durante vrias dcadas. Entretanto, a prpria urbanizao liderou e dinamizou
uma srie de fatores conducentes reduo do nmero de filhos. Nas cidades,
as pessoas j no viam a prole numerosa como uma vantagem; ao contrrio,
representavam um nus adicional nas condies de habitao urbanas
precrias e, frequentemente, um entrave a suas aspiraes de melhoria social
e econmica. Diversas polticas modernizadoras adotadas pelo governo
militar nas reas de sade, previdncia e comunicaes combinaram com
a disponibilidade de mtodos anti-natalistas mais efetivos (principalmente
a esterilizao) para provocar a acelerao dessa tendncia. O fato que
a fecundidade brasileira teve uma queda vertiginosa de 6,3 para 1.8 (bem
abaixo do nvel de reposio) em apenas 40 anos. Essa reduo diminuiu
tanto o estoque de migrantes-em-potencial nas reas rurais como o ritmo de
crescimento vegetativo da populao residente nas cidades.
O segundo fator importante na reduo do processo de concentrao e
metropolizao foi a crise econmica que assolou o pas em seguida ao choque
do petrleo que acompanhou a Guerra do Yom Kippur. Os juros internacionais
geraram uma dvida externa galopante, a produo industrial sofreu um forte
retrocesso e, pela primeira vez na histria moderna brasileira, o PIB chegou a
ser negativo. Sucederam-se planos e programas de estabilizao, assim como
ministros de finanas, mas nada impediu que a Dcada Perdida avanasse
para a dcada de 90.
Os problemas econmicos acabaram gerando outras mudanas de grande
significado o fim da ditadura militar e a re-introduo da democracia, o fim
do ciclo de industrializao via substituio de importaes, a privatizao de
vrias grandes empresas nacionais, a abertura da economia e a reduo do
papel do Estado, incluindo o planejamento de longo prazo.
Mas o impacto mais importante para o processo de concentrao urbana
foi o aumento do desemprego e da pobreza. As maiores cidades foram as
mais afetadas, especialmente nos setores de indstria e construo. O setor
formal foi o mais penalizado, resultando numa expanso acelerada do setor
informal. A reduo das oportunidades econmicas nas grandes cidades
chegou a inverter os fluxos migratrios tradicionais, gerando assim fortes
correntes de migrao de retorno, e at as primeiras correntes importantes
de emigrao para o exterior. Nesse contexto, as cidades no-metropolitanas
registraram ganhos importantes, resultando em taxas de crescimento maiores
nessas cidades.
Antes mesmo de estourar essa crise econmica, o Brasil j havia iniciado
um processo de desconcentrao da produo industrial a partir do seu
centro principal, em So Paulo. Este processo se acelerou na dcada de
80 e, como resultado, a participao do Estado de So Paulo na produo
industrial nacional baixou de 43% em 1970 para 25% em 2000. Visto em
retrospecto, essas mudanas refletiam uma tendncia bastante previsvel,
particularmente quando se considera os esforos feitos por diversos governos
para integrar as diferentes regies do pas via incentivos fiscais e outros
investimentos governamentais. Os prprios empresrios aproveitavam essas
iniciativas para desconcentrar suas atividades, fugir dos problemas que se
acumulavam na grande metrpole e explorar novos mercados. Contudo, a
Regio Metropolitana de So Paulo permaneceu como a capital dos servios
administrativos, financeiros, educacionais e culturais modernos do pas. Assim,
o permetro do polo dominante foi expandido mais do que desconcentrado.
Inclusive, grande parte da desconcentrao econmica ocorreu para cidades
relativamente prximas, no prprio estado de So Paulo.
Por outro lado, o processo de desconcentrao relativo observado
nas dcadas de 80 e 90 no deve ofuscar a continuao do predomnio
das grandes metrpoles no cenrio urbano nacional. Mesmo nessas duas
dcadas de crescimento reduzido, as nove Regies Metropolitanas tiveram um
aumento populacional absoluto maior que o aumento verificado nas prximas
52 cidades juntas, conforme mostra a Tabela 5. Vale observar tambm que o
arrefecimento do crescimento metropolitano foi basicamente um fenmeno de
estagnao nos municpios-ncleos, pois as periferias das grandes metrpoles
continuaram crescendo num ritmo acelerado. Esses subrbios continuam
atraindo migrantes de baixa renda at hoje, inclusive vindo de outras reas
da prpria cidade. No surpreende o fato de que as periferias concentram os
maiores problemas de favelizao, assentamentos informais, infra-estrutura
precria, conflitos ambientais, desorganizao social e violncia. Na mdia,
a populao das periferias das nove Regies Metropolitanas tem uma renda
equivalente a 56% da renda dos habitantes do municpio ncleo.
TABELA 5 - Crescimento Absoluto e Relativo das Regies Metropolitanas e Outras Aglomeraes
Urbanas, Brasil 1980-1991 e 1991-2000
Tipo de Grande Concentrao Urbana
Taxa de Crescimento
Anual
Incremento Absoluto
(em 000s)
1980-1991 1991-2000 1980-1991 1991-2000
Regies Metropolitanas (9) 2,00 1,99 8.387 8.290
Ncleos das RMs 1,36 1,10 3.612 2.693
Periferia das RMs 2,79 3,68 4.775 5.597
Outras Aglomeraes Metropolitanas (17) 3,31 2,79 3.942 3.675
Outras Aglomeraes No-Metropolitanas (35) 3,21 2,33 4.367 3.435
Fonte: Fundao IBGE apud Baeninger (2004) tabela 2 e Torres (2002) tabela 1, p.149.
A anlise do processo e das etapas da urbanizao brasileira confirma o
fato de que o pas tem chegado a certo nvel de maturidade na sua transio
urbana. A maioria da sua populao vive em cidades grandes que compem
uma rede urbana extensa e diversificada. So cidades que j no crescem
a ritmos alucinados, mas que geram 90% do PIB nacional. No contexto da
economia mundial globalizada, na qual as cidades, especialmente as maiores,
levam uma vantagem competitiva, essa concentrao deveria representar um
ganho comparativo importante. Entretanto, essa vantagem pode estar sendo
prejudicada pelas dificuldades sociais e ambientais que caracterizam muitas
cidades brasileiras, conforme ser visto no prximo segmento.
O descaso com a habitao popular e os problemas sociais e
ambientais
Os problemas sociais e ambientais das cidades brasileiras esto
nitidamente interligados. Ambos tm suas origens na mesma raz a falta
de uma atitude proativa e realista com relao ao crescimento urbano e o
descaso com os problemas do maior grupo social, isto , a populao de baixa
renda. O crescimento urbano rpido, na falta de uma orientao espacial e de
um manejo ambiental adequado, acentua a degradao de recursos naturais
de terra, gua e vegetao. A falta de servios bsicos nos assentamentos
urbanos contribui para problemas de sade ambiental, particularmente
aqueles ligados gua e ao saneamento.
A maioria da populao de baixa renda no Brasil vive em lugares e moradias
inadequados devido ausncia de medidas apropriadas para preparar e
acomodar o crescimento urbano. Esse descaso caracteriza a expanso
urbana do ltimo sculo e ainda persiste nos dias de hoje. Apesar de muitas
dcadas de crescimento rpido e da proliferao de favelas em quase todas
as cidades, os assentamentos informais tm sido tratados como problemas
transitrios de ordem pblica, os quais precisam ser eliminados ou que vo
desaparecer sozinhos com o desenvolvimento. Na maioria dos casos, o
poder pblico somente se intromete para tentar impedir esse crescimento.
Muitos anos depois, porm, so frequentemente geradas presses para tentar
resolver esse cancro e/ou para angariar os votos da populao que vive nele.
Essas atitudes so coerentes com as normas e valores de uma sociedade
desigual que, historicamente, raramente tem priorizado as necessidades e os
problemas de sua populao mais pobre.
O Brasil tem uma longa histria de fascnio com planos diretores urbanos,
desde o famoso Plano Agache encomendado pela Prefeitura do Rio de Janeiro
no incio do sculo 20. Na prtica, porm, o ritmo do crescimento urbano
no ltimo sculo sempre ultrapassou qualquer planejamento efetivo do uso
do espao ou do solo. Parte do problema reside na oposio ideolgica e
poltica tradicional ao crescimento urbano. As iniciativas governamentais, seja
em nvel federal, seja em nvel estadual ou local, sempre tenderam a retardar
ou impedir o crescimento urbano em vez de orden-lo. muito interessante
observar na ltima pesquisa realizada pela Diviso de Populao da ONU a
respeito das atitudes polticas do governo federal a respeito da distribuio
espacial da populao, o Brasil respondeu que gostaria de ver uma mudana
major nesse particular, incluindo uma reduo da migrao rural-urbana e
da migrao para aglomeraes urbanas (UNITED NATIONS, 2010b). Tais
atitudes, num pas que j tem mais de 80% da sua populao residente
em reas urbanas e quase dois quintos em cidades de mais de um milho
de habitantes, no somente surpreendem, mas refletem tambm um anti-
urbanismo muito arraigado e superado pelos fatos.
Essa atitude se reflete concretamente em aes pouco condizentes
com o respeito do direito cidade em nvel local. Estudos recentes sugerem
que, em muitos lugares, a ausncia de uma atitude proativa em relao s
necessidades de moradia dos pobres representa muito mais que apatia. Tem
sido parte de um esforo explcito e sistemtico por parte de tomadores de
deciso locais para obstruir o assentamento e a permanncia de pobres,
especialmente migrantes, nas suas cidades. Nesta linha, diversos municpios
tm adotado a prtica de dificultar o acesso compra de lotes, inclusive
impondo regulamentos utpicos e irrealistas com relao ao tamanho mnimo
do lote, com a clara inteno de afastar compradores de baixa renda. Outras
medidas como recusar o acesso gua, saneamento, transporte e outros
servios so utilizadas para impedir a vinda de migrantes e o crescimento
urbano (FELER; HENDERSON, 2008).
Esse tipo de iniciativa de parte do poder pblico local tem implicaes
que extrapolam os seus efeitos imediatos sobre a migrao. No curto prazo,
os pobres tm que se virar para encontrar um espao para morar: na melhor
das hipteses a populao de baixa renda obrigada a comprar terrenos a
preos mais elevados de provedores informais. Os outros menos afortunados
estabelecem suas residncias precrias em lugares ilegais, inadequados
ou perigosos como em reas de proteo ambiental, encostas de morros,
terrenos contaminados ou beira de rios, sempre sujeitos instabilidade ou
ao despejo e vulnervel s intempries climticas. A falta de uma moradia fixa
num lugar adequado est na raiz da incapacidade de se beneficiar de tudo
que a cidade pode oferecer em termos de emprego, servios e bem-estar.
Prticas como essas que limitam a acesso da populao mais pobre
cidade infringem os direitos bsicos desse grupo, mas tambm tm outras
implicaes notveis de maior alcance. Favorecem o crescimento de bairros
marginalizados e insalubres em qualquer parte da cidade. Isto contribui
para a vulnerabilidade e para a multiplicao de ambientes insalubres,
ao mesmo tempo que favorece a desorganizao social e a criminalidade.
Tambm contribui para a degradao ambiental e est na raiz das grandes
calamidades pblicas. Tudo isto afeta a capacidade da cidade para competir
por investimentos e, portanto, acaba reduzindo a gerao de emprego e a
base fiscal nessa localidade.
Nas condies da economia globalizada, a gerao de um clima de
investimento estvel to importante a nvel local quanto nacional. Nas
cidades, a qualidade da infra-estrutura, as amenidades sociais e culturais e a
existncia de um ambiente institucional que demonstra interesse nos direitos
dos seus cidados so caractersticas que afetam as decises de investidores.
Essas condies dificilmente sero percebidas em cidades que deixam de
considerar as necessidades do seu maior grupo social, ou pior, que tomam
medidas explcitas para excluir certos segmentos da populao.
Quando os tomadores de deciso nessas cidades finalmente resolvem
tentar torn-las mais habitveis e prsperas, descobrem que tm muitas
dificuldades para atrair investimentos e gerar emprego. Descobrem tambm
que o esforo de oferecer servios e infra-estrutura para essas populaes
pobres, depois de instalados esses bairros informais e favelas, tem um custo
social e econmico muito mais elevado do que se tivesse sido tomada uma
atitude proativa, preparando-se para o crescimento inevitvel e proporcionando
condies decentes s pessoas que queriam se instalar na cidade. Vale observar
que oferecer condies dignas no significa dar uma moradia, pois existem
diversas formas de fazer com que os custos de oferecer um assentamento digno
sejam ressarcidos ao longo do tempo pelo poder pblico. A compra parcelada
do terreno e a segurana da propriedade incentiva investimentos dos prprios
moradores que acabam valorizando suas casas, seu bairro e a prpria cidade.
Para reverter as tendncias atuais que favorecem a continuada expanso
de setores informais, teriam que ser adotadas duas iniciativas que so difceis
de implementar numa sociedade marcada pelo privilgio e pela desigualdade e
na qual se trata os bairros pobres como cancros que devero desaparecer por
si mesmos. Primeiro, teriam que ser abolidas essas medidas que discriminam
explicitamente contra o assentamento de populaes mais pobres. Ao mesmo
tempo, os mercados de terra distorcidos que caracterizam as reas urbanas
teriam que ser regulados e a populao pobre protegida de maneira positiva
contra as prticas abusivas de especuladores imobilirios e de empresrios
do setor informal. Segundo e ainda mais importante, o setor pblico precisaria
tomar uma atitude proativa em relao s necessidades futuras de solo urbano
para a populao mais pobre. A maioria das cidades dispe de terras aptas que
esto sendo mantidas em reserva por especuladores. Medidas enrgicas teriam
que ser tomadas para taxar essas propriedades especulativas e viabilizar a sua
integrao no mercado formal.
Em suma, muitos dos problemas ambientais enfrentados pelas cidades
brasileiras so intimamente ligados com questes sociais e os dois tm suas
origens na falta de uma postura proativa da sociedade brasileira e do poder
pblico com relao ao crescimento urbano. Dentro desta atitude, o descaso
com as dificuldades do grupo social maior a populao de baixa renda reflete
uma tolerncia secular com a desigualdade. Ou seja, trata-se de uma falta de
viso tcnica para lidar com uma das mais transcendentes transformaes da
histria brasileira, conjugado a uma cegueira poltica derivada de uma estrutura
social focada nos interesses dos ricos e poderosos, a qual impede enxergar os
males causados por essa ausncia de proposta coerente para o crescimento
urbano inevitvel. O xito de uma cidade depende de uma governana moderna,
capaz de lidar efetivamente com o crescimento e gerando um ambiente social
mais atrativo. Ponto de partida para esse xito saber lidar de maneira positiva
com o crescimento populacional e a integrao produtiva de diferentes setores
na sociedade urbana.
Consideraes finais
A urbanizao e o crescimento urbano acelerado podem ser vistos como
os processos de maior influncia na determinao das condies econmicas,
sociais e ambientais dos pases em desenvolvimento no sculo 21. A escala
do crescimento urbano nesses pases, particularmente na sia e na frica, no
tem precedentes na histria da humanidade. A maneira em que a concentrao
populacional vai se realizar nas prximas dcadas vai afetar diretamente o
desenvolvimento, a pobreza e as condies ambientais desses pases e, por
ltimo, do mundo todo.
At o atual momento, a maioria dos tomadores de deciso tm se
limitado a reagir ao crescimento urbano, inclusive de forma negativa, em
vez de preparar-se para essa transformao inevitvel. Dada a escala das
mudanas em curso, a dinmica social e econmica dos processos urbanos
e a dimenso de suas consequncias, este tipo de laissez-faire um convite
para um desastre monumental. Bem orientado, dentro de uma governana mais
efetiva, a urbanizao pode ser uma fora importante na reduo da pobreza,
na estabilizao do crescimento populacional e no forjamento de um futuro
ambiental mais seguro. Mas se essa transformao for deixado na mo das
foras do mercado e da especulao imobiliria, dentro de um contexto de
desigualdade poltica e social, ela vai avolumar a pobreza, multiplicar as favelas
e aumentar a degradao ambiental num ritmo nunca visto anteriormente.
A experincia da urbanizao brasileira pode oferecer lies importantes que
podem ser aproveitadas por outros pases que se encontram atualmente numa
fase menos avanada de sua transio urbana. Essas lies so particularmente
cruciais tendo em vista a magnitude do crescimento urbano que est por vir na
frica e na sia. Habitualmente, a primeira reao de polticos e administradores
urbanos de tentar impedir ou retardar o crescimento urbano, criando
obstculos para a chegada de migrantes. A histria mostra que essas tentativas
no funcionam. Primeiro porque os migrantes continuam vindo, sabendo que
suas possibilidades de melhorar de vida tendem a ser melhores nas cidades
Segundo, porque a parcela maior do crescimento urbano advm, cada vez
mais, do crescimento vegetativo das prprias cidades e no da migrao.
Os lideres dos pases que esto iniciando sua transio urbana deveriam
abraar as potencialidades da urbanizao e planejar estrategicamente o
crescimento urbano inevitvel, em vez de tentar impedi-lo como tm feito muitos
polticos e administradores brasileiros. Aceitar que a populao mais pobre
tem o direito cidade um primeiro passo crtico. O prximo passo exige a
formulao de uma viso estratgica sobre o uso sustentvel do espao para
orientar a expanso urbana. muito importante prever e orientar a expanso
espacial da cidade, de modo a reduzir a depredao do capital ambiental, evitar
desastres naturais e garantir a qualidade de vida da populao.
Dentro desta viso, essencial prever as necessidades de solo e moradia
para a populao de baixa renda. A maneira mais eficaz de conseguir isso de
prever e oferecer, dentro de um plano economicamente sustentvel que inclui
o financiamento de lotes adequadas, a proviso de servios bsicos para essa
populao assim como a taxao da especulao imobiliria. Esse planejamento
proativo que deve ser feito tambm com a participao dos interessados ,
reconhecidamente, muito menos custoso, em termos sociais e econmicos,
que as tentativas de consertar assentamentos informais j instalados e dot-los
de servios e infra-estrutura bsica. Essa atitude proativa parte essencial de
uma boa governana e termina beneficiando a prpria cidade, melhorando a
vivncia dos seus moradores e aumentando a sua prosperidade.
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novos desafios tericos. In: ENCONTRO NACIONAL DE ESTUDOS POPULACIONAIS,
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______. World Population Policies, 2009. New York: DESA, Population Division,
2010b.
25
Dinmica da populao
e polticas sociais
1
Fabola Rodrigues
Rosana Baeninger
Este texto aponta a importncia da compreenso da atual dinmica da
populao brasileira e a necessidade de implementao e planejamento de
polticas sociais para pblicos-alvos. Para tanto, apresenta, em seu incio, as
garantias constitucionais acerca dos direitos sociais.
Em seguida, trata das alteraes na estrutura etria da populao, advindas
da atual etapa da transio demogrfica no pas. nesse sentido, portanto,
que frente s mudanas no perfil etrio da populao que as polticas sociais
precisam incorporar em seu planejamento e formatao as especificidades do
metabolismo demogrfico.
Populao e direitos sociais
A garantia constitucional de acesso pleno e universal aos bens e servios
essenciais reproduo fsica e social dos indivduos moradia, sade,
educao, trabalho, previdncia relativamente recente no direito ocidental;
seu marco de referncia baseia-se na Constituio do Mxico, de 1917, e a
Constituio socialdemocrata da Repblica de Weimar, Alemanha, de 1919.
No Brasil, foi a Constituio de 1934 - inspirada na Constituio de Weimar e no
1
Essas reflexes compem Projeto de Ps-doutorado no CEM-CEBRAP e de Projeto Temtico
Observatrio das Migraes em So Paulo (NEPO-UNICAMP/FAPESP-CNPq).
Dinmica da populao e polticas sociais 26
New Deal norte-americano, a primeira carta constitucional a consubstanciar em
seu texto um captulo sobre a ordem econmica e social (COMPARATO, 2001;
CARVALHO, 2003; REIS FILHO; FERREIRA; ZENHA, 2008), sinalizando para
uma ruptura na antiga concepo liberal de que o alcance do livre mercado
seria irrestrito, atingindo todas as esferas da vida individual e coletiva.
De fato, a Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brazil, de 16
de julho de 1934, estabeleceu no art.138 a responsabilidade partilhada entre
Unio, Estados e Municpios de assegurar a proteo infncia, juventude
e aos desamparados; acesso educao e sade, propugnando, ainda, a
adoo de medidas de combate morbi-mortalidade infantil e propagao de
doenas transmissveis
2
.
A partir da Carta Maior de 1934, os direitos sociais no mais deixaram de
frequentar a legislao constitucional brasileira, culminando na Constituio
Federal de 1988. Essa Constituio apresenta amplo escopo de bens e de
servios, que constituem necessidades sociais indispensveis, no sujeitas s
injunes do mercado; ou seja, desmercantilizadas pelo poder pblico por
conformarem a esfera mais basilar da dignidade social (SILVA, 2008).
Nesse sentido, segundo os termos da CF-1988
3
so assegurados, a todos
os brasileiros, direito educao, sade, moradia, ao trabalho, ao lazer,
segurana, previdncia social, bem como proteo maternidade, infncia
e aos desamparados (art. 6, CF-1988), revelando a disposio do Estado
brasileiro em prover, de maneira equnime, bens, benefcios e servios sociais
bsicos, respeitando-se as capacidades e as necessidades dos indivduos.
Assim, se resta claro que os direitos sociais esto indiscutivelmente
positivados em nossa legislao constitucional, desde a dcada de 1930, para
alguns destes direitos sociais, em nosso ordenamento jurdico hodierno, esto
atrelados dotao oramentria expressamente definida pelo texto constitucional.
Este o caso da educao
4
, na qual a Unio deve aplicar, no mnimo, 18% de
2
Do texto da lei, l-se que: Art. 138 - Incumbe Unio, aos Estados e aos Municpios, nos termos
das leis respectivas: a) assegurar amparo aos desvalidos, criando servios especializados e
animando os servios sociais, cuja orientao procuraro coordenar; b) estimular a educao
eugnica; c) amparar a maternidade e a infncia; d) socorrer as famlias de prole numerosa;
e) proteger a juventude contra toda explorao, bem como contra o abandono fsico, moral e
intelectual; f) adotar medidas legislativas e administrativas tendentes a restringir a moralidade e a
morbidade infantis; e de higiene social, que impeam a propagao das doenas transmissveis;
g) cuidar da higiene mental e incentivar a luta contra os venenos sociais (BRASIL, 1934).
3
Nos termos da Carta Magna l-se que: Art. 6
o
So direitos sociais a educao, a sade, o
trabalho, a moradia, o lazer, a segurana, a previdncia social, a proteo maternidade e
infncia, a assistncia aos desamparados, na forma desta Constituio (BRASIL, 1988).
4
Art. 212. A Unio aplicar, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito
Federal e os Municpios vinte e cinco por cento, no mnimo, da receita resultante de impostos,
compreendida a proveniente de transferncias, na manuteno e desenvolvimento do ensino.
(BRASIL, 1988).
27 Fabola Rodrigues e Rosana Baeninger
sua receita e os Estados e Municpios no menos que 25% de sua receita anual.
Apesar disso, por que ainda to precria, limitada e difcil a execuo das
polticas sociais que visam realizar esses direitos nas cidades brasileiras?
A resposta a uma questo dessa envergadura nunca simples. No
obstante a existncia de inmeras dificuldades tcnicas e operacionais no
desenho e no planejamento das polticas sociais, preciso que se considere
a desigual diviso, consagrada no pacto federativo, entre distribuio de
recursos e atribuio de responsabilidades na execuo das polticas pblicas,
por parte dos entes federados (MEIRELLES, 2008; 2010).
Nesse contexto de desigual distribuio entre recursos e necessidades,
o campo disciplinar da Demografia possibilita ampliar o alcance das polticas
sociais. De fato, como adequar os recursos financeiros e humanos disponveis,
com eficincia e economicidade, na execuo de polticas, programas e aes
que visam realizar os direitos sociais (moradia, educao, sade, trabalho,
lazer, previdncia) se no se conhecem as populaes-alvo?
Exatamente por no conhec-las, as polticas e os gestores tratam a
populao de modo homogneo, padronizado, como se no se alterassem
no tempo e no espao.
Esses questionamentos nos levam a apontar, provocadoramente, que o
fracasso de muitas polticas sociais, particularmente entre os municpios, no
se devem (apenas) falta de recursos financeiros ou de pessoal qualificado,
mas sim decorrem de polticas mal desenhadas, ou seja, em cujo planejamento
e formatao no se levou em conta pelo menos no de forma adequada
a composio, o comportamento, as caractersticas e as necessidades das
populaes-alvo.
Isso significa dizer que garantir o acesso educao, conforme preceituava
a Constituio Federal de 1934 e como tambm preceitua a Constituio
Federal de 1988 importa um desafio substancialmente diferente, no contexto
sociodemogrfico brasileiro dos anos 1930, e no contexto sociodemogrfico
nacional dos anos 2000.
Mudanas na estrutura etria e polticas sociais
Se nos anos 1930, o Brasil era um pas agrrio, marcado por altas taxas
de fecundidade, por elevada mortalidade infantil e por um padro de morbi-
mortalidade em que predominavam as doenas infecciosas e parasitrias
como causa de morte (SANTOS; LEVY, 1980) conformando uma populao
jovem e uma estrutura etria no formato piramidal na dcada de 2000, o Brasil
um pas eminentemente urbano, registrando taxas de fecundidade prxima
ao nvel de reposio, reduo expressiva nas taxas de mortalidade infantil e
prevalncia de um padro de morbi-mortalidade no qual assumem maior peso
as doenas crnico-degenerativas como causa de morte conformando, pois,
uma estrutura etria em ntido processo de envelhecimento (BERQU,1996).
Os grficos 01 a 05 permitem acompanhar as profundas mudanas na
estrutura etria brasileira nos ltimos sessenta anos, bem como compreender
o provvel desenho da estrutura etria do pas nas prximas quatro dcadas,
ou seja, at 2050.
Se em 1940, o Brasil possua uma composio populacional na qual
predominava o grande grupo etrio infantil 0-9 anos, que respondia, sozinho,
por 30% da populao total do pas, em 2000 j predominava o grande
grupo etrio jovem 10-19 anos, este compreendendo 20,8% da populao
brasileira, naquele momento.
As projees para os anos de 2020 e 2050 mostram a tendncia de
crescente e contnuo envelhecimento da populao, visto que possivelmente
teremos em 2020 o predomnio dos grupos etrios adultos 20-29 anos e 30-
39 anos, este respondendo por 16,5% da populao total e, aquele por 16%
da populao total do pas.
Por fim, em 2050, o Brasil ter uma estrutura etria praticamente hexagonal,
na qual, destacadamente, os grupos etrios jovens tero menos peso relativo
na composio da populao total, predominando os grupos etrios adultos
especialmente os grandes grupos etrios 40-49 anos e 50-59 anos que
conformaro, juntos, 29% da populao total do pas bem como os grupos
etrios idosos. Provavelmente o grande grupo etrio 70-79 anos tenha maior
participao relativa na populao que o grande grupo etrio 0-9 anos, o
que certamente significar uma inflexo sem precedentes no desenho das
polticas sociais e na constituio de infraestruturas de atendimento e de
suporte populao.
O simples olhar sobre a evoluo da estrutura etria brasileira j descortina
o papel crucial que a Demografia pode desempenhar na construo de
polticas pblicas bem-sucedidas. Se nos anos 1940 era fundamental ao
desenvolvimento social do pas a expanso das infraestruturas de atendimento
escolar bsico (creches, escolas de ensino primrio) e equipamentos de
sade com grande nfase na sade materna e infantil, nos anos 2000 e,
especialmente, nas prximas dcadas, no ser mais necessria a expanso
dessas redes preexistentes, mas sim sua consolidao (com ampliao
de seu grau de cobertura e melhora qualitativa no atendimento oferecido,
oportunizada pela reduo do contingente atendido); alm da concomitante
expanso das infraestruturas de atendimento populao adulta e idosa,
que requerero servios diferenciados, exigindo a capacitao dos agentes
pblicos e de prestadores de servio para o enfrentamento dessa nova
realidade.
Efetivamente, o vigoroso e contnuo crescimento da populao idosa
exigir adaptaes diversas nos equipamentos e nos servios pblicos e
privados, seja para garantir mobilidade e acessibilidade a uma populao que
envelhece, seja para garantir atendimento de sade adequado (com ampliao
do quadro de geriatras, fisioterapeutas e enfermeiros especializados na ateno
sade do idoso, nos equipamentos de ateno bsica, por exemplo), ou
ainda para prover a esta populao em processo de envelhecimento - muitas
vezes, solitrio, dada a reduo no tamanho das famlias moradia adaptada
e segura, isso sem falar no desafio previdencirio, na emergncia de novas
demandas educacionais, de cultura e de lazer.
Fonte: Censos Demogrficos. Fundao IBGE 1940, 1980, 2000 e 2008
Diante dessas mudanas, as polticas sociais precisam incorporar em seu
planejamento e formatao as especificidades do metabolismo demogrfico,
no se prendendo, somente, previso de alteraes no volume e na taxa
de crescimento do total da populao, mas atentando-se para as tendncias
de expanso ou recuo da participao relativa dos grupos etrios atingidos
por determinada poltica pblica; preciso estar atento s oportunidades de
melhorias qualitativas na prestao de servios ou na oferta de bens e produtos,
propiciadas pelas mudanas na composio etria das populaes-alvo.
Nesse sentido, os grficos 06 e 07, que tratam, respectivamente, da
evoluo da taxa de mortalidade infantil e da taxa de fecundidade no pas, entre
os anos 1940-2000, incorporando, ainda, as projees do IBGE para 2020 e
2030, endossam as alteraes no metabolismo demogrfico identificadas na
leitura das pirmides etrias. A passagem de uma taxa de mortalidade infantil
de 144,73 bitos de menores de 01 ano para cada mil nascidos vivos, em
1940, para uma taxa de mortalidade infantil de 30,1 bitos de menores de
01 ano para cada mil nascidos vivos, em 2010, aponta, indubitavelmente a
despeito de situar-se, ainda, em patamares bastante elevados, sobremaneira
quando se trata de uma das maiores economias do mundo - para a melhora
nas condies de vida experimentadas pela populao, visto que as ms
condies de sade, higiene e a falta de saneamento bsico so, sabidamente,
as grandes responsveis pelos bitos de crianas menores de 01 ano.
Concomitantemente, a expressiva reduo da taxa de fecundidade total
aponta, inequivocamente, para uma rpida transio da fecundidade (MERRICK;
BERQU, 1983; MARTINE; CARVALHO, 1989), visto que esta passa de 6,2
filhos por mulher, em 1940, para 2,4 filhos por mulher, em 2000 uma reduo
de 1,6 vezes, devendo alcanar, j em 2010, uma mdia de 1,7 filhos por mulher,
portanto, em patamar abaixo do nvel de reposio populacional.
Interessa observar, tambm, que a significativa queda da mortalidade
infantil, a partir dos anos 1980, coincidindo com a intensificao da queda
da taxa de fecundidade, nesse mesmo perodo, engendrou uma onda na
estrutura etria brasileira (BERCOVITCH; MADEIRA, 2000), marcada pelo
aumento de indivduos poupados pela mortalidade infantil, de modo que,
combinada progressiva e acentuada queda da fecundidade corrente,
essa coorte veio a se tornar relativamente mais importante no conjunto da
populao do que suas predecessoras e sucessoras.
De fato, esta coorte-paradigma dos anos 1980 carrega consigo a
distino da transio demogrfica brasileira, visto que experimenta taxas
de mortalidade inferiores s das coortes precedentes, medida que avana
na estrutura etria, ao mesmo tempo em que as coortes posteriores se
apresentam com menor peso relativo em virtude da queda da fecundidade.
Exatamente em razo dessa singularidade, a coorte-paradigma, que se
posiciona na estrutura etria brasileira atual nas idades produtivas, proporciona
uma razo de dependncia mais baixa, oportunizando que a gerao de
riquezas seja mais bem distribuda no pas, que o sistema de seguridade
social amplie e melhore sua cobertura e criando condies para que se possa
gerar poupana interna para um futuro no qual essa razo de dependncia
ir se alterar, substancialmente, em razo do maior peso da populao idosa
(QUEIROZ; TURRA; PEREZ, 2006; RIOS-NETO; MARTINE; ALVES, 2009).
No entanto, impende observar, a condio demogrfica favorvel ao
investimento social, decorrente da menor razo de dependncia (RIOS-NETO;
MARTINE; ALVES, 2009) no dispensa o cuidado com as demandas sociais
dos grupos etrios adultos, especialmente a implantao de polticas pblicas
que garantam o emprego formal, assalariado, com carteira assinada; ou seja,
devidamente integrado previdncia social, o que assegurar a capacidade
futura do Estado de prover as necessidades sociais bsicas, considerando-se
que no sistema da seguridade social brasileira, a previdncia possui carter
contributivo.
GRFICO 6 Taxa de mortalidade infantil (por mil) Brasil, 1940-2030
Fonte: Censos Demogrficos. Fundao IBGE (1940-2000; 2008).
GRFICO 7 Taxa de mortalidade infantil (por mil) Brasil, 1940-2030
Fonte: Censos Demogrficos. Fundao IBGE (1940-2000; 2008).
Consideraes finais
Aspecto fundamental da dinmica populacional de interesse s polticas
sociais, particularmente nos municpios, refere-se ao fato dos indivduos e
das populaes residirem nas cidades com distintas caractersticas fsicas,
urbansticas, sociais e econmicas. O (re)conhecimento da distribuio
espacial da populao e de seus determinantes sociais e demogrficos
devem ser levados em conta no planejamento das polticas sociais, sob
pena de, ao negligenci-los, o gestor pblico induzir a concentrao de
riquezas no territrio, contribuindo para o aprofundamento das desigualdades
socioespaciais, em vez de promover justia social.
Nesse aspecto, importa observar que as carncias sociais tendem
a ser cumulativas no territrio, exigindo transversalidade e interlocuo
entre as polticas setoriais. Isto porque as populaes alijadas do acesso
a bens e servios fundamentais tendem a se sobrepor e a se concentrar
em reas especficas do territrio da cidade. Outrossim, exigem ateno
os deslocamentos da populao, sobremaneira no espao intraurbano e
intrarregional, visto que a conformao destes tende a obedecer lgica
de hierarquizao das localizaes, segundo seu valor de mercado, o que
significa dizer que, quanto mais pobres, mais distantes estaro os indivduos
das localizaes dotadas de melhores recursos.
Do ponto de vista da gesto das polticas pblicas municipais, o conhecimento
demogrfico associado s ferramentas computacionais de espacializao
da informao e dos indicadores sociais, especialmente os sistemas de
informao geogrfica, dado o elevado grau de desagregao das informaes
sociodemogrficas oferecidas pelo IBGE, contribui, sensivelmente, para a
focalizao das polticas e para a execuo de projetos e de aes setorialmente
integrados. Isso quer dizer que, uma vez combinados, as informaes
sociodemogrficas e a cartografia podem oferecer ao gestor pblico um quadro
detalhado das desigualdades, carncias, bem como do perfil social e econmico
da populao-alvo de determinada poltica ou conjunto de polticas.
Mais do que isso, a Demografia, ao lanar luz sobre a distribuio espacial da
populao seja na caracterizao do padro de ocupao socioespacial das
cidades, seja na caracterizao dos deslocamentos pendulares ou dos fluxos
migratrios intrarregionais e mesmo inter-regionais, especialmente em reas
de grande densidade econmica e populacional, permite tanto compreender
como as desigualdades de oportunidades e de recursos penalizam porque
isolam, afastam e repelem os estratos sociais mais pobres, quanto permite
compreender como o territrio, em si mesmo, exatamente por possuir valor
de mercado e se configurar como mercadoria, induz reiterao e mesmo ao
aprofundamento das iniquidades sociais.
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35
Redes sociais, pobreza e espao
em duas metrpoles brasileiras
1

Eduardo Marques
Renata Bichir
Graziela Castello
Maria Encarnacin Moya
2
Este artigo discute as caractersticas das redes pessoais de indivduos em
situao de pobreza em doze bairros nas cidades de So Paulo e Salvador
submetidos a diferentes graus de segregao residencial. Resultados
anteriores desse mesmo projeto de pesquisa apontaram para o efeito conjunto
das redes sociais e da segregao urbana na reproduo da pobreza,
considerando-se o acesso das pessoas pobres aos mercados e aos bens e
servios obtidos atravs de apoio social e de intercmbio social (MARQUES,
2010a). A pesquisa anterior estudou as redes pessoais de 209 indivduos em
situao de pobreza e 30 indivduos de classe mdia, em sete locais em So
Paulo. Este trabalho acrescenta 153 redes pessoais de indivduos em situao
de pobreza que vivem em cinco locais diferentes na cidade de Salvador,
1
Uma verso preliminar deste texto foi apresentada no Congresso da International Sociological
Association (ISA-2010) realizado em Gotemburgo, Sucia.
2
Miranda Zoppi tambm fez parte dessa pesquisa, a quem agradecemos enormemente pela
ajuda na coleta de dados e nas anlises.
Redes sociais, pobreza e espao em duas metrpoles brasileiras 36
analisando comparativamente os padres entre as cidades e entre os grupos
sociais
3
.
A comparao entre So Paulo e Salvador especialmente interessante,
pois as cidades so muito diferentes quando os mercados de trabalho, a
estrutura urbana, a sociabilidade cotidiana e a estrutura social so levados
em considerao. Em cada cidade o trabalho de campo foi realizado nos
bairros pobres com os mais variados perfis urbanos e de segregao urbana.
Em geral, os resultados aqui apresentados confirmam os achados anteriores
sobre a diversidade e a importncia das redes sobre as condies de vida,
mas tambm exploraram as diferenas entre as cidades no caso de migrao,
raa, condies de habitao e situaes de propriedade, dimenses que
no puderam ser salientadas na pesquisa anterior. Alm dessa caracterizao
geral das redes pessoais da populao pobre nas duas cidades, procurou-
se classificar a diversidade das redes pessoais por meio de duas tipologias,
uma baseada na estrutura das redes pessoais e outra baseada nos diferentes
padres de sociabilidade.
O artigo est dividido em quatro sees, no considerando esta introduo
e a concluso. A prxima seo revisa a literatura, estabelecendo os principais
pontos de partida da anlise. A segunda seo apresenta o desenho da
pesquisa e esboa brevemente os resultados da fase anterior. A terceira seo
apresenta e discute comparativamente as caractersticas das redes pessoais
dos indivduos pobres em So Paulo e Salvador. A quarta seo explora a
variabilidade das redes e da sociabilidade, apresentando a construo de duas
tipologias cujos resultados esto intimamente associados com os atributos
sociais dos indivduos em situao de pobreza.
Redes sociais, segregao urbana e pobreza
Na Amrica Latina, o papel da segregao tem estado no centro de estudos
urbanos desde 1970, embora originalmente associado com os debates sobre as
periferias urbanas (BONDUKI; ROLNIK, 1982) e sobre a natureza do capitalismo
perifrico da Amrica Latina (KOWARICK, 1979). O debate brasileiro passou
3
Os indivduos em situao de pobreza aqui includos tm baixa escolaridade, baixa renda
familiar e incluem trabalhadores menos qualificados, como empregados domsticos, jardineiros,
trabalhadores da construo civil, vendedores, operadores de telemarketing e trabalhadores
industriais mais tradicionais, mas tambm estudantes, donas de casa e aposentados. Suas
famlias tendem a ser compostas por vrios filhos e tambm apresentar uma idade mdia menor
que a mdia da populao metropolitana. A classe mdia foi definida em um sentido amplo,
misturando renda e critrios profissionais, e incluiu profissionais liberais, funcionrios pblicos,
pessoas envolvidas em atividades intelectuais e proprietrios de estabelecimento comercial. As
redes de classe mdia foram usadas apenas como um parmetro e no foram analisadas em
profundidade, dado o pequeno tamanho da amostra.
37 Eduardo Marques, Renata Bichir, Graziela Castello e Maria Encarnacin Moya
por vrias alteraes, mas a importncia da segregao urbana continua a ser
explorada recentemente para interpretar a vulnerabilidade (KOWARICK 2009;
TELLES; CABANNES, 2006) e as desigualdades sociais (LAGO, 2000), bem
como para explicar vrios processos sociais relacionados com a reproduo
da pobreza (MARQUES; TORRES, 2005).
A associao entre segregao urbana e pobreza tambm tem sido
considerada pela literatura internacional como um dos elementos mais
importantes na reproduo da chamada nova pobreza urbana, pelo menos
desde o trabalho seminal de Wilson (1987). Desde ento, diversos estudos
na Europa (MINGIONE, 1996, e, mais recentemente, MUSTERED; MURIE;
KESTELOOT, 2006), nos Estados Unidos (BRIGGS, 2005a; WACQUANT, 2007)
e na Amrica Latina (AUYERO, 1999), discutiram a sua importncia para o
bem-estar material, bem como para a integrao social e poltica.
Em todas essas anlises, a segregao era considerada importante
por aumentar o isolamento social, dificultando a circulao de elementos
materiais e imateriais entre grupos sociais. No entanto, como destacado por
autores de diferentes tradies, como Nan Lin, Loic Wacquant, Xavier Briggs,
e Talja Blokland, o efeito de isolamento gerado pela segregao pode ser
contrabalanado por laos sociais que possam criar pontes entre situaes
de separao espacial; nesse sentido, seria necessrio integrar a anlise
de redes sociais nos estudos de segregao. A interao das redes com a
segregao e a pobreza geralmente envolve a incorporao de elementos
informais recentemente destacados na literatura sobre a pobreza urbana
(MINGIONE, 1994; ROY, 2005; PAMUK, 2000).
A anlise de redes sociais uma abordagem relativamente recente nas
cincias sociais, mas a sua ontologia relacional est no cerne das cincias
sociais desde os clssicos (EMIRBAYER, 1997). Mais recentemente, porm,
o desenvolvimento de mtodos de anlise de redes sociais tem permitido a
produo de estudos precisos sobre os efeitos dos padres relacionais sobre
uma ampla variedade de processos (FREEMAN, 2004). Embora algumas
anlises interessantes tenham utilizado as redes apenas metaforicamente
(FAWAX, 2007; GONZLEZ DE LA ROCHA, 2001), o pleno potencial da
ontologia relacional vem com a sua utilizao metodolgica. Na discusso
das condies de vida e de pobreza, em particular, a literatura internacional
tem enfatizado cada vez mais o seu papel no acesso a diversas oportunidades
(BRIGGS, 2005a; 2005b; 2003), na presena ou ausncia do sentimento de
pertencimento (BLOKLAND; SAVAGE, 2008), bem como na mediao do
acesso de indivduos e grupos a outras trs fontes de bem-estar, os mercados,
a sociabilidade e o Estado (MUSTERED; MURIE; KESTELOOT, 2006).
Depois de termos estudado a pobreza em So Paulo e em outras cidades
do Brasil a partir de uma abordagem mais scio-demogrfica (CEM, 2004;
MARQUES; TORRES, 2005), a presente pesquisa foi desenhada para testar
os efeitos conjuntos das redes e da segregao sobre as condies de
pobreza. Uma vez que as sees que se seguem so baseadas em hipteses
derivadas da pesquisa sobre redes e pobreza em So Paulo, cujos resultados
so comparados com aqueles obtidos em Salvador, importante resumir
brevemente os principais resultados da pesquisa original. Naquele estudo,
pesquisamos estruturas relacionais (as redes), sua utilizao (perfis de
sociabilidade) e mobilizao (em situaes da vida cotidiana).
A pesquisa de So Paulo sugeriu que as redes de indivduos em situao
de pobreza tendem a ser menores, em mdia, menos diversificadas em
termos de sociabilidade e mais locais do que as redes de classe mdia.
Independentemente das caractersticas mdias, as redes tendem a variar
consideravelmente entre os pobres, bem como em relao classe mdia.
Para explorar esta variabilidade, tipologias baseadas nas caractersticas da
rede e perfis de sociabilidade foram desenvolvidas (MARQUES, 2010b). Em
modelos quantitativos, esses tipos apareceram altamente associados com
elementos clssicos no estudo da pobreza, tais como emprego, emprego
estvel, vulnerabilidade social e renda, mesmo em face de variveis tradicionais,
tais como a educao e tamanho do domiclio (MARQUES, 2009a; 2010a).
As piores situaes sociais foram associadas com padres de sociabilidade
muito homoflicos, bem como com redes muito locais
4
. As melhores
situaes sociais estavam associadas com redes de tamanho mdio e no-
locais, com sociabilidade concentrada em esferas organizacionais (trabalho,
igreja, associaes). Portanto, baixa homofilia e baixo localismo tendem a
ser diretamente associados a melhores situaes sociais, mas o tamanho
da rede no tem influncia direta (embora redes de mdio porte tendam a
ser melhores quando combinadas com padres de sociabilidade menos
homoflicos). impossvel determinar uma causalidade estrita aqui, uma vez
que e redes sociais, sociabilidade e atributos individuais so determinados
por causalidade biunvoca ao longo das trajetrias de vida dos indivduos,
sendo afetados por decises individuais, eventos (migrao, o casamento, o
divrcio, o nascimento da criana etc.), bem como pelos os efeitos das redes
e decises de outros indivduos.
A importncia da homofilia e do localismo e foi confirmada pelos resultados
de outra pesquisa baseada nas redes egocentradas de apoio social no Rio de
4
Homofilia a caracterstica das redes que descreve a existncia de relaes entre os indivduos
com atributos semelhantes. Por exemplo, a relao entre duas mulheres homoflica em relao
ao sexo, bem como uma relao entre dois indivduos pobres homoflica em relao ao grupo
social. Para uma anlise detalhada dos elementos associados a esta importante dimenso
relacional, ver McPherson; Smith-Lovin e Cook (2001).
Janeiro e em So Paulo. A partir de dados de surveys realizados nas duas
cidades com amostras representativas para grupos pobres e no pobres, que
a pesquisa mostrou que, embora cada um destes grupos tenha diferentes
nveis de homofilia e localismo (e, obviamente, rendimento), as melhores
situaes sociais dentro de cada grupo so associadas com redes menos
locais e menos homoflicas (MARQUES; BICHIR, 2010).
importante ressaltar, finalmente, que os resultados aqui apresentados
dizem respeito a redes pessoais ao invs de redes egocentradas ou redes
totais de comunidade. Redes de comunidade podem ser espacial ou
tematicamente constitudas, e so os ambientes relacionais que envolvem
indivduos num dado contexto, ocorrncia ou processo, tais como atravs da
mobilizao social, dentro das comunidades de polticas, a interao entre
organizaes empresariais, nas relaes familiares ou econmicas entre
famlias patriarcais, para citar apenas alguns exemplos em que as redes esto
representadas de maneiras muito diferentes. Na nossa pesquisa sobre redes
e pobreza, a sociabilidade considerada como o assunto ou tema sobre o
qual as perguntas so feitas aos entrevistados, no se limitando s redes
egocentradas das pessoas (ou egonets), que levam em considerao apenas
informaes sobre os contatos primrios dos indivduos e as ligaes entre
eles. Ao contrrio da maior parte da literatura internacional, consideramos
que uma parcela importante da sociabilidade que influencia a pobreza e as
condies de vida ocorre em distncias maiores, para alm dos contatos
diretos do ego. Por isso, decidimos analisar redes pessoais ao invs de
egonets.
A pesquisa
O estudo abrangeu duas fases de campo, uma em 2006/2007, na regio
metropolitana de So Paulo, e outra em 2009 na cidade de Salvador. Em So
Paulo, as entrevistas foram realizadas com 209 indivduos em sete localidades
escolhidas intencionalmente, levando em considerao estudos anteriores
sobre pobreza urbana, de modo a cobrir a variabilidade de situaes
de segregao e de habitao na cidade. Dentre os locais estudados, a
localizao de pobreza mais central inclui cortios do centro de So Paulo
e as localizaes mais segregadas e distantes incluem uma favela na franja
peri-urbana da regio metropolitana, entre os municpios de Taboo da Serra
e So Paulo (Vila Nova Esperana), um conjunto habitacional de grande
porte na franja urbana da Zona Leste do Municpio de So Paulo (Cidade
Tiradentes) e uma rea perifrica na Zona Sul, o chamado fundo do Jardim
ngela. Alm desses, foram pesquisadas redes pessoais em duas favelas de
grande porte com localizaes relativamente prximas ao centro expandido
(Paraispolis), contgua a um bairro de renda extremamente alta, o Morumbi,
e a Vila Nova Jaguar, contgua a bairros de classe mdia e alta e prxima
Universidade de So Paulo. Uma terceira favela de pequeno porte prxima ao
Centro do Municpio de Guarulhos e inserida em um distrito industrial (Favela
Guinle) completa o conjunto estudado. Em Salvador, o trabalho de campo foi
conduzido em cinco localidades com base nos mesmos critrios, incluindo
cortios na rea do Pelourinho, favelas em duas reas consolidadas Curuzu
e Amaralina e em duas regies perifricas da cidade o Bairro dos Cabritos
nos Alagados e o Bairro da Paz , totalizando 153 redes pessoais. Para criar
parmetros para comparar as redes, foram construdas 30 redes de classe
mdia em So Paulo.
A escolha dos entrevistados em cada campo ocorreu de forma aleatria ao
longo de percursos pelos locais estudados, sendo os indivduos abordados nos
espaos pblicos ou na entrada de suas casas, tanto em dias de semana quanto
durante fins de semana. Em alguns casos, a entrada nos locais de estudo foi
mediada por informantes de pesquisas anteriores ou membros dos movimentos
associativos locais. A amostra de entrevistados foi controlada por alguns
atributos sociais bsicos como sexo, idade, status migratrio e ocupacional
e rea de moradia no local estudado. Esse controle objetivou garantir uma
proporcionalidade razovel com as caractersticas mdias da populao local e
evitar a constituio de vieses. Apesar de no seguir tcnicas de amostragem
estatstica aleatria, a comparao das caractersticas dos entrevistados com
aquelas da populao estudada no sugere a presena de vis.
Foram realizadas entrevistas egocentradas (em que se pergunta a um
dado indivduo sobre a sua prpria rede) sobre a rede total de seu convvio
pessoal, incluindo as vrias esferas de sua sociabilidade. As entrevistas
completas duravam tipicamente entre cinquenta minutos e uma hora e
envolviam duas partes. Em primeiro lugar era aplicado um questionrio semi-
estruturado referente s caractersticas gerais do entrevistado incluindo dados
biogrficos, composio familiar e do domiclio, status empregatcio, trajetria
no mercado de trabalho, trajetria migratria, vnculos associativos e prticas
de sociabilidade dos entrevistados. A segunda parte das entrevistas incluiu a
aplicao de uma ferramenta de coleta de dados relacionais com um gerador
de nomes e perguntas sobre atributos dos nomes gerados. O gerador de
nomes, por sua vez, envolveu duas etapas. A primeira visou construir uma
semente de nomes para a segunda etapa a partir das esferas de sociabilidade.
As esferas incluram: familiar, vizinhana, amizade, associativa, diverso/lazer,
estudos e profissional e/ou trabalho. Adicionalmente, para concluir a semente,
solicitou-se aos entrevistados pensar em suas relaes e citar um conjunto de
no mximo cinco nomes para cada esfera de sociabilidade.
Esses nomes constituram a semente do gerador de nomes. Em seguida,
se solicitou que os entrevistados indicassem at trs nomes associados a
cada nome da semente, sendo aceitas repeties livremente, assim como a
indicao de si prprio. Os nomes novos eram acrescentados ao final da lista
como a semente de uma nova rodada de entrevista com a mesma pessoa. O
procedimento foi repetido trs vezes, ou at que no houvesse mais nomes
novos. O mtodo nos forneceu um conjunto de dades (pares de nomes
ligados por vnculos), indicando a presena de vnculos. Por fim, solicitamos
aos entrevistados classificar os nomes citados segundo dois atributos: se o
indivduo de fora ou de dentro da rea estudada e a esfera de sociabilidade
a que pertence. Em todos os casos, os valores pr-estabelecidos para os
atributos podiam ser alterados na prpria entrevista, considerando a alta
especificidade das trajetrias, esferas de sociabilidade e das prprias redes
5
.
Em cada uma das cidades, depois de analisar os dados relacionais e
construir as redes, retornamos ao campo para realizar entrevistas qualitativas
com indivduos selecionados a partir de uma combinao de caractersticas
individuais e das redes pessoais. Essas entrevistas totalizaram 17 indivduos
em So Paulo e 21 em Salvador, e exploraram transformaes nas redes, e
mobilizao das mesmas para resoluo de problemas cotidianos por meio de
apoio social, em situaes como migrao, obteno de trabalhos, cuidados
com crianas e idosos, apoio emocional etc. A mobilizao das redes no caso
de So Paulo foi analisada em detalhes por Marques (2010a).
Redes e sociabilidade em So Paulo e Salvador
Foram realizadas entrevistas com 209 indivduos pobres em So Paulo e
153 em Salvador, num total de 362 indivduos em situao de pobreza, alm de
30 indivduos da classe mdia em So Paulo. Todas as informaes a seguir
dizem respeito a indivduos em situao de pobreza, exceto quando indicado.
Os entrevistados eram constitudos por 56% de mulheres e 44% de
homens, com idades entre 12 e 94 anos (com mdia de 37 anos). As famlias
tinham um tamanho mdio de 3,9 pessoas, um nmero que no varia entre as
cidades. Nossa amostra incluiu 43% e 34% das pessoas que vivem em lugares
segregados em So Paulo e Salvador, respectivamente.
Os entrevistados tinham escolaridade muito baixa, apesar de melhor em
Salvador em mdia, 64% tinham completado a 8 srie, no mximo, com um
perfil um pouco melhor em Salvador, cidade que tambm apresentou maior
5
No caso de So Paulo, perguntamos tambm sobre o contexto de incio de cada vnculo,
mas como essa informao no produziu resultados interessantes decidimos no colet-la nos
campos conduzidos em Salvador.
presena de entrevistados com ensino mdio (37% contra 28% em So Paulo);
em termos de mdia de anos de escolaridade, em Salvador os entrevistados
tinham 7 anos de estudo e, em So Paulo, 6 anos. Essas posies relativas
foram invertidas no caso do rendimento: 19% em So Paulo e 22% em Salvador
tinham renda familiar per capita inferior a do salrio mnimo. Na verdade, a
mdia de renda familiar per capita em So Paulo foi de 0,82 salrios mnimos,
enquanto em Salvador a mdia foi de 0,77. Isso expressa as diferenas entre
os dois mercados de trabalho: em So Paulo, 54% dos entrevistados estavam
empregados, e em Salvador apenas 38% em tinham essa condio. Por outro
lado, os trabalhadores informais e os desempregados em Salvador chegaram
a 45% dos entrevistados, contra apenas 32% em So Paulo.
Prticas associativas tendem a ser baixas em ambas as cidades (12%),
porm maior em Salvador (16%). Porm, considerando que tivemos acesso a
alguns locais atravs de pessoais ligadas a associaes comunitrias, esses
resultados podem ser tendenciosos, indicando vis de seleo. De acordo com
vrios estudos recentes sobre o tema, a participao associativa mais importante
est relacionada s prticas religiosas, e 47% dos entrevistados das duas
cidades relataram ir a um lugar de culto pelo menos uma vez a cada 15 dias, um
nmero que chegou a 54 % em Salvador. Nas duas cidades, aproximadamente
20% das pessoas declararam-se como evanglicas, enquanto 63% afirmaram
ser catlicas em So Paulo e 45% em Salvador. Esta ltima cidade tambm teve
5% de seguidores do Candombl (ausentes na amostra de So Paulo) e 22%
consideraram no ter religio, contra 12% em So Paulo.
Os migrantes estavam muito mais presentes em So Paulo (70%),
enquanto em Salvador eram apenas 34%. Em ambas as cidades a maioria
dos imigrantes tendem a ser residentes de longa durao, e 72% em So
Paulo e 89% em Salvador chegaram s cidades mais de 10 anos atrs. A
estabilidade dos bairros tambm alta em ambas as cidades, apesar de
maior em Salvador, onde 89% das pessoas vivem em seus bairros h mais
de 10 anos, enquanto em So Paulo apenas 54% dos entrevistados estavam
nessa condio. O maior localismo de Salvador tambm est presente no
mercado de trabalho, uma vez que 44% dos entrevistados trabalhavam dentro
da comunidade, enquanto apenas 38% em So Paulo trabalhavam no mesmo
local onde moram. Finalmente, a cor da pele foi muito mais proeminente em
Salvador, onde 74% dos entrevistados foram considerados negros
6
.
As redes de mdia das duas cidades apresentaram caractersticas
similares, mas no iguais. As redes mdias em So Paulo apresentaram
6
Dada a relevncia dessa dimenso em Salvador, optamos por classificar os entrevistados
em termos de cor da pele e tambm usar a auto-classificao. Em So Paulo, s usamos a
classificao pelo entrevistador.
mais ns 52,5 contra 40,7 em Salvador , mas menos vnculos, 53,4 contra
74,7, em Salvador. O localismo foi maior em Salvador 63,5% dos indivduos
citados nas redes vivem no mesmo lugar do entrevistado, contra 55% em
So Paulo. Vrias outras medidas de rede sugerem, em mdia, atividades
relacionais mais intensas em Salvador
7
. Apenas para efeito de comparao,
interessante notar que as redes de classe mdia pesquisadas em So Paulo
tinham um tamanho mdio de 93 ns e 183 vnculos, e localismo foi menor do
que 20%.
A variabilidade de sociabilidade tende a ser ligeiramente maior em So
Paulo: 3,8 esferas de sociabilidade em mdia, contra 3,5 em Salvador em
ambos os casos, isso indica uma variabilidade da sociabilidade muito menor
entre os pobres do que entre a classe mdia de So Paulo, que apresentava,
em mdia, 5,5 esferas. Os perfis de sociabilidade, no entanto, mostraram
considervel semelhana entre as cidades, com a famlia respondendo por
40,6% das esferas e a vizinhana aparecendo como a segunda esfera mais
importante, com 31,6% dos vnculos. Alm dessas, o trabalho correspondia
a 8,0% dos vnculos, a amizade 5,9%, a igreja 4,6%, e os estudos 3,3%. As
variaes individuais em torno dessas mdias, no entanto, so elevadas em
ambas as cidades, sugerindo a existncia de uma grande heterogeneidade
na sociabilidade, que nos levou a explorar os dados por meio da construo
de tipologias. Como veremos na prxima seo, as semelhanas entre as
cidades tornam-se ainda mais eloquentes, considerando os tipos de rede e
os tipos de sociabilidade. Entre os indivduos de classe mdia em So Paulo,
35% dos vnculos estavam associados com a esfera familiar, seguidos por
trabalho (26%), amizade (14%), e estudos (10%). Vnculos na vizinhana e na
igreja chegaram a apenas 5% e 1%, respectivamente.
Em suma, as redes de indivduos pobres tendem a ser menores, menos
variadas em termos de sociabilidade, e mais locais do que as redes dos
indivduos de classe mdia. No entanto, elas apresentam caractersticas
semelhantes em So Paulo e em Salvador, com exceo do maior localismo
e da maior atividade relacional em Salvador e das redes um pouco maiores
e mais variadas em So Paulo. Essas diferenas podem ser causadas pela
menor oferta de vnculos novos em Salvador, devido maior localismo,
levando a redes menores porm mais densamente conectadas.
Mas qual a relao entre os atributos sociais e as caractersticas das redes
e de sociabilidade? Para comear a explorar esta questo, desenvolvemos
a seguinte anlise univariada. Como quase todos os elementos esto
7
A densidade das redes em Salvador foi de 0,14 contra 0,10 de So Paulo, o grau normalizado
mdio foi de 12,1 contra 8,3 em So Paulo e coeficiente de clusterizao mdio foi de 0,52
contra 0,46 em So Paulo.
correlacionados entre si (e os processos que os produzem so sobrepostos),
esses resultados no devem ser entendidos como determinantes causais das
associaes, mas como exploraes dos processos e dimenses envolvidos.
Todas as associaes relatadas so estatisticamente e representativas a 99%
de significncia.
No existem grandes diferenas entre as redes de homens e mulheres,
apesar de aparecerem pequenas diferenas na sociabilidade, com as redes
dos homens mais centradas no trabalho e no lazer, enquanto que a presena
da esfera igreja tende a ser maior para as mulheres. Esses padres so
coerentes com a tipologia de sociabilidade, como ser visto.
O efeito do ciclo de vida sobre as redes muito claro
8
. Com o avano
da idade, as redes tendem a ter sociabilidade menos variada, com redes
egocentradas mais redundantes (medidas pelo tamanho eficiente Burt).
Em termos de sociabilidade, a famlia se torna mais importante e as esferas
estudos e amizade esto relativamente menos presentes. Mas essa dinmica
no linear em todas as idades, mais concentrada nos dois polos do ciclo
de vida. Para os jovens (com menos de 21 de anos de idade), por exemplo,
as redes tendem a ter mais ns e vnculos, alm de redes egocentradas mais
eficientes, porm apresentam maior localismo e maior presena de estudos e
menor presena da esfera trabalho do que o resto da populao. Os idosos
tm redes com caractersticas opostas: so menores em termos de ns e
vnculos, menos variadas em sociabilidade, tm menor presena de estudos e
de amigos, e maior presena relativa da esfera famlia.
Outra variao importante nas redes est associada a grupos sociais,
nesse caso caracterizados por renda e escolaridade. Isso muito interessante,
uma vez que a amostra inclui apenas os indivduos em situao de pobreza e,
consequentemente, renda e escolaridade tendem a variar muito pouco. Assim,
caractersticas da rede tendem a variar de acordo com grupos sociais mesmo
entre os pobres. As tendncias so semelhantes no caso da variabilidade
da sociabilidade e da atividade relacional (clusterizao, eficincia da
egonet, intermediao), que tendem a aumentar com o aumento da renda
e da escolaridade. O tamanho das redes tende a aumentar com os anos de
escolaridade, e o localismo diminui com o aumento da renda. Finalmente, com
o aumento da escolaridade e da renda, a presena das esferas da famlia e da
vizinhana diminui, enquanto aumentam as esferas da amizade e do trabalho.
Essas tendncias so confirmadas quando condies de pobreza extrema
so consideradas. Pessoas muito pobres (com renda familiar per capita mdia
8
O mesmo efeito tambm se verifica no caso das redes egocentradas de apoio social. Ver
Marques e Bichir (2010).
inferior a salrio mnimo) tendem a ter redes com sociabilidade menos variada
(menor nmero de esferas), com menor clusterizao e dimetros maiores
(para o mesmo tamanho mdio, o que significa menor conectividade), alm de
uma sociabilidade que se baseia mais no bairro e menos no trabalho, assim
como maior localismo. Os mais pobres entre os pobres (com renda familiar per
capita mdia inferior a do salrio mnimo) tm redes menos clusterizadas e
com dimetros maiores, e sua sociabilidade inclui mais vizinhos.
Tipos de redes e sociabilidade
Como apresentado na seo anterior, nas duas cidades as redes
apresentaram padres bastante diversos e variaes significativas quanto
ao tamanho, sociabilidade das esferas, localismo, entre outras dimenses.
Anlises univariadas sugeriram a existncia de associaes entre
caractersticas relacionais e atributos sociais. Contudo, como muitos desses
elementos esto correlacionados, difcil concluir sobre quais elementos
influenciam as redes. Todavia, foi decidido explorar a variabilidade das redes
a partir de mdias de uma certa tipologia, seguindo a estratgia desenvolvida
por Marques (2010a).
Com o objetivo de classificar essas redes, duas anlises complementares
de cluster foram conduzidas. Na primeira, elas foram classificadas levando
em considerao vrias medidas de redes frequentemente usadas pela
literatura sobre anlises de redes. Na segunda, as redes foram classificadas
de acordo com seus perfis de sociabilidade, considerando a distribuio
relativa dos atores (ns) em diferentes esferas de sociabilidade: famlia,
bairro, amigos, trabalho, religio, lazer e prticas associativas. Enquanto a
primeira tipologia visava explorar as caractersticas estruturais centrais das
redes, a segunda gerou informaes sobre como elas so diferentemente
mobilizadas no dia a dia.
Esta seo apresenta, primeiro, os tipos de redes e, em seguida, os tipos
de sociabilidade. Na ltima parte, as duas tipologias so combinadas com o
objetivo de explorar diferentes aspectos relacionais, ilustrando-os com casos
atuais de So Paulo e Salvador.
Tipos de redes
Com o propsito de analisar e classificar a heterogeneidade das redes
pessoais nas duas cidades, 362 redes foram submetidas a anlises de
cluster pautadas em diversas medidas de anlises de redes sociais: nmero
de ns, nmero de vnculos, dimetro, grau mdio, centralizao, coeficiente
de clusterizao, E-I ndices, n-clans, intermediao, informao, buracos
estruturais, nmero de contextos e nmero de esferas
9
. A soluo automtica
das anlises gerou seis grupos, que foram reclassificados em cinco grandes
tipos de redes, variando especialmente em termos de tamanho nmero de
ns e vnculos. A mdia do nmero de esferas caiu levemente das grandes
redes para as pequenas. O localismo apresentou nvel similar nos dois
primeiros tipos de redes, em torno de 68%, assim como no terceiro e quinto
tipos, embora um pouco maior 73%. O quarto tipo de redes, mdio para
pequeno, apresentou localismo muito mais baixo e possui apenas 46% de
relaes internas. O grfico 1, abaixo, apresenta essas caractersticas gerais,
enquanto a descrio completa dos grupos encontra-se no Anexo I.
GRFICO 1 - Tamanho, Localismo e Esferas de Sociabilidade de Acordo com os Tipos de Redes
Fonte: Elaborao prpria baseada na coleta de dados empricos.
A tabela seguinte apresenta a distribuio dos tipos de redes por cidade.
Como pode ser observada nas primeiras linhas, a distribuio em cada
cidade bastante similar, embora So Paulo apresente uma concentrao
um pouco maior das redes grandes. A tabela tambm indica que redes de
9
Todas essas medidas foram submetidas a anlise de cluster no software SPSS 13.0, usando o
algoritmo de K-means. Para detalhes sobre a medida. Ver Wasserman e Faust (1994).
tamanho mdio tendem a ser mais comuns, embora a distribuio mude um
pouco no caso das redes menores.
TABELA 1 - Tipos de Redes por Cidades (%)
Tipos de Redes (%)
Grandes
Grandes a
mdias
Mdias
Mdias a
pequenas
Pequenas Total
So Paulo 8.6% 18.7% 27.7% 30.2% 14.8% 100.0%
Salvador 10.5% 19.7% 30.9% 22.3% 16.4% 100.0%
Total 9.4% 19.1% 29.1% 26.9% 15.5% 100.0%
N de Casos 34 69 105 97 56 361
A seguir, os aspectos centrais de cada um dos tipos de redes sero
brevemente apresentados:
a) Redes grandes 34 casos
Este o tipo de rede menos frequente. Redes grandes so mais comuns
entre homens, no-migrantes, e solteiros, em adio a aqueles que moram
em reas segregadas. Indivduos com este tipo de rede tendem a apresentar
nveis altos de educao, o que consistente com a alta concentrao de
estudantes e adolescentes. Empregados com carteira assinada esto sobre-
representados neste tipo de rede, assim como indivduos que trabalham
fora do seu bairro de moradia e pessoas que participam de algum tipo de
associao civil. Nveis de precariedade esto levemente acima da mdia
neste grupo, especialmente entre precariedade familiar e precariedade de
renda indivduos classificados neste tipo de rede possuem, na mdia,
menor renda familiar per capta
10
. Este resultado consistente com as altas
taxas de acesso ao principal programa federal de transferncia de renda,
Bolsa Famlia, entre as pessoas que possuem esse tipo de rede.
b) Redes grandes a mdias 69 casos
Neste tipo de rede mulheres so fortemente sobre-representadas,
assim como no migrantes e aqueles que so solteiros. Pessoas com alta
escolaridade segundo grau completo tendem frequentemente a ter esse
tipo de rede, mas a renda mdia est levemente acima da mdia geral neste
grupo. Funcionrios pblicos, empregados informais e desempregados
apresentam com maior este tipo de rede. Precariedades de famlia e de
habitao so mais comuns entre pessoas com redes grandes para mdias.
10
Este tambm o caso da esfera famlia dentre as pessoas da classe mdia. Ver Marques
(2010).
c) Redes mdias 105 casos
Este o tipo de rede mais comun, representa quase um tero do total
das redes pessoais analisadas. Pessoas com esse tipo de rede possuem
caractersticas scio-demogrficas sexo, idade, escolaridade, renda e
condio de migrao muito similares a mdia geral. Pessoas casadas,
donas de casa, donos de pequenos comrcios, e pessoas que trabalham
no mesmo bairro em que moram so sobre representadas neste grupo.
Precariedades de famlia, trabalho e renda so mais comuns entre indivduos
que possuem redes mdias.
d) Redes mdias a pequenas 97 casos
As redes mdias a pequenas so o segundo tipo mais frequente de
redes, contemplam 27% das redes pessoais analisadas. Assim como
no tipo anterior, indivduos com redes mdias a pequenas possuem, em
mdia, caractersticas scio-demogrficas muito prximas a mdia geral,
especialmente idade (37 anos) e escolaridade (6,4 anos de estudo). Contudo,
considerando renda, indivduos deste grupo apresentam a maior mdia de
renda, quase um salrio mnimo per capta. Este tipo de rede mais frequente
entre migrantes antigos que moram a mais de 10 anos na cidade pessoas
casadas, aqueles que trabalham em negcios familiares, empregados com
carteira assinada incluindo empregadas domsticas , e autnomos, que
em grande parte trabalham fora da comunidade em que vivem. Indivduos
classificados neste tipo de rede apresentam baixos ndices de precariedade,
com exceo da precariedade de habitao.
e) Redes pequenas 56 Casos
Este o segundo tipo menos frequente de redes, representa 15% de
todas as redes pessoais analisadas. Indivduos classificados neste grupo
apresentam a maior mdia de idade, 41anos e escolaridade e renda
abaixo na mdia geral. Homens, migrantes e pessoas casadas tendem a
ter este tipo de rede com maior frequncia. Donos de pequenos comrcios,
aposentados e desempregados esto sobre-representados neste grupo,
que concentra pessoas que trabalham no mesmo bairro em que moram.
Precariedades familiar, de trabalho e de renda so mais comuns dentro
deste grupo.
Tipos de sociabilidade
Para alm de classificar as redes pessoais de acordo com suas
caractersticas estruturais, as redes foram agrupadas de acordo com os
tipos de sociabilidade mais frequentes, isto , a proeminncia das esferas
famlia, vizinhana, amizade, igreja, trabalho e outras no dia a dia das
pessoas pobres foram examinadas nas cidades de So Paulo e Salvador.
Uma anlise de cluster sobre os perfis de sociabilidade revelou seis grandes
tipos de sociabilidade, que se diferenciavam quando centrados na famlia,
na vizinhana, nos amigos, na igreja, no trabalho ou em associaes.
Podemos considerar os trs primeiros tipos famlia, vizinhana e amigos
como primrios e, potencialmente, homoflicos; j os demais igreja,
trabalho e associao tendem a ser menos homoflicos e mais baseados
na construo de vnculos dentro de arranjos organizacionais.
Antes de apresentar em detalhes cada grupo importante ressaltar que
a presena da famlia e da vizinhana alta para maioria dos pobres em
So Paulo e Salvador
11
. Contudo, apesar dessa concentrao em esferas
primrias, propores importantes da sociabilidade so organizadas
em outras esferas, relativas a relevncia dos seis tipos de sociabilidade
apresentados abaixo. A tabela 2, abaixo, apresenta a distribuio de casa
esfera de sociabilidade entre os tipos de sociabilidade, ressaltando as
concentraes acima da mdia.
TABELA 2 - Tipos de Sociabilidade de Acordo com Esferas de Sociabilidade (%)
Esferas
Tipo de Sociabilidade (%)
Total
Famlia Vizinhana Amizade Igreja Trabalho Associao
Famlia 64.07 28.75 37.41 33.34 31.37 34.47 40.57
Vizinhana 20.68 57.08 23.96 25.32 26.41 24.80 31.61
Amizade 26.22 1.84 1.65 5.89
Trabalho 6.16 29.05 8.05
Lazer 1.88
Igreja 25.02 4.56
Associao 19.01 1.40
Estudos 3.34
Outros 1.21
N de casos 93 86 57 48 55 22 361
Nota: Porcentagens abaixo de 6% foram omitidas. Clulas destacadas em cinza escuro possuem porcentagens
acima da mdia; clulas destacadas em cinza claro possuem concentraes significativas em algum tipo especfico
de sociabilidade, apesar de estar abaixo da mdia.
