01_NEC86_adorno_p4a21.

indd 4 05/04/10 11:02

HISTRIA E DESVENTURA:
O 3 PROGRAMA NACIONAL DE
DIREITOS HUMANOS
Srgio Adorno
RESUMO
Desde a Constituio de 1988 a assim chamada constitui-
o cidad os direitos humanos foram assumidos como poltica de Estado no Brasil. As reaes verso mais
recente do Programa Nacional de Direitos Humanos ampliao e aprofundamento das anteriores no entanto,
procuraram associ-lo a um instrumento de revanche ou de violao do Estado de direito: censura, interveno estatal.
O artigo refaz o histrico da questo no Brasil e analisa o programa e sua repercusso.
PALAVRAS-CHAVE: 3 Programa Nacional de Direitos Humanos;
direitos humanos; redemocratizao; Constituio de 1988.
ABSTRACT
Since the 1988 Brazilian Constitution the so-called
citizens constitution human rights were considered a mandatory State policy. The reactions to the latest version of
the National Human Rights Program which developed from the earlier versions have sought, though, to associa-
te it to a sort of revenge from left-leaning sectors of government and society, or to a violation of the rule of law: censor-
ship, state intervention. The article retraces the Programs history of this issue in Brazil and analysis its proposals and
the reaction to it.
KEYWORDS: 3 National Human Rights Program; human rights;
re-democratization; 1988 Constitution.
NOVOS ESTUDOS 86 MARO 2010 5
Lanado em dezembro de 2009 por fora do Decreto
7.037, o III Programa Nacional de Direitos Humanos PNDH-3, o
primeiro elaborado pelo governo Lula (2003-2010), suscitou duras re-
aes de alguns segmentos da sociedade brasileira. Certamente, como
nas edies anteriores, ambas durante o governo FHC (1994-2002), o
assunto teria merecido discreta ateno da mdia impressa e eletrnica
no fossem as polmicas que provocou. As duras crticas colocaram
novamente em evidncia termos de debate que pareciam superados.
Durante a transio para a democracia no Brasil (1979-1988) e por
quase duas dcadas, temas de direitos humanos suscitavam reaes
depreciativas, freqentemente associados, pela opinio pblica, de-
fesa dos direitos de bandidos, utopia de militantes que imaginavam
uma sociedade despida de violncia e de graves violaes de direitos
humanos ou ainda sede de vingana por parte de quem havia sido
perseguido pela ditadura militar. Desde a promulgao da Constitui-
01_NEC86_adorno_p4a21.indd 5 05/04/10 11:02
6 HISTRIA E DESVENTURA: O 3 PROGRAMA NACIONAL DE DIREITOS HUMANOS Srgio Adorno
o de 1988, muito se fez pelo avano dos direitos humanos nas esfe-
ras dos governos federal e estaduais. Pouco a pouco, direitos humanos
entraram denitivamente para a agenda poltica nacional. Comparado
s edies anteriores, o PNDH-3 situa-se na linha evolutiva das idias
e dos programas governamentais que apontam antes continuidades
do que rupturas entre os governos FHC e Lula. Alm do mais, todos
os Programas buscaram mover-se dentro dos marcos constitucionais,
ainda que algumas iniciativas estivessem sujeitas interpretao des-
ses preceitos.
Que as polmicas surgissem j era esperado. No poderia ser dife-
rente, dada a amplitude e a abrangncia das iniciativas, dos programas
e das medidas adotadas, muitas das quais reclamando, em pleno ano
eleitoral, edio de leis e regulamentos para sua execuo. As tradi-
cionais diculdades para aprovao de projetos de lei morosidade,
excesso de trmites burocrticos, contingncias conjunturais, leque
de apoio partidrio etc. tendem a se tornar mais acentuadas, em
parte porque o congresso acaba refm das agendas eleitorais e das
expectativas dos resultados das urnas. Nada disso surpreendente,
exceto por alguns de seus aspectos. Primeiramente, o fato de que as
reaes tenham ressuscitado suas expresses mais conservadoras e
simplrias, justamente do tipo que se suspeitava superado mais
propriamente, o embate dicotmico, simplicador, entre defensores
e crticos dos direitos humanos. Em segundo lugar, o Programa trata
de questes com as quais o PT o partido no governo tem larga
anidade. No seria equivocado dizer que esta agremiao partidria
tambm ganhou projeo poltica nacional em torno da mobilizao
e da defesa de direitos humanos. O PNDH-3 esteve, assim, desde sua
concepo, identicado com essa face do PT, representada principal-
mente pela gura do ministro Paulo Vannuchi, ex-preso poltico e
homem pblico reconhecido tanto por suas aes governamentais
neste campo poltico quanto por suas virtudes como articulador de
alianas suprapartidrias, sempre em nome de avanos e progressos
no mbito dos direitos humanos.
A despeito desse patrimnio, e de sua larga aprovao popular, o
governo Lula hesitou diante das crticas e realizou alteraes no Pro-
grama original para apaziguar setores exaltados do governo, em espe-
cial o segmento de defesa, ancorado nas foras armadas. O mais sur-
preendente foi o silncio dos intelectuais de esquerda, principalmente
os identicados publicamente com o PT. Por razes as mais diversas,
poucos saram defesa do Programa e de suas teses. Houve, certo,
quem se manifestou atravs de blogs e abaixo-assinados circulantes
em sites da internet. Salvo excees, textos densos e copiosamente ar-
gumentados, como ocorrera com freqncia em passado recente, no
compareceram no espao pblico proporcionado pela mdia impressa
01_NEC86_adorno_p4a21.indd 6 05/04/10 11:02
NOVOS ESTUDOS 86 MARO 2010 7
[1] Abreu, K. Direitos humanos
ou gato por lebre?. Folha de S. Paulo,
Opinio, 12/01/2010.
e eletrnica dominado, alis, pelas crticas. O ministro Vannuchi
cou praticamente desprovido de apoio, o que teria suscitado rumores
de sua demisso no auge das polmicas.
Mas por que tanta polmica, se o PNDH-3 no to diferente de
seus antecessores? Quais hipteses podem explicar as reaes e as re-
sistncias?
