XXII Jornadas Nacionales de Actualizacin Doctrinaria de Tribunales de

Cuentas, rganos y Organismos de Control !terno de la "e#$blica

Argentina%
&alta, '( al ') de se#tiembre de '*+'
T,A III
Control Financiero permanente. Auditora contina o auditora desarrollada de
modo continuo. Evaluacin de los controles. Evaluacin de los riesgos. La
informacin necesaria.
T-tulo. Los organismos de control y sus nuevos desafos: los aportes de la
auditora concomitante.
Autores. Caccaviello, Julieta !arca "olff, #uria $antiago, Fernando.
Organismo. Auditora !eneral de la Ciudad de %uenos Aires
1
/ndice
&esumen'''''''''''''''''''''''''...(
)ntroduccin''''''''''''''''''''''''..*
+acia una auditora concomitante''''''''''''''',
-tros aspectos''''''''''''''''''''''.'.
Conclusiones'''''''''''''''''''''''..//
%i0liografa'''''''''''''''''''''''''/1
2
"esumen
Este tra0a2o es producto de un e3uipo de auditores e4ternos 3ue desarrollan su
actividad profesional en la Auditora !eneral de la Ciudad de %uenos Aires. $e
trata de profesionales de diversas disciplinas sociales, con e4periencia en
tareas de auditora de programas de salud y desarrollo social, 3ue se propone
refle4ionar acerca de las potencialidades y posi0ilidades 3ue aporta el
desarrollo de auditoras concomitantes a las tareas de control e4terno.
Entre ellos podemos destacar: la oportunidad de o0servar simult5neamente
con la gestin el inter6s p0lico por profundi7ar el control de la gestin de las
polticas p0licas la necesidad de comple2i7ar el an5lisis de la auditora para
0rindar respuestas de me2or calidad, entre otras.
3
T-tulo. 0os organismos de control y sus nue1os desa2-os. los a#ortes de
la auditor-a concomitante3
Autores: Caccaviello, Julieta 8 !arca "olff, #uria88 $antiago, Fernando888.
/
Introduccin
9esde :ace algn tiempo :a co0rado suma importancia en nuestro pas la
refle4in acerca de los mecanismos de fiscali7acin, control y evaluacin de
polticas p0licas. ;or una parte, por3ue se :a perci0ido su valide7 como
mecanismo para aumentar la transparencia y la go0erna0ilidad como as
tam0i6n por la presente necesidad de potenciar la calidad de la intervencin
p0lica en un momento en el 3ue se desarrollan procesos de redise<o del
Estado en vistas de recuperar su papel y sus capacidades a fin de lograr, por
un lado, dirigir de manera efica7 los procesos generales de la administracin y
por otro, contri0uir a me2orar la calidad de dic:as polticas, profundi7ar la
democracia, construir ciudadana y fortalecer el valor de lo p0lico.
La valori7acin de dic:os organismos y la ma4imi7acin de su aporte a la
transparencia, a la generacin de una cultura de la evaluacin y el control como
as tam0i6n a la go0erna0ilidad, son el aporte principal 3ue de0ieran reali7ar
para lo cual se re3uiere potenciar sus capacidades y la calidad de su
intervencin como modo de me2orar su desempe<o pero a la ve7 como forma
de legitimar su actividad m5s all5 del valor formal 3ue la misma tiene.
Es en este marco general de valori7acin de la evaluacin y del control y
fiscali7acin iniciado en los a<os =>? es 3ue surgen los organismos m5s
recientes de control como las Auditoras !enerales. )ntegrantes de sistemas
m5s generales de control surgen interrumpiendo una tradicin de control
marcada por los @ri0unales de cuenta incorporando nuevos desafos y
e4pectativas a dic:os organismos entre los 3ue se cuentan:
A La necesidad de trascender las formas de control cl5sico para alcan7ar
un control 3ue, enfocado en la transparencia, supere el an5lisis de los
procedimientos y enfatice en el an5lisis de la gestin y la evaluacin de
los resultados.