A distribuio dos tipos de sociabilidade nas duas cidades (Tabela
3) mostra novamente uma situao relativamente igual. Contudo, redes
centradas na amizade so mais comuns em Salvador, enquanto, redes
11
Este tambm o caso da esfera famlia dentre as pessoas da classe mdia. Ver Marques
(2010).
centradas na famlia, na igreja, no trabalho e em associaes so mais
comuns em So Paulo.
TABELA 3 - Tipos de Sociabilidade por Cidade (%)
Cidade
Tipos de Sociabilidade (%)
Total
Famlia Vizinhana Amizade Igreja Trabalho Associao
So Paulo 25,4 23,9 14,8 13,9 15,3 6,7 57.89
Salvador 26,3 23,7 17,1 12,5 15,1 5,3 42.11
Total 25,8 23,8 15,8 13,3 15,2 6,1 100,0
As situaes sociais tipicamente associadas em cada tipo de sociabilidade
esto descritas abaixo:
a) Sociabilidade centrada na famlia 93 casos
Como apontado anteriormente, este o tipo de sociabilidade mais
comum: 25% de todas as redes pessoais analisadas aqui foram agrupadas
neste tipo. De fato, existem apenas 4 indivduos pobres sem nenhum vnculo
na esfera famlia, todos os outros indivduos analisados tm ao menos um
vnculo classificado nessa esfera. A distribuio desse tipo de sociabilidade
muito similar entre as cidades; similar mdia geral.
As redes dos indivduos centradas na famlia tendem a ser menores que
as demais, considerando o nmero de esferas, ns e vnculos. Pessoas com
redes centradas na famlia possuem idade, escolaridade e renda abaixo da
mdia geral. Mulheres, migrantes, pessoas casadas e sem escolaridade
so sobre representadas neste tipo de rede, assim como donas de casa,
aposentados e pessoas desempregadas. Catlicos e pessoas que no
participam de associaes civis so mais comuns dentre aqueles com redes
centradas na famlia. Indivduos com esse padro de sociabilidade esto
menos expostos a todos os tipos de precariedade, contudo, possuem mais
acesso a programas de transferncia de renda que a mdia geral.
b) Sociabilidade centrada na vizinhana 86 casos
Esta o segundo tipo mais frequente de sociabilidade, 24% de todas
as redes pessoais analisadas aqui foram agrupadas neste tipo; apenas 23
indivduos pobres dentre 361 analisados no possuem nenhum vnculo
com algum da vizinhana. No existem diferenas entre So Paulo e
Salvador considerando a distribuio deste tipo de sociabilidade.
Indivduos com sociabilidade centrada na vizinhana apresentam
em mdia idade, escolaridade e renda inferiores a mdia geral quando
comparados a indivduos com redes centradas na famlia apresentam
melhor escolaridade e pior renda. As redes desse tipo de sociabilidade
apresentam nmero de esferas similar mdia geral e mdias superiores
em relao ao nmero de ns e vnculos, possuem ainda, como esperado,
altas taxas de localismo. Diversas caractersticas demogrficas sexo,
condio de migrao so similares a mdia geral. Homens solteiros,
autnomos, desempregados e pessoas que trabalham no mesmo bairro
de moradia so sobre representados neste tipo de sociabilidade. A mesma
condio vale para os beneficirios de programas de transferncia de
renda e aqueles que no participam de organizaes civis. Indivduos com
redes centradas na vizinhana so mais atingidos por precariedades de
habitao, renda e trabalho, e este tipo de sociabilidade mais frequente
em reas segregadas.
c) Sociabilidade centrada na amizade 57 casos
Indivduos com sociabilidade centrada na amizade representam 16% do
total das redes pessoais dos pobres. Este tipo de sociabilidade ligeiramente
mais frequente em Salvador que em So Paulo.
Os indivduos que possuem este padro de sociabilidade so os mais
jovens, e apresentam melhores nveis de escolaridade e renda que a
mdia geral. Suas redes so um pouco maiores que a mdia, levando em
considerao o nmero de esferas, ns e vnculos. Mulheres, no migrantes
e solteiros so sobre representados neste tipo de sociabilidade, assim como
estudantes, donas de casa, funcionrios pblicos e aqueles que trabalham
no mesmo bairro em que vivem. Indivduos com este tipo de sociabilidade
so menos atingidos por todos os tipos de precariedade e tendem a viver em
bairros no segregados.
d) Sociabilidade centrada na igreja 48 casos
Sociabilidade centrada em qualquer tipo de congregao religiosa
representa 13% do total dos casos. importante ressaltar que, no Brasil,
bem comum as pessoas afirmarem pertencer a alguma religio, mesmo
aqueles indivduos que raramente ou nunca frequentam nenhum tipo
de culto religioso. Nesse sentido, este tipo de sociabilidade evidencia
pessoas que, para alm de afirmarem possuir religio, possuem um
envolvimento ativo em atividades religiosas e tm vnculos com pessoas
que so da mesma religio e/ ou possuem o mesmo tipo de prtica
religiosa. Este tipo de sociabilidade mais frequente em So Paulo que
em Salvador.
Indivduos com este padro de sociabilidade possuem idade, escolaridade
e renda prximas a mdia geral, mas suas redes so maiores que a mdia
quando considerados os nmeros de esferas, ns e vnculos. Mulheres,
migrantes antigos e pessoas casadas apresentam este tipo de sociabilidade
com maior frequncia. Este tipo de sociabilidade tambm mais comum
entre donas de casa, aposentados, pessoas com carteira assinada e aqueles
que trabalham fora do bairro em que vivem. Como esperado, evanglicos
que praticam sua religio semanalmente so muito mais comuns neste tipo
de sociabilidade, assim como pessoas que participam em outros tipos de
associaes civis. Precariedade de famlia est acima da mdia geral neste
grupo, mas todos os outros tipos de precariedade encontram-se abaixo
da mdia geral. Este padro de sociabilidade mais frequente em reas
segregadas.
e) Sociabilidade centrada no trabalho 55 casos
Como descrito em sees anteriores, a maior parte das pessoas pobres
de nossa amostra trabalha independentemente do nvel de proteo do
trabalho ou esto procurando emprego. Contudo, uma poro pequena
deles 15% - de fato possui padro de sociabilidade rico em pessoas com as
quais trabalham. A distribuio deste padro de sociabilidade semelhante
nas duas cidades.
Como esperado, pessoas com sociabilidade centrada no trabalho
apresentam melhores nveis de renda (o mais alto) e escolaridade, para
alm da idade mdia. Suas redes apresentam os menores nveis de
localismo - menos vnculos com pessoas do mesmo bairro -, um nmero
de esferas maior que a mdia, e um nmero de ns e vnculos similares a
mdia geral. Homens, no migrantes e casados esto sobre representados
neste tipo de sociabilidade. O mesmo vale para proprietrios de pequenos
comrcios, empregados com carteira assinada, funcionrios pblicos,
empregados sem carteira assinada e aqueles que trabalham fora do bairro
em que vivem. Catlicos no praticantes e aqueles que no participam
de associaes civis tambm esto sobre representados neste grupo.
Indivduos com este padro de sociabilidade quase no so atingidos por
nenhum tipo de precariedade.
f) Sociabilidade centrada em prticas associativas 22 casos
Este o tipo de sociabilidade menos frequente, representa apenas 6%
do total das redes pessoais das pessoas pobres analisadas aqui. Vimos em
sees anteriores que a porcentagem de pessoas que participam de algum
tipo de associao (associao de bairro, partidos polticos ou qualquer
outro) baixa. Agora encontramos que possuir vnculos dentro desses tipos
de associaes mais raro ainda. Este tipo de sociabilidade muito mais
frequente em So Paulo que em Salvador.
Indivduos com este padro de sociabilidade possuem mdias de
idade e escolaridade acima da mdia geral, mas renda abaixo da mdia.
Os nmeros de esferas e ns esto acima da mdia, contudo o nmero
de vnculos est abaixo. Homens, solteiros, aqueles que trabalham no
bairro em que vivem, trabalhadores sem carteira assinada, autnomos e
desempregados esto sobre representados neste tipo de sociabilidade.
Como esperado, aqueles que participam de qualquer tipo de associao
esto extremamente sobre representados neste grupo, mas o mesmo no
verdadeiro quando levado em considerao a participao em atividades
religiosas. Indivduos com este tipo de sociabilidade so mais atingidos por
todos os tipos de precariedade.
Principais situaes relacionais
A combinao das duas tipologias gera informaes interessantes para a
anlise das redes dos indivduos pobres nas duas cidades. Apesar de existirem
30 combinaes possveis (5x6), apensa algumas dessas combinaes
aparecem com frequncia. Decidimos ento elucidar quatro combinaes,
que terminaram por contemplar 92,5% do total de redes pessoais:
a) Sociabilidade Primria em Redes Pequenas
b) Sociabilidade Primria em Redes Mdias
c) Sociabilidade Primria em Redes Grandes
d) Sociabilidade Institucional em Redes Mdias
importante destacar que no existiram nmeros significativos de
casos de sociabilidade institucional baseada na igreja, trabalho ou
associao em redes pequenas ou grandes. Enquanto os trs primeiros
tipos sociabilidade primria em redes pequenas, mdias ou grandes
- tendem a ser associados com as piores condies socioeconmicas,
o ltimo, redes institucionais de tamanho mdio, tende a ser associado
s melhores condies e atributos sociais. Abaixo sero apresentados
exemplos de So Paulo e Salvador que ilustram cada uma dessas
situaes relacionais:
a) Sociabilidade primria em redes pequenas 101 casos
O caso nmero 76, de Taboo, So Paulo, ilustrativo desta situao
relacional. Ela tem 21 anos, uma jovem no migrante, casada com um
vizinho que ser formou no segundo grau. Ela agora uma dona de casa,
que possui uma renda domiciliar per capta de do salrio mnimo. Sua
rede possui apenas 19 ns, 21 vnculos e 3 esferas de sociabilidade: famlia,
vizinhana e amizade.
FIGURA 1 - Caso 76, So Paulo
Legenda: Ego em tringulo invertido preto, famlia em crculo preto, vizinhana em quadrado preto, trabalho em cruz
preta, igreja em ampulheta preta, estudos em crculo cinza, lazer em tringulo cinza, amizade em losango preto,
associao em tringulo cinza e outras esferas em quadrado cinza.
O caso nmero 379, do Bairro da Paz em Salvador, nos d outra exemplo
deste padro. Ela tem 23 anos, nativa de Salvador e mora neste bairro
extremamente segregado desde que nasceu. Ela casada, possui 2 filhos e est
desempregada atualmente costumava trabalhar como empregada domstica
possui renda mdia domiciliar de apenas de salrio mnimo. Sua rede tem
14 ns, 17 vnculos e apensa 2 esferas de sociabilidade: famlia e vizinhana.
FIGURA 2 - Caso 379, Salvador
b) Sociabilidade primria em redes mdias 72 casos
O caso 121, de Paraispolis, So Paulo, ilustrativo deste tipo de rede e
sociabilidade. Ele um homem de 52 anos de idade, que migrou de Alagoas
h mais de 10 anos. Ele conclui apenas o Ensino Fundamental I e atualmente
empregado com carteira assinada como jardineiro de um condomnio de
casas da classe mdia perto da favela em que ele vive. A rede dele possui 40
ns, 54 vnculos e 4 esferas: famlia, vizinhana, amizade e trabalho.
Outro exemplo o caso nmero 293, de Novos Alagados, Salvador. Ela
tem 37 anos, nativa de Salvador e mora nesse bairro segregado desde que
nasceu. Ela solteira e mora com sua irm e trs sobrinhos, trabalha em sua
casa como manicure. Sua famlia est no programa Bolsa Famlia, mesmo
assim, sua renda familiar per capta de 0,4 salrios mnimos. Ela evanglica
e todos os dias frequenta a igreja em seu bairro. Sua rede possui 43 ns, 69
vnculos e 4 esferas: famlia, amizade, trabalho e igreja.
c) Sociabilidade Primria em Redes Grandes 63 casos
O caso 75, uma jovem de 13 anos que nasceu na Bahia, mas que vive em
So Paulo (Vila Nova Esperana) h dois anos um exemplo deste tipo de
situao em So Paulo. Seus parentes continuam no Nordeste e ela vive com
sua irm mais velha, ajudando-a a tomar conta de seu beb. Ela estuda no
mesmo bairro em que vive e possui muitos amigos, vrios deles so de uma
associao Catlica, embora ela afirme no pertencer a nenhuma religio.
Sua rede pessoal possui 68 ns, 66 vnculos e 4 esferas: famlia, vizinhana,
escola e associao religiosa.
Na mdia, sua situao similar ao caso 326 da Liberdade, Salvador. Ele
proprietrio de um pequeno comrcio, possui 51 anos e nasceu no Cear,
embora viva em Salvador j h muitas dcadas. Ele possui quase baixa
escolaridade e o tpico self-made-man que veio do nada e agora toca
seu prprio negcio, empregando conterrneos. Ele e sua mulher optaram
por ter apenas um filho para garantir que a criana tivesse tudo de melhor e
sasse da pobreza. Sua rede possui 67 ns, 128 vnculos e 3 esferas: famlia,
vizinhana e amizade.
d) Sociabiliade insititucional em redes mdias 98 casos
O caso 52, do Centro de So Paulo, ilustrativo deste tipo de rede. Nativo
do Estado da Bahia, ele um jovem de 19 anos que mora nos cortios do
centro de So Paulo h menos de 05 anos. Ele empregado com carteira
assinada de um estacionamento perto de sua casa e gasta todo seu tempo
livre em atividades de lazer fora no seu bairro. Sua rede possui 34 ns, 39
vnculos e 5 esferas de sociabilidade: famlia, vizinhana, trabalho, fazer e
amizade.
Outro exemplo ilustrativo o caso nmero 366, que vive no Centro
Histrico de Salvador. Ele um homem de 39 anos, nascido em Salvador,
que vive em um cortio no centro da cidade, onde ele possui um pequeno
bar e tem uma renda mdia per capta de 2.6 salrios mnimos. Sua rede tem
45 ns, 72 vnculos e 4 esferas de sociabilidade: famlia, vizinhana, trabalho
e lazer.
Os resultados confirmam as concluses de nosso estudo prvio (Marques
2010a) baseado apenas no caso de So Paulo. As melhores condies sociais
tendem a estar associadas a redes de tamanho mdio com menos vnculos
locais e menos padres de sociabilidade primria. Obviamente, este resultado
deve ser testado estatisticamente, o que ocorrer na prxima fase desse
projeto, mas a associao entre redes/padres de sociabilidade e atributos
scio-demogrficos sugeriram que os resultados prvios se sustentam mesmo
em uma cidade diferente e com diferentes condies urbanas e sociais.
Algumas concluses
Os resultados confirmam nosso trabalho de pesquisa prvio e sugere
que as redes dos indivduos pobres tendem a ser menores, menos diversas e
mais locais que as dos indivduos de classe mdia. Vrias similaridades foram
tambm encontradas entre as redes das duas cidades analisadas, mesmo
se diferenas relativas ao localismo apareceram. Essas similaridades so
marcantes levando em considerao as grandes diferenas entre as cidades
em termos de estruturas sociais, mercado de trabalho e pobreza.
Em adio, redes e sociabilidades tendem a variar de forma substantiva,
embora os dados sugerirem a presena de padres relacionais consistentes
nas duas cidades. Esses padres tendem a ser associados com atributos
sociais, sugerindo que redes e sociabilidade esto realmente atrelados s
condies moradia e pobreza, embora por mltiplas condies causais. O
elemento chave que determina situaes so aparentemente localismo e
homofilia, mediando o acesso a diferentes bens e servios no mercado e
sociais. necessrio dizer que a concentrao de redes menos homoflicas em
indivduos com situaes sociais melhores tendem a reforar desigualdades
sociais e reproduzir os mecanismos que dirigem a pobreza.
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Anexos
ANEXO 1 Mdias das Medidas por Tipos de Redes
Indicadores
Tipos de redes
G
r
a
n
d
e
s
G
r
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n
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e
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Total de Ns na Rede 109 66 45 34 18 48
Vnculos Unidirecionais 162 89 58 38 20 62
Dimetro 7.7 6.9 6.2 5.5 4.1 6.0
Densidade da Rede 0.062 0.089 0.107 0.120 0.213 0.119
Coeficiente de Clusterizao 0.36 0.49 0.47 0.52 0.53 0.49
Centralizao 19.88 27.81 37.56 45.08 58.50 39.30
Nmero de 2-Clan da Rede /Nmero Total de Ns 0.7 0.5 0.4 0.3 0.3 0.4
Nmero de 3-Clan da Rede /Nmero Total de Ns 0.4 0.3 0.3 0.2 0.2 0.3
Tamanho Eficiente da Rede Ego (Structural holes) 20.6 18.8 17.2 14.7 9.9 16.0
Densidade da Rede Egocentrada 5.6 7.2 9.0 9.5 12.6 9.0
Grau Mdio 3.9 5.6 8.2 11.1 19.8 9.9
Informao do Ego 1.38 1.28 1.40 1.34 1.44 1.37
ndice IE de Esferas 0.193 0.254 0.255 0.338 0.185 0.260
ndice E_I do Bairro -0.376 -0.249 -0.253 -0.074 -0.103 -0.192
Proporo de Pessoas Externas rea 31.4 32.4 26.2 54.0 27.6 35.6
N - Total de Esferas 4.4 4.0 3.8 3.7 2.7 3.7
Nmero de Casos 34 69 105 97 56 361
65
Planejamento municipal e
segregao socioespacial:
por que importa?
Jos Marcos Pinto da Cunha
Quando no ambiente acadmico fala-se em segregao socioespacial
nem sempre se tem um total consenso sobre o seu significado e, sobretudo,
sobre as suas consequncias. Afinal de contas, esse fenmeno realmente
muito complexo tanto do ponto de vista das formas que pode assumir, quanto
no que se refere aos seus condicionantes e impactos que pode ter sobre
a populao, em geral, e a de mais baixa renda, em particular (SABATINI;
SIERRALTA, 2006; VIGNOLI, 2001).
Seja como for, deve-se reconhecer que com a acelerao do processo
de urbanizao no mundo e, em especial, nos pases em desenvolvimento, a
separao da populao no espao segundo algum tipo de clivagem scio-
demogrfica um fato que requer maior ateno principalmente por parte dos
planejadores e das polticas pblicas.
Seja em funo da raa e etnia, como no caso dos EUA, seja em funo
do posicionamento social, como mais comum na Amrica Latina e,
particularmente, no Brasil, a verdade que a populao no se redistribui de
forma aleatria no territrio das cidades e isso tem implicaes que, na maior
parte das vezes, supera a simples a aglutinao de semelhantes no espao
passando a ter impactos sobre a forma como estes vivem e se reproduzem
Planejamento municipal e segregao socioespacial: por que importa? 66
socialmente. Como veremos, a segregao socioespacial, via de regra, implica
tambm em desigualdade de acesso s oportunidades oferecidas por nossas
cidades, em especial, por nossas maiores regies metropolitanas.
Antecedentes
O mundo cada vez mais urbano
Segundo dados do relatrio da ONU A Situao da Populao Mundial
2007: desencadeando o potencial do crescimento urbano j, em 2008, o
mundo passou a ter maioria de populao urbana e, at 2030 mais de 60%
dos terrqueos vivero em cidades.
Na Amrica Latina, o ritmo de urbanizao muito rpido desde a dcada
de 1950, o que faz com que, hoje em dia, 8 em cada 10 pessoas vivam nas
localidades urbanas da regio. No caso brasileiro essa proporo ainda
maior atingindo quase 84% da sua populao. Assim, mesmo reconhecendo
a impreciso das estimativas sobre a real populao urbana mundial, em
funo das dificuldades em se definir o que seria urbano e rural em contextos
socioespaciais to diversos como so os pases do mundo (e porque no
dizer at mesmo dentro dos prprios pases), a verdade que j deixamos
h muito tempo de ter o rural como a referncia, ao menos em termos scio-
demogrficos. Na verdade, fazemos parte de uma sociedade que e ser
cada vez mais urbana.
Se por um lado, pode-se argumentar que essa realidade pode trazer
aspectos positivos, j que os urbanitas poderiam se apropriar com mais
facilidade dos benefcios do progresso tcnico/cientfico, das oportunidades
laborais, educacionais, culturais, de infraestrutura etc. Por outro lado, a
histria de nosso pas e de muitos da Amrica Latina nos mostram que
mais que reduzir as distncias sociais, a concentrao urbana, ao contrrio,
ampliou-as, a ponto de que a cidade, em particular, as maiores, tenham
se tornado o grande lcus da desigualdade social e da concentrao de
pobreza.
De fato nas grandes cidades onde as diferenas sociais parecem
aflorar com maior vigor. Ou seja, embora deva-se considerar pontos positivos
no processo de urbanizao, no podemos negar que da forma como se
desenvolveu em nossos pases, particularmente no Brasil, ele trouxe muito
mais preocupaes do que solues e certamente agudizou ainda mais
nossos problemas sociais.
Considerar a cidade como o local onde a pobreza se agudiza, as
condies de vida se degradam, a infraestrutura e os servios pblicos, por
mais que avancem, nunca se mostram suficiente para atender em quantidade
67 Jos Marcos Pinto da Cunha
e qualidade as demandas existentes, etc., no pode ser compreendido como
uma forma pessimista de se perceber os avanos de nossa urbanizao,
mas sim um forma realista,crtica e no romntica de reconhecer que os
processos histricos de formao de nossas sociedades foram sempre
muito elitistas, pouco igualitrios, gerando muita excluso e conflitos sociais.
Segregao socioespacial: uma realidade em nossas cidades
Sobretudo nas nossas grandes cidades e metrpoles, essa desigualdade
social tambm tem sua expresso espacial, atravs da localizao da
populao em seus territrios. Vrios estudos realizados para nossas
maiores reas metropolitanas como So Paulo, Rio de Janeiro, Belo
Horizonte, Campinas etc. mostram que as clivagens sociais observadas no
conjunto da populao encontram uma clara correspondncia no que se
refere localizao espacial dos diferentes estratos sociais.
Desse modo, nossas cidades, refletindo o que passa nas sociedades do
mundo em desenvolvimento, se mostram pouco igualitrias tambm quando
a questo diz respeito ao lugar que cada famlia ou pessoa ocupa em seus
territrios. Em funo do seu processo de estruturao e expanso, na cidade,
ao menos aquela que ns brasileiros conhecemos, a segregao quase
um corolrio. Nela espaos diferentes esto reservados (ou disponveis)
para pobres e ricos e, mais que isso, oferecem oportunidades diferenciadas
segundo o local de residncia. A poucas excees a estas regras que afinal
existem acabam sendo propiciadas por movimentaes espontneas ou
organizadas da sociedade civil, como as ocupaes urbanas que reivindicam
o direito cidade, ou mesmo, o que j mais raro, por aes do estado
cujas possibilidades so muito maiores do que querem nos fazer crer.
bem verdade que, considerando no apenas as experincias do Brasil,
mas tambm de vrios pases da Amrica Latina, no se pode dizer que exista
um padro nico na forma como se expressa tal segregao socioespacial.
De fato, a separao social embora visvel em todos os casos, varia muito
dependendo da escala espacial que se observe. No Brasil, por exemplo,
h todo um debate acadmico em torno dessa questo que tem sido muito
saudvel para a discusso.
Embora a idia da existncia de uma periferia distante e mal estruturada
reservada para os pobres e uma rea mais central e consolidada para os ricos
ainda se verifique em muitas de nossas regies metropolitanas, j existem
suficientes evidncias para algumas delas, como a do Rio de Janeiro, de que
a escala da segregao variou consideravelmente podendo ser detectadas
zonas menores onde a mescla de grupos sociais distintos j pode ser
percebida. No entanto, e a despeito das vantagens que uma cidade com
maior heterogeneidade socioespacial possa implicar, no equivocado dizer
que muito embora a distncia fsica entre pobres e ricos possa ter diminudo,
a distncia social e de sociabilidade ainda parece persistir. Por outro lado,
tambm tem sido cada vez mais comum encontrarmos em nossas regies
metropolitanas exemplo de ocupaes perifricas (no sentido geogrfico)
por parte da populao mais abastadas: o fenmeno (ou febre) dos
condomnios horizontais fechados.
Como se pode percebe no grfico apresentado, o crescimento dos
municpios perifricos
1
nas principais RMs do pas uma realidade, tanto
para aquelas mais consolidadas e j com menor crescimento demogrfico,
como So Paulo e Rio de Janeiro, quanto para as que ainda apresentam
grande expanso como so os casos de Curitiba, Belm e Fortaleza. De
fato, os dados mostram que a regio se expande claramente em direo
aos municpios metropolitanos vizinhos ou no capital dos respectivos
estados. Esse processo, em grande medida reforado pela migrao de
origem externa e intrametropolitana, contribui em boa medida para que a
segregao (separao) socioespacial em escala municipal fique muito mais
visvel na grande maioria de nossas metrpoles.
GRFICO 1 - Taxa de crescimento demogrfico mdio anual para Centro e Periferia, Regies
Metropolitanas Brasileiras, 1980/2000
Fonte: Fundao IBGE (1980; 1991; 2000).
1
Aqui se adota o termo perifrico tem uma conotao apenas geogrfica e visa qualificar todos
os municpios metropolitanos com exceo da capital (o centro) de cada estado representado
no grfico. Embora se possa dizer que a predominncia nesses municpios de populao de
mais baixa renda, isso no significa fazer qualquer aluso para a idia de periferia social j que
esta tambm pode ser encontrada nas prprias capitais estaduais.
A segregao socioespacial: por que importa?
Seja como for, tome a forma que tome, a verdade que a segregao
socioespacial tem efeito direto e significativo sobre a vida das pessoas. As
anlises realizadas para o Brasil, bem como para outros pases, no deixam
dvidas que, independentemente da condio social, o espao importa
quando o assunto diz respeito s condies de vida dos habitantes de uma
cidade ou regio metropolitana. Em outras palavras, o efeito do lugar onde se
vive um fator a mais a ser considerado no conjunto de ativos (ou passivos)
apresentados pelas pessoas ou famlias; portanto, trata-se de um impacto
que se soma queles ligados situao socioeconmica. Por exemplo,
famlias pobres que vivem em reas precrias, com baixa acessibilidade e
pouco ou nenhum desenvolvimento urbano, tero mais dificuldades que
aquelas na mesma condio, mas que vivem em reas mais consolidadas
da cidade.
Essa afirmao foi comprovada em anlises feitas sob vrias ticas como
o atendimento sade (AZEVEDO, 2009), o desempenho escolar (CUNHA
et al., 2009; CUNHA; JIMNEZ, 2009, FLORES, 2006; TORRES; FERREIRA;
GOMES, 2005), a insero no mercado de trabalho (CUNHA; JAKOB, 2010)
entre outros.
Na verdade, alguns enfoques tericos permitem melhor apreender
os mecanismos que levam a que esse impacto se configure com a fora
apontada pelos estudos mencionados anteriormente. O primeiro deles o
que genericamente poder-se-ia classificar como preocupados em captar os
chamados efeito de bairro (JENCKS; MAYER, 1990), e um segundo baseado
na idia da existncia de uma geografia de oportunidades (GALSTER;
KILLEN, 1995).
A partir da primeira abordagem poderiam surgir vrias formas de investigar
como a segregao incidiria sobre certos comportamentos ou fenmenos.
Estudos a partir dessa perspectiva estariam preocupados, por exemplo,
em examinar a fora (ou debilidade) dos marcos normativos existentes nas
comunidades (KAZTMAN; FILGUEIRAS, 2006), a forma como so difundidos os
comportamentos, e como se d a socializao coletiva a partir de transmisso
de modelos de rol (WILSON, 1987), ou o nvel de controle social existentes
no bairro (SAMPSON; RAIDENBUSH; EARLS, 1997).
J o segundo caso, ou seja, a chamada geografia das oportunidades
talvez se constitua no ponto de vista mais interessante a se considerar
neste texto em que a preocupao central sensibilizar os formuladores e
executores de polticas pblicas para a importncia de considerar o fenmeno
da segregao socioespacial. Assim, a partir desta perspectiva, o efeito do
lugar onde se vive sobre o comportamento dos indivduos e famlias configurar-
se-ia, por um lado, devido a elementos objetivos existentes (ou no) nestas
reas como, acesso e qualidade dos servios, em particular os pblicos
(sade, educao, segurana etc.), infraestrutura, caractersticas do mercado
de trabalho etc. e, por outro lado, por variaes espaciais subjetivas
basicamente, representadas pelas redes sociais existentes, que tambm
poderiam representar impactos significativos (GALSTER; KILLEN, 1995).
Em outras palavras, o que justificaria conhecer e enfrentar de forma
mais eficaz o fenmeno da segregao socioespacial seria, em definitiva,
o que ele significa ou reflete em termos do processo de produo do
espao, particularmente naquilo que diz respeito responsabilidade do
poder pblico no que tange ao controle ou regulao do uso e ocupao
do solo urbano e, claro, na dotao de servios como sade, educao,
infraestrutura sanitria, viria etc. Infelizmente, boa parte da produo
cientfica neste campo, em especial na Amrica Latina, no deixam dvidas
sobre a existncia de uma tendncia a se relegar a um segundo plano,
reduzir ou diretamente no realizar investimentos em certas reas da cidade.
Sejam porque se tratem de reas ocupadas clandestinamente, ou porque
sejam reas muito distantes e, portanto, pouco acessveis, ou simplesmente
porque h evidente desinteresse; a verdade que parcela significativa da
populao no atendida devidamente em funo de sua localizao.
Assim, a ao ou talvez a no ao do estado , via de regra, um
dos elementos chaves para se entender essa questo, j que dela depende
boa parte das oportunidades que levariam a se obter um melhor padro de
vida. Mesmo a progressiva ocupao das periferias distantes, aspecto que
muitas vezes lembrado para justificar a dificuldade de se atingir parte da
populao, no se justificaria na medida em que se sabe que boa parte da
desordem urbana tambm fruto do reduzido poder de gesto e regulao
por parte do poder pblico.
Algumas evidncias
De forma a documentar algumas das evidncias de que, de fato, o
lugar onde se mora tem efeito sobre a vida das pessoas, podemos lanar
mo de alguns estudos que elaboramos para a RM de Campinas. Deve-
se reconhecer que as concluses retiradas destes estudos precisam ser
tomadas com certa cautela, tendo em vista que, provavelmente, a questo
dos impactos da segregao socioespacial sofra variaes dependendo
do contexto espacial que se analisa. Ou seja, no possvel afirmar que
para um municpio de pequeno, mdio ou grande porte ou mesmo uma
regio metropolitana, teramos os mesmos resultados. No entanto, como
ponderamos em um de nossos textos (CUNHA et al., 2009) estamos em
muito boa companhia para poder sustentar a proposio de que viver em
certos lugares, controlados sobretudo os perfis socioeconmicos, de fato
pode fazer um significativa diferena.
Este caso da infraestrutura e rendimento escolar, como mostramos
em dois estudos realizados com base nos dados do Censo Escolar e os
resultados do Sistema de Avaliao do Desempenho Acadmico no Estado
de So Paulo (SARESP) no Municpio de Campinas.
No primeiro caso (CUNHA; JIMNEZ, 2009; CUNHA; JIMNEZ, 2006),
foi possvel constatar a partir dos dados derivados do Censo Escolar
organizado pelo INEP/Ministrio da Educao uma inequvoca associao
entre o nvel de segregao socioespacial e a disponibilidade (ou no) de
equipamentos nas escolas estaduais
2
. De fato, como mostra o Quadro 1
obtido do referido estudo, evidente que as reas de maior concentrao de
pessoas de baixa renda (hot spot of poverty) so justamente aquelas cujas
escolar apresentam as maiores deficincias em termos dos equipamentos
considerados.
QUADRO 1 - Distribuio da Infraestrutura Escolar por Categorias Espaciais com Base no ndice
de Moran I Local - Municpio de Campinas, 2000
Fonte: Cunha e Jimnez (2009).
Ora, considerando que no estudo se analisa apenas os dados
das escolas estaduais, e que estas so geridas pela mesma entidade
administrativa, portanto, teoricamente, sob as mesmas premissas e projeto
pedaggico, no se pode aceitar (ou compreender) a existncia de tais
diferenas.
Os mapas abaixo permitem uma melhor visualizao dessa situao em
termos espaciais. As figuras combinam a classificao espacial gradiente
entre reas com alta concentrao de populao pobre (preto hot spots)
2
Neste estudos os equipamentos considerados foram: laboratrio de informtica, laboratrio de
cincias, biblioteca e quadra de esportes.
e alta concentrao de alta renda (cinza mais escuro cold spots) com a
localizao das escolas segundo o nmero de equipamentos disponveis
(at 1 servio, Mapa 1, e os quatro servios, Mapa 2). Vale notar, alm disso,
que as reas mais pobres tambm apresentam um claro padro espacial,
estando preferencialmente no sudoeste do municpio que, como destacado
em outro estudo sobre a RMC (CUNHA et al., 2006), constituiria o que se
chamou da cordilheira da pobreza identificada na regio.
Mas as evidncias no param por a. Em estudo posterior (CUNHA et al.,
2009) e complementar ao mencionado acima, agora ancorado nos dados do
exame de avaliao do desempenho acadmico, foi demonstrado (Quadro
2) que depois de controladas outras variveis que reconhecidamente podem
interferir sobre o desempenho escolar, ainda assim o impacto do lugar de
residncia sobre o rendimento escolar dos alunos de quinta srie do ensino
fundamental era significativo para aqueles que viviam em reas de grandes
concentraes de pobreza (hot spot of poverty).
MAPAS 1 e 2 - Distribuio das Escolas por Categoria Espacial, Segundo Quantidade de
Equipamentos - Municpio de Campinas, 2000

Fonte: Cunha e Jimnez (2006).
QUADRO 2 - Regresso Linear para Predio da Media do SARESP em Matemtica para a 5 Srie
do Ensino Fundamental - Municpio de Campinas, 2000
Variable
Intercept 26.5 ***
School neighborhood characteristics
Local Morans I (ref group=not significance areas)
Hot spot of poverty -4.39 *
Cold spot of poverty -2.40
Low poverty surrounded by High -2.91
High poverty surrounded by Low -3.69
Mean years of education of the head of household 2.33 *
Mean monthly income of the head of household 0.00
School infrastructure
Computer lab 3.14
Library 1.78
Sports field 2.24
Science lab -0.60
Adjusted R-squared 0.42
N 83
Fonte: Cunha et al. (2009).
Note: ***= p<.001, *=p<.05, =p<.10.
Finalmente, da mesma forma pudemos mostrar, no caso da forma
de insero no mercado de trabalho, que o efeito do lugar onde se vive,
mesmo depois de controlar as principais variveis que a literatura aponta
com intervenientes no fenmeno (sexo, idade, instruo etc.), continuava
significativo.
Como mostra o Quadro 3, da mesma forma que os coeficientes relativos
educao, estado civil, idade e sexo mostraram-se altamente significativos para
predizer o desemprego, o mesmo acontece com a varivel que se denominou
zona de segregao resultante da aplicao de uma metodologia que agrega
sub-reas em funo das suas semelhanas em termos de uma caracterstica,
no caso, a condio socioeconmica das famlias.
QUADRO 3 - Regresso Logstica para a Predio da Varivel Desemprego - Regio Metropolitana
de Campinas, 2000
Obs: *** p-val < 0,001; ** p-val < 0,05; * p-val < 0,1,
Fonte: Cunha e Jakob (2010).
No quadro em questo percebe-se, portanto, que mesmo depois de
controlada outras variveis, o local de residncia ainda aparece como
estatisticamente significativo para explicar as diferenas entre os nveis de
desempregos das pessoas residentes em diferentes zonas de segregao
identificadas na RMC, especialmente naquelas caracterizadas por alta
concentrao de populao de baixa renda (baixo-baixo).
Na verdade, a literatura sobre segregao residencial - ou socioespacial
como tambm conhecido o fenmeno quando trata da separao fsica de
grupos populacionais socioeconmicos distintos - est repleta de evidncias
empricas que permitem sustentar que, de fato, viver em determinadas reas
da cidade ou grandes aglomeraes urbanas faz muita diferena quando a
questo se refere s condies de vida e acesso a servios e facilidades.
De fato, a grande desigualdade da populao brasileira tambm se
expressa no desigual acesso ao espao urbano. Como muito bem nos lembra
Bourdieu (2003), a forma como se estrutura o espao urbano , na verdade,
uma reificao da estratificao social existente em nossa sociedade. Ou seja,
no existe qualquer acaso na relao entre condio social e o lugar que cada
um ocupa na cidade.
Concluses
No se pode pensar em uma sociedade justa e com equidade se, alm
do acesso ao mercado de trabalho, ou seja, a um trabalho digno e justamente
remunerado, a servios pblicos de qualidade e oportunidades culturais e
polticas das cidades, no se puder garantir o acesso a uma habitao de
qualidade, atributo este que no passa apenas pelos materiais utilizados,
mas tambm pelos locais onde estas casas so construdas.
Aprovado em 2001, o Estatuto das Cidades fornece mecanismos para
que o os administradores de nossas cidades regulem a ocupao territorial.
Por exemplo, no seu captulo III, o artigo 39 remete figura da funo
social da propriedade urbana que, segundo o referido estatuto, poder ser
invocada sempre que atenda s exigncias fundamentais de ordenao da
cidade expressas no plano diretor. Como fica claro, o uso desse importante
instrumento depende das prioridades e interesses expressos no plano que
ordena a expanso e crescimento das cidades.
Encontrar formas socialmente mais justas de ordenamento territorial e,
sobretudo, de ocupao demogrfica para as cidades uma questo que
no dependem apenas de recursos disponveis, de projetos bem desenhados
etc. tambm uma vontade poltica!
Certamente a populao brasileira se melhor atendida e localizada no
territrio seria aliviada em boa parte dos seus sofrimentos, em particular
aqueles que dizem respeito falta de infraestrutura, servios bsicos e riscos
ambientais.
Reconhecer que a segregao socioespacial observada em nosso
pas converte-se em um complicador para as condies de vida dos mais
pobres certamente nos levar a pensar em polticas pblicas onde a questo
espacial passe a ter cada vez mais relevncia.
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79
Cidadania, qualidade de vida e
produo do espao urbano:
desafios para a gesto urbana e para
o enfrentamento da questo social
Claudete de Castro Silva Vitte
Considerando a relao cidade, cidadania e qualidade de vida,
primeiramente observa-se que, pela tica do indivduo, viver em cidades
muitas vezes uma tarefa rdua, pois as cidades muitas vezes so hostis,
pouco acolhedoras, estranhas. Para muitos, as cidades so uma expresso de
privilgios, de excluso e de barbrie. Nas cidades tambm que se vivenciam
momentos nos quais crescentemente a vida marcada e regulada pela lgica
do mercado e no pelas demandas individuais e sociais
1
.
O contexto acima remete a uma reflexo de Henri Lefebvre, que h
dcadas j assinalava o predomnio crescente da lgica do valor de troca
sobre o valor de uso na produo do espao urbano, enquanto que a lgica
1
Essas idias j foram desenvolvidas pela autora em outros trabalhos: ver Vitte (2002; 2004;
2009).
Cidadania, qualidade de vida e produo do espao urbano 80
relevante para os indivduos a de valor de uso, essencial na vida cotidiana,
no tempo-espao vivido e percebido pelos habitantes da cidade
2
.
Pela tica social, coletiva, tambm rdua a tarefa de fazer a gesto
dessas cidades. Considerar a qualidade de vida requer que se considerem
polticas pblicas e a disponibilizao de equipamentos urbanos em um
ordenamento territorial que atenda as chamadas necessidades humanas
objetivas. Mas, h tambm alguns aspectos subjetivos a ser considerados,
dentre os quais salientamos aqueles que envolvem a sociabilidade, o
convvio em comunidade, a participao popular na gesto da vida coletiva
(VITTE, 2004).
Um dos principais objetivos deste trabalho contribuir na reflexo sobre
os desafios para a gesto urbana em incorporar em suas prticas a cidadania
e a qualidade de vida como horizontes de ao, em contexto da realidade
concreta condicionada pelo modo de produo capitalista que (re)produz o
espao urbano. Assim, a pretenso foi apontar algumas das possibilidades
e dos limites para uma gesto que pretenda alcanar o avano da cidadania
e da qualidade de vida, com suas condicionantes, mas tambm com suas
particularidades que no foram tratadas no mbito deste trabalho, j que
nos propomos uma reflexo mais genrica e no a discusso de um caso
especfico.
H ainda outros propsitos neste trabalho. Um deles discutir a cidade
como um espao poltico por excelncia, apontando o legado da cidade
poltica da Antiguidade greco-romana. No nosso entender, esse breve
resgate importante por ser um norteador da argumentao em defesa da
necessidade de difuso de valores importantes para a vida social, tais como
a democracia, como expresso da conquista dos direitos; a valorizao dos
espaos pblicos e cvicos para a prtica poltica; e a diversidade, como
expresso da cultura.
Tomando as cidades brasileiras como referncia, partiu-se da idia de
que se na questo social tem havido certo avano na cidadania, entendida
como aquisio de direitos; em uma perspectiva geogrfica, considerando
os espaos pblicos de nossas cidades, tem havido um recuo da cidadania,
demonstrada nas dificuldades de certos grupos sociais em acessar os
equipamentos urbanos e de usufruir dos diferentes espaos que a cidade
2
Para Lefebvre (1983), a produo do espao urbano a transformao do espao em
mercadorias, com a crescente efetivao do espao de troca quando antes, na cidade pr-
capitalista, era essencialmente valor de uso, ou seja, predominavam nas relaes sociais os
valores afeitos apropriao do espao, fora da rbita do mercado, portanto. Assim, esse
espao produzido a realidade concreta do capitalismo como meio de acumulao e circulao
de pessoas, mercadorias e capital.
81 Claudete de Castro Silva Vitte
oferece, recuo esse condicionado em parte pela prpria produo da
cidade sob a economia capitalista, cuja marca a crescente segregao
socioespacial. Assim, procuramos mostrar que esse recuo da cidadania
aumenta a segregao scio-espacial e diminui a tolerncia com a
diversidade.
Considerando que a segregao socioespacial um processo inerente
produo do espao sob o capitalismo, procuramos defender que
a segregao pode se combatida ou atenuada com polticas pblicas
e uma gesto local que, alm de inclusivas, aprofundem as prticas de
sociabilidade. No mbito da produo do espao - em sua lgica presidida
pelo instituto da propriedade privada e pela busca incessante do lucro,
que so fundamentos do sistema - cabe a (re)inveno de instrumentos de
gesto pblica que permitam que a propriedade privada da terra cumpra a
sua funo social e que evitem que a especulao imobiliria e a apropriao
privada da valorizao de imveis decorrente de investimentos pblicos
sejam empecilhos para a justia social na cidade.
Cidade e gesto da vida coletiva: o legado do papel poltico da
cidade pr-capitalista
Partimos da considerao que a cidade o lugar da manifestao do
individual e da experincia coletiva, j que h uma multiplicidade de trocas
que so constitutivas da produo da sociabilidade na cidade. A cidade,
como lugar, tem uma dimenso explicativa e uma condio de realizao
da vida cotidiana, vida essa que resulta de uma relao do indivduo com
a prpria cidade. Na cidade d-se o processo da produo da vida que
tem vnculos com os modos de apropriao do espao pelos seus diversos
habitantes. Conforme assinala Ana Fani A. Carlos:
... as relaes sociais tm sua realizao ligada necessidade
de um espao onde ganha concretude a casa como universo do
homem privado; a rua como acessibilidade possvel aos espaos
pblicos, lugar dos encontros, dos percursos [...]. As relaes que
os indivduos mantm com os espaos habitados se exprimem todos
os dias nos modos do uso, nas condies mais banais e acidentais,
na vida cotidiana. Revela-se como espao passvel de ser sentido,
pensado apropriado e vivido pelo indivduo por meio do corpo, pois
com todos os seus sentidos que o habitante usa o espao, cria/
percebe os referenciais, sente os odores dos lugares, dando-lhes
sentido. Isto significa que o uso envolve o indivduo e seus sentidos,
seu corpo; por ele que marca sua presena, por ele que constri
e se apropria do espao e do mundo no plano do lugar, no modo
como usa o espao e emprega o tempo da vida cotidiana (CARLOS,
2001).
Segundo Rolnik (1988), ser habitante da cidade significa participar de
alguma forma da vida pblica, mesmo que essa participao seja apenas a
submisso a regras e regulamentos. Segundo a autora, construir e morar em
cidades implica viver de forma coletiva; na cidade nunca se est s, ainda
que muitos sejam solitrios: o indivduo um fragmento de um conjunto, do
coletivo.
Para a autora acima, qualquer aglomerao urbana apresenta movimentos
e percursos. Portanto, ela necessita de certa ordem, ela necessita de gesto
da vida coletiva. Mesmo na mais rudimentar cidade h sempre uma calada
ou praa que de todos e no de ningum: h sempre uma dimenso
pblica da vida coletiva a ser organizada (ROLNIK, 1988). Era assim na cidade
da Antiguidade clssica; assim na cidade capitalista.
De polis (cidade, em grego) deriva poltica. Gonalves (1996) nos lembra
que, em seu sentido clssico, polis significava comunidade poltica. Em sua
etimologia, polis designava o muro, o limite que separava cidade e campo: a
distino entre os que participavam dos destinos da comunidade e os que no
tinham esse direito. Ento poltica uma expresso que remete ao significado
primeiro de polis: a arte de definir limites.
Leandro Konder reflete sobre o significado da democracia grega na
anlise da cidade. Para o autor, na cidade as pessoas so desafiadas
a conviver com diferenas incmodas e necessrio discutir sobre os
interesses bsicos da comunidade: as pessoas precisam aprender a fazer
poltica (KONDER, 1994).
Raquel Rolnik, por sua vez, assinala que de forma semelhante os romanos
antigos se referiam civitas: eles tinham o entendimento da cidade no sentido
de participao dos cidados na vida pblica. Polis e civitas no so conceitos
referentes dimenso espacial da cidade, mas sim sua dimenso poltica.
Cidado no o morador da cidade, mas o indivduo que, por direito, pode
participar da vida poltica. Assim, cidade e civilidade tm em comum a raiz
etimolgica civis e se entende por civil o que visa o bem pblico (ROLNIK,
1988).
No entanto, com o passar do tempo, a dimenso poltica da cidade da
Antiguidade clssica foi sobreposta por sua dimenso econmica, em especial
com a consolidao do modo de produo capitalista. Sendo a cidade uma
aglomerao, ela um tipo de espacialidade que possibilita a intensificao das
trocas e potencializa a capacidade produtiva favorecida pela diviso do trabalho.
Se, isolado, o indivduo deve produzir tudo que necessita, na cidade
possvel a troca, configurando uma especializao do trabalho e a instaurao
do mercado, primordialmente de mbito local, mas que se ampliou, na medida
em que passou a ocorrer uma diviso de trabalho entre indivduos e entre as
cidades, com atividades especializadas.
Com a industrializao em larga escala, o mercado foi extrapolando o nvel
local, deixando de ser um sistema econmico autnomo. Houve a constituio
de uma rede de cidades, com crescente articulao e com uma especializao
funcional dos lugares. Essa especializao levou a uma diviso territorial do
trabalho, possibilitada pelo desenvolvimento de uma rede de transportes e de
comunicaes.
As cidades assumiram diferentes papis na rede urbana. As maiores
assumiram o papel de centro decisrio, outras de porte mdio eram os
elos com os pequenos centros. Culturalmente tambm houve mudanas. A
produo em larga escala levou construo da sociedade de consumo de
massa (SPOSITO, 1989).
A produo do espao urbano e questo social
Com o rpido crescimento populacional, segundo Maria Encarnao B.
Sposito, a cidade sofreu transformaes em seu espao interno. Aumentou
a procura por espao e ampliou-se a malha urbana. O centro de cidade que
antes compreendia todo o ncleo urbano ficou rodeado pelas periferias.
Nos primrdios da industrializao, as condies de vida das classes
trabalhadoras eram estarrecedoras, situao bem retratada por Friedrich
Engels no livro A situao da classe trabalhadora na Inglaterra, j no sculo XIX.
Os problemas urbanos eram enormes e de toda sorte, da se constituir uma
questo social. Uma das manifestaes desses problemas foi a segregao
scio-espacial no interior da cidade: os mais ricos se apartavam das reas
socialmente mais problemticas. Os problemas no eram das cidades, mas
se manifestavam nas cidades. Eram, na verdade, originados pelo modo de
produo capitalista, gerador de desigualdades e que tem como fundamento
a propriedade privada (SPOSITO, 1989).
O legado da desigualdade permaneceu e sua marca na cidade a
crescente segregao socioespacial. A terra urbana teve sua funo de
mercadoria reforada, cujo acesso passou a se dar mediante o mecanismo da
compra e venda. Cresceu, com isso, a especulao imobiliria, com a disputa
de solo urbano para diversos fins, em especial para fins de moradia.
Com a forte especulao, observa-se no espao urbano o fenmeno
dos vazios urbanos, de terras estocadas esperando valorizao. Para os
trabalhadores e grupos sociais mais vulnerveis, os vazios so um obstculo
na realizao de sua necessidade bsica de moradia. Esses vazios urbanos
demonstram o carter perverso que o urbano assume no capitalismo, carter
esse agravado pelo fato dos investimentos pblicos em benfeitorias darem-se
prioritariamente nas reas mais valorizadas.
Segundo Villaa (1978), a organizao espacial urbana o resultado de
um processo que aloca atividades aos terrenos, resultando em transaes
imobilirias (compra e venda ou aluguel de terrenos). H, assim, um arranjo
espacial das atividades urbanas. Tal arranjo um dos tpicos da agenda do
planejamento territorial (que se subdivide em urbano e rural).
A produo de moradias exerce importante impacto espacial, apontando
algumas correlaes: preo elevado da terra e status do bairro; acessibilidade;
amenidades naturais e sociais (reas verdes, bela paisagem, lazer etc.),
escassez de terrenos, condies fsicas da edificao.
Segundo Singer (1980), a organizao interna das reas urbanas reflete
foras econmicas e um padro (com dada racionalidade e no de forma
acidental) de usos do solo (ou de terras).
A localizao a mercadoria mais importante no mercado imobilirio
e tambm na definio das normas urbansticas, no uso do solo, enfim, na
estruturao interna da cidade.
O arranjo do uso do solo resultado da disputa por usos, sendo
operacionalizado pelo mecanismo de mercado (preos). Esse mecanismo
influencia nas densidades da cidade no todo e em parte. A disputa pelo uso e
o mecanismo de compra e venda afetam o tamanho dos lotes (parcelamento),
a composio e localizao das moradias (apartamentos, residncias
unifamiliares, condomnios, favelas) e a localizao dos subcentros comerciais
ou de novas centralidades.
Assim, os agentes imobilirios privados so importantes agentes
produtores do espao. Mas, outro importante agente o Estado que tem
atuao complexa e varivel. Ele exerce vrios papis; consumidor de
espao, proprietrio fundirio, promotor imobilirio. Mas seu principal papel
o de regulador do uso do solo, por meio do zoneamento, do Plano Diretor,
cdigo de obras, leis urbansticas etc. Outra funo importante a implantao
de servios pblicos, cuja oferta desigual tanto espacial como socialmente.
Por seu papel regulador e provedor ele constantemente alvo de grupos
sociais diversos que o pressionam para a conquista de direitos.
Os grupos economicamente vulnerveis tambm so agentes produtores
e modeladores na cidade, se concentrando em assentamentos como as
favelas e as periferias autoconstrudas. Os mais pobres, ao produzirem o seu
prprio espao, atribuem um sentido a esse espao que intrinsecamente
lugar da reproduo da fora de trabalho, o lugar de resistncia ao descaso do
sistema em reconhecer seus direitos, mesmo aqueles mais bsicos como os
de reproduo da vida, e, por isso, essa produo tambm uma estratgia
de sobrevivncia, de luta pelo seu direito cidade.
Com a atuao estatal, a presso dos grupos sociais e a ao do prprio
mercado imobilirio, a cidade se transforma e se adensa. Nos espaos ocupados
pelos mais pobres, nos fronts perifricos, diversas construes se ampliaram e
algumas vezes receberam benfeitorias, ainda que muitas delas se degradem
por falta de investimentos. A maioria, mesmo tendo diversos tipos de problemas
e muitas vezes irregularidades, acaba se valorizando.
Com a valorizao do espao ocorre uma movimentao dos habitantes
na cidade, tanto dos grupos originalmente envolvidos na ocupao, como de
novos moradores que chegam. frequente os mais pobres se deslocarem
cada vez mais para periferias mais distantes e destitudas de servios urbanos
ou para assentamentos precrios como as favelas que se espalham por
nossas cidades.
Assim, com a chegada de melhorias urbanas, bairros que antes eram
acessveis populao mais pobre ficaram valorizados, com uma contnua
expulso desses. Considerando a espacialidade da pobreza, no Brasil, a
especulao imobiliria tem sido a responsvel pelo deslocamento do habitat
popular paras as periferias.
Para Martins (2001), nas cidades brasileiras a funo de trabalhar e a
de morar disputam os mesmos espaos em reas supervalorizadas pelas
funes rentistas de ganhar. justamente a renda da terra um dos graves
fatores econmicos da deteriorao das condies de moradia, sendo que o
que se paga na compra de uma casa nada tem a ver com a moradia, mas um
tributo pago ao proprietrio da terra que vive parasitariamente da especulao
imobiliria.
Retornando a Lefebvre (1983), a cidade capitalista sofre um duplo processo
socioespacial, de imploso e exploso. A cidade explode, a sociedade urbana
se generaliza e tende a se tornar universal. Ao mesmo tempo, ela implode, ela
destruda, restando apenas fragmentos dispersos. A exploso se d sobre
o espao circundante, com a extenso do tecido urbano, forma e processo
scio-espacial.
A urbanizao, ento, se fez como exploso da cidade, como extenso da
mancha urbana, como destino e abrigo dos mais pobres nas imensas periferias
sem infraestrutura e por isso com pouco trabalho agregado na terra, com baixa
renda diferencial, possibilitando sua venda a um custo mais baixo do que as
reas centrais da cidade. Assim, as periferias carentes so o lugar possvel
de ocupao daqueles que no podem pagar por moradias adequadas, em
reas dotadas de infraestrutura urbana e, portanto, mais valorizadas.
Destarte, na segunda metade do sculo XX no Brasil, a habitao de
baixa renda se concentrou predominantemente nas periferias. O crescimento
perifrico foi a manifestao mais evidente da segregao, uma marca da
urbanizao brasileira. Por isso, nos anos 1970/1980 ganhou relevncia nos
estudos urbanos o tema da periferizao como a morfologia reveladora da
segregao urbana e cuja causa principal a manuteno da propriedade
privada. Esses estudos passaram a caracterizar a periferia como sendo o
espao ocupado por moradias das classes populares, como locais que
apresentavam pouca infra-estrutura, muitas vezes com autoconstruo e
loteamentos irregulares e ausncia de servios pblicos bsicos, sendo
espaos por excelncia da precariedade, da escassez, da ausncia de
infraestrutura (BONDUKI; ROLNIK,1982).
No entanto, nas ltimas dcadas, Burgos (2009) observa que a funo
essencialmente residencial da periferia distante passou a comportar um
diversificado e capilar setor informal, conjugando as funes de moradia e
trabalho, com reinventadas formas de emprego do tempo e uso dos espaos.
Sposito (2004), por sua vez, assinala que um dos mercados que mais cresceu
e se diversificou desde os anos 1970, em especial no estado de So Paulo,
o de terras e de imveis urbanos. Essa intensificao leva a adensamentos de
reas, mas principalmente a um novo ciclo de expanso perifrica.
Recentemente, segundo a autora acima, tem havido uma redefinio
da periferia em termos de formas produzidas e seus contedos. H uma
justaposio de conjuntos habitacionais implantados pelo poder pblico,
loteamentos populares, cuja paisagem resulta da autoconstruo, mas
tambm loteamentos voltados populao maior poder aquisitivo.
H uma pluralizao de paisagens e dos contedos da periferia
revelada por novas prticas socioespaciais, novas formas de diferenciao e
segregao, apontando para uma maior fragmentao territorial e social da
cidade (SPOSITO, 2004). H periferias, no plural, porque so muito desiguais.
Em muitos aglomerados urbanos, os municpios polos ou reas centrais
tm crescido a taxas bem mais modestas do que o entorno, muitas vezes com
crescimento da mancha urbana de forma descontnua, dispersa, entremeada
de vazios e reas ditas rurais. Esta expanso horizontal conhecida como
urbanizao extensiva e coloca como questionamento at que ponto as
barreiras fsicas dos stios urbanos e os custos de transporte vo colocar
limites continuidade dessa forma de ocupao.
Os novos contedos e processos nas periferias complexifica a sua
prpria definio, sendo que por dcadas seu entendimento foi do espao
de moradia da populao pobre e da evidncia por excelncia da segregao
socioespacial, marcada pela carncia, especialmente de infraestrutura
urbana. Na atualidade, a ausncia de servios bsicos e de infraestrutura no
cabe mais como elemento definidor da periferia, pois, em muitos casos j h
a presena desses servios, como em So Paulo, por exemplo. Por outro lado,
mesmo com essa presena no significa que a segregao e as desigualdades
tenham sido eliminadas.
A segregao continua e se manifesta em outras dimenses: ausncia ou
precariedade de empregos, nveis de violncia, m qualidade das habitaes
etc. Assim, necessrio um olhar que capte de forma mais aprofundada a
particular heterogeneidade dos diversos espaos habitados pelos pobres
(TORRES; OLIVEIRA, 2001).
Raquel Raichelis sintetiza algumas dessas transformaes, ao observar
que:
a cidade passa a ser o cenrio de reconfigurao dos espaos urbanos,
redesenhados pelo agravamento da questo social, pelo encolhimento
do trabalho, segundo a regra fordista (cidadania regulada, nos termos
de Wanderley Guilherme dos Santos), pelas diferentes formas de
precarizao do trabalho e exploso do desemprego, deteriorao
dos espaos coletivos, privatizao dos servios pblicos, pelo
estabelecimento de novas formas de segregao e violncia urbana,
pelos novos circuitos de pobreza e riqueza, que redefinem os
tradicionais modelos de centro e periferia (RAICHELIS, 2006).
Qualidade de vida e cidadania como referenciais para a gesto
urbana
Santana (2000), ao discutir sobre a relao cidade-cidadania lembra que
em Henri Lefebvre ser cidado ter direito cidade e que a cidade deveria
ser o lugar de efetivao de direitos e deveres. Ela deveria ser o lugar do
cidado.
Alguns dos sinais da cidadania, da igualdade de condies, de acessos,
de direitos e deveres comuns a todos deveriam estar inscritos por toda parte e
serem reconhecidos em todos os pontos, mas no necessariamente o que
acontece, pois a segregao, tanto social quanto espacial, aumenta de forma
extraordinria mais recentemente (SANTANA, 2000).
Na discusso sobre as possibilidades de resoluo da questo social h o
entendimento da qualidade de vida como uma das premissas norteadoras na
busca do desenvolvimento e do bem-estar, devendo ser considerada como um
direito de cidadania. Nessa tarefa de fazer avanar o desenvolvimento, o bem-
estar e a cidadania, o Estado tem um papel crucial, principalmente quando
se considera que mercado pode excelente criador de riqueza, mas tambm
profundo produtor de assimetrias sociais. A questo a ser respondida : quem
cuida na sociedade dos que no tm acesso ao mercado?
Assim, importante reconhecer que o Estado no pode renunciar de seus
papis fundamentais e cabe exigir que ele se adque e se instrumentalize para
ampliar os direitos sociais e melhorar a qualidade de vida em um mundo de
enormes carncias, desde as mais bsicas, em especial nos pases perifricos
e semiperifricos: ele tem de contribuir com o desenvolvimento, ainda que tal
perspectiva parea redutoramente como reformista
3
, o que pode ser um falso
debate, j que enquanto no ocorre a superao do modo de produo,
preciso fazer a gesto da vida coletiva, tendo como meta a justia social, em
um distanciamento de uma viso monoltica do Estado que s agiria em favor
dos interesses das classes dominantes. Como bem lembra Rego:
o Estado, como agncia pblica que concede, reconhece e garante os
direitos, desempenhou e desempenha um papel central na formao
e na manuteno da cidadania contempornea. Sua atuao atravs
do papel normativo de suas instituies indispensvel garantia da
cidadania plena. [...] Para delimitar melhor esta questo, depois do
recente vendaval neoliberal, precisamos recuperar o Estado como
categoria analtica e como categoria poltica. O resgate torna-se
imperativo. De um lado, como modo de compreender o complexo
de articulaes institucionais normativas e polticas que fundaram e
organizaram a reconstruo poltica do capitalismo na segunda metade
do sculo vinte. De outro, como agncia formativa e implementadora
de polticas distributivas de renda e de recursos sociais, ou seja, de
realizador e garantidor de polticas de cidadania. Efetivamente, no
auge da devastao neoliberal, a ameaa maior que se configurou
esteve mesmo na tentativa de sua destruio como instituio, cujas
finalidades funcionais, ao menos como garantidor da vida, foram e
so sua razo de ser na histria dos homens e estiveram presentes
fortemente em sua prpria fundao (REGO, 2008).
Considerando a construo do Welfare State como a mais avanada
experincia de justia social liderada pelo Estado, dentro das limitaes do
modo de produo capitalista, e como um modelo para pautar a reflexo,
Rego tambm afirma que:
a histria do Welfare State, sem perder de vista as suas diferenciaes
nacionais, demonstrou enfaticamente o papel decisivo da participao
ativa dos indivduos, das classes sociais, de suas organizaes e
movimentos na construo poltica dos modos de convivncia cvica.
Esta ltima desempenhou e desempenha papel crucial para que os
indivduos no se tornem apenas seres adaptados a viver conforme
a lgica do mercado capitalista. Suas expectativas de vida boa no
devem ser reduzidas fruio de bens de consumo. Ou seja, cidados
de uma plis no podem ser subsumidos em simples consumidores.
Marx costumava lembrar que a vida vivida apenas no interior da
3
Santos (1999) lembra que o reformismo e a revoluo so os dois paradigmas de transformao
social da modernidade, sendo a revoluo pensada para ser exercida contra o Estado e o
reformismo para ser exercido pelo Estado. Em sua leitura crtica, o reformismo entende a
sociedade como entidade problemtica e o Estado como a soluo do problema, o sujeito
da reforma. A questo social era a manifestao do potencial catico do mercado e entrou na
agenda poltica pela mo da democracia e da cidadania social. O reformismo, visando atenuar
a questo social, foi uma institucionalidade que significou a vigncia possvel do interesse
geral (ou do interesse pblico) em uma sociedade capitalista. Tem sido uma institucionalidade
baseada na regulao da economia, na proteo social e na segurana contra a desordem e
a violncia.
lgica mercantil, entre outras coisas, consistia fundamentalmente na
produo incessante da generalidade avassaladora dos interesses
egostas. A recomposio do homem moderno, a partir da superao
de suas inmeras fragmentaes e fissuras, somente seria possvel por
meio da refundao da vida societria, cuja tecelagem fosse refeita
em direo realizao das condies materiais da liberdade e da
igualdade (REGO, 2008).
Na questo social, herana das relaes de classes e da relao Estado-
Sociedade em contexto capitalista, houve um percurso da luta pelos direitos,
desde os direitos civis e polticos at os direitos sociais em um projeto de
construo de cidadania
4
. Essa cidadania incorporou alguns aspectos de
melhoria de qualidade de vida.
Redirecionando a questo da qualidade de vida em contexto urbano, h
um grande desafio, pois, conforme j dito anteriormente, nos encontramos
em um momento no qual as cidades vm assumindo caractersticas injustas
e perversas, com crescente segregao, ao mesmo tempo em que vem
ocorrendo um esvaziamento da arena poltica.
Acompanhamos os argumentos de Francisco de Oliveira, para quem o
termo qualidade de vida no sinnimo de cidadania. Cidadania um estado
de esprito; irredutvel quantificao. Continuamos com o autor, quando diz
que:
embora bem-estar e qualidade de vida devam ser direitos dos cidados,
no se deve colocar tais direitos como sinnimos de cidadania. Seria
um economicismo que desconsideraria como cidados os que no
tm meios materiais de bem-estar e qualidade de vida. De fato, a
conquista da cidadania nem sempre acompanhada da conquista da
qualidade de vida e principalmente o oposto: a melhoria da qualidade
de vida no significa a conquista da cidadania. Isso seria uma inverso
dos sentidos da POLTICA, j que por meio desta que os cidados
lutam pelo bem-estar e no o oposto (OLIVEIRA, 2002).
A concluso da reflexo de Oliveira sobre cidadania, direitos e qualidade
de vida reveladora. Ele diz:
a noo de cidadania que deve nortear a tentativa de mensurar os
processos e estoques de bem-estar e qualidade de vida refere-se
ao indivduo autnomo, crtico e reflexivo, longe do indivduo-massa:
trata-se de uma aquisio por meio do conflito. [..] Do ponto de vista
neoliberal, a cidadania sinnimo do no conflito, da harmonia, de paz
social, na contramo at mesmo da interpretao liberal na tradio de
4
Uma definio de cidadania em uma leitura geogrfica feita por Gomes para quem cidadania
um pacto social estabelecido simultaneamente como uma relao de pertencimento a um
grupo e de pertencimento a um territrio. Esse pacto associativo formal e pretende assegurar
os direitos e deveres de cada indivduo. A coabitao desses indivduos ocorre sobre um espao
que tambm objeto de pacto formal que instaura limites, indica usos, estabelece parmetros
e sinaliza interdies (GOMES, 2002).
Rousseau, por exemplo. [...] Introduzir a dimenso universal significa
introduzir o conflito [nos critrios], as grandes divises da sociedade, os
crivos principais que dividem, hierarquizam, estruturam, discriminam,
privam na e a sociedade. [...] A luta pela cidadania a luta pelos
significados, pelo direito fala e poltica, que se faz apropriando-se
do [vocabulrio] dos direitos e redefinindo-os, num novo patamar, de
fato transformando o campo de [significao] ao tempo em que se
apropria dele (OLIVEIRA, 2002).
Avanando na reflexo sobre qualidade de vida, pretendemos, neste
momento, aproximar algumas definies existentes na literatura sobre o tema
e vincul-la s prticas de gesto pblica.
Qualidade de vida um conceito polissmico. Segundo Silva (1996), ela
introduz uma valorizao de horizontes desejveis para os grupos sociais,
havendo diferenciaes nos nveis de exigncia e de aspiraes entre as
sociedades. Assim, um conceito que lida com interpretaes subjetivas,
devendo-se considerar as percepes individuais e coletivas. Uma definio
abrangente aquela na qual qualidade de vida definida como o grau de
bem-estar individual e em grupo, determinado pelas necessidades bsicas da
populao.
Mora (1999), baseada em E. Mendez, lembra que qualidade de vida
um conceito derivado do Planejamento do Desenvolvimento. Ela pode ser
entendida como um instrumento para descrever, analisar e superar problemas
sociais, mas tambm um dos objetivos principais do desenvolvimento. A
autora aponta uma perspectiva geogrfica, quando afirma que por meio do
conceito possvel estabelecer os graus de desigualdades em um dado
territrio, constituindo-se em uma base de diagnstico e um parmetro til para
os processos de planejamento, j que permite analisar os componentes de
bem-estar, inclusive em sua acepo fsico-territorial, bitica e socioeconmica
(MORA, 1999).
Recuperamos em Herculano (1998) a idia de qualidade de vida como
um conceito que deve servir para um compromisso tico de uma sociedade
garantidora da vida, onde as potencialidades humanas no sejam brutalizadas
nem a natureza destruda, podendo ser um mote para a ao coletiva,
portanto, para as polticas pblicas e para a gesto.
Conforme afirmamos em outra oportunidade (VITTE, 2009), o conceito
de qualidade de vida guarda relao com a satisfao das necessidades
humanas e so numerosos os estudos fazem essa vinculao. Algumas das
necessidades se transformam com o tempo, mas as necessidades bsicas
ou fundamentais so as mesmas em todas as culturas e em qualquer perodo
histrico, porque so afeitas condio humana. Assim, diversos estudos
apontam que discutir qualidade de vida e cidade requer considerar:
a) as chamadas necessidades humanas objetivas, como as polticas
pblicas e a disponibilizao de equipamentos urbanos, seu alcance
ou cobertura
5
;
b) o uso e apropriao dos espaos pblicos que envolvem a questo
da convivialidade, da sociabilidade, remetendo a alguns aspectos
das chamadas necessidades subjetivas, aquelas mais vinculadas
integrao dos indivduos sociedade, aos contatos com a
comunidade, participao na vida coletiva, dentre outros.
H o reconhecimento de que essas necessidades so regidas por dois
conjuntos de valores: aqueles relacionados com o bem-estar social e os
relacionados diferena. Os valores de bem-estar social tm uma dimenso
individual, em funo da sade, segurana, riqueza. Os valores afeitos
diferena se referem ao respeito, integridade, afeto e os derivados das relaes
humanas.
Se o termo qualidade de vida tem como referncia original um carter
individual, no entanto preciso lembrar que o planejamento governamental tem
alcance coletivo: as polticas pblicas so orientadas para grupos. Se o alcance
da qualidade de vida for um objetivo do planejamento e da gesto preciso
vincular ao conceito categorias das necessidades, que possam ser satisfeitas
por polticas pblicas. Sendo assim, h novos desafios para a gesto local e
para as polticas pblicas, que devem auxiliar no resgate do papel da cidade
como lugar eletivo do processo civilizador, da realizao da cidadania.
5
H diversos estudos que se reportam ao conceito de qualidade de vida e alguns temas so
recorrentes e predominantes. Uma parte dos estudos foca a qualidade de vida em perspectiva
biolgica (alguns estudos sobre sade, aspectos ligados s patologias etc.). Outra perspectiva
de estudos cultural (seus estudiosos discutem a importncia de valores inerentes ao meio
cultural). H uma perspectiva econmica, de entendimento da qualidade de vida dizendo
respeito ao suporte financeiro e a distribuio dos bens materiais; outra perspectiva a
psicolgica, envolvendo auto-estima, respeito, equilbrio mental e emocional (LEAL, 2008).
Outra perspectiva de interesse neste trabalho o que se pode chamar de qualidade de vida
urbana, que trata de um leque variado de assuntos: mobilidade e acessibilidade, amenidades
urbanas, segurana, servios urbanos e sociais, habitao, meio ambiente e saneamento,
reas verdes, lazer. No que se refere qualidade de vida em seus aspectos do meio fsico-
natural, o discurso normativo sempre enfatiza que esperado que ele seja sadio, agradvel e
sem riscos, como suporte ao espao urbano (BRAVO, 1996; PARFECT; POWER, 1997). Bravo
(1996) sintetiza bem os principais argumentos que boa parte da literatura desta perspectiva,
que chamamos de qualidade de vida urbana, apresenta: todo processo de planejamento
e gesto que tenha como objetivo elevar a qualidade de vida urbana deve dar respostas s
necessidades sociais e econmicas da populao em educao, sade, trabalho, moradia,
servios, cultura, recreao, segurana pessoal e, certamente, a qualidade fsico-ambiental,
cujas caractersticas relevantes, problemas e potencialidades configuram o desideratum das
anlises que vo permitir dar suporte as propostas de desenvolvimento integral (Traduo do
original em espanhol).
Carrin (2007) nos ajuda no entendimento da relao qualidade de vida,
cidade e cidadania. Ele a resume:
a cidade o lugar onde os direitos e deveres da populao se
constituem, a partir de trs elementos centrais. Em primeiro lugar, a
polis, o espao da participao e da democracia que busca representar
o coletivo social na satisfao dos direitos polticos, sociais, culturais
e econmicos prprios da cidadania. Em seguida, a urbs, como o
espao diferenciado do rural que representa a insero do cidado na
cidade, porque nas cidades onde se constroem os direitos sociais.
E, por ltimo, a civitas, como o espao que constri uma comunidade
de sentido, porque representa o direito que tem a populao a uma
identidade e a uma representao. Isso , em suma, a cidade: o
espao onde nascem e se exercem os direitos e deveres de cidadania
e onde o cidado se constitui como elemento essencial da vida social
(CARRIN, 2007). (Traduo do original em espanhol).
Refletindo por uma perspectiva territorial e considerando possibilidades
para uma gesto pblica comprometida com a melhoria da qualidade de vida,
mas que se defronta com uma produo do espao que segrega e perpetua
as desigualdades, uma alternativa para o planejador e gestor urbano utilizar
de instrumentos que permitam que a propriedade cumpra a sua funo
social e que restrinjam a especulao imobiliria e a apropriao privada
da valorizao da terra urbana decorrente de investimentos pblicos, pois a
propriedade privada, a especulao imobiliria e os mecanismos do mercado
imobilirio so empecilhos para a justia social na cidade.
