Nmero: 118/2003

UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS

INSTITUTO DE GEOCINCIAS
PS-GRADUAO EM POLTICA CIENTFICA E
TECNOLGICA
MARILIS LEMOS DE ALMEIDA
DA FORMULAO IMPLEMENTAO
ANLISE DAS POLTICAS GOVERNAMENTAIS DE EDUCAO
PROFISSIONAL NO BRASIL
Tese apresentada ao Instituto de Geocincias como parte
dos requisitos para obteno do ttulo de Doutor em Poltica
Cientfica e Tecnolgica.
Orientador: Prof. Dr. Leda Gitahy
CAMPINAS - SO PAULO
Outubro de 2003
ii
FICHA CATALOGRFICA ELABORADA PELA
BIBLIOTECA do I.G. - UNICAMP
Almeida, Marilis Lemos de
AL64d Da formulao implementao: anlise das polticas governamentais
de educao profissional no Brasil / Marilis Lemos de Almeida.-
Campinas,SP.: [s.n.],2003.
Orientadora: Leda Gitahy.
Tese (doutorado) Universidade Estadual de Campinas, Instituto de Geocincias.
1. Polticas pblicas Brasil. 2. Poltica Educacional Brasil. 3.
Educao profissional. 4. Formao profissional Poltica
Governamental. I. Gitahy, Leda. II. Universidade Estadual de
Campinas, Instituto de Geocincias III. Ttulo.
iii
UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS
INSTITUTO DE GEOCINCIAS
PS-GRADUAO EM POLTICA CIENTFICA
E TECNOLGICA
AUTOR: Marilis Lemos de Almeida
ORIENTADOR: Prof. Dr. Leda Gitahy
Aprovada em: _____/_____/_____
EXAMINADORES:
Prof. Dr. ____________________________ Presidente
Prof. Dr. ____________________________
Prof. Dr. ____________________________
Prof. Dr. ____________________________
Prof. Dr. ____________________________
Campinas, de de 2003
iv
Agradecimentos
A elaborao dos agradecimentos s instituies e pessoas que me auxiliaram e que me
deram suporte para a elaborao desta tese se mostrou, mais do que uma tarefa de praxe, a
oportunidade pela qual me sinto muito feliz em expressar minha sincera gratido e necessria
referncia a todos os que fizeram parte, de forma to especial, desta etapa de minha vida.
Inicio, cronologicamente, pelo devido agradecimento minha universidade
Universidade Federal do Rio Grande do Sul , ao meu departamento Departamento de
Sociologia e aos colegas de instituio que me permitiram dedicar-me integralmente ao meu
doutorado por quatro anos.
Da mesma forma, agradeo ao Programa de Ps-Graduao em Poltica Cientfica e
Tecnolgica da Universidade Estadual de Campinas, que me acolheu e me ofereceu excelentes
condies para a realizao dos meus estudos. Em especial agradeo aos professores do
Programa com os quais tive oportunidade de estabelecer proveitosa interlocuo intelectual.
Ainda agradeo a ateno e o auxlio prestado pelo Departamento e pelo Ps-Graduao de
Poltica Cientfica e Tecnolgica, em particular pelas secretrias Adriana e Val.
Por fim, agradeo tambm ao CNPq pelo suporte financeiro, atravs de uma Bolsa de
Pesquisa, que me permitiu realizar meu trabalho em excelentes condies.
A seguir, agradeo s vrias pessoas que, de diferentes maneiras e em diferentes
momentos, transformaram o processo de elaborao de tese um percurso muito mais coletivo do
que a princpio eu supunha e que me ajudaram a suplantar as dificuldades encontradas nesta
tarefa.
Meu primeiro agradecimento se dirige minha orientadora, professora Leda Gitahy, que
embora tenha assumido esta tarefa em um estgio avanado do trabalho o fez com grande
dedicao e que, antes mesmo de assumir como minha orientadora, j me acompanhara com
admirvel seriedade e empenho de forma totalmente desprendida.
Agradeo tambm ao prof. Ruy Quadros de Carvalho pela sua dedicao durante o
v
perodo em que atuou como meu orientador.
Aos meus colegas do curso de doutorado e aos alunos do mestrado com os quais tive
oportunidade de conviver, agradeo de forma especial. A convivncia intensa com pessoas com
formao to diversificada, uma caracterstica notvel do Programa de Ps-Graduao em
Poltica Cientfica e Tecnolgica, foi muito enriquecedora tanto do ponto de vista intelectual,
quanto pessoal.
Aos muitos amigos que fiz no IFCH (cientistas sociais acabam se encontrando...),
agradeo cada momento de troca, de apoio, de solidariedade e de amizade que tornaram minha
adaptao mais suave e, sem dvida, muito mais divertida. Em ordem alfabtica (para evitar
cimes, meninas), Ana Maria, Elisa Massae, Glucia Assis e Martha Ramirez, saibam que vocs,
mais do que amigas, se tornaram irms e me sinto imensamente gratificada por perceber que o
tempo e a distncia no nos separou. Agradeo a cada uma de vocs por compartilhar cada
momento desta tese, cada momento de minha vida.
s minhas colegas de repblica, Ana Paula Galdeano, Aniky Barros, Glucia Assis,
Marcella Beraldo, Sara e Wanda, que se tornaram minha famlia em Campinas. Com certeza,
vocs vo encontrar nesta tese (se vocs tiverem pacincia e coragem de ler!), muitas daquelas
fecundas e inenarrveis conversas na cozinha que bem dariam uma nova tese! Corrigindo, vai dar
vrias novas teses! No poderia ser diferente em uma repblica de antroplogas, socilogas e
demgrafas (saudades Wandita), mas com certeza nunca foi to divertido.
Por uma outra e feliz coincidncia, tive a felicidade de ter amigos queridos que foram
para Campinas na mesma poca, Altair Garcia, Maria Clara Mocellin e Naira Franzi, formando
o ncleo gacho. Foi muito bom voltar a conviver com vocs, Clara e Altair.
Para Naira Franzi e Guilherme Xavier fao um agradecimento especial, meus
companheiros constantes de pesquisa, dilogo e buteco, pelas suas leitura da tese e sugestes
muito bem-vindas. Tambm, agradeo pela leitura e pelos comentrios, de verso preliminar, de
Maria da Graa Bulhes. Afinal, no basta ser amigo, tem que ler a tese tambm!
Para esta tese, tambm foi fundamental minha participao na equipe de Avaliao
Externa do PEQ/RS. Agradeo a toda a equipe pelo aprendizado que o trabalho com vocs me
vi
proporcionou. Obrigada, Maria da Graa Bulhes e Elida Liedke, pela confiana que vocs
depositaram sobre mim e por tudo o que aprendi com vocs. Carmem Kasper, agradeo o apoio
logstico neste perodo em que estive afastada da Universidades e vrios galhos que voc
resolveu para mim.
Por fim, agradeo minha famlia. Ao meu pai, que infelizmente no viu este trabalho
se completar, minha me e aos meus irmos pelo estmulo e pela compreenso oferecida que
significou para mim um apoio emocional valioso em todas as horas e, particularmente, nas mais
difceis. Meu querido filho Francisco, sem dvida, meu eterno ponto de equilbrio, no tenho
palavras para expressar o quanto desejo te agradecer, tambm pelo teu companheirismo, pelo teu
bom humor, mas acima de tudo por existires na minha vida e fazeres toda a diferena.
vii
UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS
INSTITUTO DE GEOCINCIAS
PS-GRADUAO EM POLTICA CIENTFICA E
TECNOLGICA
DA FORMULAO IMPLEMENTAO
ANLISE DAS POLTICAS GOVERNAMENTAIS DE EDUCAO PROFISSIONAL
NO BRASIL
Marilis Lemos de Almeida
TESE DE DOUTORADO
RESUMO
Esta tese trata das polticas governamentais de educao profissional do MEC e do MTE
desenvolvidas durante a dcada de 90 no Brasil. A anlise privilegia os processos de elaborao e
de implementao das referidas polticas, observando seu desenrolar nos mbitos central, estadual
e local, tomando por base para o exame deste ltimo os casos do CEETPS/SP e do
PLANFOR/RS. Considera-se que ambas as polticas representam estratgias para enfrentar os
problemas estabelecidos a partir das mudanas ocorridas no mundo do trabalho, particularmente
nas organizaes produtivas, do fenmeno do desemprego e da excluso social, alm do
reconhecimento da educao como elemento estratgico para a promoo da competitividade e
do desenvolvimento do pas. No terreno dos elementos que condicionaram a reformulao da
educao profissional no Brasil, aborda-se o movimento de crise e transformao do papel do
Estado que resulta em um novo marco para a realizao de polticas pblicas e, portanto, em uma
nova institucionalidade para a formao profissional. O objetivo do trabalho empreender uma
anlise comparativa e articulada das duas polticas, observando similaridades e diferenas no que
tange s suas concepes, aos objetivos, s diretrizes e s estratgias de implementao
utilizadas, com destaque para a forma de insero dos diferentes atores sociais envolvidos em
cada caso. Este trabalho procura abordar questes como: qual o formato/arranjo construdo para a
educao profissional no Brasil nos anos 90? Quais so as concepes que norteiam as polticas
governamentais de educao profissional? Como e quem participa do processo de
elaborao/implementao e execuo das referidas polticas? Quais as possibilidades, os limites
e as dificuldades existentes em cada uma das delas?
viii
UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS
INSTITUTO DE GEOCINCIAS
PS-GRADUAO EM POLTICA CIENTFICA E
TECNOLGICA
FROM POLICY MAKING TO IMPLEMENTATION
AN ANALYSIS OF VOCATIONAL EDUCATION GOVERNMENT POLICIES IN
BRAZIL
Marilis Lemos de Almeida
TESE DE DOUTORADO
ABSTRACT
This thesis approaches MEC and MTEs (respectively Brazils Education and Culture Ministry
and Labor and Employment Ministry) vocational education policies developed in the 1990s. The
analysis focuses on processes of formulation and implementation of those policies, observing
their development at central, state and local levels. The examination of local level developments
was based on the CEETPS/SP and PLANFOR/RS cases. Both policies are seen as strategies to
face the problems created after changes that have taken place in the world of labor, specially in
productive organizations, of unemployment and social exclusion phenomena as well as the
acknowledgement of education as a strategic element for the promotion of competitiveness and
development in the country. Within the scope of elements that have conditioned reformulation of
vocational education in Brazil, the crisis and the transformation of the role of the state, which
results in a new threshold for policies and therefore in a new institutionality for professional
training. The works goal is to carry out a comparative and articulated analysis on both policies,
observing similarities and differences regarding their conceptions, goals, guidelines and
implementation strategies used, underscoring the role of distinct social actors involved in each
case. This works seeks to approach questions such as: Which is the format/arrangement of
vocational education in Brazil in the 90s? Which conceptions guide government policies for
vocational education? Which are the possibilities, limits, and obstacles for each of them?
ix
SUMRIO
INTRODUO _____________________________________________________________________ 1
PARTE I REFERNCIAS PARA A ANLISE DAS POLTICAS PBLICAS DE FORMAO
PROFISSONAL ___________________________________________________________________ 14
1. ANOS 90: MUDANAS NOS SISTEMAS PRODUTIVOS, DESAFIOS PARA A FORMAO
PROFISSIONAL E O NOVO PADRO DE ATUAO DO ESTADO___________________________ 15
1.1 Mudanas nas organizaes produtivas e na estrutura de emprego _______________________16
1.1.1 Mudanas nas organizaes produtivas______________________________________________17
1.1.2 Desemprego e excluso do mercado de trabalho_______________________________________30
1.2 Desafios para a formao profissional _______________________________________________44
1.2.1 Formao profissional e competitividade ____________________________________________45
1.2.2 Formao profissional, emprego e excluso social _____________________________________53
1.2.3 Nova institucionalidade para a formao profissional___________________________________57
1.3 Crise do Estado: desenvolvimento, liberalismo e reforma do Estado ______________________65
1.3.1 Crise e transformao do Estado ___________________________________________________65
1.3.2 As polticas sociais nos anos 90 ___________________________________________________69
1.3.3 Polticas para a formao profissional no novo marco de realizao de polticas pblicas_______71
2. CONCEPO E IMPLEMENTAO DE POLTICAS PBLICAS: PARMETROS PARA A ANLISE
__________________________________________________________________________________ 82
PARTE II CONCEPES, DIRETRIZES E OBJETIVOS________________________________ 97
3. AS REDES DE EDUCAO PROFISSIONAL DO MEC E DO PLANFOR_____________________ 98
3.1 A rede de ensino de educao profissional ____________________________________________98
3.2 A rede de educao profissional mobilizada pelo PLANFOR ___________________________105
4. O DESENHO DA POLTICA DO MEC PARA A EDUCAO PROFISSIONAL A LDB 9.394/96 E O
DECRETO 2.208/97 ________________________________________________________________ 110
4.1 Objetivos ______________________________________________________________________112
4.2 Estratgias de Implementao_____________________________________________________116
4.3 Atores Envolvidos_______________________________________________________________125
4.4 Consideraes sobre as diretrizes da poltica do MEC _________________________________127
5. O DESENHO DA POLTICA DO MTE PARA A FORMAO PROFISSIONAL: O PLANFOR ___ 137
5.1 Objetivos ______________________________________________________________________138
5.2 Estratgias de implementao _____________________________________________________142
5.3 Atores envolvidos _______________________________________________________________148
5.4 Consideraes sobre as diretrizes da poltica do MTE _________________________________150
6. SIMILARIDADES E DIFERENAS ENTRE AS POLTICAS QUANTO S CONCEPES, S
DIRETRIZES E AOS OBJETIVOS _____________________________________________________ 156
6.1 Concepes Gerais ______________________________________________________________156
6.1.1 Competncias e habilidades _____________________________________________________158
6.1.2 Empregabilidade, insero e permanncia no mercado de trabalho _______________________159
6.2 Diretrizes para a Formao Profissional ____________________________________________161
6.3 Estratgias_____________________________________________________________________164
x
PARTE III O PROCESSO DE IMPLEMENTAO ____________________________________ 167
7. ANLISE DA IMPLEMENTAO DA REFORMA DA EDUCAO PROFISSIONAL: CEETPS/SP168
7.1 Da Lei ao currculo a gesto da reforma ___________________________________________171
7.2 O papel das escolas na implementao da reforma ____________________________________176
7.3 Consideraes sobre o caso da Rede Paula Souza _____________________________________183
8. ANLISE DA IMPLEMENTAO DO PLANFOR/RS ___________________________________ 188
8.1 Gesto ________________________________________________________________________190
8.2 Execuo ______________________________________________________________________194
8.3 Consideraes sobre o caso do PLANFOR/RS _______________________________________199
9. SIMILARIDADES E DIFERENAS DAS POLTICAS QUANTO IMPLEMENTAO _________ 203
9.1 Prticas de gesto _______________________________________________________________203
9.2 Caractersticas da execuo_______________________________________________________207
9.3 Dificuldades identificadas na implementao ________________________________________209
CONSIDERAES FINAIS __________________________________________________________ 212
1. Desenvolvimento, competitividade econmica e excluso social___________________________212
2. Concepes e diretrizes das polticas de educao profissional ___________________________214
3. O processo de implementao ______________________________________________________218
4. A formao profissional proporcionada pelas duas polticas _____________________________222
5. Sistema ou sistemas de formao profissional? ________________________________________225
BIBLIOGRAFIA __________________________________________________________________ 228
xi
LISTA DE TABELAS, QUADROS E GRFICOS
Grfico 1.1 Transformao da taxa de desemprego aberto. __________________________ 35
Grfico 1.2 Distribuio dos ocupados segundo registro em carteira de trabalho. __________37
Fluxograma 1.1 Distribuio da Populao em Idade Ativa (PIA) ______________________39
Grfico 1.3 Distribuio dos ocupados por setor de atividade econmica. Brasil. _________ 40
Tabela 1.1 Taxas mdias anuais de crescimento da populao e desagregaes segundo
condies de atividade. ________________________________________________________ 42
Tabela 1.2 Evoluo da Taxa do PIB por setor, Brasil 1990-2000. _____________________ 43
Quadro 1.1 Sistemas de formao em pases selecionados. ___________________________ 50
Quadro 1.2 Comparao das caractersticas da organizao do trabalho antes e atualmente e as
competncias relacionadas. _____________________________________________________ 54
Quadro 1.3 Modelos de formao profissional. ____________________________________ 60
Tabela 3.1 Nmero de Matrculas, por Dependncia Administrativa, segundo a Modalidade de
Ensino em 2002. _____________________________________________________________ 99
Tabela 3.2 Nmero e Percentual de Cursos, Matrculas e Concluintes do 1 Semestre, segundo o
Nvel de Educao Profissional e a Dependncia Administrativa, Brasil. ________________ 101
Tabela 3.3 Nmero de Instituies por Nvel de Educao Profissional, segundo a
Dependncia Administrativa, Brasil._____________________________________________ 102
Tabela 3.4 Nmero de Matrculas por Faixa Etria, segundo a Dependncia Administrativa e o
Nvel de Educao Profissional, Brasil. __________________________________________ 103
Tabela 3.5 Nmero de Instituies por Nvel de Educao Profissional, segundo a Dependncia
Administrativa, So Paulo. ____________________________________________________ 104
Tabela 3.6 Nmero e Percentual de Cursos, Matrculas e Concluintes do 1 Semestre, segundo o
Nvel de Educao Profissional e a Dependncia Administrativa, So Paulo. _____________ 104
Tabela 3.7 Nmero de treinandos e percentual da PEA, realizado pelo PLANFOR e pela Rede
de Educao Profissional (REP), Brasil. __________________________________________ 105
Tabela 3.8 Nmero de entidades, treinandos e recursos, por tipo de entidade, Brasil (1999)*.107
Tabela 3.9 Nmero de treinandos por matrculas em habilidades, segundo a regio,
PLANFOR. ________________________________________________________________ 108
Tabela 3.10 Nmero de treinandos e recursos alocados, segundo o pblico-alvo, Brasil.___ 109
Tabela 4.1 Desembolso de recursos e nmero de convnios assinados, segundo a dependncia
administrativa/segmento (D.A./SEG.) ao qual pertence o projeto. ______________________ 117
Tabela 4.2 Convnios assinados por unidade da federao, segundo a dependncia
administrativa/segmento a que pertence.__________________________________________ 119
xii
Fluxograma 4.1 Estrutura de funcionamento do PROEP dentro do organograma MEC e rede de
influncia _________________________________________________________________ 121
Tabela 5.1 Metas de qualificao profissional do PLANFOR e da rede existente em relao
populao economicamente ativa. _______________________________________________ 140
Fluxograma 5.1 Estrutura de funcionamento do PLANFOR dentro do organograma MTE e rede
de influncia _______________________________________________________________ 143
Tabela 7.1 Nmero e percentual de alunos e vagas, segundo a modalidade de ensino, no 1
semestre de 1997 e no 1 semestre de 2001, CEETPS/SP. ____________________________ 169
Quadro 7.1 Habilitaes bsicas oferecidas e nmeros de alunos no primeiro semestre de 1997
e no primeiro semestre de 2001, CEETPS/SP. _____________________________________ 170
Tabela 8.1 Distribuio dos recursos, vagas, alunos e carga horria segundo modalidade de
curso, PLANFOR/RS. ________________________________________________________ 189
Quadro 8.1 Participao dos atores na definio das metas do PEQ-RS/2000. ___________ 194
Quadro 10.1 - Comparao entre as polticas do MEC e do PLANFOR em relao s suas
concepes e diretrizes. _______________________________________________________ 217
Quadro 10.2 - Comparao entre as polticas em relao implementao. ______________ 221
xiii
LISTA DE SIGLAS
BID Banco Interamericano de Desenvolvimento
BIRD Banco Internacional de Reconstruo e Desenvolvimento (Banco Mundial)
CEETPS Centro de Estadual de Educao Tecnolgica Paula Souza
CEFET Centro Federal de Educao Tecnolgica
CEPAL Comisso Econmica para Amrica Latina e Caribe
CINTERFOR Centro Interamericano de Investigao e Documentao sobre Formao
Profissional
CME Comisso Municipal de Emprego
CNI Confederao Nacional da Indstria
CODEFAT Conselho de Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador
CONSED Conselho Nacional de Secretrios da Educao
CSN Companhia Siderrgica Nacional
CTPE Comisso Tripartite e Paritria de Emprego
DIEESE Departamento Intersindical de Estudos Econmicos e Sociais
EAF Escolas Agrotcnicas Federais
EP Educao Profissional
ETE Escolas Tcnicas Estaduais
FAT Fundo de Amparo ao Trabalhador
FATEC Faculdades Tecnolgicas
FIBGE Fundao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
FMI Fundo Monetrio Internacional
FNM Fbrica Nacional de Motores
FTP Formao Tcnico Profissional
HEART/TRUST Human Employment and Resource Training/National Training Agency
(Administracin de Empleo y Formacin de Recursos Humanos/Agencia Nacional de
Formacin)
INA Instituto Nacional de Aprendizaje
INAFORP Instituto Nacional de Formacin Profesional
INATEC Instituto Nacional Tecnolgico da Nicargua
INCE Instituto Nacional de Calidad e Evaluacin
INEP Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas
INFOCAL Instituto de Formacin Profesional da Bolvia
INFOP Instituto de Fomento de la Produccin
INFOTEP Instituto Nacional de Formacin Tcnico Profesional
INSAFORP Instituto Salvadoreo de Formacin Profesional
INTECAP Instituto Tcnico de Capacitacin y Productividad
LDB Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional
MEC Ministrio da Educao
MTb Ministrio do Trabalho (atual MTE)
MTE Ministrio do Trabalho e Emprego (o nome do Ministrio foi alterado em 1999)
NEPP Ncleo de Estudo de Polticas Pblicas
OCDE Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico
OIT Organizao Internacional do Trabalho
xiv
ONG Organizao No-Governamental
ONU Organizao das Naes Unidas
OP Oramento Participativo
PEA Populao Economicamente Ativa
PEC Plano Estratgico da Escola
PED Pesquisa de Emprego e Desemprego
PEM Plano Estadual de Educao Mdia
PEP Plano Estadual de Educao Profissional
PEQ Programa Estadual de Qualificao
PIA Populao em Idade Ativa
PIB Produto Interno Bruto
PLANFOR Plano Nacional de Educao Profissional
PNAD Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios
PNUD Programa da Naes Unidas para o Desenvolvimento
PPTR Polticas Pblicas de Trabalho e Renda
PROEP Programa de Expanso do Ensino Profissionalizante
SIGAE Sistema Geral de Anlises Estatsticas
SEADE Fundao Sistema Estadual de Anlise de Dados
SECAP Servicio Ecuatoriano de Capacitacin Profesional
SEEC Secretaria de Estado da Educao e Cultura
SEFOR Secretaria de Formao Profissional (extinta em 1999)
SEMTEC Secretaria de Educao Mdia e Tecnolgica
SENA Servicio Nacional de Aprendizaje
SENAC Servio Nacional de Aprendizagem Comercial
SENAI Servio Nacional de Aprendizagem Industrial
SENAR Servio Nacional de Aprendizagem Rural
SENAT Servio Nacional de Aprendizagem do Transporte
SENATI Servicio Nacional de Adiestramiento en Trabajo Industrial
SENCICO Servicio Nacional de Capacitacin para la Industria de la Construccin
SNPP Secretaria Nacional de Participao Popular
SPPE Secretaria de Polticas Pblicas de Emprego (criado em 1999, absorveu as funes da
extinta SEFOR)
STCAS Secretaria de Trabalho, Cidadania e Ao Social
TI Tecnologias de Informao
UFRGS Universidade Federal do Rio Grande do Sul
UNESCO United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization
UNICAMP Universidade Estadual de Campinas
UNICEF Fundo das Naes Unidas para a Infncia
USAID United States Agency for International Development
1
Introduo
Muito se tem falado sobre o tema da educao nos ltimos anos, evidenciando o
reconhecimento de sua importncia. No Brasil, empresrios, trabalhadores e governo, embora
nem sempre compartilhando as mesmas vises, esto empenhados em discutir as polticas de
educao profissional, propor reformulaes para o sistema vigente e desenvolver aes, algumas
das quais conjuntas. De fato, verifica-se que este um debate internacional e que vrios pases,
desenvolvidos e em desenvolvimento, transformaram ou esto modificando seus sistemas de
formao profissional
1
. Embora algumas semelhanas possam ser identificadas entre as reformas
promovidas em outros pases, os caminhos adotados em cada pas esto relacionados com suas
trajetrias particulares, resultando em uma pluralidade de arranjos diferentes em torno do mundo.
A reformulao do sistema de educao profissional, ocorrido no Brasil na dcada de 90,
foi impulsionada por um duplo movimento. De um lado, as mudanas ocorridas no mundo do
trabalho, a partir do processo de reestruturao produtiva, que se traduziram em um crescente
questionamento acerca do modelo de educao profissional at ento vigente, colocando-se em
xeque sua capacidade de fazer frente nova realidade. Tais mudanas, muitas das quais
amplamente apoiadas no uso de Tecnologias de Informao (TI), colocaram novas demandas
para a qualificao dos trabalhadores e, em conseqncia, para o ensino e a formao
profissional. Segundo a Organizao Internacional do Trabalho (OIT):
Se estima que a TI continuar difundindo-se rapidamente na prxima dcada. Porque
mudam, rpida e constantemente, as qualificaes de hoje podem tornar-se antiquadas
amanh. Nem sempre se necessita de qualificaes mais altas, seno diferentes. Da
mesma forma, se requer uma readaptao profissional incessante. (OIT, 1998, p. 43)
Os novos padres de organizao do trabalho e da produo alteraram no s os
contedos do trabalho e as qualificaes envolvidas, como tambm modificaram a forma de
utilizao da fora de trabalho. O mercado de trabalho passou a valorizar mais os trabalhadores
que, alm do domnio tcnico de suas atividades, fossem capazes de assumir uma atitude mais