A La necesidad de auditar en tiempo til para me2orar los aportes de los
mecanismos de control a la calidad de la gestin p0lica. La tarea de los
auditores no de0era ser una BautopsiaB 3ue investigue los :ec:os una
ve7 ocurridos por el contrario, de0e adecuar sus tiempos a fin de llegar
a tiempo para recomendar, corregir y cam0iar.
A Fortalecer la funcin preventiva para evitar las irregularidades. C
desarrollar la funcin pedaggica consistente en difundir y ense<ar la
manera correcta de administrar.
1
8 Lic. en @ra0a2o $ocial. 88 Lic. en Ciencias de la Comunicacin. 888 Lic. en ;oltica $ocial

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A Acercar la la0or de los organismos de control a la ciudadana. La
auditora de0e acercarse a la gente de manera 3ue la sociedad civil
perci0a 3ue al auditar se est5n defendiendo sus intereses. $e trata de
una dimensin social de la tarea de control p0lico en la cual se pone en
2uego la idea de 3ue la tarea de control es una accin vital de la defensa
del inter6s general. En el mismo sentido, los organismos de control
de0en ser aliados de la sociedad civil en el e2ercicio del control,
de0iendo articular esfuer7os con los sectores 3ue representan el inter6s
de la comunidad para potenciar la poltica de fiscali7acin.
A 9ifundir las actividades y sus resultados, en tanto 6stos son parte de la
actividad de fiscali7acin. El control p0lico limitado en sus alcances de
comunicacin y sin difusin es un control disminuido.
A Aumentar los esfuer7os de coordinacin. La articulacin entre los
distintos organismos responsa0les del control de0e ser un tema
prioritario. $i 0ien es importante el respeto de las respectivas
competencias, es igualmente decisivo 3ue el proceso de control sea
coordinado, complementario, sin superposiciones pero tam0i6n sin
grietas.
A ;erfeccionar profesionalmente a los integrantes de los organismos de
control. La fiscali7acin de procesos cada ve7 m5s comple2os en las
polticas p0licas re3uiere de la capacitacin, perfeccionamiento y
actuali7acin de los e3uipos t6cnicos de los organismos de control.
A Enfati7ar el seguimiento de las recomendaciones. Es necesario 3ue los
organismos de control realicen el seguimiento de las o0servaciones y
recomendaciones reali7adas como as tam0i6n 3ue las legislaturas
asuman un compromiso mayor en la tarea de verificar las conclusiones
de los informes de auditora como as tam0i6n los incumplimientos de
los organismos auditados.
El cam0io de la lgica 3ue organi7a0a los sistemas de control enca0e7ados por
los tri0unales de cuentas implic otras modificaciones. En el plano institucional
y poltico la modificacin m5s sustancial consiste 05sicamente en el traslado de
la dependencia del control e4terno al Congreso o las legislaturas. Es decir, se
modifica la dependencia :istrica y adem5s comien7an a perci0irse los
mecanismos de control como componentes de un modelo de gestin p0lica
0asado en la medicin de resultados.
Este nuevo enfo3ue del control esta0lece como o02etivos generales, entre
otros, los criterios de economa, eficiencia y eficacia, 3ue, utili7ados de manera
precisa y oportuna permitieron ingresar en el campo de la auditora integral, de
naturale7a m5s amplia 3ue las auditoras tradicionales. &eali7ada por e3uipos
multidisciplinarios, la auditora integral :a permitido emitir opiniones y dar
recomendaciones so0re la forma en 3ue se conducen las instituciones
auditadas, la eficacia, eficiencia y economa de sus logros y, por ltimo,
5
respecto del impacto y significado de sus 3ue:aceres en el medio, la sociedad
e instituciones a las 3ue se vinculan.