Segundo pesquisadores do Instituto Polis (2005), h alguns instrumentos
que apresentam potencialidades especficas de reverso do quadro de
excluso territorial em que se encontram as cidades brasileiras. o caso
dos instrumentos destinados ao aperfeioamento da justia tributria e
recuperao da valorizao da terra decorrente de aes pblicas.
Os pesquisadores acima propem o termo gesto social da valorizao
da terra, entendido como a participao popular e o controle social da gesto
desses instrumentos. A discusso no deve se restringir apenas aos aspectos
de recuperao da valorizao da terra (chamada por alguns estudiosos
de recuperao da mais valia urbana), mas tambm sua redistribuio
e a promoo da justia social por meio da gesto participativa e ativa da
sociedade. Essa gesto entendida como uma regulao que o poder
pblico deve fazer para recuperar para a coletividade parte da valorizao da
terra promovida por aes pblicas ou privadas, tais como obras pblicas,
alteraes da norma urbanstica (mudana de uso do solo) ou mudanas na
classificao do solo que beneficiam agentes privados.
Alguns dos instrumentos urbansticos que se enquadram nessa
concepo e que so previstos no Estatuto das Cidades so: Outorga Onerosa
e Operao Urbana Consorciada; Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU),
a Contribuio de Melhoria, que so instrumentos tributrios; e diversos
incentivos e benefcios fiscais, instrumentos em discusso que tm seus
limites, mas tambm potencialidades.
Um dos principais argumentos favorveis gesto social da valorizao
da terra o princpio redistributivo. Pode-se argumentar tambm que essa
gesto social propicia a adequao das receitas pblicas municipais aos
investimentos necessrios urbanizao, a partir de certo consenso social
sobre as prioridades.
Em suma, concordamos com os autores do trabalho Gesto social da
valorizao da terra, do Instituto Plis (2005), para quem a idia de gesto
democrtica e participativa deve permear a poltica e o planejamento urbanos.
Esses devem deixar de serem tecnocrticos e incorporarem prticas mais
transparentes e socialmente compartilhadas, que reflitam com maior fidelidade
as necessidades e desejos dos diversos grupos sociais da cidade. Leis, critrios
e parmetros democraticamente construdos que resultem de compromissos e
pactos entre os atores da cidade engendram um maior controle social, sendo
menos vulnerveis a abusos, negociatas e clientelismos. Assim, um processo
de planejamento operado sobre bases democrticas deve ser pensado tambm
como um processo pedaggico, que promova a equalizao de conhecimento
e leve em conta necessidades especiais de capacitao.
Consideraes finais
A qualidade de vida pode ser entendida como um enfoque para enfrentar
os problemas do desenvolvimento pelo governo local na cidade enquanto
espacialidade. Partimos do pressuposto de que a cidade um espao poltico
por excelncia que vem perdendo essa peculiaridade frente a uma lgica do
mercado cada vez mais dominante. Se a cidade um espao poltico por
excelncia, a poltica deve retornar ao seu lugar de origem e recuperar o que
foi legado pela cidade poltica pr-capitalista: a democracia, exprimindo a
conquista dos direitos, a valorizao dos espaos pblicos e cvicos para a
prtica da poltica e a diversidade como expresso da cultura.
Mas, aes e interesses de agentes privados poderosos fazem a cidade
perder a sua qualidade essencial advinda de seu papel poltico. Eles pressionam
para a transformao da prpria cidade em mercadoria; eles perpetuam a
segregao socioespacial, fonte inesgotvel de criao de desigualdade e
colaboram na manuteno da questo social oriunda das relaes sociais e
da relao Estado-sociedade.
Como assinala Raichelis (2006), pensando o caso brasileiro:
a questo social est na base dos movimentos sociais da sociedade
brasileira e remete luta em torno do acesso riqueza socialmente
produzida. So essas lutas que se encontram na origem da constituio
das polticas pblicas e que mobilizam o Estado na produo de
respostas s demandas de sade, de trabalho, educao, habitao,
como tambm so elas que impulsionam o movimento poltico das
classes populares pela conquista da cidadania na esfera pblica. As
complexas mediaes sociais, com clivagens de classe, gnero, tnico-
raciais, geracionais fazem da questo social um fenmeno complexo
e multifacetado, que historicamente produzido e assume novas
configuraes e determinaes no contexto atual de reestruturao da
economia mundial (RAICHELIS, 2006).
Compartilhamos da autora acima quando avana em sua reflexo,
afirmando:
diante do esvaziamento do espao pblico contemporneo e do
crescimento de demandas sociais no atendidas, o risco o de
fragmentao da sociedade civil e a ausncia de projetos coletivos
capazes de criar novas agregaes sociais. Sabemos que a
condio essencial para a cidadania a mediao dos conflitos pela
sociedade poltica, pela negociao e luta pela hegemonia. A esfera
pblica espao de lutas sociais entre diferentes projetos, por vezes
antagnicos, e revela a insuficincia da esfera privada para processar
novas relaes sociais. Mas vivemos tempos de despolitizao da
poltica, de reduo da esfera pblica, que vem acompanhada da
supresso dos conflitos que lhe so prprios, do desentendimento,
no sentido que desenvolve Rancire, quando se refere ao dissenso
estabelecido no momento em que o povo, a plebe, aqueles que no
tm parcela, resolvem estabelecer a poltica do litgio, produzindo
o escndalo de querer falar, de cobrar a sua parcela (RAICHELIS,
2006).
Em suma, entendemos que como espao vivido, a cidade agrega smbolos
e valores elaborados por meio de impresses e experincias pessoais, mas
tambm experincias coletivas. Nas cidades, as atividades cotidianas, a
busca pela satisfao das necessidades e desejos resulta de interaes dos
indivduos com o mundo. Na busca pela satisfao das necessidades e desejos
h a possibilidade do encontro, do reforo sociabilidade, em contraposio
segregao e ao recuo da cidadania. Na relao Estado-sociedade, as
observaes de Caccia-Bava (2002) so oportunas e reveladoras. Conclumos
nossa reflexo, afirmando com ele:
Nas atuais condies e sem utopias no ficam claras nem para
a sociedade nem para os governos as vantagens de radicalizar a
democracia e socializar o poder. Confunde-se bom governo com a
execuo de polticas em benefcio de maiorias e dos mais pobres.
Esses objetivos estreitam terrivelmente o horizonte de ao de qualquer
governo, tambm dos governos locais. Pensando dessa forma, nossos
horizontes ficam confinados a melhorar o que a est. Aceitamos a
pobreza e a desigualdade como um dado natural, aceitamos o lugar de
segunda classe atribudo ao cidado comum, aceitamos a separao
entre poltica e sociedade, aceitamos a separao entre a lgica do
mercado e a lgica dos direitos humanos e da defesa da cidadania,
aceitamos implementar polticas focalizadas para atender apenas aos
mais pobres, sendo que os governantes principalmente no nvel local,
deveriam desenvolver a capacidade dos indivduos de optar, efetivar
escolhas e de se beneficiar delas. Assim, a relao Estado-sociedade
no deveria se pautar pelo reconhecimento passivo dos direitos
individuais estabelecidos. Cidadania deve significar uma ao coletiva,
afirmativa e cotidiana pela construo de novos direitos (CACCIA
BAVA, 2002), que se d por meio da poltica.
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99
Geotecnologias e gesto
de polticas pblicas:
uso de dados demogrficos
lvaro de Oliveira DAntona
Ricardo Sampaio Dagnino
Maria do Carmo Dias Bueno
Nas ltimas dcadas, os avanos na rea das geotecnologias popularizaram
o uso de informaes espaciais. A crescente oferta de dados pblicos, de
softwares gratuitos e de hardwares com maior capacidade de processamento,
a preos mais baixos, dissemina entre usurios finais ferramentas e tcnicas
anteriormente restritas a determinados circuitos tcnicos e cientficos.
Fazemos neste captulo uma apresentao geral sobre o uso de dados
populacionais em Gesto de Polticas Pblicas, por meio das geotecnologias.
Assim como vem ocorrendo no meio acadmico, em Estudos de Populao
e nas Cincias Ambientais, a espacializao de dados populacionais em
Sistemas de Informaes Geogrficas (SIG) pode ser de grande proveito
para a administrao pblica. Ao permitir a localizao de caractersticas
socioambientais, e o relacionamento das variveis sociodemogrficas com
variveis de diversas ordens (atributos biofsicos e infraestruturais, por
exemplo) nas unidades territoriais por onde as populaes se distribuem, o SIG
apresenta grande potencial analtico, dando suporte tomada de decises.
Geotecnologias e gesto de polticas pblicas 100
Sistema de Informao Geogrfica e o sensoriamento remoto
Um Sistema de Informao Geogrfica (SIG) um conjunto de hardware,
software, mtodos, dados e usurios integrados, que possibilita a coleta,
manuseio, armazenamento, processamento, anlise e apresentao
de informaes geogrficas (HARA, 1997; CMARA, 1995; TEIXEIRA;
CHRISTOFOLETTI, 1997). A utilizao de SIG tem se destacado nos processos
de tomada de deciso e de gesto de polticas pblicas em diversas reas,
como o planejamento urbano e territorial, e o auxilio em melhorias na sade
pblica (MLLER; CARVALHO; MOYSES, 2006, p.2).
O SIG permite grande capacidade de processamento, anlise e expresso
de dados georreferenciados - inseridos em um sistema de referncia ou de
coordenadas geogrficas. Tem arquitetura dual, que integra dados espaciais,
tais como elementos vetoriais (estradas, rios, por exemplo), imagens de
sensoriamento remoto (que permitem identificar padres de expanso urbana
e recursos naturais), pontos (coordenadas) registrados atravs de receptores
de sistemas de navegao por satlite (tais como residncias, hospitais,
escolas), e dados alfanumricos (tabelas de atributos que podem conter
variveis estatsticas, endereos ou coordenadas de latitude e longitude),
conforme exemplificado na Figura 1.
FIGURA 1 - Associao entre dados vetoriais e tabulares em SIG
101 lvaro de Oliveira DAntona, Ricardo Sampaio Dagnino e Maria do Carmo Dias Bueno
Os dados so armazenados em um banco de dados que mantm
informaes sobre a localizao e a feio (ponto, linha, polgono) dos
objetos. O atributo ou dado no espacial, variveis demogrficas obtidas
atravs de um censo, por exemplo, no possui expresso espacial para o
banco de dados. A juno dos dois tipos de dados (espaciais e no-espaciais)
e, consequentemente, a espacializao dos dados no espaciais, possvel
pela existncia de um identificador geocdigo, ou geocode - contido em
ambos os componentes.
O sistema permite organizar as informaes em uma srie de camadas
temticas (layers). Os elementos de cada tema - cadastro urbano, populao,
cobertura da terra, geologia, redes (gua, energia, telefonia, transportes),
dentre outros - podem ser representados por pontos, linhas, polgonos ou
por imagens como as de satlite, associveis aos dados em formato tabular
(Figura 2). Alm disso, os softwares utilizados contam com um conjunto
de ferramentas para a manipulao e relacionamento entre as tabelas e as
feies pelas camadas.
FIGURA 2 - Tipos de Camadas em um SIG
Cada camada se expressa a partir de um conjunto de arquivos que incluem
os dados em formato tabular, as feies correspondentes e os metadados.
Pode-se afirmar que os metadados so como a memria do dado. Atravs
dos metadados pode-se identificar o produtor e a responsabilidade tcnica
de produo (empresa, instituto de pesquisa); conhecer e padronizar a
terminologia utilizada (datum, projeo, escala de obteno); garantir a
transferncia de dados; viabilizar a integrao de informaes; identificar a
qualidade da informao geogrfica e subsidiar a anlise do usurio quanto
adequao a suas aplicaes; garantir os requisitos mnimos de divulgao e
uso dos dados geoespaciais (CONCAR, 2009, p.10-11).
H que se destacar que o acesso ao SIG vem se popularizando nos
ltimos anos. Como ressaltam Batistella e Moran (2009, p.12), aplicativos que
antes funcionavam apenas em complexos sistemas de hardware, atualmente
exigem pouca especializao para o desempenho de um maior nmero de
funes do que aquelas disponveis h poucos anos.
O mesmo se aplica ao acesso aos dados, das mais distintas ordens,
atualmente oferecidos de forma pblica e gratuita, inclusive pela internet. No
Brasil, destacam-se grandes produtores de dados, e, portanto, grandes fontes
para obteno de dados, tais como:
a) Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE. Principal fonte de
dados sociodemgraficos, obtidos em suas pesquisas com carter
nacional, como o Censo Demogrfico, Censo Agropecurio, e a Pesquisa
Nacional por Amostra Domiciliar (PNAD). Alm disso, juntamente com o
Exrcito Brasileiro, atravs da sua Diviso de Servios Geogrficos, o
responsvel pela produo de mapeamentos topogrficos em diversas
escalas. Oferece tambm outros mapeamentos, tais como os de
Pedologia, Geomorfologia, Clima, Biomas, Uso e Cobertura das Terras.
b) Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais INPE. Oferece imagens de
sensoriamento remoto dos satlites sino-brasileiros CBERS 1, CBERS 2
e CBERS 2B, imagens de arquivo dos satlites LANDSAT (1, 2, 3, 5 e 7)
e dados de diversos programas de monitoramento, como o PROARCO
para monitoramento de focos de calor (queimadas). Exerce importante
papel na formao e treinamento tcnico-cientfico e disponibiliza
softwares gratuitos (Terra View e Spring) para trabalhos com SIG e SR.
c) Ministrio do Meio Ambiente MMA. Oferece arquivos vetoriais das
unidades de conservao ambiental de mbito federal e de diversos
projetos ambientais, como os Zoneamentos Ecolgicos Econmicos;
d) Ministrio da Sade, atravs do DATASUS. Oferece dados do Sistema
Nacional de Informao em Sade.
e) Servio Geolgico do Brasil CPRM. Oferece os dados de seus trabalhos
na rea de geologia, geofsica, recursos minerais e meio ambiente.
f) Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria EMBRAPA. Oferece
dados de pedologia, agropecuria, zoneamento e meio ambiente.
A tais fontes devem ser acrescentadas outras instituies pblicas
federais, estaduais e municipais, centros de pesquisa cientfica e organizaes
no governamentais, cujos dados podem ser incorporados em SIG. A
popularizao dos sistemas de navegao por satlite, pela proliferao de
tipos de receptores dos sinais dos satlites
1
, vem permitindo que mesmo
pequenas instituies e prefeituras georreferenciem dados resultantes de
seus levantamentos de campo e de atividades administrativas regulares - o
que amplia sobremaneira o volume de informaes aplicveis ao SIG.
At mesmo o Sensoriamento Remoto (SR)
2
recurso originalmente
voltado a capturar dados para anlises de variveis biofsicas (de cobertura
da terra, por exemplo) - passa a ter maior presena em estudos que buscam
integrar variveis sociodemogrficas. Pesquisadores ligados ao INPE tem se
dedicado a inferir a localizao e o volume da populao a partir de dados de
satlites: Amaral (2004) testou a utilizao de dados de satlites que captam
as luzes noturnas provenientes de assentamentos humanos na Amaznia;
Amaral; Escada e Monteiro (2007) utilizou dados do satlite CBERS e dados
de videografia (cmeras de vdeo a bordo de aeronaves) para estimar a
populao; Toms (2010) testou a utilizao de dados do Ikonos (imagens
de alta resoluo espacial
3
) e dados de LiDAR (Light Detection And Ranging,
um sistema topogrfico que utiliza a poro infravermelha do espectro
1
Atualmente existem quatro sistemas de navegao por satlite no mundo: Global Positioning
System (GPS), norte-americano; Galileo, europeu; Global Navigation Satellite System
(GLONASS), russo; Compass, chins. Em distintas fases de operao, cada sistema conta
com uma constelao de satlites. O posicionamento na Terra obtido atravs de aparelhos
receptores de cada sistema. Existe grande variedade de modelos e finalidades (ex. automotivos,
terrestres, para caminhadas e esportes ao ar livre, nuticos) que oferecem informaes com
erros variveis, conforme as circunstncias de operao, caractersticas do aparelho e do
sistema utilizado.
2
Sensoriamento remoto pode ser definido como a aquisio de informao sobre um objeto
a partir de medidas feitas por um sensor que no se encontra em contato fsico direto com ele,
por isso, remoto. Dentre os dados de sensoriamento remoto esto as imagens de satlite e as
fotografias areas (ortofotos ou fotos em perspectiva). O sensoriamento por satlite inclui o
conjunto de tcnicas de aquisio, processamento e anlise de dados coletados por sensores
remotos intalados em satlites.
3
As imagens de sensoriamento remoto podem ser caracterizadas de acordo com a resoluo
espacial (referente a rea de abrangncia no terreno); resoluo espectral (em relao faixa
do espectro eletromagntico que o sensor capta e ao nmero de faixas espectrais ou bandas
que ele opera); resoluo temporal (que indica qual a periodicidade em que determinada rea
registrada pelo sensor, que quer dizer, grosso modo, de quanto em quanto tempo o satlite
passa por aquele ponto); resoluo radiomtrica (quantidade de tons de cinza que cada pixel
da imagem pode conter).
eletromagntico e se baseia na emisso e registro do retorno do sinal) para a
cidade de Uberlndia/Minas Gerais
4
.
O desenvolvimento de tcnicas para o uso do sensoriamento remoto
para estimativas populacionais serve como alternativa aos censos e
demais levantamentos sociodemogrficos cuja periodicidade, cobertura ou
apresentao dos dados sejam inadequados aos propsitos das pesquisas
ou, no que nos interessa aqui, inadequados para a sustentao de tomada de
deciso no mbito das polticas pblicas.
Enfim, em um contexto propcio ao uso de SIG e do SR, entendemos que
a constatao de Batistella e Moran (2009, p.16) se aplica tambm s outras
esferas da gesto:
O porvir brilhante das aplicaes ambientais depende do reconhe-
cimento desta oportunidade, do investimento no desenvolvimento dos
recursos humanos e da utilizao das geotecnologias em organizaes
privadas, governamentais e no-governamentais para transformar a
informao contida em dados de sensoriamento remoto, assim como
outros dados espaciais analisados em SIG, em conhecimento para a
tomada de decises efetivas na gesto ambiental.
Dados demogrficos
Dentre os tipos de dados para a anlise espacial esto os eventos ou
padres pontuais, as superfcies contnuas e as reas com contagens e taxas
agregadas (CMARA et al., 2004). Os eventos pontuais esto relacionados a
ocorrncias identificadas por pontos localizados no espao, tambm chamados
de processos pontuais, como por exemplo a localizao de ocorrncia de
crimes e doenas, ou a localizao de domiclios. As superfcies contnuas
so estimadas a partir de amostras de campo que podem ser distribudas de
maneira regular ou no, sendo comumente utilizadas para representar dados
decorrentes de levantamentos de recursos naturais como embasamentos
rochosos e cobertura vegetal. As reas de contagem e taxas agregadas
referem-se a dados associados a levantamentos populacionais, tais como
censos e estatsticas de sade, relacionando-se aos indivduos localizados
em pontos especficos do espao no momento da coleta de dados. Esses
pontos so representados no como eventos pontuais, mas como reas de
contagem e taxas agregadas por razes de confidencialidade. Dessa forma
4
Existem diversos trabalhos enfocando a utilidade de dados de sensoriamento remoto para a
construo de modelos de distribuio da populao. Por exemplo, podemos utilizar imagens
de luzes noturnas e imagens tradicionais de satlites, para a gerao de superfcies de
densidade populacional em escala municipal. O produto resultante uma opo intermediria
entre as superfcies obtidas atravs das tcnicas tradicionais para interpolar populao e a
representao atravs dos setores censitrios (AMARAL, 2004).
os dados so agregados em unidades de anlise, usualmente delimitadas
por polgonos fechados como: setores censitrios, zonas de endereamento
postal, e municpios.
De acordo com Cmara et al. (2004), a forma de representar esses dados
segue padres geomtricos como pontos, amostras, polgonos, alm de
grade regular (uma matriz onde cada elemento est associado a um valor
numrico e cujo tamanho segue espaamentos regulares nas direes vertical
e horizontal)
5
, e imagens como as de satlites (uma matriz onde cada elemento
est associado a um valor inteiro, geralmente entre 0 e 255 respeitando a
escala de tons de cor).
As estratgias para a representao espacial dos dados demogrficos
dependem dos interesses da pesquisa, da escala da anlise e da disponibilidade
de dados na escala adotada, no perodo de interesse. A disponibilidade no
depende apenas da existncia do dado em si, mas tambm das condies
para a divulgao e publicao das informaes coletadas. A crescente
disponibilidade de dados contendo identificadores geogrficos cria novas
oportunidades analticas, mas a utilizao de anlise espacial carrega novas
ameaas confidencialidade dos participantes de pesquisas o que requer
cuidados adicionais por parte dos fornecedores das bases de dados, e
tambm por parte dos usurios das informaes
6
.
De modo geral, as principais pesquisas nacionais permitem que se
trabalhe com os dados agregados por estados, municpios, conjuntos
de estados (regies, por exemplo) e conjuntos de municpios (regies
metropolitanas, por exemplo). Na escala intramunicipal, a desegregao dos
dados sociodemogrficos depende diretamente da fonte utilizada. Os censos
demogrficos apresentam dados agregados por setores censitrios (com
variveis do Universo do Censo) e por agregados de setores censitrios que
constituem as reas de ponderao do censo (com variveis da Amostra); outras
fontes de dados (por exemplo, secretarias municipais) podem disponibilizar
5
As grades so repositrios de dados espaciais que geralmente tem dimenses iguais e
consistentes. Uma grade um recipiente, um espao para armazenar instncias de dados,
no tendo ela mesma nenhuma definio ou significado (US CENSUS BUREAU, 2010). As
principais vantagens da utilizao de grades para dados demogrficos a sua independncia
de reas administrativas, a sua estabilidade temporal, a sua escalabilidade, o que torna possvel
dimensionar as clulas de acordo com os diferentes usos, alm da possibilidade de utilizao
em modelos globais (TAMMILEHTO-LUODE, 2003). Outra vantagem das grades oferecer um
mecanismo para a integrao de dados de diferentes fontes, j que elas so independentes dos
fenmenos do mundo real (US CENSUS BUREAU, 2010).
6
Sherman e Fetters (2007) menciona a tenso existente entre a proteo da confidencialidade
dos entrevistados e os benefcios obtidos com a anlise espacial. Segundo o autor, a tenso
reflete a falta de padres ticos e protocolos que garantam a confidencialidade do informante,
o que, por sua vez, decorre da recente incorporao das geotecnologias nas cincias sociais.
seus dados por bairros, zonas, regies administrativas, ou, eventualmente,
os oferecem de forma desagregada (por endereo ou coordenadas), o que
requer do usurio dos dados o cuidado de no apresenta-los de forma a violar
a confidencialidade que deve ser garantida aos informantes.
H que se considerar tambm que, por se tratar de uma unidade de
coleta de dados, os limites dos setores censitrios
7
no necessariamente
correspondem a unidades territoriais apropriadas a determinados estudos
socioambientais. Por outro lado, nem sempre se dispe de informaes
coletadas e apresentadas por unidades territoriais que faam mais sentido
aos estudos (tais como microbacias e bairros), o que acaba por conformar
as anlises aos dados disponveis por setores censitrios. Quando a anlise
requer uma srie histrica de dados intramuniciais, esbarra-se na inexistncia
da malha digital dos setores censitrios dos censos mais antigos limitao
agravada pelo fato de os limites dos setores se alterarem ao longo dos censos.
Assim como relevante para estudos populacionais, o tema da
desagregao de dados fundamental para a gesto de polticas pblicas.
Torres (2005) nota que a informao espacial desagregada-intra-urbana ou
intra-municipal - permite ao analista refletir sobre um dos mais complexos
problemas da gesto que a questo do onde agir. No entanto, como j indicado
anteriormente, os dados fornecidos pelos recortes dos censos demogrficos
(setores censitrios, reas de ponderao ou bairros, municpios) nem sempre
coincidem com os recortes espaciais necessrios ao planejamento como,
por exemplo, os dados de rea de influncia de escolas, distritos de sade,
unidade de planejamento policial, conjuntos habitacionais, etc.
De acordo com Torres (2005) os SIG modernos oferecem algumas
alternativas tcnicas para contornar esse tipo de problema, tais como o
algortimo de Voronoy (que estima a rea de influncia a partir da distncia
relativas dos diversos equipamentos de uma dada rede), e as tcnicas de
overlay (onde, por exemplo, dados do setor censitrio so atribudos ao raio
de influncia, na proporo em que a rea do setor coincide com a superfcie
do raio de influncia).
Apesar de limitaes como as apontadas, as principais ou, pelo menos,
mais comuns fontes de dados demogrficos no Brasil so os censos e demais
7
Setor Censitrio a unidade de controle cadastral formada por rea contnua, integralmente
contida em rea urbana ou rural, cuja dimenso e nmero de domiclios ou de estabelecimentos
agropecurios permitam ao Recenseador cumprir suas atividades dentro do prazo estabelecido
para a coleta. Seu permetro deve respeitar os limites territoriais legalmente definidos e os
estabelecidos pelo IBGE para fins estatsticos. O setor censitrio definido, preferencialmente,
por pontos de referncia estveis e de fcil identificao no campo, de modo a evitar que o
Recenseador invada a unidade territorial de coleta de responsabilidade de outro Recenseador,
ou omita a coleta na rea sob sua responsabilidade (FUNDAO IBGE, 2010).
levantamentos realizados pelo IBGE. Os dados so de uso pblico e, em
grande medida, esto acessveis atravs do portal do IBGE na internet. Alm
de tabelas com os dados desde o censo de 1970, so oferecidas as malhas
digitais de estados, municpios e setores censitrios a partir da Contagem
1996, dentre outros elementos que podem ser incorporados ao SIG graas
ao esforo do IBGE em atender as demandas por dados georreferenciados.
A utilizao de tecnologias geoespaciais emergentes na rea de pesquisas
domiciliares comeou a se tornar presente nos processos de trabalho do IBGE
por volta do ano 2000 e se traduziu, inicialmente, em dois projetos distintos:
a digitalizao e atualizao da base cartogrfica censitria e a criao de um
cadastro de endereos digital.
A Base Territorial utilizada nas operaes censitrias constituda por um
conjunto de mapas e cadastros que permitem orientar a diviso do territrio em
pequenas reas, cujo objetivo organizar a operao da coleta de dados das
pesquisas domiciliares: os setores censitrios. O IBGE iniciou a elaborao
dos mapas da Base Territorial em meio digital durante as aes preparatrias
para o Censo 2000, dando continuidade a este esforo para os Censos 2007
e incorporando diversas novidades tcnicas para o Censo 2010. Em 2000,
a produo dos mapas rurais era realizada com a utilizao do Sistema de
Elaborao Semi-Automtica de Mapas Municipais - SisCart, desenvolvido
especialmente para o IBGE, tendo por plataforma grfica o MicroStation/
MGE, da Bentley/Intergraph. O mapa digital final produzido apresentava
um formato hbrido, correspondendo a uma camada matricial (imagens das
folhas topogrficas) sobre a qual eram lanadas as informaes vetoriais
correspondentes malha setorial rural. O mapeamento da vertente urbana
est apoiado em mapeamentos cadastrais, produzidos por rgos pblicos
(prefeituras municipais e outros), concessionrias de servios de gua,
esgoto, eletricidade, telecomunicaes e demais produtores de mapeamento
em escala compatvel. A produo dos mapas era realizada a partir de um
sistema baseado na plataforma MicroStation, enriquecida com uma srie de
recursos que agilizam tarefas especficas, tais como edio, crtica e consulta
(FUNDAO IBGE, 2008). Para os Censos 2007, deu-se continuidade ao
processo de atualizao do mapeamento urbano e rural, realizando-se uma
atualizao mais abrangente e sistemtica. Para o Censo 2010, o objetivo
principal do projeto da Base Territorial foi a edio da malha censitria urbana,
associando-a ao cadastro de endereos, alm de melhorias na geometria e o
georreferenciamento dos mapas. Outro objetivo foi a integrao das malhas
urbana e rural, criando uma base censitria totalmente integrada e contnua,
mantida e operada atravs de um sistema de informaes geogrficas
associada a um poderoso banco de dados espacial (FUNDAO IBGE, 2009).
J o cadastro de endereos foi criado a partir dos registros analgicos
das unidades recenseadas em 2000. Em 2007, na operao do Censo
Agropecurio e da Contagem da Populao, ele foi atualizado, sendo que nas
reas rurais foram captadas as coordenadas geogrficas das propriedades
rurais, estabelecimentos de sade, estabelecimentos de ensino e das unidades
residenciais. Isso s foi possvel devido utilizao nas operaes de campo
de computadores de mo ou Personal Digital Assistant PDA equipados
com GPS (FUNDAO IBGE, 2008). A caracterstica essencialmente espacial
do cadastro de endereos conduziu sua integrao com o mapeamento
censitrio, tarefa que teve incio com os preparativos para o Censo 2010.
Para a realizao desta integrao, foram feitas associaes dos elementos
vetoriais que representam as faces de quadra com os cdigos geogrficos
adequados para a correta identificao de cada trecho de logradouro. Alm
disso, foram inseridas na base as informaes referentes numerao das
edificaes existentes no incio e final de cada trecho. Desta maneira, atravs
de operaes entre bases de dados, a base vetorial pode se relacionar com
o cadastro de endereos, permitindo a identificao das unidades a serem
visitadas em campo em cada trecho de logradouro.
O cadastro torna possvel a incorporao de dados no georreferenciados
geralmente existentes nos rgos pblicos (por exemplo, ocorrncias da rea
de sade e da segurana pblica, populao atendida pela rede de sade
e de educao). Pelo endereamento automtico (address matching), bases
com informaes ponto-a-ponto, como o registro civil e outros cadastros
relevantes, muitos dos quais sob o poder das prefeituras, podem ser inseridos
automaticamente no SIG, atenuando antigos problemas tcnicos e de
cobertura dos mapas cadastrais (sobretudo em reas mais pobres e nas de
ocupao irregular) mencionados por Torres (2005).
Aplicaes
O uso das geotecnologias abriu novas possibilidades e abordagens para o
entendimento das dinmicas demogrficas em vrias escalas. Particularmente,
as pesquisas dos membros do Grupo de Trabalho Populao, Espao e
Ambiente, da Associao Brasileira de Estudos Populacionais, tem explorado
estratgias analticas de grande proveito em aplicaes no mbito das
polticas pblicas. Dentre os principais temas considerados pelo GT, podem
ser destacados os estudos sobre:
(...) populaes em situao de risco/vulnerabilidade; as polticas
pblicas e os processos de gesto ambiental; o processo de urbani-
zao, com suas caractersticas e impactos; a dinmica de ocupao
de ecossistemas especficos, como Amaznia, Cerrado, Mata
Atlntica; as implicaes socioambientais da redistribuio espacial
da populao brasileira; as metodologias e as tcnicas de estudo da
relao populao/meio ambiente (ABEP, s/d).
Para alm da nfase nos estudos dos efeitos recprocos entre populao e
ambiente, o arcabouo terico-metodolgico dos Estudos de Populao pode
ser aplicado a Gesto de Polticas Pblicas por, entre outras aes, permitir:
a) A espacializao da distribuio da populao, do crescimento
populacional e de seus componentes.
b) A identificaes de padres espaciais da fecundidade, morbidade-
mortalidade, sade, migrao (mobilidade populacional), dentre outros
aspectos.
c) A decomposio dos dados sociodemogrficos por segmentos da
populao (por exemplo, idosos, pessoas em idade de trabalhar,
jovens e crianas).
d) Relaes entre a distribuio da populao e o acesso (ou proximidade)
a servios e infraestruturas.
e) A percepo de populaes em situaes de risco em escalas
intramunicipais (populao em reas sujeitas a deslizamentos, reas
inundveis, zonas industriais, no entorno de depsitos de lixo) e reflexo
sobre problemas socioambientais e as vulnerabilidades sociais.
Tais elementos contribuem para o grande potencial de utilizao de
geotecnologias em todas as reas de atuao do poder pblico municipal,
em especial quando se viabiliza sua integrao a sistemas de informao
convencionais, prprios da administrao municipal (DAVIS JR.; FONSECA,
1994). Da sobreposio das variveis sociodemogrficas s diversas ordens
de bancos de dados acessveis aos gestores, o geoprocessamento pode
servir (e vem servindo) a diversas aplicaes na gesto pblica, tais como as
apresentadas a seguir, a partir da adaptao de exposio apresentada por
Davis Jr. e Fonseca (1994):
1. Planejamento de Polticas pblicas (mapeamento de reas de excluso
social, de reas com vtimas de violncia, de focos de infeces e
contaminaes);
2. Ordenamento e gesto do territrio (planos diretores; monitoramento
do uso e ocupao do solo; identificao de ocupaes irregulares e
em reas de risco);
3. Arrecadao (uso de informaes cadastrais para a criao ou
reviso da planta de valores; servios de consulta da situao fiscal
de imveis);
4. Equipamentos e servios pblicos
a) Sade e educao (planejamento da instalao, manuteno e
administrao de equipamentos de ensino e de sade; de vagas
nas redes de educao e sade);
b) Limpeza Pblica (planejamento de rotas para coleta dos resduos
e dos locais para a disposio de resduos);
c) Sistema de transportes (administrao da malha viria, da sua
sinalizao, controle e estatsticas de trfego; monitoramento das
necessidades de transporte; otimizao das rotas de transporte
coletivo);
d) Segurana (mapeamento da criminalidade; Identificao de reas
de maior risco; gerenciamento de aes);
5. Obras (suporte elaborao e acompanhamento de obras pblicas);
6. Comunicao com o pblico (divulgao de dados e informaes,
inclusive sobre aplicaes dos recursos oramentrios; meio para
coleta de informaes a partir de inputs da populao);
7. reas Protegidas (gesto de recursos naturais, de reas de
conservao ambiental e do patrimnio arqueolgico, histrico e
cultural; monitoramentos da qualidade ambiental e de licenciamentos
e fiscalizaes ambientais).
No Brasil, o uso das geotecnologias na administrao pblica vem se
disseminando desde o incio dos anos 90, quando vrios programas estaduais
passaram a utiliz-las, sobretudo, para a tomada de decises. Desde suas
primeiras fases, iniciativas estaduais como as apontadas por Castro (2009),
trazem muitos dos elementos apontados neste captulo:
a) Paran - a Poltica de Desenvolvimento Urbano e Regional, atravs de
seus diversos programas, elaborou a cartografia digital de reas urbanas
e os cadastros tcnicos municipais de diversos municpios, bem como
a capacitao de tcnicos das prefeituras em geoprocessamento.
b) Cear - o Programa de Desenvolvimento Urbano e de Gerenciamento
de Recursos Hdricos PROURB, cujo componente urbano visava
a estruturao de cidades estratgicas no interior do estado, dando
suporte ao desenvolvimento econmico e social, otimizando a gesto
municipal e o planejamento urbano e incrementando o turismo.
c) Minas Gerais - Programa de Saneamento Ambiental, Organizao
e Modernizao dos Municpios do Estado de Minas Gerais
SOMMA, que atuava nas reas de saneamento bsico e ambiental
e na modernizao administrativa dos municpios como objetivo de
fortalecer a administrao financeira.
d) Bahia - Programa de Administrao Municipal e Desenvolvimento de
Infra- Estrutura Urbana PRODUR, implementado pela Companhia
de Desenvolvimento e Ao Regional CAR, financiou a produo de
bases cartogrficas de cidades do interior do estado.
A multiplicao de aes como as quatro anteriores, graas aos mais
diversos programas dos governos federal, estaduais e municipais, deram aos
municpios, nas ltimas dcadas, a possibilidade de conhecimento e utilizao
de geotecnologias na administrao pblica. O aperfeioamento tcnico-
cientfico e a crescente aplicao de mtodos e de dados sociodemogrficos
verificados at os dias atuais, mostram-se como uma tendncia que continuar
a gerar sistemas mais sofisticados e consistentes.
Perspectivas
Os avanos nas geotecnologias acompanham as transformaes
mais gerais das tecnologias de informao rumo maior popularizao
de instrumentos e dos dados; rumo interatividade que se pode perceber
pela progressiva adeso ao denominado SIG Participativo. No contexto
da Web 2.0, apresenta-se a terceira onda dos SIG, das Geospatial Web
2.0 platforms, caracterizada pelo grande aumento no uso dos sistemas por
parte dos cidados tanto para obter informao quanto para alimentar os
sistemas com novos dados (GANAPATI, 2010). Tal movimento, ou onda, traz
grande potencial de uso do SIG no incremento da participao dos cidados
no monitoramento, planejamento e tomada de decises.
Quanto aos dados demogrficos e suas principais fontes, ainda lidamos
com dados incompletos, desatualizados, ou agregados de forma pouco
adequada aos vrios propsitos; ainda sofremos com a falta de padronizao
e inexistncia de acordos de compartilhamento de dados entre as instituies.
Porm h indicativos de que nos encontramos em um crculo virtuoso no qual
a demanda por informaes e o aperfeioamento tcnico-cientfico na rea de
geotecnologias se retroalimentam e se orientam busca pela superao de
alguns dos antigos obstculos.
Destacam-se, neste sentido, a recente criao da Infraestrutura Nacional
de Dados Espaciais INDE (www.inde.gov.br), promessa de uma gesto
integrada dos dados geoespaciais, e da divulgao das informaes de forma
ordenada e coordenada; e as propostas do IBGE para a disseminao de
dados cada vez mais detalhados, j a partir do Censo Demogrfico 2010.
A proposta do IBGE fornecer dados referentes ao questionrio do universo
para unidades espaciais menores do que o setor censitrio, aumentando as
possibilidades de utilizao em aplicaes intramunicipais, principalmente,
nas reas urbanas. Os dados do censo sempre foram coletados para
cada unidade habitacional, mas somente com os recentes avanos das
geotecnologias e a incorporao dessas tcnicas nas etapas de produo do
mapeamento censitrio, que os usurios podero dispor dos dados tambm
por habitaes graas, principalmente, utilizao de mapas digitais e de
cadastros de endereos espacializados. Desta maneira, resguardando-se
as questes de confidencialidade impostas legalmente para garantir a no
identificao dos indivduos que participam das pesquisas domiciliares, os
dados podero ser oferecidos aos usurios com uma agregao pequena,
comparada a agregao dos setores censitrios. Esses dados permitiro a
recuperao de variveis como o nmero de pessoas residentes, por sexo e
idade, para uma rea de estudo delimitada pelo prprio usurio.
Esta proposta de disseminao consiste na criao de um servio de
consulta atravs da internet, o qual permitir que um usurio devidamente
identificado possa delimitar a sua rea de estudo em uma interface grfica
e escolher as variveis que deseja recuperar (Figura 3a). Essas informaes
sero processadas e o resultado ser a soma dos valores de cada varivel
para o conjunto de trechos de logradouro que compem a rea selecionada
pelo usurio (Figura 3b). Desta maneira, o usurio poder consultar a base de
dados censitrios tendo como unidade espacial mnima os agrupamentos de
segmentos de rua, o que gerar resultados mais prximos da rea desejada.
No exemplo apresentado, caso a unidade espacial mnima fosse o setor
censitrio, como ocorre com dados do Censo 2000, o resultado da interseo
seria muito grosseiro quando comparado com a rea desejada (Figura 3c),
gerando um dado bem menos preciso (BUENO, 2010).
FIGURA 3 - Censo 2010 Proposta para a Apresentao de Dados a Partir de reas Intramunicipais
de Interesse
a) rea de interesse sobre malha
de setores censitrios
b) Interseo da rea de estudo
com trechos de logradouros
c) Interseo da rea de interesse
com Setores Censitrios
Fonte: Baseado em Bueno (2010).
O IBGE tambm tem propostas para estabelecer parcerias com os
municpios no que diz respeito atualizao e manuteno do Cadastro
de Endereos para Fins Estatsticos, criado para apoiar as operaes
censitrias. Para os municpios que no possuem este tipo de dado, ser uma
oportunidade nica, j que a iniciativa possibilitar o georreferenciamento
de muitas bases de dados, e o desenvolvimento de diversas aplicaes de
interesse da administrao pblica e da comunidade cientfica.
Por fim, cabe-nos retomar a proposta do presente artigo destacando
que, ao apontarmos elementos relevantes para a aplicao de dados e de
estratgias analticas correntemente utilizados em estudos populacionais,
esperamos estar contribuindo para a dissiminao do uso das geotecnologias
por parte da administrao pblica, e para a reflexo mais ampla sobre os
usos das geotecnologias externamente aos crculos acadmicos condies
para a continuidade do aperfeioamento das bases de dados, das ferramentas
e das tcnicas atualmente disponveis.
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117
Cidades e Plano Diretor:
consideraes sobre a funo social
da cidade e da propriedade
1
Fabola Rodrigues
O Estatuto da Cidade incorporou-se ao ordenamento jurdico brasileiro por
meio da Lei Federal 10.257, de 10 de julho de 2001, tendo por fundamento a
regulamentao do captulo de poltica urbana da Constituio Federal de 1988.
O novedio captulo de poltica urbana incorporado CF-1988, nos arts. 182 e
183
2
visava disciplinar as funes sociais da cidade e da propriedade, entendidas
como fundamentais para a plena realizao dos direitos de cidadania.
Isso significa dizer que, nos termos da Carta Magna de 1988, inclui-se no
rol de direitos fundamentais gnero que encampa as espcies dos direitos
1
Esse artigo fruto da pesquisa de ps-doutorado, desenvolvida pela autora no mbito do
Centro de Estudos da Metrpole (CEMCEBRAP), com apoio financeiro da Fundao de Amparo
Pesquisa do Estado de So Paulo (FAPESP).
2
Da letra da lei lemos: Art. 182 - A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder
Pblico municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei tem por objetivo ordenar o pleno
desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. 1
- O plano diretor, apro vado pela Cmara Municipal, obrigatrio para cidades com mais de vinte
mil habitantes, o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de expanso urbana.
2 - A propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias fundamentais
de ordenao da cidade expressas no plano diretor.; Art. 183 - Aquele que possuir como sua
rea urbana de at duzentos e cinqenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e
sem oposio, utilizando-a para sua moradia ou de sua famlia, adquirir-lhe- o domnio, desde
que no seja proprietrio de outro imvel urbano ou rural (BRASIL, 1988) (grifos nossos).
Cidades e Plano Diretor 118
individuais, polticos, sociais, coletivos, nacionais e difusos o direito a uma
cidade justa, equilibrada e com qualidade de vida a todos os seus habitantes.
Nesse sentido, conforme positivado na CF-1988, a funo social da cidade
e da propriedade definida pela poltica de desenvolvimento urbano, que tem
por principal instrumento o plano diretor, visando garantir o bem-estar dos
cidados, de modo que, na qualidade de direito difuso (SAULE JR., 1997),
o bem-estar da populao residente nas cidades ala o direito urbanstico
condio de bastio dos direitos fundamentais.
Essa centralidade do direito urbanstico no ordenamento jurdico nacional
exigiu, evidentemente, que o captulo de poltica urbana, de carter fortemente
programtico, ganhasse efetiva aplicabilidade o que se tornou possvel
graas emergncia da LF 10.257/01 e ademais que o direito urbanstico
fosse incorporado ao escopo da Lei n 7.347/85, que disciplina a Ao Civil
Pblica, tornando o Ministrio Pblico tambm o fiscalizador da adequada
aplicao da legislao afeta ordem urbanstica
3
.
No obstante a robustez desse arcabouo legal resta dvida, ainda, sobre
em quais situaes fticas o Ministrio Pblico ou quaisquer dos demais
legitimados da Ao Civil Pblica agiro em favor da ordem urbanstica
afinal nem a CF-1988 e nem a LF 10.257/01 circunscrevem-na objetivamente
o que j bastante revelador das dificuldades que pairam sobre a realizao
do direito cidade.
verdade que o plano diretor e o conjunto de instrumentos de regulao
urbanstica, ali consubstanciados, poderiam operacionalizar os parmetros
da ordem urbanstica; no entanto, dependentes que so estes institutos do
prprio plano diretor que por excelncia o instrumento de poltica urbana
municipal e considerando-se que muitos dos dispositivos de poltica urbana
constantes da LF 10.257/01 dependem de regulamentao em lei especfica,
a ordem urbanstica estaria profundamente sujeita aos distintos pactos sociais
estabelecidos nos planos diretores municipais.
Evidentemente, a obrigatoriedade, prescrita no art. 42 do Estatuto da
Cidade, o qual determina que no contedo mnimo do Plano Diretor deve
figurar as reas passveis de incidncia do Parcelamento, Edificao ou
Utilizao Compulsrios, Imposto Predial e Territorial Urbano Progressivo no
Tempo e Desapropriao com Pagamento em Ttulos da Dvida Pblica poderia
3
A incluso da defesa da ordem urbanstica no escopo da Lei n 7.347/85 foi instituda no
art. 54 da LF 10.257/01, constando, tambm, da Medida Provisria n 2.180-35, de 2001, que
acresceu o inciso VI ao art. 1 da Lei n 7.347/85, que passou a vigorar com a seguinte redao:
Art. 1 - Regem-se pelas disposies desta Lei, sem prejuzo da ao popular, as aes de
responsabilidade por danos morais e patrimoniais causados: (...) VI ordem urbanstica
(BRASIL, 1985).
119 Fabola Rodrigues
ser considerada como delimitadora dos contornos mnimos indispensveis ao
cumprimento da ordem urbanstica.
Vejamos se essa hiptese se sustenta luz das normativas institudas pelo
Estatuto da Cidade:
Art. 41 O plano diretor obrigatrio para cidades:
I com mais de vinte mil habitantes;
II integrantes de regies metropolitanas e aglomeraes urbanas;
III onde o Poder Pblico Municipal pretenda utilizar os instrumentos
previstos no 4 do art. 182 da Constituio Federal;
IV integrantes de reas de especial interesse turstico;
V inseridas na rea de influncia de empreendimentos ou atividades
com significativo impacto ambiental de mbito regional ou nacional
(BRASIL, 2001).
Primeiramente temos que o plano diretor a despeito de figurar tanto na
CF-1988 quanto no Estatuto da Cidade como principal instrumento da poltica
de desenvolvimento urbano no obstante seja obrigatrio para um nmero
significativo de cidades (que se enquadrem nas situaes previstas nos incisos
de I a IV do art. 41 da LF 10.257/01) no possui carter compulsrio a todos
os municpios brasileiros, de forma que persiste o problema de como garantir
o respeito ordem urbanstica e mesmo o cumprimento da funo social da
cidade e da propriedade em municpios sem plano diretor.
No h dvida de que o art. 41 da LF 10.257/01 representa grande
avano na comparao com o art. 182, 1 da CF-1988, porquanto amplia
a obrigatoriedade do plano diretor nos municpios brasileiros, dispondo que
independentemente do porte populacional sujeitam-se referida obrigao
os municpios constantes de regies metropolitanas e de aglomeraes
urbanas, integrantes de reas de especial interesse turstico, inseridos na
rea de influncia de empreendimentos de grande impacto ambiental e, por
fim, naqueles onde o Poder Pblico Municipal queira utilizar os instrumentos
de regulao urbanstica designados Parcelamento, Edificao ou Utilizao
Compulsrios, IPTU Progressivo no Tempo e Desapropriao com Pagamento
em Ttulos da Dvida Pblica.
Adicionalmente, estabelece o art. 42 da LF 10.257/01:
Art. 42 O plano diretor dever conter no mnimo:
I a delimitao das reas urbanas onde poder ser aplicado o
parcelamento, edificao, ou utilizao compulsrios, considerando a
exigncia de infraestrutura e de demanda para utilizao, na forma do
art. 5 desta Lei;
II disposies requeridas pelos arts. 25, 28, 29, 32 e 35 desta Lei;
III sistema de acompanhamento e controle (BRASIL, 2001).
Destaque merece ser dado para o texto do inciso I do art. 42, o qual
preconiza justamente que o Parcelamento, Edificao ou Utilizao
Compulsrios lembrando que IPTU Progressivo no Tempo e Desapropriao
com Pagamento em Ttulos da Dvida Pblica decorrem diretamente daquele
deve constar expressamente no plano diretor, bem como as reas passveis
de incidncia deste instrumento.
Combinados, os arts 41, III e 42, I articulam a interdependncia entre
Parcelamento, Edificao ou Utilizao Compulsrios e o Plano Diretor, no
podendo o Municpio dispor sobre o primeiro sem recorrer ao segundo e,
tampouco, pode o Municpio instituir o segundo sem prever a aplicao do
primeiro.
Ora, a importncia dessa amarrao est, precisamente, na condio
estratgica que ela confere ao plano diretor, pois este passa a portar os
critrios de subsuno da propriedade sua funo social - substrato no qual
se assenta a obedincia ordem urbanstica.
Esse raciocnio permite perceber que o plano diretor foi investido, de fato,
pelo Estatuto da Cidade, da condio de operador da poltica urbana sendo
ele, indiscutivelmente, o portador do que venha a ser a ordem urbanstica, a
qual se apoia no confrangimento da propriedade sua funo social, possvel
por meio dos instrumentos de regulao urbanstica, notadamente atravs da
trade Parcelamento, Edificao ou Utilizao Compulsrios, IPTU Progressivo
no Tempo e Desapropriao com Pagamento em Ttulos da Dvida Pblica.
Nessa situao, municpios sem plano diretor teriam dificuldades em
invocar a defesa da ordem urbanstica para induzir a realizao da funo social
da propriedade e, por conseguinte, estariam limitados em suas possibilidades
de promover a funo social da cidade, ou seja, de realizar justia social por
meio da regulao pblica.
Um rpido olhar sobre os resultados da Pesquisa Municipal de Informaes
Bsicas (MUNIC)-2009, do IBGE, j revela que h, potencialmente, um universo
de 58,3% de municpios virtualmente do lado de fora da ordem urbanstica,
visto que no possuam plano diretor at 2009. O quadro ainda mais
dramtico se observarmos a forte concentrao da ausncia de plano diretor
dentre os municpios pequenos, com populao inferior a 10 mil habitantes
dentre os quais h menos de 20% de municpios com plano diretor vis a vis
a existncia de plano diretor em 100% dos municpios com mais de 500 mil
habitantes revelando um potencial tensionamento entre garantia de direitos
fundamentais dentre a populao das grandes cidades, mormente localizadas
nas proximidades da costa litornea versus a populao das pequenas cidades
do interior do pas.
No entanto, se resta claro que sem plano diretor praticamente impossvel
a um municpio estabelecer os parmetros de defesa da ordem urbanstica
porquanto no se possa realizar a funo social da cidade e da propriedade,
os municpios com plano diretor estariam, de fato, conseguindo garantir a seus
cidados bem-estar social, objetivo precpuo do Estatuto da Cidade, conforme
disposto no art. 1, nico da LF 10.257/01?
4

Esta no uma questo banal, pois a despeito do plano diretor se apresentar
como grande instrumento articulador da poltica urbana, a realizao da funo
social da cidade e da propriedade depende da regulamentao dos institutos
de poltica urbana oportunizados pelo Estatuto da Cidade, em lei especfica,
sem a qual estes instrumentos a despeito de estarem incorporados no plano
diretor no podem gerar integralmente seus efeitos.
Nesse sentido, a mora e mesmo a inexistncia de legislao especfica
que possibilite aplicabilidade aos instrumentos de poltica urbana, apropriados
do Estatuto da Cidade e consubstanciados no plano diretor municipal muito
significativa dos limites e dos entraves impostos realizao da justia social
no mbito das cidades, ou seja, da instituio de uma regulao pblica
engajada na justa alocao dos nus e dos bnus decorrentes do processo
de urbanizao, segundo as responsabilidades e as capacidades dos distintos
agentes sociais.
Isso significa dizer que a poltica urbana um campo aberto de conflitos,
onde a pactuao social frequentemente frgil e sujeita a (re)arranjos
diversos, muitos deles desleais por no se submeterem ao escrutnio pblico,
dando-se a portas fechadas nos gabinetes de vereadores e de prefeitos, ou
quando isso no possvel ou no eficaz, os pactos sociais e territoriais
(SANTOS, 1998) encarnados nos planos diretores so desautorizados por
agentes e instituies mormente por aqueles que tiveram ou temem sofrer
prejuzos nos seus interesses privados em virtude da regulao pblica
imbuda de fazer cumprir a funo social da cidade e da propriedade.
Certamente, o caso do municpio de So Paulo, a grande metrpole
nacional, paradigmtico desse campo de conflitos, em que a legitimao
da ordem urbanstica passa por apropriaes e por discursos que buscam
investir o interesse privado da condio de interesse coletivo.
Nesse contexto, vale a pena cotejar o contedo da legislao especfica,
bem como a reao dos agentes interessados no desenvolvimento urbano
em duas situaes bastante diferentes de regulamentao da legislao
urbanstica no municpio de So Paulo.
4
Art. 1 - Na execuo da poltica urbana de que tratam os arts. 182 e 183 da Constituio
Federal ser aplicado o previsto nesta Lei. Pargrafo nico: Para todos os efeitos, esta Lei,
denominada Estatuto da Cidade, estabelece normas de ordem pblica e interesse social que
regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurana e do bem-estar
dos cidados bem como do equilbrio ambiental (BRASIL, 2001).
Assim, analisemos a Lei n 14.917, de 07 de maio de 2009, a qual veio
regulamentar o art. 239 da Lei n 13.430/2002, que instituiu o Plano Diretor
Estratgico do Municpio de So Paulo.
Com efeito, a Lei n 14.917/2009, nos termos do Plano Diretor do Municpio
de So Paulo, instituiu a concesso urbanstica, que segundo os termos da
referida lei:
Art. 1( ..). constitui instrumento de interveno urbana estrutural
destinado realizao de urbanizao ou de reurbanizao de
parte do territrio municipal a ser objeto de requalificao da infra-
estrutura urbana e de reordenamento do espao urbano com base
em projeto urbanstico especfico em rea de operao urbana ou
rea de interveno urbana para atendimento de objetivos, diretrizes
e prioridades estabelecidas na lei do plano diretor estratgico (SO
PAULO, 2009).
V-se, claramente, que se trata de instrumento de poltica urbana embora
no advindo, diretamente, do Estatuto da Cidade destinado a criar condies
para intervenes urbanas que impliquem requalificao da infraestrutura e
reordenamento do espao urbano.
Dentre as situaes que justificam a concesso urbanstica temos, ainda,
no art. 1, nico que:
Art. 1 (...)
Pargrafo nico So diretrizes que podem justificar a realizao de
interveno urbana mediante a concesso urbanstica:
(...)
III promover e tornar mais eficientes em termos sociais, ambientais,
urbansticos e econmicos, os investimentos dos setores pblico e
privado;
IV prevenir distores e abusos no desfrute econmico da propriedade
urbana e coibir o uso especulativo da terra como reserva de valor, de
modo a assegurar a funo social da propriedade (SO PAULO, 2009).
Enfim, estabelecidos os objetivos e as diretrizes para sua aplicao em
qu consiste, pois, a concesso urbanstica? ainda a Lei n 14.917/2009 que
nos esclarece que:
Art. 2 - Para os fins desta lei, concesso urbanstica o contrato
administrativo por meio do qual o poder concedente, mediante
licitao, na modalidade concorrncia, delega a pessoa jurdica ou a
consrcio de empresas a execuo de obras urbansticas de interesse
pblico, por conta e risco da empresa concessionria, de modo
que o investimento desta seja remunerado e amortizado mediante a
explorao dos imveis resultantes destinados a usos privados ...
Pargrafo nico - A empresa concessionria obter sua remunerao,
por sua conta e risco (...) por meio da alienao ou locao de imveis,
inclusive dos imveis desapropriados e das unidades imobilirias a
serem construdas, da explorao direta ou indireta de reas pblicas
na rea abrangida pela interveno urbana ou qualquer outra forma de
receita alternativa, complementar ou acessria, bem como pela receita
de projetos associados (SO PAULO, 2009).
Interessantemente, a lei que institui a concesso urbanstica no municpio
de So Paulo permite ao capital privado a execuo de obras de infraestrutura
em uma determinada rea com o fito de promover sua requalificao,
transferindo iniciativa privada todo o nus do empreendimento,
possibilitando, inclusive, que esta se encarregue dos custos de eventuais
desapropriaes de imveis.
Parece, primeira vista, ser a concesso urbanstica um instrumento
progressista para a recuperao de reas urbanas degradadas,
abandonadas ou em processo de desfuncionalizao, uma vez que libera ao
capital particular a realizao de melhorias que os cofres pblicos talvez no
pudessem arcar sozinhos.
No entanto, a possibilidade de desapropriao por particular, prevista na
Lei n 14.917/2009, colide com os limites constitucionais
5
da desapropriao,
que dever sempre atender ao interesse pblico, restando claro que ao se
tratar de empreendimento particular de urbanizao para fins de posterior
revenda, na qual se auferir lucro que justifique a interveno privada que
no se confunde com a concesso de servio pblico, na qual a faculdade de
desapropriar dada ao concessionrio no caso de necessidade de expanso
ou melhoria do servio no h que se falar em utilidade pblica, mas sim
em interesse particular, ainda que realizado sob o manto da Administrao
Pblica (HARADA, 2010).
Em verdade, o que a concesso urbanstica promove, no municpio
de So Paulo, a autorizao da prtica especulativa por particular,
curiosamente sob a justificativa de prevenir distores e abusos no desfrute
da propriedade urbana e coibir o uso especulativo da terra urbana, conforme
disposto no art. 1, nico, IV da Lei n 14.917/2009.
Nesse sentido, o particular incentivado a investir significativas somas de
dinheiro na recuperao de uma dada rea urbana, cujo retorno ser dado
mediante a explorao dos imveis resultantes destinados a usos privados,
conforme tambm dispe o art. 2 do referido diploma legal, o que significa,
na prtica, que o poder pblico transferiu ao capital privado a faculdade da
qual o prprio poder pblico no dispe de extrair mais valia da operao
urbana qualificada como concesso urbanstica.
5
Nos termos da CF-1988 temos que: Art. 5 (...) XXII garantido o direito de propriedade;
XXIII a propriedade atender a sua funo social; XXIV a lei estabelecer o procedimento para
desapropriao por necessidade ou utilidade pblica, ou por interesse social, mediante justa e
prvia indenizao em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituio (BRASIL,
1988).
luz dessas observaes fica claro que a concesso urbanstica instituda
no municpio de So Paulo alm de inconstitucional
6
por se realizar em
condies no previstas no texto constitucional tambm representa um
grande retrocesso social, pois franqueia ao capital imobilirio a apropriao
privada de reas inteiras da cidade, que passam condio de enclaves,
nos quais o acesso e o usufruto longe de atenderem ao interesse coletivo
se sujeitam aos ditames do poder econmico, investido da faculdade de
ordenar os usos (e abusos) do territrio segundo a lgica de ampliao de
sua acumulao.
No obstante os impedimentos legais que pesam sobre a concesso
urbanstica, instituda no municpio de So Paulo, esta abrigou a Lei n
14.918/2009, que autoriza o Poder Executivo a aplicar a concesso urbanstica
na rea da Nova Luz, delegando ao capital privado a recuperao
paisagstica, arquitetnica e ambiental de uma rea que, a despeito de ser
importante para toda a cidade (sobremaneira em razo de seu significativo
valor patrimonial), foi apropriada por um conjunto de incorporadoras e de
construtoras que tendem a transform-la mais num lucrativo feudo do que em
espao de vivncia, sociabilidade e fruio coletivas.
No entanto, contrariamente concesso urbanstica que se faz a
contrapelo da lei mas que favorecendo o capital imobilirio no sofreu por
parte deste nenhuma oposio a regulamentao (mais do que necessria),
em lei especfica
7
, do Parcelamento, Edificao ou Utilizao Compulsrios,
IPTU Progressivo no Tempo e Desapropriao com Pagamento em Ttulos da
Dvida Pblica, no municpio de So Paulo em conformidade com o Estatuto
da Cidade e com o Plano Diretor do Municpio sancionada pelo prefeito
municipal em 1 de julho de 2010 foi fortemente questionada pelos setores
ligados ao capital imobilirio e construo civil, que no mediram esforos
para desautorizar a referida lei, alegando que esta no encontrava respaldo
constitucional.
6
Segundo Harada (2010) A desapropriao por zonas para fins de ulterior revenda, prevista no
art. 4 do Decreto-Lei n 3.365/41 tornou-se inconstitucional a partir do advento da Constituio
Federal de 1946, que outorgou ao Poder Pblico o poder de instituir a contribuio de melhoria
incidente sobre propriedades imobilirias excessivamente valorizadas diretamente pela execuo
de melhoramentos pblicos (...) No h na legislao federal a faculdade de o Municpio conferir
a particular o encargo de promover a reurbanizao mediante desapropriao dos imveis
abrangidos pela operao urbana, s suas expensas, para ulterior revenda das novas unidades
surgidas da requalificao urbana, a ttulo de ressarcimento das despesas feitas e realizao de
lucros. Isso configura atividade de especulao imobiliria. Se a Prefeitura no pode realizar a
especulao imobiliria, no pode, tambm, por via de concesso, transferir essa atividade ao
particular (p.2-3).
7
Trata-se da Lei n 15.234, de 1 de julho de 2010.
Com efeito, imediatamente aps o anncio da emergncia da lei especfica
destinada a disciplinar a aplicao do IPTU Progressivo no Tempo, o vice-
presidente
8
do SECOVI (Sindicato de Administradoras e Imobilirias) se
apressou em declarar a ilegalidade desse diploma legal, por ele pretender
enquadrar os proprietrios de imveis edificados, porm vazios, na exigncia
de adequao da propriedade sua funo social.
No singular entendimento do SECOVI, de So Paulo, a aplicao dos
instrumentos de regulao urbanstica destinados a promover a funo
social da propriedade dentre estes o IPTU Progressivo no Tempo s
foi recepcionada pela CF-1988 para glebas no parceladas e imveis no
edificados.
Evidentemente, esse entendimento no se sustenta luz do direito
urbanstico brasileiro, pois no s o art. 182 da CF-1988
9
previu a aplicao
do Parcelamento, Edificao ou Utilizao Compulsrios, IPTU Progressivo no
Tempo e Desapropriao com Pagamento em Ttulos da Dvida Pblica para
o solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado, conforme critrios
definidos no plano diretor municipal
10
, como tambm a LF 10.257/01
11
, que
regulamentou o captulo de poltica urbana da Carta Magna, consubstanciou
esses instrumentos, assegurando ao plano diretor a prerrogativa de estabelecer
as condies e os requisitos mnimos de aproveitamento dos imveis urbanos.
De fato, o que essas duas situaes concretas revelam a regulamentao
da concesso urbanstica e do IPTU Progressivo no Tempo, no municpio
de So Paulo que as solues para a poltica urbana adotadas pelos
municpios (ainda que pretensamente, ou de fato, amparadas pelo plano diretor
8
Notcia veiculada pelo portal UOL Notcias, em 05 de julho de 2010.
9
Art. 182 (...) 4 - facultado ao Poder Pblico Municipal, mediante lei especfica para rea
includa no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietrio do solo urbano no
edificado, subutilizado ou no utilizado, que promova seu adequado aproveitamento sob pena
sucessivamente de: I parcelamento ou edificao compulsrios; II imposto sobre predial e
territorial urbana progressivo no tempo; III- desapropriao com pagamento mediante ttulos da
dvida pblica de emisso previamente aprovados pelo Senado Federal, com prazo de resgate de
at dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenizao
e os juros legais (BRASIL, 1988).
10
De fato, nos termos do Plano Diretor Estratgico do Municpio de So Paulo lemos que: Art.
201 (...) 4 - considerado solo urbano no utilizado todo tipo de edificao nos distritos da S,
Repblica, Bom Retiro, Consolao, Brs, Liberdade, Cambuci, Pari, Santa Ceclia e Bela Vista
que tenham, no mnimo, 80% (oitenta por cento) de sua rea construda desocupada h mais de
cinco anos, ressalvados os casos em que a desocupao decorra de impossibilidades jurdicas
ou resultantes de pendncias judiciais incidentes sobre o imvel (BRASIL, 2010).
11
Art. 5 - Lei municipal especfica para rea includa no plano diretor poder determinar o
parcelamento, a edificao ou a utilizao compulsrios do solo urbano no edificado,
subutilizado ou no utilizado, devendo fixar as condies e os prazos para implementao da
referida obrigao 1 - Considera-se subutilizado o imvel: I cujo aproveitamento seja inferior
ao mnimo definido no plano diretor ou em legislao dele decorrente (BRASIL, 2001).
e pela legislao urbanstica superior) refletem as capacidades diferenciais
das classes sociais em disputa de se apropriar dos benefcios oriundos da
gesto urbana, que pode operar a favor ou contra determinados interesses
constitudos.
Interessa-nos, pois, compreender qual a potencialidade dessa arena de
conflitos instituda pela disputa que se d em torno da poltica urbana, no
sentido de entender os limites e as possibilidades da regulao urbanstica para
a promoo do bem-estar coletivo e da justia social, quando reconhecemos
que os grupos sociais em conflito se movem por interesses particulares.
Invocando a chave heurstica de Habermas (1989) observamos que no
interior de uma esfera pblica de negociao, os interesses privados ao
serem enunciados como tais e ao se sujeitarem ao escrutnio pblico se
desprivatizam, porquanto passam a ser portadores de uma pactuao social
explicitamente negociada.
Obviamente, o problema da constituio de uma esfera pblica, livre e
democrtica, entre iguais, preconizada por Habermas em sua teoria da ao
comunicativa (IDEM, IBIDEM) no de simples realizao, mas mesmo
admitindo suas imperfeies, a gesto democrtica participativa se afigura
como uma instncia concreta de debate entre projetos polticos e econmicos
distintos, oriundos dos diversos grupos sociais que disputam os benefcios da
poltica urbana.
Mesmo como soluo poltica limitada, que no resolve as assimetrias
de poder, a gesto democrtica participativa especialmente por meio de
conselhos ou de rgos colegiados possibilita a emergncia de instncias
pblicas de debate e de deliberao da poltica urbana que obrigam os atores
sociais a explicitarem seus interesses, tornando mais factvel o controle social
das aes do Poder Pblico.
provvel que o leitor mais informado questione a eficcia desse
mecanismo, visto que a implantao da poltica urbana, luz das premissas
do Estatuto da Cidade, engendrou, nas legislaes municipais, uma mirade
de situaes especficas nas quais um conselho gestor foi designado para
acompanhamento de aes pontuais executadas pela Administrao
Pblica ou por terceiros no exerccio de funo pblica, tendo em vista a sua
legitimao.
Esse precisamente o caso da concesso urbanstica, em So Paulo, cuja
Lei n 14.917/2009 institui a obrigatoriedade de criao de um conselho gestor
para cada concesso urbanstica, nos seguintes termos:
Art. 38 - Para a fiscalizao de cada concesso urbanstica, o
Executivo constituir um Conselho Gestor, de formao paritria, com
representantes da Municipalidade e da sociedade civil, de forma a
propiciar a participao dos cidados interessados, tais como moradores,
proprietrios, usurios e empreendedores, cabendo ao Conselho
Gestor as providncias necessrias para fiscalizao, verificao e
acompanhamento do cumprimento das diretrizes da interveno urbana
e do respectivo contrato de concesso (BRASIL, 2009).
No resta dvida de que no esse tipo de instncia pblica, de carter
interino, que o Estatuto da Cidade preconiza ao tratar da gesto democrtica
participativa da cidade, pois essa instncia de representao s faz sentido no
quadro da implantao da nova poltica urbana propugnada pela LF 10.257/01
se ela se configurar, efetivamente, como espao de deliberao e de deciso
acerca da poltica de desenvolvimento urbano em sua totalidade, e no no
contexto de intervenes urbanas pontuais.
Isso significa dizer que, planos diretores participativos, comprometidos
com os pactos sociais e territoriais construdos ao longo de seu processo de
elaborao devem primar por conselhos gestores com poder deliberativo e
mxima independncia possvel do Poder Executivo, que sejam imbudos da
faculdade de anlise, aprovao e de acompanhamento de todas as medidas
legais e administrativas afetas poltica urbana. Esse , alis, o sentido de um
Conselho da Cidade: trata-se de rgo representativo, com mandato definido
e legitimidade assentada nas instituies interessadas no desenvolvimento
urbano, que por meio de seus membros negocia e pactua as possibilidades e
as necessidades do desenvolvimento urbano, orientando-se pela necessria
adequao da propriedade e da cidade sua funo social.
Na verdade, da perspectiva jurdico-poltica, a instituio de um conselho
municipal gestor de poltica urbana s ganha sentido se investido da
competncia, emanada do Poder Legislativo, de editar resolues nos assuntos
de sua competncia, definidos na lei especfica que criar o referido conselho
suas deliberaes tiverem fora normativa, o que exige no apenas o exerccio
da pactuao coletiva dentre representaes sociais com projetos conflitantes
(representaes de moradores de bairro ou do movimento popular pelo direito
moradia versus representaes dos setores ligados ao capital imobilirio e
construo civil, por exemplo), mas tambm o cumprimento da legislao
em vigor no municpio, bem como das normas gerais de direito urbanstico
definidas pela legislao federal, mormente pelo Estatuto da Cidade.
Nesse aspecto, impende registrar que s avanaremos na implantao de
uma poltica urbana capaz de promover justia social ou seja, verdadeiramente
comprometida com a funo social da cidade e da propriedade se
legitimarmos os conselhos das cidades enquanto entes privilegiados na
mediao da regulao pblica, pois muito embora despontem dissensos
e certos interesses prevaleam sobre outros, a poltica urbana no (e no
deve ser) decidida a portas fechadas, mas precisa ser objeto de disputa e
de enunciao pblicos, reiterando que os pactos sociais e territoriais so
impermanentes e tambm imperfeitos porque resultam de coalizes sociais
de composio varivel, assim como os prprios interesses e grupos sociais
em disputa.
Ainda no que se refere funo social da cidade e da propriedade interessa
pontuar que, uma grande dificuldade na sua efetivao, mesmo nos municpios
que dispem de plano diretor, diz respeito, sobremodo, compreenso
corrente entre ns de que o direito de propriedade no comporta inflexes,
ou seja, a compreenso de que inexiste limite ao seu exerccio, a despeito
de nossa Carta Magna atribuir-lhe uma necessria funo no contexto do
desenvolvimento urbano da cidade.
Sem dvida alguma essa uma questo de relevo se nos propusermos a
compreender o porqu dos limites da realizao da funo social da cidade e
da propriedade na gesto urbana das cidades brasileiras, face s reconhecidas
potencialidades para sua consecuo, presentes nos instrumentos de poltica
urbana constantes do Estatuto da Cidade.
Nos termos da CF-1988
12
, a propriedade urbana cumpre sua funo
social quando atende s exigncias fundamentais do ordenamento urbano
expressas no plano diretor, ganhando, pois, a necessria funo social da
propriedade mais densidade normativa com o advento do Estatuto da Cidade
13
,
o qual preconiza que a poltica urbana tem por objetivo ordenar o pleno
desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade, por meio
da garantia do direito (difuso) s cidades sustentveis, da gesto democrtica
participativa, da adequada oferta de equipamentos urbanos e comunitrios,
da justa distribuio dos nus e dos bnus decorrentes do processo de
urbanizao, da recuperao dos investimentos do poder pblico dos quais
tenha decorrido a valorizao de imveis urbanos, da adoo de padres de
consumo de bens e de servios de expanso urbana compatveis com as
possibilidades econmicas e socioambientais do municpio, dentre outros.
O que observamos dos pressupostos legais incorporados nas normas de
direito urbanstico vigentes no pas que a funo social da propriedade (e da
prpria cidade) diz respeito adequao do bem de propriedade de particular
ou da Administrao Pblica s necessidades coletivas dos habitantes da
cidade, estando estes bens sujeitos limitao em seu uso, no caso de conflito
com o interesse social.
Isso significa dizer que na hiptese de conflito entre o direito difuso
(nesse caso, o prprio direito cidade) e o direito individual bsico (aqui,
12
Cf art. 182 da CF-1988.
13
Cf art. 2 da LF 10.257/01.
obviamente, o direito de propriedade) o direito urbanstico, no encalo do
texto constitucional assegura que deve prevalecer o primeiro.
Ora, no fcil em um pas marcado por imensas desigualdades sociais
e incontveis assimetrias de oportunidades gerar um amplo (e rpido)
convencimento social de que o mais protegido dos direitos fundamentais
precisamente o direito de propriedade, deve sujeitar-se s injunes e s
necessidades da ordem urbanstica.
Nesse sentido, um rpido sobrevoo sobre a histria de nosso direito
constitucional permite perceber que, antes de qualquer outro dos direitos
individuais bsicos aos quais tanto nos acostumamos direito vida,
liberdade, igualdade, segurana e propriedade, precisamente o direito
propriedade aquele que se encontra positivado desde a nossa primeira
carta constitucional, a Constituio do Imprio do Brazil, de 1824, outorgada
pelo imperador D. Pedro I.