HISTRICO
primeira vista, a leitura de notcias, opinies, reportagens, en-
trevistas e editorais que se disseminaram pela mdia impressa desde
dezembro de 2009 at meados do ms de fevereiro de 2010 parece
sugerir que o PNDH-3 uma criao do governo Lula, razo por que
teria incorporado no apenas reivindicaes histricas de seu partido
como tambm assimilado seus traos ideolgicos. No poucos artigos
de opinio parecem respaldar essa suspeita. A senadora Ktia Abreu
(DEM-TO), presidente da Confederao Nacional da Agricultura e
Pecuria do Brasil (CNA), em artigo no jornal Folha de S. Paulo, no qual
critica o tratamento conferido ao agronegcio pelo Programa, que ela
julga preconceituoso, e destaca os programas do governo anterior, re-
ferenda esse ponto de vista ao armar que
[] no novo Programa Nacional dos Direitos Humanos, PNDH-3, o dese-
nho outro: saem a democracia, a justia, a tolerncia e o consenso e entra a
velha viso esquerdista e ideolgica que a humanidade enterrou sem lgri-
mas nas ltimas dcadas, depois de muito sofrimento e muita misria
1
.
Na mesma direo, Ives Gandra da Silva Martins, jurista e pro-
fessor emrito da Universidade Mackenzie, critica em artigo publi-
cado no mesmo jornal o que chama de vis ideolgico ditatorial,
supostamente presente no plano. De to armativo, vale a pena
transcrev-lo parcialmente:
O Programa Nacional de Direitos Humanos, organizado sob inspirao
dos guerrilheiros pretritos [] uma reproduo dos modelos constitucio-
nais venezuelano, equatoriano e boliviano, todos inspirados num centro de
polticas sociais espanhol para o qual o Executivo o nico Poder, sendo o
Judicirio, o Legislativo e o Ministrio Pblico Poderes vicrios, aclitos, su-
bordinados. No programa, pretende-se fortalecer o Executivo, subordinar o
Judicirio a organizaes tuteladas por amigos do rei, controlar a impren-
sa, pisotear valores religiosos, interferir no agronegcio, afastar o direito de
propriedade, reduzir o papel do Legislativo e aumentar as consultas popula-
res, no estilo dos referendos e plebiscitos venezuelanos, alm de valorizar o ho-
micdio do nascituro e a prostituio como conquistas de direitos humanos.
01_NEC86_adorno_p4a21.indd 7 05/04/10 11:02
8 HISTRIA E DESVENTURA: O 3 PROGRAMA NACIONAL DE DIREITOS HUMANOS Srgio Adorno
[2] Silva Martins, I. G. Guerrilha e
redemocratizao. Folha de S. Paulo,
Tendncias/Debates, 22/01/2010.
Quem ler a Constituio venezuelana vericar a extrema semelhana entre
os instrumentos de que dispe Chvez para eliminar a oposio e aqueles que
o PNDH-3 apresenta, objetivando alterar profundamente a lei brasileira
2
.
Vrias outras anlises, disseminadas por outros veculos de im-
prensa, revelam inclinao semelhante. Identicam o programa
com uma espcie de populismo de esquerda, nostalgia ideolgica
de ex-militantes polticos que reclamam a vingana dos vencidos
contra os vencedores. Ainda que de forma caricatural, relembram em
parte o mesmo clima de polarizao ideolgica pr-golpe de Estado
em maro de 1964.
Todavia, essas suspeitas no resistem aos fatos. A histria dos di-
reitos humanos no Brasil de suas origens contemporaneidade
ainda est por ser reconstruda. H poucas menes na historiograa
a reivindicaes de direitos humanos nos primrdios do regime re-
publicano e mesmo no curso das sucessivas interrupes da normali-
dade constitucional, por exemplo entre 1937 e 1945. Tudo indica que
os direitos humanos emergem como tema na arena pblica e poltica
apenas no contexto das lutas contra a ditadura militar (1964-1985),
fortemente inspiradas pela Declarao Universal de 1948 e de seus
desdobramentos. No processo de transio democrtica, assistiu-se
constituio de movimentos de defesa de direitos humanos por todo
o pas, em especial em cidades como So Paulo, Rio de Janeiro, Belo
Horizonte, Recife e Porto Alegre, em parte por inuncia de presses
externas, como a da Liga dos Direitos Humanos da Frana e a poltica
de direitos humanos do governo Carter (1977-1981).
A despeito das desconanas em relao poltica externa da ad-
ministrao Carter, grupos tradicionalmente sensveis mobilizao
poltica como prossionais liberais, jornalistas, professores uni-
versitrios, estudantes, lideranas sindicais , ainda que motivados
por distintas orientaes poltico-ideolgicas, foram progressiva-
mente articulando suas lutas com as organizaes internacionais de
direitos humanos. No curso dos acontecimentos, eclodiram a luta pela
anistia ampla, geral e irrestrita (1978-1979) e a Campanha pelas Diretas
J (1984). Na mesma poca, foras polticas conservadoras, compro-
metidas com a herana deixada pelo regime autoritrio, opuseram-se
tenazmente aos avanos democrticos nessa direo, entre outras ra-
zes porque cuidaram de evitar que denunciados por crimes contra os
direitos humanos viessem a ser julgados por tribunais civis e fossem,
ao nal, condenados. A lei da anistia , por certo, um dos resultados
desses embates.
Qualquer que seja a interpretao que se possa atribuir aos ru-
mos da democracia no Brasil ps-transio, inegvel que os direitos
humanos constituem a espinha dorsal da Constituio de 1988. Ela
01_NEC86_adorno_p4a21.indd 8 05/04/10 11:02
NOVOS ESTUDOS 86 MARO 2010 9
[3] A Cpula do Milnio das Naes
Unidas teve lugar em Nova York, de
6 a 8 de setembro de 2000. Resultou
na Declarao do Milnio das Naes
Unidas (2000), que estabeleceu
metas para reduo da misria, da
pobreza e das desigualdades sociais.
Contempla metas para reduo da
incidncia de epidemias e endemias,
da mortalidade infantil e mortalida-
de materna, da proporo de pessoas
vivendo com rendimentos que a clas-
sicam como miserveis e pobres; e
para expanso da alfabetizao (fe-
minina e masculina), do acesso gua
e ao saneamento bsico, de acesso ao
telefone e ao computador. Ver Biblio-
teca Virtual de Direitos Humanos
(USP), <http://www.direitoshuma-
nos.usp.br>.
