ISCTE

Instituto Superior de Ciências do Trabalho e da Empresa

DEPARTAMENTO DE SOCIOLOGIA

Mestrado em Administração e Políticas Públicas

TRABALHO FINAL DE SEMESTRE

UNIDADE CURRICULAR
Finanças Públicas e Gestão Orçamental

TÍTULO
FINANÇAS PÚBLICAS
O Orçamento do Estado

ALUNO
N.º 8589
António Manuel de Albuquerque Pereira

DOCENTE
Mestre José Tavares

ANO LECTIVO - 2008/09

1.º Ano/1.º Semestre

FINANÇAS PÚBLICAS O Orçamento do Estado

ÍNDICE

Abreviaturas e Siglas Usadas .............................................................................................................. 2

1. Introdução ...................................................................................................................................... 3
2. Economia: Ordenar, Intervir e Actuar ........................................................................................... 5
3. Orçamento do Estado..................................................................................................................... 7
3.1 - O Orçamento e as Constituições: O Monismo e o Dualismo ................................................ 7
3.2 - Orçamento do Estado – Síntese geral .................................................................................... 8
3.3 - Orçamento: Conceito........................................................................................................... 10
3.4 - Orçamento: Elementos e Figuras Afins............................................................................... 10
3.5 - Orçamento: Funções ............................................................................................................ 11
3.6 - Orçamento: Regras .............................................................................................................. 11
3.6.1 - A Anualidade .............................................................................................................. 11
3.6.2 - A Plenitude .................................................................................................................. 13
3.6.2.1 - A Unidade......................................................................................................... 13
3.6.2.2 - A Universalidade .............................................................................................. 14
3.6.3 - A Discriminação.......................................................................................................... 14
3.6.3.1 - A Especificação ................................................................................................ 14
3.6.3.2 - A Não compensação ......................................................................................... 15
3.6.3.3 - A Não consignação ........................................................................................... 15
3.6.4 - A Publicidade .............................................................................................................. 15
3.6.5 - O Equilíbrio................................................................................................................. 16
3.6.6 - A Equidade intergeracional ......................................................................................... 17
3.7 - Regras orçamentais: Sentido actual ..................................................................................... 17
3.8 - Critérios de racionalização orçamental ............................................................................... 18
4. Aprovação orçamental: história ................................................................................................... 19
5. Receitas e Despesas: Como se calculam? .................................................................................... 20
6. Pacto de Estabilidade e Crescimento e o Orçamento do Estado ................................................. 20
7. Conclusão .................................................................................................................................... 22
8. Anexos ......................................................................................................................................... 23
9. Bibliografia Geral ........................................................................................................................ 24
Referências bibliográficas e Bibliografia citada .......................................................................... 24
Outros documentos citados .......................................................................................................... 24
Sítios de apoio online .................................................................................................................. 25
Referenciais normativos .............................................................................................................. 25

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ABREVIATURAS E SIGLAS USADAS

AL - Autarquias Locais.
AN - Assembleia Nacional.
AR - Assembleia da República.
CD - Centro Decisório.
Cf. - Confrontar.
CL - Centro Legislativo.
CRP - Constituição da República Portuguesa.
DGO - Direcção-Geral do Orçamento.
DOG - Decreto Orçamental do Governo.
DR - Diário da República.
Ex. - Exemplo.
LEO - Lei de Enquadramento do Orçamental.
LOE - Lei do Orçamento do Estado.
MBO - Management by objectives.
ob. cit. - Obra citada.
OE - Orçamento do Estado.
OGE - Orçamento Geral do Estado.
p. - Página.
PEC – Pacto de Estabilidade e Crescimento
pp. - Páginas.
PPBS - Planning Programming Budgeting Systems.
RA - Regiões Autónomas.
RCB - Rationalisation dês choix budgétaires.
ss. - Seguintes.
TUE - Tratado da União Europeia.
EU - União Europeia.
UEM - União Económica e Monetária.
ZBB - Zero Base Budget.

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1. INTRODUÇÃO

Este trabalho focaliza-se, principalmente, no Orçamento do Estado (OE), no entanto, e para

começar, achamos oportuno falar do que é isto de finanças públicas, abrindo com a distinção entre
estas duas figuras, finanças públicas e finanças privadas. Finanças públicas comummente se diz ser
uma actividade do Estado que implica uma realização de despesas bem como obtenção de receitas,
com vista a satisfazer um interesse numa sociedade politicamente organizada e que são o fenómeno
financeiro da economia pública, desenvolvida no seio do Estado e das Entidades Públicas, traduzindo
uma verdadeira troca que não tem base contratual, antes uma troca pública, já que há uma
contraprestação indirecta. Esta troca pública é baseada nos poderes de autoridade1. As entidades
públicas são quem tem a possibilidade de exercer o poder sobre o património dos particulares uma
vez que são dotadas de Jure imperii2. O Estado3 tem obrigações de prestar um serviço à sociedade e
nós, enquanto cidadãos/clientes, temos obrigações de financiar a economia pública (através de taxas
moderadoras, impostos, etc...) para vermos satisfeitas as nossas necessidades. Só assim o Estado
consegue obter financiamento, receitas, para depois fazer despesa e oferecer à sociedade bens e
serviços essenciais à satisfação comum.
Por seu lado, as finanças privadas, ainda que similarmente obtenham receitas, as despesas
efectivadas, porém, não têm que visar o interesse da sociedade. As finanças privadas são os aspectos
tipicamente monetários do fenómeno da economia privada que se desenvolve, forçosamente, no seio
do mercado livre, tendo em conta a equidade e a livre concorrência, a lei da oferta e da procura, e,
sobretudo, porque se caracterizam pela livre formação dos preços no mercado.
Em anexo deixamos uma tabela com as três principais características que definem, relacionam e
distinguem as finanças públicas das finanças privadas.
Sobre este trabalho importa referir que, embora respeitando outros autores, também consultados e
citados, a sistematização, bem como muita da sua fundamentação, está directamente relacionada com
o livro Finanças Públicas e Direito Financeiro do professor Sousa Franco (1996)4, correndo,
inclusive, o risco de, por vezes, usar as suas palavras, pois consideramos, para este efeito, que se trata
de uma das melhores e mais completas obras do género.
Aliás, conforme o autor o conceito de finanças públicas divide-se em três sentidos: orgânico,
objectivo e subjectivo.

1
“É ao Estado que compete manter a paz e a segurança jurídica, mas para o fazer tem o mesmo de estar
imbuído da respectiva autoridade”, in Carvalho, Manuel Proença de (2005), Manual de Ciência Política e
Sistemas Políticos e Constitucionais, Lisboa, Quid Juris?, p. 53.
2
Acto revelador do poder de soberania do Estado. Cf. Oliveira, Fernando (1996), Breve glossário de latim
para juristas, 3ª edição, Lisboa, Cosmos, p. 43.
3
“O Estado é (…) uma forma histórica de organização jurídica do poder dotada de qualidades que a
distinguem de outros “poderes” e “organizações de poder””. Para mais sobre o Estado Cf. Canotilho, José
Joaquim Gomes (2003), Direito Constitucional, 7ª edição, Reimpressão, Coimbra, Almedina, pp. 89 e ss.
4
Franco, António L. de Sousa (1996), Finanças Públicas e Direito Financeiro, Vol. I, 4ª Edição, 3ª
Reimpressão, Coimbra, Almedina.

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Em sentido orgânico, designa o conjunto de órgãos do Estado ou de outro Ente Público, a quem
compete administrar “os recursos económicos destinados à satisfação de certas necessidades
sociais” (Ex. Ministério das Finanças).
Em sentido objectivo, é o conjunto de actos contínuos e sequenciais com vista a um determinado
objectivo. É o modo de satisfação das necessidades públicas, ou seja, quem exerce essa actividade na
afectação dos recursos públicos para a satisfação das necessidades públicas.
E, em sentido subjectivo, olha para o conceito como uma disciplina que estuda as leis e os
princípios que regem a actividade do Estado, em termos amplos. É o conjunto de princípios teóricos
que norteiam a actividade financeira do Estado e dos outros Entes Públicos. Ainda que estas leis e
princípios sejam avulsos (sem código), são regras que disciplinam o direito financeiro.
Mesmo tendo recorrido, maioritariamente, à obra citada, tentámos, no entanto, colocar “tudo”
quanto nos foi possível sobre Finanças Públicas e Gestão Orçamental, falando, em particular, do
OE, reconhecendo que, de qualquer forma, não é uma tarefa fácil, mas, pelo menos, arriscámos.