No obstante o enraizamento histrico e cultural do direito de propriedade
como direito individual intocvel e ilimitado, exatamente a ruptura com essa
tradio liberal-iluminista, herdada da revoluo burguesa por excelncia, a
Revoluo Francesa, de 1789, que se insinua na subsuno da propriedade
sua funo social, ou ainda, na sujeio da propriedade ordem urbanstica,
assentada na poltica urbana, cujo principal instrumento o plano diretor.
Dessa constatao decorre que, para a realizao da funo social da
cidade e da propriedade h que se operar uma mudana de mentalidade
para a qual no h outro caminho seno a exaustiva pactuao pblica em
torno da poltica urbana orientada para a adequada compreenso de que
ao direito de propriedade no se sobrepe o direito de uso da propriedade,
sendo este ltimo decorrente da autorizao do poder pblico, respeitadas
determinadas condies e requisitos que respondem s necessidades do
planejamento e do ordenamento do espao urbano.
Nesse contexto, dentre os instrumentos de regulao urbanstica mais
eficazes para se fazer cumprir a funo social da propriedade urbana
fundamento ltimo de todo o direito urbanstico brasileiro alm dos j
explicitados Parcelamento, Edificao ou Utilizao Compulsrios, IPTU
Progressivo no Tempo e Desapropriao com Pagamento em Ttulos da
Dvida Pblica, merecem destaque os instrumentos Outorga Onerosa do
Direito de Construir, Direito de Preempo e Transferncia do Direito de
Construir.
A Outorga Onerosa do Direito de Construir, instituto usualmente conhecido
como solo criado se assenta, de fato, numa disjuno entre direito de
propriedade e direito de construir. As experincias mais significativas e que
serviram de modelo regulao urbanstica brasileira, consubstanciada no
Estatuto da Cidade referem-se s experincias implantadas na Frana e na
Itlia, ao longo dos anos 1970.
Com efeito, a Lei 75-13.28, de 31/12/1975, estabelecia coeficiente de
aproveitamento (CA) bsico 1,5 para Paris e C.A bsico 1,0 para o restante da
Frana, com o objetivo de equalizar os preos dos terrenos entre as diferentes
regies do pas, corrigindo distores especulativas. No entanto, nos ltimos
trinta anos, essa lei sofreu diversas flexibilizaes, passando de nacional e
obrigatria para local e facultativa (ESTRADA, 2006).
J a experincia italiana que serviu de modelo regulao urbanstica
brasileira tem por marco a Lei n 10, de 28/01/1977, conhecida como regime
di concessione, a qual estabelecia que o direito de construir importava a
aquisio de um direito no compulsrio, desvinculado da propriedade do
bem, o que significa dizer que o direito de propriedade no importava, em
absoluto, o direito de edificar, sendo este ltimo ato voluntrio, resultante da
vontade das partes o particular e o poder pblico, este concedente do direito
(IDEM, IBIDEM).
Como se pode depreender da anlise da seo IX, do captulo II, do
Estatuto da Cidade, que trata da Outorga Onerosa do Direito de Construir, a
regulao urbanstica brasileira incorporou fortemente o pressuposto presente
no regime di concessione italiano, o qual se assenta na disjuno entre direito
de propriedade e direito de construir, mesclando-o com a definio de um
coeficiente bsico de aproveitamento para toda a cidade ou diferenciado para
distintas zonas da cidade, a partir do qual o direito de construir deixa de ser
gratuito e passa a ser oneroso, implicando um ato de vontade entre as partes
o particular e o poder pblico, sendo a concesso do direito de edificar
acima do coeficiente bsico de aproveitamento um direito adquirido mediante
contrapartida a ser prestada pelo beneficirio.
importante observar que a Outorga Onerosa do Direito de Construir, por
ser um instrumento muito relevante para corrigir distores no valor fundirio
das reas urbanas exige para sua aplicao a previso expressa das reas de
incidncia, que devem ser gravadas no plano diretor (art. 28, LF 10.257/01), e
no em lei especfica, como ocorre com outros instrumentos.
O Estatuto da Cidade define, ainda, o que a lei pressupe por coeficiente
de aproveitamento: para os efeitos desta Lei, coeficiente de aproveitamento
a relao entre a rea edificvel e a rea do terreno (art. 28, 1, LF
10.257/01), determinando, tambm, que o plano diretor fixe o coeficiente
de aproveitamento bsico (nico ou diferenciado) e os limites mximos
do coeficiente de aproveitamento a serem outorgados, respeitando-se a
proporcionalidade entre infraestrutura e o adensamento esperado em cada
rea passvel de incidncia do instrumento (art. 28, 3, LF 10.257/01).
Alm da Outorga Onerosa do Direito de Construir, o Estatuto da Cidade,
na seo IX, do captulo II, referente aos instrumentos de poltica urbana prev
a possibilidade de o Municpio conceder alterao de uso do solo, mediante
contrapartida a ser prestada pelo beneficirio, para reas previamente includas
no plano diretor e marcadas como sujeitas aplicao do instrumento (art. 29,
LF 10.257/01).
Conforme determina o Estatuto da Cidade cabe lei especfica instituir
a frmula de clculo para a cobrana do potencial construtivo adicional ao
coeficiente bsico de aproveitamento, os possveis casos de iseno do
pagamento da outorga (para empreendimentos habitacionais de interesse
social, ou para a instalao de equipamentos comunitrios, por exemplo), e a
contrapartida a ser prestada pelo beneficirio (art. 30, L.F 10.257/01). Tambm
cuidou o referido diploma legal de definir o escopo de aplicao dos recursos
oriundos da Outorga Onerosa do Direito de Construir (constituio de reserva
e regularizao fundirias, implantao de equipamento urbano e comunitrio,
criao de reas de lazer, preservao do patrimnio cultural e ambiental,
dentre outros) de modo a evitar usos no convenientes do instrumento (art.
31, LF 10.257/01), por parte dos gestores pblicos.
Por fim, cabe observar que as reas de incidncia da Outorga Onerosa do
Direito de Construir e da Outorga de Alterao de Uso do Solo, assim como
do Parcelamento, Edificao ou Utilizao Compulsrios, do IPTU Progressivo
no Tempo e da Desapropriao com Pagamento em Ttulos da Dvida Pblica
devem, obrigatoriamente, constar no Plano Diretor, o que no s refora a
centralidade desse instrumento na nova poltica urbana propugnada pelo
Estatuto da Cidade, mas tambm visa vincular os institutos supramencionados
ao processo mais amplo de planejamento da ocupao e do ordenamento do
territrio do municpio, evitando solues casusticas e arranjos privatistas que
privilegiem determinado grupo ou indivduo s expensas de toda a cidade.
J o Direito de Preempo, nos termos do Estatuto da Cidade (art. 25)
confere ao poder pblico municipal a preferncia na aquisio de imvel
urbano, objeto de alienao onerosa entre particulares. Esse instrumento,
conforme se depreende da leitura do art. 25, I, da referida lei, deve estar
previsto no plano diretor, mas a delimitao das reas sobre as quais o
municpio deseja preferncia na aquisio poder constar da lei municipal
especfica que regulamentar o instrumento.
O Direito de Preempo fica assegurado durante um prazo de cinco anos,
independentemente do nmero de alienaes (art. 25, 1, 2) o que cria
a possibilidade do Municpio no efetuar a compra em um primeiro momento,
mas faz-lo em uma segunda ou terceira oportunidade, dentro do prazo de
cinco anos sempre que a Administrao Municipal necessitar de reas
para a reserva e para a regularizao fundirias, execuo de programas e
projetos habitacionais de interesse social, ordenamento e direcionamento
da expanso urbana, implantao de equipamentos urbanos, comunitrios,
espaos pblicos, reas verdes e de lazer e proteo do patrimnio ambiental
e cultural (art. 26, LF 10.257/01).
importante observar que a lei define um rol taxativo
14
(ou seja, fechado)
de hipteses nas quais o municpio pode evocar seu direito de preferncia
sobre imveis urbanos de particulares, evitando, assim, desvio de finalidade
na utilizao do instrumento, por parte do gestor pblico.
A lei define, tambm, a conduta do particular, que no pode se esquivar da
oferta ao poder pblico, na situao de alienao do imvel, caso o bem em
tela esteja gravado como passvel de preempo, respeitados os requisitos
estabelecidos no art. 26, do Estatuto da Cidade.
Assim, o particular dever manifestar ao Poder Pblico sua inteno de
alienar o imvel, anexando proposta de compra de terceiro, onde dever
constar preo, condio de pagamento e validade da proposta, tendo o
municpio prazo mximo de trinta dias para manifestao de interesse.
Transcorridos trinta dias sem manifestao do municpio, o particular poder
efetuar a venda a terceiro, devendo apresentar ao municpio, at 30 dias
depois de transcorrida a venda, instrumento pblico de alienao do imvel,
sendo que a alienao processada de modo diverso da proposta apresentada
nula de pleno direito (art. 27, LF 10.257/01).
O Direito de Preempo representa uma grande inovao no que respeita
limitao do direito de propriedade, uma vez que, sendo o imvel de
particular necessrio ao atendimento das funes sociais da cidade (estoque
de terras, regularizao fundiria, implantao de sistema de lazer, de reas
verdes, de equipamentos urbanos e comunitrios, preservao do patrimnio
ambiental e cultural) sua negociao no livre mercado est sujeita ao direito
de preferncia da Administrao Pblica, investida do poder de ordenamento
do territrio e de realizao da justia social (HARVEY, 1980), ou seja, da justa
distribuio dos nus e dos bnus decorrentes do processo de urbanizao.
A fora desse instrumento est, mais uma vez, na sua capacidade de jogar
o peso do Estado e da regulao a favor da democratizao dos espaos
da cidade (CYMBALISTA, 2007), pois sua finalidade precpua a de garantir
14
Observe que o texto do EC preconiza que a lei especfica que regulamentar o direito de
preempo dever definir, para cada rea gravada como passvel de incidncia da preempo,
uma ou mais das finalidades elencadas no caput do art. 26. Vejamos na letra da lei: Art. 26 (...)
nico A lei municipal prevista no 1 do art. 25 desta Lei dever enquadrar cada rea em que
incidir o direito de preempo em uma ou mais das finalidades enumeradas por este artigo
(BRASIL, 2001).
que os interesses de particulares no obstem o pleno desenvolvimento da
cidade e de sua funo social, qual seja, propiciar a todos os cidados amplo
usufruto dos bens materiais e simblicos socialmente produzidos.
Finalmente, a Transferncia do Direito de Construir a conhecida
desapropriao com pagamento em ndice na qual o municpio no efetua
pagamento em dinheiro, mas autoriza o proprietrio de imvel privado ou
pblico a exercer em outro local seu direito de construir, mediante a distino
de ndices especiais para edificar em outra rea.
A Transferncia do Direito de Construir est, necessariamente, vinculada
ao interesse social, ou seja, o municpio deve lanar mo desse instrumento
com a finalidade de preservao de bem cultural ou ambiental, implantao
de equipamentos comunitrios, regularizao fundiria, dentre outros (art. 35,
I, II, III, LF 10.257/01), que constituam inquestionvel interesse da coletividade.
Nos termos da LF 10.257/01, a Transferncia do Direito de Construir deve
estar prevista no plano diretor, mas a lei especfica que definir as condies
relativas transferncia do direito de construir reas cedentes de potencial
construtivo e o interesse social a elas vinculado, reas receptoras, formas de
clculo do potencial construtivo passvel de ser transferido, rgo competente
para a expedio dos certificados de potencial construtivo, dentre outros
procedimentos administrativos necessrios ao exerccio do direito (art. 35,
caput, 2, LF 10.257/01).
Estabelece, ainda, o Estatuto da Cidade que o proprietrio de imvel
privado que doar, em parte ou na totalidade, seu imvel ao Poder Pblico, para
os fins previstos no art. 35, I, II, III
15
poder receber do municpio autorizao
para exercer, em outro local, o direito de construir restrito em virtude do
interesse pblico.
Sem dvida alguma, a Transferncia do Direito de Construir importa uma
profunda limitao no direito de uso da propriedade, uma vez que, em virtude
do interesse social (por necessidade de proteo do patrimnio ambiental e
cultural, regularizao fundiria ou implantao de equipamentos comunitrios)
a faculdade de dispor sobre a propriedade fica total ou parcialmente obstada
ao proprietrio, que convidado, mediante reparao na forma de bnus de
potencial construtivo a exercer seu direito de usar a propriedade em local
mais conveniente ordem urbanstica, delineada no plano diretor.
15
Art. 35 Lei municipal baseada no plano diretor poder autorizar o proprietrio de imvel
urbano, privado ou pblico, a exercer em outro local, ou alienar, mediante escritura pblica, o
direito de construir previsto no plano diretor ou em legislao dele decorrente, quando o referido
imvel for considerado necessrio para fins de: I implantao de equipamentos urbanos e
comunitrios; II preservao quando o imvel for considerado de interesse histrico, ambiental,
paisagstico, social ou cultural; III servir a programas de regularizao fundiria, urbanizao de
reas ocupadas por populao de baixa renda e habitao de interesse social (BRASIL, 2001).
A importncia dos instrumentos acima descritos inegvel e sua
implantao mesmo indispensvel se quisermos, de fato, fazer cumprir a
funo social da cidade e da propriedade. No entanto, como a experincia
de incorporao desses institutos de regulao urbanstica nos grandes
municpios brasileiros aponta (RODRIGUES, 2008) h muitos avanos e
recuos no delicado processo de mudana de mentalidade que se inscreve
nos novos marcos do direito urbanstico brasileiro, sobremaneira quando se
trata de disciplinar o mais refratrio dos direitos individuais bsicos, o direito
de propriedade.
Nesse sentido, a gesto democrtica participativa, por meio de rgos
locais gestores da poltica urbana, atuantes e fortalecidos o que depende,
fundamentalmente, do compromisso e do engajamento mtuo entre gestores
pblicos e movimentos sociais configura-se como a fora social mais
progressista, capaz de alavancar, legitimamente, pactos sociais e territoriais
(SANTOS, 1998) verdadeiramente orientados para a promoo da justia
social urbana.
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137
Cidades e polticas de habitao
Sonia Nahas de Carvalho
A discusso sobre cidades e polticas de habitao desenvolveu-se apoiada
em elementos conceituais utilizados pela cincia poltica em estudos sobre
polticas pblicas. O recurso aos pressupostos desse campo de conhecimento
auxilia entender a poltica habitacional no Brasil no perodo entre 1964, ano de
criao do Banco Nacional da Habitao BNH, e o momento presente, de
instituio de sistema e fundo nacionais mecanismos criados em 2005 para
a organizao e implementao da poltica nacional de habitao de interesse
social e do Programa Minha Casa, Minha Vida. A proposta visou recuperar
a trajetria desses quase 50 anos de poltica habitacional, verificando as
transformaes de definio do problema habitacional mediante o exame dos
mecanismos utilizados para sua implementao.
Para fins de anlise, entende-se polticas pblicas como processo, pois o
suposto a noo de que polticas pblicas conformam um processo contnuo
de decises que se alteram permanentemente. Do ponto de vista emprico e,
sem dvida, mais consistente com a proposio de onipresena da poltica,
mais apropriado ver o sistema das polticas pblicas como processo em fluxo,
que se caracteriza por constantes barganhas, presses e contrapresses e
muitas vezes por redefinies do prprio objeto das decises
1
.
1
Esse referencial tem orientado os estudos sobre polticas pblicas realizados pela autora e
fortemente apoiado em Lamounier (s.d.).
Cidades e Polticas de Habitao 138
Entender polticas pblicas como processo contm pelo menos duas
acepes. A de que se trata de um processo temporal de constante redefinio
dos objetos em jogo, como resultado de decises anteriores. A segunda
acepo de processo refere-se s alteraes da prpria definio do que
e no objeto de deciso poltica; em outras palavras, o processo pelo qual
objetos antes congelados ou tidos como parmetros no negociveis deixam
de s-lo. Portanto, a abordagem que melhor expressa o quadro real das
polticas pblicas a que as considera como processo contnuo de decises
que, se de um lado, pode contribuir para ajustar e melhor adequar as aes
ao seu objeto, de outro, pode alterar substancialmente uma poltica pblica.
Consoante a esse referencial, analisar polticas pblicas especficas, como
a habitacional, deve considerar interesses e influncias que atuam ao longo de
todo seu processo, desde o momento em que uma questo ingressa na agenda
governamental at a concluso das intervenes. Trata-se, dessa forma, de
processo tenso e conflitivo, pois diversos so os interesses que podem alterar,
diversificar ou preservar a direo prevista na programao inicial.
A emergncia da habitao na agenda dos governos do
regime ps-1964
Aqui vai o trabalho sobre o qual estivemos conversando. Estava
destinado campanha presidencial de Carlos [Lacerda], mas ns
achamos que a revoluo vai necessitar de agir vigorosamente junto
s massas. Elas esto rfs e magoadas, de modo que vamos ter
de nos esforar para devolver a elas uma certa alegria. Penso que a
soluo dos problemas de moradia, pelo menos nos grandes centros,
atuar de forma amenizadora e balsmica sobre suas feridas cvicas
(ANDRADE, 1976, p.120).
Este trecho da carta enviada por Sandra Cavalcanti
2
ao presidente
Marechal Castelo Branco, tantas vezes citado nos estudos sobre a poltica
habitacional do ps-1964, foi a alternativa de resposta aos setores urbanos
mobilizados nos ltimos anos do regime democrtico-representativo que
antecedeu o golpe militar de 1964. Ele explicita a percepo do novo governo
da necessidade de trazer uma resposta pblica ao propor um plano nacional
de habitao e a criao do que veio a ser o Banco Nacional da Habitao
BNH, estruturados com forte acento burocrtico e centralizador da poltica no
governo federal
3
.
2
Sandra Cavalcanti foi depois nomeada primeira presidente do Banco Nacional da Habitao.
3
No perodo imediatamente anterior, a poltica habitacional desenvolvia-se sob a gide da
Fundao da Casa Popular, criada em 1946. Os seus resultados foram quantitativamente
modestos.
139 Sonia Nahas de Carvalho
dessa forma que a questo habitacional compe a agenda do primeiro
governo do regime autoritrio, j na primeira hora, pois a criao do BNH data
de agosto de 1964. Em torno do BNH brao executivo do Sistema Financeiro
da Habitao a implementao da poltica ocorreu pela articulao entre
os setores pblico e privado, para o que valeram recursos da poupana
compulsria (Fundo de Garantia do Tempo de Servio FGTS, de 1966) e
voluntria, com as cadernetas de poupana e letras imobilirias (CARVALHO,
1991, p.51). Essas fontes de recursos garantiram a viabilidade financeira da
poltica por razovel perodo de tempo.
A alternativa para as massas urbanas rfs e magoadas do regime anterior
foi a casa prpria, compatvel com o projeto de reduzir riscos de arruaas ou
de desmobilizao social, diante dos compromissos a serem assumidos pelos
futuros muturios com financiamentos de longo prazo. Em simultneo, seria
preciso remunerar a taxas de juros reais os recursos financeiros de origem extra-
oramentria da poltica FGTS e Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo.
A casa prpria como soluo, infelizmente, no veio sozinha. Pois a unidade
oferecida compunha-se em conjuntos habitacionais de grandes propores e
de localizao perifrica aos principais centros urbanos do pas. Cidade de
Deus, no Rio de Janeiro, tema de filme que retratou graves problemas sociais
no perodo atual, exemplo emblemtico das consequncias sociais do tipo
de soluo adotado pela poltica habitacional do perodo.
Alm disso, no foi uma agncia governamental qualquer a assumir a
liderana da poltica habitacional brasileira, mas um banco, que rapidamente
imprimiu um novo carter poltica em favor de um objetivo de natureza mais
especificamente econmica. De acordo com Cintra (1978):
O BNH tornou-se de fato potncia econmica, principalmente aps ter
sido incumbido da administrao do FGTS, e o papel socioeconmico
a ele originariamente atribudo foi, gradualmente, reduzido. Esvaziada
a grande mobilizao poltica dos ltimos momentos do populismo, ao
passo que as doutrinas e polticas agora em vigor impunham ao Banco
severas restries financeiras, os paradigmas dos grupos tcnicos,
sobretudo engenheiros, que o dirigiam, levaram-no a moldar-se, cada
vez mais, pelos bancos privados com objetivos lucrativos. Gradualmente
viriam a reduzirem-se os financiamentos de habitaes de baixo custo, e
o BNH destinaria seus programas, cada vez mais, aos grupos de renda
mais alta. Na lgica do Banco, como banco, a habitao de baixo custo
no mais constitua prioridade, menos ainda um bem do tipo conhecido
nas finanas pblicas como bem pblico (CINTRA, 1978, p.199).
O modelo de poltica habitacional consolidado caracterizou-se por
padres convencionais de produo, financiamento e comercializao de
unidades habitacionais acabadas. Diante do valor elevado dessas unidades,
essa alternativa alijou os segmentos de mais baixa renda que foram
progressivamente excludos do acesso aos programas habitacionais.
Em meados da dcada de 1970, a insatisfao social com o no
atendimento das demandas cresce, favorecendo a organizao popular. A
sensibilidade poltica dos decisores pblicos capta essas presses e, em
decorrncia, o BNH instituiu um conjunto de programas Profilurb, Ficam,
Promorar e Joo de Barro , destinados s famlias com renda de at trs
salrios mnimos
4
.
Na linha de programas no convencionais, esses programas buscavam
solues ao problema da moradia que, via de regra, absorvia as prticas
comunitrias de produo coletiva da unidade habitacional (CARVALHO, 1991,
p.51-52). Ou seja, na impossibilidade de oferecer uma unidade acabada, de
valor incompatvel com a renda dos setores pobres da populao, a alternativa
foi a oferta de financiamento de lotes urbanizados e de materiais de construo
e a adoo de processos construtivos baseados na autoconstruo ou mutiro,
em que parte da mo-de-obra utilizada na execuo dos empreendimentos se
compe dos futuros muturios.
Alarga-se dessa forma o leque de atendimento da poltica, com a
incorporao dos grupos de baixa renda. A estes, contudo, aplicam-se
as mesmas regras de financiamento habitacional, fundadas na lgica dos
bancos privados, de remunerao dos emprstimos concedidos. Alm
disso, a poltica manteve o atendimento dos grupos de mais alta renda, no
obstante, a reduo, nesse perodo, da concentrao dos financiamentos a
eles concedidos. De qualquer forma, os resultados quantitativos alcanados
pelos programas no convencionais foram modestos.
Esgotamento e crise do modelo de poltica
Apesar dos esforos em reorientar os recursos da poltica, problemas
de gerenciamento dos programas e de gesto dos recursos financeiros
acumulados ao longo dos anos, agravados por decises de poltica econmica
e monetria e por presses polticas para a ampliao da participao nas
decises, levaram o Sistema Financeiro da Habitao a uma crescente crise,
financeira e institucional. A partir de 1983, essa crise acentua-se pelo quadro
econmico recessivo que se instalou no pas (CARVALHO, 1991, p.52).
Nesse contexto e j em um momento de ausncia de uma proposta clara
de interveno, em 1986, o BNH extinto por incorporao Caixa Econmica
Federal. O significado da transferncia das atribuies de habitao popular
para um banco de captao de recursos financeiros e no de fomento de
programas sociais, significou a opo do governo federal em acentuar a
dimenso financeira da atuao pblica no setor habitacional.
4
A instituio desses programas ocorreu no perodo entre 1975 e 1984.
As indefinies da poltica durante o governo da Nova Repblica se
estendem aos anos tumultuados do perodo Collor-Itamar Franco. No governo
Sarney, identificam-se evidncias de aproximao da questo habitacional
urbana, em particular com a estruturao de um aparato governamental dirigido
exclusivamente ao setor de desenvolvimento urbano. Em maro de 1985 foi
criado o Ministrio do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente (MDU):
Contudo, entre essa data e maro de 1989 sucederam-se trs
ministrios com competncia pela formulao das diretrizes de poltica
habitacional. (...) As aes desses ministrios na rea habitacional
foram mais visveis nos programas desenvolvidos pela Secretaria
Especial de Ao Comunitria. (...), cujas evidncias apontam para um
atendimento segundo critrios clientelsticos, dentro de um processo de
articulao entre os governos central e local, ausentes os mecanismos
de controle das inverses efetuadas.
Ao final do governo da Nova Repblica, o quadro identificado foi
o de reduo sensvel dos investimentos para todas as faixas de
financiamento e do nmero de unidades financiadas em programas
destinados s populaes de baixa renda. (...) E as decises tomadas
no conseguiram reverter o desempenho da poltica que, mesmo
diante do declnio dos investimentos, manteve-se dentro de um perfil
de redistribuio regressiva (CARVALHO, 1991, p.54).
O governo Collor buscou dar outro impulso poltica habitacional,
estruturando sua coordenao no Ministrio da Ao Social, Caixa Econmica
Federal e Conselho Curador do FGTS, com atribuies legalmente definidas. A
implementao da poltica caracterizou-se essencialmente pela produo de
novas unidades habitacionais, com recursos do FGTS, em maior proporo, e
do Tesouro nacional, em menor proporo.
O perfil de atuao do perodo anterior foi mantido, alterando-se a forma
e natureza da execuo da poltica, favorecendo o estabelecimento de
articulaes entre as esferas local e central, com a abertura de alternativas de
agentes promotores de empreendimentos (especialmente quanto s empresas
privadas de construo civil) (CARVALHO, 1991, p.57).
A rearticulao da poltica
Em meio crise e esgotamento do modelo BNH e aos movimentos pela
redemocratizao poltica do pas dos anos 1980, multiplicam-se e diversificam-
se as correntes, advogando diferentes e novos modelos de poltica. Em realidade
tais correntes expressam a tenso entre concepes de poltica da alternativa
via mercado, de soluo individual ou pblica, e do entendimento da questo
habitacional integrada urbana, associada ou no questo fundiria urbana.
Essas correntes convivem com o modelo de poltica institudo pelo BNH, da
oferta de moradias a serem adquiridas mediante financiamento habitacional
de longo prazo. Duas situaes histricas ilustram essas correntes. A primeira
localiza-se nos anos do governo Fernando Henrique Cardoso (1995-2002). A
segunda resulta da discusso da reforma urbana e os princpios consagrados
pela Constituio Federal de 1988, regulamentados com o Estatuto da Cidade
em 2001.
A habitao de soluo individual pelo mercado
O governo Fernando Henrique Cardoso desenvolveu os esforos de
estruturao de uma poltica bastante abrangente. De acordo com Maricato
(1998, p.5), a poltica nacional de habitao, apresentada em 1996, revelava
uma proposta sensvel e atualizada com as anlises tcnicas e crticas
feitas pela oposio ao SFH [Sistema Financeiro da Habitao] durante
dcadas. Entre suas virtudes, essa autora relaciona como principais itens: o
reconhecimento da cidade ilegal e, portanto da extenso dos direitos e da
cidadania; novo conceito de dficit incorporando a melhoria de reas ocupadas
precariamente aos programas da poltica urbana alm do conceito da casa
pronta; descentralizao da operao dos programas de responsabilidade de
governos municipais e estaduais; diversidade de programas rompendo com
a rigidez e a padronizao excessiva, tendo sido criados os programas Pr-
moradia, Habitar Brasil, Carta de Crdito Individual e Associativo, e Apoio
Produo; reconhecimento da importncia da produo associativa privada
no lucrativa (Carta de Crdito Associativo); reconhecimento da importncia da
questo fundiria e urbanstica; reconhecimento da relevncia da participao
democrtica na gesto da poltica habitacional atravs da proposta do
Conselho de Poltica Urbana; e reconhecimento de que o dficit habitacional
se concentra de forma radical nas camadas de rendas mais baixas.
A explicitao desses pontos, dando uma nova abrangncia poltica
habitacional, era o reconhecimento da complexidade da habitao vista no
simplesmente de forma isolada, mas integrada urbanizao brasileira que
produziu a cidade ilegal. A um problema assim diagnosticado propunham-se
modalidades diferenciadas de interveno, alm de incorporar a habitao
como direito, conforme preconizado pela Constituio de 1988. Alm disso,
introduziu-se o conceito de dficit associado ao de necessidades habitacionais,
de carter mais abrangente, e dos procedimentos para sua quantificao e de
diferenciao segundo tipos e graus de carncia
5
.
5
A recuperao da metodologia de estimao das necessidades habitacionais no apresentada
nesse trabalho, apesar de relevante. O debate havido tem se focalizado nos componentes que
integram o dficit habitacional, pois de sua definio que se estabelece o volume de unidades
habitacionais a serem repostas, em geral, com novas construes.
Contudo, no obstante definir a poltica em bases abrangentes e propor
linhas de financiamento para diferentes faixas de renda
6
, a comparao do
desempenho entre os programas revelaram o real significado da poltica,
com a mudana do paradigma da poltica em substituio ao modelo BNH
(ARRETCHE, 2002). A oportunidade dessa mudana foi facultada pelo incio
de um novo governo, ao qual eram caras as teses de inspirao neoliberal que
encontraram solo frtil de florescimento no Brasil ao longo da dcada de 1990.
Entre os programas formulados, o programa Carta de Crdito Individual,
destinado s famlias com renda de at 12 salrios mnimos, absorveu 76% dos
recursos habitacionais do FGTS no perodo 1995-98, utilizados principalmente
para a aquisio de imveis usados. Coerente incorporao de princpios
de mercado para a proviso de servios, a poltica [habitacional] visou a
abrir espao para a participao do setor privado na proviso de servios e
a introduzir uma poltica de crdito ao muturio final
7
. Esse programa deveria
conceder financiamentos diretamente ao muturio final para que este pudesse
adquirir uma unidade habitacional nova ou usada, ou mesmo construir ou
reformar sua prpria unidade habitacional. Tratava-se de um programa de
financiamento demanda habitacional, cuja principal caracterstica a de
permitir ao muturio adquirir um imvel diretamente no mercado imobilirio
(ARRETCHE, 2002, p.5).
Habitao e regulao urbana
Alm de reconhecer o direito moradia, a Constituio de 1988, pela
primeira vez, dedicou um captulo especfico poltica urbana (captulo II,
ttulo VII), estabelecendo princpios que possibilitam relacionar as questes
habitacional e urbana, mediada pela definio de mecanismos de regulao
urbana
8
.
6
Entre eles, o Programa Pr-Moradia, para famlias com renda de at trs salrios mnimos.
7
A argumentao feita por Arretche funda a discusso de introduo de um novo paradigma,
em substituio quele do regime militar. Ao lado da introduo de princpios de mercado, esse
paradigma compreende a descentralizao da alocao dos recursos federais e se estende
tambm para o campo do saneamento bsico, alm da habitao.
8
Os termos constitucionais firmados resultaram do embate entre foras mais conservadoras,
para as quais o direito de propriedade privada inviolvel, e os segmentos que propunham um
tratamento mais agressivo da questo urbana na direo da reforma urbana, como o Movimento
Nacional pela Reforma Urbana. Este movimento organizou-se pela reunio de associaes
profissionais, movimentos populares, organizaes no-governamentais e pessoas fsicas para
participao nos debates constituintes, apresentando, em 1987, ao Congresso constituinte a
emenda popular pela reforma urbana, com 160 mil assinaturas, que advogava uma concepo
de cidade global e integrada.
A poltica urbana estabelecida centralizou-se na questo do solo urbano e
elegeu o plano diretor obrigatrio para cidades com mais de 20 mil habitantes,
de responsabilidade do poder pblico municipal, elaborado e executado pelo
Executivo e transformado em lei pelo Legislativo como instrumento bsico
para a execuo da poltica de desenvolvimento urbano. Os principais institutos
jurdicos e polticos de interveno urbana, aps dez anos de tramitao do
projeto de lei no Congresso nacional, foram regulamentados em 2001 (Lei
Federal n 10.257), sob o ttulo de Estatuto da Cidade
9
:
O Estatuto da Cidade reafirma os princpios bsicos estabelecidos
pela Constituio da Unio, preservando o carter municipalista, a
centralidade do plano diretor como instrumento bsico da poltica
urbana e a nfase na gesto democrtica. Nessa perspectiva, o
Estatuto da Cidade, ao regulamentar os preceitos constitucionais
estabelecidos no contexto das discusses acerca do papel do Estado
nos anos 1980, retoma a centralidade da funo do poder pblico
na regulao das relaes sociais em matria urbana. Os institutos
jurdicos e urbansticos regulamentados so as condies institucionais
necessrias sem que sejam obrigatoriamente suficientes oferecidas
ao poder pblico municipal para a produo de bens pblicos e o
cumprimento de funes sociais (CARVALHO, 2001, p.131).
Ser, portanto, no mbito do plano diretor que a funo social da
propriedade poder ser definida. Sem romper a inviolabilidade do direito
da propriedade privada, reconhecido em sentido individual, o cumprimento
da funo social da propriedade urbana ocorre, consoante ao artigo 39 do
Estatuto da Cidade e tambm contido na Constituio de 1988, quando atende
s exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano
diretor, assegurando o atendimento das necessidades quanto qualidade de
vida, justia social e ao desenvolvimento das atividades econmicas.
Dessa forma, o direito de uma dada propriedade passa a ser reconhecido
a partir de regras legais municipais definidoras de suas potencialidades de uso
e o seu contedo econmico atribudo pelo Estado mediante considerao
dos interesses sociais envolvidos durante o processo de elaborao do
plano diretor. Em consequncia, a abrangncia atribuda ao plano diretor
que determinar a noo de social propriedade a ser adotada. Em vez de
um direito com contedo predeterminado, o direito de propriedade poder
transformar-se em direito propriedade. Com essa perspectiva, o sentido
9
O Estatuto da Cidade estendeu a obrigatoriedade de elaborao dos planos diretores aos
municpios integrantes das regies metropolitanas e aglomeraes urbanas, de reas de
especial interesse turstico, inseridos em rea de influncia de empreendimentos ou atividades
com impacto ambiental de mbito regional ou nacional significativo e que pretendam utilizar os
instrumentos que permitam exigir do proprietrio de solo urbano no-edificado, subutilizado ou
no utilizado seu adequado aproveitamento.
individual da propriedade revisto e poder ser definido por uma funo
socialmente orientada (FERNANDES apud CARVALHO, 2001, p.131).
O mecanismo que possibilita cumprir a funo social da propriedade
urbana uma lei municipal especfica para rea includa no plano diretor que
determine ao proprietrio do solo urbano no-edificado, subutilizado ou no
utilizado que promova o seu adequado aproveitamento. Lei municipal poder
tambm determinar o parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios
para as reas delimitadas no plano diretor e o no cumprimento dessa
determinao, faculta o recurso ao imposto predial e territorial urbano (IPTU)
progressivo no tempo.
A seguir relacionam os mecanismos regulamentados pelo Estatuto da
Cidade, passveis de utilizao pelo poder pblico municipal, desde que
definidos no mbito do plano diretor. Relevada esta restrio, o recurso
a esses mecanismos, ao se focalizarem na regulao urbana, permitem
formular polticas habitacionais a partir do entendimento da natureza urbana
do problema habitacional que se configura a partir dos processos de
ocupao urbana, com fortes repercusses sobre o valor da terra urbana,
e que impedem ou dificultam o acesso moradia digna aos segmentos de
populao socialmente desfavorecidos.
QUADRO 1 - Instrumentos Urbansticos e Jurdicos Regulamentados Estatuto da Cidade (2001)
10
INSTRUMENTOS URBANSTICOS E
JURDICOS VINCULADOS AO PLANO
DIRETOR
Direito de preempo, que confere, ao poder
pblico municipal, preferncia na aquisio de
imvel urbano, objeto de alienao onerosa
entre particulares.
Transferncia do direito de construir,
destinado a viabilizar a preservao de imveis
ou reas de valor histrico ou ambiental.
Operaes urbanas consorciadas, destinado
a viabilizar intervenes em maior escala, em
atuao concertada entre o poder pblico e a
iniciativa privada.
Outorga onerosa do direito de construir,
instrumento que permite fixar reas nas quais o
direito de construir poder ser exercido acima
do coeficiente de aproveitamento bsico,
mediante contrapartida a ser prestada pelo
beneficirio.
OUTROS INSTRUMENTOS URBANSTICOS E
JURDICOS
Para regularizao fundiria
Concesso do direito real de uso
Usucapio especial de imvel urbano de uso
residencial individual ou coletivo aplicvel a
reas ou edificaes de at 250 m
2
de uso
ininterrupto por cinco anos.
Concesso de uso especial para fins de
moradia
Direito de superfcie
Para regularizao fundiria, recuperao
urbana e melhorias habitacionais
Delimitao de permetro de zonas especiais
de interesse social ZEIS
10
O detalhamento desses instrumentos encontrado em Instituto Polis (2001) e Carvalho (2009).
Uma nova poltica ou a continuidade do modelo pr-existente?
O captulo da poltica urbana da Constituio federal e sua regulamentao
pelo Estatuto da Cidade so marcos institucionais relevantes no estreitamento
da relao entre habitao e urbano para se tratar a questo habitacional
na agenda do governo federal. Um novo governo em 2003 anuncia, com a
criao do Ministrio das Cidades e em seu mbito a Secretaria Nacional da
Habitao, a continuidade dessa perspectiva. Contudo, no sem tenses
entre vises conflitantes.
As iniciativas tomadas desde o primeiro mandato do governo Lula definiram
os termos da poltica nacional da habitao e a partir dela a instituio de
um fundo, de recursos destinados a atender a famlias com renda de at trs
salrios mnimos e a estruturao de um sistema para a organizao dos
agentes, nas trs esferas de governo, para responder por uma execuo
concertada de aes de habitao de interesse social.
Em 2004, aprovada a Poltica Nacional de Habitao, integrada Poltica
Nacional de Desenvolvimento Urbano. A sua formulao visou aos propsitos
de: garantir linhas de financiamento e subsdio, no mbito do fundo nacional
de habitao de interesse social; apoiar e incentivar estados, Distrito Federal e
municpios na elaborao de programas, planos e desenho das intervenes
em assentamentos precrios; promover e apoiar aes de desenvolvimento
institucional; e estabelecer critrios e parmetros tcnicos de orientao
para as intervenes urbanas. As principais linhas de ao compreendem: a
integrao urbana de assentamentos precrios; a proviso habitacional; e a
integrao das polticas de desenvolvimento urbano e habitacional. Quanto
aos recursos para sua execuo, a poltica estabelece a articulao entre
recursos onerosos e no onerosos, sendo que a aplicao destes dever
ocorrer mediante apresentao de propostas consoante aos programas
definidos para os recursos do fundo de habitao de interesse social.
Em 2005 (Lei Federal n 11.124), criado o Sistema Nacional de Habitao
de Interesse Social SNHIS e o Fundo Nacional de Habitao de Interesse
Social FNHIS. Consoante concepo desse sistema, a instncia central
de coordenao, gesto e controle o Ministrio das Cidades e estados,
municpios e Distrito Federal compem os agentes descentralizados, com
participao voluntria. A adeso feita mediante a assinatura de termo,
com o compromisso de elaborar planos locais ou regionais de habitao de
interesse social e de constituir fundo especfico para habitao de interesse
social, gerido por um conselho gestor, tambm a ser criado. A estrutura
institucional e financeira requerida nos mbitos local ou regional replica a
estrutura federal e assim permitindo aos agentes locais e regionais o acesso
aos recursos do fundo institudo.
A composio do FNHIS so os recursos provenientes do Oramento
Geral da Unio, do Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social, dotaes,
recursos de emprstimos externos e internos, contribuies e doaes de
pessoas fsicas ou jurdicas, entidades e organismos de cooperao nacionais
ou internacionais e receitas de operaes feitas com recursos do prprio
fundo. De acordo com a lei de criao, esses recursos podem ser alocados em
ampla diversidade de aes, que incluem: aquisio, construo, concluso,
melhoria, reforma, locao social e arrendamento de unidades habitacionais,
produo de lotes urbanizados para fins habitacionais, regularizao fundiria
e urbanstica de reas de interesse social, alm da implantao de saneamento
bsico, infraestrutura e equipamentos urbanos, desde que complementares
aos programas de habitao de interesse social.
Em meio s aes de instituio desses mecanismos de poltica, com
prazo aos estados e municpios para concluso dos planos de habitao de
interesse social em 31 de dezembro de 2010, o governo federal lana, em
2009, o Programa Habitacional Popular Entidades Minha Casa, Minha Vida
(Resoluo n 141 do Ministrio das Cidades).
O Minha Casa, Minha Vida surge com a meta ambiciosa de construir
um milho de moradias e operacionalizado por meio da concesso de
financiamentos a beneficirios organizados de forma associativa por uma
entidade organizadora (associaes, cooperativas, sindicatos e outros), com
recursos provenientes do Oramento Geral da Unio OGU, aportados ao
Fundo de Desenvolvimento Social FDS
11
. A Caixa Econmica Federal o
agente operador dos contratos. O pblico-alvo so famlias com renda de at
dez salrios mnimos, distinguidas em segmentos, como segue.
Famlias com at trs salrios mnimos de renda, residentes nas
capitais e respectivas regies metropolitanas, municpios com mais
de 100 mil habitantes e, em condies especiais, municpios entre
50 e 100 mil habitantes de acordo com seu dficit habitacional. A
este segmento estima-se a produo de 400 mil unidades, em duas
tipologias: casa trrea, com 35 m
2
,

e apartamento, com 42 m
2
. Aos
muturios ser cobrado o pagamento equivalente a at 10% da renda
durante dez anos, com prestao mnima de cinquenta reais, corrigida
pela TR e registro do imvel no nome da mulher, sem entrada e
pagamento durante a obra e sem cobrana do seguro por morte ou
invalidez permanente e danos fsicos do imvel.
O cadastramento da demanda e a seleo das famlias so feitos por
estados e municpios, utilizando-se das informaes disponveis no Cadastro
11
BRASIL. Ministrio das Cidades (2009).
nico. Os empreendimentos so executados por construtoras que submetem
os projetos elaborados Caixa; esses projetos podem ser feitos em
parceria com o setor pblico, cooperativas, movimentos sociais ou de forma
independente.
Famlias entre trs de dez salrios mnimos, sendo que para as com
renda de trs a at seis, destina-se aumento substancial do subsdio
nos financiamentos com recursos do FGTS e as famlias acima de seis
at dez salrios mnimos tero reduo dos custos do seguro e acesso
ao Fundo Garantidor da Habitao. As regras de financiamento a essas
famlias so equivalentes s do Sistema Financeiro da Habitao, pelo
sistema Price ou de amortizao constante (SAC), prazo de 30 anos, e
juros variveis segundo faixa de renda: 5% ao ano para renda familiar
de trs a cinco salrios mnimos; 6% de cinco a seis; e de 8,16%,
acima de seis at dez salrios mnimos sempre acrescidos da TR.
A operacionalizao das aes tambm se processa mediante a
apresentao de projetos elaborados por construtoras Caixa que, aps a
pr-anlise, autoriza o lanamento e a comercializao. Aps a concluso
da anlise e comprovao da comercializao mnima exigida, assinado o
contrato de financiamento da produo. Durante as obras, a Caixa financia o
muturio pessoa fsica, abatendo o montante pago da dvida da construtora.
Com o trmino das obras, a construtora entrega as unidades aos muturios
12
.
Destinado produo ou aquisio de moradias a diferentes segmentos
de renda e com procedimentos de operacionalizao especficos, o programa
Minha Casa Minha Vida entregou 137.010 unidades habitacionais e outras
144.386 sero entregues no curto prazo, segundo informou Maria Fernanda
Gomes Coelho, presidente da Caixa Econmica Federal. De acordo com suas
declaraes, somente este ano, foram liberados R$ 16,5 bilhes para financiar
empreendimentos do programa, que atende famlias com renda at R$ 4.650,
sem que tenha identificado a parcela destinada populao de mais baixa
renda. Os recursos liberados ao programa equivalem a 40% do montante
emprestado pela Caixa no mesmo perodo
13
.
Consideraes finais
A pretenso de percorrer um largo perodo da poltica habitacional no Brasil
deixa claramente de explorar outros aspectos que mais bem especificam os
processos ocorridos em cada momento. O vo panormico desses 50 anos
visou to somente explicitar qual tem sido o objeto da poltica habitacional. Em
12
CAIXA (2010).
13
O Estado de So Paulo (2010).
poucas palavras, esse objeto a oferta da casa, em geral acabada, e sempre
prpria. Pareceria que a mxima popular quem casa, quer casa no est
presente apenas no imaginrio social, como tambm entre os decisores da
poltica no Brasil. A alternativa da casa prpria encontra fundamentos na cultura
brasileira de uma sociedade que conviveu por longos perodos inflacionrios,
fazendo dela um patrimnio e uma estabilidade em situaes de crise.
Corrobora essa acepo a aceitao tcita do direito inviolvel da propriedade
privada. E parecem ser estes os referenciais apropriados pelos formuladores
da poltica, no obstante nfases polticas especficas ou combinadas de forte
acento ideolgico ou no, para fins eleitorais, com sentido de dinamizao do
mercado ou referenciados por concepes do papel do Estado.
Mas, a casa prpria custa e custa caro, pois dependente de recursos
onerosos, que sistematicamente afasta dos financiamentos os setores
da populao de mais parcos recursos. E no prprio escopo da proviso
habitacional definem-se alternativas de reduo do valor a ser financiado:
menos que uma casa, com os programas de lotes urbanizados ou cestas
de materiais de construo; uma casa pequena, pois com rea construda
reduzida; uma casa em que os futuros muturios participam das obras,
mediante autoconstruo ou mutiro. O subsdio habitacional crucial e,
combinando recursos no onerosos e onerosos, enfim introduzido como
forte reconhecimento da incapacidade da baixa renda em arcar com as regras
do financiamento habitacional. A diferena das regras de financiamento do
programa Minha Casa, Minha Vida visam dar conta dessa necessidade. Todas
essas alternativas, contudo, no alteram a feio da poltica, de soluo nica
com a casa prpria.
Esse modelo no impediu que outros programas se desenvolvessem,
como os de urbanizao de favelas, regularizao fundiria ou recuperao
de assentamentos precrios. Na sua origem, emergem da incapacidade das
solues pblicas de remoo, uma vez que favelas, em particular, continuavam
a crescer e se espalhar pelo territrio dos principais e mais densos centros
urbanos do pas. Os resultados daqueles programas, contudo, somente so
alcanados aps longo perodo de execuo e envolvem recursos vultosos,
inclusive sociais. Se os assentamentos precrios e favelas tm a ver com
as condies estruturalmente desiguais da sociedade brasileira, o foco da
poltica na proviso habitacional , pelo menos em parte, responsvel pela
continuidade de seu crescimento.
Em meio soluo da casa prpria, outras propostas so apresentadas
e implementadas, de clara associao do problema habitacional ao urbano.
Tm-se, de um lado, as decises de reestruturao das competncias de
unidades da administrao pblica e de estabelecimento de diretrizes de
poltica. No momento atual, a criao do Ministrio das Cidades no apenas
uma designao, como tambm um mecanismo para estruturar polticas
de desenvolvimento urbano e habitacional, se no integradas, minimamente
articuladas, em claro reconhecimento da cidade informal, formada pela
negao do acesso aos benefcios coletivos para ampla parcela da populao.
De outro lado, o texto constitucional de 1988 definiu, entre os direitos
bsicos, o direito moradia e cidade e instituiu dispositivos ausentes da
legislao urbana at ento existente, regulamentados pelo Estatuto da Cidade.
Os novos instrumentos urbansticos e jurdicos so o recurso disponvel ao
poder pblico municipal para cumprir o objetivo da poltica urbana de ordenar
o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade
urbana. Se o plano diretor o instrumento central dessa poltica e , em seu
mbito, que estabelecida a funo social da propriedade urbana, ele inclui
forosamente a dimenso habitacional por si s ou orientando as diretrizes
para a formulao dos planos de habitao de interesse social.
Em suma, a habitao um problema social de soluo e apropriao
invariavelmente individual. Enquanto poltica pblica segue dois eixos:
o da poltica de desenvolvimento urbano, que se implementa pela adoo
de instrumentos urbansticos e jurdicos de regulao urbana definidos no
plano diretor; e o da poltica social que , desde sua origem, de natureza
compensatria, o que no exclui o direito moradia. Alm disso, a poltica
habitacional de interesse social difere das demais polticas sociais, pois o bem
gerado um produto e no servios.
Referncias
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153
Gesto e planejamento de
cidades e polticas sociais:
gesto metropolitana
possibilidades e desafios
Roberta Guimares Peres
Gustavo Zimmermann
A Regio Metropolitana de Campinas - RMC, que completa 10 anos em
2010, est em plena fase de desenvolvimento deste modelo, que prope
solues integradas para desafios compartilhados entre 19 municpios.
Neste sentido, foi realizado um esforo de reconstruo das vrias
etapas de criao deste modelo, desde a institucionalizao da RMC at
o desenvolvimento efetivo de uma poltica metropolitana. Para tanto,
proposta uma reflexo acerca das implicaes da formao de uma regio
metropolitana, os caminhos para a sua institucionalizao, as etapas de
formao de uma poltica pblica com impactos em todos os municpios
integrantes e os passos para a implantao desta poltica.
Explorar a estrutura do planejamento, gesto e desenvolvimento de
polticas pblicas no mbito metropolitano o objetivo principal deste
artigo.
Gesto e planejamento de cidades e polticas sociais: gesto metropolitana possibilidades e desafios 154
O primeiro desafio se coloca: a institucionalizao da Regio
Metropolitana de Campinas
De acordo com Santos (1965), define-se uma metrpole:
Organismo urbano onde existe uma complexidade de funes
capazes de atender a todas as formas de necessidade da populao
urbana nacional ou regional (SANTOS, 1965).
O processo de formao de uma regio metropolitana engloba tanto
as complexidades e contradies de uma metrpole conforme definida por
Santos (1965), mas tambm os processos e descontinuidades de outros polos
regionais, com outros contextos socioeconmicos. Neste sentido, entende-se
por regio metropolitana, uma mancha de ocupao contnua ou descontnua
diretamente polarizada por uma metrpole, onde se realizam as maiores
intensidades de fluxos e as maiores densidades de populao e atividades,
envolvendo municpios fortemente integrados. Outra importante caracterstica
de uma regio metropolitana sobretudo no caso da RMC o alto grau
de complementariedade de funes urbanas e regionais entre os municpios
integrantes.
Foi a partir da Constituio Federal de 1988 que o espao metropolitano
comeou a se constituir de maneira a permitir o desenvolvimento de um
modelo de gesto que integrasse municpios alm de suas instncias locais
de governo. A Lei Complementar Estadual n 870/2000 que institucionaliza,
no entanto, a Regio Metropolitana de Campinas. Segundo o seu Artigo 1:
Fica criada a Regio Metropolitana de Campinas, como unidade
regional do Estado de So Paulo, constituda pelo agrupamento
dos seguintes municpios: Americana, Arthur Nogueira, Campinas,
Cosmpolis, Engenheiro Coelho, Holambra, Hortolndia, Indaiatuba,
Itatiba, Jaguarina, Monte Mor, Nova Odessa, Paulnia, Pedreira, Santa
Brbara dOeste, Santo Antnio de Posse, Sumar, Valinhos e Vinhedo.
Criada a Regio Metropolitana de Campinas, a sua institucionalizao
propriamente dita se colou como o primeiro grande desafio da gesto
compartilhada desses 19 municpios. Para tanto, a mesma Lei Complementar
Estadual cria o Conselho de Desenvolvimento da Regio Metropolitana de
Campinas e define suas funes atravs de seu Artigo 3:
Fica criado o Conselho de Desenvolvimento da Regio Metropolitana
de Campinas, de carter deliberativo e normativo, composto por um
representante de cada Municpio que a integra e por representantes
do Estado nos campos funcionais de interesse comum. O Conselho de
Desenvolvimento poder constituir Cmaras Temticas para as funes
pblicas de interesse comum e Cmaras Temticas Especiais, voltadas
a um programa, projeto ou atividade especfica, como subfuno entre
as funes pblicas definidas pelo Colegiado.
155 Roberta Guimares Peres e Gustavo Zimmermann
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justamente atravs do Conselho de Desenvolvimento da RMC que a
regio metropolitana passa a se articular e a existir em sua face mais efetiva.
A reunio de todos os prefeitos ao lado de representantes do Governo do
Estado favorece o debate e a reflexo acerca de desafios compartilhados e
da busca por solues que integrem os municpios em suas potencialidades
e possibilidades administrativas. neste momento que novos caminhos
efetivamente metropolitanos se abrem e a gesto compartilhada comea a
tomar forma. Para tanto, quando a ao conjunta necessria articulao
e ao planejamento metropolitano, atravs da Lei Complementar Estadual
n 870/2000, o Conselho de Desenvolvimento constitui Cmaras Temticas.
Atualmente so 10 Cmaras Temticas em funcionamento: Cultura,
Desenvolvimento Econmico, Educao, Habitao, Saneamento e Meio
Ambiente, Sade, Segurana Pblica, Trnsito e Transporte e Defesa Civil.
Alm de apoiar o Conselho de Desenvolvimento em questes especficas de
interesse comum entre os 19 municpios e o Governo do Estado, as Cmaras
Temticas funcionam tambm como fora motriz da gesto metropolitana.
A Agncia Metropolitana de Campinas Agemcamp: a construo
de um modelo de gesto metropolitana
O Governo do Estado de So Paulo, atravs da Lei Complementar n 946,
de 2003, cria a Agncia Metropolitana de Campinas Agemcamp como
uma autarquia estadual. De acordo com a Lei, cabe Agemcamp integrar a
organizao, o planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse
comum da Regio Metropolitana de Campinas. Para tanto, a Agemcamp tm
atribuies especficas, conforme o definido no Artigo 3 da Lei Complementar
n 946:
I. Arrecadar as receitas prprias ou as que lhe sejam delegadas ou
transferidas, inclusive multas e tarifas relativas a servios prestados;
II. Fiscalizar a execuo das leis que dispem sobre regies
metropolitanas e aplicar as respectivas sanses, no exerccio do
poder de polcia;
III. Estabelecer metas, planos, programas e projetos de interesse comum,
bem como fiscalizar e avaliar sua execuo;
IV. Promover a desapropriao de bens declarados de utilidade pblica,
quando necessrio realizao de atividades de interesse comum;
V. Manter atualizadas as informaes estatsticas e de qualquer
outra natureza, necessrias para o planejamento metropolitano,
especialmente as de natureza fsico-territorial, demogrfica, financeira,
urbanstica, social, cultural e ambiental, que sejam de relevante
interesse pblico, bem como promover, anualmente, a sua ampla
divulgao;
VI. Exercer outras atribuies que lhe sejam legalmente conferidas;
VII. Apresentar informe detalhado sobre suas atividades nas audincias
pblicas semestrais de que trata o artigo 13 da Lei Complementar n
870, de 19 de junho de 2000.
Aprofundando a questo do desenvolvimento de um modelo de gesto
metropolitana objetivo primeiro deste artigo chamamos a ateno para
alguns itens referentes s atribuies da Agncia Metropolitana de Campinas.
O item terceiro do artigo citado acima um dos mais fortes elos entre as
Cmaras Temticas, o Conselho de Desenvolvimento da RMC e a Agemcamp.
atravs dos debates em todas essas instncias que so definidas demandas
metropolitanas, bem como se discutem os desafios que as implicam, e as
solues integradas que podem ser desenvolvidas. O estabelecimento
de metas, planos, programas e projetos de interesse comum, trabalho
recorrente da Agncia Metropolitana de Campinas, que atravs de um quadro
formado por profissionais de diferentes reas, busca desenvolver projetos que
possam ser efetivamente caracterizados como metropolitanos, com impactos
em todos os municpios da regio.
Exemplo do desenvolvimento destas polticas, e tambm referente ao
item IV da Lei Complementar n 946, a Agemcamp mantm em seu portal um
Sistema de Tabulao de Dados e Indicadores, com mais de 200 variveis
disponveis, permitindo o acesso a dados e sua srie histrica, sobre a
Regio Metropolitana de Campinas, todos os municpios da RMC, Regio
Administrativa de Campinas e o Estado de So Paulo.
Desenvolvido e atualizado pela Fundao Seade, este sistema vem se
concretizando como poderosa ferramenta de planejamento junto aos gestores
de polticas pblicas da Regio Metropolitana de Campinas. Esta tambm
uma forte caracterstica da Agemcamp: o apoio tcnico a diversos setores,
no apenas a prefeituras, mas tambm a universidades, escolas, rgos de
imprensa e demais organizaes civis.
Alm do acesso as variveis de diversas instncias e das possibilidades
de obteno da informao de acordo com diferentes localidades, o Sistema
de Tabulao de Dados e Indicadores permite ainda a elaborao de grficos
e tabelas, bem como acesso s fontes dos dados, sua definio e forma de
clculo. A Figura 1 a seguir apresenta a pgina inicial do sistema, disponvel
em: <http://www.agemcamp.sp.gov.br/>.
FIGURA 1 - Sistema de Tabulao de Dados e Indicadores Agemcamp, 2010
Fonte: www.agemcamp.sp.gov.br
Estabelecer metas, planos, programas e projetos: traando um
modelo de gesto metropolitana
A partir de discusses e estudos sobre a realidade metropolitana, a
Agemcamp tem como uma de suas principais funes o mapeamento de
desafios compartilhados pelos 19 municpios formadores da RMC, bem como
a busca por solues integradas e os caminhos para que essas solues
possam ser concretizadas.
Neste sentido, foram estabelecidas as seguintes metas e prioridades a
serem desenvolvidas entre 2008 e 2011:
Plano Metropolitano de Sade.
Sistema de Informao Geogrfica (SIG);
Sistema Integrado de Segurana Pblica;
Programa de Reduo dos Acidentes com Vtimas;
Ampliao do Aeroporto de Viracopos;
Projeto Integrado de Gesto de Resduos Slidos;
Plano Metropolitano de Habitao;
Plano Estratgico da RMC;
Banco de Preos Referenciais;
Modelagem e Plano de Implantao do Cadastro nico da Demanda
Habitacional da RMC;
Reforma e Ampliao de Unidades Bsicas de Sade;
Plano de Educao Permanente da Ateno Bsica Sade;
Modelo de Referncia para a Qualificao das Centrais de Regulao;
Definio de Plano de Implantao dos Protocolos Clnicos e das
Linhas de Cuidado na Rede Metropolitana de Ateno Sade;
Plano Diretor de Tecnologia da Informao em Sade;
Sistema Metropolitano de Identificao do Usurio SUS.
Levantamento do Custo-Aluno da Educao Infantil Pblica na RMC;
Observatrio Metropolitano de Indicadores.
Todos esses projetos so reflexos de demandas mapeadas pela
Agemcamp, em grande parte com o apoio das Cmaras Temticas, e vem se
desenvolvendo ao longo deste perodo. Muitos deles j foram concludos e
hoje so observados seus impactos como o Plano Metropolitano de Sade,
a ser tratado mais adiante.
Para a concretizao de projetos metropolitanos, a RMC conta com
o Fundo de Desenvolvimento Metropolitano de Campinas Fundocamp,
regulamentado em 2006 atravs do Decreto n 50.553 e regido por um
Conselho de Orientao formado por quatro membros do Conselho de
Desenvolvimento trs prefeitos e um representante do Estado e dois
diretores da Agemcamp.
O Fundocamp tem como objetivo financiar programas e projetos de interesse
comum da RMC e contribuir com recursos tcnicos e financeiros para a melhoria
dos servios pblicos municipais e da qualidade de vida da populao.
Neste sentido, definidas as prioridades pelas Cmaras Temticas e pelo
Conselho de Desenvolvimento, com o apoio tcnico da Agemcamp, os
projetos so desenvolvidos, sendo submetidos a cada etapa aos conselhos e
s Cmaras Temticas.
Foi trilhando este caminho que a Agemcamp construiu, com o apoio
da Cmara Temtica de Sade, um dos projetos mais complexos em
andamento hoje na Regio Metropolitana de Campinas. Tendo incio em
2008, o Plano Metropolitano de Sade hoje a matriz de outros 6 projetos em
desenvolvimento. justamente este processo que ser o exemplo do modelo
de gesto metropolitana discutida neste artigo.
O desenvolvimento de uma poltica metropolitana: o caso da sade
na RMC
Definida pelo Conselho de Desenvolvimento como prioridade, a ateno
bsica sade na RMC foi objeto de estudo na Agemcamp para a construo
de um Plano Metropolitano de Sade. Para tanto, foi estabelecida uma
parceria entre Agemcamp e o Ncleo de Estudos de Polticas Pblicas da
Universidade Estadual de Campinas, com recursos da Agemcamp. Em
trabalho direto com a Cmara Temtica de Sade, atravs de oficinas com
gestores e tcnicos, este plano resultou num Diagnstico do Setor de Sade
da Regio Metropolitana de Campinas (AGEMCAMP, 2008) e em 47 projetos
que buscam superar os desafios enfrentados pelos municpios da RMC
atravs de solues integradas.
Rediscutidos os 47 projetos, foram estabelecidas as prioridades a serem
desenvolvidas:
Reforma e Ampliao de Unidades Bsicas de Sade;
Plano Diretor de Tecnologia da Informao e Comunicao em Sade;
Sistema Metropolitano de Cadastro do Usurio SUS;
Plano de Educao Permanente da Ateno Bsica Sade;
Modelo de Referncia para a Qualificao das Centrais de Regulao;
Definio de Implementao dos Protocolos Clnicos e das Linhas de
Cuidado na Rede Metropolitana de Ateno Sade.
O Plano Metropolitano de Sade foi construdo com base numa estrutura
lgica de projetos integrados. Neste sentido, todos estes projetos priorizados,
em diferentes etapas, esto sendo desenvolvidos simultaneamente. Ao todo,
so 18 projetos de reforma e ampliao de Unidades Bsicas de Sade em 15
municpios da RMC. O Plano Diretor de Tecnologia desenvolvido em conjunto
com o Sistema Metropolitano de Cadastro do Usurio SUS, que permitir a
circulao de pacientes em toda a rede da RMC, alm do acesso a pronturios
em todos os estabelecimentos de sade, o acompanhamento de pacientes,
o acesso a toda a rede para o agendamento de consultas e procedimentos.
O modelo de referncia para as centrais de regulao um dos projetos
de maior impacto metropolitano j desenvolvido. Uma vez que os municpios
da RMC tm como caracterstica os contrastes entre si, seja em tamanho ou
caractersticas socioeconmicas e demogrficas, um modelo que regule os
servios de sade, leitos e procedimentos, com um protocolo metropolitano
de linhas de cuidado, certamente ter impactos, sobretudo, nos municpios
menores e mais carentes de investimentos.
A cada etapa do trabalho cumprido, a equipe tcnica da Agemcamp realiza
uma avaliao, discutindo os produtos junto Cmara Temtica de Sade, o
Conselho de Orientao do Fundocamp e o Conselho de Desenvolvimento
da RMC.
O Plano Metropolitano de Sade e seus projetos resultantes formam
um trabalho pioneiro no Brasil. Num momento em que planos regionais de
sade, tanto no mbito do governo estadual quanto federal, esto em fase
de desenvolvimento, a Regio Metropolitana de Campinas est um passo a
frente, servindo de referncia para outros planos e projetos.
Consideraes finais
A Regio Metropolitana de Campinas reconhecida como uma das regies
mais dinmicas da economia brasileira. Sua diversificada estrutura econmica,
o elevado grau de modernidade e especificidade de seu setor de servios, a
presena de grandes universidades e importantes institutos de pesquisa que a
caracterizam com um dos mais promissores clusters de inovao da Amrica
Latina consolidam o papel da metrpole no cenrio nacional.
Grandes investimentos esto previstos para a Regio, tais como a
duplicao da Replan, a ampliao do aeroporto de Viracopos, o trem de Alta
Velocidade entre So Paulo e Rio de Janeiro, a consolidao dos parques e
polos tecnolgicos da regio, a expanso do ensino tcnico, tecnolgico e
superior, o que certamente indica a possibilidade de um futuro promissor.
Para que esse futuro promissor se consolide muitos desafios se colocam.
Ser imprescindvel o planejamento das aes, no apenas relacionadas ao
investimento pblico, mas tambm que privilegiem parcerias com o setor
privado.
neste sentido que a Agemcamp e todas as instncias metropolitanas
concentram seus esforos: no estabelecimento de metas, planejamento e
desenvolvimento de polticas metropolitanas que tenham o maior impacto
possvel na melhoria da qualidade de vida da populao. Para isso, o modelo
de gesto metropolitana apresentado um dos caminhos possveis para a
consolidao da RMC em todas as suas potencialidades, bem como para o
avano e superao de desafios na regio.
Referncias
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SO PAULO (Estado). Lei Complementar Estadual n946/2003. So Paulo, 2003.
______. Lei Complementar Estadual n870/2000. So Paulo, 2000.
163
Indicadores no
planejamento pblico
Paulo de Martino Jannuzzi
Parodiando Fernando Pessoa, na vida pessoal e nas atividades
governamentais Planejar preciso. Como navegar, planejar no uma
atividade exata, que se possa realizar com conhecimento de todos os fatos
e desafios a enfrentar e com pleno domnio das condies para realizao das
atividades programadas. Mas preciso no sentido de desejvel, necessrio
ou mesmo imprescindvel, para poder antecipar obstculos futuros, prever
e acompanhar as atividades programadas para construo de um futuro
idealizado. Como bem coloca Matus (1997):
Somos arrastados ou conduzimos? Ns hoje vivemos o que antes era
o futuro e todos os problemas que agora que se colocam diante de
ns puderam ser evitados ou resolvidos. Pudemos conduzir e fomos
conduzidos para onde no queramos? Eu governo meu destino? Meu
pas governa seu destino?
....
Se planejar sinnimo de conduzir conscientemente, no existir
ento alternativa ao planejamento. Ou planejamos ou somos escravos
da circunstncia. Negar o planejamento negar a possibilidade de
escolher o futuro, aceit-lo seja qual for (MATUS 1997, p.10-14).
Sem planejamento nas atividades governamentais s resta a improvisao,
o voluntarismo e o consequente descrdito da populao acerca do papel
Indicadores no planejamento pblico 164
e eficincia do Estado no cumprimento de suas funes na alocao e
coordenao de esforos na distribuio de bens e servios pblicos e
garantia de nveis crescentes de bem estar populao. Com toda a incerteza
que cerca o contexto econmico contemporneo, com toda movimentao e
reposicionamento cotidiano dos agentes polticos, com toda a presso social
por programas e servios pblicos mais efetivos e eficientes, o Planejamento
Pblico , ao contrrio do que se poderia supor em uma perspectiva mais
liberal-conservadora, cada vez mais necessrio. Como j alertava a Profa.
Maria Conceio Tavares, no contexto da discusso muito ativa na dcada de
1980 acerca do papel e tamanho do Estado e, por conseguinte, da legitimidade
e abrangncia do Planejamento Governamental:
preciso ter claro que a interveno do Estado sempre foi absolutamente
relevante, seja para dar lugar a um processo de industrializao e
acumulao capitalista, seja em situaes de guerra ou reconstruo.
De maneira que no adianta que o paradigma liberal diga que o
mercado funciona bem, que a interveno deve ser a mnima possvel,
porque em crise, em guerra, ou no surgimento industrial de qualquer
nao, o Estado intervm sempre (TAVARES, 1988, p.26).
A construo, pois, de uma sociedade mais desenvolvida, mais justa,
menos desigual, com maior bem estar depende, em boa medida ainda que
no somente da capacidade de Planejamento nas diversas instncias do
setor pblico: no governo federal, nos estados, nas prefeituras, nas secretarias
e rgos pblicos. Valendo-se ainda de Matus, um bom governo deve dispor,
alm de um projeto poltico vivel, de meios e recursos que assegurem
sua governabilidade e de capacidade tcnica de planejamento, gesto e
adequao das atividades programadas para construo do projeto almejado
(DE TONI, 2009).
Essa rpida digresso conceitual sobre Planejamento Governamental
importante para contextualizar a contribuio mais especfica e pontual desse
artigo, que trata de uma das ferramentas de trabalho do gestor pblico na
conduo de suas atividades de planejamento: os indicadores para elaborao
de diagnsticos setoriais. Ter um conhecimento estruturado da realidade
sociodemogrfica, das potencialidades e fragilidades da economia, da dinmica
conjuntural do emprego, das restries e condicionantes ambientais de um
municpio, regio ou estado um bom ponto de partida para assegurar que os
programas e outras aes pblicas estejam mais ajustadas s necessidades de
seus pblicos-alvo e ao contexto da interveno social, ampliando as chances
de sucesso e de efetividade das Polticas Pblicas no pas.
O texto est estruturado em quatro tpicos, alm dessa introduo e das
consideraes finais. Inicia-se com a apresentao de um marco conceitual
sobre Planejamento, base para orientar, em seguida, a discusso sobre o
165 Paulo de Martino Jannuzzi
uso de indicadores na elaborao de Diagnsticos socioeconmicos para
Polticas e Programas Pblicos. Apresentam-se ento as principais fontes de
dados e de indicadores, finalizando-se com uma discusso conceitual acerca
das propriedades e tipologias de indicadores.
Planejamento no setor pblico e a demanda por informao
estruturada
fato que o Brasil tem um longo histrico de experincias bem e mal
sucedidas de Planos Governamentais, comeando no final dos anos 1930
com o Plano Especial de Obras Pblicas e Aparelhamento da Defesa Nacional
do governo Vargas, passando pelo Plano de Metas de JK nos anos 1950
aos PNDs Planos Nacionais de Desenvolvimento dos governos militares
(PAGNUSSAT, 2006). Mas a partir dos anos 1990 que o foco exclusivamente
oramentrio, desenvolvimentista em termos de projetos econmicos ou
voltado estabilizao monetria, cede espao para Planejamento Pblico
em perspectivas mais amplas de atuao do Estado Brasileiro. Respondendo
s demandas de atuao mais abrangente da esfera social, inscritas na
Constituio Federal de 1988, as atividades de planejamento no setor
pblico no pas vem sendo revalorizadas, ainda que com matizes e nfases
diferenciadas nos diferentes contextos regionais e mbitos de governo.
No se trata, vale ressaltar, do resgate do Planejamento nos moldes
tradicionais, do primado da racionalidade tcnica sobre a poltica, com vis
economicista, sem dilogo com a sociedade e demais agentes pblicos,
que parte da premissa tecnocrtica de que detm conhecimento exaustivo
da realidade, tem plena capacidade de antecipao de cenrios e tem total
controle de atividades programadas (DAGNINO, 2009; DE TONI, 2009). um
processo de planejamento com mais viso das estratgias a perseguir e mais
situado no contexto dinmico na Gesto Pblica.
Trata-se de uma abordagem de planejamento que, reconhecendo a
complexidade e diversidade da realidade socioeconmica brasileira, da
multicausalidade dos problemas e iniquidades sociais e dos limites cognitivos
para propor solues para as questes colocadas na agenda pblica, cede
espao da boa e neutra tcnica de planejamento ao fazer e refazer tcnico-
poltico da anlise situacional, de leituras mais multidisciplinares e plurais da
realidade, construdo com maior participao de outros atores relevantes,
com viso mais estratgica das oportunidades e obstculos externos, que
vo orientar a programao, monitoramento e reprogramao peridica, se
necessrio das atividades previstas em um programa ou ao idealizados
para solucionar os problemas inscritos na agenda. Nesta abordagem de
Planejamento Situacional, o tcnico deve se valer de um conjunto diverso de
tcnicas, da anlise estratgica voltadas compreenso de macro-problemas
e estruturao de Polticas Anlise SWOT, tcnicas de Cenrios Prospectivos,
Anlise Situacional de Atores Revelantes s ferramentas de aplicao a
circunstncias mais especficas e de formulao de projetos Construo
de rvore de Problemas e Solues, Marco Lgico de Programas e Projetos,
Programao de atividades e recursos de projetos (CKAGNAZAROFF, 2004).
Aqui no h prevalncia do critrio tcnico sobre o poltico, pois mesmo o
primeiro no exclusivamente objetivo ou isento, mas expressa um conjunto
de valores ideolgicos, nem o segundo desprovido de racionalidade. A
abordagem tcnico-poltica de planejamento aqui advogada parte da premissa
de que nem tudo que politicamente desejvel tecnicamente exequvel,
nem tudo o que seria tecnicamente vivel politicamente legtimo.
No se trata tambm de um planejamento centralizado no Ministrio
ou Secretarias de Planejamento. necessariamente setorial ou idealmente
inter-setorial (face a multicausalidade das questes sociais). Na realidade,
Ministrio de Planejamento e Seplans cumprem hoje atividades mais ligadas
coordenao estratgica, monitoramento da ao governamental e apoio
ao planejamento setorial como a produo de insumos (metodologias,
cenrios futuros etc). E no poderia ser diferente, afinal, s no que diz respeito
s Polticas Sociais, a complexidade das intervenes pblicas aumentou
consideravelmente. A anlise da evoluo e da natureza do gasto social
elaborada por Castro (2009) revela um aumento real de 74% do gasto federal
na rea entre 1995 e 2005, com ampliao de beneficirios e/ou programas
nos diversos setores da Poltica Social.