[4] A Declarao da Conferncia
Mundial de Viena recomendou que
cada Estado considerasse a oportu-
nidade de elaborao de um plano de
ao nacional voltado para promoo
e proteo dos Direitos Humanos. Em
outras palavras, no mbito da ONU,
reconhecia-se esse plano como pol-
tica pblica. Ao mesmo tempo, a De-
clarao pondera a responsabilidade
dos Estados na implementao dos
Direitos Humanos, particularmente
quando envolvem convenes inter-
nacionais rmadas. Nessa medida, os
Programas so tanto planos governa-
mentais como polticas de Estado.
[5] Nunca demais lembrar, o lan-
amento deu-se durante conjuntura
bastante conturbada: a do trauma
nacional motivado pelo massacre de
Eldorado dos Carajs, no Par.
arma que a Repblica Federativa do Brasil constitui um Estado de-
mocrtico de direito, fundado, alm da soberania e da cidadania, na
dignidade da pessoa humana e no pluralismo poltico. Sob o ponto de
vista das relaes internacionais, orienta-se por inmeros preceitos
inscritos na Declarao Universal de 1948, tais como independncia
nacional, prevalncia dos direitos humanos, autodeterminao dos
povos, no-interveno, igualdade entre Estados, defesa da paz, solu-
o pacca de conitos, repdio ao terrorismo e ao racismo, coope-
rao entre os povos para o progresso da humanidade e concesso de
asilo poltico. A Constituio atribui ao Estado a tarefa de promover,
mediante polticas pblicas, a universalizao do acesso aos direitos
econmicos, sociais, polticos e culturais e de elaborar e executar po-
lticas conseqentes que assegurem a distribuio eqitativa do di-
reito educao, sade, habitao, ao transporte pblico, ao meio
ambiente saudvel, ao lazer e livre produo cultural, metas anadas
tanto com a agenda internacional dos direitos humanos como com os
Objetivos do milnio
3
.
A bem da verdade, os governos civis ps-redemocratizao deram
incio incorporao de direitos humanos nas polticas governamen-
tais. Todavia, foi no governo FHC que o tema entrou denitivamen-
te para a agenda poltica nacional, em parte graas a uma conjuntura
internacional favorvel, em parte devido presena mais destacada
no governo de lideranas reconhecidas e identicadas com direitos
humanos, como os ministros Jos Gregori e Paulo Srgio Pinheiro.
Ainda assim, bom lembrar, no se pode dizer que a composio de
foras e alianas de sustentao do governo FHC fosse inteiramente
simptica agenda, sobretudo quando em pauta estavam iniciativas
que visassem exercer frreo controle civil sobre as foras policiais mi-
litares, ou que pretendessem reparao diante das graves violaes de
direitos humanos ocorridas no curso da ditadura militar. Quando isto
aconteceu, as reaes e as crticas no passaram em branco.
A idia de Programas Nacionais de Direitos Humanos nasceu
na Conferncia Mundial dos Direitos Humanos (Viena, 1993). Nessa
Conferncia, decidiu-se recomendar aos pases presentes que elabo-
rassem programas nacionais com o propsito de integrar a promoo
e a proteo dos direitos humanos como programa de governo
4
. Em 7
de setembro de 1995, o governo FHC anunciou sua inteno de propor
um plano de ao para os direitos humanos.
Contendo 228 propostas, o PDDH-1 foi lanado em 13 de maio de
1996, primeiro documento do tipo na Amrica Latina e um dos primei-
ros no mundo, a exemplo de Austrlia, frica do Sul e Filipinas
5
. Seis
anos depois, ainda no governo FHC, foi lanado o PNDH-2, resultado
de reviso e aperfeioamento do primeiro programa vista das crticas
01_NEC86_adorno_p4a21.indd 9 05/04/10 11:02
10 HISTRIA E DESVENTURA: O 3 PROGRAMA NACIONAL DE DIREITOS HUMANOS Srgio Adorno
[6] A Constituio de 1988 deno-
minada cidad porque, pela primei-
ra vez na histria republicana, no
se limitou a enunciar formalmente
direitos. Alm de estender o elenco
dos direitos individuais e coletivos,
inscrev-los no terreno dos direitos
humanos, indicou instrumentos
para sua garantia e efetividade. Os
instrumentos ampliaram a participa-
o dos cidados na formulao e na
implementao de polticas pblicas,
atravs por exemplo dos conselhos
consultivos e deliberativos.
e recomendaes da IV Conferncia Nacional dos Direitos Humanos
(1999). O PNDH-3 insere-se, por conseguinte, nessa mesma linha de
orientao. Trata-se de uma reviso, aperfeioamento e ampliao do
elenco de direitos humanos a serem protegidos e promovidos. A pro-
psito, no texto introdutrio ao PNDH-2, arma-se que
[] embora a reviso do Programa Nacional esteja sendo apresentada
sociedade brasileira a pouco mais de um ano da posse do novo governo, os
compromissos expressos no texto quanto promoo e proteo dos direitos
humanos transcendem a atual administrao e se projetam no tempo, in-
dependentemente da orientao poltica das futuras gestes (Introduo,
Decreto n 4.229, de 13 de maio de 2002).
Os Programas Nacionais de Direitos so, antes de medidas gover-
namentais, polticas de Estado. Resultam de uma histria recente de
consolidao das instituies democrticas na sociedade brasileira.
Tm por referncia a Constituio de 1988, conhecida como Consti-
tuio cidad
6
. O PNDH-3 no , sob essa perspectiva, uma iniciativa
absolutamente nova, tampouco um tresloucado gesto de militantes
polticos da velha esquerda ou de guerrilheiros do passado, hoje con-
vertidos s regras da sociedade poltica democrtica. Ao sancionar
o Decreto 7.037, de 21 de dezembro de 2010, o presidente Lula agiu
como chefe de Estado, tal como seu predecessor o zera, represen-
tando todos os poderes constitucionais. Era o que se esperaria de seu
papel constitucional.
