Implementação Do Consenso - Itamaraty, Ministério Da Fazenda e A Liberalização Brasileira

A Implementao do Consenso: Itamaraty, Ministrio
da Fazenda e a ...

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A Implementao
do Consenso:
Itamaraty,
Ministrio da
Fazenda e a
Liberalizao
Brasileira*
Daniel Ricardo Castelan**
Este trabalho analisa a poltica comercial brasileira no perodo em que
foram tomadas as principais medidas de liberalizao da economia,
nos governos de Jos Sarney (1985-1989), Fernando Collor de Mello
(1990-1992) e Itamar Franco (1992-1994). O problema que motivou a
pesquisa que, embora a conduo das negociaes comerciais e o
gerenciamento do regime de importaes fossem competncia de
agncias distintas da burocracia brasileira, nos governos de Sarney,
Collor e Itamar houve uma convergente mudana em direo abertu-
ra comercial tanto nas negociaes do Acordo Geral sobre Tarifas e
Comrcio (GATT, na sigla em ingls) quanto no regime de importa-
es. Enquanto diplomatas negociavam em Genebra os nveis de tarifa
consolidada e a agenda que direcionaria as negociaes, no Brasil foi

Artigo recebido em abril e aprovado para publicao em agosto de 2010. Este trabalho parte da
Dissertao de Mestrado apresentada no Instituto de Relaes Internacionais da Pontifcia Universida-
de Catlica do Rio de Janeiro (IRI/PUC-Rio), intitulada O fim do consenso de o consenso do fim: a
reforma da poltica comercial brasileira entre 1985 e 1994. Agradeo sinceramente os comentrios
valiosos de Letcia de Abreu Pinheiro, Maria Regina Soares de Lima e Carlos Pio, ressalvando que
todos os erros so de minha autoria.
Doutorando em Cincia Poltica pelo Instituto de Estudos Sociais e Polticos da Universidade do
Estado do Rio de Janeiro (IESP-UERJ). E-mail: danielcastelan@gmail.com.

Daniel Ricardo Castelan

564 CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 32, n. 2, julho/dezembro 2010

conduzida, a partir de 1988, uma reforma tarifria que tinha como um
dos objetivos, segundo o secretrio-executivo da Comisso de Poltica
Aduaneira (CPA), Jos Tavares de Arajo Jr. (apud PIO, 2001, p.
215), possibilitar ao pas participa[r] ativamente das polticas regio-
nais e globais de abertura comercial ento em curso, especialmente do
acordo Brasil-Argentina e das rodadas do Uruguai.
1

Existe uma ampla literatura que estuda perodos em que um grande
nmero de pases, com sistemas poltico-sociais distintos, implemen-
taram polticas econmicas convergentes. A coletnea feita por John
L. Campbell e Ove K. Pedersen (2001) destaca-se pela clareza e fora
argumentativa dos autores, que estudam a ascenso do neoliberalismo
a partir do instrumental terico institucionalista. Ao examinar a im-
plantao da supply-side economics nos EUA dos anos 1980, Camp-
bell e Pedersen (2001) chegam concluso de que esse conjunto de
ideias avessas ao keynesianismo se tornou politicamente influente
porque foi visto como vivel para a resoluo de problemas econmi-
cos da poca, e terminou por se disseminar em instituies respons-
veis pela formulao da poltica econmica norte-americana.
A interao entre ideias e instituies tambm analisada por Kathryn
Sikkink (1991), em um estudo sobre o desenvolvimentismo no Brasil
de Juscelino Kubitschek (1956-1961) e na Argentina de Arturo Fron-
dizi (1958-1962). Seu trabalho mostra que a implementao do desen-
volvimentismo foi precedida pela formao de um pensamento eco-
nmico que vinculava o crescimento atuao do Estado na economia
e sua posterior incorporao por burocracias estatais nesses dois pa-
ses.
Neste trabalho, baseei-me nos pressupostos tericos de Sikkink, assim
como de Campbell e Pedersen, para estudar a desmontagem do mode-
lo desenvolvimentista nas instituies de poltica comercial do Brasil,
quando foram adotadas medidas com o objetivo de reduzir a participa-
o do Estado na alocao de recursos. O argumento terico que sub-
jaz o trabalho , portanto, que a incorporao de determinadas ideias
em instituies responsveis pela formulao poltica pode resultar na
redefinio de diretrizes polticas.
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H trs aspectos do caso brasileiro que tornam o modelo de Sikkink,
Campbell e Pedersen bastante adequado anlise da liberalizao. O
estudo da abertura com nfase em ideias e instituies se baseia em
algumas premissas contrrias s abordagens racionalistas, que afir-
mam que atores ajustam os meios disponveis para atingir alguns fins
desejados, de acordo com uma ordem predefinida de preferncias e
interesses. Pode-se dizer que, em casos de crise, como a que perpassou
os governos em estudo, as certezas dos atores quanto aos meios ade-
quados para se atingir determinados fins so fortemente abaladas. A
relao entre momentos de crise e a incerteza dos agentes subli-
nhada por Mark Blyth (2002), que caracteriza perodos como a dcada
de 1980 como propcios para a emergncia de ideias reformistas. Os
prprios diplomatas que atuaram na definio da posio brasileira
para a Rodada Uruguai reconhecem que ignoravam os custos ou bene-
fcios que a abertura comercial poderia trazer para o pas. Como colo-
cou Sebastio do Rego Barros, chefe do Departamento Econmico do
MRE entre 1985 e 1988, ns ramos muito mal preparados para ne-
gociar, [...] e a gente ia um pouco pelo jeito; uma negociao sobre
servios algo que, em princpio, no deveria ser bom para o Brasil,
uma negociao sobre propriedade intelectual, a mesma coisa.
2
Dessa
forma, um estudo das ideias compartilhadas pelos principais decisores
sobre a crise na dcada perdida crucial para se entender a reforma
implementada na poltica comercial.
Um segundo aspecto que fortalece a utilizao desse modelo teri-
co que o Brasil adotou, aps as crises de 1929 e dos anos 1980,
polticas completamente opostas para solucionar problemas eco-
nmicos muito semelhantes, caracterizados pela reduo de reser-
vas em moeda estrangeira e crescimento econmico medocre.
Enquanto a crise de 1929, a recesso aps a Segunda Guerra Mun-
dial e os choques de petrleo dos anos 1970 motivaram a adoo de
barreiras importao com vistas a solucionar a escassez de capi-
tal, ao final dos anos 1980 o Brasil extinguiu controles importa-
o e adotou padres de regulao de propriedade intelectual exa-
tamente com o mesmo objetivo de solucionar a escassez de pou-
pana e fomentar o crescimento econmico. Esses fatores sugerem


que polticos e burocratas responsveis pela formulao da poltica
comercial compartilharam, em momentos distintos, vises contr-
rias sobre o papel da interveno do Estado na promoo do desen-
volvimento econmico. Dessa maneira, crises prolongadas geral-
mente contribuem para o fim de certas polticas e criam um ambi-
ente propcio a inovaes, mas no indicam quais diretrizes substi-
tuiro aquelas que se mostraram incapazes de promover o cresci-
mento. Nessas condies, o estudo do pensamento econmico dos
atores pode indicar os motivos das reformas implementadas no
final dos anos 1980 e incio dos 1990.
Em terceiro lugar, para que ideias econmicas de burocratas e polti-
cos produzam resultados, necessrio que as instituies nas quais
atuam sejam relativamente autnomas na implementao de polticas
pblicas frente a presses setoriais da sociedade. Caso contrrio, inte-
resses de setores especficos podem impedir a adoo da poltica pre-
tendida. No Brasil, uma das caractersticas do Ministrio das Relaes
Exteriores (MRE) sua grande autonomia perante a sociedade, o que
empresta s ideias, conceitos e paradigmas dos membros da corpora-
o grande importncia na definio das polticas. Embora em algu-
mas instituies no governo Sarney tenha havido canais de participa-
o de grupos privados na definio da poltica comercial, especial-
mente no Ministrio da Fazenda, eles foram praticamente eliminados
durante o governo Collor, por meio de uma reforma institucional que
tinha como objetivo exatamente extirpar interesses privados da formu-
lao da poltica econmica. Assim, o estudo do pensamento econ-
mico daqueles que estiveram frente dessas burocracias extrema-
mente importante para a compreenso da reforma na poltica comerci-
al brasileira.
A Ref orma da Poltica Comercial
no Itamaraty
Ao estudar a participao do Brasil no GATT, Marcelo de Paiva A-
breu (2007, p. 165) defende que, na Rodada Uruguai, o Brasil distan-
ciou-se do grupo de pases do Terceiro Mundo quando se industriali-
zou e diversificou sua pauta de exportaes. A argumentao de A-
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breu supe que certas condies materiais precipitam resultados pol-
ticos. Dessa maneira, o distanciamento brasileiro do Terceiro Mundo
teria sido resultado natural da diversificao do seu parque industrial.
Ao longo do trabalho, sustento um argumento sensivelmente distinto do
apresentado por Abreu, ao mostrar que existiam dissensos no Ministrio
das Relaes Exteriores sobre qual poltica adequada para tirar o pas da
estagnao. Da mesma maneira que o apoio brasileiro ao G-77 se base-
ou fortemente na disseminao de ideias de Ral Prebisch acerca do
papel do comrcio internacional na promoo do desenvolvimento, na
Rodada Uruguai a incorporao de princpios liberais posio brasilei-
ra foi resultado da disseminao de certos princpios e conceitos entre
membros da corporao, de maneira semelhante ao que ocorreu na
reforma do regime de importaes levada a cabo pelo Ministrio da
Fazenda.
Outros autores defendem que a liberalizao e a adoo de compro-
missos na Rodada Uruguai seriam um reflexo da diminuio do papel
do Itamaraty na formulao da poltica comercial perante a Fazenda
durante os governos de Collor e Itamar. Amado Cervo e Clodoaldo
Bueno (2002, p. 456) argumentam nessa direo, quando afirmam que
o processo decisrio em poltica exterior do Itamaraty perdeu fora
[...], na medida em que as decises nas reas da alfndega, das finan-
as externas e da abertura empresarial foram deslocadas para as auto-
ridades econmicas, que aplicavam diretrizes monetaristas e liberais
com desenvoltura.
Os autores reconhecem que o Itamaraty passou por uma crise no incio
da dcada, mas apresentam um argumento contrafactual ao dizerem
que o Brasil teria adotado uma postura distinta caso fosse delegada ao
Itamaraty a conduo da poltica comercial, tendo em vista o pensa-
mento crtico que emergiu com fora durante o governo Itamar. Es-
ses autores consideram que a reduo do poder decisrio do Itamaraty
perante outras burocracias do Estado contribuiu para a liberalizao.
Ao longo do artigo, sustento a hiptese de que, ainda que importantes
passos da abertura tenham sido tomados pelos setores econmicos do
governo, no incio da dcada de 1990 a corporao diplomtica havia