4acia una auditor-a concomitante
Como ya mencionamos, los nuevos desafos para los organismos de control
significaron la interrupcin de un modelo y un modo de :acer y la necesidad
incorporar nuevas t6cnicas, profesionales y metodologas. Esto enfocado en la
conviccin de 3ue el fortalecimiento de los sistemas de control y evaluacin
contri0uye a la legitimacin de la intervencin estatal. Como as tam0i6n, al
aumento de la transparencia del sector p0lico ya 3ue no slo proporciona
informacin a todos a3uellos interesados en conocer cmo se ela0oran y
e2ecutan las polticas y cu5les son sus resultados, sino 3ue puede proporcionar
conocimiento sistem5tico y riguroso de utilidad para la toma de decisiones.
-tro o02etivo central de las actividades de control refiere a las posi0ilidades de
me2orar la intervencin p0lica. 9e :ec:o cola0ora en la me2ora de la eficacia y
la eficiencia en la medida 3ue proporciona un mecanismo de retroalimentacin
3ue permite me2orar el conocimiento so0re acciones futuras en 0ase a la
deteccin y correccin de errores y efectos no deseados. Este proceso de
aprendi7a2e, 3ue facilita la introduccin de mayor racionalidad y co:erencia en
la toma de decisiones, proporciona instrumentos para conocer el significado y
repercusiones de sus actuaciones. Asimismo, constituye un incentivo para el
cam0io y la me2ora permanente en los procesos de gestin de las polticas
p0licas. En ese sentido, ofrece tam0i6n la posi0ilidad de poner a disposicin
de los responsa0les polticos y los ciudadanos informacin o02etiva e imparcial
so0re la co:erencia, el funcionamiento y los resultados de las polticas.
En nuestro caso, entendemos a la auditora e4terna como un e4amen glo0al,
total e integrado, 3ue tiende al control de la gestin p0lica desde una
perspectiva e4terna a su propio proceso y 3ue, a diferencia de los otros tipos
de control de gestin, est5 orientada fundamentalmente a promover la me2ora
de las operaciones de go0ierno D en t6rminos de economa, eficacia y
eficiencia A y a fortalecer la capacidad sist6mica del Estado de rendir cuentas
de su gestin a la sociedad.
En ese sentido, consideramos 3ue ser5 m5s efica7 el aporte del control e4terno
a la gestin de los entes auditados si el resultado se refiere a operaciones de
go0ierno pr4imas en el tiempo. Es decir, el impacto ser5 mayor si el tiempo
trascurrido entre el control de la gestin y la propia gestin es menor. 9el
mismo modo si la difusin de los resultados de auditora se acelera respecto a
los pla7os de culminacin de las tareas de campo, redaccin y apro0acin.
Ena de las particularidades 3ue de0e respectar un informe de auditora e4terna
es la FoportunidadG. C la oportunidad se vincula con el factor FtiempoG. Los
informes de auditora de0en emitirse en las fec:as esta0lecidas, a fin 3ue su
informacin pueda ser utili7ada oportunamente por el titular de la entidad
e4aminada yHo funcionarios de los niveles apropiados del go0ierno.
6
;ero m5s all5 del cumplimiento de los pla7os planificados para la ela0oracin
de los informes, la oportunidad de la emisin del informe de0e relacionarse con
el alcance del mismo.
$i entre el perodo auditado y la fec:a de emisin se e4tiende por dem5s, el
impacto de la auditora, su valor, su resultado perder5 sentido de oportunidad.
Otros as#ectos
Asumir una perspectiva restringida a la fiscali7acin normativa o de an5lisis
presupuestario implica perder la oportunidad de enfati7ar en la me2ora de las
polticas significa sostener una mirada 3ue puede aportar al control pero poco
a la me2ora de las polticas, de sus resultados y sus impactos.
E4iste un amplio espacio de aporte sustancial de los organismos de control en
aspectos 3ue e4ceden el control normativo y lo complementan ofreciendo
an5lisis integrales, m5s a0arcativos, comprensivos, para lo cual es necesario
incorporar estrategias operativas y metodologas 3ue lo faciliten.
Ena de esas estrategias, ya desarrolladas en alguna medida fue la
incorporacin efectiva de miradas multi e interdisciplinarias, 3ue vayan m5s all5
del enfo3ue e4clusivo de los profesionales del derec:o y las finan7as, a fin de
comprender los procesos comple2os 3ue implica la gestin de las polticas
p0licas.