CONTINUIDADES E INOVAES
Uma breve comparao entre os PNDHs refora ainda mais as li-
nhas de continuidade. As trs edies tm caractersticas comuns. Em
primeiro lugar, sua natureza suprapartidria. Como aponta a literatura
especializada, cada vez mais o respeito, a proteo e a promoo dos
direitos humanos tm se convertido em requisito para consolidao
das instituies democrticas. A despeito de sua jovem democracia,
em comparao com outras experincias do mundo ocidental, a socie-
dade brasileira est imersa nesta mesma tendncia. Em segundo lugar,
os programas pretendem enfrentar a desarticulao entre instncias
decisrias do aparato de Estado e de governo bem como entre gover-
nantes e governados, representados na esfera civil pelas organizaes
no-governamentais (Ongs). Os programas cuidam no apenas de
promover articulaes entre poderes, como entre ministrios e seus
mais distintos organismos e, sempre que possvel, entre governos fe-
deral, estaduais e municipais. Do mesmo modo, convocam parcerias
entre governos e Ongs para alm de um mero contrato de conana.
01_NEC86_adorno_p4a21.indd 10 05/04/10 11:02
NOVOS ESTUDOS 86 MARO 2010 11
No sem razo, as edies indicam rgos responsveis pela execuo
do programa, assim como parceiros. Ao mesmo tempo, sempre que a
execuo de medidas envolva governos estaduais e municipais, o Pro-
grama mantm cautelas em respeito ao pacto federativo, motivo pelo
qual optam pelo formato de recomendaes.
As trs edies incorporam, tambm, uma nova concepo de di-
reitos humanos. Seguindo a orientao da Conferncia Mundial de
1993, reconhece-se a indivisibilidade dos direitos humanos: direitos
humanos no so apenas direitos civis e polticos, mas tambm direi-
tos econmicos, sociais, culturais e coletivos, o que uma grande no-
vidade na histria social e poltica republicana no Brasil. Por m, todas
elas resultam de consultas sociedade civil, em praticamente todo o
territrio nacional, seja sob a forma de seminrio para acolhimento de
propostas e sugestes (PNDH-1), seja sob a forma de Conferncias
Nacionais de Direitos Humanos (como nos PNDH 2 e 3).
Sob esta perspectiva, as trs edies compreendem metas (de curto
e mdio prazos) com objetivos claros e precisos, consubstanciados em
medidas e aes que se irradiam em mltiplas direes e com distintos
alcances. O propsito nal traduzir direitos, consagrados tanto na
Constituio como em acordos internacionais de que o Brasil signa-
trio, em planos visando reduzir desigualdades sociais de toda espcie
e assegurar o exerccio das liberdades civis e pblicas. Em ltima ins-
tncia, pretendem conferir maior consistncia e integrao s aes
governamentais capazes de promover e garantir direitos.
A comparao entre as trs edies indica continuidades, aperfei-
oamentos e inovaes. No PNDH-1, o maior foco residiu no combate
s injustias, ao arbtrio e impunidade, nomeadamente daqueles en-
carregados de aplicar leis. O Programa cuidou da proteo do direito
vida, do direito liberdade, do tratamento igualitrio das leis di-
reitos humanos para todos , dos direitos de crianas e adolescen-
tes, das mulheres, da populao negra, das sociedades indgenas, dos
estrangeiros, refugiados e migrantes, e das pessoas portadoras de de-
cincia, assim como se props lutar contra a impunidade. Abordou
igualmente a educao para os direitos humanos com vistas a fomen-
tar uma cultura de respeito e de promoo. Sinalizou para aes inter-
nacionais, inclusive raticao de convenes internacionais de que o
pas signatrio. Referiu-se ainda ao apoio s organizaes de defesa
dos direitos humanos, bem como ao monitoramento dos programas.
Silenciou quanto aos direitos livre orientao sexual e s identidades
de gnero, o que motivou protestos do movimento LGBT.
Os principais resultados foram alcanados no campo da segurana
pblica, entre os quais se destacam: transferncia da competncia, da
Justia Militar para a Comum, para julgamento de policiais militares
01_NEC86_adorno_p4a21.indd 11 05/04/10 11:02
12 HISTRIA E DESVENTURA: O 3 PROGRAMA NACIONAL DE DIREITOS HUMANOS Srgio Adorno
acusados de crimes dolosos contra a vida; tipicao do crime de tortura
com a xao de penas severas; criminalizao do porte ilegal de armas e
criao do Sistema Nacional de Armas (Sinarm); aprovao do Estatuto
dos Refugiados; criao da Secretaria Nacional de Direitos Humanos;
regulamentao da escuta telefnica (artigo 5 da Constituio federal).
Outra medida, com repercusso, foi a gratuidade do registro de nasci-
mento, vista da existncia de parcela no desprezvel de brasileiros des-
provida desse ttulo, que assegura nacionalidade e cidadania.
O PNDH-2 manteve essas orientaes e ampliou o escopo de di-
reitos a serem protegidos. Compreendeu 518 medidas. Em face das
crticas que o anterior mereceu, este incorporou os direitos de livre
orientao sexual e identidade de gnero, assim como proteo dos
ciganos. Conferiu maior nfase violncia intrafamiliar, o combate ao
trabalho infantil e ao trabalho forado, bem como luta para incluso
dos cidados que demandam cuidados especiais (pessoas portado-
ras de decincia, conforme o texto do programa).
Para alm desses avanos, o PNDH-2 reconhecido por dois enfo-
ques: a incorporao dos direitos econmicos, sociais e culturais que,
por razes polticas, haviam sido sombreados no PNDH-1, e os direi-
tos de afrodescendentes. De fato, anteriormente, a rea econmica do
governo FHC, sobretudo no primeiro mandato, manteve sob frreo
e cerrado controle a poltica econmica e sua execuo oramentria.