incorporado ideias favorveis liberalizao, o que contribuiu para a
redefinio da posio negociadora brasileira no GATT. Em outras
palavras, o Itamaraty no se manteve um ncleo de resistncia desen-
volvimentista diante das reformas liberais, como sugerem os autores.
Ao longo da Rodada Uruguai, esfacelou-se o consenso em torno das
teses cepalinas que havia prevalecido entre o grupo que esteve na
chefia dos postos econmicos do MRE at meados da dcada de 1980.
No Itamaraty, o consenso em torno do modelo de industrializao por
substituio de importaes ruiu, embora no se tenha formado um
novo consenso, como ocorreu na Fazenda.
Itamaraty: caractersticas
institucionais e continuidade
poltica
O Itamaraty conhecido pela grande continuidade das diretrizes de
poltica externa ao longo do tempo, entre geraes distintas de diplo-
matas. Alguns autores explicam a linearidade com base em fatores
institucionais, que se referem tanto a caracteres formais daquele mi-
nistrio, como o sistema de promoo e admisso carreira, quanto a
atributos normativos ou cognitivos, como a cultura organizacional e a
grande legitimidade da corporao na formulao de paradigmas de
poltica externa, que fortalecem a autonomia do MRE perante a socie-
dade e outras agncias governamentais.
Uma caracterstica importante para explicar a continuidade nas diretri-
zes de poltica externa a cultura organizacional do Itamaraty, cons-
truda em torno de legados dos grandes patronos da diplomacia, que
fundaram uma tradio que se transmite ao longo das geraes. A
imagem do Baro do Rio Branco est sempre presente para os mem-
bros da corporao, trazendo-lhes memria o acervo da Casa, que
inclui o pacifismo, o respeito a tratados e o pragmatismo, e que confe-
re atuao diplomtica determinado sentido histrico. Cheibub
(1985, p. 120) afirma que a gesto do Baro do Rio Branco represen-
tou um marco histrico fundamental na vida institucional do Itama-
raty. Essa caracterstica fortalece a cultura organizacional dessa bu-
rocracia, que se assemelha muito s organizaes militares no que
tange identificao com smbolos e estrutura de carreira.
3
Nesse
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sentido, difcil que uma ideia completamente nova sobre poltica
externa ganhe legitimidade imediata entre os membros da corporao.
No fortuito o fato de que novos conceitos da diplomacia geralmente
venham atrelados a tradies anteriores, com vistas a garantir sua
legitimidade perante a corporao diplomtica.
4

Indivduos que estiveram frente do ministrio em perodos de mu-
danas na ordem internacional reconhecem o peso da tradio no deli-
neamento das polticas da instituio. Em depoimento, o ex-ministro
Celso Lafer (1993, p. 11) afirmou que, em uma conjuntura comple-
tamente diferente, [se] sentia ligado a uma trajetria poltica a que, de
uma forma ou de outra, estava dando continuidade. Da mesma forma,
Marclio Marques Moreira (2001, p. 234), ao comentar a reao do
Itamaraty diante das reformas implementadas no governo Collor,
descreveu a influncia do ministrio na formatao da viso dos agen-
tes: o problema no eram as pessoas em si, muitos deles brilhantes
diplomatas, era a cultura do Itamaraty, ainda impregnada da herana
dos barbudinhos.
5

Outro elemento de continuidade se refere capacidade dessa corpora-
o de formular conceitos de poltica externa e angariar apoio doms-
tico para sua implementao, garantindo certa estabilidade aos para-
digmas de atuao poltica (LIMA, 1994, p. 34). Para Cheibub (1985,
p. 130), a legitimidade do Itamaraty como agncia responsvel pela
conduo de assuntos internacionais, alocando inclusive quadros em
outras burocracias do governo, deriva da crena ou conscincia de
que o diplomata tem uma preparao adequada para a conduo dos
assuntos do Estado. Dessa forma, alm de acervos mais ou menos
permanentes, a diplomacia tem formulado diferentes paradigmas, que
so teorias de ao diplomtica a informar a atuao externa do pas.
A credibilidade do Itamaraty enquanto agncia responsvel por con-
duzir a poltica externa fortalece a autonomia dessa instituio perante
outras burocracias e perante a sociedade. Para Lima (1994, p. 34), esse
fator pode fragilizar a posio do ministrio em alguns momentos,
tendo em vista que o exerccio pleno de suas funes depende de auto-
rizao presidencial. De fato, em alguns momentos do perodo Collor,
a posio da delegao brasileira em Genebra foi definida em funo


de diretrizes presidenciais, que eram contrrias ao que os diplomatas
defendiam at ento. Com relao ao distanciamento da sociedade,
pode-se dizer que, durante a Rodada Uruguai, a participao do setor
privado na formulao das decises do Itamaraty foi irrisria (CU-
NHA, 2008), ao contrrio do que acontecia na Fazenda. A Fiesp/CNI
era uma das poucas organizaes que buscavam intervir no processo
decisrio, ainda que pontualmente e sem periodicidade.
6
Esse distan-
ciamento e autonomia do Itamaraty perante a sociedade foram impor-
tantes porque o eximiram das reformas administrativas de Collor que
visavam extirpar o interesse privado das decises econmicas do Es-
tado, como ocorreu na criao do Ministrio da Economia, Fazenda e
Planejamento.
Um terceiro elemento que contribui para a relativa estabilidade das
diretrizes no MRE o critrio de promoo de diplomatas (CALDAS,
1998, p. 57). Com exceo da promoo para a classe de segundo
secretrio, que pode ocorrer por antiguidade, a promoo de diploma-
tas ocorre por meio de votao, com base em uma lista administrada
pela Comisso de Promoes, que seleciona os candidatos com base
no desempenho profissional. Ministros de Primeira Classe, ministros
de Segunda Classe, conselheiros e primeiros-secretrios votam para
promover os diplomatas de classe inferior.
7
Dessa forma, os recm-
admitidos tm poucos incentivos para se opor a burocratas hierarqui-
camente superiores, pois isso pode comprometer seu futuro profissio-
nal, o que tende a perpetuar a reproduo de certas ideias entre a cor-
porao. Uma vez investido da patente de ministro de Primeira Classe,
com experincia prtica na atuao diplomtica, torna-se difcil realo-
car um diplomata a postos inferiores ou alij-lo do processo de tomada
de decises dentro do Itamaraty.
8

Por fim, um elemento importante para a linearidade das diretrizes
polticas diz respeito formao de diplomatas no Instituto Rio Bran-
co, que ameniza a heterogeneidade de seus quadros e mantm um
elevado grau de coeso e esprito de corpo entre os funcionrios da
Casa (CHEIBUB, 1985, p. 129). Nos cursos do Instituto Rio Branco,
geralmente tinha incio a especializao profissional dos diplomatas,
j que, aps o perodo de formao, eles deveriam ser alocados em
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diferentes departamentos do ministrio. Ao iniciarem seus estudos, os
recm-admitidos optavam entre duas grandes carreiras de atuao:
uma orientada para temas polticos e outra para temas econmi-
cos. Essa diviso fazia com que diplomatas afeitos a questes eco-
nmicas fossem alocados em postos relacionados a comrcio e eco-
nomia, como o Departamento Econmico, a Diviso de Produtos de
Base, a Diviso de Poltica Comercial e a Misso Brasileira em Gene-
bra, que era uma das posies mais importantes da carreira econmi-
ca, pois estava a cargo das negociaes no GATT.
9

Cheibub (1985, p. 129) afirma que os primeiros diplomatas com for-
mao econmica foram Roberto Campos, Otvio Dias Carneiro, Joo
Baptista Pinheiro e Edmundo Barbosa da Silva. Na dcada de 1950,
segundo esse autor, o Itamaraty teria sido dominado pelo economi-
cismo desse grupo, que se via encarregado de tirar o pas da condio
de subdesenvolvimento. Foi nesse perodo que ocorreu a consolidao
do Itamaraty como instituio autnoma e responsvel pela conduo
da poltica exterior brasileira, o que fortaleceu a atuao do grupo de
diplomatas com formao econmica em determinados postos do
ministrio. Rubens Ricupero afirma que havia um sentimento de es-
prito de corpo entre esses diplomatas economistas, que lhes conferia
uma identidade comum.
10

Como tantas outras regras no escritas de comportamento, a especiali-
zao de diplomatas em certos temas era uma tradio que pautava a
indicao de cargos, inclusive na representao brasileira em Genebra,
e favorecia a reproduo de ideias econmicas entre os membros des-
ses grupos. Isso porque os diplomatas adquiriam conhecimento prtico
trabalhando com pessoas que j traziam determinadas concepes,
para depois serem indicados para postos importantes.
Ideias econmicas: o grupo dos
diplomatas economistas
No incio da dcada de 1980, os diplomatas experimentados em temas
econmicos
11
constituam um grupo bastante coeso de pensamento no
Itamaraty, que se encontrava disseminado tanto na Misso Brasileira
em Genebra como no Departamento Econmico do ministrio as


duas principais instncias de deciso sobre as negociaes comerciais
no GATT.
12
Alguns de seus principais integrantes eram os embaixado-
res que haviam representado o Brasil em Genebra George lvares
Maciel, que chefiou a delegao entre 1974 e 1983, e Paulo Nogueira
Batista, que permaneceu no posto entre 1983 e 1987. A atuao do
grupo na formulao de diretrizes de poltica comercial era fortemente
amparada pelo ministro Ramiro Saraiva Guerreiro (1979-1985), que,
entre 1970 e 1974, foi o principal negociador brasileiro no GATT.
Guerreiro compartilhava das teorias da dependncia que haviam in-
formado a diplomacia brasileira na busca da reforma do sistema multi-
lateral durante a dcada de 1970 (CERVO, 2008, p. 16). No incio da
dcada de 1980, outros diplomatas atuantes em temas relacionados s
negociaes multilaterais e herdeiros da formao cepalina eram Sa-
muel Pinheiro Guimares, Clodoaldo Hugueney Filho, Sebastio do
Rego Barros e Francisco Thompson Flores.
13