1
A este respeito ver OIT (1998), Posthuma (2002) e Deddeca (1998).
2
propositiva e colaborativa, trabalhando em equipe, demonstrando iniciativa e prontido para o
contnuo aprendizado. Simultaneamente, para aqueles trabalhadores afetados pela reduo do
emprego industrial e do emprego assalariado, colocou-se a necessidade de capacit-los tanto a
enfrentar mudanas intersetoriais de ocupao quanto a desenvolver e gerir novas atividades que
lhes possibilitassem gerar renda em um contexto de crescentes nveis de desemprego.
A educao profissional que vinha sendo oferecida, os currculos de ensino e a prpria
estrutura do sistema de formao profissional existente foram concebidos para um padro de
produo assentado, sobretudo, no trabalho assalariado em ocupaes tradicionais no setor
industrial. As qualificaes oferecidas eram voltadas para o exerccio de tarefas em postos de
trabalho especficos, adequadas relativa rigidez funcional que caracterizava os processos
produtivos. Ademais, as mudanas na produo, na organizao e no contedo do trabalho
apresentavam velocidade significativamente menor e carter eminentemente incremental. Assim,
esse tipo de formao profissional, que foi bem-sucedido em qualificar trabalhadores no passado,
rapidamente se revelou inadequado para enfrentar as mudanas no perfil de qualificao hoje
demandado. Segundo Posthuma:
El sistema de formacin profesional y tcnica existente en el Brasil resulta cada vez ms
inadecuado, habida cuenta del volumen y la variedad de la formacin que requieren las
nuevas circunstancias econmicas. Los sistemas de formacin, los planes de estudio, las
fuentes de financiacin y las instituciones de ejecucin se concibieron todos ellos en
funcin del rgimen por entonces imperante de sustitucin de importaciones y, en
general, se cean bastante bien al entorno en el cual aparecieron, y eran muy apreciados,
incluso en el plano internacional. Pero su estructura resulta hoy demasiado rgida, y los
planes de estudio a menudo demasiado tradicionales para atender las necesidades
presentes. (POSTHUMA, 1998, p. 77)
De outro lado, a centralidade que vem sendo atribuda educao e formao
profissional expressam, em parte, o reconhecimento de que ambas constituem uma base
indispensvel para estimular o processo de inovao nas empresas e, assim, impulsionar a
competitividade e o processo de desenvolvimento dos pases, tanto industrializados quanto em
desenvolvimento. Um bom nvel de educao e de formao profissional passou a ser
considerado no apenas essencial para a melhoria do nvel de vida da populao em geral, mas
tambm estratgico para atrair investimentos internacionais produtivos para o pas e melhorar a
capacidade competitiva nacional (especialmente importante a partir da liberalizao comercial).
3
Com a globalizao comercial e financeira, as vantagens comparativas advindas da
capacidade cientfica e tecnolgica acumulada no pas crescem em importncia, seja para gerar
inovaes que constituam um diferencial significativo no mercado, seja para atrair investimentos
produtivos em setores mais dinmicos, os quais necessitam contar com uma oferta de pessoal
qualificado. Mais ainda, o efetivo aproveitamento dos benefcios que podem ser obtidos dos
Investimentos Diretos Estrangeiros, em termos de transferncia de tecnologia, depende
amplamente da capacidade tecnolgica acumulada no pas. O que s existe, de fato, nas pessoas
que a portam, da porque a importncia do ensino em geral em todos os nveis, inclusive
superior e ps-graduao e da formao profissional para o desenvolvimento econmico dos
pases. Segundo Gospel:
(...) uma fora de trabalho bem educada e qualificada representa uma vantagem
comparativa no desenvolvimento, adoo e implementao de novas tecnologias. Por
outro lado, as mudanas tecnolgicas tm um profundo impacto sobre a quantidade e
qualidade das qualificaes requeridas. (GOSPEL, 1991, p. 2)
Estes dois aspectos a reorganizao da produo e do trabalho, com suas implicaes
para a qualificao dos trabalhadores e para a formao profissional, e a valorizao da educao
como elemento estratgico capaz de estimular e promover a competitividade das empresas,
aumentando suas chances no comrcio internacional favoreceram o reconhecimento da
necessidade de investir e reorganizar o sistema de formao profissional vigente.
Uma evidncia da tomada de conscincia da importncia da educao profissional seja
para os trabalhadores, seja para as empresas, seja para o pas a multiplicao de iniciativas
nesse sentido desde a dcada de 90. Do lado governamental, h dois ministrios Ministrio da
Educao (MEC) e Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE)
2
atuando simultaneamente nessa
rea e a incluso na ltima Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB) da formao
profissional como uma modalidade de ensino, com um captulo prprio dedicado educao
profissional. Do lado no-governamental, o movimento sindical tem-se envolvido e dedicado
mais ateno educao profissional, considerada estratgica para enfrentar as mudanas no

2
O Ministrio passou a ser denominado Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE) por meio da Medida Provisria n
1.799, de 1 de janeiro de 1999. Anteriormente, era designado Ministrio do Trabalho (MTb).
4
mundo do trabalho, e tem atuado com consistncia na oferta de formao profissional.
3
Seguindo
esta mesma tendncia o Sistema Nacional de Aprendizagem Industrial (SENAI), que um dos
maiores e mais importantes sistemas de formao profissional do pas e que tem, historicamente,
uma atuao significativa no campo da formao profissional, passa tambm por um processo de
discusso sobre o seu papel neste novo contexto produtivo, chegando a reformular algumas de
suas linhas de atuao.
4
Se, por um lado, esses aspectos favorecem a reorganizao da educao profissional,
criando as condies efetivas para promover as mudanas, por outro, tais transformaes so
condicionadas pelo novo quadro poltico-institucional no qual essas polticas so geradas e
implementadas. Nesse sentido, importante levar em considerao, no momento de analisar as
polticas governamentais para a educao profissional, que as mesmas foram geradas em um
contexto de realizao de reformas que visavam a reduzir o tamanho e modificar a forma de
atuao do Estado.
A nova configurao do ensino profissionalizante no Brasil expressa, portanto, tambm
essas mudanas a partir das quais se estabelece um novo marco e uma nova institucionalidade
para a realizao de polticas pblicas. A perspectiva de orientar a ao governamental a partir da
idia-fora de um Estado mnimo, com atuao sobretudo no campo da regulao, abriu espao
para uma maior descentralizao na rea das polticas pblicas, tanto atravs da transferncia da
gesto para estados e municpios quanto atravs do estmulo para que a sociedade e o mercado
assumissem tarefas que anteriormente eram de responsabilidade exclusiva do Estado. Nos anos
90 crescente o nmero de polticas pblicas, voltadas para diferentes reas, formuladas dentro
desse novo marco, no qual despontam caractersticas como maior descentralizao, repasse de
recursos e tarefas para estados e municpios e constituio de parcerias com a sociedade para o
desenvolvimento das aes.
Escolher um tema atual e candente, como as polticas pblicas para a educao
profissional, como objeto de reflexo coloca riscos, mas tambm boas oportunidades para

3
Sobre as relaes entre formao profissional, educao e centrais sindicais ver SOUZA et al. (1999).
4
O debate no Sistema S inclui trs questes centrais: (a) a educao profissional e o tipo de formao que deveria
ser oferecido pela instituio; (b) a clientela-alvo que o sistema atinge e (c) a gesto privada de recursos que so de
5
estreitar os elos entre elaborao acadmica e interveno social. Os riscos so de diversas
ordens. Poderamos remeter para a angstia inicial sintetizada pela pergunta o que poderei dizer
de novo sobre algo que j foi objeto de anlises, estudos e debates por parte de tantos
pesquisadores?. Minha escolha recaiu sobre uma anlise que oferecesse um tratamento
articulado das duas polticas governamentais de formao profissional, via processo comparativo,
luz das mudanas no espao produtivo, de um lado, e no mbito poltico-institucional, de outro,
privilegiando o processo de redefinio do papel do Estado.
A linha de argumentao que organiza esta tese que a chave para a compreenso das
polticas para a formao profissional desenvolvidas no pas, na dcada de 90, reside no contexto
em que elas foram desenvolvidas, exigindo, portanto, um exame detalhado das mudanas
ocorridas no perodo. Dessa forma, o ponto de partida o processo de reestruturao produtiva
desencadeado no pas e suas implicaes quanto ao novo perfil de qualificao que passa a ser
demandado pelo mercado de trabalho e para o desenvolvimento da competitividade nacional. O
pressuposto aqui estabelecido de que as polticas propostas para a educao profissional no
pas, em maior ou menor medida, so estratgias de enfrentamento dessa nova realidade,
definidas a partir da leitura que os elaboradores da poltica fazem dessa realidade e dos caminhos
a serem seguidos.
Contudo, e este o segundo aspecto a destacar, o desenho final da poltica sua
concepo, formas de financiamento, mecanismos de implementao tambm condicionado
pelo quadro institucional e poltico no qual ela se insere. No caso brasileiro, tais polticas foram
desenvolvidas no bojo de um processo de reforma do Estado que, entre outros ajustes, redefiniu
suas funes. Deve-se considerar que a reforma do sistema de educao profissional no uma
reforma isolada; ela se insere em um conjunto de reformas que so desenvolvidas visando a
ajustar o pas a um novo quadro poltico-institucional e que isso incide diretamente sobre a sua
concepo e forma de conduo. Nesse sentido, a reforma da educao profissional analisada
tambm a partir do novo marco de realizao de polticas pblicas que se estabelece no pas
durante a dcada de 90.