Essa poltica de controle scal, visando garantir a estabilidade mone-
tria e os indicadores macroeconmicos, exerceu uma espcie de in-
terdito a todas as demais iniciativas governamentais que demandas-
sem aplicao de recursos extra-oramentrios. Da porque o PNDH-1
no pde, na prtica, aplicar o preceito de indivisibilidade dos direitos,
tal como anunciado na Cpula Internacional de Viena e incorpora-
do agenda poltica brasileira. No PNDH-2, foi possvel incorporar
aqueles direitos. A economia apresentava sinais de maior estabilidade,
a despeito da crise de desvalorizao monetria ao nal do segundo
mandato do governo FHC. Por isso, o PNDH-2 detalhou a proteo
de direitos educao, sade, previdncia e assistncia social,
sade mental, aos dependentes qumicos e portadores de HIV/Aids,
ao trabalho, ao acesso terra, moradia, ao meio ambiente saudvel,
alimentao, cultura e ao lazer.
O segundo enfoque diz respeito aos direitos de afrodescenden-
tes. Pela primeira vez, o Estado brasileiro reconhece a existncia do
racismo e aponta iniciativas visando promover polticas compensat-
rias com o propsito de eliminar a discriminao racial e promover a
igualdade de oportunidades. Trata-se de medidas de ao armativa,
que contemplaram possibilidades de reparao diante da violao sis-
temtica de direitos humanos contra essa populao, ampliao do
acesso dos afrodescendentes justia, cadastramento e identicao
01_NEC86_adorno_p4a21.indd 12 05/04/10 11:02
NOVOS ESTUDOS 86 MARO 2010 13
de comunidades remanescentes de quilombos, preservao da me-
mria e da cultura afrodescendente, participao equilibrada desses
grupos sociais nas propagandas governamentais e em matrias e cam-
panhas publicitrias em geral e reviso dos livros didticos de modo
a resgatar a contribuio de afrodescendentes para a construo da
identidade nacional.
O PNDH-3 cuidou de aprofundar e ampliar o elenco de direitos. Ele
responde, em grande medida, s demandas nascidas de cinqenta con-
ferncias temticas realizadas desde 2003 (segurana alimentar, educa-
o, sade, igualdade racial, direitos da mulher, crianas e adolescentes,
habitao, meio ambiente, entre outras) e s concluses da XI Confern-
cia Nacional de Direitos Humanos (realizada em dezembro de 2008),
precedida de amplo processo consultivo por meio de conferncias pr-
vias (Conferncias Livres), conferncias estaduais e distritais, que
elegeram 1.200 delegados e indicaram 800 observadores e convidados.
Comparado aos anteriores, mais extenso e com organizao dis-
tinta. Est estruturado em torno de seis eixos interao democr-
tica entre Estado e sociedade civil; desenvolvimento e direitos huma-
nos; universalizao de direitos em contexto de desigualdades sociais;
segurana pblica, acesso justia e combate violncia; educao e
cultura em direitos humanos; e direito memria e verdade. Esses
eixos esto subdivididos em 25 diretrizes, 82 objetivos estratgicos e
521 aes programticas. Sua redao identica organismos respon-
sveis pela execuo e parcerias. agrantemente mais extenso do que
as edies anteriores, mas sua linguagem e mesmo redao no se di-
ferenciam substantivamente.
As aes programticas gravitam em torno de um universo lxico:
apoiar, fomentar, criar mecanismos, aperfeioar, estimular, assegurar
e garantir, articular e integrar, propor, elaborar, denir, ampliar, expan-
dir, avanar, incentivar, fortalecer, erradicar, promover, adotar (medi-
das), desenvolver, produzir (informaes, pesquisas), instituir (cdi-
go de conduta), incluir, implementar. Opinies veiculadas na mdia
impressa e eletrnica observaram que os direitos foram anunciados
nos PNDHs 1-2 em linguagem mais contida, enquanto no PNDH-3
a linguagem mais direta, desabrida como lembrou o ex-ministro
da Justia Jos Gregori, cujo ministrio foi responsvel pela primeira
edio. A despeito desses reparos, em essncia, o PNDH-3 conserva as
aes programticas das edies anteriores, porm com maior deta-
lhamento. Igualmente, como nas anteriores, algumas medidas depen-
dem de leis e inclusive de mudanas constitucionais.
Todavia, foroso reconhecer, o PNDH-3 introduziu vrias inova-
es, como respostas s crescentes demandas da sociedade civil. Entre
elas, algumas provocaram ruidosa polmica, como a proposta de cria-
01_NEC86_adorno_p4a21.indd 13 05/04/10 11:02
14 HISTRIA E DESVENTURA: O 3 PROGRAMA NACIONAL DE DIREITOS HUMANOS Srgio Adorno
o da Comisso Nacional de Verdade, a descriminalizao do aborto, a
unio civil entre pessoas do mesmo sexo, o direito de adoo por casais
homoafetivos, a interdio ostentao de smbolos religiosos em es-
tabelecimentos pblicos da Unio, o controle da mdia e a adoo de
mecanismos de mediao judicial nos conitos urbanos e rurais,
[] priorizando a realizao de audincia coletiva com os envolvidos, com
a presena do Ministrio Pblico, do poder pblico local, rgos especializa-
dos e Polcia Militar, como medida preliminar avaliao da concesso de
medidas liminares, sem prejuzo de outros meios institucionais para soluo
de conitos (Eixo IV, diretriz 17, objetivo estratgico VI Acesso justia
no campo e na cidade).
De um modo ou outro, esses temas polmicos j estavam presen-
tes nas edies anteriores, ainda que em formulaes mais contidas
e discretas. No caso da descriminalizao do aborto, o PNDH-1 nada
disse. No PNDH-2, o tema comparece, porm sob uma formulao
muito prxima de sua atual inscrio legal. Fala-se em direitos re-
produtivos como conceito a ser disseminado e estimulado em cam-
panhas de pr-natal e parto humanizado, bem como na preveno
da mortalidade materna e da gravidez na adolescncia. Ao mesmo
tempo, considerou o aborto como tema de sade pblica, com ga-
rantia do acesso aos servios de sade nos casos previstos em lei.