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2. ECONOMIA: ORDENAR, INTERVIR E ACTUAR

Sousa Franco (1996)5 à pergunta “quais os principais tipos de relações entre o poder político (…)
e a actividade económica, entendida como o processo orgânico de satisfação de necessidades
humanas mediante a afectação de bens materiais raros a fins alternativos (individuais ou sociais;
privados, comunitários ou públicos”, responde, quando fala do “poder e a economia”, como sendo
“a ordenação, a intervenção e a actuação económicas”.
A ordenação económica, segundo o autor, possui os grandes quadros reguladores de toda a
actividade económica financeira, estabelecidos pelos poderes públicos, especialmente de natureza
jurídica e social e assim estrutura a actividade económica e regula a actuação dos sujeitos
económicos. A Lei de Enquadramento necessária para elaboração do OE faz parte de ordenação
económica. Na ordenação económica tem que haver uma definição e execução de uma política ou
doutrina económico-social do Estado (se estamos perante um sistema económico liberal, capitalista,
etc., …); as doutrinas e políticas económico-sociais enraizadas num Estado têm que esmiuçar e
concretizar-se em normas e princípios gerais aos quais deve obedecer toda a vida económica
(falamos da Constituição da República Portuguesa (CRP), em concreto da Parte II, “Organização
Económica”, onde estão os aspectos fundamentais que demarcam a vida económica (art. 80.º e ss.)6.
A intervenção económica, em sentido restrito, é toda e qualquer política económica. É uma forma
de intervenção do Estado na economia, seja fiscal, monetária, social, etc., desde que dotado do seu
Jure imperii 7. Políticas económicas estaduais. É este tipo de comportamento que se designa, em
sentido próprio, por intervenção económica do Estado, a qual tem como forma mais racionalizada a
política económica, que pode ser directa ou indirecta, e representa a relação mais flexível,
diversificada e variada entre o Estado e a actividade económica, visando alterar, concretamente, o
que seria a actividade livre e normal dos sujeitos económicos. Assim, o Estado recorre ao seu poder
para modificar o comportamento dos sujeitos económicos (Ex. através de disposições directamente
limitativas, agravamento de impostos, restrições financeiras, etc.).
Por fim temos a actuação económica do Estado que é quando ele actua de forma directa como se
fosse um sujeito privado a actuar no mercado. Neste caso considera-se que o Estado não tem um
comportamento Jure imperii, mas dispõe de bens e serviços, gere-os e afecta-os às necessidades
sociais, financeiras, públicas e de satisfação passiva.

5
Cf. Franco, António L. de Sousa (1996), in ob. cit., p. 7.
6
Cf. Constituição da República Portuguesa (CRP), Lei Constitucional n.º 1/2005, Sétima revisão
constitucional, publicada no Diário da República n.º 155, I Série - A, de 12 de Agosto de 2005.
7
Considerada como uma definição clássica, Marcello Caetano refere que “o poder é a possibilidade de
eficazmente impor aos outros o respeito da própria conduta ou de traçar a conduta alheia”, in Caetano,
Marcello (1983), Manual de Ciência Política e Direito Constitucional, Tomo I, 6ª edição, Coimbra, Almedina,
p. 5.

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FINANÇAS PÚBLICAS O Orçamento do Estado

O Estado pode desenvolver uma actividade de sujeito económico colectivo ou social, designando-
se essa de actuação económica como sendo a acção do Estado como sujeito ou como agente
económico, formulando escolhas ou opções económicas no interesse da comunidade.
Há serviços em que apenas o Estado pode prestar numa sociedade desenvolvida, como exemplo
temos a “administração da justiça, a defesa e a segurança interna, certas zonas de administração
civil.”8 Para isso, tem que possuir bens, empregar processos de financiamento, “de remunerar o
trabalho e outros factores produtivos.”
Por razões diversas o Estado chamou a si prestar, embora pudesse não o fazer, serviços de
correios, telecomunicações, da rádio e televisão, mesmo que, por vezes, actue de forma concorrencial
com os particulares. No entanto, ao fazê-lo, o Estado, fica numa posição de igualdade com os demais.
Facilmente se compreende a função e carácter puramente económicos à realização deste tipo de bens,
como serviços prestados pelo Estado.
Outros há que se podem designar por actuação económica em sentido próprio, quando o Estado
age como sujeito ou agente económico, formulando escolhas ou opções económicas no interesse da
comunidade (Ex. polícia ou da defesa nacional). Embora mais difícil de compreender, estes, ainda
assim, correspondem a serviços, “pagos” pela colectividade, por via dos impostos9 (ou das taxas), e,
ao prestá-los, o Estado suporta custos.

8
Franco, António L. de Sousa (1996), in ob. cit., pp. 11 a 12.
9
Joseph Schumpeter refere que “o espírito de um povo, o seu nível cultural, a sua estrutura social, as
acções de que a sua política é capaz, tudo isto e muito mais, está escrito na sua história final… Aquele que
souber escutar a sua mensagem poderá ouvir nela o trovão da história mundial mais nitidamente do que em
qualquer outro lugar.” Cf. Samuelson, Paul A. e Nordhaus, William D. (1998), Economia, 16ª edição, Lisboa,
McGraw-Hill, p. 281.

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3. ORÇAMENTO DO ESTADO

3.1 - O Orçamento e as Constituições: O Monismo e o Dualismo

Nas primeiras Constituições o OE era aprovado apenas por uma Lei, a Lei do Orçamento do
Estado (LOE), portanto, o momento da decisão era apenas um, monismo orçamental.
Falamos de monismo e de dualismo, no Constitucionalismo Orçamental Português, quando nos
referimos ao momento da decisão orçamental, a quem aprova o OE, e a quem podia,
substancialmente, aumentar despesas ou diminuir receitas, e quando fazemos referência ao momento
da decisão orçamental. Encontramo-nos numa situação monista orçamental quando o momento da
decisão é apenas um e em dualismo orçamental quando o momento da decisão compreende dois
momentos.
Nas constituições Monárquico Liberais e na Constituição da Republicana Liberal as estruturas
governativas eram diferentes, mas havia um OE e, no caso das Monarquias Constitucionais, o
momento de decisão (aprovação) do OE competia às cortes. No caso da Constituição Republicana o
momento de decisão competia à Assembleia da República (AR), aqui estávamos perante uma
situação monista. Esse facto registou-se nas Constituições de 1822 e 1838, na Carta Constitucional
de1826 e na Constituição Republicana de 1911. O dualismo acontece na Constituição de 1933
(Constituição Corporativista do Estado Novo). Com esta Constituição dá-se uma mudança na
estrutura dos órgãos de soberania, nomeadamente na aplicação prática das instituições financeiras, no
caso do OE. Nesta fase havia um Conselho de Ministros e uma Assembleia Nacional (AN) e aqui a
decisão era composta por dois momentos, do Centro Decisório (CD) e do Centro Legislativo (CL).
Na prática, aquilo que hoje acontece (Autorização Político-Legislativa da AR ao Governo), nesta fase
(Constituição de 1933) não se constatava porque o Governo é que mandava, e essa autorização
acabava por ser uma autorização em branco, ou seja, o Governo preenchia a seu bel-prazer o valor
das despesas a efectuar e das receitas a obter. As Leis da AN eram apenas meras leis de base e, neste
caso, a lei de autorização política e orçamental era uma mera lei de meios em que as próprias receitas
e despesas eram apenas qualificadas, não existia qualquer quantificação e portanto a AN aprovava
apenas uma mera lei de meios (lei de habilitação ao Governo) e que também se começou a chamar
cheque em branco passado ao Governo. Por outras palavras, a AN concedia ao Governo (Conselho
de Ministros) um cheque em branco que ele depois preenchia. O Orçamento Geral do Estado (OGE),
assim intitulado na altura, concluía-se definitivamente por Decreto Orçamental do Governo (DOG)
com desenvolvimentos quantitativos das receitas e das despesas colocadas pelo próprio Governo.
Temos, então, nesta fase o dualismo orçamental, por existirem dois momentos da decisão
orçamental.
No período pós 25 de Abril de 1974 surge a constituição de Abril de 1976, com a sua aprovação e
entrada em vigor a 25 de Abril de 1976. No entanto, esta constituição, na sua redacção primitiva,