Alguns deles haviam trabalhado durante o perodo em que o Brasil
negociava os acordos de produtos de base, com vistas a estabilizar o
preo das commodities no mercado internacional. Essa atuao era
amparada na ideia de Prebisch de que a volatilidade do preo dos
produtos primrios deveria ser combatida politicamente pela negocia-
o de acordos de preo mnimo para tais produtos (GUERREIRO,
1995, p. 26). Em um perodo em que o caf representava mais de 50%
das exportaes brasileiras, isso era essencial para reduzir a vulnerabi-
lidade, mas perdeu importncia conforme o Brasil foi modificando sua
pauta de exportaes, j que no incio dos anos 1990 o caf represen-
tava menos de 5% das exportaes brasileiras.
George Maciel havia sido um dos protagonistas da defesa do trata-
mento diferenciado aos pases em desenvolvimento durante a Rodada
Tquio (1973-1979), que resultou na adoo da Deciso sobre Trata-
mento Diferenciado e Mais Favorvel, Reciprocidade e Participao
de Pases em Desenvolvimento, em 1979, que concedeu uma exceo
permanente ao Acordo Geral para a adoo de regimes preferenciais
aos pases em desenvolvimento sob o Sistema Geral de Preferncias
(LIMA, 1986). Paulo Nogueira Batista, por sua vez, foi o sucessor de
Maciel em Genebra e um dos mais rduos crticos da incorporao do
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comrcio de servios ao Acordo Geral, durante a Rodada Uruguai
(1986-1994). A argumentao defendida pelo Brasil durante o perodo
estava baseada em uma clivagem Norte-Sul, em que a Periferia subde-
senvolvida do sistema capitalista deveria participar do regime de co-
mrcio sob condies favorveis ou preferenciais, em razo das neces-
sidades especficas do desenvolvimento perifrico.
A viso crtica esposada por Maciel quanto funcionalidade do comr-
cio livre na promoo do desenvolvimento da Periferia pautou a posio
brasileira no GATT no incio da dcada de 1980, contrria a uma nova
rodada de negociaes comerciais (MACIEL, 1986; 1995). Essa posi-
o foi defendida na Reunio Ministerial de 1982, quando os EUA
acenaram para a necessidade de dar incio a uma nova rodada de nego-
ciaes (BARROS NETTO, 1987, p. 8).
14
Essa concepo tambm
informou a oposio ao tratamento no GATT dos chamados novos
temas: servios, investimentos, bens falsificados e de alta tecnologia.
De maneira semelhante ao que defendia o Brasil na dcada anterior,
Maciel e seu sucessor em Genebra, Paulo Nogueira Batista, argumenta-
vam que o foro adequado para o tratamento de servios, caso houvesse
consenso em sua discusso, deveria ser a UNCTAD, e que havia uma
instituio especfica para o tratamento de questes de propriedade
intelectual, que era a Organizao Mundial da Propriedade Intelectual
(OMPI) (BATISTA, 1987, p. 63; MACIEL, 1986, p. 90).
Vale a pena destacar que, embora esses diplomatas defendessem que o
desenvolvimento deveria ocorrer com o apoio forte do Estado ao em-
presariado, no havia canais de participao formais dos setores pri-
vados na definio da posio negociadora do Brasil. Em raros casos,
a Federao das Indstrias do Estado de So Paulo (Fiesp) e a Confe-
derao Nacional da Indstria (CNI) defendiam seus interesses, embo-
ra, em geral, a definio da posio negociadora se centrasse no Ita-
maraty.
15
Durante a Rodada Uruguai, foram criados o Grupo Intermi-
nisterial sobre Bens (GIB) e o Grupo Interministerial sobre Servios
(GIS), que reuniam representantes de diversos ministrios, com o
objetivo de conferir maior legitimidade posio defendida pela dele-
gao no GATT. Farias (2007, p. 69) afirma que a participao do
setor privado nesses grupos se dava com a coleta de informaes e


definio dos interesses dos setores pertinentes, embora a Diviso de
Poltica Comercial, subordinada ao Departamento Econmico do Mi-
nistrio das Relaes Exteriores, ocupasse a Secretaria Executiva de
ambos os grupos.
16
Dessa forma, pode-se dizer que a atuao dos
diplomatas com formao econmica, que possuam uma identidade
comum e forte esprito de corpo, foi importante para a continuidade
da posio brasileira nas negociaes comerciais multilaterais, basea-
da em uma clivagem Norte-Sul que conferiu unidade diplomacia
econmica multilateral do Brasil durante um longo perodo.
Implementao poltica: Misso
em Genebra
Governo Sarney
A continuidade conferida pela atuao do grupo de diplomatas eco-
nomistas no Itamaraty comeou a ruir quando um embaixador alheio
a essa corrente de pensamento foi indicado para o principal posto
econmico: a Misso Brasileira em Genebra. A indicao foi feita em
1987, diretamente pelo presidente Jos Sarney, que indicou Rubens
Ricupero para o cargo. At aquele momento, Ricupero no havia tido
qualquer formao em assuntos econmicos, tampouco conhecia pro-
fundamente o funcionamento do GATT, e por isso se dedicou exausti-
vamente a estudar o sistema multilateral de comrcio. Em suas pala-
vras: como sentia essa falta de experincia, eu li muito. Li quase
todos os livros que encontrei na biblioteca, estudei. E voc sabe que
isso acabou sendo pra mim uma grande vantagem, porque as pessoas
que adquirem conhecimento pela prtica muitas vezes pensam que
sabem e no sabem.
17

A indicao de Ricupero para Genebra rompeu com uma antiga tradi-
o, segundo a qual os chefes de delegao percorriam uma carreira
de postos econmicos no Itamaraty, passavam pelo Departamento
Econmico e posteriormente ascendiam a Genebra, para conduzir as
negociaes no GATT, garantindo certa continuidade poltica co-
mercial. O embaixador Sebastio do Rego Barros, ento chefe do
Departamento Econmico, afirma que a indicao de Ricupero causou
alarido entre diplomatas experientes em temas econmicos, que vis-
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lumbravam a possibilidade de serem indicados para Genebra. No
tardou para que, em algumas ocasies, emergissem pontos de desen-
tendimento entre a posio defendida por Ricupero e a postura advo-
gada por grupos mais tradicionais do ministrio.
18

Ricupero no representava um pensamento acentuadamente liberal,
que encontrava poucos adeptos dentro do MRE, mas foi crucial para
romper a continuidade de um grupo fortemente identificado com as
teses advogadas pela Comisso Econmica para a Amrica Latina e o
Caribe (Cepal) dos anos 1950. Embora no defendesse uma abertura
indiscriminada da economia, durante o perodo em que chefiou a de-
legao brasileira Ricupero incorporou algumas prescries favorveis
liberalizao. Em publicaes de fevereiro de 1990, o embaixador
sugeriu que a liberalizao econmica poderia ser importante para o
combate inflao. Em um perodo em que a escalada inflacionria
era o grande fantasma do crescimento econmico, essa postura colo-
cava um forte argumento a favor da abertura. De maneira semelhante,
com relao a propriedade intelectual, o embaixador compartilhava
alguns dos argumentos dos diplomatas formados na tradio cepalina,
mas ponderava-os com a viso de que em muitos domnios tecnolgi-
cos as polticas brasileiras contriburam mais para reserva de mercado
do que para a criao de capacidade exportadora (RICUPERO, 1988,
p. 242).
Durante o perodo Sarney, difcil dizer se a indicao de uma pessoa
pouco afeita a questes econmicas foi uma deciso tomada com a
inteno de modificar a postura brasileira no GATT. De qualquer
forma, pessoas superiores na hierarquia tanto o presidente Sarney,
como o ministro Olavo Setbal e tambm o secretrio-geral do Itama-
raty, Paulo Tarso Flecha de Lima viam como ideolgica a posio
obstrucionista do Brasil na Rodada Uruguai formulada por George
lvares Maciel e defendida por Paulo Nogueira Batista.
19
Quando
indagado por Tachinardi (1993, p. 232) sobre se o Brasil desejava
assumir liderana do Terceiro Mundo no GATT, Flecha de Lima res-
pondeu que essa postura esteve presente apenas durante a primeira
fase da Rodada Uruguai, em virtude da viso obstrucionista de Ba-
tista. Para Flecha de Lima, o grau de insero internacional do Brasil


no mais justificava aliana com pases como ndia, Iugoslvia e Egi-
to. Alm de criticar o alinhamento ao Terceiro Mundo, Flecha de
Lima foi um dos responsveis pela tentativa de renovar a agenda bra-
sileira com os EUA, retirando alguns pontos de controvrsia com
aquele pas (MOREIRA, 2001, p. 218, p. 219).
Com relao a Setbal, Ricupero afirma que ele via com certo ceti-
cismo a posio do Brasil contrria ao lanamento de uma nova roda-
da, porque achava que havia nisso um lado um pouco de ideologia,
de doutrina, que ele no acompanhava inteiramente.
20
Da mesma
forma, o embaixador afirma que Sarney, alm de ver uma pitada de
ideologia, queria sinceramente a normalizao da relao com os
EUA, e essas posturas foram importantes para que se chegasse a um
compromisso na Reunio Ministerial de Punta del Este, permitindo o
incio de uma nova rodada que inclua negociaes sobre servios.

Governo Collor
Ricupero permaneceu como principal negociador do GATT at agosto
de 1991, quando foi realocado para a embaixada brasileira em Wa-
shington, j durante o governo Collor. Durante esse governo, o alija-
mento dos diplomatas economistas de postos econmicos no Itama-
raty foi mantido e acentuado, quando Paulo Nogueira Batista deixou o
MRE e o embaixador Celso Amorim, tambm com pouca experincia
em assuntos econmicos, foi indicado para a Misso Brasileira em
Genebra.
Durante esse governo, a interferncia da Presidncia da Repblica nos
assuntos da corporao diplomtica foi importante para a quebra da
continuidade do pensamento cepalino. A reforma administrativa de
Collor que criou o Ministrio da Economia, Fazenda e Planejamento
redefiniu algumas atribuies das negociaes comerciais. Entretanto,
a grande autonomia do Itamaraty perante a sociedade e sua legitimi-
dade na formulao da poltica exterior foram importantes para que a
reforma administrativa no trouxesse impactos maiores posio
negociadora brasileira. Durante esse perodo, a autonomia do MRE
permitiu que os negociadores brasileiros defendessem, em um primei-
ro momento, uma posio contrria regulao da propriedade inte-
da Fazenda e a ...

577

lectual no GATT, ainda que no plano bilateral (com os EUA) o presi-
dente se comprometesse com a adoo de padres internacionais de
regulao do setor.
O embaixador Celso Amorim havia tido alguma atuao em temas
comerciais quando trabalhou no Ministrio de Cincia e Tecnologia,
mas vinha do Departamento de Promoo Cultural do MRE. Embora
sem experincia em assuntos econmicos, havia ingressado no Itama-
raty na dcada de 1960 e trabalhado no gabinete do ministro Azeredo
da Silveira (1974-1979), quando era forte a atuao do Brasil em bus-
ca de reformas na ordem econmica internacional. Sua identificao
com algumas posies anteriores foi importante para conferir legiti-
midade reorientao do Brasil com relao aos novos temas na Ro-
dada Uruguai. Na viso do embaixador Marcos Castrioto de Azambu-
ja, que o indicou para o Departamento Econmico e posteriormente
para Genebra, Amorim no sacrificou as coisas que ele acreditava
antes, mas [...] fez uma ponte, sobretudo porque nesse momento a
grande batalha econmica internacional brasileira se dava dentro da
Rodada Uruguai do GATT.
21

Campbell e Pedersen (2001) ressaltam que, em algumas instituies, o
apego a smbolos, tradies e legados so limites normativos para a
adoo de novas ideias e polticas. Nesses casos, importante que no-
vas concepes sejam veiculadas por indivduos que lhes confiram
legitimidade diante dos membros da corporao. Pode-se dizer que
Amorim, originrio do grupo dos barbudinhos do ministrio, repre-
sentou, na rea comercial, o vnculo entre a tradio cepalina de pensa-
mento econmico e o mpeto modernizante que se espalhava entre
membros da corporao diplomtica. Amorim afirma que buscou pon-
derar a volio reformista do presidente Collor no momento em que
atuou no ministrio, no apenas com relao s negociaes de proprie-
dade intelectual, mas tambm no que tange competncia para conduzir
as negociaes comerciais, uma vez que com a reforma administrativa
de Collor, que criou o Ministrio da Economia, Fazenda e Planejamen-
to, no ficou claro qual ministrio era incumbido de determinadas fun-
es nas negociaes comerciais (AMORIM, 1997, p. 3).