Na mesma direo, prope o desenvolvimento de programas educa-
tivos de planejamento familiar, promovendo acesso aos mtodos
anticoncepcionais no mbito do SUS. Portanto, a polmica com
as igrejas j estava instaurada. No PNDH-3, o tema deslocado do
mbito da sade pblica para a diretriz combate s desigualdades
estruturais (Eixo III, objetivo estratgico III Garantia dos direitos
das mulheres para o estabelecimento das condies necessrias para sua plena
cidadania). Nesta edio, prope-se apoiar a aprovao do projeto
de lei que descriminaliza o aborto, considerando a autonomia das
mulheres para decidir sobre seus corpos. Trata-se de substantiva
mudana de enunciado. O deslocamento d-se da esfera da sade
pblica (portanto, de uma esfera pblica de cuidados coletivos) para
a esfera de deciso individual e subjetiva, nem sempre considerada
pela opinio pblica como fonte legtima de direitos que envolvem
direitos de amplas maiorias. Portanto, sustenta-se aqui a hiptese
de que a linguagem do PNDH-3 direta e, mesmo at, isenta do pu-
dor poltico de que se costumam cercar os formuladores de polticas
pblicas em reas da vida associativa to sensveis a polmicas e a
valores e vises de mundo dicotmicas e polarizadas.
Como armado anteriormente, o PNDH-1 silenciou a respeito da
livre orientao sexual e identidade de gnero. O PNDH-2 incluiu es-
01_NEC86_adorno_p4a21.indd 14 05/04/10 11:02
NOVOS ESTUDOS 86 MARO 2010 15
[7] Regul amentado pel a Lei
n- 8389/91.
ses direitos, priorizando duas diretrizes: luta contra o preconceito e
as formas de discriminao e combate violncia contra os GLTTB
(gays, lsbicas, travestis, transexuais e bissexuais). No entanto, nas
diretrizes pertinentes orientao sexual j propunha apoiar a regu-
lamentao da parceria civil registrada entre pessoas do mesmo sexo e
a regulamentao da lei de redesignao de sexo e mudana de registro
civil para transexuais. O PNDH-3, portanto, rearmou esses objeti-
vos, embora tenha sido mais ousado em reconhecer o direito adoo
por casais homoafetivos. Na mesma direo, as trs edies armam
a liberdade de culto e de crena. Combatem a intolerncia religiosa,
a veiculao de mensagens racistas e/ou xenofbicas e incentivam o
dilogo entre movimentos religiosos com vistas construo de uma
sociedade pluralista. O PNDH-3 foi mais alm ao propor a extino
de smbolos religiosos das dependncias onde funcionam servios da
Unio como garantia de laicidade do Estado.
Tanto nas edies anteriores como na atual essas questes no dei-
xaram de ser alvo de crticas. Anal, o conservadorismo moral ainda
forte na sociedade brasileira, incentivado por igrejas e seitas, segmen-
tos da mdia impressa e eletrnica e pelo tradicionalismo da educa-
o bsica no Brasil. As mudanas custam a ser assimiladas, mesmo
quando muitos reconheam que o aborto e a homossexualidade faam
parte da realidade de muitas famlias, nas suas mltiplas formas de
organizao e associao, ou que muitos se declarem formalmente
religiosos, embora ausentes das igrejas e dos rituais cotidianos de re-
armao da f.
Quanto ao controle da mdia, esse um tema que mereceria maior
ateno. A Constituio garante a liberdade de expresso e opinio e
veda a censura sob quaisquer formas. Nos artigos 220 e 221, estabele-
ce que lei federal regular diverses e espetculos pblicos e indica os
princpios que devem reger a produo e a programao das emisso-
ras de rdio e televiso, o que pode apontar para instrumentos regu-
latrios. J o artigo 224 previu a instituio, no Congresso Nacional,
de um Conselho de Comunicao Social
7
. As fronteiras e os limites
entre regulao e restrio de direitos , por conseguinte, tnue e no
raro esto subordinados aos humores dos governantes e legislado-
res. O PNDH-1 apostou no dilogo entre produtores e distribuidores
visando cooperao para o cumprimento da legislao em vigor. O
PNDH-2 foi mais direto: props garantir a
[] possibilidade de scalizao da programao das emissoras de rdio
e televiso, com vistas a assegurar o controle social sobre os meios de comu-
nicao e a penalizar, na forma da lei, as empresas de telecomunicao que
veicularem programao ou publicidade atentatria aos direitos humanos.
01_NEC86_adorno_p4a21.indd 15 05/04/10 11:02
16 HISTRIA E DESVENTURA: O 3 PROGRAMA NACIONAL DE DIREITOS HUMANOS Srgio Adorno
[8] A noo de controle social, re-
ferida nos programas, ambgua.
Quem deve exercer o controle social
e em que consiste? a sociedade
que, por meio do debate e da crtica,
acompanha a veiculao de notcias a
respeito de direitos humanos, como,
por exemplo, a Associao Nacional
dos Direitos da Criana (Andi) moni-
tora as informaes que circulam so-
bre crianas e adolescentes? Ou ser
designado um rgo governamental
para exercer essa tarefa, fundado em
regulamentos?
O PNDH-3 mantm a mesma diretriz; contudo, prope criar
um ranking nacional de veculos de comunicao comprometidos
com os princpios dos Direitos Humanos, assim como os que co-
meterem violaes.
No o caso de se fazer, aqui, um debate acurado a respeito do
alcance dessas propostas. certo que os programas no pretendem
exercer controle social
8
sobre toda a mdia, to-somente sobre as in-
formaes a respeito de direitos humanos. Se isto censura, ques-
to para o debate pblico e poltico. Nunca demais lembrar, como
j dito antes, que direitos humanos so o alicerce da Constituio
federal. Pode-se argumentar que os programas pretendem justa-
mente proteger esse alicerce contra possveis e eventuais ataques,
o que, no limite, estaria colocando em risco a prpria estabilidade
institucional da sociedade brasileira. Desde logo se v que o debate
complexo justamente porque imerso no emaranhado de direitos
de vrias espcies, referido a distintos escopos e voltado proteo
de bens diversos.
No tocante ao acesso justia, O PNDH-1 no se referiu direta-
mente aos mecanismos de mediao de conitos agrrios e urbanos.