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manteve o dualismo no constitucionalismo orçamental. Também porque não era fácil, no imediato,
abandonar todas as estruturas legislativas e financeiras (estava em causa a soberania).
A AR aprovava o OE como uma autorização político-legislativa, mas, aqui, esta autorização não
era uma mera lei de habilitação como no período da constituição de 1933. A lei da AR em 1976 é
uma lei habilitante, uma verdadeira lei plano, que concede autorização ao Governo, mas quantifica e
estabelece as balizas, mediante articulados mapas com receitas e despesas perfeitamente definidas. E
dali o Governo não pode sair, portanto é uma lei de aplicação e uma lei plano. No entanto, ainda não
estavam criadas as estruturas para ser aprovado o orçamento em termos formais, pois este era
aprovado por DOG. Assim, o OGE, aparecia sob a forma de Decreto-Lei Orçamental, meramente
formal, porque o conteúdo substancial vinha da Lei de habilitação da AR. Mas, continuam a ser
praticados dois actos, o que fazia com que o dualismo continuasse activo.
Só a partir da revisão constitucional de 1982 passámos a ter o monismo no Constitucionalismo
Orçamental Português, ou seja, a LOE é da competência exclusiva, absoluta e indelegável da AR,
conforme atrás referido.
Em 1972 podia dizer-se que a lei da AR era uma lei de habilitação e plano, após 1982 a lei de
autorização político-legislativa da AR é apenas uma lei formal, porque ela é a LOE e é nela que se
esgota a autorização político-legislativa. Esta qualificação da LOE como uma Lei Plano / Acto Plano
está relacionada com o facto de o Orçamento ser a expressão financeira do plano anual mas, também,
de todos os planos económicos e sociais do estado (anuais ou plurianuais).
O OE é uma Lei (formal) da AR, cujo conteúdo Sousa Franco (1996) classifica como sendo um
verdadeiro acto plano, para além da lei que ela já é, ou seja, o OE é uma expressão do plano
financeiro e portanto podemos dizer que o OE é um verdadeiro plano financeiro e que por sua vez
integra os planos económico nacionais, enquanto expressão desses planos.

3.2 - Orçamento do Estado – Síntese geral

A elaboração da OE é matéria de reserva absoluta de competência legislativa da AR, de acordo
com o art. 164º-r), conjugado com o art. 161º-c), ambos da CRP. A norma do OE reveste a forma da
Lei10. A LEO, Lei n.º 91/2001, de 20 de Agosto, não é uma lei orgânica, mas é uma lei de valor
reforçado (por força do art. 3.º, da LEO, que remete para o art. 112º/3, conjugado com o art. 106º/1,
ambos da CRP), o que significa que, em termos de hierarquia, está depois da CRP, mas prevalece
sobre a LOE, uma lei vinculada. A iniciativa legislativa da proposta de lei do orçamento é exclusiva
do Governo (art. 38.º/1, da LEO).
Por volta do mês de Junho, de cada ano, as delegações da Direcção-Geral do Orçamento (DGO)
começam a elaborar previsões das receitas e despesas para o ano seguinte. Essas previsões são
compiladas num único documento. Elaborado pelo Ministério da Finanças o projecto da proposta de

10
N.º 3, do artigo 166.º, da CRP.

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FINANÇAS PÚBLICAS O Orçamento do Estado

LOE é submetido a Conselho de Ministros, sendo então aprovado por unanimidade, sob a forma de
proposta de lei, conforme os art. 200.º/1-c) e 197.º/1- d), da CRP. O Governo tem o dever de
apresentar a proposta de lei à AR até 15 de Outubro (art. 38.º/1 e 2, da LEO). Apresentada a proposta
de lei, a mesma é debatida e votada no prazo de 45 dias (art. 39.º/1 e 2, da LEO) - um debate e uma
votação na generalidade e um debate e uma votação na especialidade e depois uma votação final
global (art. 168.º, da CRP). A discussão na generalidade é feita pelo plenário (art. 39.º/3, da LEO), na
especialidade a discussão e votação decorre na comissão especializada permanente competente em
matéria de apreciação da lei orçamental (art. 39.º/4, da LEO), exceptuam-se as matérias constante no
art. 39.º/5, da LEO, as quais são debatidas e votadas na especialidade pelo plenário, bem como as
matérias constantes no art. 39.º/6, da LEO). A votação final é feita pelo plenário (art. 168.º, CRP).
O elemento essencial do orçamento é a execução, conjunto de actos e operações materiais
praticados para cobrar receitas e realizar despesas inscrita ou para propor o respectivo ajustamento.
Os princípios da execução do orçamento são os da legalidade; inscrição orçamental; da
cabimentação; e da tipicidade orçamental. Este último em duas vertentes: qualitativa e quantitativa.
Os princípios da execução do orçamento são o da regra por duodécimos, isto é, quando não existe
orçamento utiliza-se o art. 38.º/ 2, da LEO, da justificação prévia de uma despesa pública e, ainda, o
princípio da economicidade, este, tem que ser utilizado com eficácia técnica, ou seja, com eficiência
económica. A execução exige respeito pela legalidade substancial. A legalidade implica o princípio
da tipicidade orçamental - todas as receitas e despesas têm que estar inscritas no orçamento. Mas, no
que respeita às receitas é uma tipicidade qualitativa, pois o montante orçado não é vinculativo, a
cobrança pode exceder a provisão. Nas despesas, pelo contrário, existe uma tipicidade quantitativa,
pois as despesas não podem exceder o montante máximo que consta no orçamento. A execução
orçamental obedece também ao princípio da economicidade, que integra duas regras: a racional
utilização das dotações orçamentais e a melhor gestão da tesouraria. A execução do orçamento da
receita obedece ao princípio da legalidade - a receita só pode ser cobrada se tiver existência legal e se
estiver inscrita no orçamento (art. 42.º/3, da LEO).
No que respeita às despesas, é preciso que sejam legais (art. 42.º/6-b), da LEO), é necessário que
estejam inscritas e previstas no orçamento e tenham cabimento legal (art. 42.º/6-a), da LEO), é
necessário, em princípio, que se verifique o acatamento da regra dos duodécimos, os créditos
orçamentais vencem-se ao longo dos 12 meses do ano, em parcelas iguais. Em cada mês não pode
ser utilizado um crédito orçamental superior a 1/12 do crédito anual, acrescido dos duodécimos
vencidos e não gastos. Existem excepções a esta regra (art. 43.º/5-a), da LEO). Ainda relativo às
despesas, o orçamento condiciona a assunção de encargos pela administração e para a despesa se
realizar é necessário que haja autorização para a realização da despesa, processamento, verificação,
liquidação, autorização de pagamento e o pagamento da despesa. É, também, necessária a
verificação do princípio da economia, eficácia e eficiência (art. 42.º/6-c), da LEO).

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3.3 - Orçamento: Conceito

Antes do conceito de orçamento, uma breve referência para a designação dada por George
Burdeau à figura Estado que, no seu entender, “é a forma pela qual o grupo se unifica submetendo-se
ao Direito. Ele é necessário à duração da vida colectiva como obstáculo à dispersão das actividades
individuais, assenta numa aquiescência do homem que o conhece como símbolo de um conjunto de
valores” 11
Quanto ao OE não será diferente daquilo que é um orçamento familiar, pois da mesma forma o
OE é uma previsão de receitas e despesas, ou, se quisermos, uma previsão de receitas para fazer
cobro às despesas. Em finanças públicas, Orçamento é “uma previsão, em regra anual, das despesas
a realizar pelo Estado e dos processos de as cobrir, incorporando a autorização concedida à
Administração Financeira para cobrar receitas e realizar despesas e limitando os poderes
financeiros da Administração em cada período anual”.12

3.4 - Orçamento: Elementos e Figuras Afins

Os elementos do orçamento são: a) Económico - previsão da gestão orçamental do Estado (plano
financeiro); b) Político - autorização politica deste plano ou projecto de gestão estadual, concedida
pela AR a uma Entidade Pública: Administração Financeira - O Governo; e c) Jurídico - instrumento
pelo qual se processa a limitação dos poderes da actividade financeira que o Governo gere, ou seja,
dos órgãos da Administração no domínio financeiro.
O OE distingue-se de algumas figuras afins, como, por exemplo: (i) dos orçamentos das pessoas
privadas - simples estimativas racionais sem qualquer poder vinculativo próprio; (ii) da Conta do
Estado que avalia a boa ou má gestão do OE, isto é, “que constitui um registo “ex post” da execução
orçamental, e não uma previsão, como sucede com o Orçamento”; (iii) do Balanço do Estado, que
num determinado momento estabelece uma avaliação do activo (conjunto de créditos) e do passivo
(conjunto de débitos) do Estado, valores totais patrimoniais do Estado num determinado momento;
(iv) dos orçamentos administrativos: o próprio Estado, sobretudo em relação à administração central,
tem “orçamentos”, que não são mais do que previsões e autorizações administrativas, embora
internas e parciais; e (v) de um plano económico que, na maioria das economias de mercado, um
misto de programas e projectos de investimento, atinente a um inteiro económico, e não somente à
actividade do Estado.