No governo Collor, o afastamento de pessoas ligadas s tradies
cepalinas, ou melhor, a perpetuao e aprofundamento do isolamento
desse grupo, ocorreu de forma mais intencional do que no governo
Sarney, levando prevalncia de ideias concomitantemente defendi-
das por economistas que formulavam a poltica comercial no Minist-
rio da Fazenda. No dia de sua posse, o presidente Collor fez um dis-
curso em que afirmava que o Brasil caminhava em direo ao Primei-
ro Mundo. O texto fora preparado por dois diplomatas importantes do
Itamaraty, Jos Guilherme Merquior e Gelson Fonseca Jnior, e dei-
xava transparecer a viso de que o Brasil estava abandonando ideias
que no tinham mais validade, que deveriam ser revistas. A vontade
de aproximao do Brasil com o Primeiro Mundo e a sugesto de que
o desenvolvimento seria alcanado com polticas semelhantes s ado-
tadas no Centro representaram um duro golpe na diferenciao entre
Centro e Periferia, to cara aos diplomatas de formao cepalina.
Lima (1994) afirma que, durante o perodo Collor, houve uma centra-
lizao do processo decisrio em poltica externa na Presidncia da
Repblica, o que reduziu o protagonismo do Itamaraty no estabeleci-
mento de diretrizes. De fato, a atuao de pessoas de fora da diploma-
cia favoreceu a mudana da posio brasileira em Genebra, mas a
reviso do modelo econmico do Brasil j vinha ganhando alguns
adeptos mesmo entre membros da corporao. Em carta enviada ao
presidente dos EUA, Collor afirmou que [havia] acompanhado pes-
soalmente a evoluo das negociaes nesse estgio final da Rodada
[Uruguai] e [havia] dado instrues relevantes aos negociadores por
meio do ministro das Relaes Exteriores e ministro da Economia.
22

Dessa maneira, na rea de negociaes comerciais, a atuao do lder
do Executivo foi importante no simplesmente porque retirou do Ita-
maraty o papel de formulador de poltica comercial, mas porque deu
contornos mais claros a uma mudana de concepes que j vinha
ocorrendo entre membros da corporao, o que precipitou a modifica-
o da posio brasileira em Genebra.
A atuao de Collor foi importante na indicao de ministros e secre-
trios-gerais do MRE mais favorveis s ideias de modernizao,
defendidas pelo presidente e sua equipe econmica. Nesse perodo,
da Fazenda e a ...

579

foram nomeados ministros alheios corporao diplomtica, como
Francisco Rezek (1990-1992) e Celso Lafer (1992),
23
e foi indicado
para a Secretaria-geral o embaixador Marcos Castrioto de Azambuja,
fortemente alinhado s posies agora hegemnicas no Ministrio da
Fazenda, no apenas no que se referia ao esgotamento da posio de
Terceiro Mundo, mas tambm com relao funcionalidade da libera-
lizao para o aumento da competitividade das indstrias brasileiras.
Com essas medidas, o projeto de modernizao via liberalizao,
abraado pelo presidente, ganhou adeso entre importantes membros
da burocracia do Itamaraty.
Durante o perodo Collor, em 1991, ocorreu a negociao do Acordo
sobre os Aspectos dos Direitos de Propriedade Intelectual Relaciona-
dos ao Comrcio (TRIPS), em que foram aceitas algumas regulamen-
taes s quais o Brasil se opunha desde o incio das negociaes.
Amorim, embora j defendesse a regulamentao de servios, no era
favorvel adoo de regras multilaterais para tratar de propriedade
intelectual, mas nesse tema especfico cedeu s orientaes dos esca-
les superiores do governo, tentando ponder-las com o reconheci-
mento da condio preferencial aos pases em desenvolvimento. Em
uma avaliao ex post facto, o embaixador diria que a adoo de re-
gras em propriedade intelectual foi benfica para que o Brasil pudesse
negociar de uma maneira mais normal no GATT, eliminando alguns
pontos de contencioso e adotando uma postura de demandante em
questes de seu interesse, embora isso no fosse claro para ele no
momento (AMORIM, 1997, p. 2).
Governo Itamar
Foi apenas no governo Itamar Franco que a Misso Brasileira em
Genebra passou a ser ocupada por representantes cujas concepes
estavam definitivamente alinhadas s defendidas pelos economistas da
Fazenda. Dessa forma, completou-se um perodo de gradual abandono
do pensamento cepalino nas negociaes multilaterais de comrcio.
Batista opunha-se ao lanamento de uma nova rodada e incluso de
novos temas no GATT. Seu sucessor, Ricupero, vislumbrava que a
regulamentao de servios poderia ser benfica, embora fosse contr-


rio adoo de regras em propriedade intelectual. Essa postura foi
levada a Montreal em 1988, embora o Brasil tenha perdido na ques-
to de propriedade intelectual. Amorim, que chegou a Genebra em
1991, era tambm contrrio regulamentao em propriedade intelec-
tual, mas acatou as diretrizes presidenciais de que o Brasil deveria
deixar de se opor questo. Por fim, Luiz Felipe Lampreia, que ocu-
pou o ltimo perodo da rodada, aps 1993, achava que a regulamen-
tao em propriedade intelectual e tambm servios seria de fato ben-
fica ao desenvolvimento econmico do Brasil.
As negociaes em TRIPS haviam sido finalizadas em 1991, mas foi
sob a chefia de Lampreia que a Ata Final da Rodada Uruguai foi acei-
ta, em Marraqueche, em abril de 1994. Alguns diplomatas identifica-
dos com a crtica cepalina questionaram no momento se seria vivel
para o Brasil aceitar a Ata Final, ou se o pas deveria vincular sua
adoo a avanos maiores em temas do interesse brasileiro, como
agricultura. Essa era a postura defendida por Batista, por exemplo, que
criticou a posio do governo de imediatamente sinalizar que aceitaria
qualquer acordo entre a Comunidade Euroia e os EUA na soluo do
impasse agrcola (BATISTA, 1992).
De qualquer maneira, quando ocorreu a finalizao da Rodada Uru-
guai, a equipe negociadora do Brasil j compartilhava vrias prescri-
es econmicas que antes eram fortemente combatidas pelo Brasil.
Lampreia considerava que a regulamentao de servios e propriedade
intelectual seria benfica para a atrao de investimentos para o pas.
24

Essa foi uma mudana significativa de discurso. As restries aos
desequilbrios do balano de pagamentos, o grande fantasma do final
dos anos 1980, deveriam ser agora solucionadas no com a proibio
de importar, mas com a criao de condies atrativas ao investimento
estrangeiro que passava pela liberalizao e regulao de proprieda-
de intelectual e servios. Alm disso, o embaixador incorporou a defe-
sa de que a liberalizao seria crucial para o plano de estabilizao
econmica em andamento. difcil ponderar o quanto as posies
defendidas pela delegao brasileira nesse momento foram coordena-
da Fazenda e a ...

581

das com membros do Ministrio da Fazenda. No entanto, Lampreia
reconhece que, durante sua atuao junto ao GATT, manteve reunies
peridicas com Winston Fritsch, um dos economistas que articulou a
reforma da poltica comercial do governo Collor.
25

Essas ideias de Lampreia de que a abertura seria importante para a
estabilidade macroeconmica e para a atrao de investimentos eram
compartilhadas pelo ministro das Relaes Exteriores, Fernando Hen-
rique Cardoso (1992-1993), que posteriormente ocuparia a pasta da
Fazenda e articularia o plano de estabilizao implementado logo aps
deixar a chancelaria. A importncia da liberalizao para a estabiliza-
o macroeconmica havia permeado o discurso de Ricupero apenas
de maneira tangente, mas foi com Lampreia e Cardoso que essa ideia
ganhou fora poltica. Na viso de Cardoso (1994, p. 29, nfase mi-
nha), do nosso interesse que o GATT se afirme definitivamente
como instrumento de expanso do comrcio e que a Rodada Uruguai
tenha xito na tentativa de regulamentao dos novos temas como
servios e propriedade intelectual.
Alguns autores argumentam que, no governo Itamar durante o per-
odo em que Cardoso foi chanceler e Lampreia o principal negociador
no GATT , teria havido uma ponderao do impulso liberalizante da
poltica externa, com a adoo de um posicionamento marcado pela
condio de pas em desenvolvimento (HIRST; PINHEIRO, 1995, p.
11). Embora esse movimento tenha ocorrido em certas reas de atua-
o, o que se nota com relao Rodada Uruguai foi um aprofunda-
mento da posio defendida durante o governo Collor, de flexibilizar a
oposio aos novos temas.



Tabela 1
Evoluo da Burocracia e Posio Negociadora na Rodada Uruguai
Ministro Sec.-geral Genebra Ano Posio Negociadora
S
A
R
N
E
Y

S
e
t
b
a
l

F
l
e
c
h
a

d
e

L
i
m
a

B
a
t
i
s
t
a

1
9
8
5

Discusses preparatrias:
posio contrria ao lanamento de nova rodada.
Servios: deveriam ser tratados na UNCTAD.
Propriedade Intelectual (PI): deveria ser tratada na
OMPI.
1
9
8
6

Ministerial de Punta del Este:
Brasil defende GATT restrito a bens, mas, caso
houvesse tratamento de servios, as discusses
deveriam ser independentes.
A
b
r
e
u

S
o
d
r

1
9
8
7

R
i
c
u
p
e
r
o

Servios: princpios de liberalizao progressiva
e transparncia incorporados s negociaes.
PI: Brasil contrrio s negociaes.
1
9
8
8

Ministerial de Montreal:
Servios: Brasil aceita a definio de servios
como comrcio transfronteirio (modalidade 1),
mas no como presena comercial (modali dade
3). PI: contrrio s negociaes.
1
9
8
9

Reunio CNC de abril:
PI: Brasil derrotado com o destravamento da
agricultura. Tratamento nacional, no
discriminao e transparncia so
incorporados ao mandato negociador de PI.
Com a derrota, o MRE instrui negociadores para
darem nfase na diferena do Brasil com a ndia,
que se mantinha contrria PI.
C
O
L
L
O
R

R
e
z
e
k

A
z
a
m
b
u
j
a

1
9
9
0

PI: a relao entre regulao da PI e atrao de
investimentos incorporada ao discurso; Collor
defende reviso da postura em PI.
1
9
9
1

Servios: lista de ofertas inclui majoritariamente
itens da modalidade 3 (presena comercial).
A
m
o
r
i
m

Proposta Dunkel:
PI: incorpora padres mnimos em direitos
autorais, patentes, marcas e desenhos industriais,
combatidos pelo Brasil.
1
9
9
2

Reunio das Partes Contratantes:
Rezek manifesta concordncia com relao
proposta de Dunkel .
Lafer Corra
I
T
A
M
A
R

C
a
r
d
o
s
o

L
a
m
p
r
e
i
a

1
9
9
3

Reduo do protagonismo brasilei ro aps a
proposta de Dunkel .
Amorim
L
a
m
p
r
e
i
a

A
m
o
r
i
m

Abdenur
1
9
9
4

Reunio em Marraqueche:
Brasil assina ata fi nal, incorporando princpios
combatidos em 1985 a servios e propriedade
intelectual.