Tambm no ou no deveria ser um planejamento centrado no
Governo Federal. Afinal, as polticas pblicas operam em uma lgica cada
vez mais descentralizada, levando a expanso do funcionalismo municipal de
forma muito significativa pelo pas. Dados da Relao Anual de Informaes
Sociais (RAIS) revelam que, de 2002 a 2008, houve um crescimento de 66%
nos quadros tcnicos de nvel superior nas trs esferas de governo, com
especial destaque no mbito municipal. Tambm nessa esfera h que se
deter a capacidade de planejamento em perspectiva mais estratgica e inter-
setorial, a fim de que os corpos tcnicos municipais no constituam apenas a
burocracia avanada dos Ministrios setoriais, respondendo mais Braslia
que a seu prprio executivo e sociedade local.
Sem dvida, do ponto de vista institucional, a introduo da obrigatoriedade
da elaborao de Planos Plurianuais (PPA) a cada quatro anos nos trs entes
federados, a necessidade de especificao de ajustes e readequaes a cada
ano por meio da Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e da Lei Oramentria
Anual (LOA), constituem bases importantes para fomentar a cultura de
planejamento de mdio e longo prazos no Brasil e superao dos vieses que,
de longa data, acometem os tcnicos da rea
1
. Efetivamente, pelo menos na
esfera federal, isso vem se concretizando, como mostra Cavalcante (2007)
em sua anlise do processo de formulao e abrangncia dos PPAs ao longo
dos ltimos 20 anos. Em que pesem ainda na qualidade e atualizao dos
indicadores reportados, os PPA federais tm sido cada vez mais abrangentes
nas temticas cobertas, mais consistentes na articulao das metodologias
de formulao e avaliao de programas, mais participativos na elaborao
e mais transparentes nos relatrios de gesto produzidos. Isso tem sido
possvel graas ao esforo do corpo tcnico do Ministrio do Planejamento
em desenvolver e disseminar tcnicas e ferramentas na rea
2
.
DIAGRAMA 1 Etapas e Atividades do Planejamento no Setor Pblico
1
Na rea, tais vieses, so por vezes referidos como os sete pecados capitais do Planejamento, a
saber: Volutarismo utpico, Reducionismo econmico, Ritualizao de normas e procedimentos,
Pretenso globalizante, Vis setorializante, Inconsistncia macroenmica ou de financiamento,
Vulnerabilidade institucional (pela descontinuidade administrativa).
2
Veja, neste sentido, o Manual de Elaborao do PPA (federal e de municpios) e o Guia
metodolgico para construo de Indicadores. Disponvel em: <www.planejamento.gov.br>.
1. Relatrios de Gestes anteriores
Levantamento de Compromissos assumidos
Identificao de demandas sociais verbalizadas por diferentes atores sociais
Levantamento de Estudos de Condies Vida e Relatrios de Indicadores Sociais
Levantamento da Legislao e Normas que instituem obrigaes e programas pblicos
2. Elaborao do Diagnstico Socioeconmico
(Anlise retrospectiva do Contexto)
Anlise do pblico-alvo
Anlise do contexto econmico
Anlise dos condicionantes ambientais
Anlise da Capacidade de Gesto
Anlise da Participao Social
3. Elaborao de Cenrios Futuros
(Anlise prospectiva do Contexto)
Projees de demanda Futura
Perspectivas de Investimentos
Impactos de novas tecnologias
Impactos de mudanas culturais
Impactos das Polticas Pblicas
4. Identificao de potencialidades e fragilidades internas
Recursos Humanos
Gestores e capacidade de gesto
Pessoal tcnico para atividades-meio
Pessoal tcnico para atividades-fim
Infraestrutura fsica e organizacional
Recursos financeiros para custeio e investimentos
Recursos tecnolgicos e informtica
5. Escolhas estratgicas para orientar a formulao do Plano
Essas abordagens mais modernas de Planejamento Pblico, com foco
mais estratgico e situacional, assentam-se em um processo de trabalho de
cinco conjunto de atividades, iniciando-se com a definio da Agenda de
Prioridades da ao governamental do rgo setorial, prefeitura, governo
estadual ou federal passando pela elaborao da Anlise Retrospectiva,
da Anlise Prospectiva, da Anlise de Potencialidade e Fragilidades internas
e terminando com a sistematizao de informaes para as escolhas de
estratgias a seguir na formulao do Plano de Mdio e Longo Prazo
(Diagrama 1). Em todas as etapas, demanda-se um conjunto especfico de
informaes de natureza mais estruturada ou semi-estuturada, mais gerais ou
mais especficas.
Na Formao da Agenda preciso dispor de informaes sobre os
principais problemas e avanos no municpio, regio ou rea setorial objeto
do planejamento. Anurios estatsticos, audincias pblicas, reviso de planos
de governo e levantamento da legislao que regulamenta ou orienta as aes
do poder pblico Estatuto da Cidade, Plano Diretor, Lei de Diretrizes e Bases
da Educao, para citar dois exemplos so instrumentos indispensveis
para isso. Com a identificao da agenda prioritria de ao pblica definida,
passa-se ao detalhamento do diagnstico socioeconmico para formulao
das Polticas, programas e projetos temtica que interessa mais discutir
neste texto e, portanto, abordada em tpico a seguir.
To importante quanto conhecer de forma mais estruturada a realidade
passada, sistematizada no diagnstico, dispor de informaes acerca do
futuro a mdio prazo, em termos das perspectivas de expanso da demanda
populacional por bens e servios pblicos, os prognsticos de desenvolvimento
econmico regional e possveis impactos tecnolgicos e das polticas pblicas
sobre a realidade analisada. Conhecer os pontos fortes e fracos do governo
municipal, estadual ou do rgo setorial em termos de recursos humanos,
recursos financeiros e de equipamentos sociais outra etapa relevante para
que, dimensionados os problemas e conhecidos os desafios a enfrentar, sejam
escolhidas as estratgias mais viveis dentre as formuladas para solucionar as
questes compromissadas na agenda.
Os indicadores na elaborao dos diagnsticos socioeconmicos
Ouve-se com alguma frequncia nos meios polticos e tcnicos de que
no por falta de diagnsticos que a Poltica Pblica no mais efetiva
ou ainda De diagnsticos para programas, no precisamos mais. Grande
equvoco, de tcnicos ou dirigentes que no sabem ou querem diferenciar
estudos gerais de condies de vida, produzidos pelos centros de pesquisa e
agncias estatsticas, dos relatrios de pesquisa elaborados nas universidades
parte deles na forma de dissertaes e teses e das anlises situacionais
ou diagnsticos propositivos para programas. O que os diferencia o
compromisso mais panormico e descritivo do primeiro tipo de documento
certamente til e relevante para o pblico geral a quem se destina e para a
primeira etapa do processo de planejamento, como apresentado; o foco mais
aprofundado e analtico de questes mais especficas do segundo afinal,
este o critrio de avaliao de uma dissertao e tese e o balanceamento
entre a anlise mais macro/abrangente do contexto em que se insere uma
determinada temtica que ser objeto de interveno pblica e as demandas
de informao mais especficas para formulao da lgica de enfrentamento
de tal questo social. Exemplificando: a publicao Sntese de Indicadores
Sociais: uma anlise das condies de vida da populao brasileira,
atualizada todo ano pelo IBGE, com base nos dados de suas pesquisas
amostrais e registros administrativos dos Ministrios, ou as edies do
Relatrio de Acompanhamento dos Objetivos do Milnio do IPEA e outros
rgos estaduais de planejamento e pesquisa so bons exemplos de estudos
gerais acerca da situao socioeconmica da populao brasileira; uma
pesquisa sobre a diminuio da pobreza e seus determinantes ou as causas
do baixo rendimento escolar na regio X no perodo Y, resultantes de trabalhos
de pesquisa nas universidades, so outros bons exemplos do segundo tipo de
investigao diagnstica; por fim, como estudos e subsdios para programas
sociais, vale citar, por exemplo, o Diagnstico para o Programa Estadual de
Qualificao Profissional realizado pela Fundao Seade para a Secretaria de
Estado do Emprego e Relaes do Trabalho no final dos anos 2000, ou ainda,
os modelos de diagnsticos setoriais sugeridos pela interessante publicao
Construindo o Diagnstico Municipal do CEPAM (2009)
3
.
De modo geral, na elaborao de diagnsticos socioeconmicos para
programas pblicos empregam-se informaes de vrias reas temticas
analticas ou de atuao governamental. Afinal, para desenvolver programas
no campo da Educao Bsica, por exemplo, preciso conhecer no apenas
as condies de acesso escola, a infraestrututura escolar, o desempenho
dos alunos, mas tambm aspectos relacionados s condies de vida dos
estudantes como as condies de moradias, nvel de pobreza e rendimento
familiar, acesso a servios de sade, escolaridade dos pais, fatores esses que
certamente podem afetar ou potencializar as aes programticas especficas.
Como mostrado no Quadro 1, um bom diagnstico para programas pblicos,
deve contemplar o levantamento de informaes sobre as caractersticas do
3
Veja essas publicaes citadas e outros estudos na rea nos stios seguintes: <www.ibge.gov.
br>; <www.ipea.gov.br>; <www.abep.org.br>; <www.emprego.sp.gov.br>; <www.cepam.
sp.gov.br>.
pblico-alvo a atender, as potencialidades e fragilidades da base econmica
local e regional (que pode criar condies melhores ou mais desafiadoras para
o programa), os condicionantes ambientais (que restringem certas estratgias
de desenvolvimento e potencializam outras), a capacidade e experincia de
gesto local e regional (fator da maior importncia face a complexidade das
intervenes pblicas) e o nvel de participao da sociedade (que pode
garantir maior controle social dos recursos e dos resultados dos programas).
A amplitude temtica de um bom diagnstico sempre uma deciso
crtica: muito abrangente perde-se o foco, a objetividade; muito restrito,
pode comprometer a formulao do programa pblico, ao no explicitar as
dimenses que determinam ou afetam a problemtica social, econmica ou
ambiental em questo.
Assim, um diagnstico socioeconmico que se proponha a ser til e
propositivo para Polticas Pblicas deve se caracterizar como um estudo da
situao de uma determinada populao e sua regio, com textos descritivos
ou analticos, tabelas de dados, cartogramas e, especialmente, indicadores
especficos sobre vrios aspectos da realidade local e regional. Mas o que so
indicadores?
Indicador social, econmico, ambiental pode ser definido como
uma medida em geral quantitativa usada para substituir, quantificar ou
operacionalizar um conceito abstrato, de interesse terico (para pesquisa
acadmica) ou programtico (para formulao de polticas). Os indicadores
apontam, indicam, aproximam, traduzem em termos operacionais as
dimenses sociais, econmicas ou ambientais de interesse definidas a
partir de escolhas tericas ou polticas realizadas anteriormente. Eles se
prestam a subsidiar as atividades de planejamento pblico e formulao de
polticas nas diferentes esferas de governo, possibilitam o monitoramento
das condies de vida, da conjuntura econmica e qualidade de vida da
populao (CARLEY, 1985; NAES UNIDAS, 1988). Proporo de pobres,
taxa de analfabetismo, rendimento mdio do trabalho, taxa de mortalidade
infantil, taxa de desemprego, variao mdia de compras no comrcio, taxas
de inadimplncia, ndice de preos ao consumidor, taxa de desmatamento,
ndice de salubridade das praias so, neste sentido, indicadores, ao traduzir
em cifras tangveis e operacionais vrias das dimenses relevantes, especficas
e dinmicas da realidade de interesse da sociedade e do gestor pblico
4
.
4
Uma introduo multimdia ao conceito de indicadores pode ser acessada atravs do Portal de
vdeos do Yahoo http://br.video.yahoo.com, digitando no campo de busca os termos Indicador,
Seade. Uma apresentao um pouco mais detalhada pode ser assistida no mesmo stio,
digitando no campo de busca os termos Indicador, Introduo.
QUADRO 1 A estrutura de tpicos tratados em um diagnstico para programa social
Tal como as fotografias, os indicadores procuram retratar um aspecto da
realidade. Fotos reduzem a tridimensionalidade da realidade para o plano
bidimensional do papel fotogrfico. Podem ser preto e branca ou coloridas,
com maior nitidez, luminosidade ou contraste dependendo da resoluo
da mquina fotogrfica e da destreza do fotgrafo em escolher o momento
e contexto adequado para o que ele quer destacar. A imagem captada no
indicador tambm uma reduo da realidade, isto , uma representao
simplificada de um aspecto da mesma, to melhor quanto mais especfico
for o aspecto de interesse e quanto mais confivel e precisas as informaes
usadas para cmputo do indicador.
Bons diagnsticos socioeconmicos empregam, com maior ou menor
abrangncia, indicadores de sade (leitos por mil habitantes, percentual de
crianas nascidas com baixo peso adequado, por exemplo), indicadores
educacionais (taxa de analfabetismo, escolaridade mdia da populao
de quinze anos ou mais etc), indicadores de mercado de trabalho (taxa de
desemprego, rendimento mdio real do trabalho etc), indicadores habitacionais
(posse de bens durveis, densidade de moradores por domiclio etc), os
indicadores de segurana pblica e justia (mortes por homicdios, roubos
a mo armada por cem mil habitantes etc), indicadores de infra-estrutura
urbana (taxa de cobertura da rede de abastecimento de gua, percentual de
Anlise do pblico-alvo a atender
Tendncias do crescimento demogrfico
Perspectivas de crescimento futuro da populao e pblico atendido
Caractersticas educacionais, habitacionais e sade da populao
Condio de atividade da fora de trabalho, ocupao e rendimentos
Beneficirios de outros programas sociais
Anlise do contexto econmico regional
Tendncias do desenvolvimento regional (indstria, comrcio, agropecuria)
Perspectivas de investimento pblico e privado
Infraestrutura viria, transporte e comunicaes
Estrutura do emprego e ocupaes mais e menos dinmicas
Anlise dos condicionantes ambientais
Identificao de reas de Proteo e restries
Passivos e agravos ambientais
Oportunidades de explorao do turismo e desenv. sustentvel
Anlise da Capacidade de Gesto Local
Estrutura administrativa j instalada
Quantidade e Caractersticas do pessoal tcnico envolvido ou disponvel
Experincia anterior na gesto de programas
Anlise da Participao Social
Comisses de Participao Popular/Social existentes
Histrico/Cultura de Participao
domiclios com esgotamento sanitrio ligado rede pblica etc), indicadores
de renda e desigualdade (proporo de pobres, ndice de Gini etc).
Alm dos indicadores multitemticos para retratar as condies de vida,
referentes sade, habitao, mercado de trabalho etc, tambm devem ser
fazer parte do diagnstico os indicadores demogrficos, em especial, aqueles
que permitem apresentar as tendncias de crescimento populacional passado
e as projees demogrficas futuras (que dimensionam os pblicos-alvo dos
diversos programas em termos de idade e sexo no futuro). As mudanas
demogrficas foram bastante intensas pelo pas nos ltimos 30 anos, a ponto
de que se prev que a populao brasileira estaria se estabilizando por
volta de 2040 com 215 milhes de habitantes, cifra muito inferior ao que se
imagina chegar nos estudos elaborados na dcada de 1970. Tais tendncias
tem impacto significativo e regionalmente diferenciado sobre a demanda de
vagas escolares, postos de trabalho, crianas a vacinar, idosos a atender nos
hospitais etc. Como cada pblico-alvo de programas sociais apresenta suas
caractersticas em termos etrios preciso dimension-los e analisar suas
perspectivas de crescimento futuro de maneira especfica. Assim, diagnsticos
para programas voltados educao infantil devem estar trazer informaes
sobre o quantitativo e tendncias do crescimento da populao de 4 a 6 anos;
para programas de qualificao profissional deve-se dispor de informaes
sobre o tamanho e evoluo passada e futura da fora de trabalho de 16 a 64
anos; para programas de vacinao contra gripe, a populao de pessoas de
60 ou mais anos; etc
5
.
As fontes de dados e de indicadores para os diagnsticos
Vencido o desafio de escolher os indicadores sociais relevantes para
delinear um retrato das Condies de Vida de uma regio, preciso busc-los
nas fontes de dados e pesquisas indicadas ou, se necessrio, comput-los.
Tal tarefa, a construo de indicadores a partir da combinao de dados e
estatsticas provenientes de diferentes fontes e pesquisas, pode no ser to
simples como pode parecer primeira vista.
O caso do cmputo da taxa de mortalidade infantil emblemtico nesse
sentido. Em termos algbricos, o clculo da taxa bastante simples, pois
se trata de uma razo entre o total de bitos de crianas at um ano e o
5
As informaes sobre Projees Populacionais para Brasil e estados dados e metodologias
podem ser consultados no stio do IBGE, na barra horizontal superior Populao. Uma
discusso sobre as Projees Populacionais no Brasil: subsdios para seu aprimoramento
pode ser consultada em Borges et al. (2006).
total de crianas nascidas vivas ao longo do mesmo ano de referncia, como
apresentado na frmula a seguir:
Contudo, em funo da persistncia de sub-registro significativo de bitos
infantis e de registros atrasados de nascimentos em boa parte dos municpios
do pas, no permite que se empregue essa frmula, sem as devidas correes
no numerador e denominador. O cmputo descuidado desse indicador
poderia produzir uma medida pouco confivel ou enviesada, orientando de
forma equivocada a anlise das condies de sade ou de vida da populao
e a tomada de decises acerca de programas e aes nessa rea.
Um outro exemplo de aparente simplicidade a do clculo da taxa de
frequncia escolar. Para analisar o atendimento do sistema escolar frente
demanda potencial de estudantes no Ensino Fundamental, por exemplo,
emprega-se a frmula abaixo, que relaciona o nmero de alunos de 6 a 14
anos com o pblico-alvo normativo desse nvel de ensino:
Se possvel dispor de dados de boa confiabilidade para o numerador,
coletadas no Censo Escolar do INEP, o mesmo pode no ocorrer com
o denominador, sobretudo se for de interesse computar indicadores em
nvel municipal, em anos no coincidentes com o momento de realizao
dos Censos Demogrficos. Em que pesem os esforos do IBGE e outras
instituies, a elaborao de estimativas populacionais para o perodo inter-
censitrio envolve dificuldades tcnicas bastante significativas em funo da
mobilidade intensa da populao brasileira. Se a estimativa de populao
em idade escolar estiver superestimada pode-se chegar a um indicador de
atendimento escolar muito abaixo da cobertura universal esperada (prximo a
100%); se a estimativa populacional estiver subestimada, a taxa de frequncia
computada poderia indicar que o municpio estaria atendendo mais alunos que
supostamente deveria. De um jeito ou de outro, a medida estaria apontando
tendncias errneas para o gestor educacional.
Dessa forma, se no se dispor de um bom conhecimento tcnico das
fontes e dados em determinada temtica social, melhor que se empregue
na elaborao de diagnsticos socioeconmicos indicadores j computados
anteriormente por instituies com tradio e credibilidade. Pior do que no
ter nenhuma informao ou indicador para uma determinada dimenso da
realidade social dispor de um dado pouco confivel, que conduza a anlises
ou decises equivocadas.
Dada a quantidade de indicadores disponveis no possvel apresent-
los aqui com suas definies e avaliaes metodolgicas, como realizado
acima para a Taxa de Mortalidade Infantil e a Taxa de Frequncia Escolar. Mas
um material abrangente e de fcil disponibilidade acerca disso apresentado
no livro Indicadores bsicos para sade no Brasil: conceitos e aplicaes,
em cujas pginas so relacionadas fichas de qualificao dos indicadores
6
.
Felizmente, h um conjunto amplo de instituies que disponibilizam
indicadores para diversos nveis territoriais e que tambm publicam
dicionrios de variveis ou glossrios tcnicos, trazendo definies, frmulas
de cmputo e consideraes metodolgicas sobre as medidas. Algumas
dessas instituies so apresentadas no Quadro 2, como os canais de
informao Cidades@, Estados@ e Pases@, acessveis pelo stio do IBGE,
que sistematizam um conjunto amplo de dados e indicadores para diferentes
unidades territoriais. A Sntese de Indicadores Sociais, j citada, disponvel
para download no stio do IBGE, e o conjunto de tabelas organizadas em
Indicadores e Dados Bsicos, elaboradas pela RIPSA e disponibilizadas no
DATASUS, so publicaes de referncia na rea, pelo cuidado metodolgico
na computao dos indicadores e pela periodicidade anual de atualizao dos
dados estaduais apresentados. Tambm se enquadra nessa categoria o portal
IPEADATA do IPEA, que permite a produo de vrios indicadores sociais
e econmicos para o pas, estados e municpios. Indicadores municipais
j previamente computados podem ser obtidos, entre outros nos stios do
PNUD por meio do aplicativo Atlas do Desenvolvimento Humano , nas
planilhas dos Cadernos de Informaes Municipais do Ministrio da Sade
e nos sistemas de informaes das instituies estaduais e municipais de
planejamento, pesquisa e estatsticas, acessadas atravs do Portal da Anipes
7
.
Esses sistemas de indicadores so atualizados a partir das diversas
pesquisas do IBGE, registros administrativos e cadastros pblicos dos
Ministrios e Secretarias Estaduais. Pela abrangncia temtica e possibilidades
de desagregao espacial, a principal fonte de informao para construo de
indicadores municipais no pas o Censo Demogrfico, realizado a cada dez
anos (HAKKERT, 1996). A finalidade original dos Censos Demogrficos nos
sculos passados era o de contabilizar o tamanho da populao de um pas
e suas regies para fins militares e fiscais. Modernamente, alm de quantificar
a demanda potencial de bens e servios pblicos e privados, os Censos se
prestam ao levantamento de uma gama variada de informaes. No Censo
2000 foram levantados mais de 65 quesitos de informaes nos boletins da
amostra, versando sobre diversos temas: caractersticas demogrficas da
6
O livro poder ser acessado atravs da pgina principal do Datasus www.datasus.gov.br. Vide
tambm as definies de alguns indicadores sociais. Disponvel em: <http://www.ibge.gov.br/
home/estatistica/populacao/condicaodevida/indicadoresminimos/conceitos.shtm>.
7
Vide <www.anipes.org.br>.
populao (sexo, idade, migrao, nupcialidade, fecundidade, mortalidade),
caractersticas socioeconmicas (rendimento, posse de bens de consumo,
situao de trabalho, ocupao, escolaridade, etc) e caractersticas
dos domiclios particulares (composio material, nmero de cmodos,
dormitrios, banheiros, formas de ligao de gua e esgoto, etc).
No Censo 2010, o escopo temtico foi ainda mais ampliado, com outras
informaes sobre migrao e caractersticas pessoais e familiares, alm da
possibilidade de dispor do registro da posio geogrfica do setor censitrio
ou quadra do domiclio. Os setores censitrios so pequenas divises
territoriais criadas pelo IBGE por ocasio dos Censos e constituem-se em
uma rea geogrfica contgua de cerca de 300 domiclios na zona urbana
e, por questes de sigilo estatstico, isto , para no expor publicamente as
caractersticas especficas de cada domiclio recenseado, eles representam
a menor unidade de divulgao dos resultados do Censo. Naturalmente,
as informaes estatsticas disponveis nessa escala geogrfica so apenas
aquelas levantadas no questionrio bsico do Censo. As informaes
coletadas por meio do questionrio da amostra do Censo certamente as
mais ricas do ponto de vista analtico so divulgadas em unidades agregadas
de 10 ou mais setores, as chamadas reas de Ponderao, para garantir que
as estatsticas e indicadores computados no sejam apresentadas com erro
amostral muito elevado.
Esse detalhamento geogrfico da informao estatstica possibilita a
formulao de programas sociais com nvel de detalhamento e alcance
bastante variados, adequados ao tamanho, volume de recursos, abrangncia
geogrfica e aos objetivos polticos das diferentes esferas de governo. Eles
permitem delimitar com uma razovel preciso geogrfica, em uma escala
infra-municipal, as reas no atendidas por servios pblicos, os bolses de
pobreza, os pontos ou manchas urbanas que requerem programas de ao
pblica. Com esses dados pode-se estimar demandas sociais para programas
de atendimento universal nas reas da sade, educao, emprego, assim
como tambm o tamanho do pblico-alvo especfico de alguns programas
sociais focalizados como Bolsa-Famlia, Frente de trabalho ou outros
programas na rea da Assistncia Social. Foram essas as motivaes que
levaram o Ministrio do Desenvolvimento Social a desenvolver juntamente
com o IBGE o aplicativo Indicadores territoriais da populao de baixa renda
por setores censitrios, que permite a elaborao de cartogramas e tabelas
com indicadores sociais em nvel inframunicipal.
Esta possibilidade de dispor de informao estatstica por setor
censitrio (ou rea de ponderao) no parece ter sido explorada em toda
sua potencialidade por parte de formuladores e gestores de programas
sociais, seja no mbito federal, estadual ou municipal. Quando se trata de
fazer diagnsticos sociais mais detalhados territorialmente emprega-se, em
geral, indicadores mdios computados para os municpios, escondendo-
se os bolses de iniquidades presentes dentro de cada um dos municpios
brasileiros. Os indicadores mdios de rendimentos ou infraestrutura urbana
do Municpio de So Paulo ou do Rio de Janeiro so, por exemplo, bem
melhores que a mdia geral dos municpios brasileiros. Contudo, se os
indicadores forem computados ao nvel de setores censitrios se poder
constatar no territrio paulistano a diversidade de situaes de condies de
vida encontrada pelo territrio nacional. Ou seja, possvel encontrar bolses
de pobreza na capital paulistana ou fluminense com caractersticas de alguns
municpios no Nordeste.
Alm dos Censos, o IBGE realiza outra importante pesquisa, a Pesquisa
Nacional por Amostra de Domiclios, a PNAD. Esta pesquisa tem o objetivo
de atualizar anualmente as informaes levantadas pelo Censo Demogrfico
ao nvel do pas, unidades da Federao e principais regies metropolitanas.
Como a amostra muito menor que a usada por ocasio do censo por
questes de custo e agilidade na coleta a pesquisa no prev a desagregao
de seus dados na escala municipal. Foi criada em 1967 e, desde ento, vem
passando por reformulaes conceituais e metodolgicas, constituindo-se em
um levantamento fundamental para atualizar os indicadores sociais do pas e
dos estados. Mercado de trabalho, Educao, Caractersticas Demogrficas,
Migrao e outros temas so, pois, investigados todo ano na pesquisa, alm
de outros temas mais especficos, de interesse dos ministrios. Um dos
aprimoramentos importantes da pesquisa foi realizado no incio dos anos
1990, com a modificao de conceitos e protocolos de coleta de informaes
acerca da condio de atividade e trabalho, alm de ampliao do conjunto
de quesitos bsicos, levantados anualmente. Em 2004 a pesquisa passou a
coletar dados na zona rural dos estados da regio Norte, superando os desafios
logsticos e financeiros que a operao de campo apresenta nessa extensa e
pouca adensada regio brasileira. H planos para, a partir de 2011, tornar a
pesquisa contnua, com levantamentos mensais, com maior possibilidade de
detalhamento e coleta de novas informaes. Anualmente, alm de publicao
com resultados gerais para o pas e regies, seus dados compem a j citada
Sntese de Indicadores Sociais e o Brasil em Nmeros, publicaes fundamentais
para acompanhamento da conjuntura social brasileira.
Dentre as pesquisas sociais de natureza institucional do IBGE, um
levantamento particularmente importante a Pesquisa de Informaes
Bsicas Municipais, ou simplesmente MUNIC. Trata-se de uma pesquisa
anual de carter censitrio junto s prefeituras dos mais de 5 mil municpios
brasileiros, levantando um conjunto bsico de informaes sobre a estrutura
administrativa, nvel de participao e formas de controle social (existncia de
conselhos municipais), existncia de legislao e instrumentos de planejamento
municipal (como a institucionalizao do Plano de Governo, Plano Plurianual
de Investimentos, Plano Diretor, Lei de Parcelamento do Solo, dentre outros) e
outros temas gerais ou mais especficos como, a disponibilidade de recursos
para promoo da justia e segurana (existncia da delegacia de mulheres,
juizados de pequenas causas etc.), existncia de equipamentos especficos
de comrcio, servios da indstria cultural e lazer, como bibliotecas pblicas,
livrarias, jornais locais, ginsios de esporte.
Vale registrar que uma das fontes mais antigas de informao peridica
para construo de indicadores sociais no pas o Registro Civil. As
informaes bsicas sobre nascimentos e bitos so compiladas pelo IBGE e,
em alguns casos, tambm pelos rgos estaduais de estatstica. A qualidade
desses registros sobretudo a cobertura efetiva dos eventos ainda no
est plenamente assegurada pelo pas, afetando o cmputo de indicadores
de interesse para a rea de sade como as taxas de mortalidade infantil e
mortalidade por causas.
Alm do IBGE, h tambm esforos de vrias instituies pblicas em
disponibilizar informaes de seus cadastros e registros de forma mais
peridica, fato que se deve necessidade no s de monitoramento da
ao governamental, mas tambm de facilidades que as novas tecnologias
de informao e comunicaes tm proporcionado. Os rgos estaduais
de estatstica, o Ministrio da Sade, da Educao, do Trabalho, do
Desenvolvimento Social, da Previdncia Social, das Cidades, a Secretaria
do Tesouro Nacional disponibilizam, pela Internet, informaes bastante
especficas em escopo temtico e escala territorial a partir de seus
registros e sistemas de controle internos, que podem ser teis para construir
indicadores de monitoramento de programas. No prprio site do IBGE
possvel conhecer essas fontes de informao, consultando os documentos
do Comit de Estatsticas Sociais.
O Ministrio do Trabalho foi uma das instncias federais da Administrao
Pblica pioneiras no uso de dados administrativos para monitoramento social,
j no final dos anos 1970. Os dois sistemas de informao do Ministrio so
RAIS Relao Anual de Informaes Sociais e CAGED Cadastro Geral
de Empregados e Desempregados. A Base de Dados RAIS constituda e
atualizada a partir dos dados que as empresas e empregadores de mo-de-
obra so obrigados a enviar, anualmente, ao Ministrio do Trabalho. Estes
dados dispem sobre as caractersticas bsicas dos empregados como
sexo, idade, escolaridade, salrio, funes exercidas, e dos estabelecimentos
como setor de atividade, nmero de admisses e desligamentos. O sistema
RAIS , em tese, um censo administrativo sobre mercado de trabalho, j que
todos estabelecimentos e pessoas fsicas que, mesmo no tendo organizao
empresarial, tenham mantido como empregadores alguma relao de
emprego, em algum momento do ano, devem apresentar, no incio do ano
subsequente, declarao anual RAIS. Inclui-se, pois nestes termos os
empregados celetistas, estatutrios, trabalhadores temporrios e avulsos, mas
esto fora do seu universo investigado parte significativa da fora de trabalho
ocupada, como os trabalhadores autnomos, empresrios sem vnculo
empregatcio formal com sua organizao e a mo de obra sem registro em
carteira de trabalho
8
.
Embora j existam h algumas dcadas, as bases de dados nas reas de
Educao e Sade reas mais avanadas em termos da descentralizao
dos programas passaram por reformulaes muito expressivas nos ltimos
anos. Fazendo uso dos novos recursos tecnolgicos da informtica e
telecomunicaes, os Ministrios da Educao e o da Sade criaram interfaces
de fcil operao na consulta de suas bases de informao.
Na rea da Educao, a principal base de dados e indicadores o
EDUDATABRASIL, organizado e mantido pelo INEP Instituto Nacional de
Estudos e Pesquisas Educacionais, a partir de informaes levantadas
anualmente no Censo Escolar (ensino pr-escolar, fundamental e mdio) e no
Censo do Ensino Superior.
No stio do INEP h informaes acerca das matrculas, evaso e
aprovao, volume de alunos e suas caractersticas bsicas, equipamentos
e edificaes existentes, pessoal tcnico-administrativo, professores e suas
caractersticas de formao e titulao. As sries histricas permitem anlises
e diagnsticos para avaliao de programas implementados em estados e
municpios. Outras informaes importantes para avaliao das polticas na
rea so os resultados dos sistemas de avaliao do desempenho dos alunos
e instituies como o SAEB (Sistema Nacional de Avaliao da Educao
Bsica), o ENEM (Exame Nacional de Ensino Mdio), a Prova Brasil e o IDEB
ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica, j apresentado. Estas
fontes de dados passaro a ter papel cada vez mais importante na avaliao
de polticas na rea, na medida em que a nfase da avaliao passe a
8
O acesso a estas fontes de dados viabilizado por meio da pgina do Programa de
Disseminao das Estatsticas do Trabalho do Ministrio www.mte.gov.br/pdet pela qual se
pode obter tambm instrues didticas de uso, vdeos e cuidados na interpretao das tabelas
produzidas com dados RAIS e CAGED. H vrios produtos informacionais desenvolvidos como
os boletins eletrnicos, o ISPER Informaes para o Sistema Pblico de Emprego e Renda ,
o Perfil do Municpio e os recursos on-line para tabulao especfica, conforme necessidades
do usurio.
focar a qualidade de ensino e no apenas a questo da universalizao da
educao bsica
9
.
O sistema de informaes para diagnstico, monitoramento e ao do
Ministrio da Sade composto de vrios registros administrativos: Estatsticas
de Mortalidade, Programa de Vacinaes, Notificao de Nascimentos e as
informaes produzidas no mbito dos Municpios e no Sistema nico de
Sade, como os dados sobre internaes hospitalares na rede conveniada.
Todos eles esto integrados em uma interface comum no sistema Datasus.
Com isso, possvel obter-se, por exemplo, informaes desagregadas por
estado ou municpio (de residncia ou ocorrncia) da mortalidade por causas
especficas, cobertura vacinal, equipamentos fsicos e leitos hospitalares por
especialidade, volume de internaes hospitalares e consultas ambulatoriais,
taxas de morbidade por grupos de doenas, referidos a sexo e faixas etrias
especficas. Algumas sries histricas so relativamente extensas (em se
tratando de estatsticas pblicas no Brasil). Estas bases constituem-se, pois, em
fontes fundamentais para planejamento de aes na rea de sade em todas
esferas de governo no pas. Um dos produtos informacionais importantes,
alm do relatrio Indicadores e Dados Bsicos j apresentado anteriormente,
que sistematiza informaes em sade na escala estadual, o Caderno e
Informao em Sade, que apresenta numerosos dados e indicadores para
diagnstico e monitoramento em Sade ao nvel municipal. H ainda o Painel
Situacional de Sade, com principais indicadores de acompanhamento dos
programas do Ministrio
10
.
O Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome tambm
vem se esforando em disponibilizar as informaes de seus cadastros e
programas para o pblico, sobretudo a sua Secretaria de Avaliao e Gesto
da Informao. Em sua pgina h uma srie de recursos para consulta de
consulta entre os quais vale citar a Matriz de Informaes Sociais. A MI Social
um sistema de monitoramento dos programas, projetos e aes sociais
conduzidos pelo Ministrio, no qual so disponibilizadas informaes e
indicadores sociais para municpios, microrregies e estados. Outro material
importante disponvel o acervo de publicaes tcnicas e os resultados de
pesquisas de avaliao dos programas sociais implementados pelo MDS.
H ainda uma srie de outros stios onde se pode buscar informaes
sobre diferentes temticas de interesse para Polticas Pblicas nos estados
9
O acesso ao EDUDATABRASIL se d pela pgina principal do INEP ou pelo endereo www.
edudatabrasil.inep.gov.br. Nesse stio h um manual de ajuda para utilizao do sistema e um
Glossrio de Indicadores Educacionais.
10
Os Cadernos de Informaes em Sade podem ser obtidos em <www.datasus.gov.br>,
apontando para Informaes em Sade e, em seguida, Indicadores de Sade.
e municpios, como aqueles pertencentes ANIPES Associao Nacional
de Instituies de Planejamento Pesquisa e Estatstica, acessveis por
intermdio de seu portal. Vale citar, neste sentido, os sistemas de indicadores
desenvolvidos pela Fundao Seade como o aplicativo IMP Informaes
dos Municpios Paulistas , Perfil Municipal e SIM-Trabalho
11
, assim como o
sistema de indicadores e metas da Prefeitura de So Paulo
12
.
QUADRO 2 Algumas das Principais Ferramentas e Publicaes de Indicadores
Fonte Stio Contedo
IBGE www.ibge.gov.br
Sntese de Indicadores Sociais
Brasil em Nmeros
Cidades@
Estados@
Pases@
Perfil dos Municpios Brasileiros
Comit de Estatsticas Sociais
IPEA www.ipea.gov.br
IPEADATA
Relatrio de Acompanhamento dos ODM
Boletim de Conjuntura
ANIPES www.anipes.org.br
Acesso aos sites de mais de 25 instituies
subnacionais que compilam dados e indicadores
sociais e econmicos, alm de estudos para
subsidiar o Planejamento Governamental
PNUD www.pnud.org.br
Aplicativo Atlas do Desenvolvimento Humano
Relatrio do Desenvolvimento Humano
Ministrio da Sade www.datasus.gov.br
Indicadores e Dados Bsicos
Cadernos de Informaes Municipais
Painel Situacional
Ministrio das Cidades www.cidades.gov.br Sistema Nacional de Informaes sobre Cidades
Ministrio da Educao www.inep.gov.br
Edudata Brasil
Sistema de Consulta ao IDEB
Ministrio da Previdncia www.previdncia.gov.br
Infologo
Anurio da Previdncia Social
Ministrio do Trabalho www.mte.gov.br
Perfil do Municpio
Acesso on-line RAIS e CAGED
Ministrio do
Desenvolvimento Social
www.mds.gov.br
Matriz de Informaes Sociais
Censo CRAS
11
Os dois primeiros sistemas podem ser acessados em <www.seade.gov.br> e o ltimo em
<www.emprego.sp.gov.br>.
12
Vide em <www.agenda2012.com.br>.
Discusso sobre propriedades e tipologia de indicadores
Em geral, nem todas as fotografias tiradas para compor um relatrio de
acompanhamento de projeto social ou diagnstico socioeconmico de uma
comunidade so efetivamente usadas. Acabam sendo selecionadas as fotos
mais ntidas, mais representativas e com os melhores ngulos dos aspectos
que se quer destacar. O mesmo se d com os indicadores e nesse caso,
valemo-nos de suas propriedades. Como discutido em Jannuzzi (2004),
a escolha de Indicadores Sociais para uso no processo de formulao e
avaliao de Polticas Pblicas deve ser pautada pela aderncia dos mesmos
a um conjunto de propriedades desejveis, particularmente a relevncia,
validade e confiabilidade.
Relevncia para a Agenda Poltico-Social uma das propriedades
fundamentais que devem gozar os indicadores escolhidos para a elaborao de
diagnsticos socieconmicos ou avaliao de programas sociais especficos.
Indicadores como a taxa de mortalidade infantil, a proporo de crianas com
baixo peso ao nascer, a proporo de domiclios com saneamento adequado
so, por exemplo, relevantes e pertinentes para elaborao de diagnsticos e
para acompanhamento de programas no campo da Sade Pblica no Brasil,
na medida em que referem s dimenses e aspectos priorizados na agenda
governamental na rea nas ltimas dcadas. Indicadores de desempenho
educacional (como os resultados da Prova Brasil ou do SAEB Sistema de
Avaliao da Educao Bsica) so outros exemplos de indicadores relevantes
para a agenda de Polticas Pblicas no Brasil Contemporneo.
Validade outro critrio fundamental na escolha de indicadores, pois
desejvel que se disponha de medidas to prximas quanto possvel
do conceito abstrato ou demanda poltica que lhes deram origem. Em um
programa de combate fome, por exemplo, indicadores antropomtricos
peso, altura ou referidos ao padro de consumo familiar de alimentos
certamente gozam de maior validade que uma medida baseada na renda
disponvel, como a proporo de indigentes. Afinal, ndice de Massa Corprea,
baixo peso ao nascer ou quantidade de alimentos efetivamente consumidos
esto mais diretamente relacionados nutrio adequada e desnutrio que
a disponibilidade de rendimentos. Por outro lado, operacionalmente mais
complexo e custoso levantar informaes para clculo desses indicadores de
maior validade, comprometendo o uso dos mesmos para fins de monitoramento
peridico do grau de fome na comunidade (da o uso de indicadores de
rendimento como medidas de acompanhamento).
Confiabilidade da medida outra propriedade importante para legitimar
o uso do indicador. Na avaliao do nvel de violncia em uma comunidade,
por exemplo, indicadores baseados nos registros de ocorrncias policiais ou
mesmo de mortalidade por causas violentas tendem a ser menos confiveis (e
menos vlidos) que aqueles passveis de serem obtidos a partir de pesquisas
de vitimizao, em que se questionam os indivduos acerca de agravos
sofridos roubos, agresses etc em determinado perodo. Naturalmente,
mesmo nessas pesquisas, as pessoas podem se sentir constrangidas a
revelar situaes de violncia pessoal sofrida no contexto domstico, assdio
sexual, discriminao por raa/cor etc
13
.
Relevncia, validade e confiabilidade so atributos que podem ser melhor
avaliados para indicadores analticos ou primrios, o que deveria torn-los ainda
mais preferveis que os indicadores sintticos na elaborao de diagnsticos
socioeconmicos. Como as denominaes o sugerem, indicadores analticos
e sintticos guardam compromisso com a expresso mais analtica ou de
sntese do indicador. Taxa de evaso escolar, taxa de mortalidade infantil,
taxa de desemprego, exemplos de indicadores analticos, so medidas
comumente empregadas para anlise de questes sociais especficas no
campo da educao, da sade e do mercado de trabalho. Medidas como
ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) ou o ndice de Desenvolvimento
da Educao (IDEB), por outro lado, procuram sintetizar vrias dimenses
empricas da realidade social em um s indicador.
No caso do IDH, medidas relacionadas cobertura escolar nos diferentes
nveis de ensino, alfabetizao, renda mdia e esperana de vida so
combinadas e sintetizadas para produo de um indicador com escala de
variao de 0 (pior situao de Desenvolvimento Humano) a 1 (melhor situao
de Desenvolvimento Humano). O IDEB, por sua vez, construdo mediante
a multiplicao da taxa de promoo e nota padronizada de desempenho
em avaliaes de conhecimento em Portugus e Matemtica, situando-se em
uma escala de 0 a 10
14
.
H uma idia subjacente a essa diferenciao entre indicadores analticos
e sintticos de que esses ltimos, ao contemplarem no seu cmputo um
conjunto mais amplo de medidas acerca da realidade social de uma localidade,
tenderiam a refletir o comportamento mdio ou situao tpica da mesma
em termos do Desenvolvimento Humano, Qualidade de Vida, Vulnerabilidade
Social ou outro conceito operacional que lhes deu origem. Tm havido muitas
propostas de indicadores sintticos no Brasil, com maior ou menor grau de
13
Uma discusso mais extensa sobre as propriedades e outros aspectos metodolgicos
dos Indicadores Sociais pode ser assistida na biblioteca digital multimdia da PUC-Minas,
acessando o sitio <www.virtual.pucminas.br/videoconferencia>, buscando no acervo a palestra
Indicadores sociais na formulao e avaliao de Polticas Pblicas.
14
Para uma discusso metodolgica acerca do IDEB vide o texto de Rezende e Jannuzzi (2008).
Disponvel em: <www.enap.gov.br>.
sofisticao metodolgica, elaborados por pesquisadores de universidades,
rgos pblicos e centros de pesquisa, motivadas, por um lado, pela
necessidade de atender as demandas de informao para formulao de
polticas e tomada de decises nas esferas pblicas e, por outro, pelo sucesso
do IDH e seu impacto nesses ltimos 15 anos na disseminao da cultura de
uso de indicadores junto aos crculos polticos.
Contudo, a aplicabilidade dos indicadores sintticos como instrumentos
de avaliao da efetividade social das polticas pblicas ou como instrumentos
de alocao prioritria do gasto social est sujeita a fortes questionamentos
(GUIMARES; JANNUZZI, 2005). Ao partir da premissa de que possvel
apreender o social atravs da combinao de mltiplas medies do mesmo
no se sabe ao fim e ao cabo quais as mudanas especficas ocorridas e
qual a contribuio ou efeito dos programas pblicos especficos sobre sua
transformao. Alm disso h questionamento acerca do grau de proximidade
entre a medida e o conceito original e da usual subsuno do ltimo pela primeiro,
em que o indicador adquire o status de conceito, como no caso da proporo
de famlias com renda abaixo de determinado valor, que passou a designar a
populao indigente, que passa fome etc. H questionamentos acerca do grau
de arbitrariedade com que se define os pesos com que os indicadores devem
ser ponderados no cmputo da medida final. H ainda crticas com relao s
distores na seleo de pblicos-alvo que o uso destes indicadores sintticos
podem levar, sobretudo em casos de programas setoriais.
Por mais consistentes que sejam essas crticas preciso reconhecer que
os indicadores sintticos acabaram por se legitimar em diversos aspectos
(SCANDAR; JANNUZZI; SILVA, 2008). A legitimidade social dessas propostas
de indicadores tem se demonstrado pela visibilidade e frequncia que os
Indicadores Sintticos tm conferido s questes sociais na mdia pelo
formato apropriado para a sntese jornalstica e instrumentalizao poltica
do movimento social e ONGs no monitoramento os programas sociais. O fato
de que alguns desses indicadores foram criados sob encomenda e mesmo
com a participao de Gestores Pblicos e Legisladores certamente lhes
confere legitimidade poltica. O fato de que os ndices acabam aparentemente
funcionando bem, apontando o que se espera que mostrem as iniquidades,
os bolses de pobreza etc garantem-lhes tambm legitimidade tcnica.
Tambm desfrutam de legitimidade cientfica, j que vrios desses projetos
tm obtido financiamento de agncias nacionais e internacionais de fomento
pesquisa. Por fim, a legitimidade institucional dessas propostas se sustenta
no fato de terem servido de instrumento de garantia do espao institucional
das instituies de estatstica e planejamento em um quadro de forte
contingenciamento e corte de verbas no setor pblico nos ltimos 20 anos.
Todo indicador , em si, uma tentativa de sntese da realidade. Analticos
ou sintticos, os indicadores podem ser instrumentos teis para o gestor se ele
conhecer as potencialidades e limitaes da medida e se ele no se deixar levar
pela burocratizao da atividade de elaborao de diagnsticos propositivos
para programas sociais. Cada programa social tem seu pblico-alvo a atender,
com suas caractersticas especficas. preciso, pois, buscar os indicadores
sociais mais relevantes, vlidos e confiveis para que o diagnstico seja o
mais consistente e adequado possvel. Se isso no garante o sucesso de um
programa, potencializa, com certeza, as chances de uma boa implementao.
Consideraes finais
Este texto procurou contribuir na sistematizao de algumas idias e
tcnicas acerca da aplicao dos Indicadores nas atividades de Planejamento
no setor pblico, focando, sobretudo, o planejamento municipal, expostas de
forma mais ampla em Jannuzzi (2004).
H outros livros e textos que estendem essa discusso para outros domnios
do Planejamento, como o Planejamento Urbano e Regional, Planejamento
Estratgico Municipal ou Planejamento Estratgico Governamental. Neste
sentido, vale consultar a rica produo acadmica e tcnica na temtica
ao longo dos ltimos anos, com enfoques mais conceituais, normativos ou
analticos ou com propsitos mais didticos ou crticos, como os reunidos
em Vitte e Keinert (2009); CEPAM (2009); Dagnino (2009); De Toni (2009); em
Bueno e Cymbalista (2007); Santagada (2007); Torres (2006); Koga (2005);
Pfeifer (2000); em Bronzo et al. (2004); Resende e Castor (2006); Dowbor
(2004); em Keinert e Karruz (2002); Nahas (2001), dentre tantos outros.
Tal como os astrolbios, que no sculo XV permitiram orientar a navegao
nos mares desconhecidos e descobrir novos mundos, os indicadores
devidamente escolhidos, computados e analisados podem ser as bssolas
a guiar o Planejamento Pblico no caminho de um Brasil mais justo e pujante.
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187
Cidades mdias em contexto
metropolitano: hierarquias e
mobilidades nas formas urbanas
Eduardo Marandola Jr.
Repensando as hierarquias intrametropolitanas
Os estudos urbanos tm se concentrado tradicionalmente em duas frentes:
o estudo das metrpoles e suas regies e o estudo das cidades mdias e
pequenas. Predominou por muito tempo os primeiros, sendo a metrpole a
referncia da teoria urbana, considerada o pice do processo de urbanizao.
Deste centralismo derivou a hierarquia que comea no espao rural, passando
pelas pequenas cidades, cidades mdias e chegando s grandes cidades,
as metrpoles. Em vista disso, quando os primeiros estudiosos das cidades
mdias e pequenas passam a dar ateno sistemtica a este nvel hierrquico
da rede urbana, h um ntido esforo de marcar a sua especificidade. No por
acaso, uma das tradies com maior fora no estudo das cidades pequenas e
mdias a francesa, no contexto dos estudos regionais (AMORIM FILHO, 1976).
Em vista disso, conceitualmente, as cidades mdias tm sido consideradas
como o oposto ao fenmeno metropolitano (SPOSITO, 2001). Por definio,
tais cidades no esto em contexto metropolitano, at como uma atitude
poltica para marcar sua especificidade e sua posio na hierarquia urbana e
na organizao do territrio.
Estas posies hierrquicas, no entanto, eram mais claras h alguns anos
atrs. O processo de metropolizao brasileiro esteve ligado, num primeiro
Cidades mdias em contexto metropolitano 188
momento, industrializao e s dinmicas de acumulao do capital da
primeira metade de sculo, formando-se no Brasil nove regies metropolitanas
que comandavam a organizao do territrio. A presena e desenvolvimento
de cidades mdias foi aspecto fundamental desta organizao em um nvel
hierrquico inferior, atuando como polos regionais e contribuindo para a
articulao das escalas de produo e consumo (SANTOS, 1993).
Contudo, o fenmeno metropolitano contemporneo tem produzido novas
formas urbanas que se caracterizam pela tendncia disperso e ao modelo
de metropolizao atrelado alta mobilidade, fragmentao do territrio e
segregao espacial explcita (MONCLS, 1998). Este transcendeu o espao
da metrpole, espraiando-se pelo territrio, urbano ou rural (LENCIONI, 2003).
H, neste cenrio, a emergncia de novas centralidades e alterao nos
modos de vida, atrelados aos novos padres de mobilidade e s opes do
onde morar (ASCHER, 1995). No bojo da terceira reestruturao do capital,
a partir dos anos 1970, poca de flexibilizao e de avano da tecnologia
de comunicaes e de transporte, estas metrpoles se caracterizam tambm
pelo relativo peso menor da cidade-sede, estabelecendo outra articulao
hierrquica no espao metropolitano, multidirecional. H necessidade,
portanto, de olhar para as regies metropolitanas de maneira desagregada,
ou seja, na escala intra-regional, procurando ressaltar sua heterogeneidade
e a complexidade das interaes espaciais e de centralidades no seu interior.
As transformaes das cidades de porte mdio nestes contextos podem
indicar a emergncia de um nvel hierrquico intermedirio, tal como das
cidades mdias, mas que se manifesta a partir de outros elementos, que no
apenas o econmico, mas profundamente atrelados ao fato metropolitano. O
objetivo deste texto problematizar o pressuposto da definio das cidades
mdias, procurando agregar a este elementos de outra ordem, tais como os
relacionados ao cotidiano urbano e das mobilidades, expressos nos espaos de
vida (os espaos da vida da pessoa, envolvendo os lugares e itinerrios de sua
experincia metropolitana) (MARANDOLA JR., 2008a). Neste sentido, mais do
que dependncia econmica ou trocas populacionais, a metrpole se configura
e se realiza a partir da experincia e do cotidiano que se torna possvel na escala
regional. O modo de vida e o desenho dos espaos de vida, principalmente
marcados pela alta mobilidade, permitem no apenas compreender a dinmica
e a organizao do espao metropolitano, mas tambm indicam que h a
configurao de possveis cidades mdias nestes contextos, exercendo funes
intermedirias na organizao do espao regional.
Os aspectos histricos e culturais so elementos cruciais desta discusso.
O processo de metropolizao tende a homogeneizar os fluxos. Estabelece-se
um conflito entre dois sistemas: o exgeno, metropolitano, que traz consigo
189 Eduardo Marandola Jr.
um modo de vida e uma cultura globalizada, baseada no just in time, que
tende homogeneizar os espaos em prol de uma lgica externa, do capital;
e o endgeno, que diz respeito aos processos de produo do espao na
escala local, que tem razes culturais (ligadas ou no s elites locais), que
procuram manter o controle da organizao do espao municipal, ao mesmo
tempo que procura tirar proveito da dinmica metropolitana (MARANDOLA
JR., 2008b).
Neste sentido, importante pensar em termos do grau de inibio e
de autonomia que os municpios envolvidos numa determinada dinmica
metropolitana possuem em relao aos processos exgenos de organizao e
produo do espao. A literatura urbana tende a atribuir sede metropolitana
um grau quase onipresente de inibio frente s demais cidades, justificando
assim a existncia de apenas dois nveis hierrquicos nas regies
metropolitanas: a sede e os demais municpios. No entanto, o que vemos
nestes novos processos de metropolizao a crescente descentralizao
nas metrpoles antigas e a gnese das mais recentes j com uma diviso de
funes bastante significativa.
Procuro identificar os elementos indicativos deste cenrio a partir da Regio
Metropolitana de Campinas (RMC), que exemplar deste novo processo de
metropolizao no Estado de So Paulo. Mais do que defender uma idia, o
texto procura lanar perguntas sobre o significado de fenmenos recentes
que sugerem repensar o papel e significado das cidades de porte mdio em
contextos metropolitanos.
Para isso, parto de uma contextualizao do padro de urbanizao e
metropolizao na RMC, apontando a natureza das interaes espaciais entre
os municpios, para evidenciar a emergncia de uma cidade de porte mdio
enquanto cidade mdia no contexto metropolitano (Americana). Esta anlise
complementada com a discusso da fragmentao do espao metropolitano
(Sumar) e como se desenham, a partir dela, os espaos de vida na dimenso
da experincia metropolitana. Tanto a emergncia do nvel hierrquico
intermedirio quanto a fragmentao do tecido urbano-metropolitano so
elementos cruciais para compreenso da dinmica metropolitana atual, de
um lado, e para a ampliao da noo de cidade mdia, de outro, produzindo
rebatimentos diretos no entendimento da organizao do espao regional, da
hierarquia e da forma urbana contempornea.
RMC: repercusses da metropolizao para a mobilidade e a forma
urbana
A RMC foi legalmente instituda no ano 2000, mas tem seus processos
formadores ligados interiorizao do desenvolvimento e a desconcentrao
concentrada da indstria dos anos 1970, concentrando boa parte dos reflexos
deste processo no interior do Estado (CANO, 1989). A situao e a posio
da regio de Campinas foram determinantes para a sua integrao neste
processo. Localizada no principal corredor virio de ligao da capital com o
interior do Estado, articulando uma vasta rea a partir da Via Anhanguera (at
a divisa do Estado com Minas Gerais, ligando a capital ao Tringulo Mineiro e
ao Centro Oeste) e da Via Washington Luis, envolvendo todo leste e o norte
do Estado. Alm disso, est a uma curta distncia da capital (menos de 100
quilmetros), o que permite um dinamismo no fluxo de pessoas e mercadorias
entre as duas regies, facilitando a integrao.
Em vista disso, a regio foi privilegiada com uma logstica de transportes
de longa distncia e alta capacidade, com grandes rodovias, entroncamento
ferrovirio e um grande aeroporto, o de Viracopos, o maior em transporte
de cargas do pas e o foco da reestruturao do sistema aerovirio nacional
atualmente.
Com a intensificao destes processos nos anos 1970, Campinas
redesenha seu papel de polo regional, incorporando dinmica orgnica
do municpio as cidades mais prximas, que crescem tanto quanto a sede,
mantendo ao mesmo tempo profunda ligao orgnica e econmica e
autonomia em relao s suas dinmicas urbanas e seus prprios projetos de
desenvolvimento (PIRES, 2007).
Em vista disso, alguns municpios, principalmente aqueles que j possuam
industrializao ou centros urbanos desenvolvidos antes dos anos 1970, so
envolvidos no processo de metropolizao de maneira diferente daqueles
que tiveram seu maior desenvolvimento ps-1970. Municpios como Valinhos,
Americana, Indaiatuba e Itatiba, com histria e atividades econmicas
importantes antes desta poca, mantiveram seus ncleos urbanos mais
preservados do espraiamento e da expanso metropolitana. Estas cidades
possuem entre 100 e 200 mil habitantes.
Outro grupo de municpios ficou a meio caminho destas transformaes,
tendo um pequeno parque industrial e de atividades econmicas dinmicas
pr-metropolizao, mas que tiveram seu tecido urbano profundamente
alterado, sofrendo impactos diretos, como o caso de Sumar, Hortolndia
(talvez o principal municpio fruto da expanso metropolitana), Monte Mor e
Santa Brbara do Oeste.
J outros municpios menores, como Jaguarina, Pedreira, Vinhedo,
Cosmpolis e Paulnia, todos variando entre 30 e 80 mil habitantes, embora
com importante crescimento, por diferentes motivos permanecem com uma
participao intermediria no processo de metropolizao, alguns com maior
rigor no uso do solo (Jaguarina e Vinhedo) e outros com maior distncia
do centro metropolitano (Cosmpolis e Pedreira). Destes, certamente
Paulnia o mais integrado dinmica metropolitana, no apenas pelo polo
petroqumico e pela presena da Refinaria do Planalto da Petrobrs, mas
tambm pela proximidade e pelas relaes histricas com Campinas, tendo
sido h poucas dcadas dela desmembrado. Um quarto grupo so municpios
menores e um pouco mais distantes da sede, estando menos articulados
dinmica metropolitana e mantendo um ritmo cotidiano urbano menos
intenso e com taxas de crescimento mais modestas: Engenheiro Coelho,
Santo Antonio de Posse e Artur Nogueira. Entre estes, exercendo at certo
ponto uma centralidade, est o pequeno municpio de Holambra, que possui
especificidades devido sua base rural ( municpio com o contingente
de atividades e populao rural mais expressivo) e a base da colonizao
holandesa, que configurou um processo de formao municipal singular e
uma atividade econmica especfica (Figura 1).
FIGURA 1 - Hidrografia e Malha Viria Regio Metropolitana de Campinas
Fonte: Marandola Jr. (2008a).
Esta integrao maior ou menor dinmica metropolitana se expressa
pela conurbao ao longo da Via Anhanguera, conformando uma mancha
urbana que inclui Vinhedo, Valinhos, Campinas, Hortolndia, Sumar,
Paulnia, Nova Odessa, Americana e Santa Brbara do Oeste, totalizando
nove municpios. Outros municpios tambm apresentam forte conurbao ou
prximos da consolidao, como Jaguarina e Pedreira (Rodovia Adhemar de
Barros) e Indaiatuba (Rodovia Santos Dumont). Os demais municpios, apesar
de no apresentarem conurbao fsica, esto muito prximos e muito ligados
(PIRES; SANTOS, 2002).
Alm de uma evidente conurbao, a forma espraiada e dispersa do tecido
urbano-metropolitano da RMC produz uma forma fragmentada, central para
compreendermos sua dinmica, especialmente no que tange a mobilidade
e os espaos de vida. Por outro lado, a articulao por meio dos grandes
corredores virios acentua a importncia da situao e da posio da RMC
para a especificidade de seu processo de metropolizao.
Mobilidades e vida metropolitana
A mobilidade e a integrao orgnica entre os municpios sempre
foi considerada um dos elementos-chave na identificao de regies
metropolitanas. E aqui no se trata da difcil discusso entre o conceitual
e o poltico-institucional. Refiro-me ao fenmeno metropolitano parte
das dinmicas que tm contribudo na configurao e desenho de reas
metropolitanas, realizadas pelos Estados, desde 1988. O que importa, neste
momento, a discusso do fenmeno em si, e seus rebatimentos nos modos
de vida e no prprio cotidiano. Parto da constatao de que a experincia
da metrpole diferente da experincia da pequena cidade ou mesmo da
mdia. Estas no so uma gradao que indica o aumento do tamanho.
Antes, a escala aqui implica uma mudana no estatuto essencial do fato
urbano.
Metrpole, portanto, so os espaos integrados mais dinmicos ligados
ao centro polarizador, especialmente no municpio-sede, mas no ele
todo. Quando falamos da regio metropolitana, englobamos o conjunto de
municpios delimitados pela legislao e suas reas dispersas, urbanas ou
rurais. No caso da RMC, esta delimitao est muito prxima do que poderamos
conceitualmente delimitar, j que mesmo alguns municpios a princpio menos
integrados dinmica metropolitana, aps a institucionalizao da regio,
passam a estreitar e a intensificar suas relaes com os demais municpios.
Esta, embora sem presena no pacto federativo e poucos meios para a
gesto do territrio, tem se mostrado muito importante na dinamizao do
espao regional e de conduo de uma expanso urbana espraiada que
especula e produz o espao urbano no mbito regional (PIRES, 2007; PIRES;
MARANDOLA JR., 2007).
Um dos indicadores mais consistentes da produo do espao e da
integrao na escala regional a mobilidade. Potencializada pelo avano nos
meios de transporte e de comunicao, ela tem permitido o espraiamento
e a disperso das reas urbanas, que se localizam cada vez menos pela
proximidade fsica, utilizando como critrio locacional a acessibilidade
e outros elementos que concorrem hoje na seleo de reas prioritrias
para a incorporao imobiliria. Ela se tornou fenmeno fundante da trama
socioespacial da metrpole contempornea, revelando dinmicas globais,
regionais e locais num mesmo plano. Est na base da estrutura causal da
atual forma metropolitana (espraiada, dispersa), mas tambm consequncia
desta forma. Por este ngulo, permitiu a dissociao residncia-trabalho,
um dos elementos fundamentais da alterao dos padres de mobilidade
diria que ocorria entre estes dois polos (ASCHER, 1995). Este fato, somado
crescente participao da mulher no mercado de trabalho, flexibilizao
do mundo do trabalho e ao aumento da escolaridade e da necessidade de
educao (cursos diversos), tm contribudo para a complexificao das
viagens realizadas por um ncleo familiar ou por um indivduo diariamente.
A emergncia de uma metfora rizomtica para compreender a metrpole e
a sociedade contempornea uma das manifestaes deste pensamento em
rede, expresso na morfologia urbana e no padro de mobilidade das pessoas
(CASTELLS, 1999; CADAVAL; GOMIDE, 2002).
Em vista disso, o tamanho, a durao e a complexidade (bifurcaes
e baldeaes) dos trajetos dirios que as pessoas tm de fazer est em
crescente aumento nas regies metropolitanas. Muito tempo se passa no
carro ou no transporte coletivo, seja porque a distncia longa mesmo,
seja por causa do trnsito que j no tem condies de trafegabilidade. Os
custos aumentam na mesma proporo da necessidade ou das melhorias
de infra-estrutura. Alm disso, com as dificuldades de gesto dos transportes
pblicos ao congregar as esferas municipal e estadual (representando a
gesto metropolitana), o trnsito, a infra-estrutura viria e os sistemas de
transportes pblicos apresentam um dos mais importantes gargalos
a se resolver numa regio integrada, mas tambm uma das tarefas mais
complexas para o planejamento e a gesto compartilhada (JUNQUEIRA
FILHO, 2002; BRASIL, 2004).
A hipermobilidade tornou-se um fenmeno importante na sociedade
contempornea, influenciando diretamente na reproduo social do cotidiano
e nos estilos de vida (JARVIS; PRATT; CHENG-CHONG WU, 2001). Aumenta
assim a preocupao com a crescente desvinculao entre a pessoa e sua
comunidade, seu lugar. No que os laos elementares inerentes relao
homem-meio percam sua importncia (TUAN, 1980; BACHELARD, 1993). Ao
contrrio, eles nunca foram to fundamentais. No entanto, estes, enquanto
fenmenos locais, tem uma abrangncia limitada, perdendo gradativamente
sua efetividade enquanto proteo medida que aumenta a distncia e o
tempo do deslocamento (MARANDOLA JR., 2008a). Assim, no contexto
da mobilidade metropolitana atual, as pessoas passam a percorrer trajetos
regionais, o que diminui a efetividade de mecanismos de proteo existencial,
como a casa, a comunidade, a famlia e o lugar (MARANDOLA JR., 2008c;
GIDDENS, 2002).
Por outro lado, nos trajetos entre os lugares, cresce o efeito tnel nas
viagens dirias (ASCHER, 1995). As pessoas trafegam por grandes distncias
sem estabelecer nenhum contato com o longo espao metropolitano que fica
entre os dois pontos. s vezes, nem mesmo o contato visual, pois cansados por
acordar cedo ou por ter trabalhado o dia todo, viajam cochilando cabisbaixos
at o ponto de parada. Todo este espao indiscriminado que no faz parte
da experincia das pessoas potencialmente perigoso, pois ali o homem
no goza dos mecanismos de proteo ligados ao lugar e comunidade. Ali
o homem est solto no mundo (contraposio ao enraizamento do lugar e
da comunidade), e potencialmente mais exposto a riscos (MARANDOLA JR.,
2008a; 2008c).
Em vista disso, importante conhecer os padres de mobilidade, para
alm das informaes origem-destino ou dos motivos de viagens. Estes
so fundamentais para tecer quadros gerais dos padres de mobilidade
e de interaes espaciais. No entanto, necessrio olhar mais de perto,
aproximando a escala de anlise para poder detectar nuances e detalhes que
caracterizam as mobilidades existentes numa regio metropolitana.
Os dados secundrios disponveis no so eloquentes em permitir
acompanhar esta complexa dinmica contempornea, mas permitem perceber
um nvel intermedirio na hierarquia urbana, especialmente em termos de
servios e mercado de trabalho, indicadores econmicos dessa posio.
Na RMC, a mobilidade interna dos municpios de porte mdio muito
significativa, apontando para a sua densidade urbana, de um lado, e para a
atratividade que exercem sobre municpios vizinhos menores, de outro. O caso
de Americana particularmente interessante por polarizar uma microrregio
dentro da RMC (a Noroeste), envolvendo outros trs municpios: Santa Brbara
DOeste, Nova Odessa e Sumar (Figura 2). Esta microrregio a rea mais
adensada e conurbada da RMC, apresentando intensa integrao cotidiana
e trocas populacionais internas que superam suas relaes com a sede ou
mesmo com o resto da regio.
A matriz de destino da Pesquisa Origem-Destino 2003, realizada pela
Emplasa, indica no s o papel de Americana como segundo principal destino
na RMC (atrs apenas da sede) como o peso das trocas intra-regionais da
microrregio noroeste (Tabela 1). A integrao entre estes municpios ntida
na matriz. Sumar fica numa posio ambivalente, com trocas considerveis
com Campinas e um nmero menor, mas expressivo, com Americana.
Observamos indcios de uma dependncia relativa do centro metropolitano
em termos de destinos de viagens e da mobilidade cotidiana. E isso tende
a ser mais expressivo nos deslocamentos por motivos diferentes daqueles
captados pelos dados da pendularidade no censo (trabalho e estudo) ou nos
deslocamentos intra-microrregio. Conforme vemos nos dados da Pesquisa
O-D (Tabela 2), a porcentagem de viagens realizadas entre Americana e
Campinas no passa de 1,10% para outros motivos, enquanto representa
apenas 0,95% e 0,56% para trabalho e estudo, respectivamente. Por outro
lado, os deslocamentos realizados de Americana para as demais cidades da
microrregio representam 31,29% do total quando o motivo trabalho, 6,74%
para estudo e 13,23% para outros motivos.
FIGURA 2 - Microrregio Noroeste e Sede Metropolitana Regio Metropolitana de Campinas
Fonte: Marandola Jr. (2008a).
TABELA 1 - Matriz Origem-Destino Microrregio Noroeste, Sede Metropolitana e Entorno Regio
Metropolitana de Campinas (2003)
AMR CAM HOR MOM NOD SOB SUM Total
Americana AMR 529 3 0 2.231 6.985 2.378 12.126
Campinas CAM 529 17.163 2.677 337 0 14.167 34.873
Hortolndia HOR 3 17.163 1.037 0 17 1.329 19.549
Monte Mor MOM 0 2.677 1.034 0 0 0 3.711
Nova Odessa NOD 2.231 337 0 0 0 799 3.367
Santa Brbara DOeste SOB 6.985 0 17 0 0 0 7.002
Sumar SUM 2.378 14.167 1.329 0 799 0 18.673
Total 12.126 34.873 19.546 3.714 3.367 7.002 18.673 99.301
Fonte: EMPLASA (2003).
Parte considervel destes deslocamentos ocorre entre Santa Brbara
DOeste e Americana, cidades mais intimamente ligadas, mas no somente. A
microrregio em conjunto troca de forma intensa fluxos cotidianos, pendulares
e tambm de migrao, o que ajuda tambm a manter os laos entre as
cidades, j que elas funcionam como um conjunto nico de localizaes nas
decises de morar e de trabalho. A contnua troca entre migrantes nestas
cidades expressa esta relao urbana orgnica, gerando interaes espaciais
entre as cidades, j que as pessoas vo desenhando seu espao de vida entre
os municpios, mantendo lugares da cidade anterior em seu cotidiano.
TABELA 2 - Viagens Dirias Regio Metropolitana de Campinas 2003

Cidades

Destino
Total Interno Campinas Outros
Nmero % Nmero % Nmero %
Campinas 595.859 87,15 - - 87.835 12,85 683.694
Americana 119.960 77,75 1.471 0,95 32.855 21,29 154.286
Nova Odessa 21.654 68,23 701 2,21 9.382 29,56 31.737
Santa Brbara DOeste 72.120 71,07 789 0,78 28.572 28,16 101.481
Sumar 76.443 65,09 28 23,60 13 11,31 76.484
Total Microrregio 290.177 2.989 70.822 363.988
Fonte: EMPLASA (2003).
Por exemplo, quando olhamos os dados do local de residncia por data
fixa do Censo 2000, referente a 1 de Julho de 1995, dos no naturais de
Americana que residiam dentro da RMC (30% do total), 82% residiam em
outros municpios da microrregio (destes, 78% residiam em Santa Brbara
DOeste), 14% na sede e apenas 4% em outros municpios.
Os dados para Nova Odessa mostram o mesmo processo, com 42% do
total de migrantes vindos da RMC, assim distribudos: 87% da microrregio
(sendo 45% oriundos de Americana), 7% de outras cidades e apenas 6%
da sede metropolitana. No caso de Santa Brbara DOeste, intimamente
ligada a Americana, dos 26% total de migrantes que vieram da RMC, 91%
so oriundos de Americana, mantendo a mesma porcentagem na distribuio
intrametropolitana, com apenas 5% vindos de outras cidades e 4% da sede.
Sumar apresenta uma relao diferenciada, que est associada
fragmentao do seu tecido urbano, expressando sua dupla dependncia
entre a sede e a cidade mdia polarizadora da microrregio. Dos 33% de
migrantes que moravam em outro municpio da RMC em 1 de Julho de 1995,
64% so provenientes da sede metropolitana, enquanto 19% vieram de outras
cidades (especialmente Hortolndia, desmembrada de Sumar em 1991) e
17% da microrregio. Destes, 45% so oriundos de Americana, 39% de Santa
Brbara DOeste e 13% de Nova Odessa.
Estas relaes so o resultado e ao mesmo tempo ajudam a consolidar
um nvel hierrquico intermedirio de organizao da RMC que prescindi da
relao direta com a sede. Embora isso no seja to importante em termos da
estruturao do mercado de empregos formais (os dados de pendularidade so
expressivos), no mbito dos deslocamentos cotidianos, eles so cada vez mais
importantes. A Figura 3 mostra linhas de fluxos de atrao de deslocamentos,
onde ntida a fora de dois centros atratores: um mais forte e ntido, a Sede; e
um secundrio, de nvel hierrquico intermedirio, Americana.
Os espaos de vida se desenham diariamente entre estas centralidades,
utilizando-se para isso tanto das estruturas (acessibilidade, transporte, vias)
quanto das construes sociais e necessidades cotidianas. No entanto, como
lembra Urry (2007), a mobilidade um fenmeno social complexo que envolve
ao mesmo tempo a estrutura, a produo social e o corpo, sendo impossvel
desvincular as escolhas de diferentes ordens das possibilidades de satisfao
e dos prprios mecanismos sociais de inibio, controle e at segregao
espacial.
No entanto, a prpria forma urbana e de integrao regional tem favorecido
a profuso de possibilidades (ORFEUIL, 2008). Os supermercados de estilos
de vida dos quais fala Ascher (1995) implicam aumentar as possibilidades
de consumo do espao e de construes identitrias. Garantir a mobilidade,
de forma cada vez mais fragmentada e rizomtica uma forma essencial
desta dissoluo das identidades espacialmente centradas, promovendo uma
liquidez desconcertante que favorece a reduo das relaes sociais e dos
lugares dimenso do consumo (BAUMAN, 2008).