11
Carvalho, Manuel Proença de (1995), Ciência Política e Direito Constitucional, Lisboa, Edições
Universitárias Lusófonas, p. 25.
12
Franco, António L. de Sousa (1996), in ob. cit., p. 336.

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3.5 - Orçamento: Funções

As funções do OE são três: Económicas, Políticas e Jurídicas.
Nas funções económicas13, é onde o OE tem um papel puramente económico. Neste domínio o
OE é uma previsão (plano). Dentro das funções económicas do OE podemos distinguir uma dupla
perspectiva de racionalidade económica e de eficácia, como quadro de elaboração de políticas
financeiras.
Nas funções políticas o OE tende a alcançar, defendendo a legalidade política, duas ordens de
efeitos, como a garantia dos direitos fundamentais e do equilíbrio e separação dos poderes.
As funções jurídicas são decorrentes do seu princípio político, identificando-se através da
manifestação de uma série de normas dirigidas a materializar os fins de garantia que o OE visa
atingir.

3.6 - Orçamento: Regras

A CRP de 1976-82, segundo Sousa Franco (1996), “embora avara em preceitos de carácter
financeiro, não deixa de consagrar algumas destas regras”14, enquanto a LEO atinge esta matéria
num âmbito mais aprofundado.
As regras orçamentais15, consagradas na LEO, são:
a) Anualidade (art. 4º);
b) Plenitude, incluindo as regras da unidade e da universalidade (art. 5º);
c) Discriminação orçamental, incluindo as regras da especificidade/especificação (art. 8º), da não
compensação (art. 6º) e da não consignação (art. 7º);
d) Publicidade, orçamental (art. 12º);
e) Equilíbrio, orçamental (art. 9º);
f) Equidade intergeracional (art. 10º);

3.6.1 - A Anualidade
A primeira das regras orçamentais clássico-liberais é a da anualidade. Aqui o orçamento tem o
sentido de um acto cuja vigência é anual. Esta regra origina uma dupla exigência anual: a votação do
Orçamento pelas Assembleias Políticas e a execução do Orçamento pelo Governo e pela
Administração Pública. Há autores que acusam esta regra de ter, apenas e só, bons fundamentos, quer

13
Em traços gerais as funções do Governo, economicamente, são quatro: Melhorar a eficiência económica;
Melhorar a repartição do rendimento; Estabilizar a economia através de políticas macro-economicas; e
Conduzir a política económica internacional. Cf. Samuelson, Paul A. e Nordhaus, William D. (1998), in ob.
cit., pp. 285 e ss.
14
Franco, António L. de Sousa (1996), in ob. cit., p. 346.
15
Para conhecer o porquê das regras orçamentais, quer nos diferentes países, quer nos países da União
Económica e Monetária, Cf. Loureiro, João (2008), Política Orçamental na Área do Euro, Porto, Vida
Económica, pp. 29 e ss.

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FINANÇAS PÚBLICAS O Orçamento do Estado

de natureza política, quer de natureza económica. Politicamente, é mister afirmar que o controlo que
é feito pelo Parlamento, da gestão dos dinheiros públicos, se faça regularmente num espaço temporal
que permita manter “crédito” na autorização orçamental. Economicamente, o ano revela-se como um
bom período natural para os cálculos económicos, pelo menos no domínio da gestão corrente. Em
Portugal também houve discrepância entre ano financeiro e ano civil até ao ano de 1936, onde a
anualidade vigorava entre 1 de Julho e 30 de Junho do ano seguinte. A mudança para o actual sistema
foi determinada pelo Decreto-Lei n.º 25 299, de 6 de Maio de 1935, já em pleno regime autoritário do
Estado Novo.

Portugal: O período orçamental

Conforme os artigos 106º/1, da CRP, e 4º/1, da LEO, o OE é anual, coincidindo o ano económico
com o ano civil (art. 4°/4, da LEO). Tal como aconteceu no OE para 2009, e apesar de alguns autores
falarem em vantagens na coincidência do período orçamental com o ano civil, diz-nos a experiência
que é frequente sentir-se dificuldades de votar e publicar atempadamente a lei do orçamento, o que
raramente tem sucedido, mesmo em estabilidade governamental.

Orçamentos de gerência e de exercício

No sentido de termos uma maior percepção sobre o período orçamental é necessário demarcarmos
o terreno limitado pela execução orçamental, onde existem, face a esta e segundo os “especialistas”,
duas soluções possíveis: orçamento de referência e orçamento de exercício. A primeira solução, ou,
como alguns lhe apelidam, sistema, é o orçamento de gerência, também chamado por exercício de
caixa, inserem-se no OE as receitas a cobrar, efectivamente, durante o ano e as despesas a realizar,
efectivamente, com independência de qualquer consideração do momento em que juridicamente
hajam nascido. Na segunda solução/sistema - orçamento de exercício - no OE são inscritos os
créditos e débitos gerados nesse período orçamental, independentemente do momento em que se
venham a concretizar. Desde 1930 que o sistema português é um sistema de gerência, isto é,
orçamentam-se as receitas a cobrar e as despesas a realizar.

As políticas de conjuntura e a anualidade

Uma das razões com maiores críticas ao princípio da anualidade orçamental resultou da utilização
do OE como instrumento de política económica, nomeadamente como instrumento de regulação da
conjuntura e de combate aos ciclos económicos, com particular relevo para os ciclos juglar (7 a 11
anos) - que afectaram a economia capitalista até à depressão dos anos trinta e à Segunda Guerra
Mundial. Defenderam-se, então, políticas de “orçamentos cíclicos”, que foram teorizadas e postas
em prática na Escandinávia, através das quais se procurava, nas situações de alta conjuntura, criar
excedentes orçamentais que contribuíssem para a redução da procura, colocando um travão ao perigo
inflacionista. Ao invés, em situações de depressão (ou baixa conjuntura), havia que acumular défices

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FINANÇAS PÚBLICAS O Orçamento do Estado

que contribuíssem para o aumento da procura, provocando assim a expansão da economia. Não se
abandona a ideia de equilíbrio orçamental, mas ela é reportada, em vez do ano, como era tradicional,
ao período do ciclo económico.
As técnicas utilizadas foram a técnica do fundo de reserva, começando por se executar na fase alta
do ciclo, formando então excedentes orçamentais que irão financiar, na fase baixa ou depressiva, os
inevitáveis défices orçamentais, que tentarão relançar a economia, e a ténica do fundo de
regularização, acumulando-se défices na baixa conjuntura, que deverão ser depois compensados
quando a fase alta do ciclo permitir formar excedentes orçamentais.

3.6.2 - A Plenitude
Este princípio tem como referência um cariz relacional profundo entre duas regras distintas,
unidade e universalidade orçamental, que comportam, basicamente, dois aspectos relevantes que se
evidenciam no facto de que todas as receitas e todas as despesas terem que ser inscritas nesse
orçamento universal (art. 105º/1 e 3 da CRP e art. 5º, da LEO).