natureza pblica. Sobre as reformulaes do SENAI, em particular SENAI/SP, ver FALVO (2001).
6
O terceiro e ltimo aspecto a salientar que se parte aqui da perspectiva segundo a qual
a elaborao de uma poltica no se encerra no momento da sua definio e formulao do seu
desenho. Ela se redefine ao longo do processo de implementao e execuo, sendo mediada por
diferentes atores sociais, sendo que alguns desses atores participam de todas as etapas da poltica
e outros apenas em alguns momentos ou nveis da implementao. Isso significa que o resultado
final de uma poltica no apenas a aplicao de preceitos inicialmente postulados. Sua
implementao passa pela adequao s especificidades locais, pela absoro de novas
possibilidades ou caminhos abertos e pelo enfrentamento de questes e problemas a princpio no
previstos. Nesse sentido, a poltica tratada como um processo dinmico, cuja trajetria melhor
descrita por um movimento bidirecional, que vai do topo ou nvel central para o nvel local e da
base, ou nvel local, para o topo, redefinindo-se constantemente durante sua vigncia.
O tema deste trabalho a reformulao do ensino profissionalizante no Brasil ocorrido
na dcada de 90. Na esfera governamental, a implementao de duas polticas importantes,
naturalmente com dimenses e impactos distintos, transformaram as caractersticas do ensino
profissionalizante no pas, sendo uma implementada pelo MEC, atravs da reforma do ensino
mdio e profissional, e outra pelo MTE, atravs do PLANFOR (Plano Nacional de Educao
Profissional).
A Lei de Diretrizes e Bases para a Educao Nacional, aprovada em 1996, reorganizou o
ensino no pas e determinou, entre outras medidas, a incluso da educao profissional como uma
das modalidades de educao. A regulamentao da LDB, no que tange ao ensino
profissionalizante, foi feita atravs do Decreto n. 2.208, publicado em abril de 1997 que instituiu
a separao do ensino mdio do profissionalizante, sendo que este ltimo passou a ser
considerado complementar
5
ao primeiro, sem substitu-lo. A educao profissional passou a ser
dividida em trs nveis: (a) bsico, destinado qualificao, requalificao e
reprofissionalizao dos trabalhadores, independentemente de sua escolaridade; (b) tcnico,
destinado habilitao profissional de alunos matriculados e ou egressos do ensino mdio e (c)

5
Segundo os Referenciais Curriculares Nacionais a educao profissional uma modalidade prpria de educao,
que deve estar articulada com a educao bsica e, no caso do nvel tcnico, ser complementar ao ensino mdio
(MEC, 2000, p. 11).
7
tecnolgico, que abrange os cursos de nvel superior na rea tecnolgica, destinados a egressos
do ensino mdio e tcnico.
Para a implementao da reforma, o MEC criou o Programa de Expanso do Ensino
Profissional (PROEP), que dispunha de recursos na ordem de 500 milhes de dlares a serem
repassados s escolas mediante a assinatura de convnios
6
.
O MEC promoveu a reforma no sistema formal de educao profissional utilizando
como principais instrumentos a LDB, o Decreto e o PROEP. A poltica do MEC tem um desenho
de corte clssico, sendo concebido no mbito central, com participao restrita de outros atores
sociais, e implementado pela rede de secretarias estaduais e de escolas legalmente sujeitas s
definies curriculares do Ministrio.
O MTE, por sua vez, lanou em 1995 o Plano Nacional de Educao Profissional
(PLANFOR) visando a qualificar 20% da Populao Economicamente Ativa ao ano, meta
estabelecida para ser alcanada at o ano 2002. Para cumprir tal objetivo, o PLANFOR prope
uma estratgia de articulao de uma poltica nacional de educao profissional, integrada ao
sistema pblico de trabalho e gerao de renda do pas.
O MTE, que no possui a competncia legal de legislar sobre a educao profissional,
incumbncia do MEC
7
, desenvolveu sua poltica de formao apoiada especialmente na oferta de
recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) para os programas e as aes de
qualificao, que so implementados a partir do estabelecimento de parcerias. O desenho da
poltica do MTE apresenta um formato inovador, marcado por forte descentralizao da ao e da
tomada de decises, com repasse de recursos para organizaes estatais e no-estatais
encarregadas da execuo das aes.
Atravs do exame das concepes, das diretrizes e dos objetivos, de um lado, e das
formas e das estratgias de implementao utilizadas, de outro, busca-se, nesta tese, definir as
principais caractersticas dessas duas polticas, bem como os pontos de similaridade e dissenso

6
Os recursos do PROEP so compostos da seguinte forma: 25% do MEC, 25% do MTE e 50% do BID. O acordo
com o BID foi assinado em novembro de 1997, atravs de uma operao de crdito de US$ 250 milhes.
7
O MTE pode atuar na formao e desenvolvimento profissional, porm a poltica nacional de educao, inclusive
profissional, est sob a alada do MEC. (Medida Provisria n 1.799-3)
8
entre ambas. Embora partam de diagnsticos semelhantes sobre a realidade e desafios postos
educao profissional, elas operam por caminhos distintos, constituindo modelos de polticas
diferentes.
O objetivo geral desta tese analisar os tipos de arranjos construdos para a formao
profissional no pas, comparando os modelos de poltica de educao profissional de ambos os
Ministrios, observando as concepes, as diretrizes e os objetivos de cada um, bem como o
processo de implementao dos mesmos. Os objetivos especficos so: (a) identificar as
mudanas concebidas/propostas para a educao profissionalizante pelo Ministrio do Trabalho e
Emprego (MTE) e pelo Ministrio da Educao (MEC); (b) analisar o processo de
implementao de cada uma das polticas, com destaque para as estratgias utilizadas e a forma
de insero dos diferentes atores sociais envolvidos com a poltica ao longo do processo e (c)
identificar pontos de convergncia, complementaridade ou sobreposio entre as polticas do
MEC e do MTE para o ensino profissionalizante no Brasil.
A hiptese-explicativa formulada para nortear a anlise de que, embora tenha havido
um grande esforo para a criao de um sistema de formao profissional no pas tarefa qual
os dois Ministrios propuseram-se de forma mais ou menos explcita , esse propsito no foi
alcanado, permanecendo a situao anterior de coexistncia de distintos sistemas de educao
profissional. As polticas governamentais dos dois Ministrios tm-se desenvolvido de maneira
pouco articulada, inclusive com o risco de haver, de um lado, a duplicidade e, de outro, o no-
atendimento de alguns segmentos produtivos e/ou de parcelas da populao, o que no permite
falar na existncia de um sistema na acepo mais rigorosa do termo.
Para a anlise dos objetivos, das concepes e das diretrizes das polticas foram
examinados documentos oficiais, tais como termos de referncia, decretos, leis e portarias. Alm
disso, foram realizadas entrevistas com elaboradores e gestores das polticas nos mbitos central
e estadual. A pesquisa compreende todo o perodo de existncia das polticas at o momento
atual. No caso do MTE, o PLANFOR teve incio em 1995 e, no caso do MEC, tomamos como
ponto de partida a promulgao da LDB em 1996, primeiro passo dado na direo da reforma. A
abrangncia, nos dois casos, nacional, visto que so polticas federais. No mbito central, foram
entrevistados o Sr. Ruy Leite Berger, Secretrio da SEMTEC/Braslia, o Sr. Domingos Spezia,
9
Diretor Adjunto do PROEP/Braslia, a Sra. Elenice Monteiro Leite, representado o
PLANFOR/MTE, indicada pelo ento Secretrio da SPPE, Sr. Nassim Mehedff. No mbito
estadual, foram entrevistados o Sr. Almrio M. de Arajo, Coordenador do Ensino Tcnico do
CEETPS/SP, o Sr. Ivo Fioroti, Diretor do Departamento do Trabalho/STCAS/RS. No Rio Grande
do Sul, ainda se contou com a entrevista do Sr. Gabriel Gribowsky da SEC/RS, realizada por
Naira Franzi.
A anlise da implementao das polticas foi realizada a partir do estudo de dois casos
selecionados, o que permitiria maior detalhamento dos procedimentos utilizados, das prticas
adotadas, das atividades desenvolvidas, bem como a realizao de entrevistas qualitativas no
mbito local. Para o acompanhamento da implementao das polticas, tomaram-se os casos da
Rede Paula Souza em So Paulo e do PLANFOR no Rio Grande do Sul. Foram realizadas
entrevistas, em So Paulo, com diretores e coordenadores de escolas estaduais integrantes do
CEETPS e, no Rio Grande do Sul, com professores e alunos de programas de qualificao
integrantes do PLANFOR/RS. Os dados utilizados para anlise da implementao do
PLANFOR/RS foram obtidos das seguintes fontes: (a) Relatrio de Avaliao Externa do
PLANFOR/RS, realizada pela equipe de avaliao externa da UFRGS; (b) observao de
reunies com gestores locais do Plano (prefeituras, comisses de emprego); (c) anlise de
documentos
8
. Alm disso, entre agosto de 2000 e janeiro de 2001, participei da equipe tcnica
desta avaliao, o que me permitiu o acompanhamento da construo da pesquisa e da anlise dos
dados at a confeco do relatrio final de avaliao
9
.
A opo pela realizao dos dois estudos de caso resultou da necessidade observada, no
decorrer da pesquisa, de trabalhar com outras fontes de informao que complementassem

8
A pesquisa documental envolveu a anlise de contedo de projetos estaduais e de documentos produzidos pela
STCAS, como diretrizes, orientaes, contratos, documentos com demandas elaboradas pelos parceiros e projetos
com demandas encaminhados STCAS.
9
Esta pesquisa envolveu: (a) a aplicao de 4.366 questionrios a uma amostra de alunos estratificada por regio do
Estado, tipo de curso (cursos isolados ou projetos) e tempo de durao dos cursos (curto, mdio ou longo); (b) a
aplicao de 287 questionrios aos professores/instrutores das turmas que constituram a amostra de alunos; (c) a
aplicao de 1.457 questionrios a uma amostra aleatria de egressos, estratificada por regio do Estado e tipo de
curso, definida a partir do cadastro de concluintes da STCAS; (d) a aplicao de questionrios a representantes das
51 executoras; (e) entrevistas semi-estruturadas com gestores do PEQ. Neste perodo, juntamente com a
pesquisadora Naira Lisboa Franzoi, foram feitas ainda entrevistas com professores e alunos de cursos de qualificao
de programas selecionados.
10
aquelas obtidas atravs dos documentos produzidos no mbito central, permitindo fortalecer a
anlise do processo implementao das polticas. Nesse caso, isso significou a possibilidade de
ver como as polticas traduziam-se no cotidiano, que dificuldades elas colocavam para os
gestores no mbito local, que efeitos no-previstos poderiam ser observados.
Especialmente porque elegemos o espao da implementao como uma esfera de
anlise, o estudo de casos tornou-se indispensvel. Essa parte da poltica muitas vezes coberta
por um vu; conhecemos as diretrizes e identificamos resultados, porm o terreno da
implementao menos visvel. Pouco se sabe sobre esse momento da elaborao de polticas,
mas a se concentra, com freqncia, a chave da compreenso daquilo que de fato ocorre e at
dos resultados obtidos.
Secundariamente, de forma auxiliar, recorremos aos dados estatsticos sobre ambas as
polticas, utilizando como fontes principais, no caso do MTE, os relatrios gerenciais do
PLANFOR, a avaliao externa do PLANFOR nacional e a avaliao externa do PLANFOR/RS.
No caso do MEC, recorremos aos dados produzidos pelo INEP e pelo CEETPS/SP.
Na anlise, tanto dos documentos quanto das entrevistas, procedeu-se de acordo com a
tcnica de anlise de contedo. O primeiro passo foi a definio de categorias. No caso deste
trabalho, optou-se por montar categorias temticas, ou seja, as unidades a serem analisadas eram
temas (assuntos), e no palavras ou expresses. A escolha das categorias foi orientada a partir dos
objetivos, dos problemas e das hipteses que orientaram a pesquisa. A eleio dessas categorias
foi realizada a partir de uma leitura exploratria dos documentos, e muitas delas foram
modificadas no decorrer do trabalho, assim como outras foram acrescentadas ou eliminadas. A
definio das categorias foi orientada para atender aos procedimentos explicitados por Cortes
(1998), segundo a qual as categorias devem ser: (a) exaustivas: devem classificar o conjunto do
contedo (se muitos trechos ficarem sem classificao, isso pode indicar a necessidade de definir
novas categorias); (b) exclusivas: o que for classificado em uma categoria no deve, ao mesmo
tempo, pertencer a outras categorias; (c) objetivas: o sistema de classificao deve permitir que
outros codificadores classifiquem o documento da mesma forma e (d) pertinentes: devem estar
relacionadas com os objetivos da pesquisa.
Esta tese est organizada em nove captulos, distribudos em trs partes dedicadas,
11
respectivamente, ao contexto no qual as polticas foram desenvolvidas (Parte I), s concepes,
s diretrizes e aos objetivos das polticas do MEC e do MTE (Parte II) e ao processo de
implementao dessas polticas (Parte III).
A Parte I, formada por dois captulos, tem por objetivo situar o leitor no contexto do
Brasil nos anos 90, dentro do qual as polticas governamentais para formao profissional foram
redesenhadas, e, ao mesmo tempo, apresentar as referncias adotadas para proceder anlise das
mesmas. Entende-se que a compreenso dessas polticas, tanto no que se refere aos seus objetivos
quanto ao seu formato e arranjos estabelecidos, passa pela apreenso das intrincadas e nem
sempre consensuais relaes entre as transformaes ocorridas no mbito produtivo e no poltico-
institucional. Tais mudanas na produo, no perfil e na forma de atuao do Estado colocam
um duplo desafio para os sistemas de formao profissional dos pases em desenvolvimento e,
particularmente, para o Brasil. O captulo 1 dedicado anlise das mudanas na produo e no
trabalho, bem como nas formas de atuao do Estado e de realizao de polticas pblicas e os
desafios colocados ao sistema de formao profissional. A primeira parte desse captulo enfoca o
processo de reestruturao produtiva, buscando identificar as principais mudanas ocorridas nos
ltimos anos e suas implicaes para a questo do emprego. A seguir, analisado o duplo desafio
que ambos os ministrios tm pela frente: sincronizar-se com as mudanas nas formas de
produo e de organizao do trabalho, que resultam na valorizao de competncias especficas,
e atender aos amplos segmentos da populao que cada vez tm menos em seu horizonte a
perspectiva de obter e manter-se em um emprego ao longo de sua vida profissional. Por fim, a
ltima parte do Captulo 1 analisa o quadro de crise e reforma do Estado que resulta em um novo
padro de interveno e discute as estratgias de implementao de polticas pblicas. No
Captulo 2, so apresentadas as referncias tericas que embasaram o estudo e os elementos
utilizados para a anlise das polticas para a formao profissional desenvolvidas pelo MEC e
pelo MTE.
A Parte II, constituda por quatro captulos, dedicada anlise do desenho das
polticas do MEC e do MTE, do ponto de vista de sua concepo, de suas diretrizes e de seus
objetivos. A anlise focalizada sobre os objetivos de cada programa, os instrumentos e os meios
previstos para alcanar tais objetivos, os fluxos e as redes organizacionais disponveis e/ou
12
criadas, as estratgias de implementao e os atores sociais envolvidos nos diferentes nveis
decisrios. O objetivo analisar a estrutura das polticas do MEC e do MTE para a educao
profissional, apontando similaridades e diferenas entre ambas as polticas do ponto de vista das
suas diretrizes, modus operandi e estratgias propostas para a implementao. O Captulo 3 visa a
situar o leitor diante das polticas analisadas. So apresentados dados acerca do tamanho de cada
uma das redes, do volume de recursos financeiros investidos e do nmero de pessoas atendidas.
Os Captulos 4 e 5 so dedicados, respectivamente, anlise do desenho das polticas do MEC e
do MTE. Em cada um dos captulos, trabalha-se com (a) objetivos, (b) estratgia de
implementao e (c) atores envolvidos. Alm disso, so explorados aspectos como modos de
gesto, esquemas de financiamento, grau de centralizao e descentralizao, carter pblico e
privado, entre outros. O Captulo 6 voltado para a comparao de ambas as polticas,
destacando semelhanas, diferenas, vantagens e limites observados. Tambm tem o objetivo de
funcionar como consideraes finais da Parte II, tornando-a autnoma, se o leitor assim preferir.
A Parte III, composta por trs captulos, dedicada anlise da implementao das
polticas do MEC e do MTE, respectivamente, atravs dos casos da Rede Paula Souza
(CEETPS/SP) e do PLANFOR/RS. Nela se realiza uma anlise do processo de implementao
diferindo das pesquisas de avaliao de impactos ou de resultados, embora estes ltimos possam
at ser referidos , partindo do pressuposto, explicitado no Captulo 1, de que a poltica tambm
se constri no momento de sua implementao. Nesse sentido, ainda que se tenha observado que
a reforma do ensino profissional promovida pelo MEC segue um modelo de elaborao de
poltica mais centralizado e com forte separao dos espaos de concepo e de execuo, isso
no significa, na perspectiva aqui adotada, que a implementao no se constitua igualmente em
um momento de criao da poltica e aprendizado. Mesmo quando tal perspectiva no
explicitada ou intencional nas diretrizes da poltica. J na poltica do MTE, o que se verifica, e
isso est expresso nas suas diretrizes, um entrelaamento entre as atividades de gesto,
implementao e execuo nas esferas estadual e local. No Captulo 7, analisa-se como a reforma
da educao profissional est sendo implementada nas escolas atravs do exame do caso do
Centro Estadual de Educao Tecnolgica Paula Souza
10
de So Paulo. No Captulo 8, analisa-se