PNDH-2 refere-se a estes mecanismos. E mais, props apoiar a lei
complementar 88/96, que estabeleceu rito sumrio, assim como ou-
tros instrumentos legais para dinamizar expropriao de terra para
ns de reforma agrria, assegurando-se, para prevenir atos de violn-
cia, maior cautela na produo de liminares. O PNDH-3 conservou
este propsito, conquanto tenha introduzido o dilogo entre as partes
como medida preliminar concesso de liminares. Portanto, a questo
j estava presente na edio anterior. Se pertinentes, as duras crticas
da presidente da CNA e do ministro Reinhold Stephanes (Agricultu-
ra, governo Lula), segundo as quais a medida provocar instabilidade
jurdica no campo, deveriam ser estendidas edio sob responsabi-
lidade do governo FHC. Certamente, se h instabilidade nos conitos
sociais no campo, eles se devem a razes mais complexas, e no se
resumem s intervenes judiciais.
Por m, o direito memria e verdade. No o caso de historiar
a luta da sociedade brasileira, ou ao menos de seus segmentos mais
organizados, pelo acesso aos arquivos da ditadura, pelo direito a to-
mar conhecimento do que se passou com aqueles que desapareceram
ou foram mortos durante a ditadura, especialmente os que estavam
sob custdia das foras repressivas, e pela responsabilizao daqueles
que cometeram graves violaes de direitos humanos. Essas reivindi-
caes estiveram presentes em todos os movimentos pela reconstru-
o da normalidade democrtica, desde a edio de Brasil: nunca mais,
na luta pela anistia, nas campanhas pelas Diretas-j e tantos outros
movimentos de armao de direitos. Na transio para a democra-
01_NEC86_adorno_p4a21.indd 16 05/04/10 11:02
NOVOS ESTUDOS 86 MARO 2010 17
cia, foram postergados para permitir o retorno ao Estado de direito
com o aval dos militares e da classe poltica que havia sustentado o
regime autoritrio. As duas primeiras edies no zeram meno a
esses direitos, seno indiretamente quando advogaram reparaes
para graves violaes de direitos humanos. Foi com o PNDH-3 que se
incorporou o tema.
Havia antecedentes. A Secretaria Nacional de Direitos vinha se
ocupando do assunto: publicou o relatrio Direito memria e
verdade (2007), reunindo resultados de pesquisas a respeito da
represso dissidncia poltica durante a ditadura. Igualmente, a
Comisso de Anistia havia alcanado a marca de 700 sesses de
julgamento. Desde 2008, patrocinava as caravanas de anistia, com
o propsito de divulgar os casos julgados em todo o pas. Reivin-
dicaes nessa direo e sentido foram se fortalecendo na socieda-
de brasileira h, pelo menos, uma dcada, seja em virtude da res-
ponsabilizao de governantes e agentes pblicos comprometidos
com as ditaduras no Chile, na Argentina e no Peru, seja por fora da
descoberta, aqui e acol, de arquivos que se julgavam perdidos ou
destrudos. Nestas sociedades, esses casos ensejaram abertura de
processos penais em cortes civis, levando os autores condenao e
priso por penas longas.
Foi neste contexto que o PNDH-3 props a criao de uma Co-
misso Nacional de Verdade, composta de forma plural e supraparti-
dria, com mandatos e prazos denidos, para examinar as violaes
de Direitos Humanos praticadas no contexto da represso poltica no
perodo mencionado. O Programa ousou mais ao propor legislao
de abrangncia nacional proibindo que logradouros, atos e prprios
nacionais e prdios pblicos recebam nomes de pessoas que pratica-
ram crimes de lesa-humanidade, bem como determinar a alterao de
nomes que j tenham sido atribudos (Eixo 6 Direito Memria e
Verdade, Diretriz 25, ao programtica c).
No necessrio esforo para compreender as razes pelas quais
essas proposies suscitaram crise no governo, ameaaram dois mi-
nistros o da Defesa e o dos Direitos Humanos de demisso,
provocaram protestos de setores das foras armadas e uma torrente
de crticas contra o revanchismo do PNDH-3, inclusive de segmen-
tos civis da opinio pblica. Associados a ex-militantes de esquerda
com posies proeminentes no governo, a ministra Dilma Rousseff, o
ministro Franklin Martins e o prprio ministro Vannuchi, as crticas
arrastaram na sua cauda todas as demais crticas referidas anterior-
mente. To contundentes foram as crticas e as tenses entre o Mi-
nistrio da Defesa e a Secretaria Nacional de Direitos Humanos que o
governo se viu constrangido a rever os termos de criao da Comisso
Nacional de Verdade.
01_NEC86_adorno_p4a21.indd 17 05/04/10 11:02
18 HISTRIA E DESVENTURA: O 3 PROGRAMA NACIONAL DE DIREITOS HUMANOS Srgio Adorno
[9] Por certo, um tratamento mais
denso e completo desta anlise exi-
giria considerar as mudanas que se
vericaram no domnio dos conitos
sociais, tanto na sociedade brasileira
como nas esferas internacionais que
podem ter reascendido a polarizao
entre defensores e crticos dos direi-
tos humanos.
Se, com exceo do domnio do direito memria, existem linhas
de continuidade e de evoluo entre as trs edies do Programa Na-
cional de Direitos Humanos, por que tanta celeuma? O que explicam
essas reaes to duras, que os programas anteriores no conheceram?
RAZES DA POLMICA
Certamente, a introduo do tema memria e verdade um dos
motivos
9
. Entre outras questes sensveis polarizao poltico-ideo-
lgica, a apurao de responsabilidade pelas graves violaes de di-
reitos humanos durante a ditadura militar permanece um divisor de
guas. Neste domnio, o corporativismo mantm-se forte a despeito
da sucesso geracional e da renovao dos quadros militares. Aparen-
temente, no h ssuras, tampouco a gerao de novos comandan-
tes parece inclinada a rever sua histria a histria dos vencedores,
como costumam dizer , o que poderia abrir as portas, para alm das
reparaes aceitas com certa resistncia, para a responsabilizao e
punio daqueles diretamente envolvidos na represso, e turvar ima-
gens socialmente construdas. A ausncia de uma justia de transio,
logo aps o retorno democracia, contribuiu para a persistncia de
tabus isto , interdio de se falar livremente e em pblico a respeito
de temas delicados ou perigosos, de abordar zonas de conitos
no resolvidos ou superados.