3.6.2.1 - A Unidade
Visando evitar que através da utilização do mecanismo de múltiplos orçamentos se atinja uma
situação em que vultosas massas de fundos escapam à autorização po1ítica, é exigido que em cada
período (ano) orçamental o Estado deva elaborar apenas um orçamento, sejam estes orçamentos
sucessivos, inicial e suplementares, ou orçamentos simultâneos, para os vários serviços, funções ou
tipos de despesas: especiais ou autónomas. No nosso país esta exigência encontra-se expressa nos art.
105°/1 e 3, da CRP e 5º/1, da LEO, embora se possam verificar, aqui e além, várias excepções
previstas na lei e outras, quantificadas por muitos como maioritariamente visíveis pela prática, que
nos possibilitam assegurar que “este princípio só muito restritamente tem entre nós consagração
satisfatória.”
Este fundamento do princípio da unidade visa, claramente, racionalizar de forma transparente a
obtenção e afectação dos recursos, conhecendo quais os que se cobram e os seus fins, no sentido de
evitar que possam surgir múltiplos orçamentos e que determinados recursos consigam fujir à
designada autorização orçamental do órgão político competente.
A regra do orçamento unitário (art. 105º/5, da CRP) já sofreu inúmeras excepções, mesmo com
âmbito restrito à administração central (art. 5º/1, da LEO). A própria Constituição tem dado, em
termos da sua execução, um novo vigor ao seu cumprimento e âmbito, por exemplo, encaixando
dentro do OE o orçamento da segurança social (art. 105°/1-b)) e incluindo o de todos os fundos e
serviços autónomos (art. 105°/1-a)). Embora não haja impedimentos quanto a estes organismos terem
orçamentos próprios, todas as suas receitas e despesas têm de ser, primeiro, autorizadas pelo OE.

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FINANÇAS PÚBLICAS O Orçamento do Estado

Caso contrário, é inconstitucional (art. 103°/3, da CRP), o que legitima a resistência dos
contribuintes. Excepções a esta unicidade, consideradas como constitucionais, só quando não se
encontrem dentro de actividades financeiras estatais, ou seja, as que não confiram a figura de
administração central (Cf., por exemplo, o art. 2.º, da LEO), isto é, as regiões autónomas, autarquias
locais, empresas públicas (art. 5º/2, da LEO) não se incluem no OE, considerando-se, dessa forma,
não estatais.

3.6.2.2 - A Universalidade
Uma ideia sintética deste princípio é a da obrigação de consagrar todas as receitas e todas as
despesas no OE. A isso se chama plenitude. “Um só orçamento e tudo no orçamento”.
“O âmbito do princípio da universalidade abrange apenas, como esclarece o art. 5°/1, da LEO, todas as
receitas e despesas da Administração Central do Estado – excluindo, portanto, as empresas públicas, que
não são administração, e as administrações autárquica e regional, mas incluindo os fundos e serviços
autónomos.”16

3.6.3 - A Discriminação
A discriminação das receitas e despesas do Estado decorre do texto constitucional (art. 105º/1-a)).
As regras basilares neste domínio são três: especificação, não compensação e não consignação.

3.6.3.1 - A Especificação
É a CRP que se encontra consagrada uma das regras orçamentais quanto à descriminação
orçamental, a especificação. “O Orçamento é unitário e especifica as despesas segundo a respectiva
classificação orgânica e funcional…”17. Esta regra pretende, segundo a CRP, “impedir a existência
de dotações e fundos secretos, podendo ainda ser estruturado por programas.”18
Sucede, ainda, que, desta regra, as classificações que acolhem a discriminação de receitas
atendem a um princípio de tipicidade legal, art. 8º/7, da LEO, e com suporte constitucional dado pelo
art. 105º/3. A sua violação acarreta inconstitucionalidade, no caso das classificações funcionais e
orgânicas, quanto ao género, e, quanto à espécie, no caso das mesmas classificações e da classifi-
cação económica, são consideradas ilegais.

16
Franco, António L. de Sousa (1996), in ob. cit., p. 351.
17
Cf. Artigo 105º/3, da CRP.
18
Idem.

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3.6.3.2 - A Não compensação

Este princípio, consagrado no artigo 6º/1, da LEO, surge fruto da necessidade lógica da
especificação, apesar de historicamente ser anterior a esta. As receitas e as despesas devem ser
inscritas no OE em formato bruto e não líquido, significando, assim, que não se torna importante se
as receitas vão, ou não, ter despesas para as realizar e/ou vice-versa, sendo que os seus fundamentos
visam a racionalidade e clareza e visam possibilitar um efectivo controlo político e administrativo.

3.6.3.3 - A Não consignação

Esta regra está referida no art. 7.º/1, da LEO. Por vezes há uma certa tendência, que entendemos
errada, em defini-la como sendo a regra do equilíbrio. Sousa Franco (1996), refere que “esta regra
diz que em princípio o produto de todas as receitas é para ser afecto a toda e qualquer despesa,
significa isto que não consignar é não poder ser afecto o produto de quaisquer receitas à cobertura
de determinadas despesas.”19 Julgamos que Sousa Franco (1996) nesta reflexão nos diz que não se
trata, então, de uma regra de equilíbrio, pois se o fosse qualquer receita poderia ser afecta a qualquer,
determinada, despesa. Não consignar é não entregar, sejam elas quais forem, as despesas. Por outras
palavras, receitas específicas não podem ter um destino específico ou pré-determinado. Mas, como
em tudo, também nesta regra encontramos excepções, pois, é possível estabelecer-se nas rubricas
orçamentais, uma determinada despesa, que já tem receita certa para a sua cobertura, isto é consignar
(art. 7.º/2-a) a f), da LEO). Assim, só poderá haver consignação de determinadas receitas a
determinadas despesas desde que esta consignação esteja previamente especificada na lei.
Conclui-se, então, que não consignação é a regra e a consignação é a excepção.

3.6.4 - A Publicidade
Até se encontrar prevista no artigo 12.º, da LEO, só apresentava inscrita na CRP, ou seja, o OE é
uma Lei e enquanto Lei/Acto legislativo e, de acordo com a forma de publicação / publicitação dos
actos, era na CRP que encontrávamos que as leis da AR tinham que ser publicadas no Diário da
República (DR) e portanto a forma de publicação ou publicitação era a maneira de lhe dar efeito
externo, ou seja, de as dar a conhecer e a partir daí ser obrigatório para toda a gente. É com a
publicação no DR que a LOE se torna eficaz e, portanto, em condições de assumir os efeitos jurídicos
para terceiros.
Actualmente a LEO vem, em complemento dessa regra da publicação, estabelecer, no art. 12.º/1, a
publicidade do próprio OE. Esta regra é ainda aplicável aos Orçamentos das Regiões Autónomas e
das Autarquias Locais. A regra da publicidade orçamental acaba por ser mais precisa e mais concreta
do que a prevista na CRP (publicitação em DR), com o art. 12º, da LEO. Ficámos a saber que antes

19
Franco, António L. de Sousa (1996), in ob. cit., p. 354.

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dessa publicação pode haver outros meios anteriores e é o Governo que tem de tomar essas medidas
para dar a conhecer de todas as formas possíveis ao seu alcance para publicitar os actos que sejam
necessários para poderem obrigar e produzir os efeitos jurídicos para além da publicação em DR, a
fim de os tornar eficazes e de passarem a produzir efeitos na ordem jurídica.
Exemplo:
Quando o Governo envia por CD a primeira abordagem do Orçamento (a proposta de Lei aprovada em
Conselho de Ministros) do Ministério das Finanças para a AR, já se está a dar início à sua
publicitação.
A publicitação dos actos é feita nos termos do art. 119º/1-c), da CRP (publicação no DR). A falta
de publicidade implica a sua ineficácia jurídica. Sem prejuízo das outras formas de publicação, a
condição para que o diploma adquira eficácia jurídica é a sua publicação definitiva no DR (art.
119.º/2, da CRP).