Assim, de um lado, apreender a complexidade dos espaos de vida e
das mobilidades contemporneas nos permite acompanhar este processo e
buscar compreender suas implicaes para a estruturao das aglomeraes
urbanas e para as hierarquias regionais, ao mesmo tempo em que nos
permite pensar seu papel ambivalente como fonte de riscos e de proteo
(MARANDOLA JR., 2008a), um dos vrios paradoxos da mobilidade
contempornea (KAUFMANN, 2008).
FIGURA 3 - Produo e Atrao das Viagens Motorizadas Origem-Destino 2003
Regio Metropolitana de Campinas
Fonte: PITU (2006).
Fragmentao do tecido urbano-metropolitano e espaos de vida:
hierarquia urbana e mobilidade cotidiana
Entender a dupla insero de Sumar nas dinmicas destas duas
centralidades nos ajuda a compreender o papel de Americana e as novas
mobilidades e formas urbano-metropolitanas contemporneas. Isso se d por
um olhar mais atento forma urbana com uma perspectiva desagregada dos
dados e da prpria urbanizao e metropolizao da regio.
Localizada a pouco menos de 30Km do centro de Campinas e a
aproximadamente 11Km do centro de Americana, a sede do municpio de
Sumar situa-se s margens do ribeiro Quilombo, o qual corre em paralelo
ferrovia (atualmente administrada pela America Latina Logstica) e a cinco
quilmetros da Via Anhanguera (a qual passa no sentido Sudeste-Nordeste,
no espigo). Nesta mesma posio esto a montante as sedes da cidade de
Nova Odessa e de Americana.
Emancipado de Campinas nos anos 1950, o municpio foi um dos que
sofreu as consequncias da metropolizao de forma mais direta. De pouco
mais de 23.000 habitantes contatos no Censo Demogrfico de 1970, quando
o processo comea com mais intensidade, o municpio tem hoje, de acordo
com as projees, pouco mais de 240.000 habitantes. No entanto, deve-se
levar em considerao tambm o municpio de Hortolndia, emancipado de
Sumar em 1991, o qual tem hoje, tambm segundo as projees, pouco
mais de 200.000 habitantes.
Esse grande crescimento diretamente ligado aos processos de
metropolizao da regio, envolvendo principalmente fluxos de migrantes que
chegavam a Campinas e acabavam se estabelecendo na cidade, cujo frgil
controle do uso do solo e preo da terra facilitava a aquisio e aluguel de
moradia (BAENINGER, 2001; 2002).
O comando do processo de expanso urbana de Sumar nunca esteve
na municipalidade, havendo um embate entre o crescimento endgeno,
urbano, e o exgeno, metropolitano (PIRES; MARANDOLA JR., 2007). Este
ocorreu muito mais como escape da presso habitacional da sede alm de
acompanhar o crescente parque industrial que se instalou ao longo dos quase
15 quilmetros da rodovia Anhanguera que corta o municpio (principal eixo
de desconcentrao industrial da Regio Metropolitana de So Paulo).
O tecido urbano produzido neste processo extremamente fragmentado,
com descontinuidades, dificuldades de acessibilidade e evidentes insuficincias
intra-estruturais. Esta fragmentao se reflete na oferta de servios e na
dificuldade do poder pblico de se fazer presente nas vastas e distantes reas
do municpio, espalhadas ao longo da rodovia e com relaes de trabalho,
estudo e servios muito ligadas sede da metrpole.
Esta uma das consequncias mais desastrosas para a estruturao
urbana do municpio. Ela se revela nos padres de mobilidade ao mesmo
tempo em que o tecido urbano-metropolitano fragmentado se divide entre
duas polaridades que influenciam de forma direta e indireta a forma urbana.
A Figura 4 mostra o municpio de Sumar com as manchas de urbanizao
por bairros. Observamos o ncleo central mais denso, com as reas de Nova
Veneza, originalmente margem da Via Anhanguera, estendendo-se em
direo ao centro, acabando praticamente com o vazio que as separava. Mas
ao longo da Via Anhanguera que a fragmentao fica mais evidente, com
as regies do Mato, da rea Cura e do Maria Antnia apresentando vastas
reas ocupadas irregularmente, com grandes vazios. Estes so reas rurais,
industriais e tambm reas de especulao imobiliria.
Toda a rea do entorno da Via Anhanguera por ela polarizada, sendo ela
a referncia e a sada. No possvel ir de uma regio a outra sem passar
pela rodovia, o que a constitui como o eixo estruturador da malha e do tecido
urbano tanto quanto dos espaos de vida e da identidade simblica da regio.
A Via Anhanguera , sobretudo, o caminho para Campinas e para So Paulo.
Mesmo percorrendo a rea do municpio, a entrada de Sumar se d aps
mais de 10Km de rodovia, no de trnsito urbano. como se para entrar ou
sair em Sumar fosse necessrio cruzar o ribeiro Quilombo.
FIGURA 4 - Fragmentao do Tecido Urbano por Regies da Cidade e por Zonas de Origem-
Destino - Sumar
Fonte: Marandola Jr. (2008b).
Estes fragmentos apresentam acessibilidades e ligaes cotidianas
e pendulares diferenciadas em relao ao polo da microrregio e sede
metropolitana. A partir dos dados da Pesquisa O-D, de 2003, possvel
qualificar estas diferentes relaes.
A Figura 4 mostra tambm as divises das sete zonas O-D, que
correspondem at certo ponto os fragmentos que esto na mesma posio
em relao acessibilidade. A exceo a considerao de todo o lado Leste
da Via Anhanguera como uma nica zona, a 84, sendo que h pelo menos
uma ntida separao entre a rea do Maria Antonia e do Mato. Mas isso no
impede a leitura, j que elas esto implicadas nos mesmos processos.
A Tabela 3 mostra as respectivas populaes totais e suas taxas de
crescimento. Nota-se os ndices maiores das zonas do entorno da Anhanguera
(83, 84 e 85), as quais, somadas, tm quase cinco vezes a populao da sede
em 2003. Esta rea ainda de expanso urbana, tendendo diminuio da
fragmentao por meio da conurbao, embora a extenso e a distncia entre
estes fragmentos sejam ainda considerveis.
TABELA 3 - Populao e Taxa de Crescimento por Zona O-D Sumar (1991, 2000 e 2003)
Zonas O-D
Populao Tx. Cresc. a.a.
1991 2000 2003* 1991-2000
Ncleo Central (82) 26.879 37.475 36.405 2,80
Nova Veneza (83) 37.669 52.622 56.421 3,78
Mato e Maria Antonia (84) 38.864 59.685 64.974 4,88
rea Cura (85) 34.378 46.239 49.252 3,35
rea Rural (86) 658 1.217 1.359 7,06
rea de Mananciais (87) 373 793 900 8,75
rea de Expanso Urbana (88) 348 1.134 1.334 14,04
Total 139.169 199.165 210.645 3,92
Fontes: Fundao IGBE (1991; 2000); EMPLASA (2003).
Notas: * Dado calculado a partir da expanso da amostra. Tabulaes especiais Nepo/Nesur/Unicamp.
Os dados da O-D so eloquentes em apontar a relao mais estreita
entre o ncleo central com Americana e as cidades desta microrregio,
enquanto a rea da Via Anhanguera tem trocas muito significativas com a sede
metropolitana.
A Tabela 4 sistematiza o nmero de viagens realizadas das zonas O-D
de Sumar para a sua regio do entorno (incluindo alm da microrregio
noroeste, Hortolndia e Monte Mor), para a sede metropolitana e para os
demais municpios. Dos deslocamentos com origem no Ncleo Central,
apenas 29,96% tm como destino a sede metropolitana, contrastando com
os 44,64% de Nova Veneza ou ainda os 78,16% e 71,62% do Mato e Maria
Antonia e da rea Cura, respectivamente. Nas Zonas do entorno da Via
Anhanguera, apenas 11,85% (Mato e Maria Antonia) e 23,92% (rea cura)
do total de viagens so para a microrregio, sendo 9,99% para as demais
regies, com destaque para Paulnia, cidade vizinha muito prxima desta rea
da cidade.
TABELA 4 - Nmero de Viagens com Origem nas Zonas O-D de Sumar e Destino em Campinas e
nos Municpios da RMC, por Microrregio (2003)
Zonas O-D
Municpios de Destino
Total

Sede
Metropolitana
Microrregio
Demais
municpios
Nmero % Nmero % Nmero %
Ncleo Central (82) 3.235 29,96 6.889 63,81 672 6,23 100,0
Nova Veneza (83) 5.457 44,64 6.262 51,23 505 4,13 100,0
Mato e Maria Antonia (84) 15.083 78,16 2.287 11,85 1.927 9,99 100,0
rea Cura (85) 13.323 71,62 4.450 23,92 830 4,46 100,0
rea Rural (86) 0 0,00 102 100,00 0 0,00 100,0
rea de Mananciais (87) 30 100,00 0 0,00 0 0,00 100,0
rea de Expanso Urbana (88) 145 32,58 300 67,42 0 0,00 100,0
Total 37.273 20.290 3.934 100,0
Fontes: Fundao IGBE (1991; 2000); EMPLASA (2003).
Notas: * Dado calculado a partir da expanso da amostra. Tabulaes Especiais Nepo/Nesur/Unicamp.
Estes dados expressam a configurao de espaos de vida e padres
de mobilidade diferenciados no tecido urbano, marcando uma ntida
fragmentao. Assim, integrados mais s dinmicas da sede metropolitana,
com centros comerciais que recentemente tm passado do bsico (o bairro
Mato aquele que tem uma densidade de servios maior, embora limitada),
a mobilidade faz parte do vai-e-vem cotidiano pela Via Anhanguera em direo
a Campinas (ROSAS; HOGAN, 2009). At a identificao com o centro da
cidade frgil, sendo comum a afirmao de que se est em Campinas, e no
em Sumar.
As interaes espaciais se mesclam repercutindo na formao do tecido
urbano. A regio central de Sumar est ligada mais dinmica microrregional
devido acessibilidade e capacidade de Americana de suprir as diferentes
demandas urbanas e de servios da microrregio, colocando-se na posio
de mediadora das relaes com a sede metropolitana.
Esta tendncia tem se confirmado em pesquisas realizadas no Ncleo de
Estudos de Populao, tanto qualitativas quanto de levantamento domiciliar.
No primeiro caso, entrevistas e a confeco dos das rotinas espao-temporais
tm revelado a diversidade de espaos de vida e de possibilidades de
deslocamentos e viagens (MARANDOLA JR., 2008a; DE PAULA, 2010). Por
outro lado, um grande levantamento domiciliar realizado na RMC tambm
tem permitido avanar na compreenso da complexidade de motivos e
caractersticas desta mobilidade, a qual apresenta uma permeabilidade e
diversidade crescente no tecido metropolitano (MARANDOLA JR.; HOGAN,
2008; MARANDOLA JR.; SILVA; GUEDES, 2010).
Em todos estes casos, o papel do nvel hierrquico intermedirio
fundamental. A difuso de comrcio e servios, a crescente insero de
classes baixas na sociedade de consumo e sua generalizao tm contribudo
para aumentar a oferta e a diversidade de localizaes dos servios. Tanto
em quantidade quanto em qualidade, h uma nova forma de preferncias
espaciais tanto de moradia quanto de destinos que encontram na mobilidade
sua forma de concretizao (PIRES, 2007).
Em busca da heterogeneidade: mobilidade e forma metropolitana
As novas formas metropolitanas tendem complexificao dos nveis
hierrquicos, principalmente por meio de processos como a disperso,
desconcentrao e metropolizao do espao, que passam a atingir a regio
de maneira mais generalizada, para alm do espao urbano ou da metrpole.
As cidades de porte mdio em reas metropolitanas, como o caso da RMC
e de outras do Estado de So Paulo, tm reforado seu papel intermedirio na
hierarquia metropolitana, principalmente na estruturao do modo de vida das
pessoas e na prpria organizao do tecido urbano-metropolitano.
Me concentrei no papel de Americana, mas h outros processos na prpria
RMC que merecem ateno, como Indaiatuba, Itatiba e Jaguarina. Embora
no to consolidados, eles expressam interesses locais regionalizados na
manuteno da identidade e de tradies na forma de produo e organizao
do espao. Ao mediar o processo de metropolizao estas cidades assumem
um papel intermedirio na hierarquia urbana na regio metropolitana.
necessrio refletir sobre o grau de inibio e de autonomia das cidades
de porte mdio nestes contextos. O espao metropolitano o lcus privilegiado
onde a oposio do processo homogeneizador do sistema globalizado
enfrenta os processos locais e/ou regionais de produo do espao. Isso
se manifesta na mobilidade, pois os deslocamentos se direcionam para as
cidades polarizadoras, independente do motivo da viagem, e quando no h
este grande afluxo para a sede, por exemplo, expresso de valores em vigor
que no necessariamente correspondem queles projetados pelo sistema
metropolitano-globalizado. Ou, este sistema j se dispersou (REIS, 2006).
De qualquer forma, a escolha por utilizar os lugares tradicionais da sua
cidade ou aqueles de grandes redes oriundas de outros lugares, nacionais
ou no, uma das formas de perceber a maior ou menor mediao e o grau
de inibio da sede diante das demais cidades. Se anos atrs identificar a
instalao de certas franquias internacionais era sinal de insero de uma
cidade nos circuitos superiores do consumo, talvez hoje, em especial numa
regio densamente urbanizada como a RMC, seja o caso de considerar qual o
equilbrio/desequilbrio de foras entre estas redes com redes locais.
A importncia de olhar para a formao destas outras centralidades nos
contextos metropolitanos est justamente em poder ir alm da formao
estrutural da bacia de empregos que, com a complexidade contempornea
e a era da disperso e da fragmentao (ASCHER, 2009), precisam ser
reconsideradas em busca de sua heterogeneidade estruturadora.
A alta mobilidade neste contexto de disperso e fragmentao enfraquece
o sentido poltico do envolvimento com o lugar, com a cidade. O estigma de
viver em uma cidade dormitrio, ou em uma regio afastada, est justamente
na negao da cidade, da condio de cidado (OJIMA et al., 2008). reas
como as do entorno da Via Anhanguera so regies que merecem ateno
especial, pois so espao de passagem, negadas de ambos os lados;
divididas. Em uma cidade dividida, a fora poltica e a sociabilidade sofrem, e
a gesto urbana fica ainda mais complicada.
Por outro lado, no mbito da experincia, as pessoas possuem espaos
de vida esgarados, tendo assim menos tempo para envolvimento com o
lugar, mesmo estando em cidades de porte mdio ou pequenas. Olhar para
esta dimenso essencial para acompanhar as transformaes nas estruturas
e nas interaes espaciais regionais.
A integrao intra-regional e inter-regional no Estado de So Paulo
cada vez mais significativa e intensa: os nveis hierrquicos precisam ser
colocados em diferentes escalas para pensarmos o papel das cidades em
seus respectivos contextos regionais, metropolitanos ou no. As cidades
mdias tm diversificado suas funes, tornando-se cada vez mais centrais
em toda a estruturao da rede urbana do Estado, inclusive dentro das
regies metropolitanas. Como os exemplos aqui arrolados, a heterogeneidade
intrametropolitana vai muito alm da relao do entorno com a sede. O modelo
de interaes espaciais e de rede urbana tem que ser repensado, pois parece
que a organizao regional est mais prxima de uma rede de mltiplos
circuitos do que de uma rede solar ou de uma christalleriana.
No contexto da metropolizao do espao, o papel das cidades de
porte mdio nas reas metropolitanas tende a se acentuar, ajudando a
organizar a disperso, concentrando fluxos, servios, bens e demandas
que atendem diferentes classes sociais e nveis de renda. Est ocorrendo
uma redefinio das hierarquias e da forma urbano-metropolitanas, que
talvez culmine com o estabelecimento de cidades mdias dentro das reas
de conurbao metropolitana. Estas precisam ser investigadas e pensadas
em vrias dimenses, alm da econmica, pois os motivos de viagens e as
lugares atrativos esto se definindo de formas cada vez mais completas e no
necessariamente relacionadas linearmente com os sistemas produtivos.
Americana, por seu papel polarizador, e Sumar, por materializar esta dupla
polarizao, so exemplares deste processo, abrindo questes que merecem
ser aprofundadas para avanarmos na compreenso das consequncias deste
processo para a estruturao do espao regional e urbano metropolitano e
suas repercusses na mobilidade cotidiana.
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209
Crescimento das cidades:
metrpole e interior do Brasil
1
Rosana Baeninger
Estas anlises apresentam as tendncias recentes de redistribuio
da populao brasileira considerando o processo de urbanizao e seus
impactos na configurao da rede de cidades. At os anos 70, o processo de
urbanizao esteve baseado na vertente da concentrao: concentrao da
dinmica econmica, concentrao da populao nas grandes metrpoles,
concentrao das migraes. O ponto de inflexo deste processo histrico
a dcada de 80, quando novas formas de reorganizao da populao
e da dinmica econmica se rebatem na configurao urbana do pas. O
processo de desconcentrao industrial, iniciado nos anos 70 a partir da
Regio Metropolitana de So Paulo, contribuiu para a mudana no padro
de urbanizao brasileiro justamente com o menor crescimento das reas
metropolitanas e com enormes transformaes no processo de redistribuio
espacial da populao.
Os anos 80, 90 e os primeiros anos dos 2000 consolidam esta tendncia,
deixando as regies metropolitanas, em especial suas sedes, perderem
posies no ranking das maiores taxas de crescimento do pas. O ritmo de
1
Estas anlises compem os estudos do Projeto Temtico Observatrio das Migraes em
So Paulo, em desenvolvimento no NEPO/UNICAMP, com apoio da FAPESP e CNPq.
Crescimento das cidades: metrpole e interior do Brasil 210
crescimento da populao urbana apresentou expressivos decrscimos a
partir dos anos 80, indicando a importncia da espacializao e da utilizao
da dimenso territorial para o entendimento dos processos demogrficos.
Desse modo, o crescimento das pequenas e mdias cidades, retratado pelo
Censo de 1991 e de 2000, bem como as novas realidades da dinmica regionais
contriburam significativamente para minimizar o caos urbano-metropolitano
que se previa. Por outro lado, a emergncia de novas aglomeraes urbanas,
centros e subcentros metropolitanos e no-metropolitanos, bem como
os crescimentos dos pequenos municpios, ancorados nos espaos das
aglomeraes urbanas, constituem os novos arranjos espaciais no desenho
da rede urbana brasileira, onde a dualidade metrpole interior comea a
perder fora, pelo menos no que se refere ao processo de distribuio da
populao urbana.
Este estudo busca delinear os ritmos diferenciados de crescimento
populacional das cidades, das metrpoles e das reas interioranas no Brasil,
apontando para a importncia crescente de territorialidades fora das fronteiras
metropolitanas, nas quais as migraes e suas modalidades constituem
elementos estruturados dessa dinmica de formao socioespacial.
Evoluo da populao urbana: dos anos 40 ao ano 2000
Embora, a concentrao de populao nas cidades de maior porte delineia
a trajetria histrica da urbanizao no Brasil (Tabela 1), importante ressaltar
que a tendncia concentrao da populao nos maiores centros urbanos
se mantm, mais ou menos, estvel desde 1970 (33% da populao do total
da populao urbana), indicando uma relativa desconcentrao populacional.
TABELA 1 - Distribuio Relativa (%) da Populao Urbana segundo o Tamanho das Cidades (%)
Brasil, 1940-2000
Fonte: Fundao IBGE. Censos Demogrficos de 1940 a 2000 apud Brito et al. (2006).
De fato, o fenmeno da desconcentrao populacional, mesmo que de
forma relativa, vem se configurando no Brasil, apesar das especificidades
regionais. O incremento mdio anual da populao urbana por tamanho das
localidades (Grfico 1), ao longo de sessenta anos, aponta expressivo aumento
at os anos 70 em todas as categorias de tamanhos de cidades, quando ento
211 Rosana Baeninger
algumas delas passam a registrar decrscimos em seu incremento anual de
populao.
A populao urbana das cidades pequenas (< 20 mil habitantes) registra
elevado incremento dos anos 40 (125 mil) para os 50 (325 mil pessoas), em
funo da transferncia da populao rural para o meio urbano dos prprios
municpios; esta tendncia reforada nos anos 60 (348 mil). Nos anos 70,
esta categoria de cidades foi a nica que diminui seu incremento anual (315
mil), provavelmente em funo da passagem de localidades antes nesta
categoria para cidades de portes mais elevados, bem como pela prpria
emigrao oriunda das pequenas cidades para as metrpoles e cidades de
porte mdio. Nos anos 80, as cidades pequenas passam a registrar elevao
em seu incremento populacional urbano (390 mil pessoas), superando o
incremento das cidades de 50 mil-100 mil habitantes. Nos anos 90, as cidades
pequenas apresentaram o maior incremento de suas populaes urbanas
(497 mil pessoas) dentre as cidades at 100 mil habitantes; a formao de
aglomeraes urbanas metropolitanas e no-metropolitanas - contribui para
o incremento mdio anual da populao dessa categoria de cidades.
O perodo 1991-2000 traz novas evidncias a respeito da distribuio
da populao urbana: de um lado, observa-se a importncia das cidades
pequenas, como mencionado acima; de outro lado, as cidades entre 100 a 500
mil habitantes passam a ter incremento anual bastante semelhante,a partir dos
anos 80, quelas com mais de 500 mil, inclusive com as primeiras registrando
incremento superior (991 mil pessoas) s segundas (921 mil pessoas), em
1991-2000.
As taxas de crescimento da populao residente nas cidades (BRITO et
al. 2006) apontam as marcantes diferenas nos ritmos de crescimento da
populao. As cidades com mais de 500 mil habitantes passam a diminuir,
progressivamente, seus ritmos de crescimento: de 5,7% a.a., nos 40, alcana
6,8 % a.a., nos 60, baixando para 2,2 % a.a., entre 1991-2000. O perodo que
marca a reverso na tendncia das maiores cidades 1980-1991, com os anos
90 confirmando esta tendncia. As cidades mdias (100 a 500 mil habitantes)
registraram, entre 1991-2000, os maiores ritmos de crescimento da populao
(3,2% a.a.), seguidas daquelas entre 50 a 100 mil habitantes (2,8 % a.a.) e das
de menos de 20 mil habitantes; esses crescimentos refletem as formaes
espaciais ditadas por cidades fora dos eixos metropolitanos.
De fato, a distribuio da populao urbana segundo cidades
metropolitanas e no metropolitanas e de acordo com tamanho de cidades
revela o aumenta da concentrao relativa da populao urbana em cidades
no-metropolitanas, desde os anos 70, 51% do total da populao urbana
nacional, chegando a 59% em 2000.
Enquanto as cidades pequenas concentravam metade da populao
urbana no metropolitana em 1970, esta situao modifica-se em 2000,
quando as cidades pequenas dividem com as cidades de 100 a 500 mil
habitantes, seguidas pelas de 20 a 50 mil habitantes, a concentrao da
populao urbana no-metropolitana. Essa nova distribuio da populao
entre as categorias de cidades indica a importncia do interior dos estados na
reteno ou absoro de populao, em funo das aglomeraes urbanas
espraiadas pela rede de cidades.
Regies Metropolitanas: desacelerao no ritmo de crescimento
Considerando a importncia das regies metropolitanas no processo de
urbanizao e de redistribuio da populao nacional, cerca de 57 milhes
de brasileiros viviam nessas localidades em 2000 (Tabela 2). Contudo, sua
GRFICO 1 - Incremento Mdio Anual da Populao Residente nas Cidades segundo os seus
Diferentes
Fonte: Fundao IBGE. Censos Demogrficos de 1940 a 2000 apud Brito et al. (2006).
participao no total da populao urbana decresce de 48%, em 1970, para
41%, em 2000. Os ncleos metropolitanos passam a perder peso relativo, desde
a dcada de 70, reforando os processos de mobilidade intrametropolitana e
de periferizao da populao.
Na verdade, o cenrio recente das metrpoles, em termos de crescimento
populacional e de menor absoro migratria, reflete-se fortemente no sistema
de cidades brasileiras, com o espraiamento populacional e com a formao
de espacialidades marcadas pela concentrao da populao em um espao
regional que ultrapassa limites poltico-administrativos municipais. Desse
modo, da mesma forma que a Metrpole foi o espao definidor da grande
parte do processo de concentrao urbana no Brasil, esta mesma expresso
territorial a Metrpole -que redefine a urbanizao brasileira no sculo XXI.
TABELA 2 - Populao Total das Regies Metropolitanas 1970-2000
Fonte: Fundao IBGE. Censos Demogrficos de 1940 a 2000.
As taxas de crescimento da populao metropolitana segundo ncleo e
periferia permitem observar que as regies metropolitanas antigas (nove RMs)
e novas (Campinas, Goinia e Braslia) j apresentam taxas de crescimento
do ncleo bastante semelhantes, em torno de 1% a.a. (e at bem abaixo deste
valor), exceo de Fortaleza, Curitiba e Braslia, com taxas superiores a 2%
a.a. (Tabela 3).
No que refere-se s reas perifricas, as taxas so muito elevadas desde
os anos 70, passando por uma transio deste crescimento para nveis bem
mais baixos - apenas a periferia de So Paulo (2,8% a.a.), a do Rio de Janeiro
(1,6% a.a.) e a do Recife (1,8% a.a.).
TABELA 3 - Taxas de Crescimento da Populao (% ao ano) segundo Ncleo e Periferia
Aglomerados Metropolitanos, 1970-2000
Fonte: Fundao IBGE. Censos Demogrficos de 1940 a 2000.
O padro de urbanizao que se processou no Brasil foi marcado por um
crescimento rpido, amplo e concentrado da populao, contribuindo, de um
lado, para a emergncia de grandes metrpoles, e de outro, para a expanso
de uma diversificada rede urbana nacional, com o crescimento acelerado das
capitais regionais e subregionais, bem como com o aumento da populao
urbana em grande nmero de cidades de diferentes tamanhos (FARIA, 1983).
Esse processo de concentrao urbana em determinadas localidades teve
momentos de maior intensidade e, ao que tudo indica, atualmente est-se
frente a um movimento de desacelerao no ritmo de crescimento populacional
dos grandes centros urbanos.
As novas formas de estruturao do espao urbano tm se caracterizado
por um crescente processo de conurbao e de complexa interao entre
as cidades, configurando a emergncia de novas reas metropolitanas e a
formao de aglomeraes urbanas no-metropolitanas no interior do Pas
2
.
Na dinmica do processo de redistribuio espacial da populao,
portanto, essas novas espacialidades vm assumindo importncia crescente,
j que podem ser capazes tanto de absorver quanto de reter grande parte dos
2
Veja-se o estudo NESUR/IE-UNICAMP/IPEA (1998).
fluxos migratrios que, anteriormente, se dirigiriam s grandes concentraes
metropolitanas.
Nesse sentido, os padres recentes do processo de urbanizao no Brasil
possibilitam apreender as seguintes tendncias:
decrscimo no ritmo de crescimento das reas metropolitanas;
novas formas de distribuio da populao no interior das metrpoles
(com menores taxas de crescimento, inclusive para as reas
perifricas);
adensamento da rede de cidades no interior e seu consequente
processo de aglomerao urbana;
relativa desconcentrao populacional metropolitana
interiorizao da populao
Interior do Brasil: novo ritmo de crescimento populacional
Considerando a populao residente nos estados brasileiros segundo o
recorte territorial metrpole e interior, sendo este ltimo subdividido em interior
urbano e interior rural, possvel apreender o novo padro de urbanizao
no pas, em particular as novas configuraes da dinmica do crescimento
populacional nestes espaos (Tabela 4).
Para o Brasil em seu conjunto, 92 milhes de habitantes viviam no Interior
do pas, em 1991, volume que alcanou 103 milhes no ano 2000. As regies
metropolitanas e capitais estaduais juntas somavam, em 2000, 66 milhes
de habitantes. As taxas de crescimento entre metrpoles/capitais e interior
urbano situaram-se bastante prximas, entre 1991-2000, sendo para o interior
urbano um pouquinho mais elevada: 2,1 % a.a. e 2,6% a.a., respectivamente.
Ou seja, as reas urbanas, quer sejam metropolitanas quer sejam interioranas
para o Brasil como um todo registram ritmos de crescimento da populao
semelhantes, indicando a recuperao demogrfica do interior do pas. O
interior urbano representou 43% da populao nacional, em 2000, contra
38,9% das regies metropolitanas/capitais.
TABELA 4 - Populao Total, Brasil, Unidades da Federao, Metrpoles (RM) ou Capitais, Interior
Rural e Interior Urbano,1991 e 2000
Fonte: Fundao IBGE. Censos Demogrficos de 1991 e 2000. (Tabulaes Especiais/Nepo-Unicamp).
(*) e (**) Na soma de populao dos estados de GO e MG no foram considerados os municipios que fazem parte da
Ride (DF)
no interior rural brasileiro que se evidencia os decrscimos de populao,
com uma taxa mdia de crescimento de 1,2 %a.a., no perodo de 1991-2000;
exceo da Regio Norte, os demais interiores rurais do pas registraram
taxas de crescimento negativas. A populao do interior rural registrou um
decrscimo, passando de 33 milhes de pessoas, em 1991, para 29,8 milhes
em 2000.
De fato, chama a ateno algumas taxas de crescimento positivas do
interior rural dos estados do Norte. No Acre, seu interior rural cresceu a
uma taxa de 2,4 % a.a., entre 1991-2000, sendo que sua capital registrou
um crescimento de 2,8% a.a.; o interior rural de Roraima apresentou taxa de
crescimento de 3,8 % a.a. e Boa Vista, 3,7% a.a.; o Amap apresentou um
interior rural com taxa de crescimento de 3,4% a.a. e Par e Rondnia de 0,5%
a.a. (Mapas 1 e 2).
Esse crescimento da populao rural ainda pode ser reflexo da expanso
agrcola, mas pode tambm indicar problemas na definio do rural, uma vez
que as taxas de crescimento urbano so bastante elevadas, podendo denotar
um processo de expanso das reas urbanas. As taxas de crescimento do
interior urbano da Regio Norte so as mais altas do Brasil interiorano: acima
de 4% a.a.. chegando Roraima a registrar 10,2% a.a.; o interior urbano do
Amap 7,5% a.a.; do Acre, 5,4% a.a.;de Rondnia e do Par, em torno de
4% a.a.
Essas evidncias apontam para um forte processo de urbanizao
da populao regional, com o expressivo aumento do peso relativo das
populaes do interior urbano no contexto estadual. exceo de Manaus
e da RM de Belm, as demais capitais perderam peso relativo no total da
populao de seus respectivos estados, em favor do interior urbano, j que
o interior rural desses estados do Norte perdeu peso relativo no total da
populao.
MAPA 1 - Taxas de Crescimento Brasil - Interior Urbano, 1991- 2000
MAPA 2 - Taxas de Crescimento Brasil - Interior Rural 1991- 2000
Na Regio Nordeste, o processo de esvaziamento do interior rural evidente
para todos os estados, apenas com Sergipe registrando um crescimento baixo
de seu interior rural (0,5 % a.a.) e o interior rural do Rio Grande do Norte com
taxa prxima de zero. No caso do interior urbano nordestino, este cresce a
taxas superiores das regies metropolitanas e capitais, como so os casos
dos contextos estaduais do interior urbano do Maranho (4,3% a.a.), do Piau
(3,6%a.a.), do Rio Grande do Norte (2,5%a.a.), de Pernambuco (2,2%a.a.),
de Sergipe (3,4% a.a.) e da Bahia (2,6% a.a.); para o Cear e Alagoas as
taxas de suas RMs/Capitais so ligeiramente superiores que para o interior
urbano, embora sejam bastante prximas. Esse crescimento da populao
das reas urbanas do interior do Nordeste reflete a interiorizao do processo
de urbanizao, bem como os novos destinos migratrios, com o aumento da
participao do interior urbano no total das populaes estaduais.
No Centro-Oeste, as reas do interior rural registram taxas negativas,
com um enorme crescimento urbano concentrado nas RMs/Capitais; apenas
o interior urbano do Mato Grosso registra taxa de crescimento (3,7%a.a.)
superior de Cuiab (2,0% a.a.). Destaca-se o alto crescimento populacional
de Palmas, com um ritmo de crescimento de 21,2% a.a. As regies Sudeste
e Sul seguem com suas taxas negativas de crescimento da populao do
interior rural, sendo mais elevadas na Regio Sul (com o Paran registrando
taxa de 3,0% a.a.).
O Interior urbano dos estados do Sudeste registram taxas de crescimento
superiores s suas RMs/Capitais nos casos do Esprito Santo (3,0%a.a.
contra 1,4 % a.a.para Vitria), do Rio de Janeiro (2,2% a.a. contra 1,2% a.a.
da RMRJ), de So Paulo (2,3% a.a. contra 1,6% a.a. da RMSP, mas menor
que para a RM de Campinas: 2,5% a.a.). Ou seja, apenas o interior urbano
de Minas Gerais registrou crescimento um pouco mais baixo (2,2% a.a.) que
a RMBH (2,7% a.a.).
De qualquer modo, esses crescimentos da populao de estados com
importantes regies metropolitanas historicamente concentradoras de
populao acenam para o relativo processo de desconcentrao da
populao em mbito estadual. Na regio Sul, a situao no favorece o
interior urbano, com as taxas de crescimento das RMs/capitais bastante
superior s dos respectivos interiores urbanos.
O diferenciado ritmo de crescimento da populao dos espaos
metropolitanos/capitais e de reas do interior resulta do ltimo fio do xodo rural
em vrias localidades, bem como de movimentos migratrios interestaduais
e intra-estaduais, alm da possibilidade de reteno de populao em reas
anteriormente expulsoras de populao como o interior urbano de vrios
estados.
Consideraes finais
espera dos resultados do Censo Demogrfico de 2010, estas anlises
recapitulam as tendncias da urbanizao e do crescimento das cidades em
dcadas anteriores. O sculo 21 aponta para uma diminuio na dualidade do
crescimento da populao metropolitana e da populao interiorana.
Elemento fundamental para o entendimento desses novos processos e
desenhos urbanos a migrao e a realocao da populao nos espaos
no-metropolitanos. De fato, no mbito nacional, a complementaridade em
termos de transferncias de populao do Nordeste para o Sudeste, se
reconfigurou vrias vezes no perodo de 1980 at a primeira dcada dos 2000
(BAENINGER, 2008). Nas trocas migratrias entre os estados do Nordeste
e So Paulo, a maioria dos estados obteve saldo positivo; nesse contexto,
o retorno migratrio desempenha papel importante, uma vez que tem
privilegiado as reas interioranas desses estados (BAENINGER, 1999).
No mbito de cada um dos estados, a expanso da interiorizao da
urbanizao tem se mostrado crescente neste sculo, indicando ser esta a
tendncia que encontraremos no Censo Demogrfico de 2010.
Referncias
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21. In: ENCONTRO NACIONAL DE ESTUDOS POPULACIONAIS, 16., 2008, Caxambu.
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223
O sentido de melhorar de vida
na cidade
1
Lidiane M. Maciel
A circulao de pessoas tornou-se em meados do sculo XX um importante
campo de estudo para cincias sociais, o xodo rural e a formao de grandes
centros urbanos trouxeram novos elementos e novas questes a serem analisada
sociologicamente. No que toca a migrao vrios estudos ora desenvolvidos
contemplam uma imagem definida de regies empobrecidas que expulsam sua
populao (SINGER, 1973; DURHAM, 1973), atrada para as reas dinmicas
pelas possibilidades de mudana qualitativa nos seus padres de vida.
A investigao do sentido de melhorar de vida surgiu a partir de dados
empricos coletados ao longo de duas pesquisas
2
nas quais os entrevistados
quando questionados sobre os porqus ou causas da migrao sugeriam
recorrentemente que era para melhorar de vida, no entanto o significado
desta expresso dificilmente era definido nos discursos.
1
Este estudo refere-se dissertao de mestrado (IFCH-UNICAMP) financiada pela FAPESP e
faz parte de projeto mais amplo Observatrio das Migraes em So Paulo (FAPESP/NEPO-
UNICAMP).
2
A primeira de iniciao cientifica realizada entre os anos de 2006-2008 e a segunda de mestrado
em desenvolvimento.
O sentido de melhorar de vida na cidade 224
Ento, considerando que o processo migratrio altera positivamente
ou negativamente a qualidade das relaes sociais dos grupos familiares
envolvido no processo, pergunta-se novamente qual o significado da expresso
melhorar de vida, e em quais esferas da vida social esta perspectiva centra-
se. A insero da famlia no debate devido a perspectiva analtica adotada,
na qual o projeto de melhorar de vida articula o grupo familiar em toda sua
extensividade e no o indivduo.
Como destaca Durham (1973), a famlia tem papel fundamental no projeto
migratrio, as famlias chamam outras, quando as condies so favorveis, ou
mudam-se para onde esto outras. Para Stolcke (1986), os laos de parentesco
e amizade forneciam valiosos pontos de apoio na mudana dos trabalhadores
para as cidades e na busca por emprego, mas, paralelamente, eram tambm
afetados pelas condies novas de vida e de trabalho encontradas por estes
migrantes.
A importncia da famlia no amparo de seus membros no momento da
migrao central para realizao do projeto migratrio. Neste contexto o
grupo familiar assume novos arranjos, que no respondem, necessariamente,
ao tipo de famlia nuclear concebido como princpio organizador da famlia no
Brasil ps-anos 70
3
.
O entrelaamento entre migraes e grupo familiar leva em considerao,
neste texto, a famlia de trabalhadores rurais migrantes, antigos moradores
ou pequenos proprietrios do norte e nordeste do pas que passaram pela
a dissoluo do trabalho familiar em prol do trabalho individualizado, do
agrobusiness. E explora o impacto destas novas situaes de trabalho e
existncia sobre as relaes familiares e sobre a qualidade de vida de migrante
no municpio de So Carlos-SP, regio central do estado de So Paulo.
O municpio de So Carlos localiza-se na regio central do estado de
So Paulo, e conta com cerca de 220.463 habitantes, segundo estimativas
para 2009 do IBGE. Possui duas universidades: a Universidade Federal de
So Carlos e um campus da Universidade de So Paulo; uma economia
diversificada e fundamentada nas atividades industriais, das quais
destacamos empresas multinacionais e nacionais; na agropecuria a cidade
se destaca na produo de cana-de-acar, laranja, leite e frango e como
boa parte das cidades do oeste paulista, So Carlos, resultado do ciclo do
caf e sua industrializao tambm deriva da grande crise de 1929.
A partir de 1970, dada a sua incluso no II Plano Nacional de
Desenvolvimento, o municpio fortaleceu seu parque industrial, incluindo-se
na nova dinmica do agronegcio, que se instalou por quase todo interior
3
Ver Almeida (1987).
225 Lidiane M. Maciel
paulista, encontrando tambm na produo de cana-de-acar e suco laranja
uma fonte de desenvolvimento. O municpio de So Carlos constitui-se ps
anos 1980 como uma cidade industrial e tecnolgica, possuindo ao lado de
Campinas e So Jos dos Campos a designao de tecnopolo.
Nos anos 1990 a Regio Administrativa Central e a Regio Administrativa
de Ribeiro Preto
4
consolidaram-se frente ao mercado internacional por sua
alta produtividade de lcool derivado da cana-de-acar e pela produo de
suco de laranja. Estas regies conseguiram alavancar suas produes dado
a articulao entre subsdios governamentais, incrementos tecnolgicos e
insumos qumicos no combate de pragas.
Sobre a composio populacional desta cidade destacado a forte
presena de imigrantes italianos, espanhis e portugueses (TRUZZY, 2000)
advindos das necessidades de braos para lavoura do caf at os anos de
1930, e ps anos 1970 a vinda de populaes de cidades paulistas e de
diversos estados brasileiros.
Com a crise de empregos nas grandes metrpoles e tenso sobre uso da
terra em algumas regies interioranas do Brasil, a partir das dcadas de 1980
e 1990, a regio central e norte do estado de So Paulo passaram a receber
grandes contingentes populacionais, revertendo a tendncia pregressa de
esvaziamento demogrfico (BAENINGER, 2000; 2002).
O municpio passou a receber populaes derivadas dos fluxos migratrios
tradicionais da metrpole, e tambm do interior dos estados de Minas Gerais,
Paran e da regio Nordeste. Segundo Baeninger (2000) a partir dos anos 1980
abriu-se um corredor no estado de So Paulo, em direo ao interior que
passou a ser rea de atrao de migrantes de outros estados, principalmente
dos estados do nordeste, de Minas Gerais e do Paran.
Este saldo populacional positivo inseriu o municpio em novas questes
urbanas, segundo Lima (2007) nos perodos de 1960 a 1977, a especulao
imobiliria por parte de loteadores desencadeou um processo intenso de
periferizao que visava alocar a populao chegada cidade. Em 1970, a
populao municipal chegou a 85.425 habitantes, e a taxa de urbanizao a
88,7%. Em 1980, a populao j estava nas cifras de 119.542 habitantes, e a
taxa de urbanizao era de 92,2 %, desta populao 19% era constituda de
migrantes interestaduais e intermunicipais.
Este crescimento populacional resultou Ao sul, um novo eixo de expanso
[...] com a abertura da Avenida Papa Paulo VI, que cortou o loteamento Jardim
Cruzeiro do Sul, oferecendo acesso ao isolado loteamento Vila Monte Carlo e
4
Classificao dos municpios pelo SEADE/SP. A Regio Administrativa central dinamizada
pelas cidades de Araraquara e So Carlos.
que, nos anos 1980, viabilizou a implantao do extenso e precrio loteamento
popular Cidade Aracy (LIMA, 2007, p.136).
Esta regio como se tem constatado pela pesquisa de campo em
desenvolvimento, e por outros estudos com de vila (2006) e Silva (2007),
recebe populao advinda prioritariamente de reas rurais do norte do Paran,
Minas Gerais e de diversos estados do nordeste. Para alm de sua populao a
presena nordestina no bairro marcada pelas casas de comrcio do Norte
e por um clube denominado Forro Dance, e no que toca a presena mineira
e paranaense como mostrado por Silva (2007), so diversos os comrcios
nomeados por estes estados.
Os migrantes chegados na cidade de So Carlos, nos anos 1980, passaram
a concentrar-se na rea sul, inicialmente desprovida de infraestrutura bsica,
como gua, luz, sistema de transporte e asfaltamento adequado. A possibilidade
da obteno de uma casa prpria nesta regio, gerada pela especulao
imobiliria de um loteador, propiciou a ida desta populao empobrecida para
esta rea, formando-se a regio da Grande Aracy em 1983, composta pelos
bairros de Cidade Aracy I, Presidente Collor, Cidade Aracy II, Antenor Garcia.
Passados 27 anos esta regio continua recebendo populaes derivadas de
vrias regies do estado e do pas, e atualmente possui, segundo a secretria
de habitao do municpio, cerca de 40 mil habitantes. E o lcus de recepo
de novos migrantes que atualmente vem para corte de cana e para a colheita
da laranja nas cidades vizinhas, que possuem este tipo de cultura.
A condio de trabalhador rural urbano, muitas vezes, deriva da
impossibilidade de insero nas atividades do setor de servio e industrial
marcados pela produo tecnolgica. A impossibilidade de insero est na
baixa escolaridade desta populao e na prpria incapacidade do prprio
setor, nesta cidade, absorver o nmero de profissionais especializados que as
universidades formam.
A contratao das turmas para o trabalho geralmente feita por turmeiros
(as), muitas vezes, ex-trabalhadores rurais moradores do prprio bairro. O
anncio feito no comercio local e por meio de carro de som, que sinaliza
a contratao, ou de modo individual, com a visita do turmeiro na casa dos
trabalhadores que fizeram a safra anterior.
Segundo o diretor do Sindicato dos Trabalhadores Rurais de So Carlos
dos 4 mil trabalhadores sindicalizados mais de 70% destes moram na
grande Aracy, mas conhecido e enfatizado pelo mesmo a existncia de
muitos trabalhadores no sindicalizados que atuam permanentemente nas
lavouras da regio. Atualmente, a Secretaria de Agricultura e abastecimento
mantm uma base do restaurante popular da cidade nos bairro de Cidade
Aracy I, por onde passam diariamente cerca de 560 trabalhadores rurais
cadastrados para tomarem o caf da manh, oferecido gratuitamente por esta
secretaria. Das 05h50minhs da manh s 07h00minhs possvel observar
grande movimentao de nibus, com a denominao Rurais e vans que
transportam estes trabalhadores para as fazendas, majoritariamente de
laranja, cana-de-acar e caf. A colheita da laranja e o corte da cana so
realizadas em diversas cidades da regio de So Carlos, como Itirapina, Ibat,
Araraquara, Brotas, Gavio Peixoto entre outras.
Aps apresentar a problemtica do assalariamento do trabalho rural nesta
cidade, nos bairros supracitados apontamos no prximo tpico as motivaes
para a migrao: a presso sobre o uso da terra e a expulso dos pequenos
agricultores. Inserimos a discusso sobre o sentido da expresso melhorar
de vida a partir de dados coletados no campo realizado entre junho e julho de
2010 entre trabalhadores rurais na faixa etria dos 15 aos 59 tomando a (PIA)
populao em idade ativa como referencial; moradores da regio do bairro
de Aracy, So Carlos/SP. A pesquisa compreende um trabalho de campo, em
desenvolvimento, referenciado por um questionrio semi-estruturado, na qual
o objetivo explorar as trajetrias de vida dos trabalhadores rurais migrantes.
Da migrao ao assalariamento rural nesta cidade.
Motivaes e significados da migrao
Em uma perspectiva recente Silva (1998) ao estudar o Vale do Jequitinhonha
(MG), demonstra como a legalizao das terras para os pobres, na medida
em que impunha uma srie de prescries e capitalizao o uso da mesma
expulsava os trabalhadores de suas localidades. Assim os posseiros foram
inseridos, de um momento para o outro, em relaes de troca mediadas pelo
dinheiro (SILVA, 1998, p.37). Questes, como estas exploradas pela autora
somam-se a outros dilemas enfrentados pelos pequenos agricultores do norte
do pas.
Em muitos municpios uma estrutura agrria precria ou arcaica, somada
a um mercado de trabalho limitado, constituem determinantes para as
migraes temporrias ou permanentes. Em muitas regies os tradicionais
arrendamentos de terras por pequenos agricultores, se tornam inviveis dado
a presses de grandes empreendimentos pecurios, e de monoculturas
(CARNEIRO; SOUSA; MARINHO, 2008; SILVA,1998; MENEZES, 2002).
Carneiro; Sousa e Marinho (2008) mostra, por exemplo, como em
Timbiras (MA) este processo atua como fator de expulso de populao para
o corte da cana no interior de So Paulo, ou para as pontas de ruas em
busca de melhores condies de servios oferecidos pelo precrio sistema
de segurana social, neste caso a condio de misria permanente um
determinante para migrao.
Para Silva (1998) estes trabalhadores que inicialmente poderiam ser
considerados como exrcito de reserva, sobrantes ou excludos, so
certamente includos, pois o agronegcio que se delineou nos anos 1990,
no estado de So Paulo necessita desta mo-de-obra pouco qualificada,
para que possa ao pagar o mnimo pela sua fora de trabalho e ampliar as
condies de sua acumulao.
Estes trabalhadores expulsos por diversos fatores partem nas cidades
para uma competio desigual j que, na maioria das vezes, no possuem
qualificao necessria nem a bagagem cultural exigida pelos novos
empreendimentos tipicamente capitalistas. Nos anos 1990 a necessidade de
mo-de-obra para o corte da cana e colheita da laranja no estado de So
Paulo atraiu e absorveu esta mo-de-obra pouco qualificada derivada dos
saldos positivos migratrios.
Nesta condio os migrantes, segundo Silva e Menezes (2007) no so
agentes passivos dos fatores de expulso ou de atrao, mas participam
ativamente de um processo, que no exatamente o processo migratrio,
mas sim o de reproduo das suas condies de vida (SILVA; MENEZES,
2007, p.4), a tentativa de modificar suas trajetrias de vida e de suas famlias,
em parte, define a identidade dos migrantes.
A possibilidade de melhorar de vida relaciona-se com a perspectiva de
modificar positivamente as condies de vida, muitas vezes, classificada como
precria pela cultura a qual o sujeito encontra-se inserido; Durham (1973), por
exemplo, considera que para estes a percepo da necessidade de melhorar
de vida decorrncia de uma quebra do isolamento relativo e incluso numa
economia competitiva (p.114).
No caso dos migrantes estudados, o projeto de melhorar de vida articula
a famlia em toda sua extensividade e o faz explorar as possibilidades abertas.
Logo, nas diferentes trajetrias: alguns conseguem, em determinado momentos
dos ciclos de vida alcanar as condies de reproduo que os definem como
camponeses, enquanto outros tm suas trajetrias marcadas pelo deslocamento
permanente e simultneo entre duas formas de reproduo (MENEZES,
2002, p.74). Ou como o campo desta pesquisa tem mostrado, a trajetria dos
migrantes marcada pela permanncia precria nos locais de destino.
A partir de um emaranhado de 15 entrevistas o que podemos dizer que
as migraes rurais-urbanas para a cidade de So Carlos e, especificamente,
para os bairros de Cidade Aracy II e Antenor Garcia so derivadas da
impossibilidade de reproduo social nos espaos de origem: Reginaldo
5
(34
5
Todos os nomes dos participantes da pesquisa foram alterados para garantir a preservao da
identidade do entrevistado (a), condio esta estabelecida no momento da entrevista.
anos, ex- trabalhador rural da laranja, a 5 anos no bairro de Cidade Aracy)
conta-nos que se l estivesse bom, ningum viria pr c, seu relato
permeado por descrdito no homem do campo, que o considera ignorante,
pois no conseguem potencializar os recursos a ele destinados pelo governo
estadual ou federal via emprstimos.
O entrevistado visualiza que o problema no est na seca, nem na
terra, mas na falta de capacidade do homem do campo partir para novos
empreendimentos. O indivduo aparece em seu discurso com nico responsvel
por sua trajetria de vida, os fatores estruturais so menosprezados ou quase
no so lembrados em sua narrativa.
Reginaldo, ainda conta-nos que Aurora-CE, sua cidade de origem,
a criao de ovelha garante sustentabilidade s famlias de pequenos
agricultores e constitui como uma alternativa frente seca, mas o enorme
preconceito com sua carne e derivados inviabiliza a criao, seu rebanho de
37 ovelhas teve que ser vendido para outros locais. A deciso de migrar parte
desta condio: da inviabilidade da agricultura, por no gerar excedente e das
poucas perspectivas com a pecuria em geral.
A melhora nas condies de vida aparece neste discurso e de outros
entrevistados como acesso aos direitos sociais
6
e benefcios assistenciais
governamentais, estes se apresentam como aspecto positivo dos ganhos com
a migrao.
Garcia (1988) verifica que o acesso aos direitos sociais principalmente os
que tocam as questes do trabalho apresentava ao migrante nos anos 1970
a possibilidade de retirar-se de um esquema de dominao tradicional a qual
estavam submetidos em seus locais de origem. A maior parte das necessidades
dos moradores eram supridas pela trocas de favores entre os mesmo e os
senhores de engenho. Nas cidades a lgica dos dons, transvestidos em favores
parcialmente substituda pela lgica dos direitos; os migrantes, como
lembrado por Garcia (1988), se inserem em outros esquemas de dominao,
na qual a forma, mais acabada, a dominao legal burocrtica, definida nos
termos weberianos.
A questo colocada pelo discurso do acesso aos direitos sociais no que
tocam educao e sade revela uma dimenso importante da problemtica
social em que estes migrantes se inserem. Os assalariados da cana e da
laranja, no interior paulista fazem parte do movimento global de precarizao
do trabalho. O contrato de muitos trabalhadores como verificado na pesquisa
de campo libera os empregadores dos custos trabalhistas na medida em
6
Nos termos definidos por Marshall (1968). Os direitos sociais, diferentemente dos direitos
polticos e civis, abrangem os direitos ao trabalho, seguridade social, educao, sade,
habitao, etc.
que so contratados informalmente por dia de trabalho; ou quando so
formalmente, o contrato temporrio, at o fim da safra. O trabalho na laranja,
por exemplo, tido como uma alternativa ao desemprego, uma maneira de
se virar.
Estes trabalhadores transitam entre as situaes de desemprego, emprego,
e trabalho informal. Telles (2001) ao discutir os dilemas da constituio da
cidadania brasileira, considera que estes trabalhadores fora ou no limiar
da trama de representatividade que constri identidades reconhecveis,
ficam, a rigor, sem lugar na sociedade: no se constituem plenamente como
trabalhadores, no so cidados e no se singularizam como sujeitos de
direitos (p.106).
Nesta perspectiva mostramos que a procura por direitos sociais nas
cidades de destino dos migrantes se insere na problemtica do esfacelamento
dos direitos sociais no Brasil, pois, no cenrio desenhado nos anos1990:
(...) os arranjos neoliberais ganham terreno, acenando como a
perspectiva de uma privatizao dos servios pblicos que, efetivada,
haver de institucionalizar e sacramentar a segmentao da cidadania
pela clivagem entre os que tm acesso os servio fornecidos pelo
mercado e aqueles que so destinados aos precrios servios pblicos
estatais, servios vistos cada vez mais como coisas de pobre
signo da incompetncia ou fracasso daqueles que golpeados pelos
azares do destino no puderam ou no souberam provar sua virtudes
empreendedoras no mercado (TELLES, 2001, p.131-132).
Este acesso aos direitos sociais reconhecidos na fala dos migrantes
trabalhadores temporrios da laranja, no deixa de ser tambm precrio, j
que, sem terem a mediao pblica de seus direitos via representatividade,
estes se perdem na invisibilidade social que cortejam. Ou para os mesmo:
(...) reservado o espao da assistncia social, cujo objetivo no elevar
condies de vida, mas minorar a desgraa e ajudar a sobrevivncia
na misria. Esse o lugar do no - direito e da no cidadania. o
lugar no qual a pobreza vira carncia, a justia se transforma em
caridade e os direitos em ajuda, a que o indivduo tem acesso no por
sua condio de cidadania, mas pela prova de que dela est excludo
(TELLES, 1999, p.95).
Reginaldo considera que mesmo So Carlos sendo ruim de emprego o
acesso ao servio pblico de sade e a educao bom, quando comparado
ao seu local de origem, na qual as crianas ainda vo para escola de
caminho ou a p, encarando uma caminhada de sete a oito quilmetros.
Aspecto tambm lembrado por Edneide (35 anos, dona de casa, moradora h
5 meses do bairro de Cidade Aracy II), que reconhece a importncia de morar,
mesmo afastada do centro, a 10 minutos do posto de sade e da escola dos
filhos. O anseio por uma incluso menos marginal conduz alguns migrantes a
apostarem na educao dos filhos como forma de ascenso social geracional.
Edneide tem oito filhos, e justifica a extensa famlia por um planejamento
familiar negociado por ela e o marido, a deciso de migrar est atrelada
tambm a insuficincia da terra arrendada e o precrio acesso aos servios
de sade, educao, energia eltrica entre outros.
precisava ter muitos filhos para roa, ele sempre me falava isso, mas
o que aconteceu foi que a terra no da mais, hoje a renda da terra da
muito pouco, o ano passado ns no passamos fome porque tinha
feijo e farinha, mas, no teve como vender o feijo, o pouco que
vendeu compramos roupa, pagamos uma conta e ai? mais nada, tenho
o bolsa famlia que ajuda, mas ainda falta.
Tanto Edneide quando Reginaldo lembram que a economia local, de seus
municpios, precariamente dinamizada pelos programas de redistribuio de
renda, como bolsa famlia, e pelos benefcios recebidos pelos aposentados,
renda insuficiente para manter os mnimos necessrio a existncia:
Nem para viver do comrcio l d, pois quem movimenta o comrcio
so os aposentados e a bolsa famlia, se voc tem um comercio so
os aposentados que vo comprar, tudo que produzimos s so os
aposentados que vo comprar e ainda muito pouco. Reginaldo (34
anos, ex- trabalhador rural da laranja, a 5 anos no bairro de Cidade
Aracy).
Visto isto, avaliamos que a insuficincia de recursos nos locais de origem,
a possvel melhora nos padres de consumo e o acesso aos direitos sociais,
possibilitado pela migrao, aparecem nos discursos de todos entrevistados
como determinantes para migrao. Karla (30 anos, ex-trabalhadora rural da
laranja, hoje diarista), conta que a maioria das pessoas de Aurora CE hoje s
andam de moto e ostentam celulares caros:
Coisa que no existia quando morava l, hoje pessoas como meu
cunhado, vem para c e fazem a safra da cana e voltam ostentando
coisas de So Paulo.
O significado do acesso a coisas de So Paulo esto para alm do seu
valor de uso, o status que pode gerar pode reorganizar relaes nos locais
de origem quando os migrantes voltam, seja para visitar a famlia que l ficou,
ou quando voltam com a expectativa de reconstiturem suas vidas nestes
espaos.
Paraba (54 anos, morador do bairro Cruzeiro do Sul, turmeiro da laranja), tem-
se sua histria de vida marcada pelos 30 anos que trabalha na laranja no interior
de So Paulo, conta-nos enfaticamente, que trabalhou 2 anos nas indstrias da
famlia Pereira Lopes em So Carlos, e que encontrou na laranja, seu sentido de
melhorar de vida, pois foi pela roa que conseguiu se estabelecer na cidade,
educar seus filhos, comprar o terreno na qual construiu sua casa, e o nibus
que utiliza para transportar a turma at os locais de trabalho.
Houve uma alterao substantiva em seu padro de consumo e de sua
famlia:
Vim para So Paulo, para comer carne e hoje nem acho carne to bom
assim, o trabalho na roa aqui me deu muito mais, e meus parentes de
l me admiram por ter conseguido sobreviver de roa aqui.
Paralelamente ao processo de alterao dos padres de consumo destes
migrantes outros desejos so criados pela lgica da cidade, a possibilidade
de ter uma casa prpria, mesmo que em uma rea de topografia desfavorvel,
construda pelo prprio morador, tambm faz parte da trajetria dos migrantes
estudados. H a absoro do ethos consumidor, estimulado por uma poltica
de crdito.
Desvincular-se de sistemas de dominao tradicionais tambm um
aspecto levantado, quando os entrevistados so questionando sobre o sentido
de melhorar de vida. Neste caso, o campo tem mostrado que as mulheres
quando migram ps-casamento buscam tornar-se livres da dominao
masculina seja do pai ou do ex-esposo. Os homens relatam o desejo da
construo da autonomia frente roa do pai e a possibilidade de gesto
autnoma dos ganhos. Na tentativa de modificarem suas histrias de vida
ambos encontram no processo migratrio esta possibilidade.
Portanto, a alterao nos padres de consumo, acesso a direitos
sociais, a possibilidade de acumular recursos, seja para comprar motos,
eletrodomsticos e propriedades, bem como a substituio de determinados
padres de comportamento e dominao para outros, aparecem como o
sentido de melhorar de vida entre os migrantes estudados. Este sentido, no
construdo individualmente, mas representa um projeto familiar que pode
modificar-se dependendo das disposies dos arranjos ps-migrao:
A famlia no caso o espao que viabiliza a sobrevivncia cotidiana
pelo esforo coletivo de todos os seus membros; o espao no qual
constroem os sinais de respeitabilidade que neutraliza o estigma da
pobreza; o espao, ainda no qual elaboram o sentido de dignidade
que compensa moralmente as adversidades impostas pelos baixos
salrios, pelo trabalho instvel e pelo desemprego peridico (TELLES,
2001, p.107).
Famlias e famlias: arranjos, rearranjos e desarranjos do
parentesco na dinmica das migraes rurais urbanas em So
Carlos-SP
Mesmo o sentido de melhorar de vida sendo um projeto familiar e se
realizando na famlia, as percepes e significados para homens e mulheres
podem ser diversos. Neste sentido as disposies de gnero e geracionais
so relevantes para o entendimento deste significado.
Tem sido constado que a migrao entre as mulheres derivada da
separao de seus ex-esposos e depende de recursos emprestados de algum
parente, geralmente irmos, como no caso de Maria (38 anos, trabalhadora
rural, moradora do Bairro de Cidade Aracy II), Rosa, (40 anos, trabalhadora
rural, moradora do Bairro de Cidade Aracy II) e Aparecida (42 anos, trabalhadora
rural, moradora do Bairro de Cidade Aracy II), que reconciliou com o marido
no local de destino.
No caso dos homens, lanam-se no projeto migratrio com algum recurso
economizado do trabalho na roa dos pais e diferentemente das mulheres,
geralmente migram sozinho, buscando mulher e filhos somente quando
h condies propcias para. H uma preocupao geral com o padro
de consumo da famlia, desvincula-se de padres de dominao paterna
importante em suas trajetrias, mas, no aparece to evidente como nos
discursos das mulheres.
Observamos que a migrao das mulheres com os filhos somente ocorre
ps-separao, ou ps-casamento, o matrimnio parece central na deciso
de migrar. Ps-casamento, ou ps-separao as relaes se rearranjam, pois
algumas estruturas de dominao so modificadas.
Outro aspecto levantado que o projeto familiar migratrio, nem sempre
inclui todos, enquanto alguns partem outros ficam. O caso de Neide (45 anos,
ex-trabalhadora rural da laranja, migrante do Sergipe) exemplar: Sendo filha
adotiva teve que romper com a me para que pudesse migrar com o marido.
Essa situao analisada por Fonseca (1996) quando discute os caminhos
da adoo, em uma periferia do Rio Grande do Sul, e ilumina esta discusso.
Para a autora, a circulao de crianas marcada por negociaes entre os
pais da criana e os pais adotivos, sendo esta relao delimitada por um
jogo de poder, tanto no confronto quanto na solidariedade, que definem
os limites do universo cultural (FONSECA, 1996, p.99), lanando aos os
doadores e aos doados uma srie de prescries nas quais a lealdade aos
pais adotivos, deve emergir nas relaes cotidianas.
A me adotiva nutre uma esperana de recompensa futura do filho adotado,
ento, ainda que a criana pequena tenha um valor enquanto objeto gracioso
depois de adulto que se torna aliado estratgico da rede. A me de Neide
(45 anos, ex-trabalhadora rural da laranja, migrante do Sergipe) esperava que
ela cuidasse da mesma na velhice que chega.
Mais de uma vez foi relatado questes envolvendo circulao de crianas,
Edneide (35 anos, trabalhadora rural, migrante da Alagoas), por exemplo,
conta-nos que o processo de migrao de sua famlia marcado pela
separao. Dos oito filhos, dois ficaram com a av materna e mais dois com o
av paterno, um dos meninos que estava com o av paterno, se recusava a vir
para So Carlos com a famlia, pois como ele mesmo me relata tm uma roa
de feijo no sitio do av que est quase para ser colhida. Outros dois ajudam a
av materna com a roa de mandioca. O auxilio famlia neste caso imediato,
a distribuio dos cuidados com as crianas preservam suas existncias, j
que os pais no possuem condies para tais.
Mesmo a cidade oferecendo um novo padro de existncia, na qual os filhos
deixaram de comer tapioca de manh para comerem bolacha e Danone, que
segundo a mesma eram alimentos raros em sua mesa, a mudana no padro
de relacionamento gerador de inquietao; conta-nos, a entrevistada, que
uma de suas preocupaes com os filhos, pois, um colega de escola j
bateu em um deles, e outro ofereceu ao mesmo maconha, e se esta situao
perdurar voltar para sua cidade de origem, em Alagoas, ou ir para outra
cidade. Em seu relato, h uma preocupao com a dinmica do bairro e a
possibilidade da desestruturao da famlia via a perda da autoridade materna
e paterna sobre os filhos. Questo tambm levantada por Cilene (38 anos,
trabalhadora rural migrante da Paraba), que em entrevista conta-nos de forma
elucidativa a expulso de casa das filhas, ambas adolescentes, a primeira foi
expulsa, debaixo de uma surra de fio de cobre
7
:
ela pensa que a minha casa dela, entra na hora que quer e traz
quem quer para dormir aqui! e no me deve satisfao? Ela no me
responde, mas pensa que agora eu sou a empregada dela? lavar,
passar, cozinhar? eu trabalhei duro na roa para sustentar essas
meninas, o pai delas nunca deu nada, e agora isso? (Cilene).
A segunda filha, Cilene diz que despachou tambm, s que para casa
do namorado:
Mandei ela ficar com o macho dela, j que se aqui no estava bom,
que ela que fosse para casa da sogra, uma louca varrida! (Cilene).
A histria de Marlene (ex-trabalhadora rural, 34 anos, migrante do Cear),
converge com a de Cilene. Antes da entrevista, as crianas de Marlene iam
para a escola, e uma das crianas, uma menina de cerca de 8 anos tinha ido
ao mercado, em frente casa da famlia, e demorava chegar, o que atrasava
o pai, que iria levar as mesmas para escola. Marlene no porto, dizia est
menina precisa de um corretivo e comea a cham-la, referindo-se a mesma
como vagabunda, peste, coisa de pouco valor etc.
Ambas as mulheres vivenciam cotidianamente uma autoridade destituda,
uma falta de controle matriarcal no gerenciamento das filhas que seguem outro
ritmo; as adolescentes, no primeiro caso, buscam outro padro de vivncia
7
Durante o tempo que puder acompanhar a histria desta famlia, os conflitos entre me e filhas
foram levados duas vezes ao conselho tutelar.
na cidade, com outros costumes, e modos especficos de lidarem com as
presses do dia-a-dia.
A partir desta caracterstica encontrada no campo procuramos
compreender como se d a gesto destes conflitos entre mes e filhas; no
caso de Cilene, as tenses at meses atrs eram amortecidas pelo irmo, j
que ela morava no fundo de quintal do mesmo, e sendo padrinho da primeira
filha, colocava-se de maneira enrgica frente aos conflitos entre me e filhas.
Nos ltimos meses Cilene finalizou a construo de sua casa, na qual seu
projeto de melhorar de vida estava embasado, e longe do irmo; na ltima
briga, ela diz:
chamei a policia, e eles me deram razo, pois elas pensam que agora
que tem 18 anos podem fazer o que quiser, mas na minha casa no!
Neste caso o Estado via suas instituies que se encarrega do
gerenciamento dos conflitos entre me e filhas, no mais a famlia extensa.
Durante o processo migratrio o rearranjo familiar claro, para as filhas de
Cilene, o tio, irmo da me, desempenhava um papel central, na reorganizao
das relaes da casa.
O marido de Cilene, que vive h mais de 10 anos com a mesma, possui
um papel estritamente definido de marido, no substitui de nenhuma forma
o pai biolgico. No possui autoridade alguma frente s filhas do outro
casamento da esposa, mesmo com a formalizao das relaes matrimoniais
posiciona-se distante dos conflitos j que a prpria informante faz questo de
afast-lo, pois no deseja restituir em suas relaes amorosas as estruturas de
dominao que rompeu pela migrao.
Morar nos fundos da casa de parentes uma constante na vida dos
migrantes, estes dividem a educao dos filhos, as contas e as vivncias
cotidianas. O amparo familiar importante para que o projeto migratrio de
melhora de vida ocorra. Do total de 15 entrevistas realizadas todos migrantes
moraram ou ainda moram em terrenos ou nos fundos da casa de parentes,
e contaram com os mesmo para colocao no mercado de trabalho rural ou
urbano, bem com para educao e cuidados dos filhos. O significado da casa
prpria para estes migrantes ultrapassa sua materialidade e constitui outro
aspecto do sentido de melhorar de vida, ou seja, sair da casa dos parentes
ou do aluguel e poder constitui novos projetos de ascenso social, agora
autnomos em relao a famlia extensa.
guisa de uma concluso
Dentre os relatos obtidos em campo, o empobrecimento e a falta de
condies de permanncia nas pequenas propriedades, bem como a
possibilidade de acesso a direitos sociais no eixo sul, fazem parte das
motivaes para migrar, mas, sobretudo, o apoio familiar, de alguns membros
migrados, tios, sobrinhos e primos decisivo para o desencadear do processo
migratrio, bem como para o rompimento com aqueles familiares que desejam
permanecer em seus locais de origem. A anlise de famlia deve considerar
no somente a centralidade no auxilio econmico ao projeto migratrio, mas
uma ampla gama de relaes nele embutido, como os rearranjos e desarranjos
relacionais.
O ir e vir insere estes migrantes em um processo de dessocializao
das antigas relaes sociais e ressocializao nos espaos de destino. O
migrante se mantm, pois, na duplicidade de duas socializaes, de duas
estruturas de relaes sociais diversas entre si (MARTINS, 1981, p.50),
que moldam as maneiras de manipularem os espaos em que circulam
e as relaes sociais a ele apresentadas. O sentido de melhorar de vida
toma mltiplos significados, ora se relacionam com a mudana nos padres
de consumo e acesso a direitos sociais, ora se relaciona com a mudana
nos padres de relacionamento, inclusive familiares. Este sentido tambm
depender das trajetrias realizadas pelo grupo familiar e das necessidades
criadas por estes, portanto, o sentido construdo e reconstrudo no processo
desencadeado pela migrao.
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239
Unidade de conservao e
agricultura de subsistncia: o caso
da Floresta Nacional de Caxiuan
Rosa de Nazar Paes da Silva
Maria das Graas Ferraz Bezerra
O sistema de ocupao da Amaznia vem ao longo do tempo sendo feito
atravs de fronteiras agrcolas. Segundo Costa (2010), persistem e coexistem
na Amaznia duas tendncias dominantes quanto s formas de organizao do
trabalho e s estruturas de produo relacionadas diretamente a essa modalidade
de uso dos recursos florestais. Uma delas est relacionada s inmeras e
seculares modalidades de uso desses recursos pelas populaes tradicionais
amaznicas, organizadas sob forma de trabalho familiar e/ou comunitrio
e com nveis variados de conexo com os mercados regional e nacional, os
quais so denominados de extrativismo tradicional. A outra caracteriza-se pela
demanda do mercado consumidor, pelo qual as comunidades rurais tendem a
assumir uma nova estrutura no formato de cadeia produtiva, almejando chegar
aos arranjos produtivos locais, podendo ser chamado de arranjos produtivos
emergentes. Fazendo parte de nossa demanda do mercado agroextrativista,
a necessidade de implantar novas reas produtivas na Amaznia, tem sido
premente, com isso o desmatamento tem sido contnuo e crescente liderado
recentemente pelo monocultivo dos gros, em destaque a soja (glicynea max).
A agricultura coexistente na Amaznia delineada como sendo a do
monocultivo, a agricultura familiar e a de subsistncia. Esta ltima atrelada
Unidade de conservao e agricultura de subsistncia 240
ao extrativismo animal e/ ou vegetal. O monocultivo caracteriza-se pela
ocupao de grandes extenses de terra, baixa ocupao de mo de
obra, desequilbrio ambiental, falta de agregao de valor na matria prima
produzida e a auferimento de lucro. J a agricultura familiar, trata-se de uma
forma de gerao de renda e ocupao no campo com o uso de terras em
lotes agrcolas, nos quais so utilizada mo de obra familiar como tambm a
mecanizao agrcola. A chamada agricultura de subsistncia explora reas
com no mximo 3 hectares dos quais so realmente utilizados menos que 1
hectare, o restante da rea permanece em pousio.
Neste trabalho estaremos abordando a convergncia do extrativismo
vegetal e a agricultura de subsistncia como forma de gerar ocupao e renda
para os moradores da Floresta Nacional de Caxiuan, localizada no Estado
do Par. Consideramos de suma importncia os trs vrtices - agricultura de
subsistncia, o extrativismo vegetal e a gerao de ocupao e renda - para a
manuteno do homem nas Unidades de Conservao.
rea de estudo
A Floresta Nacional de Caxiuan, localizada na poro inferior da bacia do
rio Anapu, em terras dos municpios de Melgao e Portel (Estado do Par),
uma das reas da floresta amaznica melhor preservada em sua poro da
Amaznia Oriental. Essa conservao se deve criao da Flona Caxiuan,
atravs do Decreto-Lei 239, de 28 de novembro de 1961, e dificuldade de
acesso, j que no existem linhas de transporte comercial alm das sedes
dos municpios de Breves, Portel e Melgao (LISBOA; BEZERRA, 1999). Essas
circunstncias a mantiveram distante dos processos de explorao do Estado
do Par, apesar de se situar a apenas 400 km, de Belm.
Fonte: Elaborado por Amlcar Carvalho Mendes Pesquisador Museu Paraense Emilio Goeldi.