Fonte: elaborao prpria, a partir de arquivos do MRE e do GATT.
da Fazenda e a ...

583

A Ref orma da Poltica Comercial
no Ministrio da Fazenda
No final da dcada de 1980 e incio dos anos 1990, aps anos de es-
tagnao econmica e inflao, houve uma profunda mudana na
poltica comercial brasileira. Durante o governo de Jos Sarney, em-
possado em 1985, essa reorientao foi impulsionada por instituies
de poltica comercial construdas durante o perodo desenvolvimen-
tista, que possuam grande autonomia em relao a outras instncias
decisrias do governo. Nesse primeiro momento, a Comisso de Pol-
tica Aduaneira, aps ser ocupada por economistas com uma viso
crtica quanto funcionalidade da proteo para o desenvolvimento do
pas, iniciou uma reforma da Tarifa Aduaneira do Brasil (TAB) que
resultaria na reviso dos nveis de proteo aplicados aos quase 13 mil
itens que a compunham. No entanto, nesse governo ainda havia defen-
sores do modelo de industrializao por substituio de importaes
(ISI), que ocupavam principalmente a Cmara de Comrcio Exterior
do Banco do Brasil (Cacex) e alguns postos do Ministrio das Rela-
es Exteriores, que dificultaram a abertura comercial.
Foi apenas com a eleio de Fernando Collor que a liberalizao co-
mercial ganhou corpo, tendo sido implementada por meio de uma
reforma administrativa nos setores econmicos do governo que extin-
guiu a Cacex e a CPA, e centralizou o processo decisrio em poltica
comercial sob os auspcios do recm-criado Ministrio da Economia,
Fazenda e Planejamento. A reforma administrativa, que reorganizou
as instituies de poltica comercial e promoveu seu reaparelhamento
poltico-ideolgico, redefiniu a relao entre Estado e empresariado na
formulao da poltica comercial e foi determinante para que a libera-
lizao no fosse obstruda por opositores tanto de dentro do governo
quanto do setor privado. A reestruturao institucional no teve maio-
res impactos no Ministrio das Relaes Exteriores, haja vista que este
era responsvel principalmente pelo sistema de promoo das expor-
taes, enquanto o que estava sob a mira dos economistas pr-
abertura era o regime de importaes brasileiro. Alm disso, o setor
privado da economia, cuja participao na formulao da poltica
comercial vinha sendo alvo de crticas, tinha pouca voz na definio


das diretrizes do MRE, instituio bastante autnoma perante a socie-
dade naquele perodo.
Ideias econmicas
Governo Sarney
No primeiro ano do governo Sarney, em 1985, o ministro da Fazenda,
Dlson Funaro, indicou para a secretaria executiva da CPA o econo-
mista Jos Tavares de Arajo Jr., que tinha uma viso crtica quanto
ao impacto do sistema de proteo industrial no nvel de competitivi-
dade das empresas brasileiras.
26
A CPA era responsvel pela definio
da tarifa aduaneira aplicada aos diferentes produtos importados. Na
nica conversa que mantiveram antes de sua posse, Funaro disse a
Tavares de Arajo que o Brasil tinha um sistema de proteo muito
antigo, que deveria ser modernizado.
27
Com base nessa troca de pala-
vras, o economista entendeu que deveria buscar uma relativa liberali-
zao na economia, embora ainda no tivesse claro como alcanar
esse objetivo. Sua viso, expressa em diversos trabalhos, era que uma
maior exposio da indstria competio externa poderia incentivar
o desenvolvimento tecnolgico, problema to recorrente nos pases
subdesenvolvidos (ARAJO JNIOR, 1991; 2000).
Carlos Pio (2001, p. 192) ressalta que, no final dos anos 1980, diver-
sos grupos dentro e fora do aparelho estatal consideravam urgente
promover a modernizao da indstria, embora no houvesse consen-
so sobre a forma de se proceder para tal modernizao, porque havia
divergncia sobre se as empresas teriam condies de competir em
uma situao de livre mercado. No perodo em que Tavares de Arajo
esteve na CPA, diversos estudos sobre a competitividade do parque
industrial brasileiro foram realizados, levando-o a concluir que, embo-
ra tivessem bons nveis de competitividade, as exportaes brasileiras
eram dificultadas pelo aparato protecionista (ARAJO JNIOR, 1988
apud PIO, 2001, p. 192).
O economista no advogava uma abertura indiscriminada, que em
alguns casos poderia levar desindustrializao. Porm, haja vista que
as empresas brasileiras no eram obsoletas como afirmavam alguns,
um maior grau de exposio competio poderia ser benfico. Na-
da Fazenda e a ...

585

quela poca, somente 15% das empresas no estariam em condies
de competir no mercado internacional (ARAJO JNIOR, 1991, p.
11).
28
Segundo o secretrio executivo da CPA, uma caracterstica das
indstrias nacionais a ser modificada era que a competitividade no
advinha de investimentos privados em inovao, mas sim da grande
capacidade de absorver inovaes geradas no resto do mundo (ARA-
JO JNIOR, 1991, p. 11). Naquele momento, em que se estava
consolidando no GATT um regime de proteo aos direitos de propri-
edade intelectual, essa forma de incorporar inovaes do resto do
mundo deveria ser substituda por investimentos em inovao realiza-
dos pelas prprias empresas. A competio com o mercado externo
seria uma forma de motivar os empresrios brasileiros a perseguirem a
inovao para se diferenciar dos demais.
Governo Collor
Um ponto central da campanha eleitoral de Collor foi sua crtica aos
marajs, que faziam da poltica brasileira o espao para a consecu-
o de interesses privados. Pode-se dizer que o eleitorado, ao endossar
a proposta da campanha, forneceu legitimidade s reformas realizadas
no Estado com o intuito de extirpar a participao de setores do em-
presariado da definio da poltica comercial, pelo que talvez no se
possa caracterizar o insulamento burocrtico subsequente como um
caso de estelionato eleitoral. O imperativo da separao entre o
interesse pblico, representado pelo Estado, e o interesse privado,
defendido por pessoas infiltradas no aparelho estatal, que permeou a
retrica de Collor, encontrou eco na crtica feita por diversos econo-
mistas quanto participao do setor privado na formulao da polti-
ca comercial.
29
Dessa maneira, o segundo momento da abertura brasi-
leira foi uma grande guinada na poltica comercial praticada at ento,
quando as propostas polticas do presidente convergiram com crticas
econmicas dirigidas ao regime comercial. Grande parte dos autores
comenta que a Reforma da Tarifa Aduaneira de 1988 foi apenas uma
preparao para a mudana que seria implementada por Collor.
Ainda atuando de fora do aparelho do Estado, no final da dcada de
1980 alguns economistas da Pontifcia Universidade Catlica do Rio
de Janeiro (PUC-Rio) especializados em poltica comercial passaram a


incorporar em seus textos diversas crticas poltica comercial prati-
cada durante o modelo de industrializao por substituio de impor-
taes. O argumento desenvolvido por esse grupo era de que uma das
causas do desequilbrio fiscal do governo no final dos anos 1980 esta-
va na relao entre Estado e empresariado, que permitia que o setor
privado participasse da formulao da poltica comercial e industrial,
mantendo benefcios e preferncias insustentveis para a economia
naquele momento. Essa relao havia sido uma das causas do parco
resultado obtido na reforma tarifria de 1988, quando grupos de inte-
resse se organizaram para que no houvesse uma liberalizao mais
ampla da economia. Instituies como a CPA e a Cacex, ao permiti-
rem a consulta ao empresariado, perpetuavam esse vcio do Estado
que conspirava contra o interesse pblico de combate inflao. A
Cacex estaria especialmente contaminada por esse tipo de poltica,
pois licenas de importao eram fornecidas de maneira errtica, com
o objetivo principal de evitar o dispndio das reservas de moeda es-
trangeira com as importaes (ABREU, 1994; ABREU; FRITSCH,
1986; 1987; 1996; FRANCO, 1998; FRANCO; FRITSCH, 1992a,
1992b; FRITSCH; FRANCO, 1988, 1989).
Enquanto esse grupo de economistas defendia reformas liberais para o
saneamento da economia, havia grupos privados e certos setores go-
vernamentais fortemente combativos s reformas, o que fortaleceu a
convico de que a soluo para alguns problemas econmicos s
ocorreria com o insulamento burocrtico das arenas de deciso (PIO,
2001). De fato, a liberalizao no governo Collor foi precedida por
reformas administrativas que colocaram a formulao da poltica co-
mercial nas mos de um pequeno grupo de tcnicos.
No que tange poltica comercial, o problema da relao entre Estado
e empresariado residia principalmente nos regimes especiais de impor-
tao, administrados pela Cacex, que emitia licenas de importao
com grande discricionariedade (KUME, 1990). Em razo da possibili-
dade de comprarem mercadorias sem o pagamento do imposto de
importao, muitas empresas pleiteavam o enquadramento em algum
regime especial existente ou pressionavam para a criao de novos
da Fazenda e a ...