3.6.5 - O Equilíbrio
Para o equilíbrio orçamental são relevantes os critérios: Ordinário e Activo de Tesouraria.
O critério ordinário faz a distinção entre ordinário e extraordinário. Para este critério uma receita
ordinária é uma receita que se repete de orçamento para orçamento, todos os anos, repetindo-se
ainda a origem de onde vem. Uma despesa ordinária é uma despesa que se repete de orçamento para
orçamento, todos os anos, repetindo-se ainda a origem de onde vem.
Exemplo:
Despesa Ordinária: Pagamento a funcionário Público.
Receita Ordinária: Impostos.
Uma receita extraordinária é uma receita extra em relação a outro orçamento. Uma despesa
extraordinária é uma despesa extra em relação a outro orçamento, que normalmente não faz parte do
normal funcionamento do OE.
Exemplo - Despesa extraordinária
Pagamento de uma prestação de um empréstimo celebrado, que irá terminar no final do empréstimo.
O critério de activo de tesouraria é aquele que se encontra entre despesas e receitas, efectivas e
não efectivas. Baseia-se no Património Monetário do Estado.
O mesmo raciocínio do primeiro, aplicando-se neste a distinção entre despesas e receitas efectivas
e despesas e receitas não efectivas.
Exemplos:
Receita efectiva: Imposto, repete-se todos os anos.
Despesa efectiva: Pagamento a funcionários.
Receita não efectiva: Arrecadação do dinheiro de um empréstimo, não se repete, é só quando vem.
Despesa não efectiva: É o pagamento desse mesmo empréstimo, que não se repete todos os anos e que
é igual a capital mais juros.
A ambos os casos chamam-se critérios de equilíbrio substanciais. Estes equilíbrios obtêm-se
quando, por exemplo: As receitas ordinárias cobrirem as despesas ordinárias e quando as receitas

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FINANÇAS PÚBLICAS O Orçamento do Estado

extraordinárias cobrirem as despesas extraordinárias, se não chegarem recorre-se aos excedentes

das receitas ordinárias. O mesmo se aplica para as receitas efectivas e receitas não efectivas, se não
chegar recorremos aos excedentes das receitas efectivas.

3.6.6 - A Equidade intergeracional

Esta é uma regra que surgiu com a Lei n.º 48/2004, de 24 de Agosto que, alterando a Lei original,
aditou alguns artigos à LEO20, passando, a partir dessa altura, a existir uma nova regra na LEO, da
“Equidade intergeracional”, no artigo 10.º. Este artigo fala-nos, no seu n.º 1, que “O Orçamento do
Estado subordina-se ao princípio da equidade na distribuição de benefícios e custos entre gerações”,
entenda-se, gerações de orçamentos. A sua apreciação, da equidade intergeracional, estatuída nas
diferentes alíneas do n.º 2, terá, necessariamente, que incluir, a incidência orçamental das medidas e
acções incluídas no mapa XVII, do investimento público, do investimento em capacitação humana, co-
financiado pelo Estado, dos encargos com a dívida pública, das necessidades de financiamento do
sector empresarial do Estado, bem como das pensões de reforma ou de outro tipo.

3.7 - Regras orçamentais: Sentido actual

Olhando às regras orçamentais na sociedade moderna podemos afirmar que estas, hoje, já não
podem ser encaradas com a mesma rigidez com que foram no auge do liberalismo do século XIX, pois
foram formuladas num contexto económico e político liberal, completamente diverso daquele que
qualifica os modernos sistemas económico-sociais, até porque existem, actualmente, imensas
revogações e alterações ao seu sentido e aplicação.
Os princípios que maiores críticas e torções pragmáticas têm sofrido são três: os da anualidade,
da plenitude e do equilíbrio orçamental.
O alcance actual da regra da anualidade, embora em termos formais não tenha sido feita qualquer
alteração ao princípio da autorização política anual, a verdade é que têm existido várias tentativas, de
cariz contestatário sobre a regra da anualidade, para tentar que esta, principalmente em termos
económicos, seja alargada para períodos previsionais superiores ou que a previsão anual deixe de ser
um critério exclusivo das decisões económico-financeiras.
Relativamente aos limites do princípio da plenitude, ele é de todos os princípios o que tem sofrido
maiores dificuldades, segundo alguns autores, surgidas face ao evidente abandono das regras da
unidade e universalidade orçamental, causado por indisciplinas administrativas ou por necessidades
de gestão diversas. Foi este o factor que deu lugar um “novo” fenómeno, a desorçamentação, que se
traduz em massas cada vez maiores de fundos públicos que escapam à disciplina comum do
Orçamento.

20
Lei n.º 91/2001, de 20 de Agosto (lei de enquadramento orçamental), com as alterações introduzidas pela
Lei Orgânica n.º 2/2002, de 28 de Agosto, e pela Lei n.º 23/2003, de 2 de Julho.

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FINANÇAS PÚBLICAS O Orçamento do Estado

Dos diferentes níveis de desorçamentação, existem duas formas de desorçamentação que se

tornaram mais evidentes. Uma primeira forma refere-se à existência de serviços que dispõem de
orçamentos privativos, embora subordinados ao OE, mas com regras menos rigorosas e uma outra se
se verificarem que existem massas de fundos públicos que passam integralmente fora da previsão e
das regras de execução orçamental. Das explicações dadas para a desorçamentação, o acréscimo nas
funções do Estado e o aumento dos poderes do Executivo são, entre as diversas apresentadas, as que
se manifestam como estando na frente das causas principais e que são apontadas como fontes de
natureza: jurídica, política e económico-administrativas.
Quais são as vantagens e inconvenientes da desorçamentação?
São apontadas como vantajosas, uma gestão mais racional, maior eficácia, autonomia e
simplicidade na acção administrativa, restrição burocrática e, ainda, descentralizações e
desconcentrações reforçadas. Por sua vez, consideram-se inconvenientes as dificuldades sentidas para
concretizar a prática do controlo político-administrativo, as que resultam para o planeamento global,
a indisciplinaridade tendenciosa, bem como a inexistência de políticas de carácter financeira geral.
Por outro lado, a desorçamentação abrange a independência orçamental, as autonomias financeira e
administrativa, e a gestão de fundos públicos por entidades privadas.
Sinteticamente, os limites à discriminação orçamental fazem-se pela via da “veracidade, a
exactidão, a transparência, o rigor, a liberdade e a precisão da autorização política e da
correspondente vinculação administrativa”21 dado que a discriminação possui um carácter
instrumental, mais forte do que as outras regras, sobre os critérios de decisão, planos ou projectos
financiais.

3.8 - Critérios de racionalização orçamental

Em 1951, nos EUA, com Robert Mc Namara, nasce o Planning Programming Budgeting Systems
(PPBS). PPBS significa:

Planeamento (Planning) - Definição de objectivos por um período de cerca de 20 anos;

Programação (Programming) - Definição de meios aptos a atingir os objectivos do
planeamento (a 20 anos), fazendo uma programação de 5 em 5 anos.

Base (Budgeting Systems) - Parcela anual a incluir como receita e como despesa dentro do
Orçamento de Estado.
Em França, após a Lei das Finanças de 1978, surgiu o Rationalisation dês choix budgétaires
(RCB) - Racionalização das escolhas orçamentais -, que dava azo ao chamado orçamento de
programa. Cabe nele a programação das grandes obras. No final de uma legislatura já se podia saber
se a politica orçamental deve ser contractiva (aumentar os impostos) ou expansiva (aumentar as
despesas).

21
Franco, António L. de Sousa (1996), in ob. cit., p. 364.

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Aplicado na Noruega, Suécia, alguns cantões da Suíça, Finlândia, entre outros países, existe o
Management by objectives (MBO) - Sistema por objectivos. Foi analisado primeiro nas empresas
privadas e só depois no OE. Todo o sector produtivo da empresa que dizia quanto se tinha que
produzir na empresa para sustentar a base da empresa. Se não chegasse havia necessidade de colocar
no mercado um novo produto. Nunca havia uma contradição entre o que dizia o gestor de topo e as
bases da empresa. O objectivo é, por sectores, experimentar a funcionalidade, pormenorizado, do
orçamento.
Por último, temos o Zero Base Budget (ZBB), isto é, o Orçamento de Base Zero. Não tem base de
qualquer orçamento anterior para seguir uma nova gestão. Terá que se justificar cada despesa e cada
receita nova, (uma forma de saber o custo de cada uma das compras, e não o seu todo) o mesmo para
as receitas. É assim possível saber-se onde se cometem erros e corrigi-los rapidamente, no entanto é
um critério muito mais complexo.