241 Rosa de Nazar Paes da Silva e Maria das Graas Ferraz Bezerra
Fazem parte da Floresta Nacional de Caxiuan, cinco povoados tambm
conhecidos como comunidades, os quais so: Caxiuan, Pedreira, Laranjal,
Cariatuba e Pracupijo. A denominao de povoado, comunidade rural ou
agrovila utilizada dependendo da regio de estudo. Por exemplo, no
nordeste paraense essas populaes que vivem distantes dos centros urbanos
so chamados de agrovilas. Provavelmente essa denominao foi resultado
a migrao ocorrida na dcada de 70 originada do nordeste brasileiro em
direo a Amaznia. J na regio das ilhas prximas a Belm e tambm na
regio do Maraj essas populaes so chamadas de comunidades rurais,
dentro deste contexto, podemos citar os remanescentes de quilombolas
e as populaes tradicionais. No oeste paraense esses moradores so
identificados como ribeirinhos ou pequenas vilas reconhecidas pelo nome
os rios, igaraps ou parans
1
. As cinco comunidades que compe a Floresta
Nacional de Caxiuan so caracterizadas por serem agroextrativistas, ou seja,
usam os produtos no madeireiros e cultivam a terra atravs da agricultura de
subsistncia. Ressalte-se que dentro de uma Floresta Nacional a agricultura
permitida apenas para assegurar a subsistncia da famlia seja atravs do
consumo ou da comercializao de pequena parte excedente.
Populao da FLONA Caxiuan
Durante os 17 anos de existncia da Estao Cientifica Ferreira Penna, foi
observada alguma mudana no modo de vida das populaes da FLONA em
especial dos moradores que vivem na comunidade de Caxiuan. A forma de vida
dos moradores caracteriza-se pelo isolamento, dadas as grandes distncias
dos centros urbanos e tambm devido prpria conformao geogrfica da
regio. Para o deslocamento da maioria dos moradores so utilizadas canoas
- embarcaes construdas em madeira e movidas manualmente - utilizando-
se remos
2
. Durante o censo realizado em 2009 constatou-se a existncia de
algumas famlias que dispem de embarcaes movidas a motor a diesel.
As casas, construdas beira dos rios e baas, so de madeira e cobertas
com telhas de amianto, barro e ou palhas. Possuem ate quatro trs cmodos
e algumas dispem de alguns eletrodomsticos como TV, rdio, geladeira e
fogo a gs. As reas de roados localizam-se distante das casas e apenas
o cultivo de algumas hortalias e plantas medicinais feito em cascos e ou
jiraus suspensos localizados prximo as residncias. A criao de pequenos
1
Termo muito utilizado pela populao residente no oeste paraense, tambm conhecido como
baixo Amazona para chamar pequenos braos de rios.
2
Utenslio para auxiliar na navegao manual dos moradores da Amaznia.
animais como patos, galinhas e porcos tambm fazem parte da composio
de renda dessas populaes.
Ferraz (2002) em trabalho realizado na Floresta Nacional de Caxiuan
informa que somente a partir da segunda metade da dcada de 1970
que teve incio o processo de implementao da Flona onde residiam
aproximadamente 350 famlias. Destas, cerca de 76 foram indenizadas,
aproximadamente 30 permaneceram na rea, enquanto as demais se
dispersaram pelas proximidades, tendo sido poucas as que migraram para
outros municpios. A maior concentrao de indenizaes ocorreu no rio
Pracupi, tendo essas famlias migrado para o outro lado do rio Anapu. As
casas, as roas e as benfeitorias existentes, foram os itens avaliados para que
as desapropriaes fossem efetivadas. Em levantamento realizado nos anos
de 1998/99, a populao existente na Flona era composta por 46 famlias, num
total de 283 pessoas (FERRAZ, 2002).
O Censo Demogrfico realizado 2009 por pesquisadores do Museu Goeldi
indicou uma populao de 456 pessoas na Floresta Nacional de Caxiuan. Do
total, aproximadamente 172 esto em idade reprodutiva entre 15 e 40 anos,
ou seja, 37% da populao. Este dado suscita o questionamento de como o
crescimento dessa populao ocorrer nos prximos anos e qual ser a fonte
de renda e ocupao dos moradores da Flona Caxiuan. Estudos realizados
por pesquisadores no Ncleo de Estudos de Populao da Universidade de
Campinas, demostrou que atualmente o grande nmero de desempregados
nos centros urbanos resultado do descaso na falta de elaborao de poltica
pblica de gerao de emprego/ ocupao e renda durante as dcadas de
80 e 90. Como tambm a grande mobilidade humana ocorrida durantes as
ltimas 5 dcadas no sculo passado. Um crescimento populacional de
aproximadamente 60% em uma dcada dentro da Flona Caxiuan que
uma Unidade de Conservao com restries s pessoas que ali residem,
representa um alerta para a preservao dos recursos naturais. Para que
este alerta no se transforme num problema necessrio que polticas de
valorizao do saber tradicional sejam implantadas e concomitante a isso,
orientaes para a utilizao de recursos no madeireiros extrados da floresta
de preferncia com a agregao de valor a partir da confeco de peas de
artesanato, transformao de frutos de poca em doces e compotas que tem
maior durabilidade para a comercializao etc. O ecoturismo tambm seria
uma fonte de renda segura dada a beleza cnica da regio.
Agricultura de subsistncia
A agricultura praticada da Floresta Nacional de Caxiuan pode ser
chamada de agricultura de subsistncia. Uma vez que essa prtica exclusiva
em reas de conservao que tem como nico objetivo produzir alimento para
consumo prprio. Diferente da agricultura familiar que na maioria das vezes
desenvolvida em reas com tradio e ou reas recentes agrcola como por
exemplo assentamento rural, uma vez que parte da produo comercializada.
Considerando-se a especificidade de Caxiuan, a populao local, tambm
chamada de tradicional, vem ao longo do tempo desenhando o seu prprio
modelo de desenvolvimento e crescimento. Para isso, os cultivos agrcolas
tm contribudo para a manuteno e sobrevivncia dessa populao. No
diferente o extrativismo vegetal e animal, tem acompanhando ao longo do
tempo essas famlias. O conhecimento tradicional para extrao e uso dos
recursos no madeireiros tem sido repassado de gerao para gerao.
Levantamentos e estudos recentes, de modo geral tem demonstrado o
dinamismo no crescimento populacional na FLONA de Caxiuan. Conforme
dados coletados em 2009, foram identificadas 94 famlias em toda a FLONA,
sendo que 70% dessas famlias so proprietrias de reas de roado, ou seja,
66 famlias tm como principal fonte de ocupao e renda o cultivo agrcola
de subsistncia.
Conforme tabela 1 o tamanho mdio de 80 % das reas de roado varia
entre 1000 m a 10000 m, sendo na comunidade de Pracupi onde se encontram
as maiores extenses de reas de roado. Vale ressaltar que a comunidade de
Pracupi localiza-se ao sul da FLONA e sofre a influncia de populaes que
moram fora da Flona Caxiuan e que tem como fonte de renda a explorao
madeireira. Com isso a mobilidade de pessoas vindo dos centros urbanos em
direo a comunidade de Pracupi, tem sido decisiva para a abertura de novas
reas para cultivo e a instalao de novos grupos familiares.
TABELA 1 - Nmero de Famlias, Nmero de Roas
Comunidade Caxiuan Pedreira Laranjal Pracupi Cariatuba Total
N. Famlias 24 12 13 31 14 94
N. Roas 17 09 13 27 14 66
Menor que 1000 m 01 01 01 0 0 03
1001 m a 5000 m 02 04 10 16 10 27
5001 m a 10000 m 10 02 02 10 03 27
Acima de 10001 m 04 03 0 01 01 09
Fonte: Censo Demogrfico realizado pelo Projeto Diagnstico Scio-Ecolgico das Populaes Ribeirinhas da Floresta
Nacional de Caxiuan, 2009.
Na comunidade de Caxiuan apesar de alguns moradores trabalharem
como funcionrios terceirizados para o Museu Goeldi foram identificados 17
reas de roados com tamanho mdio de 5000 m a 10000 m, demostrando que
a atividade agrcola tem feito parte da composio da renda desses moradores.
Apesar da comunidade da Pedreira apresentar-se com o menor numero de
famlias, observou-se que esta comunidade tem o maior numero de roados,
com rea mdia entre 1000 m a 5000m. Na comunidade do Laranjal todas as
13 famlias possuem roado com o tamanho mdio entre 1000 m a 5000 m.
E por ltimo a comunidade de Cariatuba localizada no sudoeste da FLONA de
Caxiuan todas as 14 famlias tambm possuem roado.
A maioria dos roados localiza-se distante das residncias, uma vez que
estas esto localizadas em sua maioria s margens dos rios. Via de regra as
reas cultivadas, so capoeiras que esto em pousio e so utilizadas aps 5
anos de descanso. O acesso realizado atravs de trilhas ou com canoas.
Conforme tabela 2 a maioria dos cultivos de subsistncia na FLONA
Caxiuan so: banana (musa sp.), cacau (theobroma cacau), caju
(Anacardium occidentale L.), caupi (vigna unguiculata), ing (Inga edulis
Mart.), mandioca (manhiot esculenta cranz), mamo (carica papaya L.),
manga (Mangifera indica L.), milho (zea mays). Dentre as trinta culturas
informadas, destacamos trs culturas cultivadas em todas as comunidades:
banana (musa sp), mandioca (manhiot esculenta cranz) esta ltima tambm
chamada de macaxeira e o milho (zea mays). Alm das plantas alimentcias
as comunidades tambm cultivam plantas medicinais. A utilizao uma
tradio nas famlias, alm do que as plantas suprem a ausncia de posto
mdico e de agente de sade.
As roas so instaladas em reas de capoeira alta ou capoeira baixa.
Algumas dessas reas j foram cultivadas por outras famlias. Existem
algumas capoeiras que somam mais de 30 anos sem serem cultivadas. As
mais utilizadas permanecem em pousio de no mximo 5 anos. Neste caso
realizada a rotao de rea cultivada o que remete a teoria da recuperao
desses solos. Porm, nenhum estudo especfico foi realizado nessas reas
considerando-se a regenerao e estabilizao desses solos. Alm do pousio,
ainda realizado muito timidamente, por poucos moradores, a rotao de
culturas. Durante as entrevistas, foi observada a ausncia de poltica agrcola
adequada para a regio de Caxiuan. Estes agricultores no recebem nenhum
tipo de assistncia tcnica rural e a ausncia do Estado notria.
O sistema de plantio caracteriza-se pelo tradicional corte, derruba e queima.
Essa atividade tambm chamada de preparo manual ou convencional sem
a utilizao de mecanizao agrcola. Considerando-se o impacto causado
pelo uso de mquinas agrcolas no preparo da rea, essa atividade manual
vista positivamente, uma vez que no h danos na estrutura fsica do
solo. O custo da diria varia entre R$ 10,00 e R$ 15,00. O pagamento de
dirias ocorre principalmente na comunidade de Caxiuan. Justifica-se esse
fato isolado, devido ao fato de que alguns moradores que possuem roa
tambm trabalham formalmente como funcionrios terceirizados do Museu
Goeldi. Ressaltamos esse evento como positivo, uma vez que, mesmo sendo
trabalhadores formais, no deixaram de serem agricultores o que a tradio
em Caxiuan, associada ao extrativismo vegetal e animal. A manuteno da
atividade agrcola refora positivamente a renda desses moradores. Porm
existem outros moradores que por serem assalariados deixaram de fazer roa
e dependem exclusivamente do salrio recebido mensalmente, ora como
funcionrios terceirizados, ora como guias de campo reembolsados pelos
Programas de Pesquisa instalados em Caxiuan.
Segundo informaes dos prprios agricultores para o preparo de uma
rea de 2500 m um homem trabalha 34 dias/homem, ou seja, para 1 hectare
sero necessrios 134 dias de trabalho manual. Entende-se por preparo de
rea a derruba, queima e coivara. Para o plantio de 2500 m so necessrios
15 dias/ homem de trabalho, para um hectare so necessrios 60 dias/
homem. Para os tratos culturais os quais so capina e amontoa para uma rea
de 2500 m so gastos 48 dias/homem e para um hectare 192 dias/ homem
de trabalho. Para a colheita de 2500 m so necessrios 320 dias/ homem,
ou seja, para o agricultor de subsistncia a colheita feita a medida que for
necessrio, no h colheita visando a comercializao do produto cultivado.
E sim exclusivamente o consumo familiar. Observando esse relacionamento
entre cultivo e consumo, nesta pesquisa de campo, surgiu a diferena concreta
entre agricultura de subsistncia e agricultura familiar.
Observou-se que a relao trabalho x remunerao no difere da
realidade do restante da Amaznia. Os agricultores de subsistncia da
FLONA Caxiuan, no mensuram a rea ocupada, plantao existente, custo
da mo de obra, produo e comercializao do produto. Essas informaes
so fundamentais para a composio do produto final a ser consumido,
trocado na forma de escambo ou at mesmo comercializado. Com isso a
fora de trabalho muito maior e o tempo gasto de igual modo, havendo
retorno irrisrio da atividade agrcola.
Ainda muito comum a realizao dos mutires para o preparo do roado.
Vrias roas so levantadas em um curto espao de tempo. Para essas
atividades o trabalho em grupo tem tido resultado satisfatrio. Porm ainda
existe um grande entrave nas atividades de grupo referente s atividades
desenvolvidas nas associaes. A falta de experincia em trabalho de grupo
e o prprio compromisso dos participantes das associaes fazem com que
muitas aes que poderiam desencadear positivamente no prosperam,
enfraquecendo e promovendo o descrdito das associaes.
A comunidade de Cariatuba (020450 S e 513727O) localiza-se no
sudoeste da FLONA Caxiuan, dentro das possesses do municpio de Portel,
porm tendo como ncleo urbano mais prximo Porto de Moz. A incidncia
de retirada clandestina de madeira vem crescendo ao longo dos anos. Tal fato
resultado da ausncia do poder pblico e de polticas definidas, a comear
pelo plano de manejo para a FLONA Caxiuan, entre outros. Observou-se
que a maior variabilidade de produtos agrcolas encontra-se na comunidade
de Cariatuba, como tambm as reas cultivadas esto acima de 1000 m e
todas as famlias possuem roa. Podemos sugerir que este fato resultado da
localizao geogrfica desta comunidade.
TABELA 2 - Culturas agrcolas
Produtos Agrcolas
N. Nome Vulgar Caxiuan Pedreira Laranjal Cariatuba Pracupi
1 Abacate x
2 Abacaxi x
3 Arroz x x x
4 Banana x x x x x
5 Cacau x x
6 Caju x
7 Cana x x x x x
8 Canela x
9 Capim Santo x
10 Cidreira x x
11 Citrus x x
12 Feijo x
13 Feijo x x x x
14 Gengibre x
15 Goiaba x
16 Hortel x x x
17 Ing x
18 Jerimum x x x x x
19 Macaxeira x x x x x
20 Mamo x
21 Mandioca x x x x x
22 Manga x
23 Mastruz x
24 Maxixe x x x
25 Maxixe x x x
26 Melancia x x x x x
27 Milho x x x x x
28 Pepino x
29 Pimento x
30 Quiabo x x
Fonte: Dados do Projeto Diagnstico Scio - Ecolgico das Populaes Ribeirinhas da Floresta Nacional de Caxiuan, 2009.
Independente da comunidade a cultura predominante a mandioca e
o principal sub-produto, a farinha de mesa. Como os produtores da FLONA
de Caxiuan no tem o hbito de fazer o planejamento e registrar o volume
plantado, os valores informados por cada produtor muito instvel, portanto,
optamos por no informar qual a renda auferida na comercializao dos
produtos originados do roado.
O extrativismo vegetal
O extrativismo vegetal faz parte da vida dos moradores da FLONA Caxiuan.
Entende-se por extrativismo a extrao e uso por populaes tradicionais de
produtos de origem no madeireira. Das 34 espcies citadas na tabela 3,
destacam-se 9 de ocorrncia em todas as cinco comunidades: Aai (Euterpea
oleraceae), Andiroba (Carapa guianenses), Arum (Ischnosiphon polyphullus),
Castanha do Par (Bertholletia excelsa H&B), Cedro (Cedrela odorata), Cip
timbo (Derris sp.), jatob (Hymenaea courbaril) e Piqui (Caryocar villosum).
O uso dessas e das demais restrito como alimentcias, construo de casa,
artesanato e medicinal. Destacamos o uso de espcies fibrosas para uso no
artesanato e na agricultura.
A utilizao das fibras remonta de longas datas. Muitas das fibras
comercializadas atualmente j eram utilizadas economicamente pelo homem
h aproximadamente trs mil anos a.C., na Europa e no Egito. Desta forma,
pode-se atribuir a utilizao artesanal e industrial das fibras vegetais pelo
homem atravs dos tempos, como uma relao cronolgica no progresso da
civilizao.
Na Amaznia, encontram-se inmeras espcies vegetais teis para o
homem, destacando-se ainda o acmulo de conhecimento sobre espcies
da flora local para melhor assegurar a subsistncia destas populaes em
convivncia com a natureza. Esse conhecimento pode contribuir para
definir novas alternativas de aproveitamento, visando o desenvolvimento
socioeconomico e ecolgico, apoiado na agroindustrializao de produto
natural da Amaznia (DUBOIS, 1993).
A posio de destaque na economia agrcola mundial ocupada pela
produo de fibras, bem como as crescentes importncias dadas s matrias
primas regenerveis, tem despertado bastante interesse no estudo das fibras
vegetais, quanto aos aspectos relacionados com o estudo fitotcnico e
manejo de plantas produtoras de fibra, otimizao dos processos de obteno
de fibras e a classificao dessas pelo conhecimento de suas propriedades
fsicas, qumicas e mecnicas (SILVA, 2006).
Segundo Silva (2006), as fibras vegetais ainda so muito pouco cultivadas
racionalmente devendo-se a isto: o desconhecimento tcnico agronmico
sobre as espcies fibrosas; a falta de otimizao nos processos de
beneficiamento das fibras; falta de incentivo pesquisa e desenvolvimento de
tecnologias apropriadas s outras plantas fibrosas, alm das j existentes no
mercado e a falta de estimulo na produo contnua, causando a incapacidade
de estabelecer uma tradio no mercado.
Com isso o potencial de espcies produtoras de fibras tem se perdido ao
longo dos anos. A origem das fibras pode ser tanto natural quanto artificial, a
fibra de origem natural, encontrada nos vegetais, animais e nos minerais, j
as fibras de origem artificial so as artificiais e as sintticas.
Conforme levantamento de campo realizado em 2009, observou-se que
dentre as 34 principais espcies citadas como fonte do extrativismo vegetal 7
so fornecedoras de fibras. Para essa discusso vale a pena verificar algumas
definies de fibras vegetais:
Segundo Ferreira (2004), fibras so estruturas alongadas que constituem
tecidos animais e vegetais ou certos substancias mineral, e anatomicamente
apresenta-se com formao alongada, ou seja, filiforme;
Segundo Medina (1959), Fibras vegetais so todas as clulas
esclerenquimatosas de forma tipicamente prosenquimatosa, isto , apresentam
o comprimento da fibra excessivamente maior que a largura. Desta forma, do
ponto de vista estritamente histolgico, o termo fibra tem sido usado, para
designar uma grande variedade de tipos de clulas que se caracterizam pela
forma alongada, parede secundaria espessa e regular com a ocorrncia
de pontuaes. O mesmo autor cita que, no comrcio o termo fibras no
apresenta usualmente o significado botnico, estrito de clulas individuais de
certa categoria de esclernquima.
Segundo Silva (2006), nas plantas dicotiledneas como linho, juta e rami,
por exemplo, o termo fibra denota de um feixe fibroso, no algodo utilizam-se
os tricomas e nas fibras originaria das folhas das plantas monocotiledneas
como sisal, curau e outras. Tambm so designadas como fibras, bem
como, o material fibroso utilizado para enchimento, como as painas e as
sedas vegetais, ou para a confeco de cestos, como o vime e o junco, ou
a manufatura de escovas e vassouras, nas quais utilizam piaava, esto
includos na digesto genrica de fibras. O extrativismo e / ou o cultivo de
plantas fibrosas, est sendo feito em todo o mundo, vislumbrando as fibras de
maior valor comercial no mundo.
Na tabela 3, apresentamos as espcies de fibras vegetais citadas e
utilizadas pelos moradores de Caxiuan.
A importncia do uso sustentvel dessas fibras dentro da FLONA Caxiuan,
indica forte possibilidade de uma gerao de renda como tambm a ocupao
de pessoas na fabricao de artesanato e utenslios para uso domstico e
na agricultura. Somado a isso a transferncia do conhecimento tradicional
agregaria valor produo desses itens.
TABELA 3 - Plantas Fibrosas
Nome Vulgar Nome Cientfico Parte Usada da Planta
Arum Ischnosiphon polyphyllus Haste
Timb Au Derris guianensis Benth, Tronco e ramo
Cip titica Heteropteris jenmaniOlivier, raiz
Amb Philodendro imbe Schot, raiz
Cip timbo Derris sp, haste
Cip escada de jabuti Bauhinia splendens H.B.K., haste
Ocupao e renda
O sistema de gerao de ocupao e renda nas atividades agrcolas
constituem, ainda hoje, uma realidade expressiva em toda a Amaznia e em
todo o Brasil. Porm, considerando-se a relao empregador x empregado
no podemos afirmar que a relao de trabalho existente na FLONA Caxiuan,
possa ser classificada como emprego, pois a remunerao pelo trabalho
realizada pelo prprio produtor. Ou seja, a mo de obra utilizada familiar.
Excepcionalmente ocorre a contratao de diarista como tambm o trabalho
em mutiro. Alm das relaes trabalhistas, existe outro entrave chamado
direito posse da terra que, pela legislao, no possvel dentro de uma
Unidade de Conservao.
sabido que nenhum habitante de unidades de conservao possui o
direito legal sobre a terra onde mora e cultiva. Isso demonstra a suscetibilidade
das relaes entre o Estado e os habitantes das UC. Conforme tabela 4,
observamos que o nmero de trabalhadores formais ainda muito pequeno
em relao aos trabalhadores aqui chamados de informais, ou seja, os
agroextrativistas. Isso demostra que futuramente os direitos trabalhistas,
como por exemplo, a aposentadoria, gera um desconforto aos que no fazem
nenhum tipo de recolhimento Previdncia Social. Sabemos que existe dentro
da Previdncia Social o amparo ao idoso, que paga ao beneficirio o valor de
um salrio mnimo. Porm diante de anos de trabalho rduo no campo o que
significa em gerao de bem estar o recebimento de um salrio mnimo.
Observamos que das 24 famlias residentes na comunidade de Caxiuan
10 so sustentadas pelo trabalho no roado. Na comunidade da Pedreira 4
so agricultores e 6 assalariados. Certamente neste caso h uma somatria de
renda. No Laranjal 7 famlias sobrevivem da agricultura, em Cariatuba das 14
famlias 12 trabalham na roa e tiram seu sustento e no Pracupi das 31 famlias
apenas 18 so agricultores de subsistncia. Foi observado que pouca ao do
governo tem alcanado estas famlias, a exemplo dos auxlios chamados de
bolsa escola e bolsa famlia.
TABELA 4 - Ocupao e Renda
Categorias
Comunidades
Caxiuan Pedreira Laranjal Cariatuba Pracupi
Trabalhador Formal
Agente de Sade 0 1 0 0 0
Professores 0 1 1 0 0
Assalariado 6 6 2 1 0
Aposentado 2 0 2 2 9
Trabalhador Informal
Agricultor 10 4 7 12 18
Extrativista 10 0 0 0 0
Dona de Casa 1 3 4 0 3
Outros* 5 2 0 0 3
Auxilio do Governo
Bolsa Famlia 6 6 5 0 3
Bolsa Escola 4 1 0 0 0
Seguro Desemprego 1 0 0 0 0
Em suma, com este texto procurou-se discorrer sobre a funcionalidade da
chamada agricultura de subsistncia dentro de uma Unidade de Conservao.
A histria da FLONA Caxiuan se confunde com alguns episdios de descaso
por parte do poder pblico. Em Caxiuan existem pessoas que bravamente
resistem s mudanas geopolticas sem que para isso seja necessrio
desmatar a floresta ou o aumento do ndice de violncia, so pessoas, que
literalmente sobrevivem do cultivo da terra. A situao atual da Floresta
Nacional de Caxiuan mostra que a permanncia do homem dentro das
Unidades de Conservao, no contribui para nenhum tipo de agresso
ou destruio do ecossistema. Ao contrrio, cria-se um relacionamento de
confiana e manuteno da vida. Precisa-se apenas criar condies humanas
para a sobrevivncia com dignidade e o acesso aos servios pblicos e
informao qualificada indispensvel. O maior resultado do trabalho do
homem so as condies bsicas de sobrevivncia. Isso o morador de
Caxiuan tem buscado ao longo dos anos.
Desafortunadamente, a Floresta Nacional de Caxiuan a mais antiga
do Brasil e aps 60 anos de sua criao ainda no possui Plano de Manejo.
Certamente no o morador ribeirinho que destri o ecossistema com sua
rea de roado de no mximo 5000 m. Ao contrrio, ele usa somente as reas
de capoeira j desmatadas e que esto em pousio. As agresses verificadas
na Flona se fazem pelos intrusos de muitos viezes: madeireiros, pescadores,
caadores. Este trabalho discorre sobre a existncia da agricultura na
Amaznia, desvinculada da pecuria. Uma agricultura de subsistncia ou at
mesmo agricultura familiar, praticada em reas j desmatadas. Mesmo se
levando em considerao a vastido dos 330 mil hectares da Flona Caxiuan
o morador tradicional respeita limites quando define o tamanho de seu roado,
em benefcio de geraes futuras.
Referncias
COSTA, W. M. Arranjos comunitrios, sistemas produtivos e aportes de cincia e
tecnologia no uso da terra e de recursos florestais na Amaznia. Boletim do Museu
Paraense Emilio Goeldi. Cincias Humanas, Belm, v.5, n.1., p.41-57, 2010.
DUBOIS, C. L. J. Plantas amaznicas como potencial agroindustrial. In: MITSCHEINT,
T.; PINHO, J.; FLORES, C. Plantas amaznicas e seu aproveitamento tecnolgico.
Belm: CEJUP, 1993.
FERRAZ, M. G. et al. Programa Floresta Modelo de Caxiuan: desenvolvimento
sustentvel de comunidades ribeirinhas. In: LISBOA, P. L. B. (Org). Caxiuan:
populaes tradicionais, meio fsico e diversidade biolgica. Belm: MPEG, 2002.
FERREIRA, A. B. H. Mini Aurlio: o dicionrio da lngua portuguesa. 6.ed. rev. atualiz.
Curitiba: Positivo, 2006.
LISBOA, P. L. B.; BEZERRA, M. G. F. Estao Cientifica Ferreira Penna: cincia e
desenvolvimento sustentvel na Amaznia. Belm: Museu Paraense Emilio Goeldi,
1999.
MEDINA, J. C. Plantas fibrosas da flora mundial. Campinas: Instituto Agronmico
de Campinas, 1959.
SILVA, R. N. P. Crescimento e sintomas de deficincia de macronutrientes em
plantas de curau (Ananas erectifolius L B Smith). Belm, 2006. 57f. Dissertao
(Mestrado em Agronomia) - Universidade Federal Rural da Amaznia.
VIEIRA, M. N. F. et al. Levantamento e conservao do solo. 2.ed. Belm: FCAP;
Servio de Documentao e Informao, 2000.
253
Tendncias recentes das migraes
cearenses: o caso da migrao de retorno
1
Silvana Nunes de Queiroz
Rosana Baeninger
O texto busca compreender as migraes recentes no Brasil, enfatizando
a tendncia de migrao de retorno para o Cear. O estudo compara as
informaes sobre os movimentos migratrios para todos os Estados, no
perodo 1995-2000, 1999-2004, 2001-2006 e 2003-2008, com base no Censo
Demogrfico de 2000 e nas PNADs 2004, 2006 e 2008, respectivamente.
O deslanchar dos processos migratrios recentes tem suas razes de
transformaes desde os anos 80, quando as clssicas interpretaes da
migrao viam o desempenho econmico das reas alcanarem seus limites.
No item 1 busca-se recapitular as tendncias gerais da migrao nos anos 80
e 90, a fim de que se possa acompanhar no longo prazo a manifestao das
migraes internas no Brasil e sua configurao atual.
Os itens 2 e 3 pretendem apresentar os movimentos migratrios contem-
porneos, em particular aqueles referentes aos perodos 2001-2006 e 2003-
2008, que imersos em um novo contexto socioeconmico e urbano, imprimem
1
Este estudo refere-se tese de doutorado em Demografia (IFCH-NEPO/UNICAMP) e faz parte
de projeto mais amplo Observatrio das Migraes em So Paulo (FAPESP/NEPO-UNICAMP).
Tendncias recentes das migraes cearenses 254
espaos da migrao marcados por diferentes condio migratria: reas
de reteno de populao, reas de perdas migratrias e reas de rotatividade
migratria.
O item 4 trata, especificamente, das recentes trocas migratrias positivas
do Estado do Cear com as demais UFs, destacando, no item 5, a recente
tendncia de migrao de retorno para esse Estado, que no bojo das
transformaes econmicas, polticas, institucionais e sociais, a partir dos
anos 80 e 90, aumentou a incidncia de fluxos populacionais em direo ao
Cear, com destaque para o volume de retornados.
Breve retrospecto: as tendncias a partir dos anos 80
As mudanas no processo migratrio nacional tiveram, a partir dos anos
70, o deslanchar de suas transformaes. No contexto dos deslocamentos
interestaduais apesar da centralidade migratria no Sudeste - So Paulo e
Rio de Janeiro foram os dois Estados dessa Regio que j haviam assistido
a uma reduo em seus volumes de imigrantes dos anos 70 para os 80
(BAENINGER, 1999). O Sudeste que chegava a ter um movimento migratrio
que envolvia quase 5 milhes de pessoas nos anos 70, diminuiu este volume
para 4,3 milhes no perodo 1981-1991.
Na Regio Centro-Oeste, os Estados do Mato Grosso do Sul e do Distrito
Federal tambm diminuram seus volumes de imigrantes entre esses dois
perodos. O Mato Grosso do Sul demonstrava sinais do fechamento de sua
fronteira (MARTINE, 1994) e o Distrito Federal iniciava, no perodo 1981-1991,
seu processo de expanso metropolitana atingindo os municpios do Estado
de Gois, com significativos fluxos migratrios para seu entorno.
Ao longo dos ltimos cinquenta anos do sculo XX, as migraes internas
reorganizaram a populao no territrio nacional, onde as vertentes da
industrializao e das fronteiras agrcolas constituram os eixos da dinmica
da distribuio espacial da populao no mbito interestadual, muito embora
a primeira vertente detivesse os fluxos mais volumosos. Nesse sentido, as
anlises a respeito do processo de distribuio espacial da populao
nos anos 70
2
, e at mesmo durante a dcada de 80, estiveram baseadas e
preocupadas em apontar o crescente e intenso movimento de concentrao:
da migrao, com a predominncia do fluxo para o Sudeste; do processo
de urbanizao, com a enorme transferncia de populao do campo para a
cidade, quando cerca de 15,6 milhes deixaram as reas rurais nesse perodo
(MARTINE, 1994); e, a concentrao da populao, manifestada no processo
de metropolizao.
2
Veja-se a importante contribuio de Martine (1987).
255 Silvana Nunes de Queiroz e Rosana Baeninger
De fato, essas caractersticas representaram e compuseram a sociedade
urbano-industrial brasileira (FARIA, 1991), com a concentrao tanto de
atividades econmicas quanto populacional. revelador nesse processo,
no entanto, que os efeitos da desconcentrao relativa das atividades
econmicas
3
, iniciados no decorrer dos anos 70, no tivesse tido reflexos
imediatos nos deslocamentos populacionais captados pelo censo demogrfico
de 1980; somente no perodo 1981-1991 que esse processo tornou-se mais
evidente, sugerindo uma defasagem entre os deslocamentos das atividades
econmicas e os deslocamentos de populao
4
.
No entanto, alm das trajetrias dominantes
5
, fenmenos de suma
importncia para a dinmica da mobilidade espacial da populao j
emergiam naquele perodo. Um deles referia-se ao refluxo de mineiros para
seu Estado j nos anos 70
6
, apontando o incipiente processo de reverso
emigratria da rea; cerca de 35,6% dos imigrantes para o Estado de Minas
Gerais eram de retorno naquele perodo. O processo de desconcentrao das
atividades econmicas que marcava o perodo 1970-1980 beneficiou Minas
Gerais, podendo j ter contribudo, nesse perodo, para a absoro de sua
populao natural, bem como para atrao e, inclusive, refluxo de populao.
Outro aspecto a considerar refere-se aos possveis destinos migratrios
nos anos 70. Martine e Carvalho (1989) sintetizam os deslocamentos
populacionais, desse perodo, destacando a ocorrncia do aumento no
nmero de Estados expulsores de populao e a reduo nos receptores.
Na verdade, das vinte e seis UFs existentes em 1980
7
, onze delas haviam
registrado trocas migratrias positivas com outros Estados, das quais
cinco estavam no Norte, indicando que entre 1970-1980 essa fronteira foi
capaz de aumentar o nmero de Estados absorvedores de populao no
Pas; no cmputo geral, havia, nos anos 70, mais Estados perdedores que
ganhadores de populao
8
. Essa situao inverteu-se na dcada seguinte,
com os anos 80 entrando na histria migratria recente do Pas com o maior
nmero de espaos ganhadores nas migraes interestaduais, mesmo
tendo o Rio de Janeiro registrado perdas populacionais. Dentre as vinte e
sete UFs existentes em 1991, quatorze delas registraram trocas migratrias
positivas no perodo 1981-1991, destacando-se, alm dos Estados do Norte
3
Veja-se Negri (1996); Diniz (1995); Cano (1996) e Pacheco (1998).
4
Negri (1996) aponta essa possvel defasagem entre dinmica econmica e dinmica migratria
em seu estudo a respeito do processo de desconcentrao da indstria no Pas.
5
Veja-se Brito (1997).
6
Brito (1997) indica essa tendncia para os anos 70.
7
Tocantins ainda fazia parte de Gois.
8
Eram 15 estados perdedores de populao contra 11 ganhadores.
( exceo do Acre), o saldo positivo do Estado de Sergipe (no Nordeste), do
Esprito Santo (no Sudeste) e de Gois (no Centro-Oeste).
De fato, de uma para outra dcada, ocorreram significativas mudanas
econmicas que tiveram rebatimentos sobre os movimentos migratrios. Ao
lado do processo de esgotamento das fronteiras agrcolas, o Pas conviveu
com o importante processo de desconcentrao relativa da indstria, que
implicou na alterao da distribuio das atividades econmicas, em particular
as industriais (PACHECO, 1998). Para esse perodo, pode-se concluir que essa
desconcentrao relativa da indstria propiciou tambm fluxos migratrios
nessas direes, bem como reteve uma populao que potencialmente
migraria destas reas.
Foi particularmente importante no perodo 1981-1991, o movimento de
retorno aos Estados de nascimento, os quais tambm contriburam para a
elevao no nmero de Estados ganhadores. Nos anos 70, o movimento de
retorno aos Estados de nascimento representava apenas 11,0% do total da
migrao nacional, proporo que chegou a dobrar no perodo 1981-1991,
alcanando 24,5% do total; passou-se de um volume anual de retorno de
105.482 pessoas, no perodo 1970-1980, para 259.582, entre 1981-1991.
Assim, os anos 80 j indicavam a expanso dos espaos da migrao
9
,
tendncia que se viu confirmada nos anos 90, particularmente quando se
consideram os movimentos intra-regionais e os inter-regionais separadamente.
Na continuidade das mudanas nos movimentos migratrios, as tendncias
na migrao interna no Brasil nos anos 90 apontaram:
1) os fluxos migratrios de longa distncia reduziram-se, consideravelmente,
em particular aqueles que se dirigiam s fronteiras agrcolas;
2) mantiveram-se como rea de absoro de fluxos de longa distncia, os
Estados de So Paulo, Rio de Janeiro, Gois e Distrito Federal, que canalizaram
os fluxos do Nordeste;
3) houve a recuperao migratria no mbito intra-regional de espaos
perdedores no mbito nacional, especialmente os Estados nordestinos;
4) houve o surgimento e consolidao de polos de absoro migratria
no mbito inter-regional e intra-regional, com a maior parte dos Estados
tornando-se ganhadores de populao - mesmo que estes ganhos estejam
circunscritos a contextos regionais especficos.
A anlise dos movimentos migratrios, em anos recentes anos 2000,
como se proceder a seguir indica o reforo da tendncia de configurao de
novos espaos da migrao, agora, no entanto, muito mais relacionados ao
mbito de suas prprias regies.
9
Veja-se Baeninger (1999).
Movimentos migratrios interestaduais 1995-2000, 1999-2004,
2001-2006 e 2003-2008
Quando se considera os movimentos migratrios interestaduais
10

e suas trocas migratrias pode-se verificar, do perodo 1995-2000 para
1999-2004, a manuteno no nmero de Estados ganhadores de populao:
17 Estados entre 1995-2000 e entre 1999-2004; contudo, entre 2001-2006
e 2003-2008, foram, respectivamente, 12 e 13 os Estados com ganhos
migratrios, refletindo a situao de trocas migratrias negativas dos Estados
da Regio Norte, as oscilaes nas tendncias da migrao de alguns Estados
da Regio Nordeste e a nova posio de So Paulo e Rio de Janeiro no cenrio
de perdas migratrias no contexto das migraes internas no Brasil, ainda
que a PNAD 2008 aponte para o decrscimo do saldo migratrio negativo do
Estado de So Paulo e trocas positivas para o Estado do Rio de Janeiro. Ou
seja, no incio do sculo XXI, as migraes internas tornaram-se ainda mais
complexas, sem a definio que anteriormente poderia se visualizar dos
rumos da migrao no pas, considerando o comportamento verificado em
dcadas ou quinqunios anteriores.
O descolamento da relao migrao-industrializao, migrao-fronteira
agrcola, migrao-desconcentrao industrial, migrao-emprego, migrao-
mobilidade social no contexto atual da economia e da reestruturao produtiva,
em anos recentes, induziu um novo dinamismo s migraes no Brasil, onde
os fluxos mais volumosos so compostos de idas-e-vindas, refluxos, re-
emigrao, outras etapas que pode ser mesmo o prprio local de origem
antes do prximo refluxo para o ltimo destino-, onde as migraes assumem
um carter mais reversvel (DOMENACH; PICOUET, 1990) do que nas
explicaes que nos pautvamos at o final do sculo XX. Essa reversibilidade
diz respeito tanto s reas de origem, com um crescente vai-e-vem, como s
de destino, com o incremento da migrao de retorno.
nesse contexto, que a migrao interestadual, para o conjunto do
pas, continuou exibindo decrscimos em seus volumes, que passou de
5,2 milhes, entre 1995-2000, para 4,6 milhes, entre 1999-2004, e 4,4 milhes,
de 2001-2006 e, 3,3 milhes entre 2003-2008 (Tabelas 1 e 2). Esse decrscimo,
contudo, no implica em uma tendncia estagnao das migraes; ao
contrrio, denota outros arranjos da prpria migrao interna, bem como
seus atuais desdobramentos, com novas modalidades de deslocamentos
populacionais em mbitos locais e regionais.
10
Incluem os intra-regionais e os inter-regionais.
TABELA 1 - Volumes de Imigrao, Emigrao e Trocas Migratrias por Regies e Unidades da
Federao - Brasil, 1995/2000 e 1999/2004
Regies e UFs
1995/2000 1999/2004
I
(Imigrao)
E
(Emigrao)
Trocas I (Imigrao)
E
(Emigrao)
Trocas
Rondnia 83.325 72.734 10.591 49.046 55.239 -6.193
Acre 13.635 16.069 -2.434 14.777 13.212 1.565
Amazonas 89.626 58.658 30.968 64.001 52.928 11.073
Roraima 47.750 14.380 33.370 38.384 13.325 25.059
Par 182.045 234.213 -52.168 235.111 187.426 47.685
Amap 44.582 15.113 29.469 32.525 18.281 14.244
Tocantins 95.430 82.513 12.917 82.312 112.004 -29.69
NORTE 556.393 493.680 62.713 516.156 452.415 63.741
Maranho 100.820 274.470 -173.650 180.924 258.016 -77.092
Piau 88.736 140.815 -52.079 119.646 113.952 5.694
Cear 162.926 186.709 -23.783 141.680 120.574 21.106
Rio G. do Norte 77.917 71.286 6.631 73.494 37.284 36.210
Paraba 102.005 163.485 -61.480 138.328 95.857 42.471
Pernambuco 164.872 280.289 -115.417 179.932 204.868 -24.936
Alagoas 55.967 127.949 -71.982 81.318 85.668 -4.350
Sergipe 52.109 56.921 -4.812 45.843 43.258 2.585
Bahia 250.572 517.930 -267.358 290.343 378.618 -88.275
NORDESTE 1.055.924 819.854 -763.930 1.251.508 1.338.095 -86.587
Minas Gerais 447.836 408.659 39.177 429.438 398.460 30.978
Esprito Santo 129.169 95.149 34.020 107.132 108.669 -1.537
Rio de Janeiro 319.749 274.223 45.526 166.036 255.653 -89.617
So Paulo 1.223.809 884.121 339.688 823.557 978.689 -155.132
SUDESTE 2.120.563 1.662.152 458.411 1.526.163 1.741.471 -215.308
Paran 297.308 336.998 -39.690 260.478 271.182 -10.704
Santa Catarina 199.651 139.665 59.986 214.287 139.268 75.019
Rio G. do Sul 113.395 152.891 -39.496 116.643 146.372 -29.729
SUL 610.354 629.554 -19.200 591.408 556.822 34.586
Mato G. do Sul 97.709 108.738 -11.029 90.071 97.271 -7.200
Mato Grosso 166.297 123.726 42.571 192.691 81.011 111.680
Gois 372.702 169.887 202.815 315.571 168.574 146.997
Distrito Federal 216.200 188.551 27.649 152.073 199.982 -47.909
C-OESTE 852.908 590.902 262.006 750.406 546.838 203.568
TOTAL 5.196.142 5.196.142 - 4.635.641 4.635.641 -
Fonte: Fundao IBGE (2000; 2004). Tabulao Nepo/Unicamp.
Nota: *No inclui os imigrantes estrangeiros nem os de UF no especificada.
Para o entendimento deste novo cenrio das migraes no pas necessrio
que se observe as tendncias atuais da Regio Nordeste. Com uma tendncia
que se delineia desde os ltimos vinte anos, a Regio Nordeste continuou o
decrscimo em seus saldos migratrios negativos, de 763 mil pessoas, entre
1995-2000, para 86 mil pessoas, entre 1999-2004, alcanando 53 mil e 168 mil
pessoas, respectivamente, entre 2001-2006 e 2003-2008, o que indica a fora
da migrao de retorno na composio de sua imigrao. Esta nova face e
nova fase da imigrao para o Nordeste esto relacionadas ao contexto atual
da Regio Metropolitana de So Paulo, em especial, e do Rio de Janeiro, e a
reorganizao da indstria no territrio nacional (COUTINHO, 1998).
TABELA 2 - Volumes de Imigrao, Emigrao e Trocas Migratrias por Regies e Unidades da
Federao - Brasil, 2001/2006 e 2003/2008
Regies e UFs
2001/2006 2003/2008
I
(Imigrao)
E
(Emigrao)
Trocas
I
(Imigrao)
E
(Emigrao)
Trocas
Rondnia 36.000 56.801 -20.801 40.772 47.555 -6.783
Acre 17.762 13.154 4.608 12.112 8.552 3.560
Amazonas 51.792 54.600 -2.808 48.307 40.282 8.025
Roraima 36.602 7.071 29.531 17.782 8.441 9.341
Par 198.158 174.718 23.440 156.954 154.535 2.419
Amap 17.823 19.769 -1.946 13.804 29.121 -15.317
Tocantins 67.730 90.055 -22.325 63.545 69.262 -5.717
NORTE 425.867 416.168 9.699 353.276 357.748 -4.472
Maranho 154.041 220.748 -66.707 102.757 155.762 -53.005
Piau 99.490 110.842 -11.352 59.821 63.869 -4.048
Cear 174.343 136.014 38.329 111.564 98.968 12.596
Rio G. do Norte 85.063 54.640 30.423 54.220 41.653 12.567
Paraba 112.330 137.991 -25.661 56.340 86.270 -29.930
Pernambuco 194.317 204.361 -10.044 123.499 133.613 -10.114
Alagoas 70.769 105.894 -35.125 30.839 66.038 -35.199
Sergipe 38.472 44.775 -6.303 50.366 36.889 13.477
Bahia 339.133 306.116 33.017 221.228 296.299 -75.071
NORDESTE 1.267.958 1.321.381 -53.423 810.634 979.361 -168.727
Minas Gerais 417.502 378.067 39.435 319.885 263.585 56.300
Esprito Santo 137.501 82.150 55.351 83.903 8.104 25.799
Rio de Janeiro 210.038 251.634 -41.596 193.793 181.624 12.169
So Paulo 765.469 972.567 -207.098 621.058 640.710 -19.652
SUDESTE 1.350.510 1.684.418 -153.908 1.218.639 1.144.023 74.616
Paran 262.629 274.548 -11.919 213.816 202.567 11.249
Santa Catarina 217.714 127.768 89.946 153.209 83.366 69.843
Rio G. do Sul 93.457 130.950 -37.493 67.083 107.893 -40.810
SUL 573.800 533.266 40.534 434.108 393.826 40.282
Mato G. do Sul 120.126 80.308 39.818 70.358 75.524 -5.166
Mato Grosso 142.130 85.618 56.512 93.458 109.856 -16.398
Gois 245.943 172.383 73.560 246.078 146.775 99.303
Distrito Federal 157.092 169.876 -12.784 101.190 120.628 -19.438
C. OESTE 665.291 508.185 157.106 511.084 452.783 58.301
TOTAL 4.463.418 4.463.418 - 3.327.741 3.327.741 -
Fonte: Fundao IBGE (2006; 2008). Tabulao NEPO/Unicamp.
Nota: * No inclui os imigrantes estrangeiros nem os de UF no especificada.
No perodo 1995-2000 apenas Rio Grande do Norte registrava saldo
positivo nas trocas migratrias interestaduais, tendncia que havia se ampliado
para Piau, Cear, Paraba e Sergipe, no perodo 1999-2004. Entretanto, para
o perodo 2001-2006 e 2003-2008, somente Rio Grande do Norte e Cear
continuam apresentando trocas migratrias interestaduais positivas, com a
Bahia registrando saldo positivo entre 2001-2006, mas saldo negativo para o
perodo 2003-2008. Alguns Estados no seguiram mantendo esta capacidade
de inverso em suas tendncias de perdas migratrias, como foram os casos
da Paraba, de Sergipe e da Bahia.
As dinmicas migratrias dos Estados do Nordeste so profundamente
marcadas por oscilaes em temos de recuperao, absoro e expulso
de suas populaes que refletem tanto os processos intra-regionais, como
a instabilidade das tendncias dos movimentos migratrios de retorno. De
um lado, o Rio Grande do Norte e o Cear vem conseguindo manter trocas
migratrias positivas com as demais UFs, do outro lado, o Estado da Bahia
um dos melhores exemplos; com uma trajetria de perdas migratrias
por mais de cinquenta anos apesar do decrscimo em seu volume como
um todo a PNAD 2006 revelou maior contingente de imigrantes (339.133
pessoas) do que de emigrantes (306.116), com um saldo migratrio positivo
de 33.017 pessoas para esse Estado. No entanto, a PNAD 2008 aponta
perda migratria de 75 mil pessoas para a Bahia. Nesse contexto, torna-se
pertinente, mais uma vez destacar, as anlises a respeito da reversibilidade
das migraes, como aponta Domenach e Picouet (1990).
A compreenso das migraes no Nordeste passa, necessariamente pela
nova realidade da Regio Sudeste. Os movimentos migratrios, do incio do
sculo XXI, transformaram os grandes Estados de atrao populacional dos
anos 70 - So Paulo e Rio de Janeiro - em reas de perdas migratrias. Nas
PNADs 2006 e 2008 possvel identificar que a imigrao para So Paulo
diminuiu para 765.469 e 621.058, respectivamente, migrantes nacionais, entre
2001-2006 e 2003-2008 quando, no perodo 1995-2000, esta ainda havia sido
de 1.223.809 migrantes interestaduais.
Com isso, nas trocas migratrias, o Estado de So Paulo passou de um
ganho de migrantes (339.688), no perodo 1995-2000, para uma perda de
-207.098 pessoas, entre 2001-2006. Todavia, a PNAD 2008 aponta para a
diminuio do seu saldo negativo para apenas -19.652 pessoas entre 2003-
2008. Deve-se ressaltar que estas perdas podem estar relacionadas, muito
mais, s sadas de populao da Regio Metropolitana de So Paulo, com
histrico consolidado de migraes interestaduais em especial nordestina-,
do que ao cenrio do interior paulista, que vem expandindo suas reas de
migrao com o Nordeste mais recentemente (BAENINGER, 2004).
O Rio de Janeiro teve seu volume de imigrantes diminudo (de 319.749,
entre 1995-2000, para 210.038, entre 2001-2006, com declnio mais intenso,
no perodo 2003-2008, para 193.793 imigrantes), embora com menor fora
que o decrscimo para So Paulo. A emigrao do Rio de Janeiro chegou
a registrar ligeiro decrscimo: de 274.223 para 251.634, diminuindo para
181.624 pessoas, nos perodos acima mencionados, registrando saldo
migratrio negativo de -41.596 migrantes, entre 2001-2003, e positivo de
12.169 pessoas, no perodo 2003-2008.
Para as antigas reas de fronteiras agrcolas, as mudanas nos movimentos
migratrios tambm foram expressivas. Na Regio Norte, o incio dos anos
2000 aponta a inverso dos processos migratrios em Rondnia. Ainda no
perodo 1995-2000, o Estado registrava trocas migratrias interestaduais
positivas (10.591 pessoas), passando para um saldo migratrio negativo entre
1999-2004 (-6.193) e indicando no perodo 2001-2006 aumentos em suas
perdas migratrias (-20.801 migrantes), com declnio, entretanto, para -6.783
migrantes no perodo 2003-2008.
A manifestao de saldo negativo no perodo 2001-2006 tambm foi
evidente para Tocantins (-22.325), para o Amazonas (-2.808) e o Amap
(-1.946), com o Amap (-15.317) e o Tocantins (-5.717), no perodo 2003-
2008, mantendo trocas migratrias interestaduais negativas, contrariando
as tendncias do perodo 1995-2000, quando estes Estados apresentaram
saldos positivos. Tendncias inversas ao perodo 1995-2000 tambm foram
registradas pelo Estado do Acre, que passou a saldo migratrio positivo entre
2001-2006 (4.608) e no perodo 2003-2008 (3.560). Dinmica semelhante a do
Par, que de perdas migratrias entre 1995-2000 (-52.168 migrantes), passou
para um saldo migratrio positivo de 23.440 pessoas, entre 2001-2006, com
arrefecimento para um saldo positivo de 2.419 migrantes, no perodo 2003-
2008. O nico Estado que manteve as tendncias nos ltimos quinze anos
foi Roraima, que sustentou seu saldo migratrio positivo, em torno de 30 mil
migrantes, para os perodos de 1995-2000, 1999-2004 e 2001-2006, com
exceo para o perodo 2003-2008, que apresentou saldo migratrio de 9.431
pessoas.
Na Regio Centro-Oeste, o Mato Grosso do Sul que apresentava tendncia
de perda de populao em 1995-2000 (com saldo negativo de 11.029
migrantes), diminuiu sua emigrao, passando a um saldo positivo de 39.818
migrantes, entre 2001-2006. Todavia, no perodo 2003-2008, esse Estado volta
a apresentar trocas migratrias negativa de -5.166 pessoas. Outra tendncia
inversa no Centro-Oeste registrada pelo Distrito Federal que de ganhos
migratrios, ainda em 1995-2000 (27.649 pessoas), passou para uma perda de
populao em 2001-2006 de 12.784 pessoas, com maiores volumes (-19.438)
negativos no perodo 2003-2008. O Mato Grosso, segue essa tendncia de
inverso, pois nos trs perodos em anlise (1995-2000, 1999-2004 e 2001-
2006), apresentou saldo positivo em suas trocas migratrias, porm, no
perodo recente (2003-2008), passou a ter saldo negativo de -16.398 pessoas.
Finalmente, cabe destacar que, a Regio Sul passou a ter saldo positivo
no mbito nacional, de um para outro perodo (de -19.200, no perodo 1995-
2000, para 40.534 migrantes, entre 2001-2006, com manuteno do saldo de
40.282 pessoas, no perodo 2003-2008), em funo dos ganhos migratrios
de Santa Catarina (59.986, 89.946 e 69.843, respectivamente), uma vez que o
Rio Grande do Sul (-39.496, -37.493 e -40.810) continuou registrando saldos
migratrios negativos, com aumento de suas perdas migratrias, e o Paran
(de -39.690 para -11.919 e 11.249) passa a ter trocas migratrias positiva no
perodo 2003-2008.
reas de rotatividade migratria, reas de reteno migratria e
reas de perdas migratrias
Considerando-se o ndice de Eficcia Migratria
11
interestadual, nos
perodos 1995-2000, 1999-2004, 2001-2006 e 2003-2008, nota-se que o pas
vivencia uma intensa mobilidade da populao, com o aumento das reas
de rotatividade migratria, onde o ndice de eficcia migratrio, tanto positivo
quanto negativo, so bastante prximo de zero (Tabela 3). Ou seja, j no
h mais Estados de grande reteno migratria e nem de elevada perda
migratria. As excees cabem a Roraima, a Santa Catarina e a Gois, com
IEM de 0,36, 0,30 e 0,25 (rea de baixa absoro migratria), respectivamente,
entre 2003- 2008 e, bem mais distantes os Estados com IEM em torno de 0,15:
Acre, Rio Grande do Norte, Sergipe, e Esprito Santo com a importncia das
migraes intra-regionais.
Assim, os Estados com ndice de eficcia prximos ao de rotatividade
migratria mesmo com valores negativos (entre -0,12 e 0,12) so, no perodo
2003-2008: Rondnia, Amazonas, Par, Tocantins, Piau, Cear, Pernambuco,
Minas Gerais, Rio de Janeiro, So Paulo, Paran, Mato Grosso do Sul, Mato
Grosso e Distrito Federal, compreendendo catorze Estados brasileiros.
Os Estados com capacidade de reteno migratria (IEM superior a 0,12),
no perodo 2003-2008, so Acre, Roraima, Rio Grande do Norte, Sergipe,
Esprito Santo, Santa Catarina e Gois; totalizando sete Estados.
11
Este ndice varia de 0-1; quanto mais prximo de 1 ser uma rea de forte reteno migratria.
TABELA 3 - ndice de Eficcia Migratria por Regies e Unidades da Federao - Brasil, 1995/2000,
1999/2004, 2001/2006 e 2003/2008
UFs 1995/2000 1999/2004 2001/2006 2003/2008
Rondnia 0,07 -0,06 -0,22 -0,08
Acre -0,08 0,06 0,15 0,17
Amazonas 0,21 0,09 -0,03 0,09
Roraima 0,54 0,48 0,68 0,36
Par -0,13 0,11 0,06 0,01
Amap 0,49 0,28 -0,05 -0,36
Tocantins 0,07 -0,15 -0,14 -0,04
NORTE 0,06 0,07 0,01 -0,01
Maranho -0,46 -0,18 -0,18 -0,21
Piau -0,23 0,02 -0,05 -0,03
Cear -0,07 0,08 0,12 0,06
Rio Grande do Norte 0,04 0,33 0,22 0,13
Paraba -0,23 0,18 -0,10 -0,21
Pernambuco -0,26 -0,06 -0,03 -0,04
Alagoas -0,39 -0,03 -0,20 -0,36
Sergipe -0,04 0,03 -0,08 0,15
Bahia -0,35 -0,13 0,05 -0,15
NORDESTE -0,27 -0,03 -0,02 -0,09
Minas Gerais 0,05 0,04 0,05 0,10
Esprito Santo 0,15 -0,01 0,25 0,18
Rio de Janeiro 0,08 -0,21 -0,09 0,03
So Paulo 0,16 -0,09 -0,12 -0,02
SUDESTE 0,12 -0,07 -0,05 0,03
Paran -0,06 -0,02 -0,02 0,03
Santa Catarina 0,18 0,21 0,26 0,30
Rio Grande do Sul -0,15 -0,11 -0,17 -0,23
SUL -0,02 0,03 0,04 0,05
Mato Grosso do Sul -0,05 -0,04 0,20 -0,04
Mato Grosso 0,15 0,41 0,25 -0,08
Gois 0,37 0,30 0,18 0,25
Distrito Federal 0,07 -0,14 -0,04 -0,09
CENTRO-OESTE 0,18 0,16 0,13 0,06
TOTAL 5.196.142 4.635.641 4.463.418
Fonte: Fundao IBGE (2000; 2004; 2006; 2008). Tabulao Nepo/Unicamp.
Nota: (*) No inclui os imigrantes estrangeiros nem os de UF no especificada.
J as reas de perdas migratrias (IEM superior a -0,13) so apenas:
Amap, Maranho, Paraba, Alagoas, Bahia e Rio Grande do Sul.
O entendimento das migraes internas atuais, a partir desse novo
olhar para os processos migratrios, conduz substituio de conceitos
historicamente datados, tais como:
a) reas de evaso por reas de perdas migratrias;
b) reas de atrao ou absoro por reas de reteno migratria;
c) reas de origem e destino por reas/etapas constituintes dos processos
de rotatividade migratria.
Duas dimenses esto particularmente presentes na re-definio desses
processos: em primeiro lugar, a prpria reversibilidade dos diferentes fluxos
migratrios, em especial as oscilaes nos volumes de emigrao e imigrao
e suas novas modalidades; em segundo lugar, a menor permanncia das
condies da migrao para a caracterizao das reas.
Origem e destino dos migrantes do Estado do Cear
O caso do Estado do Cear indicativo de tais alteraes citadas acima.
Nas principais trocas migratrias ocorridas entre 2003-2008, dentre os Estados
brasileiros, o Cear apresentou-se como rea de forte perda migratria apenas
com os Estados da Regio Centro-Oeste, com destaque para o Mato Grosso
do Sul e Gois (IEM acima de -0,74), alm do Rio Grande do Sul (IEM em
torno de -1,00); rea de baixa evaso migratria (IEM de -0,01 a -0,29) com
Amazonas, Amap e Minas Gerais.
TABELA 4 - Imigrao e Imigrao com o Estado do Cear 2003/2008
UFs
I E (I-E)
ndice de
Eficcia
(Imigrao) (Emigrao) Trocas (I-E)/(I+E)
Rondnia 1.356 498 858 0,46
Acre 0,00 0,00 0,00 0,00
Amazonas 2.034 2.145 -111 -0,03
Roraima 530 519 11 0,01
Par 14.306 5.119 9.187 0,47
Amap 452 732 -280 -0,24
Tocantins 530 0,00 530 1,00
NORTE 19.208 9.013 10.195 0,36
Maranho 4.766 4.393 373 0,04
Piau 4.314 3.842 472 0,06
Rio G. do Norte 4.227 3.302 925 0,12
Paraba 3.019 997 2.022 0,50
Pernambuco 5.512 4.489 1.023 0,10
Alagoas 983 560 423 0,27
Sergipe 756 330 426 0,39
Bahia 3.627 1.828 1.799 0,33
NORDESTE 27.204 19.741 7.463 0,16
continua...
UFs
I E (I-E)
ndice de
Eficcia
(Imigrao) (Emigrao) Trocas (I-E)/(I+E)
Minas Gerais 4.697 4.966 -269 -0,03
Esprito Santo 530 0,00 530 1,00
Rio de Janeiro 12.491 8.467 4.024 0,19
So Paulo 37.609 37.456 153 0,00
SUDESTE 55.327 50.889 4.438 0,04
Paran 4.835 3.196 1.639 0,20
Santa Catarina 1.591 0,00 1.591 1,00
Rio G. do Sul 0,00 826 -826 -1,00
SUL 6.426 4.022 2.404 0,23
Mato G. do Sul 0,00 622 -622 -1,00
Mato Grosso 678 1.932 -1.254 -0,48
Gois 904 6.001 -5.097 -0,74
Distrito Federal 1.817 6.748 -4.931 -0,58
CENTRO-OESTE 3.399 15.303 -11.904 -0,64
CEAR 111.564 98.968 12.596 0,06
Fonte: Fundao IBGE (2008). Tabulao das autoras.
Por outro lado, o Cear, apresentou-se como rea de forte reteno
migratria (IEM entre 0,51 a 1,00) nas trocas migratrias com os Estados de
Tocantins e Esprito Santo; rea de mdia absoro migratria (IEM de 0,30 a
0,50) com Rondnia, Par, Paraba, Sergipe e Bahia; rea de baixa absoro
migratria (IEM de 0,10 a 0,29) com o Rio Grande do Norte, Pernambuco,
Alagoas, Rio de Janeiro e Paran; e rea de rotatividade migratria (IEM entre
0,00 a 0,09) com Acre, Roraima, Maranho, Piau e, de maneira surpreendente,
com o Estado de So Paulo. Ou seja, dos 26 Estados que o Cear realizou
trocas migratrias interestaduais, apenas com oito Unidades da Federao o
saldo foi negativo, com trocas positivas com os demais Estados, inclusive So
Paulo e, notadamente, o Rio de Janeiro e o Par.
Em nvel regional, o Cear teve trocas negativas, somente, com a Regio
Centro-Oeste; ser esta Regio uma nova rota das emigraes cearenses ao
invs do Sudeste? Como se poderia visualizar essa configurao migratria
para o Cear dez ou vinte anos atrs? O Estado do Cear continuar mantendo
essa tendncia de trocas positivas com a maioria dos Estados, especialmente
So Paulo e o Rio de Janeiro?
A passagem de uma condio migratria de perda para absoro
ou rotatividade migratria para qualquer rea bastante tnue e por isso
a dificuldade, cada vez maior, de explicaes do fenmeno migratrio. No
caso especfico do Cear, alm desta recente tendncia de trocas migratrias
...continuao
positivas, destaca-se o peso das migraes de retorno para o total de
imigrantes no Estado.
Diante dessa realidade, caso a inverso no saldo migratrio do Cear se
mantenha, sem dvida, isto dever provocar algum redirecionamento nas
polticas pblicas e sociais do Estado, ou na sua estratgia de desenvolvimento,
que ter que se estruturar para dar condies de trabalho, moradia, educao,
sade e infra-estrutura, para os novos (migrantes no-naturais) e antigos
moradores que esto retornando para o Cear. Nesse sentido, a prxima
seo aborda a participao do Cear na migrao de retorno no pas.
Migrao de retorno: tendncias recentes das migraes cearenses
De acordo com Pacheco e Patarra (1997), a partir da dcada de oitenta
que se inicia as mais diferenciadas e/ou diversificadas mudanas na dinmica
populacional brasileira, atravs do aparecimento de novos movimentos
migratrios. Ou, como afirma Baeninger (1998), que j em meados da dcada
de setenta, comea a se verificar no Brasil e, especificamente no Estado
de So Paulo, dois movimentos interligados, desconcentrao econmica
e populacional, que implicaro a partir da dcada de oitenta em diante, em
mudanas na direo e sentido dos fluxos migratrios.
Nesse sentido, o Cear, ao longo das dcadas de 80 e 90, conseguiu
diminuir as sadas de seus migrantes e ao mesmo tempo aumentou a incidncia
de fluxos populacionais em direo ao. Segundo o Censo Demogrfico de
1991 e de 2000, entre os dois perodos, 1986/1991 e 1995/2000, o saldo
migratrio do Cear passou de -123.512 migrantes para -23.783 pessoas,
respectivamente, permanecendo, todavia, ainda negativo.
As recentes PNADs j apontam fortes indcios para essa reverso no Cear,
ao apresentar saldo migratrio positivo entre entrada e sada de migrantes
em 31.705 indivduos, entre 2001-2005, e 38.329 pessoas, entre 2001-2006, e
12.596 migrantes, no perodo 2003/2008. Fato este indito, dado que o Cear
tradicionalmente configurou como grande exportador de mo-de-obra para
as regies mais prsperas do pas ou para locais de expanso agrcola, como
forma de superar as desigualdades sociais e as dificuldades econmicas
ocasionadas pelo elevado nvel de desemprego nas reas urbanas do Estado
e pela seca que afetava em especial os municpios do interior (BAENINGER,
2008; QUEIROZ, 2003).
Pesquisas recentes tambm apontam para os fluxos contnuos e crescentes
das migraes de retorno que se dirigem para o Cear. O estudo de Brito e
Carvalho (2006), a partir da PNAD de 2004, apontam maiores incidncias de
retorno para Minas Gerais e Estados do Nordeste, sendo que o Cear e o Piau
se destacam, dado que 60% dos migrantes que se deslocaram para esses
Estados entre 1999/2004 so de retorno. Nmeros recentes da PNAD 2006
revelam que 87,8 mil ou 50,4% do total de imigrantes que se dirigiram para o
Cear, entre 2001 e 2006, eram pessoas que estavam retornando.
Diante dessas evidncias - trocas migratrias positivas, em funo da
diminuio da emigrao vis--vis o crescimento do nmero de imigrantes
no Estado, com destaque para a presena dos retornados, a prxima seo
pretende analisar, no perodo recente (FUNDAO IBGE, 2008), a participao
do Cear no volume de retornados em nvel nacional e regional.
O Cear no contexto nacional e regional de migrao de retorno
12
No perodo 2003-2008, os deslocamentos migratrios no pas envolveram
um volume de 3.327.741 pessoas, dos quais 68,56% (2.281.653) so
migrantes no-naturais e 31,44% (1.046.088) so retornados. Do volume
total de migrantes (3.327.741), o Sudeste concentrou 36,62% da imigrao
(1.218.639), o Nordeste 24,36% (810.634), seguido pelo Centro-Oeste
(15,36%), Sul (13,05%) e Norte (10,62%).
TABELA 5 - Participao dos Imigrantes de Retorno e No-Natural, no Total do Pas e Proporo
dos Imigrantes de Retorno e No-Natural, no Total de Imigrantes, po r Regies e Unidades da
Federao - Brasil 2003/200
Regies e UFs
Imigrante
de
Retorno
% de
Imigrante
de Retorno
em Relao
ao Total do
Brasil
Imigrante
No
Natural
% de
Imigrante
No-Natural
em Relao
ao Total do
Brasil
Total de
Imigrante
Proporo
de
Retornado
em Relao
ao Total de
Imigrante
Proporo
de No-
Natural em
Relao
ao Total de
Imigrante
Maranho 59.722 5,71 43.035 1,89 102.757 58,12 41,88
Piau 33.481 3,2 26.340 1,15 59.821 55,97 44,03
Cear 60.782 5,81 50.782 2,23 111.564 54,48 45,52
Rio G. do Norte 20.279 1,94 33.941 1,49 54.220 37,40 62,60
Paraba 33.906 3,24 22.434 0,98 56.340 60,18 39,82
Pernambuco 62.584 5,98 60.915 2,67 123.499 50,68 49,32
Alagoas 17.942 1,72 12.897 0,57 30.839 58,18 41,82
Sergipe 22.057 2,11 28.309 1,24 50.366 43,79 56,21
Bahia 119.733 11,45 101.495 45 221.228 54,12 45,88
Nordeste 430.486 41,15 380.148 16,66 810 .634 53,10 46,90
Norte 83.165 7,95 270.111 11,84 353.276 23,54 76,46
Sudeste 319.143 30,51 899.496 39,42 1.218.639 26,19 73,81
Sul 136.284 13,03 297.824 13,05 434.108 31,39 68,61
Centro-Oeste 77.010 7,36 434.074 19,02 511.084 15,07 84,93
BRASIL 1.046.088 100,00 2.281.653 100,00 3.327.741 31,44 68,56
Notas: (*) No inclui os imigrantes estrangeiros nem os de UF no especificada.
12
Considera-se migrante de retorno o indivduo que residia em outra Unidade da Federao
(UF) e, entre o quinqunio (2003-2008) anterior a data do levantamento da PNAD 2008, retornou
para o Cear (UF de nascimento) e l permanecia na data da pesquisa. O migrante no-natural
do Cear, aquele que no nasceu nessa UF (Cear) e na data da entrevista da PNAD 2008,
residia no Estado do Cear h menos de 5 anos.
No caso do Nordeste, o elevado volume de imigrantes que se dirigiu para
essa Regio chega a superar o volume do Centro-Oeste, que at o incio dos
anos 1990 recebia mais imigrantes do que o Nordeste
13
. Esse resultado, sem
dvida, justifica-se pelo aumento do nmero de retornados para os Estados
do Nordeste. Entre 2003-2008, o estoque de migrantes retornados atinge
1.046.088 de pessoas, com o Nordeste recebendo 41,15% (430.486) desse
fluxo, e o Sudeste 30,51% (319.143). As demais regies envolveram pouco
mais de um quarto (28,34%) do volume total de retornados, com 13,03%
retornando para o Sul, 7,95% para o Norte, e 7,36% para o Centro-Oeste.
Por sua vez, a anlise por grupo de migrante no-natural apresenta
outra dinmica - a Regio Sudeste e o Centro-Oeste, ainda, destacam-se,
respectivamente, como o primeiro e o segundo local de destino dos migrantes.
Entre 2003-2008, o volume de imigrante no natural envolveu 2.281.653
pessoas, com 899.496 (39,42%) imigrantes se dirigindo para o Sudeste; a
Regio Centro-Oeste vem em segundo lugar, ao receber um volume de 434.074
(19,02%) pessoas, superando o Nordeste que detm 16,66% (380.148) desse
fluxo, o Sul 13,05% (297.284) e o Norte 11,84% (270.111).
Na anlise migratria interestadual fica evidente o peso da migrao
de retorno para as os Estados do Nordeste. A Bahia destaca-se ao receber
11,45% (101.495) do total de retornados do pas, seguido por Pernambuco
(5,98%), Cear (5,81%) e Maranho (5,71%).
Por grupos de migrantes, no Nordeste, apenas Rio Grande do Norte
(62,60% de no-natural contra 37,40% de retornados) e Sergipe (56,21% de
no-natural contra 43,79% de retornados) receberam mais migrante no-
natural do que retornados, com os demais Estados do Nordeste recebendo
maior proporo de retornados vis--vis ao nmero de migrante no-natural.
Evoluo recente da migrao de retorno para o Cear
Diante das acentuadas mudanas nas tendncias e caractersticas dos
movimentos migratrios brasileiros a partir dos anos 80 e da crescente
importncia da migrao de retorno, fluxo observado j nos anos 70, conforme
aponta Baeninger (2000), o debate sobre essa nova dinmica migratria nos
ltimos tempos tem ganho espao na produo acadmica e destaque nos
foros de discusso e nos meios de comunicao em geral.
Buscando compreender os recentes deslocamentos populacionais
com destinos para o Cear, observa-se que de um volume total de 111.564
imigrantes que se dirigiram para essa UF, entre 2003-2008, cerca de 61 mil
13
Maiores detalhes veja (BAENINGER, 1999).
(54,48%) so retornados e aproximadamente 51 mil (45,52%) so no-naturais,
tornando-se, o Cear, ganhador e/ou recebedor de sua populao natural.
A anlise regional indica que, no perodo 2003-2008, vieram da Regio
Sudeste, cerca de 50% do total de imigrantes para o Cear (55.327), com
um quarto (24,38%) vindo da prpria Regio Nordeste, e 26,03% das demais
regies, dos quais 17,22% dos migrantes tm como local de origem o Norte,
5,76% o Sul, e apenas 3,05% o Centro-Oeste.
A explicao para esses resultados justifica-se em funo de tendncias
passadas - a expanso das fronteiras agrcolas da Regio Norte (dcada de 70)
e do Centro-Oeste (dcada de 80) pode no ter atrado considervel volume de
emigrantes cearenses, visto que em massa estes migraram para o Sudeste,
e agora retornam dessa Regio para o Cear. Nesse sentido, observa-se a
natureza da migrao de retorno para o Cear de longa distncia migrao
inter-regional.
Ao separar os migrantes por grupos de retornados e no-naturais,
constatam-se importantes diferenas em relao a Regio de origem desses
grupos de imigrantes. No caso dos retornados para o Cear, cerca de 60%
tem como local de residncia anterior a Regio Sudeste. Do Nordeste vieram
17,54% dos migrantes de retorno, seguido de perto pela Regio Norte
(17,05%). O Sul contribui com 3,41% das re-emigraes, e a Regio Centro-
Oeste tem participao de apenas 1,99% dos retornados.