587

regimes. Segundo Kume, isso levou proliferao desses mecanismos
e expanso da parcela de importaes com benefcio fiscal, anulando
o intento inicial das licenas, que era economizar moeda estrangeira.
O autor ressalta que, entre 1977 e 1985, 69% das importaes (exclu-
indo petrleo e lubrificantes) receberam iseno ou reduo dos tribu-
tos (KUME, 1990, p. 3). Kume ocupou a Coordenadoria Tcnica de
Tarifas (CTT) durante o governo Collor e foi responsvel pela elabo-
rao do cronograma de liberalizao de 1991. Para Kume, o regime
de importaes brasileiro, alm de no produzir o efeito desejado de
incentivar a importao de categorias de bens no produzidos domes-
ticamente, imprimia um vis antiexportador economia.
Tal sistema de proteo, considerado irracional do ponto de vista do
equilbrio fiscal, s pde perpetuar-se devido presso poltica desses
setores beneficiados pelas medidas. com esse argumento que Kume
explica os parcos resultados alcanados na reforma tarifria da CPA
de 1988, que buscava reduzir a participao das compras externas
pelos regimes especiais de 66,4% para 39% (KUME, 1990, p. 22-24).
A presso poltica que impediu uma maior liberalizao na reforma de
1988 teria sido responsvel tambm por manter os canais institucio-
nais de participao do empresariado na definio da poltica comerci-
al durante o governo Sarney. Isso se deu com a publicao do Decre-
to-Lei n. 2.433, de 17/06/1988, que reorganizou o Conselho de De-
senvolvimento Industrial (CDI) atribuindo-lhe, novamente, poder de
conceder incentivos setoriais dentro dos programas setoriais integra-
dos (PSI), por meio da reduo de at 80% do Imposto de Importao
(II) e Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) nas importaes
de setores considerados prioritrios (KUME, 1990, p. 22).
Alguns desses economistas foram incorporados equipe econmica
do governo Collor e passaram a participar no apenas da formulao
da poltica comercial do novo governo, mas tambm dos programas de
estabilizao. Eduardo Modiano atuou nesta rea, enquanto Winston
Fritsch e Gustavo Franco foram os principais protagonistas da reforma
da poltica comercial implementada no incio desse governo.
30



Implementao poltica:
centralizao decisria e
insulamento burocrtico
Governo Sarney
A concepo presente no pensamento de Tavares de Arajo, de que
uma maior exposio da economia traria benefcios produtividade da
indstria e, em ltima instncia, aumentaria as exportaes, ganhou
espao entre pessoas de peso na hierarquia do governo Sarney no final
da dcada de 1980. Esse foi um passo essencial para que a proposta
ganhasse viabilidade poltica. O ministro da Fazenda Bresser-Pereira,
por exemplo, estava mais sintonizado com a importncia da abertura
do que seu antecessor, Dlson Funaro.
31

Para Bresser-Pereira, a liberalizao poderia contribuir para a estabili-
zao de preos. Essa ideia surgiu de forma bastante incipiente no
perodo Sarney, mas no foi traduzida em nenhuma diretriz especfica,
j que nos planos de estabilizao desse perodo no houve meno
alguma abertura como forma de conteno de preos. Da mesma
maneira, Tavares de Arajo, que coordenava a redefinio das alquo-
tas, no tinha inteno de utilizar a liberalizao para conter a alta dos
preos, e tampouco recebeu qualquer instruo do ministro ou de
outras reas do governo nesse sentido.
32
Essa ideia apenas surgiu com
fora no governo Collor, quando o plano de estabilizao Collor I
colocou a abertura como instrumento para o objetivo maior de estabi-
lizao (BAER, 1996, p. 202). Essa modificao de concepes foi
essencial para que a liberalizao passasse a ser vista como um impe-
rativo diante da crise que o Brasil atravessava h anos.
Embora o secretrio executivo da CPA fosse favorvel abertura da
economia, durante o governo Sarney outras instituies de poltica
comercial, como a Cacex e o prprio Ministrio das Relaes Exterio-
res, no eram completamente adeptas desse conjunto de ideias. O
presidente Collor aboliria esses focos de resistncia por meio da cen-
tralizao das instncias decisrias em poltica econmica sob o nico
Ministrio da Economia, Fazenda e Planejamento (MEFP) e pela ex-
tino da Cacex e da CPA.
da Fazenda e a ...

589

A adeso reticente de burocratas nas instituies de poltica comercial
a essas ideias liberalizantes no primeiro momento da abertura ficou
clara quando, no dia do anncio da Reforma da Tarifa Aduaneira, em
19 de maio de 1988, foi tambm lanada a Nova Poltica Industrial
(NPI), que apresentava diversas formas de incentivo seletivo promo-
o da indstria. A NPI havia sido preparada por outro conjunto de
economistas atuantes no governo, mais identificados com o modelo de
proteo existente. Carlos Pio (2001) defende que a ciso entre grupos
que ocuparam diferentes instituies no governo e a prevalncia dos
economistas estruturalistas sobre os liberais at 1989 explicam porque
o Brasil foi um dos ltimos pases na Amrica Latina a liberalizar a
economia.

Governo Collor
Quando ocorreram as primeiras eleies presidenciais diretas aps a
redemocratizao, em 1989, alguns economistas da PUC-Rio, filiados
ao PSDB ou ideologicamente afeitos candidatura de Mrio Covas,
foram convidados para elaborar a proposta de poltica industrial do
ento candidato. O encarregado para a formulao foi o prprio Wins-
ton Fritsch, que convidou outros economistas, entre eles Gustavo
Franco, para auxili-lo na tarefa.
33
Aps a derrota de Mrio Covas no
primeiro turno, Fritsch foi convidado por outro colega da PUC-Rio,
Eduardo Modiano, para integrar a equipe que prepararia o programa
de governo de Collor, sob a coordenao de Zlia Cardoso de Mello
(PIO, 2001, p. 224, p. 225).
Aps a vitria de Collor, tiveram incio os trabalhos de preparao da
proposta de poltica comercial e industrial. O principal resultado do
trabalho desse grupo foi a medida provisria n. 158, que representou a
maior guinada j ocorrida na poltica comercial brasileira; a portaria
do MEFP n. 56; e a exposio de motivos n. 48, que justificava o novo
modelo de poltica comercial a ser implementado. Em termos sucin-
tos, foram eliminados quase todos os instrumentos de poltica comer-
cial utilizados no perodo da ISI licenas importao, regimes
especiais, tarifas elevadas e subsdios. Alm disso, o trabalho desse
grupo serviu de base para a formulao da medida provisria n. 161,


que eliminou diversos incentivos fiscais que compunham a poltica
industrial do modelo anterior.
Alm da reduo do grau de proteo, houve reformas administrativas
das instituies de poltica comercial existentes CPA e Cacex que
resultaram na eliminao dos canais de participao do setor privado
na definio da poltica comercial e na centralizao das decises em
poltica comercial nas mos de poucos economistas. A centralizao
das decises em poltica comercial em uma nica instncia decisria e
a total reformulao da equipe econmica foram essenciais para que
focos de oposio liberalizao dentro do governo como a Cacex
havia sido durante o governo Sarney fossem eliminados.
Em primeiro lugar, foi criado o MEFP, que acumulou funes dos
antigos Ministrio da Indstria e do Comrcio e Ministrio da Fazenda
e da Secretaria do Planejamento da Presidncia da Repblica (Seplan).
Em segundo lugar, houve a criao do Departamento de Comrcio
Exterior (Decex), subordinado recm-criada Secretaria Nacional de
Economia (SNE), sob os auspcios do MEFP, que passou a centralizar
as aes de poltica comercial. A Cacex, anteriormente vinculada ao
Banco do Brasil, foi extinta, e sua funo transferida Coordenadoria
Tcnica de Intercmbio Comercial (CTIC), subordinada ao De-
cex/SNE/MEFP; e as funes da antiga CPA, tambm extinta, foram
transferidas Coordenadoria Tcnica de Tarifas (CTT), tambm su-
bordinada ao Decex/SNE/MEFP (PIO, 2001, p. 228, p. 229).
34
Dessa
maneira, a reforma eliminou canais de relao Estado-empresariado,
como a Cacex e a prpria CPA, que dificultavam a modificao do
regime anterior. As reformas bateram s portas do MRE, mas no
afetaram o ministrio de maneira significativa. As principais medidas
foram a diviso da Secretaria-geral em trs subsecretarias menores e a
redefinio de algumas competncias em poltica comercial. O embai-
xador Celso Amorim, ento chefe do Departamento Econmico, diz
que passou os primeiros dias de trabalho nesse departamento tentando
reaver algumas prerrogativas do Itamaraty que haviam sido alteradas
com a reforma administrativa (AMORIM, 1997).
A Secretaria Nacional de Economia tambm controlava o Departa-
mento de Abastecimento e Preos (DAP), o que possibilitou que a
da Fazenda e a ...

591

poltica comercial fosse utilizada como instrumento do controle de
preos quando a autoridade monetria assim entendeu. Nesse momen-
to, rgos colegiados, que eram formados por diversas agncias buro-
crticas, foram eliminados, como a prpria CPA, o CDI, o Conselho
da Indstria Siderrgica (Consider), entre outros (PIO, 2001, p. 228).
difcil definir quem foi o responsvel pela deciso poltica de reali-
zar a reforma administrativa, embora a ministra Zlia Cardoso de
Mello possa ser considerada como uma pessoa importante, j que
controlava o topo da hierarquia em assuntos econmicos. A ministra
tinha ampla liberdade perante o presidente Collor na deciso de ques-
tes econmicas e se utilizou de justificativas desenvolvidas nos tra-
balhos dos economistas que prepararam a abertura para implementar
as reformas desse governo.
35
O presidente Collor, por sua vez, desfru-
tava de ampla legitimidade para utilizar os meios que achasse necess-
rios para sanar um problema que cada vez mais foi considerado como
um tema tcnico e no poltico a inflao , posto que era o primeiro
presidente eleito de forma direta aps a redemocratizao. Com a nova
estrutura institucional, o plano de estabilizao Collor I colocaria, pela
primeira vez entre os planos heterodoxos, a abertura comercial como
instrumento de conteno de preos.
Depois do anncio das medidas de liberalizao, nos dois primeiros
dias de governo, o grupo de economistas da PUC-Rio deixou a equipe
de Collor, que passou a ser constituda por Joo Maia na SNE, Jos
Artur Denot Medeiros no Decex/SNE/MEFP e Honrio Kume na
CTT/Decex/SNE/MEFP. Nesse perodo, a principal medida de abertu-
ra foi o cronograma de reduo tarifria preparado por Kume, j que
outras medidas no foram aprovadas pelo Congresso (PIO, 2001, p.
230).



Tabela 2
Medidas Selecionadas de Comrcio Exterior e Poltica Industrial Governos
Sarney e Collor
Data Medida Contedo
S
A
R
N
E
Y

19/05/88 DEL 2.433
- Estabelece diretrizes de poltica industrial.
- Estabelece regimes especiais de reduo de II e IPI com fins de
modernizao.
19/05/88 DEL 2.434
Elimina o IOF em operaes de cmbio realizadas para o
pagamento de bens importados ao amparo da guia de importao.
- Elimina a Taxa de Melhoramento de Portos.
- Elimina alguns regimes especiais, mas mantm excees previstas
no DL 2.433 e DL 2.324.
- Mantm a competncia da CPA para alterar o II, garantindo
autonomia na implementao da Reforma da Tarifa Aduaneira.
19/05/88 DEL 2.435 - Elimina o controle prvio exportao.
19/05/88 DEC 96.056
- Reorganiza o Conselho de Desenvolvimento Industrial (composto
pelos Ministrios da Indstria e Comrcio; Fazenda; Minas e
Energia; Cincia e Tecnologia; Interior; e Secretaria do
Planejamento).
C
O
L
L
O
R

15/03/90
EM 48 - Expe orientaes da poltica industrial e de comrcio exterior.
MP 158
- Elimina os regimes especiais de importao: isenes e redues
do II e do IPI que beneficiam bens de procedncia estrangeira.
- Reduz imediatamente em 50% os percentuais do Adicional de
Frete para a Renovao da Marinha Mercante (AFRMM).
- Estabelece a extino, a partir de 01/01/1991, do AFRMM e
Adicional da Tarifa Porturia.
MP 161 - Elimina incentivos fiscais exportao.
Port. MEFP
56
- Elimina o regime de licena prvi a s importaes (e o Anexo C da
Cacex).
- Elimina os Programas de Importao institudos pela Cacex.
- Elimina a exigncia de anuncia prvia dos rgos da
Administrao Federal para a importao de produtos especficos.
10/05/90 DEC 99.244
- Reforma administrativa que cria o Ministrio da Economia,
Fazenda e Planejamento.
13/09/90
Res. BACEN
1749
- Financiamento importao de bens de capital.
21/09/90 DEC 99541 - Anuncia prvia na importao de informtica.
31/01/91
Port. MEFP
58
- Cronograma de redues tarifrias (a mdia chegaria a 14,2% em
1994).
27/02/91
Res. CMN
1798
- Elimina a exigncia de prazos mnimos de financiamento para o
pagamento das importaes.
11/04/91
Port. MEFP
221
- Restringe a eliminao da incidnci a do II a alguns captulos da
TAB.