4. APROVAÇÃO ORÇAMENTAL: HISTÓRIA

Quando falámos do monismo e do dualismo em “O Orçamento e as Constituições – Monismo e

Dualismo”, percorremos um trajecto mais amplo e abrangente das diferentes fases. Agora voltamos a
falar de fases históricas mas relevando a história das aprovações orçamentais.
Recorde-se que quando entrámos na Constituição de 1933 foi introduzido um sistema dualista de
aprovação do OE, na altura Orçamento Geral do Estado (OGE). Esta Lei era de conteúdo vago
(chamado cheque em branco ao Governo). Salazar depois de receber este documento em branco é
que preenchia tudo como queria e o punha em vigor com fortíssimo poder. Aqui existiam duas
acções: primeiro, o cheque em branco, segundo, o OGE feito pelo Governo a seu bel-prazer, até à
revisão Constitucional de 1982, depois disso voltámos ao chamado regime monista, onde é a AR que
tem competência para decidir. Existem dois actos legislativos diferentes que se excedem de excesso
de forma.
Na constituição encontramos a chamada lei-travão, pois durante a execução orçamental, nem os
deputados, nem os grupos parlamentares, nem as Assembleias legislativas regionais, podem
apresentar propostas que envolvam, no ano económico em curso, aumento das despesas ou
diminuição das receitas previstas no OE, isto é, a proposta do OE é apresentado pelo Governo, mas
pode ser alterada apenas na discussão.
Lei Travão – Proibição
“Os Deputados, os grupos parlamentares, as Assembleias Legislativas das regiões autónomas e os
grupos de cidadãos eleitores não podem apresentar projectos de lei, propostas de lei ou propostas de
alteração que envolvam, no ano económico em curso, aumento das despesas ou diminuição das
receitas do Estado previstas no Orçamento” 22

22
N.º 2, do artigo 167.º, da CRP.

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5. RECEITAS E DESPESAS: COMO SE CALCULAM?

O cálculo das despesas faz-se através de um único método de avaliação directa, tendo em conta o
ano anterior e atribuir a mesma verba. Para o cálculo da receita temos quatro métodos: Penúltimo
Exercício – Para cada receita vamos orçamentar a mesma verba do ano anterior; Penúltimo Exercício
Corrigido – A única coisa que difere é que podem existir receitas que desapareceram ou acresceram
– tendo em conta os Tratados, as Convenções que Portugal vá aderindo; Média dos Últimos
Exercícios – Média ponderada dos últimos 3 a 5 anos; e Avaliação Directa – Aplica-se às receitas
que resultem da Lei ou do contrato. Já sabemos que pela Lei ou pelo contrato vem um valor X ou Y;
O método que actualmente seguimos é método das chamadas matrizes input/output
(econometrias). É uma mistura dos métodos econométricos com um dos métodos acima descritos.
Quer se trate de um OE, ou de um orçamento familiar, têm que existir critérios de racionalização
orçamental. Tem que se controlar as despesas, ou seja, não gastar mais do que se pode.

6. PACTO DE ESTABILIDADE E CRESCIMENTO E O ORÇAMENTO DO ESTADO 23

Na base da União Económica e Monetária (UEM) estão os princípios monetários e financeiros

que o Tratado da União Europeia (TUE) indica, e que tem como principal objectivo da política
monetária única, manter a estabilidade dos preços, apoiando simultaneamente as políticas
económicas gerais da União Europeia (EU). A gestão da política monetária deve processar-se em
conformidade com os princípios de uma economia de mercado aberta, com liberdade de
concorrência.
Como está previsto no TUE, no domínio da política orçamental, os países que participam na área
do euro devem gerir as finanças públicas de forma a assegurar um crescimento sustentável.
O Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC) surge a fim de garantir uma convergência
orçamental duradoura dos participantes na UEM, através do qual todos os Estados-Membros
reconhecem a necessidade de uma política orçamental sã para o bom funcionamento da UEM.
O Pacto que assenta em dois aspectos essenciais: um sistema preventivo para identificar e corrigir
as derrapagens orçamentais antes de se atingir o limiar de 3% do PIB previsto no TUE, e um
conjunto de normas de dissuasão para pressionar os Estados-membros a evitar os défices excessivos e
a adoptar as medidas necessárias para a sua rápida correcção, foi adoptado no Conselho Europeu de
Amesterdão, em Junho de 1997.
O objectivo a médio prazo de conseguir um orçamento em equilíbrio ou excedentário, a nível
nacional, foi também o compromisso assumido pelos Estados-membros participantes na área do euro.
Os elementos juridicamente vinculativos do PEC são três:

23
Fonte: Banco de Portugal, in http://www.bportugal.pt/euro/emu/pacto_p.htm

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FINANÇAS PÚBLICAS O Orçamento do Estado

1 - Uma resolução do Conselho Europeu consagrando o compromisso dos Estados-Membros, da

Comissão e do Conselho para pôr em prática o PEC. Comprometendo-se os Estados-membros, a
médio prazo, a conseguir orçamentos equilibrados, ou mesmo excedentários.
2 - Um regulamento do Conselho, que implica que os Estados-membros participantes transmitirão
os respectivos planos de estabilização, com objectivos orçamentais nacionais a médio prazo e outras
informações pertinentes, relativo ao reforço do controlo da situação orçamental e do controlo e
coordenação das políticas económicas, essencialmente consagrando como objectivo nacional
conseguir a médio prazo um orçamento equilibrado ou excedentário, permitindo que os países
participantes tenham políticas fiscais anticíclicas, sem que o défice ultrapasse o limite de 3% do PIB.
Os Estados-membros não participantes na área do euro devem apresentar planos de convergência,
semelhantes aos planos de estabilidade, abrangem uma gama mais vasta de variáveis,
especificamente os objectivos de política monetária, particularmente em matéria de taxas de juro e de
inflação, podendo ainda estes planos fazer reflectir o facto de alguns Estados-membros ainda não
estarem aptos para respeitar os critérios de convergência. Periodicamente, o Conselho analisará os
planos de estabilidade e de convergência. O Conselho pode emitir uma recomendação (instrumento
preventivo) dirigida ao Estado-Membro em causa se forem identificadas derrapagens significativas
relativamente aos objectivos fixados.
3 - O Regulamento do Conselho é o último elemento do PEC, relativo à aceleração e clarificação
da aplicação do procedimento relativo aos défices excessivos que, se o défice for considerado
excessivo, não se fundando em circunstâncias anormais, o Conselho emite, de imediato, uma
recomendação ao Estado-Membro em causa, que terá um prazo de quatro meses para adoptar as
medidas necessárias para a correcção da situação. Quando o Conselho considerar que as medidas não
são adequadas, darão início ao procedimento seguinte, podendo, em última instância, chegar a uma
situação de imposição de sanções dez meses após a transmissão dos dados que constitui a notificação
da existência dum défice excessivo.
Associado a outras sanções não pecuniárias previstas no Tratado, as sanções consistem na
obrigação de o Estado-Membro em causa efectuar um depósito sem juros, provavelmente. Mas, se a
situação de défice excessivo não for corrigida no período de dois anos, o depósito é transformado em
multa. O limite máximo para o montante anual do depósito equivale a 0,5% do PIB do país em causa.
Só uma circunstância excepcional pode impedir o lançamento deste procedimento. Como
exemplo é apresentada a ocorrência de uma catástrofe natural ou uma grave recessão económica que
conduzam a um défice superior a 3% do PIB. Se o PIB real diminuir 2% é considerada uma recessão
económica excepcional. Se essa diminuição anual do PIB real se encontrar entre 0,75% e 2 %, o
Conselho pode considerar que a recessão económica é excepcional, tendo em conta a argumentação
apresentada pelo Estado-Membro em causa.

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7. CONCLUSÃO

Como conclusão é importante falarmos das políticas de médio e longo prazo que representam o
planeamento e os programas e projectos plurianuais.
Trata-se, como atrás referido, de uma outra ordem de razões que tem sido invocada contra a regra
da anualidade. É a prossecução pelo Estado de objectivos estruturais, que implicam a realização de
políticas a médio e a longo prazo, logo, com horizontes e estratégias que se estendem por vários anos.
Actualmente existem, mesmo na generalidade das economias de mercado, planos (ou, pelo
menos, formas de programação), que procuram definir objectivos a longo prazo, traçar estratégias
para os alcançar e determinar acções concretas a desencadear. Estes planos podem ser, nas economias
de mercado, imperativos para o sector público e meramente indicativos para o sector privado. E,
mesmo quando não há formalmente certas políticas concretizadas em planos, a programação
económica e financeira de algumas actividades e das suas receitas e despesas tendem a fazer-se
largamente, no âmbito de um horizonte de vários anos. Entre nós as despesas, primeiro,
determinadas, no ramo militar e, depois, com algumas de investimento, têm sido autorizadas de
forma integrada com uma programação plurianual, que condiciona e justifica as dotações anuais.
Hoje planeia-se menos, mas programa-se e projecta-se, cada vez, mais.24
A crise do planeamento (e, ainda mais, a falência da planificação, que erige os planos em
instrumento fundamental do sistema económico-social), evidente desde os anos setenta e dominante
após a decisiva viragem social de 1989-91 no Mundo, não fez perder importância aos instrumentos
mais flexíveis de programação e projecção de actuações plurianuais, mantendo, embora em novos
moldes, uma certa tensão entre o natural horizonte anual do orçamento e o horizonte plurianual de
um número crescente de decisões; e resolvendo, por vezes, essa tensão através da partilha de áreas de
decisão – reservando ao orçamento as áreas anuais e a outra sede plurianual as restantes, assim
excluídas da plenitude no momento da decisão e/ou nos da execução e responsabilização final
(conta). Isto não é forçoso, mas é um dos caminhos possíveis, mais seguido no passado do que na
actualidade.