10
O CEETPS/SP foi escolhido por ser uma das primeiras redes de ensino tcnico do pas a pr em andamento as
13
a implementao do PLANFOR atravs do estudo do Plano Estadual de Qualificao do Rio
Grande do Sul (PEQ/RS)
11
no ano de 2000. Ao final dessa parte, no Captulo 9, novamente se
analisa, de modo comparativo, o processo de implementao de ambas as polticas, tendo como
eixo as seguintes dimenses: entraves institucionais e comportamentais enfrentados, estratgias
para construo de apoio e de adeso poltica, envolvimento dos atores, autonomia de ao e
tomada de decises, condies existentes, particularmente recursos financeiros e capacitao dos
atores para a implementao das polticas. A esses captulos seguem-se as consideraes finais
desta tese.

diretrizes da reforma, iniciando a reformulao ainda em 1997, logo aps a promulgao do decreto. O prazo final
para a implementao das mudanas 2002.
11
A opo de analisar o caso do PEQ/RS para o estudo da implementao do PLANFOR decorre, de um lado, do
envolvimento da autora na avaliao daquela poltica, o que inclusive motivou a realizao desta tese, e, de outro, da
disponibilidade de relatrios de avaliao, desde 1996, densamente documentados e com grande volume de dados
acerca do processo de implementao e dos resultados da poltica.
14
PARTE I
REFERNCIAS PARA A ANLISE DAS POLTICAS
PBLICAS DE FORMAO PROFISSONAL
15
1. Anos 90: mudanas nos sistemas produtivos, desafios para
a formao profissional e o novo padro de atuao do
Estado
A argumentao que sustenta este captulo bastante simples. Considerou-se que, de um
lado, o tema da educao profissional, e mais precisamente a necessidade de reformul-la, foi
colocado em pauta pela presso decorrente da elevao da demanda por educao profissional e
pela mudana do perfil de qualificaes valorizado no mercado de trabalho. possvel
identificar, nos documentos do MEC e do MTE, a percepo dessas mudanas e a disposio de
enfrentar essa questo, no caso do MEC atravs de uma reforma do sistema educacional e, no
caso do MTE, atravs da formulao de uma nova poltica pblica. De outro lado, ponderou-se
que as polticas propostas pelo MEC e pelo MTE foram geradas e promovidas sob a gide de um
novo padro de interveno estatal, incidindo sobre seu desenho, determinadas estratgias de
implementao e delimitando seu escopo de ao.
Este captulo est subdividido em trs sees. A primeira consagrada anlise das
mudanas no sistema produtivo, particularmente desencadeadas a partir do processo de
reestruturao produtiva que ganhou flego no comeo da dcada de 90, impulsionado pela
liberalizao comercial. Analisam-se essas mudanas e as suas implicaes sobre o trabalho e a
estrutura do emprego, buscando-se observar em que medida e direo elas alteram as
qualificaes dos trabalhadores j ocupados ou os requisitos exigidos daqueles que buscam
inserir-se no mercado de trabalho.
Na segunda seo, so abordados os desafios a serem enfrentados pelos que buscam
construir estratgias de formao profissional condizentes com a realidade atual. Nesse sentido,
duas grandes questes destacam-se imediatamente. De um lado, a necessidade de pensar a oferta
de educao profissional como fundamento para alar no s as empresas, mas o prprio pas, ao
patamar de competitividade hoje requerido sem, contudo, negligenciar a situao de marcada
excluso social que requer tratamento especfico. De outro lado, expostos os dilemas a serem
enfrentados, ainda resta a necessidade de refletir acerca da construo de uma institucionalidade
16
para a formao profissional no pas capaz de dar conta dos problemas existentes.
Finalmente, a terceira seo deste captulo voltada para (a) a anlise do quadro no qual
essas polticas foram desenvolvidas, qual seja, o processo de ajuste e reforma do Estado, que
esto na origem do novo padro de interveno, e (b) a discusso acerca do processo de
implementao de programas pblicos nesse cenrio. Considerou-se aqui, que esses dois
processos de mudanas na estrutura produtiva e no padro de interveno estatal so
especialmente relevantes para a compreenso do contexto no qual so desenvolvidas as polticas
do MEC e do MTE.
1.1 Mudanas nas organizaes produtivas e na estrutura de emprego
As relaes entre educao profissional e as mudanas nas organizaes produtivas,
particularmente as inovaes tecnolgicas e organizacionais, e na estrutura de emprego,
sobretudo o crescimento do desemprego, no so lineares. A educao profissional no uma
resposta direta aos problemas colocados pelo mundo produtivo. O contorno da poltica
educacional definido pelo contexto da poca, pelo quadro poltico-legal e pela capacidade de
organizao dos atores sociais envolvidos, entre outros aspectos, constituindo-se, mais do que
uma resposta, em uma estratgia para enfrentar os desafios apresentados pelas mudanas.
Se aqui se recortou como centro da anlise as mudanas na produo e na organizao
do trabalho, de um lado, e o crescimento do desemprego e da excluso social, de outro, isso foi
feito por se considerar que estes so desafios que ambos os ministrios propem-se a enfrentar e
que as polticas analisadas representam duas estratgias para enfrentar essas questes. A
coexistncia de duas polticas distintas voltadas para a mesma rea reflete as diferentes vises
que se acomodam no interior do mesmo governo, que pode inclusive abrigar projetos em disputa
que se efetivaro ou no, dependendo da correlao de foras existente. Aqui nos interessa
resgatar a forma atravs da qual tais mudanas conformaram um novo perfil de qualificao dos
trabalhadores, criando uma demanda para os sistemas de formao profissional diferente da
existente at ento.
17
1.1.1 Mudanas nas organizaes produtivas
A dcada de 80 foi um momento de confluncia de um conjunto de transformaes,
algumas das quais j em andamento na dcada anterior, que por sua dimenso e sua importncia
para a economia mundial assumiram uma grande proporo. A combinao de transformaes
tecnolgicas marcadas por inovaes radicais e pela incorporao das tecnologias de
informao produo e organizacionais que inauguraram novas formas de utilizao da
fora de trabalho conduziu reestruturao da estrutura produtiva em um ambiente de
integrao internacional dos mercados de bens, de servios e de capital chamado de
globalizao
12
. Segundo Ianni:
A globalizao do mundo expressa um novo ciclo de expanso do capitalismo, como
modo de produo e processo civilizatrio de alcance mundial. Um processo de amplas
propores envolvendo naes e nacionalidades, regimes polticos e projetos nacionais,
grupos e classes sociais, economias e sociedades, culturas e civilizaes. Assinala a
emergncia da sociedade global, como uma totalidade abrangente, complexa e
contraditria. Uma realidade ainda pouco conhecida, desafiando prticas e ideais,
situaes consolidadas e interpretaes sedimentadas, formas de pensamento e vos da
imaginao. (IANNI, 1997, p. 7)
Tais mudanas, denominadas por Tavares e Fiori (1993) de ajuste global
13
, embora
tenham ocorrido inicialmente nos pases centrais, rapidamente se difundiram para outros pases,
dado o crescente grau de internacionalizao da economia.
O Brasil, a partir do governo Collor, engajou-se nesse processo atravs da promoo de
ajustes macroeconmicos que visavam abertura comercial, estabilizao econmica e
liberalizao financeira de sua economia. A abertura da economia brasileira colocou na ordem do

12
H um extenso e controverso debate sobre a globalizao, inclusive acerca da pertinncia quanto utilizao deste
termo para caracterizar as transformaes atuais. Algumas diferentes abordagens sobre o tema podem ser vistas em
Goldenstein (1994); Ianni (1993 e 1997); Tavares e Fiori (1993); Furtado (1998); Mattoso (1995) e Castells (1999).
13
Segundo os autores, as polticas de ajuste da dcada de 80 fazem parte de um movimento global que se inicia com
a crise do padro monetrio internacional, os choques do petrleo, o reordenamento das relaes entre os pases
capitalistas, a derrocada do socialismo real e a difuso do neoliberalismo. O efeito desse ajuste global a
reorganizao da hierarquia das relaes econmicas e polticas internacionais. O centro do crescimento industrial e
da internacionalizao financeira passa a se localizar em um nmero reduzido de grandes empresas e bancos,
acentuando o carter desigual da modernizao, com a excluso de vastas reas geogrficas e de populaes dos
benefcios do progresso tcnico. Para os pases capitalistas de industrializao intermediria, como Brasil, Mxico e
Argentina, coloca-se uma grande dificuldade de converter suas estruturas produtivas para inserir-se
competitivamente no mercado internacional, acentuando a crise financeira dos pases latino-americanos. (TAVARES
18
dia a questo da elevao da competitividade das empresas, uma vez que as vantagens
comparativas, neste novo cenrio, ancoravam-se sobretudo na capacidade de inovar em produtos
e processos. A partir de ento, acelerou-se, no Brasil, o processo de reestruturao produtiva,
apontado como fundamental para que o pas obtivesse competitividade em um mercado
internacional cada vez mais restrito e seletivo. Assim, as empresas brasileiras foram lanadas em
processos de reestruturao e at de reconverso produtiva, muitas vezes abruptos e com perdas
significativas em termos de postos de trabalho, pois a busca de competitividade empresarial
tornou-se uma questo de sobrevivncia
14
.
A dimenso dessas mudanas ultrapassa os limites das empresas, afetando a estrutura do
mercado de trabalho e das ocupaes, o que por si s indica que se est diante de um fenmeno
que no se reduz difuso de um conjunto de novas estratgias de produo. Contudo, as
transformaes vo ainda mais alm, alterando desde o sistema normativo que regula as relaes
de trabalho at os sistemas de valores que presidem as relaes entre os atores sociais pr-
existentes e os novos. Durante algum tempo, cautelosamente, a sociologia do trabalho dedicou-se
ao exame meticuloso das mudanas ocorridas no mundo do trabalho, buscando identificar sua
natureza, abrangncia e dimenso. Inicialmente, as pesquisas foram desenvolvidas dentro dos
limites das empresas, incluindo o exame do processo produtivo e das relaes sociais de
produo ali estabelecidas. Gradualmente, os estudos ampliaram o seu foco (re)incorporando
temas acerca das relaes entre empresas, cadeias produtivas, mercado de trabalho, estrutura das
ocupaes e relaes entre atores como trabalhadores, empresrios e governo, chegando,
recentemente, ao resgate da temtica do desenvolvimento.
Hoje, a fora e a amplitude das transformaes ocorridas no deixam dvida sobre sua
importncia e, mesmo que esse fenmeno receba denominaes diferentes, sabe-se que afeta
tanto as dimenses produtivas quanto normativas e valorativas da sociedade. Segundo Castro, N.:
Todavia, no possvel fechar os olhos s evidncias de que se assiste a um importante
processo de criao de novos rol models, de expectativas de comportamento e de
personificaes que conformam os atores histricos, criando novas personas para os

e FIORI,1993)
14
Apesar da reduzida capacidade do Estado em apoiar esse processo de reestruturao, restringindo-se basicamente a
promover polticas de induo concorrncia, via liberalizao comercial.
19
processos sociais. Dois exemplos parecem ter sido (ou estar sendo) particularmente
eloqentes: o dos distritos industriais italianos e o das redes japonesas de relaes
interfirmas. Um e outro colocam como principal desafio a possibilidade de construo de
novas institucionalidades, de novas formas de governana na ordem industrial, fundadas
num princpio: o da produo flexvel (de massa ou em pequenos lotes sob encomenda,
pouca diferena faz nesse aspecto). (CASTRO, N, 1997, p. 4)
De maneira muito simplificada, o argumento, bem mais sofisticado, expresso no artigo
do qual o excerto acima foi retirado que se estaria diante da emergncia de um novo paradigma
de produo, dado que se verifica uma articulao entre mudanas na produo (tcnico-
organizacionais) e no contrato social existente, com a criao de novas institucionalidades. Ou
seja, modificam-se as bases das relaes entre os atores, outras formas de negociao
consolidam-se com a presena de novos atores, inclusive com um deslocamento das negociaes
das instncias tradicionais para novos espaos. A autora demonstra, ao longo do artigo, como
essas novas bases sociais estabelecem-se tanto no nvel macro (macropolticas como a
desregulao do trabalho e a constituio de novos atores e espaos para negociao das
condies de trabalho) quanto no nvel meso (relaes setoriais como a experincia das cmaras
setoriais) e micro (empresas e novas formas institucionais e de relaes sociais de produo),
configurando, portanto, a existncia de um novo contrato social.
Esse novo paradigma, tambm chamado de flexvel
15
, envolve trs grandes movimentos
interligados que visam a dotar a estrutura produtiva brasileira de maior flexibilidade e integrao.
O primeiro o de reestruturao das empresas atravs (a) da adoo de tecnologias de
nova gerao, (b) do uso de estratgias de organizao e de gesto do trabalho voltadas para a
elevao da flexibilidade funcional e (c) da diminuio de custos atravs do enxugamento da
estrutura das empresas e da reduo dos nveis hierrquicos.
O segundo movimento o de ampliao dos processos de terceirizao, no apenas das
atividades de apoio, prtica j conhecida, mas tambm de partes da produo. Ocorre um
processo de crescente especializao ou focalizao nas atividades consideradas estratgicas e
transferncia das demais para outras empresas.
O terceiro movimento, intimamente ligado com os anteriores, o desenvolvimento de

15
Para uma discusso sobre o conceito de flexibilidade em suas mltiplas dimenses, ver Salerno (1995).
20
novas formas de relao interempresarial com o estabelecimento de redes intersetoriais e cadeias
produtivas. Os impactos sobre o emprego, quer do ponto de vista qualitativo, quer do
quantitativo, so profundos e sero analisados mais detidamente na seo seguinte.
A direo que a reestruturao produtiva das empresas assumiu esteve associada com o
processo internacional de crise do sistema de produo fordista, que, nos principais pases
industrializados, vinha manifestando-se desde, pelo menos, o incio dos anos 70. A saturao dos
mercados de massa e a mudana no perfil da demanda so aspectos importantes dessa crise, pois
implicaram a busca de novas formas de produzir capazes de atender a uma demanda que se
tornava cada vez mais diferenciada. A substituio dos mercados de massa por mercados
segmentados, orientados para aspectos como qualidade e nos quais a diferenciao dos produtos
poderia representar um importante diferencial competitivo, determinava alteraes no processo
produtivo. Era necessrio que ele se tornasse mais flexvel para, assim, produzir bens mais
diferenciados, atravs da alterao de algumas de suas caractersticas. Essa mudana, contudo,
seria invivel de ser promovida com os mesmos tipos de equipamentos at ento utilizados, que
foram projetados para a produo em larga escala de um modelo especfico de produto. Portanto,
estreitamente vinculado a esse processo, o desenvolvimento de tecnologias flexveis, apoiadas
largamente na incorporao da microeletrnica, constituiu a base tecnolgica necessria para esse
novo modo de produzir.
Esse tipo de equipamento [automao rgida], perfeitamente adequado realidade da
produo em massa inaugurada com o fordismo, perdeu, entretanto, muito de sua
utilidade a partir da crise dos anos 60. O aparato gigantesco, custoso e rgido em que se
apoiava o fordismo comeou a se mostrar extremamente ineficaz no contexto de um
mercado altamente competitivo, onde a maleabilidade do aparelho produtivo para
acompanhar mais rapidamente as exigncias do mercado emergia como um dos
principais requisitos. A flexibilidade dos equipamentos microeletrnicos veio atender
precisamente a esta necessidade. (...) Pelo fato de serem programveis, as mquinas
com base tcnica na microeletrnica permitem rpidas adaptaes s flutuaes do
mercado e podem ser utilizadas tanto nas produes em grandes sries como nas de
pequenos e mdios lotes. (LEITE, M., 1994, p. 84)
A incorporao de tecnologias flexveis no encerra as mudanas ocorridas na produo,
porque, to importante quanto os equipamentos, a transformao do modo de organizao do
trabalho foi fundamental para implementar a produo flexvel. No Brasil, nos primrdios desse
processo, a adoo de novas formas organizao do trabalho foi mais expressiva do que a
21
incorporao das tecnologias flexveis.
Novos arranjos produtivos, com forte inspirao no modelo japons, difundiram-se
amplamente no Brasil, como de resto ocorreu em vrios pases desenvolvidos e em
desenvolvimento, como resultado da afirmao do Japo como potncia mundial. Rachid (1995)
j identificava a proliferao do modelo japons em 1992, no s no mbito internacional, mas
tambm no Brasil, particularmente na indstria de autopeas.
A lo largo de los aos ochenta, las empresas de Occidente prestan especial atencin al
rea de manufactura y a la calidad, elementos claves para explicar la superioridad de las
industrias japonesas. Las tcnicas tayloristas predominantes en los mismos comienzan a
ser reemplazadas por las inspiradas en el modelo japons. La difusin de los mtodos
japoneses es bastante sincrnica en los diferentes pases, incluso en algunos pases en
desarrollo, como es el caso de Brasil. (RACHID, 1995, p. 99)
Entre as principais mudanas observadas, em estudos realizados por diferentes
pesquisadores, nessa poca (GITAHY, 1994; LOPES, 1993, RACHID, 1995), destacam-se: a
reduo de estoques de matrias-primas e produtos em processo; a implantao de clulas de
produo; a produo em minifbricas; a difuso do trabalho em equipe; a reorganizao do
layout; a utilizao de Kanban; a introduo de alguma flexibilidade funcional da fora de
trabalho e a qualidade incorporada ao processo
16
.
As novas formas de produzir voltam-se para a melhoria do fluxo de produtos e materiais
atravs da fbrica, para a promoo da qualidade na fonte e resoluo sistemtica de problemas
de qualidade e para a busca de melhorias contnuas dos sistemas de produo. Embora tais
princpios de produo tenham-se disseminado no pas, no ocorreu uma aplicao sistemtica
dos mesmos nas empresas. A situao mais freqentemente encontrada e relatada nos estudos
empricos realizados em empresas tem sido a adoo isolada de algumas dessas tcnicas e, muitas
vezes, em apenas algumas partes da fbrica sem a tentativa de aplicar os princpios em todo o
processo de produo (HUMPHREY, 1994).
Na segunda metade dos anos 90, os resultados da pesquisa da CNI (Confederao