A ausncia de uma justia de transio contribuiu igualmente para
que esses temas e talvez mesmo no seja menos verdadeiro para
outros como a descriminalizao do aborto, a unio civil entre casais
do mesmo sexo, a adoo por casais homoafetivos, o controle social da
mdia fossem abordados segundo um estilo, por assim dizer, direto,
abrupto e em direo ao confronto. Esse , ou era, em grande medida,
um estilo de fazer poltica muito prximo do partido que elegeu o pre-
sidente Lula. Como se sabe, os vnculos do PT com movimentos so-
ciais so embrionrios. A idia de democracia direta, baseada em am-
plas consultas populares, com destacada organizao e participao
de delegados e representantes, com assento em conselhos consultivos
e diretivos, com elevada capacidade de traduzir reivindicaes em re-
gulamentos e planos de ao, sempre esteve identicada com este par-
tido e seus militantes. No raro, este estilo de poder caminhou no sen-
tido de confrontao de idias e posies, de que resultaram protestos
coletivos sob as mais distintas formas (das greves e manifestaes de
rua, s campanhas partidrias e obstrues parlamentares).
No poder, sob a liderana do presidente Lula e com governabilida-
de assegurada por um leque de alianas da extrema direita extrema
esquerda , esse estilo de fazer poltica no mais hegemnico. Tal-
01_NEC86_adorno_p4a21.indd 18 05/04/10 11:02
NOVOS ESTUDOS 86 MARO 2010 19
vez, mais do que o governo FHC, que dependeu de uma aliana ma-
joritria entre PSDB e DEM, partidos cuja imerso nos movimentos
sociais rarefeita, o governo Lula agrantemente menos uniforme
em seu perl do que talvez parea. Embora a unidade no interior de go-
vernos que dependem de alianas entre partidos com perl ideolgico
distinto seja quase um mito, certo que neste governo ela aparece mais
vulnervel ao loteamento interno, disputa entre ministrios, ao en-
castelamento de interesses e tudo isso a despeito das virtudes reco-
nhecidas do presidente em mediar conitos e alcanar consensos. No
o caso de repertoriar os principais embates. Basta apenas lembrar os
confrontos entre os Ministrios da Agricultura e do Meio Ambiente e,
mais recentemente, entre o Ministrio da Defesa e a Secretaria Nacio-
nal de Direitos Humanos em torno do lanamento do PNDH-3.
Dadas as suas caractersticas e suas relaes contidas com os movi-
mentos sociais, o governo FHC tinha condies polticas mais favor-
veis para exercer com pudor a oportunidade poltica de discutir temas
e questes delicados, como se viu, ainda que isto gerasse protestos e
crticas de movimentos sociais, ligados ou no ao PT. Embora livres, as
consultas populares produziam reivindicaes que eram politicamen-
te tratadas. Evitou-se, o quanto possvel, confrontos, conquanto as cr-
ticas fossem, a par de inevitveis, necessrias. Em matria de direitos
humanos, atravessou oceanos sem grandes turbulncias.
No de se esperar que os movimentos de defesa de direitos se-
jam contidos. A paixo lhes inerente, sobretudo quando se trata de
colocar, lado a lado, como se fosse um acerto de contas, as heranas
do passado e as tarefas do futuro. Todavia, essa estreita ligao entre
assemblias e decises polticas, quando transportada para a esfera
governamental, no pode deixar de trazer consigo um turbilho de
crticas. As mais exageradas viram no PNDH-3 a substituio da carta
constitucional, o prenncio de uma ruptura institucional ou a anulao
do papel exercido nas democracias pelo parlamento, este espao onde
os representantes do povo votam as leis e referendam programas de
governo. Quando, alm da memria e da verdade, veio tona o te ma do
controle social da mdia, o estopim estava detonado. O fantasma do
estatismo de esquerda veio novamente assombrar mentes e acender
espritos vigilantes contra ideais sepultados com lgrimas. No mais,
a conjuntura pr-eleitoral cumpriu seu papel, tornando o espao poltico
mais sensvel e mais inclinado ao confronto do que negociao. As-
sim, tambm ressuscitou o lado conservador da sociedade brasileira, em
matria de hbitos e costumes, suas tradicionais diculdades de aceitar
diferenas, de conviver com novos padres de relacionamento, menos
hierarquizados, menos sujeitos a regras xas e rgidas.
As crticas ao PNDH-3 so bem-vindas, porque necessrias vida
democrtica. As polmicas revelaram-se exageradas. H mais conti-
01_NEC86_adorno_p4a21.indd 19 05/04/10 11:02
20 HISTRIA E DESVENTURA: O 3 PROGRAMA NACIONAL DE DIREITOS HUMANOS Srgio Adorno
nuidade entre as trs edies do Programa Nacional de Direitos Hu-
manos do que rupturas. Pensados na Conferncia Mundial dos Di-
reitos Humanos de Viena, esses programas foram concebidos como
instrumento capaz de conferir maior unidade e coerncia proteo e
promoo desses direitos. Articulam diferentes e mltiplas iniciati-
vas, em torno de objetivos comuns e metas programticas, conferindo
responsabilidades a agentes e agncias. No pretendem substituir os
instrumentos tradicionais de fazer poltica institucional, tampouco
os espaos onde a poltica debatida, negociada e as leis so votadas.
curioso, alis, que as crticas no tenham se detido em um quesito
presente nas trs edies: a exigncia de monitoramento do programa,
que deve ser feito periodicamente. Esse , de fato, o espao da crtica.
nele que se pode confrontar o ideal e o real, o que se props e o que se
fez, avanos e recuos. por meio do monitoramento que os governos
cam sujeitos a cobranas e mais do que isto vulnerveis em suas
tarefas de proteger a espinha dorsal da constituio poltica brasileira.
Srgio Adorno professor titular do Departamento de Sociologia (FFLCH), coordenador do
Ncleo de Estudos da Violncia (NEV-CEPID-USP) e da Ctedra Unesco de Direitos Humanos,
Educao para a Paz, Tolerncia e Democracia.
Rece bido para publi ca o
em 2 de maro de 2010.
NOVOS ESTUDOS
CEBRAP
86, maro 2010
pp. 5-20
01_NEC86_adorno_p4a21.indd 20 05/04/10 11:02
01_NEC86_adorno_p4a21.indd 21 05/04/10 11:02