Fontes: Pio (2001), Kume (1990) e www.planalto.gov.br (acesso em: 6 nov. 2009).
da Fazenda e a ...

593

Concluso
No final dos anos 1980 e incio dos anos 1990, o Brasil realizou uma
reforma da poltica comercial sem precedentes, que levou elimina-
o de uma grande quantidade de barreiras importao que visavam
economizar divisas ao mesmo tempo em que incentivavam a implan-
tao de indstrias no pas. A redefinio do regime de importaes
foi acompanhada pela reviso de diretrizes da diplomacia econmica
brasileira, que passou a defender, na Rodada Uruguai do GATT, a
incorporao dos princpios de liberalizao progressiva, transparncia
e no discriminao ao comrcio de servios e a questes de proprie-
dade intelectual relacionadas ao comrcio.
Durante o governo Sarney, a implementao dessas prescries eco-
nmicas ocorreu com base em instituies construdas durante o per-
odo desenvolvimentista, quando a CPA foi ocupada por indivduos
que vislumbravam que as tarifas de importao deveriam ser revistas.
Esse processo resultou na reforma da tarifa aduaneira de 1988, que
reduziu significativamente os nveis de proteo indstria nacional.
O segundo momento importante da abertura ocorreu com Collor. Nes-
se governo, foram eliminados os impedimentos polticos realizao
de reformas econmicas por meio de uma ampla reforma administra-
tiva, que centralizou o processo decisrio em poltica comercial sobre
os auspcios do Ministrio da Economia, Fazenda e Planejamento; de
uma renovao profunda da equipe econmica; e do insulamento bu-
rocrtico das instncias de deciso de setores governamentais que
poderiam obstruir a liberalizao. Com essa reforma, foram extintas a
CPA e a Cacex, instituies construdas durante o perodo desenvol-
vimentista. O resultado foi a eliminao do sistema de licenciamento
s importaes e a adoo de um cronograma de liberalizao que
reduziria as tarifas a um nvel mdio prximo a 14% em 1994.
O Ministrio das Relaes Exteriores no sofreu uma reforma institu-
cional de grande impacto. Suas atribuies na formulao da poltica
comercial mantiveram-se praticamente inalteradas durante o perodo
de transio. Isso ajuda a compreender porque no houve uma redefi-


nio brusca da posio brasileira na Rodada Uruguai logo aps a
chegada do governo Collor. Em grande medida, a mudana de postura
brasileira pode ser atribuda desestruturao do grupo de diplomatas
formados em uma tradio cepalina de pensamento, para quem o co-
mrcio livre tinha efeitos distintos para o Centro e a Periferia do sis-
tema capitalista, agravando o subdesenvolvimento dos pases pobres.
Esses diplomatas economistas tradicionalmente ocupavam os postos
responsveis pela formulao da posio negociadora do Brasil nas
rodadas multilaterais de comrcio a Misso Brasileira em Genebra e
o Departamento Econmico do Itamaraty. Aps a redemocratizao,
com a indicao de pessoas de fora da corporao diplomtica para o
cargo de chanceler Setbal, Abreu Sodr, Rezek, Lafer, Cardoso , o
grupo comeou a perder hegemonia. A desestruturao iniciou-se com
a sada de Paulo Nogueira Batista da misso em Genebra e a indicao
de Ricupero para o posto, pelo prprio presidente da Repblica. O
cargo de principal negociador na Rodada Uruguai seria posteriormente
ocupado por Amorim e Lampreia, que tampouco haviam tido uma
formao econmica com base em pressupostos desenvolvimentistas.
Paralelamente, diplomatas que at ento entendiam que o Brasil deve-
ria pautar sua atuao em uma aliana com o Terceiro Mundo, em prol
da reforma da ordem econmica internacional modificaram sua per-
cepo, aps o milagre brasileiro e a crise dos anos 1980. Alguns
integrantes do grupo de diplomatas economistas passaram a defen-
der que, aps a industrializao do Brasil e a diversificao de sua
pauta exportadora, no fazia sentido apoiar uma coalizo to ampla
como fora o G-77.
Embora ideias econmicas semelhantes tenham permeado a burocra-
cia dos dois ministrios, diferenas institucionais explicam a demora
do Itamaraty, com relao Fazenda, em incorporar princpios liberais
posio no GATT. O Itamaraty uma burocracia em que prevalece
um forte esprito de corpo entre os membros, baseado na identificao
dos integrantes com uma longa tradio, que lhes antecede no tempo e
oferece diretrizes seguras de ao. Isso torna difcil a difuso de ideias
completamente novas entre os diplomatas, comprometidos com uma
tradio consolidada. Alm disso, a forma de admisso carreira, o
da Fazenda e a ...

595

sistema de promoes e o curso de formao do Instituto Rio Branco
contribuem para que recm-chegados Casa no se oponham frontal-
mente s teses defendidas por superiores. Essas caractersticas estrutu-
rais do Itamaraty restringem o acesso de novas ideias e indivduos ao
processo decisrio em poltica externa, em comparao com outras
burocracias do Estado. Por esses motivos, o Itamaraty tardou em in-
corporar, nas instrues Misso Brasileira em Genebra, princpios
liberais de comrcio que iam contra uma tradio de defesa das ideias
da Cepal. Em grande medida, o rompimento do consenso cepalino
contou com o suporte de ministros de fora da corporao, que indica-
ram indivduos no socializados no grupo de diplomatas economis-
tas para cargos importantes para as negociaes multilaterais. No
Ministrio da Fazenda, por sua vez, houve a completa renovao da
equipe responsvel pela poltica comercial to logo ideias liberais
foram esposadas por polticos importantes. Nesse caso, no houve
tradio ou plano de carreira que pesasse contra a realizao de refor-
mas institucionais, que acabaram por centralizar o processo decisrio,
eliminando resistncias abertura.
Em ambos os ministrios, houve momentos em que as regras, normas
e procedimentos das instituies de poltica comercial foram coloca-
dos a servio do ideal de abertura. No Itamaraty, as modificaes
foram mais brandas e adotadas principalmente no governo Sarney,
quando ocorreu a criao da Subsecretaria-geral para Assuntos Eco-
nmicos e Comerciais. Embora a reorganizao tenha cumprido a
funo de centralizar o processo decisrio e reduzir resistncias inter-
nas adoo de uma nova agenda, no foi possvel saber em que me-
dida ela foi resultado de uma ao intencional dos agentes com vistas
a redefinir polticas, ao contrrio do que ocorreu na Fazenda. Com
Collor, houve a criao do Ministrio da Economia, Fazenda e Plane-
jamento, a extino da Cacex e da CPA, e a criao do Decex, sob a
rbita da SNE, responsvel pela estabilizao dos preos. Essa redefi-
nio foi tomada com os objetivos expressos de colocar a poltica
comercial a servio da estabilizao inflacionria e de reduzir resis-
tncias implementao de uma nova agenda de liberalizao.


As reformas institucionais realizadas no Ministrio da Fazenda levam-
nos a uma ltima concluso. Pode-se dizer que uma anlise das ideias
dos formuladores polticos ser tanto mais importante quanto mais
insulada for a burocracia nas quais atuam. Em instituies em que o
processo decisrio ocorre de maneira autnoma diante de presses
externas tanto em relao a outras agncias burocrticas quanto a
setores privados , a vontade dos membros da corporao e a maneira
como elas so canalizadas para as decises polticas so muito impor-
tantes na definio de resultados. Esse o caso do Itamaraty, que
conta com forte legitimidade na formulao da poltica externa, o que
lhe confere certa autonomia na definio das diretrizes de ao exter-
na. Durante o incio do governo Collor, a criao do Ministrio da
Economia, Fazenda e Planejamento ocorreu com o objetivo de confe-
rir, tambm a esse ministrio, maior autonomia na formulao poltica
comercial frente a setores privados. Essa ruptura institucional conce-
deu maior peso s vises de mundo compartilhadas pelos economistas
que ocuparam os cargos decisrios, razo pela qual o estudo de suas
ideias se mostra to importante para a explicao da liberalizao
comercial brasileira.
Notas

1. A competncia para a formulao da poltica comercial no perodo no era
apenas de uma burocracia do Estado. poca do governo Sarney, sua definio
estava a cargo do Conselho Nacional de Comrcio Exterior (Concex), criado em
1966 pela lei n. 5.025. Eram responsveis pela execuo das determinaes do
Concex a Carteira de Comrcio Exterior do Banco do Brasil (Cacex), responsvel
pela regulamentao domstica do regime de importaes, e o Ministrio das
Relaes Exteriores (MRE), encarregado da implementao das determinaes
do Concex no mbito externo. Alm dessas instituies, competia CPA, presi-
dida pelo Ministrio da Fazenda, a definio das alquotas de importao aplica-
das aos diversos produtos. Embora o Concex fosse o rgo colegiado hierarqui-
da Fazenda e a ...