16
Uma explicao mais detalhada acerca dessas tcnicas e sua implantao pode ser vista em Hirata (1993), Rachid
(1995) e Hualde (1995).
22
Nacional das Indstrias) e do Senai sobre Modernizao e Capacitao de Recursos Humanos
17
,
apresentados por Bonelli (1999), corroboram aqueles encontrados pelos estudos citados
anteriormente. Em relao s mudanas organizacionais e tecnolgicas destacamos os seguintes
resultados apresentados por Bonelli:
- H elevada utilizao da maior parte dos novos mtodos e tcnicas de gesto da
produo por parte das empresas, especialmente dos recursos do tipo software (ou
organizacionais);
- Em relao s tcnicas mais modernas, mais caras e sofisticadas, verifica-se que uma
proporo menor do que 10% do total das empresas as esto implantando.
- H baixa utilizao de modernos recursos tecnolgicos. (...) A nica exceo refere-se
ao uso de mini e microcomputadores, de uso amplamente difundido em praticamente
todas as indstrias pesquisadas.
- adoo relativamente mais difundida de recursos software (organizacionais) no tem
correspondido, com a mesma intensidade, a difuso dos recursos tipo hardware entre as
MOTs (mudanas tecnolgicas e organizacionais). Apesar disso a quase totalidade das
empresas consultadas passou por algum tipo de mudana tecnolgica e/ou
organizacional nos ltimos dois anos. De fato, 76% delas passaram por ambas as
mudanas, 14% experimentaram mudanas organizacionais e apenas 4% as tecnolgicas
de onde se confirma o carter diferenciado da adoo dessas mudanas. (BONELLI,
1999, p. 99)
No Brasil, as mudanas no mbito da produo se caracterizaram, portanto,
especialmente pela adoo de novas formas de organizao do trabalho e, em menor escala, de
inovaes tecnolgicas. A resposta das empresas ao acirramento da concorrncia desigual e
segmentada, variando de acordo com o ramo analisado, sua orientao para o mercado interno ou
externo, entre outros fatores. Os dados aqui apresentados demonstram que parte significativa das
empresas integrantes da amostra de Bonelli optou por uma estratgia defensiva, o que reforado
pelo fato de que as empresas apontaram a reduo de custos como principal fator que motivou as
mudanas realizadas (BONELLI, 1999). Vale destacar que, dada a intensificao do processo de
modernizao do parque industrial brasileiro, ocorrido na virada do sculo, em parte
impulsionado pelo significativo movimento de desnacionalizao, merece novas pesquisas a
suposio de que pode estar ocorrendo uma mudana em direo ao uso mais sistmico de
tecnologias por parte das empresas.

17
A pesquisa foi realizada junto a uma amostra de 500 grandes empresas industriais, em 27 setores, recolhendo
informaes relativas aos anos de 1996 e 1997. Os questionrios abordaram os seguintes temas: mudanas
tecnolgicas e organizacionais; terceirizao, emprego e qualificao; treinamento e capacitao de recursos
humanos e relacionamento com o Senai.
23
Segundo Ruas (1994), possvel identificar, com base nas pesquisas desenvolvidas no
Brasil sobre a reestruturao produtiva, trs tipos de estratgias de ajustamento das empresas ao
aumento da concorrncia e aos padres de produtividade e qualidade internacionais: a de
adaptao restritiva, a de adaptao limitada e a de adaptao global.
Pode-se dizer, de maneira sucinta, que a estratgia de adaptao restritiva apia-se
fundamentalmente na reduo de custos com a fora de trabalho, sendo mais freqente em
empresas de setores tradicionais com baixas flexibilidade e capacidade inovativa e uso extensivo
de mo-de-obra. A estratgia de adaptao limitada orientada para a introduo seletiva de
melhorias em pontos especficos do processo produtivo. o caso, por exemplo, da modernizao
de uma parte do processo de produo com a introduo de um novo equipamento em um ponto
em que tradicionalmente ocorrem gargalos ou, ento, a adoo de novas formas de organizao
do trabalho, como clulas de produo, em setores especficos. Por fim, a estratgia de adaptao
global envolve a promoo de mudanas amplas que abarcam desde as relaes entre empresas e
mercados, passando por mudanas internas como adoo de novas formas de organizao do
trabalho e modernizao tecnolgica, at mudanas culturais nos padres vigentes de relaes de
trabalho.
A co-existncia de diferentes tipos de respostas explicada em funo das
caractersticas das empresas, do setor no qual esto inseridas, do mercado para o qual esto
orientadas e do grau e tipo de organizao dos trabalhadores. Cardoso (1999), analisando quatro
plantas industriais duas do setor txtil e duas do setor automobilstico , conclui que, no caso
estudado, as estratgias adotadas decorrem (a) da capacidade de resposta competitiva de cada
empresa; (b) do carter do poder sindical consolidado antes da reestruturao e (c) do grau de
formalizao das regras de uso cotidiano do trabalho antes da reestruturao (CARDOSO, 1999,
p. 106). Segundo o autor, entre eses trs condicionantes da ao, o primeiro tem um peso maior,
enquanto os demais agem regulando a intensidade e o escopo das mudanas.
A pesquisa de Gitahy et al. (1997) sobre relaes interfirmas em dois cluster, tambm
um deles pertencente ao chamado setor dinmico indstria metal-mecnica da regio de
Campinas, So Paulo e outro ao tradicional setor caladista do Vale do Rio dos Sinos, Rio
Grande do Sul aponta entre as concluses, embora apresente outro foco, a existncia de
24
diferentes formas de difuso de inovaes entre os dois cluster. As estratgias competitivas
adotadas pelos dois setores no caso do setor caladista a reduo dos preos dos produtos e, no
caso do setor metal-mecnico, a elevao da qualidade do produto estariam na base das
diferentes trajetrias observadas.
Ainda no mbito interno das empresas, alm das mudanas tecnolgicas e
organizacionais at aqui analisadas, as mudanas na estrutura organizacional das empresas,
particularmente o enxugamento e a reduo de nveis hierrquicos, constituem uma parte
importante do processo de reestruturao produtiva.
Segundo Bonelli (1999), 44% das empresas consultadas na pesquisa da CNI/Senai
promoveram reduo dos nveis hierrquicos, especialmente com a supresso das chefias
intermedirias, e cerca de metade das empresas ainda planejava promover redues de nveis,
indicando a continuidade desse processo.
Os estratos administrativos e, em menor medida, os de gerentes e supervisores foram
de longe, os mais afetados pela reduo no emprego industrial no ltimo binio. Isso
decorreu do enxugamento de nveis hierrquicos, no caso dos gerentes e supervisores, e
da conjugao de informatizao com terceirizao, no caso dos empregados
administrativos. O nmero de empresas que reduziram os quadros administrativos foi de
quase quatro vezes o das empresas que aumentaram o efetivo dessa categoria de
empregados. (BONELLI, 1999, p. 101)
Alm disso, a indstria teve uma reduo significativa e linear do emprego, indicando
que, ao lado da supresso de nveis, ocorreu tambm um enxugamento geral das empresas,
mesmo em perodos em que a produo aumentou. Esse fenmeno est estreitamente vinculado
ao que foi dito anteriormente sobre a adoo de estratgias defensivas, ou restritivas na
terminologia de Ruas (1994), e mostra que o caminho seguido por muitas empresas brasileiras
para elevar sua competitividade foi seno exclusivamente, de modo combinado com outras
estratgias a adoo de formas de produo poupadoras de custos, especialmente com mo-de-
obra.
O segundo movimento de difuso da terceirizao, ao qual esto relacionados, ao
menos parcialmente, outros fenmenos como (a) a reduo do tamanho das unidades produtivas
(vinculado tanto terceirizao quanto ao enxugamento promovido nas empresas); (b) o aumento
do nmero de pequenas e microempresas e (c) a reorganizao intersetorial com crescimento do
25
setor de servios (que apenas em parte pode ser relacionado ao processo de terceirizao)
18
.
O avano da terceirizao est estreitamente ligado ao fenmeno do aumento da
competitividade que induz as empresas a lanar mo de inmeras estratgias para aumentar a
racionalidade e a flexibilidade do processo produtivo, ao mesmo tempo em que reduz seus custos,
para enfrentar a concorrncia de outras empresas e pases. Portanto, faz parte do mesmo
movimento que vinha sendo analisado anteriormente, apenas com a diferena de que at aqui
vnhamos analisando as mudanas promovidas dentro das empresas (modernizao tecnolgica,
novas estratgias de gesto e organizao do trabalho, enxugamento da estrutura organizacional
das empresas) e agora nos voltamos para a outra face desse mesmo processo enfocando as
caractersticas dessa nova onda de terceirizao e as peculiaridades que apresenta no Brasil.
A terceirizao que ocorre associada s novas formas de produo estabelecida nos anos
90 integra uma estratgia que visa a aumentar o grau de especializao das empresas, focalizando
a produo e os esforos naquilo que considerado o ncleo central da sua atividade e no qual a
empresa pode apresentar um importante diferencial competitivo. A idia que tudo o que no for
central ou estratgico para a fabricao do produto pode ser repassado para outras empresas que
podero faz-lo, inclusive com maior competncia, pois ao se especializarem em determinados
produtos elas podero faz-los com maior qualidade e com custos menores. Faria (1994) define
assim a terceirizao:
A terceirizao a primeira fase de um estgio hiperavanado do novo modo de
produo capitalista. Nele o fabricante tradicional abandona suas linhas industriais
prprias em favor de fornecedores mais preparados em termos de custos. A primeira fase
da terceirizao outsourcing superada por uma segunda fase o global outsourcing
ou busca de fornecedores em outros pases, principalmente nos mais pobres. A empresa
passa a gerenciar a qualidade da produo comprada de terceiro, elaborar o marketing e
cuidar da logstica de distribuio. Torna-se, na prtica, uma grande empresa de
servios, mesmo que conserve algumas operaes industriais. Esse um dos efeitos da
globalizao aplicada microeconomia. (FARIA, 1994, p. 44)
O princpio da verticalizao, focalizao ou especializao, que deu origem a essa

18
A contrapartida da reduo do setor industrial foi o crescimento do setor de servios, que teve como principal
propulsor no a terceirizao, mas sim o processo de liberalizao comercial e mudana cambial que favoreceu a
importao de bens intermedirios. Muitas empresas, no auge desse perodo (do incio da dcada de 90 at 1998),
foram levadas a substituir a produo de componentes no pas por produtos similares importados que apresentavam
menor custo, elevando o grau de desnacionalizao dos produtos industrializados brasileiros.
26
gigantesca difuso da terceirizao, ope-se a um modo de organizao das empresas
anteriormente em voga, no qual destaca-se o fato de que elas assumiam a produo de grande
parte ou mesmo da totalidade dos componentes que integravam seus produtos, visando a garantir
a qualidade e a adequao dos mesmos s suas necessidadades. A difuso dessa nova concepo
de produo que estimula a integrao e a constituio de redes entre as empresas para garantir
um produto final competitivo e de qualidade teve, sobre as relaes entre empresas, um impacto
anlago quele produzido, no interior das mesmas, pelas mudanas na organizao do trabalho e
na tecnologia. Mais adiante enfocaremos o fenmeno das cadeias produtivas que avanaram
rapidamente em todos os setores; por ora, voltaremos a analisar o processo de terceirizao no
Brasil.
Do que at aqui foi dito acerca da terceirizao, fcil deduzir ser ela uma importante
caracterstica da reestruturao produtiva. Mais do que apenas repassar um conjunto de atividades
para outras empresas, estabelecendo uma rede de subcontratao, a terceirizao implica uma
nova concepo de produo. Segundo um presidente de sindicato de micro e pequena indstria,
referido por Martins, o que est envolvido na terceirizao :
(a) um aumento do grau de especializao das empresas envolvendo um refinamento do
processo de diviso tcnica do trabalho, (b) uma nova filosofia administrativa, com o
enxugamento das estruturas de pessoas e funcionais; com a conseqente (c) diminuio
do tamanho das empresas. (MARTINS, 1994, p. 31)
A conjuno entre o acirramento da competio e a difuso de uma nova concepo de
produo e/ou filosofia administrativa, pautada pela reduo das escalas de produo, pela
crescente especializao das empresas e pelo sistema de produo flexvel, favoreceu a
diminuio do tamanho das unidades de produo. Segundo Cacciamali:
A maior intensidade competitiva e os novos processos tecnolgicos esto a estimular,
assim como em outros pases, as firmas, especialmente as grandes, a reduzirem o
tamanho das plantas e a estenderem relaes de subcontratao. (CACCIAMALI, 1999,
p. 208)
Essa nova configurao das empresas tem uma implicao direta sobre (a) a localizao
das empresas, facilitando os movimentos de realocao espacial e de relocalizao geogrfica de