La con2ugacin de disciplinas diferentes implica reconocer a las polticas como
parte de un sistema comple2o 3ue, para su ca0al entendimiento, re3uieren
sostener un enfo3ue sist6mico 3ue :ace inevita0le la coincidencia de diferentes
ciencias con sus particularidades cognoscitivas y metodolgicas.
La interdisciplinariedad, entendida como el encuentro y la cooperacin entre
dos o m5s disciplinas, cada una de ellas contri0uyendo Ia nivel terico o de
investigacin empricaJ con sus es3uemas conceptuales propios, su manera de
definir los pro0lemas y sus m6todos de an5lisis, constituye un aporte
fundamental para la comprensin y an5lisis de las polticas p0licas en sus
aspectos comple2os, comprendiendo 3ue para la me2ora de las polticas es
necesario superar la visin estrictamente fiscali7adora y punitiva.
-tro aspecto 3ue facilitara este tipo de miradas es la reconsideracin de
ciertas cuestiones temporales. La auditora p0lica puede ofrecer informes m5s
eficaces, de mayor utilidad y pertinencia social por e2emplo, redise<ando
aspectos 3ue pueden considerarse :a0itualmente como definitorios de su
3ue:acer. Es el caso de a3uellas situaciones en las 3ue factores de riesgo muy
cualificado Aidentificados en la actividad p0lica su2eta a controlA e4i2an la
verificacin al momento del desarrollo de la misma o con una gran pro4imidad
temporal. Esto plantea, por lo tanto, como e4igencia la adecuacin de los
procedimientos a los aspectos 3ue se 3uieren evaluar de modo concomitante a
su reali7acin.
7
#os referimos a la auditora concomitante
1
como los #rocedimientos 5ue
#ermiten 1eri2icar y e1aluar las acciones en el mismo momento de su
e6ecucin%, lo cual est5 relacionado 05sicamente con el control de calidad. $u
necesidad es reconocida ya desde diversos organismos e incluso la &ed
Federal de Control ;0lico :a enfati7ado en algunos documentos
I+erramientas de auditora de programas sociales. $)!E#: El e2ercicio de la
;residencia del Comit6 de Auditora Federal de la &ed Federal de Control
;0licoJ 3ue Fla funcin de control demanda la generacin de nuevos
mecanismos y normas 3ue la orienten al e2ercicio de controles eficientes,
concomitantes y din5micosG.
El desarrollo de auditoras concomitantes implica trascender los lmites de la
auditora e4terna tradicional, tanto en sus aspectos metodolgicos Iest5
definida como una actividad e4 postJ como en los disciplinarios Ies una
actividad de profesionales del derec:o y las finan7asJ. Es un modo de auditora
orientado a la me2ora de la poltica p0lica, no slo al control normativo. La
auditora orientada a la me2ora de la poltica p0lica es m5s 3ue la verificacin
del uso correcto de los recursos: implica anali7ar circuitos, procedimientos,
resultados, impactos.
K;or 3u6 los organismos de control e4terno de0eran desarrollar auditoras
concomitantesL ;or3ue implica enri3uecer el an5lisis, complementar los modos
de mirar.
Este enfo3ue, perci0ido tradicionalmente como a2eno por los organismos y los
mismos auditores, no e4ige modificaciones normativas relevantes y, de :ec:o,
est5 incluida en la de numerosos organismos. Esto facilita su emprendimiento
incluso como parte de los procedimientos :a0ituales de auditora p0lica y
permitira fortalecer el re3uisito de oportunidad 3ue cual3uier auditora de0e
proponerse. $i 0ien no es estrictamente limitativo y de0e reconocerse 3ue se
:an producido avances ostensi0les en ese tema en los desarrollos mas
recientes, resulta una clara de0ilidad de la normativa 3ue regula las actividades
de control y e4presa la necesidad de ir concretando y materiali7ando las
necesarias especificidades de la auditora continua, concomitante o control
permanente.