24
“O reforço da credibilidade, transparência e qualidade das finanças públicas que advém de um aumento
da qualidade da informação disponível na Administração Pública é um dos objectivos centrais na actuação do
Governo ao definir regras associadas ao processo de elaboração, execução, monitorização e avaliação dos
orçamentos públicos. Este esforço materializa-se hoje em áreas como o desenvolvimento da orçamentação por
programas, a reformulação dos processos de gestão financeira do sector público ou a melhoria da qualidade e
credibilidade das estatísticas das Administrações Públicas, cujos impactos positivos na disciplina orçamental
contribuem para a sustentabilidade das finanças públicas.”, in Programa de Estabilidade e Crescimento, 2008-
2011, República Portuguesa, p. 60.

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FINANÇAS PÚBLICAS O Orçamento do Estado

8. ANEXOS

As três características que definem, relacionam e distinguem as Finanças Públicas das Finanças
Privadas:

Finanças Públicas Finanças Privadas

Fala-se necessariamente de uma actuação
financeira exclusiva dos Entes Públicos, maxime,
o Estado (que engloba as outras Entidades
Públicas: Autarquias Locais (AL) e Regiões
Autónomas (RA)), onde existe, forçosamente, a
indigência de satisfazer necessidades públicas
Actividade que só aos particulares diz respeito.
(necessidades, enquanto seu objecto são de
O seu meio de financiamento é único e
satisfação passiva: Decisão político-financeira
exclusivamente baseado na relação de troca,
(moral-positiva) - princípios para uma melhor
sempre assente na livre formação dos preços no
vivência em sociedade). As que são sentidas em
mercado, ou seja, não há possibilidade do sujeito
sociedade (dos sujeitos que vivem em
económico privado dispor de impostos, não tem
sociedade), porque vivemos em sociedade.
poder de coação, nem poder de autoridade.
Necessidades que só podem ser satisfeitas pelas
Entidades Públicas por meio de financiamentos
que o Estado vai buscar através do seu poder de
autoridade, sobretudo através das receitas
tributárias (pode dispor dos impostos que ele
próprio cria).

O Estado e qualquer Entidade Pública, com
poderes financeiros de produção de bens e
serviços públicos com vista à satisfação das
necessidades públicas nunca tem como objectivo
a venda dos bens que produz. Num contexto de
Ente Público (empresas públicas têm orçamentos
próprios, gerem as suas receitas, são autónomas
do OE). Ente Público entende-se por: Estado,
AL e RA. O Estado não pode ter o intuito do
lucro quando se propõe satisfazer as
necessidades públicas. Não há lucro no Estado,
não se propõe obter receitas superiores às
despesas.
Pressupõem a satisfação das necessidades dos
particulares, já que são actividades dos
particulares. Estas necessidades, nesta dimensão,
só são possíveis pela existência de fenómenos de
livre troca no mercado e são chamadas de
satisfação activa (auto-satisfação do mercado).
Assim, surge outro elemento que distingue,
claramente, Finanças Públicas de Finanças
Privadas já que estas últimas só têm um
objectivo por parte de quem gere as receitas – o
lucro, e, obviamente, sobre os bens produzidos
anteriormente. Satisfação das necessidades
privadas (Oferta/Procura).

As despesas não determinam as receitas porque

estamos num Estado de Direito Democrático
com um sistema representativo e a AR tem
obrigação de travar, nomeadamente a
elasticidade dos impostos. Daí que, sejam as As Receitas (lucro) originam as despesas. Esta
receitas tributárias, o grande “bolo” para situação de causa/efeito (mais lucro gera mais
satisfação das despesas. Nas Finanças Públicas investimento; mais prejuízo origina
não há causa/efeito, o que existe é coordenação / encerramento das empresas).
interacção através de instrumentos financeiros,
entre as receitas e as despesas do Estado, e,
consoante a situação conjuntural decide-se onde
se vai buscar mais receita e criar menos despesa.

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FINANÇAS PÚBLICAS O Orçamento do Estado

9. BIBLIOGRAFIA GERAL

Referências bibliográficas e Bibliografia citada

Caetano, Marcello (1983), Manual de Ciência Política e Direito Constitucional, Tomo I, 6ª

edição, Coimbra, Almedina;
Canotilho, José Joaquim Gomes (2003), Direito Constitucional, 7ª edição, Reimpressão, Coimbra,
Almedina;
Carvalho, Manuel Proença de (1995), Ciência Política e Direito Constitucional, Lisboa, Edições
Universitárias Lusófonas;
Carvalho, Manuel Proença de (2005), Manual de Ciência Política e Sistemas Políticos e
Constitucionais, Lisboa, Quid Juris?;
Franco, António L. de Sousa, (1996), Finanças Públicas e Direito Financeiro, Vol. I, 4ª Edição,
3ª Reimpressão, Almedina, Coimbra;
Loureiro, João (2008), Política Orçamental na Área do Euro, Porto, Vida Económica;
Moreno, Carlos (2007), Finanças Públicas - Gestão, Controlo e Auditoria dos Dinheiros
Públicos, Lisboa, UAL;
Oliveira, Fernando (1996), Breve glossário de latim para juristas, 3ª edição, Lisboa, Cosmos;
Pereira, Paulo Trigo (2008), Economia e Finanças Públicas - Da Teoria à Prática, Coimbra,
Almedina;
Prata, Ana, (2005), Dicionário Jurídico, 4ª Edição, Almedina, Coimbra;
Ribeiro, José Joaquim Teixeira (1984), Lições de finanças públicas, 2ª Edição, refundida e
actualizada, Coimbra, Coimbra;
Samuelson, Paul A. e Nordhaus, William D. (1998), Economia, 16ª edição, Lisboa, McGraw-Hill;
Tavares, José F. F. (2004), Estudos de Administração e Finanças Públicas, Coimbra, Almedina.

Outros documentos citados

Martins, Guilherme d' Oliveira, “Finanças públicas: capítulo 4”, Texto de apoio no âmbito da
licenciatura em direito, na Faculdade de Direito, Universidade Lusíada de Lisboa, Lisboa, Ano
lectivo 2007/08;
Programa de Estabilidade e Crescimento (2008 – 2011), Actualização de Janeiro de 2009,
República Portuguesa.

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Sítios de apoio online

http://www.gpeari.min-financas.pt/analise-economica/publicacoes/documentos-de-politica-
economica/programa-de-estabilidade-e-crescimento-pec
http://economiafinancas.com/
http://www.bportugal.pt/euro/emu/pacto_p.htm
http://www.dgo.pt/OE/index.htm
http://www.min-financas.pt/
http://www.portugal.gov.pt/Portal/PT
https://www.tcontas.pt/index.shtm

Referenciais normativos

Lei de Enquadramento Orçamental, 91/2001 de 20 de Agosto, (com as alterações introduzidas

pela Lei Orgânica 2/2002 de 28 de Agosto, que incide sobre a estabilidade orçamental (Titulo V); Lei
23/2003 de 2 de Julho, em que só foi alterado o art.º 35º; Lei 48/2004 de 24 de Agosto (Lei de
enquadramento do OE), que renumerou e republicou a Lei;
Constituição da República Portuguesa (CRP), Lei Constitucional n.º 1/2005, Sétima revisão
constitucional, publicada no Diário da República n.º 155, I Série - A, de 12 de Agosto de 2005.

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