27
acordo com o comportamento do mercado, e sobre (b) o crescimento do nmero de pequenas e
microempresas. O efeito propulsor da terceirizao sobre a expanso das pequenas e
microempresas e o papel a elas atribudo na estrutura produtiva brasileira amplamente
reconhecido (MARTINS, 1994; FARIA, 1994; CACCIAMALI, 1997), embora a difuso da
terceirizao no se constitua no nico fator explicativo desse fenmeno.
Segundo Faria (1994), no Brasil h duas formas de terceirizao: o outsourcing total e
o outsourcing tupiniquim. No primeiro, as modificaes so orientadas pela busca de
produtividade e competitividade, buscando-se a qualidade em todo o fluxo produtivo atravs de
relaes de parceria para frente (com o mercado) e para trs (com fornecedores e empregados).
No segundo, o objetivo central a reduo de custos, especialmente atravs do corte de custos
com mo-de-obra. Em vez de parceria, impera uma relao generalizada de desconfiana entre
clientes, fornecedores e empregados. Nesse tipo de terceirizao difundem-se prticas
predatrias, como o trabalho a domiclio, a subcontratao de trabalho em condies no
formalizadas, o trabalho infantil e outras formas precrias de relaes de trabalho.
Abreu, Sorj e Ramalho tambm identificam, nos estudos por eles realizados, diferentes
formas de terceirizao:
Por um lado, um tipo de terceirizao associado a um esforo articulado entre a grande e
a pequena empresa no sentido de qualificar fornecedores e aumentar a qualidade dos
produtos. Por outro lado, formas associadas a estratgias restritivas, ou seja, a
externalizao de atividades para reduo de custos via precarizao das condies do
emprego mesmo comprometendo a qualidade do servio prestado. (ABREU, SORJ e
RAMALHO, 1998, p. 156)
A ocorrncia de um ou de outro tipo de terceirizao no s coexiste no pas, como pode
ser verificada em pontos diferentes de uma mesma cadeia produtiva. Segundo Leite e Rizek
(1998), com base em um estudo sobre a cadeia automotiva e o complexo qumico, observa-se
uma rede de relaes desiguais na qual as empresas centrais, maiores e mais estveis tendem a
desenvolver relaes mais benficas ou virtuosas, enquanto entre os fornecedores de partes
menos estratgicas para a qualidade do produto final as relaes so mais precarizadas. A
pesquisa de Abreu, Sorj e Ramalho (1998), realizada em nove empresas subcontratadas por uma
empresa do setor de telecomunicaes, aponta para uma diversidade de situaes, entre as quais
se misturam desde estratgias restritivas at prticas que remetem ao que Faria (1994) denominou
28
de outsourcing total. Ainda como importante resultado a se reter dessa pesquisa destaca-se a
necessidade de considerar a histria da empresa e da regio estudada a fim de que se possa
apreender a complexidade e a diversidade de feies que o processo de terceirizao pode
assumir.
Tais diferenas remetem novamente anlise das estratgias competitivas adotadas
pelas empresas: ou restritivas apoiadas essencialmente no corte de custos, em particular de
mo-de-obra ou global empreendida com o objetivo de dotar a produo de maior
flexibilidade, qualidade e competitividade. No primeiro caso, em que a terceirizao est inserida
em uma estratgia de adaptao restrita e, portanto, voltada primordialmente para a reduo de
custos, tem-se o ressurgimento de formas precrias de trabalho, como o trabalho a domiclio, o
trabalho infantil e a subcontratao de trabalho ou de servios de forma a burlar o pagamento dos
custos legais de contratao de mo-de-obra. No segundo caso, a face moderna da terceirizao
est ligada aos conceitos de qualidade dos produtos, flexibilizao e integrao, consituindo o
que poderia ser chamado de estratgia de adaptao global. Essa estratgia, sem perder de vista a
reduo dos custos de produo, privilegia os ganhos em qualidade capazes de proporcionar
maior competitividade para o conjunto das empresas envolvidas. Mais do que a subcontratao
isolada de empresas, esse tipo de terceirizao envolve a constituio de uma rede de grandes,
pequenas e microempresas, o que nos remete ao terceiro tema proposto para a anlise.
O terceiro movimento, intimamente ligado aos dois anteriormente analisados
reestruturao das empresas e terceirizao , o de constituio de novos arranjos intersetoriais,
particularmente atravs das cadeias produtivas, que podem envolver redes de subcontratao com
maior ou menor grau de complexidade em mbito local, regional, nacional ou global. Como
Leite, M. e Rizek acentuaram:
Uma das caractersticas fundamentais do atual processo de reestruturao produtiva
consiste no fato de que as empresas no mais atuam isoladamente, mas atravs de redes
de relaes, as quais podem assumir caractersticas diferentes, com distintas implicaes
para o uso do trabalho. (LEITE, M. e RIZEK, 1998, p. 45)
Assim como nos outros dois movimentos analisados, neste tambm estabelece-se
relaes muito diferenciadas, conforme o setor, o mercado, o tipo de empresa, o mbito da rede e
a capacidade de negociao do movimento sindical. Em todos os casos, a constituio de uma
29
cadeia produtiva afeta profundamente as relaes entre clientes e fornecedores, redefinindo a
diviso do trabalho entre empresas e/ou instituies envolvidas. As cadeias podem tanto
significar o estabelecimento de relaes cooperativas entre as empresas, levando difuso de
padres mais elevados e homogneos de qualidade entre as empresas envolvidas, quanto
representar apenas uma estratgia de reduo de custos, atravs da transferncia de atividades de
menor valor agregado ou, ainda, uma estratgia para atingir novos mercados e/ou obter ganhos de
escala.
Pesquisa realizada por Gitahy et al. (1997) em cadeia produtiva da linha branca,
envolvendo duas grandes empresas e dez fornecedores diretos e indiretos, aponta para algumas
feies das relaes interfirmas. No caso analisado, a autora identifica:
- a intensificao do movimento de externalizao/internalizao de atividades
(auxiliares e produtivas) em todos os nveis da cadeia, o que implica a redefinio da
diviso do trabalho entre empresas;
- a enorme presso dos clientes no sentido da formalizao do sistema de qualidade de
seus fornecedores, que se traduz em avaliaes e auditorias peridicas e, mais
recentemente, na exigncia de certificao pelas normas da srie ISO 9000;
- a crescente exigncia de flexibilidade, ou seja, de capacidade de atender prontamente
s freqentes mudanas na programao dos pedidos de seus clientes. (GITAHY et al.,
1997, p. 171)
O estudo de Piccinini sobre o cluster caladista localizado no Rio Grande do Sul, mostra
que a busca de flexibilizao da produo e do trabalho , acima de tudo, uma estratgia que visa
reduo de custos. Entre as formas de flexibilizao postas em prtica na indstria caladista
sulista, destaca-se a externalizao de partes da produo, especialmente aquelas mais intensivas
em mo-de-obra, para outras empresas e, mais comumente, para os atelis. Os atelis podem
assumir diversas formas, que vo desde aqueles registrados at os que se utilizam do trabalho
domiciliar. Segundo a autora:
A utilizao deste sistema atribudo ao fato de ser uma mo-de-obra barata, sempre
disponvel e, tambm, por isentar a firma de taxas (sociais, jurdicas, etc.). Os
inconvenientes apontados so as despesas de transporte, o desperdcio de matria-prima,
a irregularidade do trabalho e de entrega de material. (PICCININI, 1998, p. 196)
Alm dessas cadeias, estabelecidas no mbito regional ou nacional, o processo de
liberalizao dos fluxos comerciais e o estabelecimento de blocos econmicos regionais
impulsionaram a formao de cadeias globais de produo. Para as empresas transnacionais,
30
favorecidas pela liberalizao comercial e pelo novo paradigma tecnolgico-informacional,
abriram-se novas possibilidades de expanso atravs da distribuio de sua produo ao longo do
mundo, criando, assim, cadeias globais que podem, simultaneamente, aproveitar as vantagens
locacionais existentes em diferentes pases. Tais vantagens incluem a localizao prxima a
grandes mercados ou, ento, no interior de blocos econmicos, o que permite o acesso quele
mercado, usufruindo de tarifas mais baixas, aplicadas apenas aos integrantes do bloco.
Dependendo, entre outros aspectos, da mercadoria produzida, do tipo de matria-prima
empregada e do grau de qualificao exigido para a fora de trabalho, a distribuio de partes da
produo em diversos pases, consoante com as vantagens comparativas que os mesmos
oferecem, podem otimizar o nvel de competitividade da empresa.
1.1.2 Desemprego e excluso do mercado de trabalho
No Brasil, desde os anos 80, observa-se uma mudana contnua na estrutura do mercado
de trabalho. O processo, aparentemente, tem incio com a onda de reestruturao produtiva que
assolou no s o Brasil, mas grande parte do mundo, tendo incio nos pases desenvolvidos ainda
na dcada de 70. De fato, a distncia no tempo permite perceber que, embora relacionado
estreitamente com o processo de reestruturao produtiva, as mudanas que ocorreram no
mercado de trabalho, ainda no concludas, superam amplamente o mbito da produo,
relacionando-se adoo de uma determinada estratgia de desenvolvimento.
A partir dos anos 80 e mais acentuadamente nos anos 90, o modelo liberal, que regeu o
processo de liberalizao comercial e financeira, redesenhou as relaes comerciais em todos os
mbitos e revolucionou os sistemas produtivos, homogeneizando os padres de produo e de
regulao das relaes de trabalho. A busca de crescente flexibilizao do mercado de trabalho
visando a reduzir custos e a ausncia de polticas de proteo social, em um contexto de pouco
ou nenhum crescimento econmico, resultaram na fragilizao das relaes de trabalho,
conduzindo elevao do desemprego, expanso de diferentes formas de trabalho em
condies precrias e a perdas salariais para parte dos trabalhadores, especialmente para os
servidores pblicos.
31
Esse modelo de desenvolvimento, ao impor aos pases severas restries fiscais, acabou
por limitar a autonomia dos estados-nacionais para estabelecer polticas de desenvolvimento
autnomas. Ademais, a crescente interdependncia entre os pases e a adeso a acordos
internacionais que regulam as relaes comerciais garantiram menor interveno estatal,
restringindo a adoo de medidas voltadas proteo da indstria nacional ou que visassem ao
estmulo do crescimento econmico. Nesse perodo, as polticas macroeconmicas voltaram-se
sobretudo para a busca da estabilizao econmica e do controle inflacionrio. Com isso, as
polticas tradicionais que proporcionavam, em graus variados, proteo social foram, na prtica,
excludas da agenda das polticas pblicas, agravando o impacto sobre a populao das
transformaes verificadas no mercado de trabalho e do baixo grau de crescimento econmico.
Um dos impactos mais graves, nessa rea, foi o aumento extraordinrio da pobreza e da
excluso social, em especial nos pases em desenvolvimento. Hoje, este fenmeno amplamente
reconhecido, inclusive por organismos internacionais que antes rejeitavam enfaticamente o uso
de instrumentos de polticas pblicas tpicos do Estado de bem-estar social, por entenderem que
isso representaria um aumento dos gastos sociais incompatvel com o objetivo de estabilizao
das economia e de controle inflacionrio.
No caso das polticas pblicas dos pases em desenvolvimento, apesar da retrica em
favor da reduo da pobreza, e at do aumento de gastos sociais, o efeito da operao da
economia em baixo crescimento gerou mais pobreza do que o aumento dos gastos era
capaz de absorver. (BELLUZZO, 11/10/2002, www.comciencia.br)
Assim, o enfrentamento dessa escandalosa situao social, eivada por excluso social,
aumento da pobreza, altos nveis de desemprego e proliferao de situaes precrias de trabalho
(para ficar nos limites do tema aqui abordado), representa o desafio a ser enfrentado para, ao
menos, estancar os crescentes nveis de disrupo social atualmente existentes, que tem na
exploso da violncia urbana e rural uma de suas faces mais visveis e assustadoras. No
seminrio promovido pelo DIEESE sobre Pobreza e Indigncia, foi apontado no apenas o
avano da pobreza, mas o quanto isso significa um retrocesso em relao ao perodo anterior, no
qual a situao era relativamente melhor do que a atual, em que pese o grande desenvolvimento
cientfico e tecnolgico das ltimas dcadas e o desenvolvimento de alguns programas sociais
isolados.
32
O percentual da populao em extrema pobreza aumenta, revertendo-se a tendncia das
trs dcadas do ps-guerra. Este grupo de extremamente pobres ou indigentes,
definidos como aqueles cuja renda familiar no d para comprar uma cesta bsica de
alimentos, foi o que mais cresceu entre os pobres, representando a metade dos mesmos.
(SOARES, 2001, p. 4-5)
Segundo Draibe, embora alguns programas sociais tenham contribudo para a reduo,
por exemplo, da mortalidade infantil e do analfabetismo, a desigualdade social no foi reduzida.
Em menos de uma dcada, o Brasil foi capaz de reduzir em cerca de um quinto a
mortalidade infantil e o analfabetismo, mas praticamente no obteve xito nenhum na
reduo da desigualdade. Em 1999, verifica-se que os 10% mais ricos da populao tm
rendimento mdio 19 vezes maior do que os 40% mais pobres. Ora, esta a mesma
variao de 1992, o que atesta que a desigualdade ficou inalterada. (DRAIBE,
11/10/2002, www.comciencia.br)
Nesse contexto, as conseqncias do processo de reestruturao produtiva sobre os
trabalhadores tornam-se mais agudas, dada a reduo dos mecanismo de proteo social. Isso
ocorre justamente quando uma parcela crescente e significativa dos trabalhadores em nosso pas
excluda do mercado de trabalho formal, ou est inserida no mercado informal em condies
precrias. O mercado de trabalho transfigurou-se nas ltimas dcadas, confirmando o decrscimo
do emprego formal e estvel, o crescimento do setor informal e das formas atpicas de emprego,
que j vinha sendo apontado como tendncia h algum tempo.
nesse sentido que uma das caractersticas precpuas dos anos 90, com relao ao
mercado de trabalho brasileiro, o agravamento de sua heterogeneidade estrutural.
Sobrepem-se novos problemas, como, por exemplo, menor taxa de criao de
empregos, especialmente de boa qualidade, o desgaste de instituies de coeso social,
como a legislao trabalhista, a seguridade social, a organizao sindical e a
administrao pblica em geral. (CACCIAMALI, 1999, p. 209)
O processo de reestruturao produtiva, ao incorporar novas tecnologias, em sua maior
parte intensivas em capital, e ao implementar novas formas de organizao do trabalho que
resultaram, entre outros fatores, na elevao de produtividade, promoveu uma progressiva
reduo de postos de trabalho. As indstrias modernas, alm de serem cada vez mais incapazes
de gerar empregos, tambm apresentam uma tendncia de terceirizar partes da produo, cuja
qualidade da ocupao gerada freqentemente no equivalente a que fora eliminada.
Esta parece ser uma tendncia inquestionvel da indstria moderna que emerge dos
novos investimentos: a incapacidade de gerar postos de trabalho em nmero
significativo. (SILVEIRA, 1999, p. 6)
33
Desse processo derivam dois movimentos. O primeiro o de criao de pequenas
empresas, muitas vezes formadas pelos prprios ex-empregados dispensados, que passam a
prover servios ou produtos, antes realizados na empresa, para a empresa cliente. Na qualidade
agora de fornecedores, essas pequenas empresas operam algumas vezes como supridores
exclusivos de determinado servio ou produto, mas na maioria dos casos, e estimulados pela
prpria empresa qual pertenciam antes como funcionrios, lanam-se no mercado sem contrato
de exclusividade. Esta uma forma da empresa reduzir seus laos com as empresas recm-
criadas, possibilitando-lhe, mais tarde, estabelecer requisitos de qualidade ou de escala, que nem
sempre sero alcanados por estas pequenas empresas. Muitas delas operam informalmente, ou
ento se constituem em prestadoras autnomas de servios. As dificuldades de transitar da
condio de empregado para a de produtor autnomo, muitas vezes sem contar com empregados,
exige trabalho redobrado, com a adoo de jornadas extensas e o abandono de benefcios como
frias e dcimo-terceiro salrio. Ou seja, embora os trabalhadores mantenham-se ocupados, a
qualidade dessa ocupao bastante deteriorada, particularmente, pela perda dos benefcios
vinculados ao trabalho assalariado. Os obstculos enfrentados pelos novos empreendedores so
traduzidos pelas altas taxas de mortalidade das pequenas empresas no primeiro ano de vida.
Haveria que considerar ainda a difuso, em mbito mundial, da tendncia
desverticalizao das empresas, com a conseqente terceirizao ou externalizao de
partes do processo produtivo, que passam a ser realizadas por outras empresas o que
vem gerando a difuso de cadeias produtivas de pequenas e mdias empresas
organizadas em torno de uma grande empresa. (LEITE, M., 1997, p. 66)
O segundo movimento a destacar, vinculado ao primeiro, o de enxugamento das
atividades ditas industriais e o crescimento das atividades de servios. Funes como recursos
humanos, controle financeiro e marketing, entre outras funes administrativas ou de apoio e
assessoramento, quando desenvolvidas em indstrias, so contabilizadas como ocupaes
industriais e os trabalhadores so ligados aos sindicatos dos trabalhadores da indstria. Ao serem
desvinculadas das empresas qual pertenciam e ao serem constitudas como empresas
autnomas, tal como foi descrito anteriormente, essas ocupaes passam a ser contabilizadas
como atividades do setor de prestao de servios, estando submetidas, por exemplo, aos pisos
salariais e acordos coletivos vigentes nesse setor. Isso representa uma potencial perda para esses
trabalhadores, tanto em termos salariais quanto de outros benefcios que somente sindicatos e
34
empresas fortes podem prover.
Vale ressaltar que, assim como o processo de terceirizao nem sempre significa a
precarizao das ocupaes, tambm necessrio considerar a no-homogeneidade do mercado
de trabalho, resultando da que os trabalhadores so atingidos de maneira diferenciada por um
mesmo fenmeno. As variaes encontradas relacionam-se com as diferentes formas de insero
dos trabalhadores e trabalhadoras no processo produtivo, os distintos padres de uso do trabalho e
as trajetrias diferenciadas de reestruturao (RIZEK e LEITE, M.,1998), alm das diferenas
existentes entre os trabalhadores, sejam adstritas (sexo, idade e cor), sejam adquiridas
(escolaridade, experincia e qualificao profissional).
Conforme vem sendo evidenciado pela bibliografia internacional, as caractersticas do
trabalho nas vrias empresas variam de acordo com o lugar que elas ocupam na cadeia:
enquanto os grandes clientes e os fornecedores de primeira linha tendem a se utilizar de
uma mo-de-obra mais estvel, qualificada e bem paga, na medida em que se dedicam
produo dos produtos um maior valor agregado, o trabalho nas pequenas empresas que
se encontram na ponta da cadeia tende a ser destitudo de contedo, o que explica a
difuso a do trabalho precrio, instvel e mal pago. (Leite, M., 1997, p. 66)
As atuais transformaes observadas no mercado de trabalho brasileiro, e que
atualmente o caracterizam, tiveram incio em meados dos anos 80. At ento, predominava um
modelo de crescimento de cunho industrializante, que tornava esse setor o principal responsvel
pelo emprego assalariado no pas. Alm disso, o padro de atuao estatal vigente, embora no se
possa falar, a rigor, de um Estado de bem-estar social no Brasil, inclua a construo de um
sistema de proteo social e a consolidao da sociedade salarial. No incio da dcada de 80, a
retrao da atividade industrial e o agravamento da crise da dvida externa levaram o governo a
adotar uma poltica econmica recessiva, visando a gerar excedentes na balana comercial que
permitissem manter o pagamento da dvida. A queda da atividade econmica manteve-se at
1984, quando houve uma retomada do crescimento e do emprego que perdeu o flego em 1987,
estagnando em patamares inferiores ao crescimento da Populao Economicamente Ativa (PEA)
ocorrido no mesmo perodo.
A dcada de 90 j iniciou, portanto, com um dficit de empregos a partir da no mais
recuperado. Os momentos de retomada do crescimento econmico ocorridos no foram
proporcionalmente acompanhados pelo aumento nos nveis de emprego, que se mantiveram em
35
patamares muito inferiores, sendo esta a principal novidade do perodo: o crescimento do
emprego descolado do crescimento da produo. Nesse momento, os nveis de emprego,
particularmente o emprego assalariado, comeam a sofrer uma paulatina queda relativa
decorrente da associao de trs fatores: (a) poltica macroeconmica voltada para a estabilizao
das taxas de cmbio e para o controle inflacionrio; (b) ausncia de polticas industriais capazes
de estimular o crescimento industrial e a competitividade das empresas no exterior e (c)
liberalizao comercial que forou uma rpida reestruturao produtiva das empresas, atravs da
incorporao crescente de novas tecnologias poupadoras de mo-de-obra e novas formas de
organizao do trabalho que permitiram o uso intensivo do trabalho.
No Grfico 1.1, no qual apresentada a evoluo do desemprego aberto entre 1980 e
2002, possvel observar a constncia dos nveis de desemprego aberto e, mais ainda, a
proximidade entre os nveis atuais e aqueles verificados durante a grave crise do incio dos anos
80.
Grfico 1.1 Transformao da taxa de desemprego aberto. (%)
0,0
1,0
2,0
3,0
4,0
5,0
6,0
7,0
8,0
9,0
ano
t
a
x
a