En nuestra e4periencia en la auditora e4terna del !C%A no pocas veces nos
:emos encontrado con la siguiente situacin:
Cam0i la estructura desde el perodo a auditar y la etapa de
relevamiento.
Los funcionarios responsa0les :an cam0iado y en muc:os casos no
tienen la o0ligatoriedad de :a0er presentado informe de final de su
2
Concomitante. I9el lat. concomMtans, Aantis, de concomitNri, acompa<arJ./. ad2. Oue aparece o acta
con2untamente con otra cosa.
8
gestin. Esto sucede, por e2emplo, con coordinadores o responsa0les de
un programa o actividad.
Los funcionarios o el personal a cargo desconocen los procedimientos y
circuitos utili7ados durante el perodo a auditar.
Los responsa0les y funcionarios son los mismos. E4isten manuales de
procedimiento y normativas completas. $in em0argo, es necesario
apelar a la memoria de los entrevistados dado el e4tenso pla7o entre el
relevamiento y el perodo auditado.
$e adolece de manuales de procedimiento.
#o se registran todas las acciones 3ue forman parte de las tareas
reali7adas.
El registro en lega2os y e4pedientes es incompleto, ilegi0le, sin foliatura.
Las normativas de reglamentacin no descri0en de manera aca0ada los
distintos pasos de los circuitos, procedimientos y actividades necesarias
para llevar adelante la gestin.
La la0or de auditora se comple2i7a y los resultados son menos
significativos si a todas estas situaciones, si a alguna de ellas, se suma
el paso prolongado del tiempo. El paso del tiempo entre el perodo de
auditora y las tareas de campo.
@odo ello e4presa la necesidad pr5ctica de incorporar la auditora concomitante
como modo pertinente de an5lisis de polticas. Algunos aspectos 3ue muestran
la potencialidad de las auditoras concomitantes son:
+7 O#ortunidad: la informacin provista como producto del an5lisis de auditora
favorece la anticipacin y la correccin de procesos en desarrollo. Es decir,
permite anticiparse para evitar situaciones irregulares y adem5s identificar las
3ue se :an producido para modificarlas en el proceso.
'7 0a naturaleza de algunas #ol-ticas: ciertas actividades re3uieren para su
control el an5lisis presencial a fin de dar cuentas de manera aca0ada de su
desenvolvimiento de0ido a las particularidades de su implementacin. C a3u
nos remitimos a los casos: por e2emplo, la poltica alimentaria en servicios
educativos re3uiere no slo del control del uso de los recursos sino tam0i6n de
anali7ar cantidad y calidad de alimentos respeto de los est5ndares de
preparacin calidad de atencin :acia los receptores, etc. Oue slo una
o0servacin efectiva en el momento de la prestacin puede garanti7ar. -tro
e2emplo lo constituye la entrega de alimentos en programas de asistencia
alimentaria.
9
(7 Inter8s #$blico. en el momento actual e4isten e4igencias ciudadanas
respecto al seguimiento de las polticas. Las auditoras, como integrantes del
sistema de control p0lico, pueden :acerse cargo de la preocupacin social por
controlar las polticas de manera m5s efica7 esta0leciendo mecanismos de
control concomitante.
97 0a com#le6izacin de los modos de inter1encin. Las polticas p0licas
alcan7aron una diversidad de actividades program5ticas y tareas para los
cuales los procedimientos tradicionales de auditora son insuficientes. La
comple2idad de los modos de intervencin p0lica no puede ser apre:endida
ca0almente si el an5lisis se limita a o0servar el uso de los recursos de perodos
presupuestarios cerrados sin o0servar su desarrollo en el mismo momento de
la intervencin. -0servar y evaluar, por e2emplo, tiempos de espera para la
reali7acin de tr5mites o las condiciones en las cuales de0en esperar los
usuarios de ciertas polticas resulta esencial para valorar el desarrollo de
ciertas polticas.
Es necesario entonces comple2i7ar las perspectivas de an5lisis con
:erramientas novedosas.