TABELA 6 - Imigrante de Retorno e No-Natural, Data Fixa, Segundo Regies e Unidades da
Federao de Residncia Anterior, Cear, 2003/2008
Regies e UFs
de Residncia
Anterior
2003/2008
Imigrante
de Retorno
%
Imigrante
No-Natural
%
Total de
Imigrante
%
Rondnia 452 0,74 904 1,78 1.356 1,22
Acre - - - 0,00 - 0,00
Amazonas 904 1,49 1.130 2,23 2.034 1,82
Roraima 530 0,87 - 0,00 530 0,48
Par 7.949 13,08 6.357 12,52 14.306 12,82
Amap - - 452 0,89 452 0,41
Tocantins 530 0,87 - 0,00 530 0,48
NORTE 10.365 17,05 8.843 17,41 19.208 17,22
Maranho 2.044 3,36 2.722 5,36 4.766 4,27
Piau 2.044 3,36 2.270 4,47 4.314 3,87
Rio G. do Norte 1.131 1,86 3.096 6,10 4.227 3,79
Paraba 1.435 2,36 1.584 3,12 3.019 2,71
Pernambuco 1.434 2,36 4.078 8,03 5.512 4,94
Alagoas 531 0,87 452 0,89 983 0,88
Sergipe - - 756 1,49 756 0,68
Bahia 2.045 3,36 1.582 3,12 3.627 3,25
NORDESTE 10.664 17,54 16.540 32,57 27.204 24,38
continua...
Regies e UFs
de Residncia
Anterior
2003/2008
Imigrante
de Retorno
%
Imigrante
No-Natural
%
Total de
Imigrante
%
Minas Gerais 4.471 7,36 226 0,45 4.697 4,21
Esprito Santo 530 0,87 - 0,00 530 0,48
Rio de Janeiro 9.012 14,83 3.479 6,85 12.491 11,20
So Paulo 22.410 36,87 15.199 29,93 37.609 33,71
SUDESTE 36.423 59,92 18.904 37,23 55.327 49,59
Paran 530 0,87 4.305 8,48 4.835 4,33
Santa Catarina 1.591 2,62 - 0,00 1.591 1,43
Rio G. do Sul - - - 0,00 - 0,00
SUL 2.121 3,49 4.305 8,48 6.426 5,76
Mato G. do Sul - - - 0,00 - 0,00
Mato Grosso 452 0,74 226 0,45 678 0,61
Gois 226 0,37 678 1,34 904 0,81
Distrito Federal 531 0,87 1.286 2,53 1.817 1,63
CENTRO-OESTE 1.209 1,99 2.190 4,31 3.399 3,05
TOTAL* 60.782 100,00 50.782 100,00 111.564 100,00
Por sua vez, quando se analisa os movimentos migratrios a partir do
grupo de imigrantes no-naturais, a proporo destes encontra-se melhor
distribudas entre as Regies. Do contingente de 51 mil imigrantes no-
naturais que se deslocaram para o Cear, entre 2003-2008, 37% veio do
Sudeste e 33% da prpria Regio Nordeste. No caso do Sudeste, acredita-se
que, em sua maioria, estes no-naturais acompanham o elevado nmero de
retornados que vieram dessa Regio. Com relao ao Nordeste, parte deste
contingente deve ter sido atrado, para o Cear, em funo de esse Estado
ser a terceira maior economia da Regio Nordeste, alm de ter apresentado,
durante a dcada de 1990, desempenho favorvel na taxa de crescimento do
seu PIB, ficando acima da mdia nacional e regional, criando oportunidade
de emprego e tornando-se local de destino para migrantes da prpria Regio,
que parece preferir realizar migrao curta-distncia, do que para o Sudeste,
que na dcada de 1990 j no oferecia tanta oportunidade de trabalho como
nos anos 1970 e 1980 (QUEIROZ, 2003).
No caso das regies Norte, Centro-Oeste e Sul do pas, mais uma vez, fica
evidente o baixo volume de migrantes, seja de retorno ou no-natural vindos
dessas regies para o Cear. Do Norte vieram 17,41%, do Sul 8,48% e do Centro-
Oeste apenas 4,31% dos migrantes no-naturais. Isso aponta o baixo poder de
atrao que o Cear desperta nos moradores dessas regies, ou indica que,
devido a baixa proporo de retornados, poucos no-naturais os acompanham.
Com relao os fluxos migratrios interestaduais, ou melhor, a participao
de cada Estado na formao destes valores no Cear, a Tabela 6 aponta que
do Estado de So Paulo de onde vm os maiores volumes de migrantes
(33,71%), assim como para o conjunto de re-emigrantes (36,87%) e de
no-naturais (29,93%). Tambm merece destaque a presena de migrantes
(retorno e no-natural) que procederam do Par (12,82%) e do Rio de Janeiro
(11,20%). O Pernambuco aparece em quarto lugar, com 4,94% do total de
imigrantes que entraram no Cear; a seguir vem o Paran com 4,33% e o
Maranho aparece em sexto, com 4,27%.
No tocante ao Estado de So Paulo, esse resultado j era esperado, tendo
em vista que desde a dcada de 1940 este Estado tem se caracterizado como
o grande recebedor da maioria dos fluxos migratrios internos do Brasil e,
com as alteraes na geografia econmica do pas, a partir do final dos anos
setenta, os novos rumos da rea metropolitana de So Paulo sintetizam com
clareza essa questo. A metrpole perde importncia em termos industriais e,
paralelamente deixa de ser rea de reteno migratria, tornando-se uma rea
de rotatividade migratria.
As significativas mudanas na mobilidade populacional cearense, a
partir dos anos 1980, por um lado, parece estar relacionado com a melhoria
na dinmica econmica do Cear, entre 1980/2000, e com a reduo do
crescimento econmico da grande So Paulo, que teve como principal
consequncia o baixo crescimento dos nveis do emprego formal na indstria
de transformao, e pode tanto ter incentivado uma menor migrao em
direo a Regio Sudeste, especialmente para o Estado de So Paulo, como
favorecido a migrao de retorno para o Cear (QUEIROZ; TARGINO, 2007).
Com relao ao Estado do Rio de Janeiro segunda maior porta de
entrada para os migrantes nordestinos e cearenses, observa-se que desse
Estado veio o terceiro maior estoque (11,20%) de migrantes (de retorno e
no-naturais), e o segundo maior volume de retornados (14,83%). Alm do
aumento do desemprego no Estado do Rio de Janeiro, enfrentado desde
os anos 1990, esse resultado, em parte, reflete os problemas relacionados
com a falta de segurana e violncia urbana, estimulando, possivelmente, a
re-emigrao.
No caso de Pernambuco, o volume de migrante que se destinou para o
Cear, tendo como procedncia esse Estado, pode ser explicado pelo fato
de que at o incio dos anos 1980, Recife e Salvador destacavam-se como
os principais polos regionais do Nordeste, atraindo migrantes cearenses.
Apesar de Fortaleza ser uma metrpole regional (terceira metrpole do
Nordeste), esta cresceu e se desenvolveu no perodo ps 1980, em especial
na dcada de 1990, ou seja, quando a economia brasileira e a metrpole
pernambucana perdiam flego, a economia cearense crescia, superando a
mdia regional e nacional (QUEIROZ, 2003).
Os Estados das Regies Sul, Norte e Centro-Oeste, em sua maioria,
contriburam com menos de 2,0% no total de migrantes (retorno e no-natural)
para o Cear. No caso dos trs Estados do Sul, somente o Paran teve
participao acima de 2,0%, puxado pelo expressivo nmero (8,48%) de no-
naturais que migraram para o Cear. Nos Estados da Regio Norte, a maior
contribuio ficou por conta do Par (12,82%) e, as menores com o Acre (0,00%)
e o Amap (0,41%); no Centro-Oeste, Braslia participou com 1,63%, o Estado
de Gois (0,81%) e Mato Grosso (0,61%) - contriburam com menos de 1%.
Uma das justificativas para a Regio Norte, notadamente os Estados
do Acre, Amap, Tocantins e Roraima contriburem com menos de 1%
nas entradas de migrantes (de retorno e no-natural) no Estado do Cear,
provavelmente, est relacionado com vrios fatores em que se destacam:
i) o trmino da construo da rodovia transamaznica e da usina hidroeltrica
de Tucuru, no final dos anos 70; ii) o aumento da vigilncia e/ou controle do
meio ambiente (atividade pesqueira, madeireira, garimpo etc.); iii) o fim do
apoio e/ou dos incentivos do governo federal ocupao dessa Regio;
iv) o esgotamento de sua fronteira agrcola. Nesse cenrio, esse conjunto de
determinantes, sem dvida, deve ter diminudo a atrao de cearenses para
a Regio Norte e por outro, pode ter estimulado o retorno, especialmente do
Estado do Par.
O que se observa a predominncia de dois blocos na participao
dos Estados brasileiros nas entradas de migrantes (de retorno e no-naturais)
para o Cear. Visivelmente, constata-se, de um lado, a forte participao dos
Estados da Regio Sudeste, exclusive o Esprito Santo, e o peso dos Estados
da Regio Nordeste e, de outro lado, a fraca contribuio dos Estados do Sul,
Norte (exceto o Par) e Centro-Oeste.
Consideraes finais
A complementaridade em termos de transferncias de populao do
Nordeste para o Sudeste, que parecia ter diminudo nos anos 80, volta a
ser retomada nos 90, porm se redesenha no incio dos 2000. O Nordeste
registrava um total de 1,3 milhes de emigrantes para outras regies, em
1986-1991, elevando-se para 1,8 milhes em 1995-2000, no entanto, a partir
dos anos 2000, diminui para o patamar de 1,3 mil emigrantes no perodo 2001-
2006, e para 980 mil emigrantes entre 2003-2008.
As migraes no incio dos 2000 redefinem seus polos, configurando-se
muito mais reas de reteno da migrao do que uma tendncia polarizadora
de longa permanncia. nesse sentido, que se observa nas migraes
cearenses, que o corredor da migrao historicamente conformado pelos
fluxos Cear-Sudeste, agora feito pelos seus refluxos Sudeste-Cear.
Essas modificaes so resultados de inmeras transformaes ocorridas
no cenrio econmico internacional e nacional, que trouxe consigo vrios efeitos
em termos polticos e econmicos. Tais mudanas exercem efeitos decisivos
sobre a deciso de migrar, e num contexto mais atual, sobre a deciso de
permanecer ou no na Regio/Estado para a qual migrou em tempos passado.
Desta forma, a partir dos anos 2000, o Cear vem apresentando modificaes
estruturais significativas em seus saldos migratrios, que passou de negativo
para positivo.
Nas trocas migratrias entre o Cear e os Estados do Sudeste, a UF
nordestina registrou saldos positivos com So Paulo, Rio de Janeiro e
Esprito Santo, indicando, possivelmente, para a tendncia da diminuio dos
movimentos de idas-e-vindas entre o Cear e o Sudeste. O Estado de So
Paulo, sozinho, teve uma contribuio superior (33,71%) s participaes das
regies Norte, Sul e Centro-Oeste, que juntas somaram apenas 26,03% do
total de imigrantes no Cear.
Com os Estados do Nordeste, outra novidade apontada pela PNAD
2008 refere-se ao saldo positivo do Cear com todos os Estados nordestino,
evidenciando, provavelmente, para a recente tendncia de aumento dos
movimentos migratrios de curta-distncia entre as UFs nordestina e o Cear.
Os recentes saldos migratrios positivos do Cear devem-se, por um
lado, principalmente ao refluxo de cearenses para o seu Estado, tendo
como principal local de origem os Estados do Sudeste, e por outro lado,
ao contingente expressivo de migrantes no-naturais que vieram de UFs
nordestina - apontando o incipiente processo de reverso emigratria da
rea; no perodo 2003-2008, cerca de 55% dos imigrantes para o Estado do
Cear so de retorno. Nesse sentido, as migraes de retorno apontam para o
principal mecanismo de reverso dos saldos migratrios cearense, marcando
uma nova fase do processo de redistribuio espacial de sua populao.
Caso alguns resultados aqui obtidos se mantenham no prximo Censo
Demogrfico, como por exemplo, a inverso no saldo migratrio do Cear
e o aumento do volume de retornados, sem dvida, isso dever provocar
algum redirecionamento nas polticas pblicas e sociais do Estado do Cear,
ou na sua estratgia de desenvolvimento, que ter que se estruturar para dar
condies de trabalho, habitao, sade, educao e servios para os novos
(migrantes no-naturais) e antigos moradores que esto retornando para o
Cear.
Por fim, as anlises aqui apresentadas buscaram introduzir novas
perspectivas s reflexes sobre as migraes no Brasil e no Cear, a partir
das informaes advindas da PNAD 2008. A complexidade do fenmeno
requer que se considere muito mais que os fluxos de imigrao, emigrao
e suas trocas migratrias; preciso que sejam incorporadas dimenses
dentre outras, a reversibilidade da migrao e sua temporalidade - capazes de
captar os novos espaos da migrao, quer sejam como reas de reteno de
populao, de perda migratria ou ainda, e talvez a maior novidade do sculo
XXI, de rotatividade migratria para a maioria dos Estados brasileiros.
Referncias
BAENINGER, R. Rotatividade migratria: um novo olhar para as migraes no
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277
Cidade e imigrao
Origens e territrios da imigrao
boliviana e coreana para a cidade
de So Paulo
1
Patrcia Tavares de Freitas
Rosana Baeninger
Nas ltimas dcadas, a paisagem urbana da cidade de So Paulo vem
sofrendo importantes transformaes em torno de mudanas em sua estrutura
demogrfica e econmica. Em linhas gerais, interessa destacar que, enquanto,
por um lado, a cidade repe, pouco a pouco, uma caracterstica que marcou sua
histria at, pelo menos, as primeiras dcadas do sculo XX, de uma cidade
de imigrao
2
; multicultural, conhecida por sua capacidade de integrao e
1
Estas anlises compem os estudos do Projeto Temtico Observatrio das Migraes em
So Paulo (NEPO-UNICAMP/FAPESP-CNPq) e de tese de doutorado em andamento no IFCH/
UNICAMP, com apoio da FAPESP.
2
No fim do sculo XIX e comeo do sculo XX, So Paulo era uma das maiores cidades
de imigrao do mundo. Dos 4,8 milhes de pessoas que vieram para o Brasil entre 1820 e
1949, um pouco mais da metade, 2,5 milhes entraram no Estado de So Paulo. Em 1893,
os estrangeiros j formavam a maioria da populao na capital, 54,6% e sua predominncia
provavelmente cresceu por mais alguns anos. [...] Mesmo em 1934, quando os imigrantes
formavam 28% da populao total, o recenseamento revelou um dado impressionante: 67% dos
paulistanos eram ou estrangeiros ou filhos de estrangeiros. Embora a imigrao prosseguisse
em ritmo reduzido, a porcentagem de estrangeiros ainda atinge 22% da populao em 1940 e
14% em 1950 (HALL, 2004. p.121).
Cidade e imigrao Origens e territrios da imigrao boliviana e coreana para a cidade de So Paulo 278
absoro das diferentes comunidades de imigrantes internacionais e internos
(BAENINGER, 2009; BASSANEZI, 1995; 2008; FAUSTO, 1991; HALL, 2004;
PACHECO; PATARRA, 1998; PATARRA; BAENINGER, 1995; PATARRA, 2005;
TIRAPELI, 2007). Por outro lado, a cidade tem se distanciado da imagem
de principal centro industrial do pas, estabelecida ao longo do sculo XX,
aproximando-se da imagem que passou a se associar idia de cidades
globais: de centro financeiro, comercial e de servios (FERREIRA, 2003;
CARVALHO, 2000).
Em relao dinmica de insero dos fluxos migratrios internacionais
no Brasil, a dcada de 1930 considerada o momento do incio da
mudana de postura do governo brasileiro: passando de uma poltica, at
ento, aberta recepo, para uma poltica restritiva dos fluxos migratrios
internacionais, com o intuito de proteger o trabalhador nacional (BAENINGER,
2009; BASSANEZI, 1995; 2008, PATARRA; BAENINGER, 1995; PATARRA,
2005; KADLUBA, 2007)
3
. Nesse sentido, a Constituio de 1934 inaugura
os seguintes dispositivos protetivos, previstos nos incisos 4, 6 e 7 do art.
121: preferncia para os brasileiros na colonizao e aproveitamento de
terras pblicas, estabelecimento de mecanismos de restrio da entrada de
estrangeiros e determinao para que a lei regulasse a seleo, localizao e
assimilao dos estrangeiros
4
.
Do ponto de vista quantitativo, a presena de imigrantes internacionais em
territrio brasileiro sofreu drsticas diminuies a partir deste perodo, levando
as anlises demogrficas a caracterizar a populao brasileira, em especial,
a partir da dcada de 1950, como uma populao fechada (PATARRA;
3
De acordo com Kadluba (2007), a primeira restrio entrada de estrangeiros no Brasil foi um
decreto do Vice-Rei, em 1820, que exigia a apresentao de passaporte na entrada ou sada
do pas. Essa restrio foi revogada em 1890, depois da Proclamao da Repblica, quando
se tratasse de tempos de paz, medida reiterada na Constituio de 1891. Entretanto, na reviso
constitucional de 1926, a exigncia do passaporte foi retomada. Note-se que at a dcada de
1930, portanto, tratava-se do nico tipo de exigncia para a entrada de estrangeiros no pas.
Veja-se tambm Bassanezi (1995).
4
Conforme disposto no 6 do art. 121: A entrada de imigrantes no territrio nacional sofrer
as restries necessrias garantia de integrao tnica e capacitao civil do imigrante
no podendo, porm, a corrente imigratria de cada pas exceder, anualmente, o limite de
dois por cento sobre o nmero total dos respectivos nacionais fixados no Brasil durante os
ltimos cinqentas anos. Cf. Kadluba (2007, p.15-16). E tais dispositivos sero reiterados na
Constituio de 1937, mantendo-se o clima geral na Constituio de 1967 e no Decreto Lei n
941, de 13 de outubro de 1969.
279 Patrcia Tavares de Freitas e Rosana Baeninger
BAENINGER, 1995, p.80-81)
5
. Entretanto, nas ltimas dcadas, o debate em
torno das migraes internacionais retomado, devido, entre outras coisas,
por um lado, percepo do surgimento de novas tendncias - a serem
postas prova com o Censo de 2010 e que indicam a entrada significativa
de imigrantes provenientes de pases da Amrica Latina ou do denominado
Mercosul ampliado (Argentina, Chile, Paraguai, Uruguai, Bolvia e Peru) no
Brasil
6
. E, por outro lado, ao fato de que alguns desses fluxos, ligados s
novas tendncias, repem, em territrio nacional, dinmicas parecidas com
as que se desenvolvem, atualmente, nos grandes centros do capitalismo
mundial (ASSIS; SASSAKI, 2001; PATARRA; BAENINGER, 1995; PATARRA,
2005, SALA, 2006).
Do ponto de vista econmico, as anlises sobre o contexto paulistano
indicam uma diminuio relativa dos empregos industriais
7
e o abandono das
plantas fabris instaladas nas regies centrais da cidade de So Paulo, nos
tradicionais bairros industriais do Brs, Bom Retiro, Moca e Ipiranga. Estas
transformaes geraram, a princpio, diagnsticos de desindustrializao da
cidade de So Paulo ou de reverso de sua polarizao industrial. Entretanto,
tendo em vista, entre outras coisas, a manuteno do valor absoluto da
produo industrial na cidade
8
, os estudos mais recentes consideram a
existncia de processos de reestruturao produtiva e no de fim/reverso
da atividade industrial (AMITRANO, 2004; COMIN; AMITRANO, 2003; 2005;
DINIZ; DINIZ, 2004).
Em torno dessas novas configuraes, chama ateno, no contexto
urbano da cidade de So Paulo, a presena crescente, a partir de fins da
dcada de 1980, de imigrantes bolivianos jovens, que passaram a se inserir no
trabalho de costureiros em oficinas de costura clandestinas, em geral, ligadas
5
Dessa forma, de acordo com os dados dos censos populacionais analisados por Patarra
(2005, p.28), enquanto, em 1900, os imigrantes internacionais correspondiam a 6,6% do total
da populao brasileira, nos anos subsequentes, esse percentual foi diminuindo e, em 1940, a
populao estrangeira j correspondia a 3,42% da populao total; em 1950, 2,34%, em 1970,
1,32%; em 1980, 0,77%; em 1991, 0,52% e, em 2000, os imigrantes internacionais representavam
apenas 0,38% do total da populao brasileira.
6
De acordo com Sala (2006, p.101), enquanto, em 1991, o estoque de imigrantes proveniente
desses pases, no Brasil, era de 108.590 (14,14 % do total de imigrantes), em 2000, passou
para 129.426 (18,92% do total de imigrantes). As taxas de crescimento mdio anual por pas
de procedncia foram: Peru, 7,1%; Paraguai, 4,73%; Bolvia, 2,95%; Uruguai, 1,24%; Argentina,
0,87% e Chile, -1,94 (SALA, 2006, p.101).
7
De acordo com a Relao Anual de Informaes Sociais (RAIS), citada nos estudos
mencionados acima, a Regio Metropolitana de So Paulo perdeu 572 mil postos de trabalho
no setor industrial entre 1985 e 2000.
8
Diniz e Diniz (2004) aponta que, a pesar da perda de postos de trabalho e do seu peso relativo
no contexto industrial brasileiro, no houve uma diminuio absoluta na produo industrial
da cidade de So Paulo, indicando a forte capacidade de recuperao desse setor na cidade.
produo de roupas dos lojistas coreanos que migraram para o continente
latino-americano a partir da dcada de 1960 (BUECHLER, 2003; FREIRE,
2008; FREITAS, 2009; GALETTI, 1995; KADLUBA, 2007; SILVA, 1997; 2006;
XAVIER, 2010).
Trata-se de um fenmeno que se constitui em um momento de confluncia
dos processos econmicos e demogrficos mais amplos descritos acima.
Pois, enquanto, do ponto de vista demogrfico, diz respeito a uma forma
de insero de uma comunidade de imigrantes (bolivianos) que apresenta
uma tendncia de crescimento e concentrao no centro urbano paulistano,
segundo as anlises atuais
9
. Do ponto de vista econmico, o trabalho em
pequenas oficinas de costura clandestinas reflete processos de reestruturao
produtiva do setor de confeco na cidade.
O trabalho de imigrantes sem documentao legal, em pequenas
oficinas clandestinas (de costura ou para realizao de outros pequenos
trabalhos), nos grandes centros urbanos, com a formao de amplas redes
de subcontratao, no uma novidade paulistana ou latino-americana.
Constituindo-se em fenmeno crescentemente abordado pela literatura
internacional, a partir de investigaes em contextos urbanos como os de Nova
Iorque, Los Angeles, Londres e Paris (PORTES, 1999; PORTES; SASSEN-
KOOB, 1987; MOROKAVASICK, 1990; KLOSTERMAN; VAN DER LEUN; RATH,
1999; PALPACUER, 2002, ROSS, 2002).
As anlises de carter histrico-estrutural de maior impacto sobre a
emergncia desses empreendimentos econmicos e das relaes de trabalho
correlatas apontam para o papel determinante das novas necessidades
da acumulao capitalista que se conjugam aos contextos econmicos
recessivos das dcadas de 1970 e 1980, nos grandes centros urbanos de
destino (KLOSTERMAN; VAN DER LEUN; RATH, 1999; PORTES, 1999; 1995;
PORTES; SASSEN KOOB, 1987)
10
. A partir desta abordagem, as determinantes
histrico-estruturais para a concentrao de imigrantes bolivianos em oficinas
9
De acordo com Souchaud, a partir, principalmente dos dados do Censo: A imigrao
boliviana no Brasil caracteriza-se por uma forte concentrao em poucos lugares, distantes e
diferenciados (...). De um lado, observa-se uma forte polarizao das cidades de fronteira, onde
a populao nascida na Bolvia e recenseada no IBGE chega a representar 3% da populao
total. Por outro lado, nota-se a hiperconcentrao dessa imigrao em So Paulo. Em 2000,
este municpio era o lugar de residncia de 38% do total dos imigrantes bolivianos residentes
no Brasil e 44% se considerarmos a Regio Metropolitana de So Paulo (SOUCHAUD, 2010,
p.3-4).
10
De acordo com Portes e Sassen-Koob (1987), o desaquecimento das economias centrais e
perifricas teria levado a adoo, em ambos os casos, de estratgias de exportao para a
obteno de divisas e acelerao da produo interna. E, no entrecruzamento dessas estratgias
de superao da crise, se constituiria a nova informalidade, especialmente ligada ao trabalho
de imigrantes clandestinos, tanto nas economias centrais quanto nas perifricas.
de costura clandestinas ligadas emergncia dos negcios coreanos, na
cidade de So Paulo, encontrar-se-iam nas transformaes recentes do setor
de confeco da capital e em suas estratgias de aumento da produtividade e
competitividade nos mercados locais e internacionais.
Apesar da reconhecida efetividade de tal abordagem, este artigo explora
um enfoque analtico alternativo, tendo em vista destacar as origens e os
percursos desses fluxos migratrios ligados a formao do fenmeno
econmico em questo, na cidade de So Paulo. Esta perspectiva se funda
na tradio das anlises demogrficas dos fluxos migratrios internacionais,
aproximando-se, por um lado, da perspectiva de anlise histrico-estrutural
estabelecida, no contexto latino-americano, em torno do debate proposto por
Singer (1976)
11
sobre as determinantes dos contextos histrico estruturais
das regies de origem dos fluxos migratrios para a compreenso de suas
formas de insero nos contextos urbanos de destino. E, por outro lado,
aproxima-se da perspectiva geogrfica, que busca desvendar as dinmicas
scio-territoriais em torno dos fluxos migratrios em questo, aproximando-se
do que Domenach e Picouet (1995) vo denominar modelos descritivos de
anlise dos fluxos migratrios
12
.
Nesse sentido, ao invs de partir das determinantes histrico-estruturais
das sociedades de destino, propomos trazer para o primeiro plano as
determinantes histrico-estruturais dos contextos de origem dos fluxos
migratrios de bolivianos e coreanos para a cidade de So Paulo. E algumas
consideraes, ainda preliminares, a respeito das territorialidades constitudas
em seus percursos internos na cidade e por entre fronteiras nacionais. Antes
de abordarmos os dois aspectos elencados acima, propomos, na prxima
seo, focalizar mais detidamente as circunstncias envolvidas na insero
dos imigrantes bolivianos no setor de confeco da cidade de So Paulo.
11
Em artigo clssico sobre as migraes internas rural-urbanas, que tambm constitui
importante referncia para o estudo das migraes internacionais.
12
Diretamente centrados na compreenso do fenmeno migratrio, do que em sua explicao,
os modelos descritivos tm se orientado, principalmente, a analisar as interaes espaciais da
mobilidade. (...) Este enfoque de natureza geogrfica e privilegia as variveis de distncia,
densidade de populao e delimitaes territoriais. Com a apario recente de novos conceitos,
vem sendo introduzidas variveis mais relacionadas com a dinmica do fenmeno (...). Tais
enfoques tendem de fato a associar a interao espacial da mobilidade e o desenvolvimento
histrico do fenmeno (DOMENACH; PICOUET, 1995, p.35-36, traduo prpria).
A experincia boliviana na cidade imagens de uma questo social
Em grande parte, provenientes das regies de terras altas, especialmente,
da cidade de El Alto
13
, no Departamento de La Paz, o fluxo migratrio de
bolivianos direcionado para o trabalho informal, em oficinas de costura,
a princpio, de imigrantes coreanos, na cidade de So Paulo, adquiriu
visibilidade, nos principais jornais da imprensa brasileira, a partir de meados
de 1990 pouco tempo depois da implementao da Lei da Anistia, em 1988,
que visava regularizar os imigrantes sem documentao, no pas
14
.
Nesses momentos iniciais do debate pblico sobre este fluxo migratrio
de bolivianos para a cidade de So Paulo e suas vinculaes com a imigrao
coreana e o trabalho informal no setor de confeco, a paisagem em foco no
espao urbano era a Praa Padre Bento, no bairro do Pari tradicionalmente
acolhedor de imigrantes de diversas nacionalidades que se dirigiram para
a cidade desde fins do sculo XIX
15
. Nessa Praa, aos domingos noite,
comeava a ser possvel entrever os vestgios de um mercado de trabalho
paralelo, de subcontratao, entre donos de oficinas e lojistas da comunidade
coreana e os trabalhadores bolivianos:
Todos os domingos, a Praa Padre Bento, em frente imponente Igreja
Santo Antnio do Pari, em So Paulo, se transforma no cenrio de uma
inslita atividade, uma evocao moderna dos mercados de escravos
que funcionaram na cidade dos bares do caf at o sculo passado.
Dezenas de imigrantes sul-americanos oferecem-se como fora-de-
trabalho para os coreanos que mantm oficinas de costura na cidade. As
condies de trabalho pouco variam: jornada de 16 horas dirias e um
cativeiro que s pra da tarde de sbado noite de domingo. (...) A partir
das 18h, os primeiros imigrantes na maioria bolivianos em situao
irregular no pas chegam praa e vo se agrupando nos bancos sob
as rvores e nos bares das redondezas. Por volta das 21h, o mercado
informal estabelecido na Praa Padre Bento j concentra cerca de 100
clandestinos. nesse momento que os primeiros donos das oficinas
chegam e transformam a praa numa bolsa de ofertas, misturando
palavras em portugus, espanhol e coreano (O GLOBO, 13 dez. 1992).
13
De acordo com pesquisa realizada por Xavier (2010), parte significativa da imigrao boliviana
para a cidade de So Paulo ligada ao trabalho na costura seria proveniente desta cidade boliviana.
14
Conforme foi possvel verificar a partir de pesquisa realizada no Centro de Estudos Migratrios
(Cem) em seu acervo de notcias de jornal sobre os fluxos migratrios para o Brasil, entre 1989
e 2007.
15
Localizado na convergncia dos dois rios historicamente mais importantes de So Paulo,
o Tiet e o Tamanduate, o Pari o ponto de convergncia entre a zona leste, a zona norte
e o centro. Foi tambm, ao longo do sculo XX, foco de convergncia dos vrios povos que
imigraram para So Paulo. Primeiro, os alemes fundadores do Clube dos Alemes, mais
tarde a Associao Portuguesa de Desportos depois os italianos e portugueses, seguidos
pelos srios e libaneses. H cerca de 40 anos chegaram os nordestinos, e h 20 os coreanos.
De cinco anos para c vieram os bolivianos.
Durante toda a primeira metade da dcada de 1990, a vinculao entre os
lojistas e donos de oficinas coreanos e os trabalhadores bolivianos aparecia
explicitamente nas descries dos reprteres e era, inclusive, assumida
pelos prprios representantes da comunidade coreana em suas tentativas de
resposta s inmeras denncias em pauta naquele momento
16
. Essa forma
de organizao da produo dos imigrantes coreanos a partir do trabalho
informal de imigrantes bolivianos, sem documentao, em pequenas oficinas
de costura irregulares conformava prtica generalizada e bem sucedida para
a diminuio dos custos de produo, em um ambiente recessivo para o setor
de confeco como um todo, entre fins da dcada de 1980 e incio dos anos
de 1990
17
.
Entretanto, a partir da segunda metade da dcada de 1990, percebe-se
uma inflexo na abordagem dessa temtica pela imprensa local: a ligao
entre coreanos e bolivianos comea a se dissipar
18
e, enquanto a comunidade
coreana adquire destaque e reconhecimento social devido ao sucesso
comercial alcanado nos bairros do Brs e do Bom Retiro
19
, os imigrantes
bolivianos, alm de trabalhadores explorados, comeam a aparecer
tambm como exploradores do trabalho de seus compatriotas. E, a partir
desse momento, o espao interno das oficinas de costura tambm adquire
16
O vice-presidente da Cmara de Comrcio e Indstria Coreana no Brasil, Toms Choi,
reconhece que foram os coreanos, donos de confeces, os primeiros a empregar os
imigrantes bolivianos de forma ilegal. (...) O Consulado da Coria, em So Paulo, de acordo
com as informaes do administrador Willian Taik, tambm assume que os coreanos exerceram
por um bom tempo a funo de empregadores de imigrantes bolivianos (O ESTADO DE SO
PAULO, 20 jul. 1997, Emprego ilegal teve incio com colnia coreana).
17
De acordo com reportagem investigativa da Revista Veja de maio de 1993, entre fins da
dcada de 1980 e incio dos anos 1990, o comrcio coreano girava em torno de 360 milhes
de dlares por ano.
18
Essas mudanas refletem uma estratgia da comunidade coreana, na medida em que
passavam para a formalidade e se consolidavam comercialmente, de transferncia do
recrutamento de fora de trabalho e do controle das oficinas de costura para a comunidade
boliviana (FREITAS, 2009). Entretanto, os coreanos ainda permanecem como os principais
beneficirios da produo realizada nessas oficinas por costureiros bolivianos, conforme foi
possvel perceber em trabalho de campo e outros estudos (AZEVEDO, 2005; BUECHLER, 2003;
FERRETI, 2002; FREIRE, 2008; GALETTI, 1995, KADLUBA, 2007, SILVA, 1997; 2006).
19
Em 2006, de acordo com os dados da Associao de lojistas do Brs (Alobrs) e da Cmara
dos Dirigentes Lojistas do Bom Retiro (CDL), esses bairros, onde se concentra o comrcio
coreano de roupas, seriam responsveis por 40% do faturamento do Estado de So Paulo
no setor, gerando um montante anual em torno de 3,9 bilhes de dlares. CF. Disponvel em:
<http://www.cdlbomretiro.org.br/06/>. Acesso em: mar.2009.
maior visibilidade, sendo intensamente fotografado e descrito por reprteres
investigativos
20
.
A partir dos anos 2000, outras articulaes, sobre o mercado de trabalho
paralelo de costureiros bolivianos, so reveladas: suas conexes com os locais
de origem da comunidade boliviana. As evidncias dessas conexes revelaram
que no se tratava de um sistema de subcontratao localizado na cidade
de So Paulo e que absorveria aqueles imigrantes que, aqui estando, no
conseguiram se inserir em outras atividades. Tratar-se-ia, pelo contrrio, de um
sistema de subcontratao que inicia na prpria Bolvia, ou seja, a partir de uma
srie de instituies informais ou via redes de parentesco, os bolivianos seriam
contratados em seus prprios locais de origem para o trabalho em oficinas de
costura clandestinas na cidade de So Paulo. E a atividade migratria boliviana
seria, nesses casos, parte de um processo mais amplo de agenciamento de
fora de trabalho e que se dirigia, principalmente, para So Paulo e Buenos Aires
(BUECHLER, 2003; FREIRE, 2008; FREITAS, 2009; GALETTI, 1995; KADLUBA,
2007). E, em relao imigrao coreana ligada ao setor de confeco, os
estudos contemporneos tambm passaram a evidenciar que se trata de
uma forma de insero econmica recorrente destes fluxos migratrios que
se dirigiram para a Amrica Latina a partir da dcada de 1960 (CHOI, 1991;
GALETTI, 1995; BUECHLER, 2003; MERA, 2006).
Essas configuraes, conforme sugerido na introduo deste artigo,
indicam a importncia dos contextos de origem para a compreenso da
insero desses imigrantes no circuito econmico em foco na cidade de
So Paulo e tambm das anlises das territorialidades constitudas nesses
percursos, tendo em vista suas dinmicas internas e externas ao contexto
urbano paulistano, conforme veremos nas prximas sees.
20
Conforme se depreende das inmeras matrias veiculadas pela mdia, as oficinas de costura
fotografadas encontravam-se fora dos padres de higiene e segurana mnimo definidos pela
legislao brasileira, pois alm da atividade de costura, serviam enquanto dormitrio e refeitrio
dos trabalhadores e seus filhos e localizavam-se, em geral, em lugares pouco iluminados e pouco
ventilados, no sendo difcil flagrar instalaes eltricas clandestinas para o funcionamento das
mquinas de costura. Concomitante a essas condies precrias de instalao, destacavam-
se tambm, nas notcias dos jornais, os intensos regimes de trabalho, com jornadas dirias de
15 horas ou mais, para o recebimento de remuneraes inferiores s praticadas no mercado
e, muitas vezes, pagas em espcie e no em moeda. Alm de denncias de situaes de
confinamento para o trabalho forado.
As origens dos percursos e do circuito de subcontratao
coreanos e bolivianos na cidade de So Paulo
A migrao de bolivianos e coreanos para a cidade de So Paulo comeou,
de maneira relevante, durante as dcadas de 1950 e 1960, respectivamente,
momento em que o Brasil vivia a consolidao de seu desenvolvimento
industrial, tendo como protagonista, justamente, a cidade de So Paulo.
Os fluxos migratrios internacionais de bolivianos, ao longo das
dcadas de 1950 e 1960, constituram-se na esteira de processos de
transformao, modernizadores das estruturas econmicas e polticas da
Bolvia, desencadeados no denominado governo revolucionrio de Victor
Paz Estenssoro, lder do Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR), eleito
em 1952 (BUECHLER, 2003; CEPAL; CELADE; OIM, 1999; FREITAS, 2009;
KADLUBA, 2007; PEREIRA, 2004; SENPAS, 2001; SILVA, 1997; 2006).
De acordo com a literatura, durante o governo de Estenssoro, foram
implementadas, de maneira geral, as seguintes medidas modernizadoras:
i) reforma agrria, que foi mais significativa por ter estabelecido o fim do
sistema, praticamente, semi-feudal, de trabalho que atrelava os camponeses
indgenas terra em que estavam do que, propriamente, pela redistribuio
da posse da terra que, de fato, no se efetivou
21
; ii) nacionalizao das minas;
iii) estabelecimento do voto universal em um sistema que at ento s permitia
o voto da elite branca; iv) ampliao da fronteira agrcola e; vi) tentativa inicial
de produo dos prprios bens de consumo, em consonncia com a lgica
das polticas de substituio de importaes tambm desenvolvidas, no
perodo, por outros pases da Amrica Latina (CARUSO; CARUSO, 2008;
GUEVARA, 2004; PEREIRA, 2004; SENPAS, 1991).
Todas essas medidas provocaram mudanas importantes na estrutura
da economia boliviana, principalmente, em sua dinmica demogrfica,
destacando-se: i) pronunciado xodo rural
22
; ii) intensificao das migraes
21
De acordo com Pereira (2004, p.45), enquanto em 1950, trs anos antes da reforma agrria,
95% dos 33 milhes de hectares cultivveis estavam nas mos dos grandes proprietrios, em
1984, 85% das terras ainda continuavam nas mos desses grandes proprietrios.
22
Nesse sentido, note-se, de acordo com Pereira (2004, p.35) a partir de investigao nos dados
dos censos bolivianos, que, enquanto, na dcada de 1950, a populao rural representava
73,8% do total da populao boliviana situao no muito diferente do ano de 1900, em que
a populao rural representava 82,1% do total da populao boliviana em 1976, a populao
rural passaria a representar 58,3 da populao total.
transfronteirias j existentes e; iii) incio das migraes internacionais
23
. No
caso boliviano, portanto, as migraes internacionais foram uma consequncia
indireta das tentativas de modernizao do Estado boliviano e, nesse perodo,
passaram a conectar diretamente os imigrantes bolivianos cidade de So
Paulo (GUEVARA, 2004; PEREIRA, 2004; SENPAS, 1991).
As migraes sul-coreanas para o continente latino americano,
diferentemente, fizeram parte de polticas de emigrao estabelecidas pelo
prprio governo da Coria do Sul, a partir do incio da dcada de 1960, no
mbito do primeiro Plano Nacional de Desenvolvimento (BUECHLER, 2003;
CHOI, 1991; GALETTI, 1995; KIM, 2008; MERA, 2006)
24
.
De acordo com a literatura citada acima, a poltica de emigrao sul-
coreana, realizada a partir de acordos bilaterais entre a Coria do Sul e os
pases da Amrica Latina, previa uma migrao familiar para a insero nas
zonas rurais dos pases de destino a partir da compra prvia de terras
pelos imigrantes, que recebiam do governo sul-coreano um subsdio de 200
dlares ao embarcarem. Entretanto, o modelo de insero dos imigrantes
nas zonas agrcolas dos pases de destino no funcionou no caso coreano.
E em, praticamente, todos os casos, com exceo do Paraguai, os coreanos
re-emigraram para os centros urbanos dos pases de destino
25
.
Dessa forma, interessa destacar que, por vias diferentes, coreanos e
bolivianos dirigem-se a alguns centros urbanos da Amrica Latina em um
contexto de desenvolvimento de suas estruturas produtivas capitalistas
sendo a cidade de So Paulo apenas um dos destinos possveis.
E, de maneira geral, enquanto, por um lado, no caso boliviano de acordo
com os dados do documento do Sistema de Informao sobre Migrao
Internacional nos pases da Comunidade Andina, SIMICA (CEPAL; CELADE;
OIM, 1999) e, em pesquisa realizada por Silva (1997) os imigrantes que se
23
No que se refere s migraes, o fim da pongueaje* [prestao de servios no remunerada,
devida pelas comunidades indgenas aos proprietrios das terras] (servio obrigatrio nas
fazendas) e a reforma agrria realizada pela revoluo liberaram a grande massa laboral da
rea rural boliviana (mais de 75% do total) e lhe deram maior capacidade de movimento e de
translado. [...] At a Revoluo de 1952 no se pode falar de fluxos migratrios importantes
da Bolvia at o exterior, apenas de migraes estacionais que respondiam, principalmente, s
dinmicas regionais transfronteirias particulares, facilmente situadas na zona oeste (norte do
Chile e sul do Peru) e ao sul (norte da Argentina) (GUEVARA, 2004, p.175, traduo prpria).
24
De acordo com Mera (2006), o diagnstico de uma situao de super populao impeditiva
do desenvolvimento industrial era decorrente de, principalmente, trs processos: i) a entrada de
um milho de norte-coreanos em fuga antes do incio da guerra da Coria; ii) o retorno de 2,3
milhes de sul-coreanos depois da Segunda Guerra Mundial e, iii) o aumento da expectativa de
vida concomitante aos processos de desenvolvimento econmico e social.
25
Alm da origem urbana de muitos desses imigrantes, destacam-se, enquanto motivaes
para o deslocamento quase que imediato, as pssimas condies em que se encontravam as
propriedades adquiridas.
dirigiam para So Paulo eram estudantes e profissionais liberais, que saam
de seu pas por motivos polticos ou profissionais e se inseriam no mercado
de trabalho local, sendo significativa tambm a emigrao de mulheres para
trabalhar em casas de famlia, como babs e empregadas domsticas.
Por outro lado, no caso coreano, apesar dos imigrantes que vieram nos
grupos oficiais tambm serem de uma classe mdia urbana bem educada
(CHOI, 1998; KIM, 2008), sua insero inicial foi completamente diferente:
no se inseriram diretamente no mercado de trabalho local
26
e tiveram que
improvisar meios de subsistncia, iniciando, dessa forma, o negcio em torno
do comrcio e produo de roupas, no qual a comunidade boliviana ir se
inserir na dcada de 1980 (TRUZZI, 2001; GALETTI, 1995; KIM, 2008; CHOI,
1998; BUECHLER, 2003).
A partir dos anos de 1970, inicia uma inflexo no perfil dos fluxos migratrios
de coreanos e, a partir da dcada de 1990, de bolivianos para a cidade de So
Paulo e que, conforme sugerimos vinculam-se a transformaes nos pases
de origem desses fluxos.
Na Coria do Sul, a dcada de 1970 marcou o inicio da consolidao de
seu crescimento econmico, inaugurado h dez anos, na denominada Era
Park na qual as polticas de emigrao do governo, comentadas acima,
foram aplicadas
27
. De acordo com os dados disponibilizados por Masiero
(2007, p.73), na Coria do Sul, entre 1963 e 1987, as taxas de crescimento
anual do Produto Interno Bruto (PIB) permaneceram na faixa de 8% a 10%
28
.
Enquanto, na Amrica Latina, de acordo com os dados da UNCTAD (2008),
por exemplo, entre 1980 e 1990, o Brasil apresentou um crescimento anual
mdio do PIB em torno de 2,8% ano e a Argentina e a Bolvia apresentaram
crescimentos negativos de -0,4 e -0,2, respectivamente.
26
Provavelmente, devido s dificuldades com a lngua portuguesa e, portanto, de comprovar
habilidades e exercer atividades que exigissem muita comunicao. E tambm ao fato de terem
chegado bastante empobrecidos na cidade (boa parte tinha gasto todas as suas economias na
tentativa frustrada de fixao no campo).
27
A era Park corresponde ao perodo em que a Coria do Sul foi presidida, no mbito de uma
ditadura militar, pelo general Chung-Hee Park.
28
Masiero utilizou como fonte as estatsticas disponibilizadas pelo Banco Mundial e FMI. E a
partir dessas fontes (MASIERO, 2007, p.73) indica que, enquanto, entre 1963-1971, momento
de incio do primeiro plano quinquenal de desenvolvimento, atingiram 8,8% ao ano; entre 1972-
1975, momento de desenvolvimento das indstrias qumica e pesada, 8,9% ao ano. E, entre
1976 e 1979, momento de consolidao do parque industrial sul-coreano, 10,6% ao ano. E
apesar de um pequeno momento recessivo no incio da dcada de 1980 em que apresenta um
crescimento quase nulo de 1,1% ao ano, entre 1980-1982 j no perodo entre 1983-1987, volta
s altas taxas de crescimento mdio do PIB de 10,22% ao ano. interessante notar que nesse
pequeno momento recessivo, se percebe um aumento dos fluxos migratrios de coreanos para
a Argentina e para o Brasil e o incio dos fluxos para o Chile, que se intensificariam na dcada
de 1990.
Nesse momento, ao invs de imigrantes coreanos empobrecidos que
migraram, de navio, para conseguir sobreviver em meio a mudanas
estruturais na economia e perseguio poltica na sociedade de origem
emerge a figura de um imigrante coreano que chega de avio e com algum
dinheiro para investir, muitas vezes, em negcios no ramo de confeco
iniciados por familiares que vieram nos primeiros grupos, a despeito de sua
condio de ilegalidade inicial pois, a partir de 1967, o governo brasileiro
implementou algumas restries a entrada de coreanos (GALETTI, 1995;
CHOI, 1991; BUECHLER, 2004; KIM, 2008)
29
.
Na cidade de So Paulo, esse novo perfil aliado s formas de organizao
especficas da comunidade coreana como, por exemplo, o sistema de auto-
financiamento denominado Key, conforme indica Truzzi (2001)
30
se refletiram
na entrada comercial oficial desses imigrantes nos bairros centrais da cidade, a
partir da dcada de 1980
31
. Esses bairros possuam um reconhecido comrcio
de roupas e tecidos, controlado pelas comunidades judaica, sria e libanesa.
E, apesar de tratar-se de um momento pouco auspicioso desse comrcio, a
entrada coreana no se deu a partir da vacncia de lojas falidas, mas devido
oferta de altos lances, em dlares, dos imigrantes coreanos aos membros das
comunidades imigrantes que controlavam esse comrcio, especialmente, da
comunidade judaica, concentrada no Bom Retiro.
H inmeros depoimentos de judeus que venderam imveis a
coreanos, seduzidos por propostas irrecusveis: Eles abrem uma mala
de dlares em cima do seu balco [...]. Conforme apurou uma matria
publicada em 1982: os comerciantes tradicionais do Bom Retiro e
Brs costumam brincar entre eles dizendo que os coreanos, em busca
de ponto para instalar suas lojas, fazem sempre duas perguntas. A
29
A segunda onda de imigrantes coreanos, grande parte ilegal, constitui a maioria das lojas de
roupas e seus donos. Alguns desses imigrantes j trouxeram capital e freqentemente estiveram
envolvidos com a indstria de confeco na Coria (BUECHLER, 2003, p.12, traduo prpria).
Em relao s motivaes dessa emigrao em momento to auspicioso do desenvolvimento
econmico da Coria do Sul, destacam-se, na literatura citada, a ditadura poltica e a rigidez e
competitividade do sistema educacional.
30
[o Key ] uma espcie de consrcio destinado a reunir capitais que sero revertidos para
um determinado objetivo perseguido por seus membros. Tpico expediente utilizado na terra
natal e em qualquer pas que abrigue coreanos. (...) Tal sistema de autofinanciamento viabilizou
e acelerou o sucesso econmico de muitas futuras famlias de empreendedores da colnia no
Bom Retiro. O resultado que hoje os coreanos dominam as atividades comerciais do bairro
(TRUZZI, 2001, p.10).
31
Com vrios trazendo pequenas quantidades de capital, os empresrios coreanos formaram
consrcios financeiros ou clubes de poupana, chamados Kye, entre amigos, geralmente, feitos
nas igrejas coreanas catlicas e protestantes em So Paulo, com o intuito de auto-financiar
seus negcios. Os clubes forneciam somas de dinheiro a baixas taxas de juros. A indstria de
confeco era vista como um setor cujos lucros poderiam ser atingidos em curto perodo de
tempo (BUECHLER, 2003, p.3, traduo prpria).
primeira : Quanto custa? A segunda, independente do preo pedido,
nunca muda: Quando o senhor desocupa? Nessas condies, para
boa parte dos judeus previamente instalados, a invaso coreana soou
como uma bno, recrudescendo a disputa por pontos comerciais,
que passaram a ser avaliados em dlares (TRUZZI, 2001, p.14-15).
Alm dos nmeros auspiciosos desse comrcio, conforme anunciam,
entre outros, a Associao de Lojistas do Brs (Alobrs) e a Cmara dos
Dirigentes Lojistas do Bom Retiro (CDL), esses bairros em que se concentra
o comrcio coreano e por onde circulam, diariamente, em torno de 70 mil
clientes lojistas, seriam responsveis por cerca de 40% do faturamento do
Estado de So Paulo no setor, gerando um montante anual em torno de U$
3,9 bilhes, a partir de uma produo aproximada de 20 mil peas por ms
por empresa, que desenvolveriam, por grife, uma mdia de 6 novos modelos
diariamente
32
.
A entrada comercial da comunidade coreana no Bom Retiro tambm
se refletiu na revitalizao urbana provocada. Nesse sentido, precisa-se
de apenas um passeio pelas ruas Aymors e Professor Cesare Lombroso,
onde se concentram as lojas atacadistas da moda dos imigrantes coreanos,
para perceber a magnitude das transformaes em curso: ao nos deslocar
ora do comrcio popular (atacadista e varejista), das ruas adjacentes e da
regio do Brs, por entre caladas estreitas repletas de pessoas e comrcio
ambulante. E ora da paisagem cinzenta e relativamente vazia dos lugares em
que se localizavam as antigas fbricas da regio. Essas ruas do comrcio
coreano nos lanam em uma espcie de shopping a cu aberto, em que lojas
amplas, com vitrines altas e vendedoras perfeitamente trajadas com as roupas
da coleo, mesclam-se a caladas mais limpas, sem fios nos postes e com
uma segurana reforada, bastante visvel, em frente s lojas, que permite
uma circulao confortvel de pessoas e carros, em geral, importados.
Nos ltimos, a essa paisagem, somou-se a construo de um shopping, o
Lombroso Fashion Mall, em que marcas atacadistas coreanas situam seus
show rooms.
A partir da dcada de 1980, tambm inicia um segundo momento em
relao ao perfil dos fluxos migratrios de bolivianos que se dirigiram para So
Paulo. Nesse perodo, a Bolvia passava por intensa recesso econmica o
incio auspicioso das tentativas de modernizao e desenvolvimento industrial,
inauguradas na dcada de 1950, soobrou. E, ao invs de desenvolvimento,
os governos bolivianos alcanaram, 30 anos depois, uma enorme dvida
externa e uma taxa inflacionria anual mpar na histria da economia, que
32
Informaes obtidas no site da CDL sobre o faturamento gerado pelas confeces do Brs e
do Bom Retiro. Disponvel em: <http://www.cdlbomretiro.org.br/06/>.
se agravava, na dcada de 1980, graas aos desastres naturais, de 1982 e
1983, provocados pelo fenmeno do El Nio (PEREIRA, 2004, p.52)
33
.
Essas circunstncias, de acordo com Pereira (2004, p.69), dinamizaram
movimentos migratrios internos, levando a uma taxa de migrao interna
anual, entre 1987 e 1992, de mais de 100 mil bolivianos por ano, em uma
populao que, naquele perodo, era de seis milhes e meio de habitantes
34
.
E, em relao s migraes internacionais, percebe-se, nesse perodo,
um importante adensamento e diversificao dos fluxos que, apesar de
continuarem se dirigindo para a Argentina (principal destino dos emigrantes
bolivianos desde o sculo XIX) e Brasil, se dirigiram tambm, intensamente,
durante as dcadas de 1980 e 1990, para o Peru e a Venezuela, na Amrica
Latina, para os Estados Unidos, pases da Unio Europia principalmente,
Itlia e Espanha e tambm Israel, Japo e Austrlia. E estima-se que,
atualmente, em torno de 20% da populao boliviana viva fora de seu pas
(CEPAL; CELADE; OIM, 1999).
Nesse momento, os imigrantes bolivianos que escolheram como destino
migratrio a cidade de So Paulo eram, ao invs dos profissionais liberais
e estudantes das dcadas anteriores, ex-trabalhadores das minas e fbricas
bolivianas, geralmente, jovens e com baixas qualificaes. E a principal forma
de insero econmica desses imigrantes foi o trabalho na costura ligado a
principio e nos dias atuais produo e comrcio coreanos (SILVA, 1997;
2006; KADLUBA, 2007; FREIRE, 2008; CYMBALISTA; XAVIER, 2007; XAVIER,
2010)
35
. De acordo com os dados da Fundao Bolvia, alm do trabalho
na costura, os imigrantes bolivianos que chegaram a partir desse perodo
tambm se inseriram em trabalhos domsticos, venda ambulante, construo
civil e carpintaria.
33
Esses desastres levaram a secas importantes na regio do altiplano, com perdas nos
setores agrcolas e pecurios que chegaram a 80% da produo, afetando, principalmente,
os departamentos de Potossi, Oruro, Cochabamba e Chuquiasca, nos quais se concentrava,
na poca, de acordo com Pereira (2004), em mdia, 74% da populao boliviana. E, na parte
oriental do pas, onde ocorreu o desencadeamento de uma srie de desastres provocados por
chuvas intensas e transbordamento dos rios.
34
(...) ou seja, mais de 100 mil bolivianos por ano que abandonaram terras, famlias, bens
adquiridos, parentes, costumes, cultura e identidade (PEREIRA, 2004, p.89, traduo prpria).
35
Atualmente, as circunstncias ligadas a produo de roupas pela comunidade boliviana
se diversificou, entretanto, como foi possvel perceber em trabalho de campo e nos estudos
citados acima sobre o tema, a ligao com os negcios coreanos permanece.
As territorialidades da imigrao boliviana e coreana
Consideraes finais
A multiplicao dos espaos alimenta estratgias migratrias onde o
espao representa um recurso e a circulao uma estratgia que visa
organizar espaos migratrios complexos (BAENINGER; SOUCHAUD,
2007, p.4).
Cette aproche suggre un paradigme de la mobilit debordant les
seules mobilits spatiales: en effet, se dplacer dans lespace cest
toujours traverser les hierarchies sociales (...). Litineraire, la trajectoire
spatiale est pour nous un lieu plein de rapports sociaux, dexpriences
dchanges qui associent en collectifs identitaires des individus
dorigines diverses (TARRIUS, 1993, p.52; 54).
O quadro delineado na ltima seo, nos indica que a confluncia entre
coreanos e bolivianos se estabeleceu em circunstncias em que esses dois
grupos circulavam pelos pases da Amrica Latina a partir de contextos de
origem dinamizadores dessa emigrao. Dessa forma, enquanto os bolivianos
migravam, predominantemente, para a Argentina, Peru e Venezuela. Os
coreanos migravam para a Bolvia, Argentina e Paraguai e, principalmente, a
partir da dcada de 1980, para o Chile e Peru (BUECHLER, 2003; FREITAS,
2009; CEPAL; CELADE; OIM, 1999; GALETTI, 1995; KIM, 2008; MERA, 2006).
Em relao imigrao coreana para os pases da Amrica Latina,
durante as dcadas de 1960 e 1970, note-se que, conforme argumenta Mera
(2006), alm da diversidade de destinos, estabelecia-se uma circulao por
estes territrios refletida em suas mltiplas trajetrias: no interior dos pases,
geralmente, do campo para as grandes cidades, mas tambm por entre outros
pases da Amrica Latina e em direo aos Estados Unidos e Canad
36
.
E quanto aos trnsitos realizados no interior do continente latino-
americano considerados mltiplos e variados e, em muitos casos, ligados
s instabilidades conjunturais em que esses pases latino-americanos se
encontraram no perodo a literatura chama ateno para o papel intermedirio
e estratgico de Paraguai e Bolvia para a insero dos coreanos no Brasil e
36
Desde los inicios experimentaron un proceso de movilidad mltiple: de Paraguay a Argentina,
de Argentina a Brasil o viceversa, de Bolivia a Brasil. Luego se irn a Canad o EEUU. De hecho,
las personas de las comunidades actuales en Argentina, Brasil, Paraguay, Per, U.S.A., Canad,
Corea, Espaa, tienen parientes o amigos em otros puntos, conformando una suerte de red de
circulacin con vas y entradas mltiples. Es una migracin que se caracateriza por un alto nivel
de movilidad y rutas de reemigracin, individuales y familiares. (MERA, 2006, p.16-17).
Argentina (CHOI, 1991; MERA, 2006; GALETTI, 1996; BUECHLER, 2003)
37
.
Outro aspecto interessante ressaltado pela literatura sobre a imigrao sul
coreana pela Amrica Latina o fato de boa parte desses imigrantes na
Bolvia, no Brasil, Argentina e, mais recentemente, no Chile ter se dedicado
s atividades de confeco e comrcio de roupas (CHOI, 1991; BUECHLER,
2003; MERA, 2006)
38
.
Em relao s territorialidades da imigrao boliviana por entre os
pases da Amrica Latina, interessa frisar, que apesar de existir uma literatura
importante produzida, principalmente, na Argentina, mas tambm no Brasil
(BAENINGER, 2008; BAENINGER; SOUCHAUD, 2007; 2008; SOUCHAUD,
2010; XAVIER, 2010) sobre as regies de fronteira e para os centros urbanos
da Argentina, ainda so poucas as referncias sobre as territorialidades
envolvidas nos percursos migratrios e re-emigraes dos bolivianos que se
deslocam para a cidade de So Paulo.
Em relao a essa dinmica, at o momento, os estudos indicam, por
um lado, a no existncia de vnculos imediatos entre as dinmicas territoriais
envolvidas nas migraes dos bolivianos para as regies de fronteira com
o Brasil e aquelas dirigidas para a cidade de So Paulo (BAENINGER;
SOUCHAUD, 2007). E, por outro lado, em consideraes pouco conclusivas a
partir de relatos colhidos durante trabalho de campo (GALETTI, 1996; FREIRE,
2008; FREITAS, 2009; XAVIER, 2010), indica-se a existncia de vnculos entre
os bolivianos ligados ao setor de confeco em So Paulo e Buenos Aires.
Do ponto de vista das trajetrias de insero scio-territorial dessas
comunidades na cidade de So Paulo, enquanto a comunidade coreana se
consolida em torno de empreendimentos comerciais formais, a comunidade
boliviana estabelece uma insero clandestina, muitas vezes, sem
37
Ao longo de 1965 chegaram a esse pas umas 1200 pessoas. Segundo Chon Kyong Su (1966)
iam para o Paraguai e Bolvia porque era mais fcil conseguir a primeira licena migratria,
mas desde o incio a idia era estabelecer-se na Argentina ou Brasil. Dessa maneira, muitos
cruzavam por terra at a Argentina e ao Brasil. Segundo os dados de Lee Kyo Bom (1992) apud
Mera (2006) dos residentes coreanos na Argentina, entre 66 e 69, um a cada 3 coreanos era
migrante da Coria e o resto eram reemigrados do Paraguai. (...) A corrente de reemigrantes
do Paraguai at a Argentina se d com maior vigor entre 1968 e 1969, e mais tarde na dcada
de 70. De 1970 a 1978 calcula-se que 2000 reemigraram para a Argentina (MERA, 2006, p.12,
traduo prpria).
38
Segundo o estudo do professor Luis Corts (2005) apud Mera (2006), a corrente de migrantes
coreanos se diferencia das correntes anteriores provenientes da Europa e Oriente Mdio
porque imprimem um novo dinamismo s correntes migratrias, se estabelecem em bairros
que tradicionalmente se associaram a empresrios palestinos, libaneses e srios denominados
popularmente como os turcos do Patronato. (...) A chegada dos coreanos ao Bairro Patronato
de Santiago coincide com o deslocamento de empresrios de origem rabe. (...) A imigrao
coreana composta por pequenos empresrios que tem se instalado com empresas destinadas
a confeco e comrcio txtil principalmente (MERA, 2006, p.14, traduo prpria).
documentao e no trabalho em oficinas de costura informais. Entretanto,
conforme indicam algumas pesquisas atuais, os cenrios da experincia
boliviana ligada ao setor de confeco na cidade de So Paulo tambm se
deslocaram e se diversificaram (SOUCHAUD, 2010; XAVIER, 2010).
Nesse sentido, destaca-se, por um lado, a expulso dos comerciantes
bolivianos da Praa Padre Bento e, consequentemente, de seus conterrneos
frequentadores da Praa
39
. E, por outro lado, o estabelecimento de outros
espaos de sociabilidade, nas reas centrais da cidade, em seus momentos
de lazer: um espao regulamentado pela prefeitura para esse fim a
Praa Kantuta, no bairro do Canind, que, aos domingos, recebe barracas
ambulantes de comerciantes bolivianos para a venda de comidas, cds e dvds
piratas, cartes telefnicos, artesanatos etc, contando tambm com uma
quadra de futebol e um espao para a comemorao de datas importantes do
calendrio boliviano
40
.
E, ainda, a conformao de outro espao, na Rua Coimbra, no bairro
do Brs, que passou a ser paulatinamente ocupado por estabelecimentos
comerciais permanentes de bolivianos (sales de cabeleireiro, restaurantes,
lan houses, um centro de cabines telefnicas etc) e por uma feira clandestina
que recebe barracas ambulantes aos finais de semana para a para a venda do
mesmo tipo de itens comercializados na Praa Kantuta
41
. Alm dos espaos
estabelecidos nas regies centrais da cidade, o estudo de Xavier (2010) indica
a existncia de dinmicas especficas de articulao entre as regies centrais
e perifricas estabelecidas pela comunidade boliviana na cidade de So Paulo
em torno de seus projetos migratrios
42
.
39
No final de 2001, foi realizado um baixo assinado pelo Conselho Comunitrio de Segurana
para a retirada dos comerciantes bolivianos da Praa que recebeu a adeso de 2500
pessoas. Alm das denncias comentadas acima, os frequentadores da Praa (imigrantes e
descendentes de outras comunidades) reclamavam do elevado consumo de lcool e outros
hbitos da comunidade boliviana e seus comerciantes.
40
O Canind um bairro adjacente ao Pari, onde se localizava a Praa Padre Bento. A autorizao
para a utilizao dessa Praa, aos domingos, pela comunidade boliviana foi conseguida em
2002, devido participao de um representante dos comerciantes bolivianos expulsos da
Praa Padre Bento nas reunies do Oramento Participativo da cidade.
41
De acordo com relatos ouvidos ao longo do trabalho de campo, as casas da rua Coimbra
comearam a ser alugadas por bolivianos para o estabelecimento de oficinas de costura j em
fins da dcada de 1980.
42
Os bolivianos no esto circunscritos em um espao homogneo e especfico do territrio
metropolitano, separado de outros lugares: eles no s instalam-se em vrios espaos da
cidade, mas tambm movimentam-se entre eles. No trnsito entre zonas centrais e perifricas
da metrpole desenha-se uma insero socioterritorial singular que esse trabalho procura
entender (XAVIER, 2010, p.1).
A necessidade de avanar nas investigaes sobre as dinmicas territoriais
internas e externas da migrao boliviana para a cidade de So Paulo
importante, do ponto de vista da elaborao de polticas sociais, na medida
em que consideramos que os deslocamentos no espao envolvem relaes
sociais e fluxos financeiros, de informao e de habilidades especficas e que
re-configuram a experincia social na cidade daqueles que se encontram
direta ou indiretamente envolvidos nesses fluxos. Conformando, dessa forma,
territorialidades especficas e estratgias diferenciadas de insero na cidade.
Referncias
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299
Sobre os
autores
lvaro de Oliveira DAntona
Bacharel em Cincias Econmicas, Mestre em Antropologia Social, Doutor em Cincias Sociais
(Estudos de Populao) e ps-doutorado na rea de Populao e Ambiente. Professor da Faculdade
de Cincias Aplicadas da Universidade Estadual de Campinas (FCA/Unicamp) e do Programa de Ps-
Graduao em Demografia da Unicamp; pesquisador do Ncleo de Estudos de Populao (NEPO/
Unicamp).
Claudete de Castro Silva Vitte
Professora do Departamento de Geografia e do Programa de Ps-Graduao em Geografia do
Instituto de Geocincias da Unicamp. Mestre em Administrao Pblica e Governo pela EAESP/FGV
e Doutora em Cincias (Geografia Humana) pela FFLCH/USP.
Eduardo Marques
Professor livre-docente do Departamento de Cincia Poltica da USP e pesquisador do Centro de
Estudos da Metrpole. Doutor em Cincias Sociais pela Universidade Estadual de Campinas e Mestre
em Planejamento Urbano e Regional pela Universidade Federal do Rio de Janeiro. autor de livros
e artigos sobre polticas pblicas, estrutura do Estado, sociologia urbana, segregao e pobreza
urbana.
Eduardo Marandola Jr.
Gegrafo com doutorado em Geografia pela Universidade Estadual de Campinas (Unicamp). Desenvolve
atividades de ps-doutorado vinculadas ao Programa de Ps-Graduao em Demografia, sendo
pesquisador colaborador do Ncleo de Estudos de Populao (Nepo/Unicamp). Entre seus campos
de interesse esto a epistemologia da geografia, os estudos urbanos e os estudos populacionais,
dedicando-se, neste ltimo, aos seguintes temas: riscos e vulnerabilidades, mobilidade e migrao.
Fabola Rodrigues
Sociloga (IFCH/UNICAMP), Mestre e Doutora em Demografia (IFCH/UNICAMP), Pesquisadora ps-
doutora do Centro de Estudos da Metrpole (CEM/CEBRAP), Servidora da Prefeitura de Campinas e
Docente da Pontifcia Universidade Catlica de Campinas (PUCCAMP).
Sobre os autores 300
George Martine
Socilogo e Demgrafo. De origem canadense, tem trabalhado a maior parte de sua vida no Brasil,
especialmente nos temas de desenvolvimento social, populao e meio ambiente. Recebeu seu
PhD da Universidad de Brown. Foi scio fundador da ABEP e participou de vrias Diretorias. Atua
agora como consultor independente depois de experincias variadas de trabalho, dentre elas Diretor
da Equipe de Apoio Tcnico do FNUAP para a Amrica Latina e o Caribe e Assessor Regional
em Populao, Desenvolvimento e Meio Ambiente da mesma Equipe. Foi autor principal do livro
Desencadeando o Potencial do Crescimento Urbano, publicado pelo UNFPA em 2007.
Gordon McGranahan
Diretor do Human Settlements Programme no International Institute for Environment and Development
iied. Nos anos 90 foi Diretor do Urban Environment Programme no Stockholm Environment Institute.
Gustavo Zimmermann
Mestre em Cincias Econmicas e Doutor em Economia pela Universidade Estadual de Campinas,
professor da Faculdade de Economia da UNICAMP e diretor executivo da Agncia Metropolitana de
Campinas Agemcamp.
Graziela Castello
Mestranda em Cincia Poltica pelo IFCH/Unicamp e pesquisadora do CEM-Cebrap. autora de
artigos sobre pobreza, associativismo e sociedade civil.
Jos Marcos Pinto da Cunha
Demgrafo, bacharel em estatstica pela Universidade de So Paulo, Mestre em demografia pelo
Centro Latinoamericano de Demografia, Doutor em Cincias Sociais pela Universidade Estadual
de Campinas e ps-doutorado no Population Research Center, Universidade do Texas. professor
livre-docente do Departamento de Demografia da Unicamp e pesquisador do Ncleo de Estudos de
Populao da mesma Universidade, do qual foi coordenador no perodo 2002-2006.
Lidiane M. Maciel
Bacharel em Cincias Sociais pela UFSCar e Mestranda do Programa de Ps-Graduao em
Sociologia da Unicamp. Bolsista FAPESP.
Maria Encarnacin Moya
Bacharel em Cincias Sociais pela USP, Mestre e Doutora em Cincia Poltica pela USP. Pesquisadora
do Centro de Estudos da Metrpole (CEM-CEBRAP), autora de artigos sobre pobreza urbana.
Maria das Graas Ferraz Bezerra
Graduada em Filosofia pela Universidade Federal do Par e Mestre em Cincia Poltica (Cincia
Poltica e Sociologia) pela Sociedade Brasileira de Instruo - SBI/IUPERJ. Doutora em Cincias
Sociais pela Universidade Federal do Par, rea de concentrao Antropologia. Analista em Cincia
e Tecnologia snior do Museu Paraense Emlio Goeldi/MCT. Membro do Conselho Consultivo da
Floresta Nacional de Caxiuan.
Maria do Carmo Dias Bueno
Analista de Geoprocessamento do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE. Doutoranda
do Programa de Ps-Graduao em Demografia da Universidade Estadual de Campinas.
Patrcia Tavares de Freitas
Bacharel em Cincias Sociais pela Universidade de So Paulo (FFLCH-USP), Mestre em Sociologia na
Universidade Estadual de Campinas (IFCH-Unicamp). Doutoranda no Programa de Ps-Graduao
em Sociologia .
301 Sobre os autores
Paulo de Martino Jannuzzi
Professor da Escola Nacional de Cincias Estatsticas (ENCE-IBGE), vinculado ao Programa de
Ps-Graduao em Estudos Populacionais e Pesquisas Sociais. Graduado em Matemtica Aplicada
e Computacional pela Unicamp, Mestre em Administrao Pblica pela Eaesp/FGV, Doutor em
Demografia pela Universidade Estadual de Campinas. Desenvolveu projeto de pesquisa de Ps-
doutoramento em Estatsticas Pblicas na ENCE.
Renata Bichir
Bacharel em Cincias Sociais pela USP, Mestre em Cincia Poltica pela USP e, doutoranda em
Cincia Poltica no IUPERJ. Pesquisadora do Centro de Estudos da Metrpole (CEM-CEBRAP),
autora de artigos sobre polticas pblicas, pobreza, segregao e desigualdades sociais.
Ricardo Sampaio Dagnino
Bacharel e Mestrado em Geografia, doutorando do Programa de Ps-Graduao em Demografia da
Universidade Estadual de Campinas. Assistente de pesquisa em projetos do Ncleo de Estudos de
Populao (NEPO/Unicamp). Interesse de pesquisa na inter-relao entre dinmica demogrfica e
mudanas ambientais. Bolsista do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico
(CNPq).
Roberta Guimares Peres
Sociloga, Mestre e Doutora em Demografia pela Universidade Estadual de Campinas Unicamp.
Diretora Tcnica da Agncia Metropolitana de Campinas Agemcamp.
Rosa de Nazar Paes da Silva
Doutoranda do Programa de Agronomia (Agricultura - Universidade Estadual Paulista Julio de
Mesquita Filho - Campus de Botucatu). Atualmente, chefe do servio de campo da Estao
Cientfica Ferreira Penna (base de pesquisa da Museu Paraense Emilio Goeldi). Participou do I
Programa de Capacitao Populao e Cidades, NEPO-UNICAMP/UNFPA.
Rosana Baeninger
Mestre em Sociologia, Doutora em Cincias Sociais rea Estudos de Populao (IFCH-UNICAMP);
professora do Departamento de Demografia do Instituto de Filosofia e Cincias Humanas e do
Programa de Ps-Graduao em Demografia. Pesquisadora do Ncleo de Estudos de Populao-
Silvana Nunes de Queiroz
Bacharel em Cincias Econmicas pela UFRRJ, Mestre em Economia pela UFPB, Doutora em
Demografia pelo NEPO/UNICAMP e bolsista FUNCAP. Atualmente professora assistente do
Departamento de Economia da Universidade Regional do Cariri - URCA.
Sonia Nahas de Carvalho
Sociloga, Mestre em Cincias Sociais pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo e Doutora
em Cincias Sociais pela Universidade Estadual de Campinas. Com experincia em estudos sobre
poltica urbana e habitacional e avaliao de polticas e programas sociais. Atualmente, exerce
funes de assessora tcnica da Diretoria de Anlise e Disseminao de Informaes da Fundao
Seade e de professora colaboradora dos programas de capacitao da Escola para Formao e
Capacitao Profissional da Fundao Casa e da Escola da Fundao Prefeito Faria Lima Cepam.
Este livro foi impresso em setembro de 2010
pela Mundo Digital Grca e Editora em Papel
Chamois 80g/m
2
para o Ncleo de Estudos de
Populaco NEPO-Unicamp e para o Fundo
de Populao das Naes Unidas UNFPA.

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