d
e

d
e
s
e
m
p
r
e
g
o

a
b
e
r
t
o

(
%
)
Seqncia1 6,5 7,9 6,9 7,6 8,1 5,9 4,0 4,1 4,2 3,6 4,7 6,1 5,7 5,4 5,0 5,8 6,1 8,3 8,3 7,8 6,8 7,5
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Fonte: Elaborao prpria a partir dos dados do IBGE/PME.
36
O desemprego, calculado pela metodologia SEADE/DIEESE, que capta tambm o
desemprego oculto sob ocupaes eventuais atravs de bicos, mostra mais claramente as
dimenses desse fenmeno. Segundo a Pesquisa de Emprego e Desemprego (PED), que utiliza
essa metodologia, o desemprego elevou-se em todas as regies metropolitanas, entre 1994 e
1999, sendo que na regio metropolitana de So Paulo a taxa mdia anual de desemprego passou,
neste perodo, de 14,2% para 19,3%.
Alm do desemprego aberto, que por si s configura uma situao que provoca
apreenso, caracterstico da dcada de 90 o aumento das ocupaes precrias, especialmente
atravs do emprego sem carteira de trabalho assinada, e tambm das ocupaes de autnomos,
trabalhadores por conta-prpria e empregadores, em geral de pequenas e microempresas.
Deve-se observar que essa retrao generalizada dos empregos formais no provocou
exclusivamente um aumento da taxa de desemprego aberto. Tambm aumentaram os
trabalhadores por conta-prpria, os empregadores e os assalariados sem carteira de
trabalho, principalmente nos grandes centros urbanos. Esse fenmeno de crescente
informalidade da estrutura ocupacional urbana, embora tenha sido delineado j na
dcada de 80, assumiu importncia maior e crescente nos anos 90. (COUTINHO,
BALTAR e CAMARGO, 1999, p. 76)
Entre 1992 e 1999, nas regies sudeste, nordeste e sul, a taxa mdia anual de
crescimento da populao desempregada foi de 7,42%, enquanto o crescimento da Populao em
Idade Ativa (PIA) foi de apenas 1,8% e da populao total de 1, 35% (IBGE/PNAD, 1992 e
1999). Isso indica no apenas uma falta de dinamismo que impede a incorporao da populao
ingressante na idade ativa, mas tambm uma perda de postos de trabalhos entre os j ocupados,
uma vez que o ritmo de crescimento da taxa de desemprego muito superior ao da populao em
idade ativa e da populao total.
Em 1999, dos ocupados, 56,51% no eram contribuintes do sistema previdencirio
pblico e 60,03% no possuam carteira de trabalho assinada, o que expe a vulnerabilidade em
que se encontram cerca de 43 milhes de trabalhadores, excluindo dessa conta cerca de 7 milhes
de pessoas desocupadas, que igualmente no contam com benefcios sociais aos quais se tm
acesso pela posse da carteira de trabalho. Esta outra especificidade desse perodo em que no h
uma exploso do desemprego aberto, porm multiplicam-se as formas de emprego atpicas, sendo
que em algumas delas h prejuzos quanto qualidade do emprego.
37
Grfico 1.2 Distribuio dos ocupados segundo registro em carteira de trabalho, Brasil
(1982-2002). (%)
0,00
10,00
20,00
30,00
40,00
50,00
60,00
70,00
1
9
8
2
1
9
8
4
1
9
8
6
1
9
8
8
1
9
9
0
1
9
9
2
1
9
9
4
1
9
9
6
1
9
9
8
2
0
0
0
2
0
0
2
com carteira assinada sem carteira assinada situao no especificada
Fonte: Elaborao prpria a partir dos dados do IBGE/PME.
Reinecke (1999), alm de discutir conceitualmente o que o emprego atpico e
qualidade de emprego, desenvolveu um dos poucos estudos existentes, apoiado em dados sobre a
Regio Metropolitana de So Paulo, visando a desenvolver uma metodologia para mensurar a
qualidade do emprego. Segundo o autor, o emprego sem carteira assinada resulta mais precrio
que o assalariado, enquanto o trabalho por conta-prpria, outra modalidade de emprego atpico,
nem sempre ser precrio, pois embora no permita o acesso a alguns benefcios sociais,
apresenta rendimentos mais elevados:
J a classificao do trabalho por conta prpria como precrio mais duvidosa, dada a
situao de renda satisfatria dos trabalhadores desta categoria, especialmente quando
comparado com os trabalhadores assalariados no mesmo nvel de educao formal.
Contudo, as outras dimenses da qualidade de emprego so claramente inferiores para os
trabalhadores por conta-prpria, pelo menos quando as mdias globais ou participaes
percentuais so consideradas. A natureza das deficincias na qualidade de emprego para
os trabalhadores por conta prpria podem levar concluso de que, em muitos casos,
est envolvido um trade-off entre perspectivas de curto e longo prazos: enquanto a renda
pode ser satisfatria, a falta de seguridade social, de benefcios sociais e de regulao
trabalhista provavelmente afetaro o trabalhador e sua famlia quando ele envelhecer ou
quando estiver na idade de aposentadoria. (REINECKE, 1999, p. 128)
Pela observao dos dados a seguir, destaca-se que, em 1999, 51,35% dos ocupados
38
eram assalariados, porm 33,74% deles no possuam carteira assinada. Alm dos trabalhadores
por conta-prpria (23,18%), um percentual significativo de trabalhadores (13,95%) no recebia
qualquer remunerao e/ou produzia apenas para uso ou consumo prprio, no tendo, portanto,
acesso carteira de trabalho. No contingente de trabalhadores domsticos, cujas condies de
trabalho so reconhecidamente mais precrias, essa situao agravada pelo fato de que 74,92%
destes trabalhadores no possurem carteira de trabalho assinada. Por fim, os empregadores
representam 4,08% do total de ocupados. A proliferao das formas de ocupao que no esto
vinculadas ao sistema pblico previdencirio tambm tem implicaes para a sustentao desse
sistema, que vem tendo sua base de arrecadao sistematicamente reduzida com o crescimento do
trabalho informal.
Essas formas precrias de ocupao, que j absorvem mais da metade do contingente
total de pessoas ocupadas nos anos recentes, apresentam caractersticas bastante
negativas do ponto de vista do trabalhador e da prpria dinmica da massa de
rendimentos e do mercado de consumo. Destacam-se os seguinte problemas implcitos
na hiptese de precarizao do mercado de trabalho: (a) perda da proteo social e dos
diversos tipos de garantia previstos na lei trabalhista (assistncia mdica, transporte,
refeio, frias remuneradas, dcimo terceiro salrio, etc.); (b) perda de receitas para a
seguridade social; (c) perda da arrecadao pblica destinada a programas sociais ou de
custeio e investimento; (d) forte sensibilidade da massa informal de rendimentos s
flutuaes da atividade econmica e s condies gerais da economia; (e) limites ao
crescimento da ocupao informal. (COUTINHO, BALTAR e CAMARGO, 1999, p. 77)
39
PIA = 130.095.700 (100%)
Empregados: 36.805.740 (51,35%)
PEA = 79.315.287 (61%)
Desocupados: 7.639.068 (9,64%) Ocupados: 71.676.219 (90,36%)
Inativos = 50.737.041 (39%)
Empregadores: 2.921.594 (4,08%)
Trabalho p/ uso/consumo prprio: 3.321.153 (4,63%)
No-remunerados: 6.677.356 (9,32%)
Trabalhador domstico: 5.334.533(7,44%)
no contribuintes: 40.497.945 (56,51%)
contribuintes: 31.171.920 (43,49%)
Sem declarao: 6.135 (0,01%)
Sem carteira: 12.417.693 (33,74%)
Func. Pub. ou militar: 4.732.949 (12,86%)
Com carteira: 19.648.963 (53,39%)
Com carteira: 1.335.300 (25,03%)
Sem carteira: 3.996.557 (74,92%)
Sem declarao: 2.676 (0.05%)
Sem declarao: 1.109 (0,0%)
Total de trabalhadores sem carteira assinada = empregados sem carteira + trabalhadores por conta-prpria + trabalhador
domstico sem carteira + trabalhador p/ uso/consumo prprio: 43.027.498 (60,03%)
Sem declarao: 6.354 (0%)
FONTE: Elaborao prpria a partir dos dados da PNAD/IBGE, 1999.
Conta-prpria: 16.614.739 (23,18%)
Fluxograma 1.1 Distribuio da Populao em Idade Ativa (PIA)
40
No Brasil, o mercado de trabalho mudou nos anos 90 no apenas em termos
ocupacionais, como foi visto antes, mas tambm na sua composio. O setor secundrio que
desde a dcada de 50, quando o setor agrcola deixou de ser o maior setor da economia brasileira,
mantinha-se como maior produtor de riqueza e gerador de empregos assalariados apresenta
queda contnua, ao passo que o setor de servios amplia-se.
Grfico 1.3 Distribuio dos ocupados por setor de atividade econmica, Brasil (1982-
2000). (%)
0,00
10,00
20,00
30,00
40,00
50,00
60,00
1
9
8
2
1
9
8
4
1
9
8
6
1
9
8
8
1
9
9
0
1
9
9
2
1
9
9
4
1
9
9
6
1
9
9
8
2
0
0
0
ano
servios
ind. de transformao
comrcio
const. civil
outras atividades
Fonte: Elaborao prpria a partir dos dados do IBGE/PME, 2000.
Esse movimento resultado de um processo de desindustrializao e desnacionalizao
provocado: (a) pela abertura comercial e exposio da indstria brasileira concorrncia em
posio no-competitiva; (b) pela poltica macroeconmica voltada para a estabilizao e o
controle inflacionrio que, pautada pela valorizao cambial e pelos juros altos, provocou o
aumento das importaes e a reduo do dinamismo econmico, assumindo, portanto, um vis
antiindustrialista, especialmente pela ausncia de polticas de industrializao e (c) pela
reestruturao produtiva deflagrada em funo da necessidade de elevar a competitividade das
indstrias brasileiras diante da liberalizao comercial, o que envolveu a adoo de novas
tecnologias, novas formas de organizao do trabalho, enxugamento das empresas e terceirizao
de partes da produo.
Qualquer um desses aspectos, se considerados isoladamente, promoveria uma reduo
41
do nveis de emprego industrial; porm, a associao dos trs em um mesmo momento teve um
efeito abrupto e disruptivo sobre o emprego no setor e, necessariamente, sobre o conjunto do
mercado de trabalho, no s pela supresso de postos de trabalho, mas tambm pela reduo das
dimenses do prprio setor. A perda de dinamismo da indstria foi irradiada para os demais
setores da economia, resultando nas baixas taxas de crescimento econmico at hoje registradas
no pas. Este ltimo, por sua vez, embora no gere automaticamente maior eqidade, condio
necessria para a reduo da pobreza e da excluso social.
A seguir, trataremos do comportamento dos setores econmicos do ponto de vista das
ocupaes e do PIB. Na Tabela 1.1, tomando os dados sobre a populao ocupada em 1992 e
1999, observa-se que esta apresentou crescimento de 1,37%, percentual inferior ao crescimento
da PIA e da PEA. Esse crescimento da populao ocupada d-se em ritmo diferenciado entre a
populao agrcola e urbana e, dentro da populao urbana, concentra-se em alguns setores de
atividades. O crescimento negativo da populao agrcola no perodo indica que o processo de
sada do campo para as cidades ainda permanece, sendo mais acentuado na regio sul. Dentre a
populao urbana, o destaque positivo do setor tercirio, que apresenta ritmo de crescimento da
populao ocupada significativamente superior ao da PEA, respectivamente 2,65% e 1,88%. Se,
por um lado, o setor tem funcionado como um amortecedor do desemprego, por outro, as
ocupaes a geradas poucas vezes apresentam a mesma qualidade daquelas do setor secundrio,
particularmente em termos de rendimento mdio, jornada de trabalho e tipo de vnculo
empregatcio. Em relao ao desempenho do setor secundrio, observa-se um crescimento
positivo mnimo (0,64%), ainda assim puxado pela construo civil, uma vez que a indstria de
transformao teve queda de 0,34%. Com algumas variaes, essa tendncia de queda da
capacidade do setor secundrio de gerar empregos permanece. Dados do IBGE, referentes
Pesquisa Industrial Mensal (PIM), mostram que o emprego industrial assalariado apresentou
reduo de 1,78% entre janeiro de 2001 e janeiro de 2002.
42
Tabela 1.1 Taxas mdias anuais de crescimento da populao e desagregaes segundo
condies de atividade (1992 e 1999).
Crescimento 1992-1999 (em %) Brasil Nordeste Sudeste Sul
Populao Total 1,35 1 1,31 1,26
PIA 1,8 1,8 1,87 1,61
Populao Inativa 2,03 1,98 1,78 2,03
PEA 1,88 1,66 1,93 1,36
Pop. Desempregada 7,42 5,55 7,59 9,19
Pop. Ocupada 1,37 1,34 1,33 0,8
Pop. Ocupada Agrcola -1,22 -0,15 -1,95 -3,47
Pop. Ocupada No-Agrcola 2,13 2,26 1,79 2,29
Setor Pblico 0,68 1,54 -0,49 0,59
Setor Privado 2,39 2,44 2,13 2,56
Setor Secundrio 0,64 1,95 -0,17 1,22
Indstria de Transformao -0,31 0,11 -0,95 0,7
Indstria de Construo Civil 2,6 4,61 1,64 2,65
Setor Tercirio 2,65 2,28 2,6 2,73
Tercirio Comunidade 2,31 1,72 2,12 3,01
Tercirio Empresas 3,58 2,82 3,51 3,97
Tercirio Pessoas 2,51 2,44 2,47 2,09
Outras 1,73 9,08 -5,16 5,58
At 10 anos -0,93 -1,6 -1,12 -0,15
Fonte: IBGE/PNAD, 1992 e 1999.
Considerando a participao dos setores de atividade na formao do PIB, confirma-se o
fraco desempenho do setor industrial durante a dcada de 90. Em um perodo de dez anos, em
quatro apresentou variao negativa, com pico de 8,2% em 1990. As oscilaes significativas na
participao da indstria traduzem uma poltica que mesclou momentos de crescimento,
estagnao e recesso ao longo de toda a dcada.
43
Tabela 1.2 Evoluo da Taxa do PIB por setor, Brasil 1990-2000.
(em %)
Anos Indstria Agropecuria Servios
1990 -8,2 -3,7 -0,8
1991 0,3 1,4 2,0
1992 -4,2 4,9 1,5
1993 7,0 -0,1 3,2
1994 6,7 5,5 4,7
1995 1,9 4,1 4,5
1996 3,3 3,1 2,3
1997 5,8 -0,2 2,7
1998 -1,3 0,4 0,8
1999 -1,6 7,4 1,9
2000 5,0 6,5 3,0
Fonte: IBGE, 2000.
Obs.: Em 2000, dados acumulados de janeiro a junho.
Medidas como a flutuao cambial, que foi adotada em 1999 e que poderia estimular o
crescimento, foram contrabalanadas pela poltica de juros elevados adotada pelo governo.
Ademais, a vulnerabilidade econmica do pas frente crescente mobilidade dos fluxos
financeiros e a interdependncia entre as economias mundiais ampliam os riscos aos quais o pas
est submetido e sobre os quais tem reduzido poder de interveno. Por tudo isso, no possvel
vislumbrar uma reverso desse quadro nos prximos anos sem que ocorram mudanas profundas
na poltica econmica e industrial.
Para Coutinho, Baltar e Camargo, a retomada do crescimento econmico pressupe,
alm de uma poltica cambial e creditcia diferenciada, polticas industriais capazes de recuperar
o dinamismo desse setor que tem atrelado ao seu desempenho no s renda e contas nacionais,
mas tambm o comportamento do mercado de trabalho.
A reverso desta tendncia requereria a retomada do ritmo histrico de crescimento da
economia brasileira (ou seja, 7% a.a.), o que s seria possvel se fosse efetuada uma
reorientao das polticas de cmbio e de juros com simultnea criao de novos meios
de financiamento de longo prazo, reduo do dficit fiscal e aumento da taxa agregada
de poupana e investimento. Alm disso, seria necessria a adoo de uma poltica
integrada de competitividade, compreendendo as polticas de comrcio exterior,
industrial e de desenvolvimento tecnolgico. (COUTINHO, BALTAR e CAMARGO,
1999, p. 84)
44
1.2 Desafios para a formao profissional
Os desafios para a formao profissional so inmeros. Dois deles se distinguem
rapidamente: (a) a formao profissional como capacitao de mo-de-obra indispensvel para
promover maior e melhor aproveitamento das possibilidades abertas pelas novas tecnologias,
contribuindo, desta forma, para a elevao da competitividade empresarial; (b) a formao
profissional como direito dos trabalhadores e forma de elevar suas chances de obteno dos
escassos empregos existentes, contribuindo, assim, para a reduo da excluso social proveniente
da falta de capacitao profissional dos trabalhadores para atuar no novo paradigma de produo.
De lo anterior se deriva que, tanto para apuntar a los objetivos econmicos de
productividad y competitividad, como para hacer frente a los procesos de desintegracin
y exclusin social, el acceso al conocimiento se transforma en una cuestin crucial. La
educacin en general y la formacin profesional en particular, cobran especial relevancia
como instrumentos privilegiados para el acceso al conocimiento. Y su potencial aporte a
objetivos tanto econmicos, como sociales y polticos, la hace atractiva para los distintos
intereses existentes en la sociedad. (CASANOVA, 2002, p. 32)
Como foi assinalado na seo anterior, o quadro atual de desemprego no explicado
por um nico fator, residindo, de fato, na infeliz convergncia de problemas macroecnomicos,
ausncia de poltica industrial e reestruturao produtiva. Portanto, a formao profissional
representa uma maneira de minorar as desvantagens de parcelas da populao, oferecendo-lhes
qualificaes e habilidades hoje requisitadas no mercado de trabalho.
Se verdade que um diploma deixou de ser garantia de emprego, e nisso tenho que
concordar com Gentili quando aponta para a frustrao dos que apostaram na educao,
tambm verdade que a minoria dos mais educados viram suas oportunidades de ganho
ampliadas. (SALM, 1999, p. 4)
Salm (1980) salienta que a educao condio necessria para a obteno de ganhos
salariais, mas no suficiente, dado que a estrutura ocupacional segmentada (em mercados
primrios e secundrios). Assim, no bastaria apenas expandir o sistema educacional, pois
permaneceriam as barreiras existentes, as quais dificultam a promoo dos indivduos no
mercado de trabalho.
A oferta de formao profissional volta-se para enfrentar uma das matrizes do
desemprego a inadequao entre a mo-de-obra ofertada e aquela demandada em funo do
45
novo paradigma de produo , mas no suficiente para resolver a questo do desemprego, uma
vez que o mesmo resulta tambm e aqui difcil apontar em que medida qual o peso de cada
um desses aspectos sobre o volume de emprego de um contexto de baixo crescimento
econmico, desindustrializao e/ou baixo dinamismo industrial, reduo dos postos de trabalho
e uso intensivo de mo-de-obra.
O segundo desafio, a conexo entre formao profissional e competitividade,
reconhecido por diferentes pases, atores sociais e escolas de pensamento, bem como a idia de
que o caminho para alcanar o crescimento econmico passa pelo trinmio educao
geral/formao profissional/capacitao cientfica e tecnolgica. Segundo Gospel:
(...) uma fora de trabalho bem educada e qualificada representa uma vantagem
comparativa no desenvolvimento, adoo e implementao de novas tecnologias. Por
outro lado, as mudanas tecnolgicas tem um profundo impacto sobre a quantidade e
qualidade das qualificaes requeridas. (GOSPEL, 1991, p. 2)
Em termos qualitativos, o desafio a transformao da qualidade educacional, que se
constitui em uma tarefa a ser desenvolvida por mltiplos atores (empresas, governos e
trabalhadores) e que se ampara em uma determinada viso sobre o papel do conhecimento e da
educao para o desenvolvimento econmico. Tal viso tem sido diferenciada ao longo do tempo
e entre pases, resultando em propostas e reformas do sistema de educao profissional com
caractersticas diferentes.
Pero lo que seguramente merece mayor destaque es que el tema de la formacin en s,
aparece como un elemento central tanto en lo que tiene que ver con las nuevas
estrategias de desarrollo empresarial, donde el factor conocimiento adquiere
progresivamente mayor importancia, como en lo que respecta a las nuevas polticas de
empleo. Lo que en el pasado haba sido un tema de especialistas y circunscrito a las
instituciones de formacin profesional, es hoy materia de consideracin y negociacin
para empresarios y trabajadores. (CASANOVA, 1999, p. 57)
1.2.1 Formao profissional e competitividade
O papel crucial desempenhado pela educao, em sentido amplo, no aumento da
competitividade de pases que lograram posies privilegiadas na economia mundial colocou em
foco o tema da educao, da formao profissional e da capacitao cientfica e tecnolgica. A
46
centralidade de tais temas expressa, em parte, o reconhecimento de que eles constituem uma base
indispensvel para alavancar o processo inovativo das empresas e, assim, impulsionar a
competitividade e o processo de desenvolvimento dos pases, tanto industrializados quanto em
desenvolvimento. Porm, esse tema adquire relevncia especial para os pases em
desenvolvimento que se defrontam com uma situao particularmente crtica, seja pela
dificuldade em ter acesso s inovaes tecnolgicas, seja pela dificuldade em desenvolver
tecnologias prprias. O atual desafio para pases como o Brasil, que possuem um sistema
educacional que precisa sofrer reformulaes para gerar os conhecimentos hoje requeridos a
transformao do seu sistema educacional em todos os nveis e do seu sistema de formao
profissional, sobretudo porque, atualmente, as vantagens comparativas residem cada vez mais na
capacidade de inovar em produtos e processos.
Um bom nvel de educao, de capacitao cientfica e tecnolgica e de formao
profissional tambm estratgico para atrair investimentos internacionais de qualidade para o
pas. Dada a crescente importncia da inovao, as empresas multinacionais buscam instalar-se
em pases onde exista oferta de pessoal qualificado ou, ao menos, uma base de escolaridade que
permita formar rapidamente mo-de-obra capaz de operar dentro dos novos padres de produo.
Para pases em desenvolvimento, o efetivo aproveitamento dos benefcios que podem ser obtidos
dos investimentos estrangeiros, em termos de transferncia de tecnologia, depende amplamente
da capacidade tecnolgica acumulada no pas. O que s existe, de fato, nas pessoas que a portam,
da a importncia do ensino em geral, da formao profissional e da capacitao cientfica e
tecnolgica, em particular, para o desenvolvimento econmico dos pases.
Otro tanto puede afirmarse sobre la importancia de la formacin como componente
central y estratgico dentro de los procesos de innovacin, desarrollo y transferencia de
tecnologa. Muchas de las instituciones de formacin profesional, as como otras
instancias surgidas ms recientemente y que actan en este campo, no se limitan a
desarrollar una oferta formativa pura. (CINTERFOR, 1999, p. 7)
Nessa perspectiva, a competitividade no pensada somente no mbito da empresa, mas
tambm em relao a (a) fatores que estimulam a criao e consolidao de um ambiente
competitivo; (b) fatores infra-estruturais como transporte, energia e comunicao, mas tambm
educao e qualificao, as quais geram externalidades para as empresas e (c) polticas de
promoo e fomento da competitividade. Alcanada somente a longo prazo, pela natureza das
47
inverses necessrias e pelo tempo requerido para que os resultados apaream, a competitividade
sistmica
19
possibilita alcanar resultados mais slidos e estveis no s em termos de
crescimento econmico, mas tambm de desenvolvimento econmico e social.
O papel do conhecimento assume uma nova dimenso para indivduos e empresas. As
empresas que usualmente relutam em oferecer treinamento aos seus trabalhadores, optando por
contratar pessoas j treinadas devem rever essa forma de atuao. A rapidez com que novos
conhecimentos tornam-se necessrios, e outros deixam de ser, exige o desenvolvimento de
sistemas de treinamento intimamente conectados com as empresas, devendo ser, portanto,
oferecidos por elas. Ademais, essa crescente conexo entre as necessidades da empresa e o
conhecimento torna mais difcil encontrar no mercado as pessoas com as qualificaes e as
caractersticas desejadas.
Esse novo padro de produo revelou uma defasagem entre a educao formal
oferecida e as competncias atualmente requeridas, que se apiam no conhecimento, no
progresso tcnico, na inovao e na criatividade. Para o sistema de educao profissional, o
desafio promover o aprendizado contnuo e, mais ainda, dotar o indivduo de uma base terica
que lhe permita assimilar continuamente novas informaes, de saber onde busc-las e de saber
utiliz-las de forma propositiva.
Resulta ya de sentido comn en la esfera productiva, que el capital humano es un
componente central y definitorio dentro de las estrategias de productividad y
competitividad de las empresas y sectores econmicos. La formacin aparece entonces,
en este escenario, como una herramienta fundamental tanto para desarrollar esta nueva
tecnologa como para aprovechar y utilizar eficazmente cualquiera otra. (CINTERFOR,
1999, p. 8)
A preocupao com os vnculos entre educao e desenvolvimento so antigas. Adam
Smith j se ocupava do treinamento como uma forma de investimento em capital humano
20
.