597

camente superior na definio da poltica comercial, a ao das instncias inferio-
res de deciso Cacex, CPA e MRE se dava com bastante autonomia.
2. Embaixador Sebastio do Rego Barros, em entrevista ao autor em 5 de maro
de 2009.
3. Para uma anlise do perodo de formao do Estado burocrtico brasileiro e uma
comparao entre as organizaes militar e diplomtica, ver BARROS (1977).
4. O entrelaamento de ideias novas a conceitos anteriores, com a inteno de
que sejam legitimados pela tradio, tratado por (CAMPBELL, 2001, p. 175).
A autoridade tradicional um conceito estudado por Max Weber (2002, p. 64),
como um dos trs fundamentos da legitimidade poltica: carismtica, racional-
legal e tradicional.
5. Barbudinhos foi uma expresso conferida pelo embaixador norte-americano
Anthony Motley a um grupo de diplomatas que ingressou no MRE na dcada de
1960 e que atuou no perodo em que as teses de congelamento de poder mundial
e do no alinhamento automtico eram o corolrio poltico do desenvolvimento
em marcha forada de Geisel. O termo barbudinhos referia-se tanto sua
aparncia fsica quanto a semelhanas com o pensamento de Fidel Castro. Entre
eles, destacam-se o embaixador Celso Amorim, assessor de gabinete do ministro
das Relaes Exteriores Azeredo da Silveira (1974-1979) e Roberto Abdenur,
assessor de gabinete do secretrio-geral Ramiro Saraiva Guerreiro nesse mesmo
perodo (ARBILLA, 1997, p. 376).
6. Embaixador Sebastio do Rego Barros, em entrevista ao autor em 5 de maro
de 2009; embaixador Rubens Ricupero, em entrevista ao autor em 25 de dezem-
bro de 2008; e minuta de telegrama n. 1219. Rodada Uruguai. Representante da
CNI. Em 20 de outubro de 1990. Pasta XCOI-GATT, de 01/08/1990 a
31/10/1990. Caixa 3, Prateleira 3, Estante G89.
7. Atualmente, o sistema de promoes da carreira diplomtica regulado pelo
decreto n. 6.559, de 8 de setembro de 2008.
8. Vale abrir um parntese para comparar essa forma de organizao burocrtica
com o padro vigente no Ministrio da Fazenda, onde no havia uma carreira
consolidada, tampouco uma cultura organizacional to pautada em tradies e
linhas de continuidade, como as que conferiam linearidade poltica do Itama-
raty. Apenas a ttulo de ilustrao, nos primeiros oito anos de governo ps-
redemocratizao, o Ministrio da Fazenda foi dirigido por dez pessoas, que


trouxeram consigo suas equipes, indicando a grande renovao do topo da buro-
cracia. Essa renovao da burocracia tcnica no ocorreu de maneira to acelera-
da e acentuada no MRE.
9. Embaixador Rubens Ricupero, em entrevista ao autor em 28 de dezembro de
2008; embaixador Marcos Castrioto de Azambuja, em entrevista ao autor em 10
de fevereiro de 2009; embaixador Sebastio do Rego Barros, em entrevista ao
autor em 5 de maro de 2009.
2008.
11. Ao longo do texto, refiro-me a esse grupo como sendo os diplomatas eco-
nomistas, embora a formao de seus integrantes fosse muito mais heterognea
do que aquilo que se entende como uma carreira de economista hoje. Diante da
inexistncia de cursos de graduao em economia no Brasil, o aprendizado em
temas econmicos ocorria, em grande medida, pela experincia de trabalho nas
divises econmicas do Ministrio e pela realizao de cursos no exterior.
12. Caldas (1998) afirma que, durante a Rodada Uruguai, o processo decisrio no
Ministrio das Relaes Exteriores centrava-se fundamentalmente no chefe da
Misso Brasileira em Genebra. Outros atores importantes participavam da definio
das posies, como o secretrio-geral e diplomatas atuantes no Departamento
Econmico do Itamaraty, embora de maneira mais espordica. Esse autor ressalta a
importncia da Secretaria Geral no processo decisrio, que realizava o contato das
misses brasileiras no exterior com o Ministrio. Em questes rotineiras, muitas
vezes o ministro era apenas informado das decises tomadas (CALDAS, 1998, p.
48). Farias (2007) questiona a viso de Caldas e defende que as unidades decisrias
em negociaes comerciais no GATT eram menos definidas (estticas) do que
supe aquele autor, j que muitas vezes agncias distintas do governo eram chama-
das a participar na formulao da posio brasileira relacionada a temas sobre os
quais o MRE tinha pouco conhecimento.
Neste trabalho, me restringi a analisar a postura de diplomatas que ocuparam a
chefia da Misso Brasileira em Genebra e o Departamento Econmico do MRE.
A anlise centrada no Itamaraty tambm bastante importante porque os setores
privados tinham uma participao reduzida na formulao da posio negociado-
ra brasileira (CUNHA, 2008). O embaixador Ricupero tambm endossa essa
viso ao comentar, em entrevista, que, durante o perodo em que chefiou a dele-
gao brasileira em Genebra, as decises eram tomadas na delegao e posteri-
ormente comunicadas ao MRE. Apenas em raros casos diplomatas do Ministrio
da Fazenda e a ...

599

se pronunciavam contrariamente ao que fora decidido. Alm disso, nas fases
iniciais das discusses (especialmente servios e propriedade intelectual), em que
se definiam conceitos e modalidades, a participao do MRE era predominante.
Outras agncias, de fato, participaram em estgios finais, como foi o caso da
oferta tarifria brasileira, preparada pela DECEX/MFAZ.
13. Outros diplomatas que compartilhavam essa viso, mas no atuavam mais no
Itamaraty poca, eram Miguel Ozrio de Almeida, Lindenbergue Sette, Correa
Costa e Carlos Augusto de Proena Rosa.
14. O lanamento de uma nova rodada foi formalmente proposto apenas alguns
anos mais tarde, pelo Japo.
15. Embaixadores Sebastio do Rego Barros, Marcos Castrioto de Azambuja e
Rubens Ricupero, entrevista ao autor.
16. O GIB e o GIS foram criados, respectivamente, pelos decretos n. 92.466 e
92.467, de 17 de maro de 1986.
2008.
18. Embaixador Sebastio do Rego Barros, em entrevista ao autor em 5 de maro de
2009.
2008.
2008.
21. Embaixador Marcos Castrioto de Azambuja, em entrevista ao autor em 10 de
fevereiro de 2009.
22. Carta do Presidente Collor ao Presidente George Bush, 31 de outubro de
1990. Minuta de fax. 118. De Exetriores para Brasemb Washington. Rodada
Uruguai. Carta do Presidente Fernando Collor. Em 30 de outubro de 1990. Pasta
XCOI-GATT, de 01/08/1990 a 31/10/1990. Caixa 3, Prateleira 3, Estante G89.
23. Embora Celso Lafer fosse considerado como da casa, sua atuao foi im-
portante para a criao de novos conceitos de poltica externa.
24. Embaixador Luiz Felipe Lampreia, em entrevista ao autor em 8 de abril de
2009.
25. Embaixador Luiz Felipe Lampreia, em entrevista ao autor em 8 de abril de
2009.


26. Enfatizo aqui as ideias de Tavares de Arajo porque ele foi o responsvel
pela implementao do incio do processo de reviso das tarifas. As ideias por ele
esposadas no so unicamente suas, estavam inseridas no ambiente acadmico de
ento, mas foi Tavares quem realizou esses conceitos na ao poltica do final dos
anos 1980. Burocratas que lhe sucederam, como Helosa Camargos Moreira,
compartilhavam suas ideias, tendo inclusive escrito trabalhos juntos antes, e
levaram adiante a reforma por ele iniciada. No quero enfatizar o papel pessoal
desse economista, mas no se pode negar que ele foi o agente responsvel por
traduzir em ao a aspirao de um grupo, de uma poca.
27. Jos Tavares de Arajo Jr., em entrevista ao autor em 21 de janeiro de 2009.
28. Este trabalho do autor posterior ao perodo em que chefiou a CPA. No entanto,
tomei a liberdade de cit-lo como uma das explicaes para a reforma porque a con-
cluso de Tavares de Arajo se baseia em estudos feitos em meados da dcada de
1980.
29. O prprio Jos Tavares de Arajo, responsvel pela reforma tarifria de
1988, embora tivesse defendido em textos da poca que a sociedade deveria se
engajar em um debate sobre a liberalizao, comenta, em entrevista, que, quando
assumiu o posto, passava suas tardes atendendo a empresrios que lhe vinham
solicitar benesses na definio da alquota.
30. Marcelo de Paiva Abreu, em entrevista ao autor em 18 de fevereiro de 2009.
31. Rubens Ricupero, em entrevista ao autor em 28 de dezembro de 2008, afirma
que Funaro se identificava com a linha tradicional do Itamaraty, de proteo s
indstrias pelo Estado, que deveria ser o principal agente do desenvolvimento.
32. Jos Tavares de Arajo, em entrevista ao autor em 21 de janeiro de 2009.
33. O grupo completo era Winston Fritsch, Gustavo Franco, Eduardo A. Guima-
res, Wilson Suzigan, Jos Roberto Mendona de Barros e Ftima Dibb. Privile-
gio as ideias de Fritsch e Franco, antes de tudo, porque foi Fritsch quem escolheu
sua equipe de trabalho, com os quais tinha afinidade; e, depois, porque publicou
diversos trabalhos conjuntos com Gustavo Franco.
34. Decreto n. 99.244, de 10/05/90.
35. Marcelo de Paiva Abreu, em entrevista ao autor em 18 de fevereiro de 2009.
da Fazenda e a ...

601

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Resumo
A Implementao do Consenso:
Itamaraty, Ministrio da Fazenda e a
Liberalizao Brasileira
Este artigo trata da poltica comercial brasileira nos governos de Jos Sarney
(1985-1990), Fernando Collor de Mello (1990-1992) e Itamar Franco (1992-
1994), analisando como, ao longo desse perodo, o Brasil deixou de buscar derro-
gaes dos princpios do GATT de liberalizao progressiva e no discriminao
e passou a incorpor-los na formulao da poltica comercial sob responsabilida-
de tanto do Ministrio das Relaes Exteriores quanto dos ministrios econmi-
cos do governo. Explico a convergncia de polticas nessas distintas burocracias
do Estado pela gradual ocupao das instncias decisrias por grupos com con-
cepes convergentes sobre a funcionalidade do comrcio exterior na promoo
do desenvolvimento econmico, o que contribuiu para a evoluo da posio
brasileira na Rodada Uruguai do GATT e para a reforma do regime de importa-
es. Para sustentar esta hiptese, procurei verificar a relao entre a evoluo do
da Fazenda e a ...

605

pensamento econmico dos grupos responsveis pela formulao da poltica
comercial e a redefinio de polticas nessa rea.
Palavras-chave: Poltica Externa Brasileira Poltica Comercial Brasileira
GATT Rodada Uruguai
Abstract
The Implementation of the Consensus:
Itamaraty, the Ministry of Economics
and Brazilian Liberalization
This article concerns the Brazilian trade policy during the governments of Jos
Sarney (1985-1990), Fernando Collor de Mello (1990-1992) and Itamar Franco
(1992-1994), studying how, throughout this period, Brazil stopped trying to
derogate the GATT principles of progressive liberalization and non-
discrimination and began to incorporate them in the elaboration of the trade
policy under the responsibility of the Ministry of Foreign Affairs and the
governments ministries of economy. I seek to explain the convergence of
policies between those distinct State bureaucracies through the gradual
occupation of the decisory instances by groups with convergent conceptions of
the foreign trade functionality on the promotion of economic development, which
contributed to the evolution of the Brazilian stance at GATT Uruguay Round and
to the reform of the imports regime. To support this hypothesis, I have tried to
verify the relationship between the evolution of the economic thought of groups
responsible for the formulation of the commercial policy and the redefinition of
policies in this area.
Keywords: Brazilian Foreign Policy Brazilian Trade Policy Uruguay Round
GATT

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