:7 "es#onsabilidad: el desarrollo de auditoras implica reali7ar o0servaciones
y recomendaciones al desarrollo de una poltica o programa. A ello va su2eta la
responsa0ilidad de asumir consecuencias por lo dic:o y lo no dic:o. $i
e4clusivamente nos paramos desde la e4 post Ay se omiten o0servaciones
sustantivas por estar fuera del perodo auditadoA se de0ilita la la0or de auditora
orientada a me2orar la gestin.
10
Conclusiones
Las nuevas demandas sociales :acia las polticas p0licas Aen t6rminos de
eficacia, eficiencia y transparenciaA plantean una coyuntura con oportunidades
y desafos in6ditos a los organismos de fiscali7acin y control e4terno.
La necesidad de miradas normativas se enri3uece :oy con la oportunidad de
ofrecer an5lisis m5s sustanciales Aigual de pertinentes aun3ue m5s ampliosA
3ue traspasen los :ori7ontes tradicionales, restringidos al control de las
cuentas p0licas en t6rminos legales y financieros.
Ello supone incorporar :erramientas de an5lisis con una perspectiva :olstica,
3ue recupere :erramientas cualitativas y miradas interdisciplinarias como
aporte fundamental para la comprensin de las polticas p0licas en sus
aspectos m5s comple2os 3ue faciliten la me2ora de las polticas y trasciendan la
visin estrictamente fiscali7adora y punitiva.
Es posi0le afirmar 3ue los avances normativos y metodolgicos de los
organismos de control e4terno del sector p0lico constituyen Aen un marco de
revalori7acin del papel del EstadoA un aporte fundamental para lograr la
me2ora de la implementacin de polticas p0licas y fortalecer el valor de lo
p0lico.
El de0ate y la ela0oracin de propuestas de sistemas y :erramientas
metodolgicas en y desde los distintos organismos de control del Estado,
constituyen un paso adelante 3ue de0e incentivarse a fin de lograr avances
regulares y sistem5ticos.
Finalmente, consideramos 3ue la auditora concomitante es una :erramienta
til para ofrecer o0servaciones m5s comple2as y aca0adas de los procesos de
la poltica p0lica. Asimismo, de0e enfati7arse su desarrollo facilitar su
reali7acin y avan7ar en la ela0oracin de propuestas metodolgicas 3ue la
consoliden como propuesta v5lida para las e4igencias de las polticas actuales.
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;ibliogra2-a consultada
Auditora !eneral de la Ciudad de %uenos Aires. &esolucin #P /,/.
#ormas 05sicas de auditoria e4terna.
!on75le7 @alln, Jos6 Qiguel. I1>//J La auditora continua y el control
financiero permanente. K;uede la Auditora reali7arse al mismo tiempo 3ue la
gestin auditada y seguir siendo auditoraL. )nterventor 9elegado, Agencia
Estatal de Administracin @ri0utaria, Espa<a. En Auditora !eneral de la
Ciudad de %uenos Aires, revista C-#@ER%A #ro. = noviem0re 1>//
Lerner, Emilia I/==,J, FEl control e4terno gu0ernamental: el caso argentinoG, en
!inestar, Sngel Icomp.J, Lecturas so0re la Administracin Financiera del $ector
;0lico, Tolumen ), IE%AHC)@AFA-EAHA$A;HA$);J.
Lupica, Antonio Juan. I1>//JAuditora de gestin: la :erramienta de control
para la efica7 reforma de Estado.
Qontesinos, Ticente. I1>//J La normali7acin en la auditora del sector p0lico,
en Auditora !eneral de la Ciudad de %uenos Aires, revista C-#@ER%A.
$indicatura !eneral de la #acin. &ed Federal de Control ;0lico.
+erramientas de auditora de ;rogramas sociales.
<=ginas >eb consultadas
:ttp:HHUUU.olacefs.netHuploadedHcontentHcategoryH/=(=,*V>(/.pdf
:ttp:HHUUU.issai.orgHmediaIW/=,/>((JH)$$A)X1/X$XendorsementXversion.pdf
12