19
Sobre a competitividade sistmica, ver Possas (1995).
20
O investimento em capital humano e sua relao com o crescimento econmico e distribuio de renda um tema
clssico da economia da educao, bem como a adequao da oferta de formao profissional s demandas do
mercado de trabalho. Para elucidar as relao entre economia e educao interessante ver o trabalho de Salm sobre
o tema, no qual faz uma crtica s generalizaes sobre o economicismo dos economistas. Quanto famigerada
teoria do Capital Humano, nos seus primrdios, preocupou-se apenas com a adequao do treinamento e da
formao profissional s demandas do mercado, o que, convenhamos, apenas bom senso. No pretendia, ento,
avaliar a educao bsica a partir da lgica econmica. Isto foi uma deturpao posterior, esta sim, economicista,
48
Atualmente, a educao e a formao profissional mais do que nunca so tratadas como ativos
estratgicos para um projeto de desenvolvimento nacional. O crescimento econmico de um pas
percebido como intrinsecamente relacionado com sua capacidade de promover a inovao no
desenvolvimento de novos produtos ou de tcnicas de produo.
A propenso a inovar resultado de uma teia complexa de fatores que diferem, muitas
vezes, de pas para pas e que ultrapassam os limites da empresa embora ela seja o agente
central da inovao. Esses elementos podem criar um ambiente propcio inovao ou dificultar
sua ocorrncia, e nesse espao que o Estado pode atuar. No tocante educao e qualificao,
temas de nosso interesse neste trabalho, o Estado pode atuar atravs da formulao de polticas
capazes de orientar e articular o sistema de educao profissional do pas, estimulando o
estabelecimento de uma efetiva sinergia entre esse e o sistema produtivo.
Nesse sentido, importante a contribuio oferecida pela abordagem neoschumpeteriana
que, ao alar a empresa como agente inovativo central, permite identificar uma variedade de
situaes e particularidades ligadas s trajetrias das firmas, s trajetrias tecnolgicas e ao
ambiente nacional que remetem necessidade de elaborar polticas direcionadas e compatveis
com as caractersticas locais. Nelson (1993) identificou duas caractersticas centrais do ambiente
nacional capazes de afetar e incentivar a habilidade inovativa das firmas: o nvel educacional da
fora de trabalho e o clima macroeconmico, ambos sob responsabilidade dos governos nacionais
nos quinze pases estudados. A oferta de educao e a existncia de sistemas de treinamento, que
supriam as firmas com um fluxo de pessoas com conhecimentos e qualificaes adequadas, eram
caractersticas comuns que estavam presentes entre os pases que possuam firmas com
comportamento competitivo e inovativo.
Esse enfoque joga luz sobre a importncia da educao para o processo inovativo; porm,
ao mesmo tempo, demonstra no ser esta uma condio suficiente, uma vez que outros aspectos
concorrem igualmente para a explicao das diferentes performances. A melhoria do nvel
educacional da fora de trabalho uma condio necessria e inclusive pode, em casos como o da
Coria e de Taiwan, explicar em grande parte o sucesso desses pases. Por outro lado, os casos de

na qual tantos embarcaram, inclusive educadores (SALM, 1999, p. 2)
49
Israel e da Argentina so elucidativos de que, embora importante, o elevado nvel educacional da
fora de trabalho no uma condio suficiente para promover o comportamento inovativo. Para
atingir tal objetivo, o sistema educativo e profissional no pode estar desvinculado das
necessidades e especificidades dos setores econmico e das empresas. Assim, pode-se tomar a
perspectiva neoschumpeteriana como um contraponto abordagem do capital humano, que
analisa a importncia da educao para o desenvolvimento econmico dos pases de forma
agregada, tomando o estoque acumulado e desconsiderando que as demandas em termos de
educao no so gerais, mas especficas, variando entre pases, setores e empresas.
Na perspectiva neoschumpeteriana, trata-se de criar um ambiente capaz de elevar a
capacidade inovativa e, por decorrncia, a competitividade das empresas. A qualificao e o
conhecimento da fora de trabalho, nessa perspectiva, desempenham um papel de infra-estrutura
e somente sero efetivos na promoo da inovao se estreitamente vinculados e orientados s
necessidades das empresas.
Atualmente, nos pases membros da OCDE, o avano do setor de Tecnologias de
Informao tem-se traduzido na elevao do emprego qualificado, apesar da queda registrada
para o conjunto emprego industrial. O uso de Tecnologias de Informao no apenas resulta na
necessidade de trabalhadores mais qualificados para operar os novos equipamentos, como
tambm altera a qualificao demandada nos setores produtores de tecnologia, os quais
apresentam elevao do nmeros de trabalhadores com maior nvel de instruo. difuso de
novas tecnologias agrega-se a crescente utilizao de novas formas de organizao do trabalho
fortemente apoiadas no uso intensivo da fora de trabalho, exigindo, portanto, trabalhadores mais
qualificados e capazes de se envolver ativamente na resoluo dos problemas relativos ao
processo de produo. Os caminhos adotados pelos pases para enfrentar esse novo contexto
relacionam-se intimamente com suas trajetrias formas de atuao governamental, estrutura
industrial, desenvolvimento tecnolgico, sistema educacional , resultando em uma pluralidade
de sistemas de formao profissional em torno do mundo.
Pensando na importncia destas trajetrias particulares, retoma-se aqui, ainda que
brevemente, as trajetrias de desenvolvimento de pases selecionados (Quadro 1.1), observando-
se os investimentos realizados em educao e formao profissional, bem como as orientaes
50
imprimidas a essas reas. O surgimento das grandes corporaes, no incio do sculo XX, d-se
no mesmo momento em ocorrem mudanas na natureza e na velocidade da inovaes, que se
tornam mais fundadas sobre a aplicao consciente de princpios tecnolgicos e cientficos. Esses
dois fatores estimularam a expanso dos mecanismos formais de aquisio de competncias,
traduzindo-se no desenvolvimento do sistema de educao formal, especialmente nos nveis de
segundo e terceiro graus, que se tornaram, nas dcadas seguintes, a base essencial para o
treinamento industrial.
Quadro 1.1 Sistemas de formao em pases selecionados.
SISTEMA PAS CARACTERSTICAS
a) Sistema cooperativo Alemanha, ustria, Sua,
e vrios pases da Amrica
Latina
Cooperao entre empregadores, Estado e
sindicatos, com presso para partilhar
responsabilidades pela formao.
b) Sistema baseado na
Empresa
Escassa rotao de
pessoal
Japo Para pessoal mais qualificado h pouca
mobilidade e forte e longo vnculo com a
empresa, que proporciona qualificao especfica
para suas necessidades.
Voluntrio Estados Unidos e Reino
Unido
Pouca presso sobre as empresas para que
proporcionem formao, com grande
responsabilidade dos indivduos.
c) Sistema
impulsionado pelo
Estado
derivado da demanda Coria, Hong Kong,
Singapura, Taiwan e China
Estado atua como coordenador da oferta e
demanda de qualificaes.
derivado da oferta Economias em transio:
vrios pases em
desenvolvimento,
especialmente sia e
frica
Estado o principal responsvel pela formao
para o setor estruturado com pouca ou nenhuma
presso sobre as empresas.
Fonte: OIT, 1998.
A Gr-Bretanha firmou-se como lder mundial em termos de inovao tecnolgica at a
primeira metade do sculo XIX, baseada em indstrias tradicionais. A inovao tinha um carter
quase artesanal, no-sistemtico, centrada mais em cientistas e em suas descobertas ou, ento, em
achados realizados pelos trabalhadores. A partir da, por volta do final do sculo XIX, a
Alemanha e o Japo tornaram-se a principal fonte de inovao, especialmente atravs das
indstrias baseadas na cincia, como a qumica e a eltrica. Para os Estados Unidos, a escassez de
51
fora de trabalho qualificada, aliada ao rpido crescimento do pas, impulsionou as indstrias
intensivas em tecnologia. Ao mesmo tempo, a oferta ampla de engenheiros e qumicos acelerou o
desenvolvimento industrial.
O Japo, que at a Segunda Guerra Mundial era um importador de tecnologia e
desenvolvia apenas inovaes incrementais, passou a desenvolver novos produtos e processos,
assumindo a liderana tecnolgica mundial. Essa mudana em sua trajetria de desenvolvimento
refletiu um esforo deliberado e orientado para a construo da capacitao tecnolgica interna.
Esses pases, contudo, guardam significativas diferenas entre si. A Inglaterra contava,
ao final do sculo XIX, com um considervel contingente de trabalhadores manuais qualificados.
Alm disso, suas reduzidas demandas por tcnicos qualificados poderia ser suprida sem
problemas pelo aperfeioamento de seus prprios trabalhadores ou pela importao dos mesmos.
Os Estados Unidos, com seu rpido crescimento, no dispunha desse tipo de mo-de-obra, e as
inovaes orientaram-se para o desenvolvimento de tecnologias que dispensassem pessoal. Por
outro lado, essa trajetria tecnolgica elevou a demanda por pessoal tcnico e gerencial. Esses
dois pases partilhavam entre si a mesma herana da cincia e da tecnologia ocidental, que
passara a orientar os desenvolvimentos industriais, ao contrrio do Japo.
O Japo apresentava deficincia de mo-de-obra (nos nveis gerencial, tcnico e manual
qualificado) adequada para o novo estilo de indstrias apoiadas sobre a cincia e tecnologia
ocidental. A partir do final do sculo XIX, o pas desenvolveu um esforo orquestrado para
construir um sistema educacional e de treinamento sintonizado com as demandas da indstria
moderna. A escassez de recursos humanos foi compensada pelo seu uso da forma mais intensiva
possvel.
Entre esses pases, observam-se diferentes arranjos institucionais voltados ao
treinamento da fora de trabalho, mas em todos eles verifica-se a convivncia de diversos
sistemas, sem que a predominncia de um resulte na excluso do uso dos demais. Na Gr-
Bretanha, o sistema de aprendizagem atendia todos os nveis, incluindo a formao gerencial e
tcnica. Nos Estados Unidos, os colleges e as universidades assumiram um importante papel no
treinamento de gerentes e do pessoal tcnico. O treinamento dos trabalhadores manuais era
realizado a partir da combinao da oferta da escola formal com o treinamento interno empresa,
52
com graus variados de sofisticao. No Japo, de modo semelhante aos Estados Unidos, o
sistema de ensino formal de segundo e terceiro grau fornecia o treinamento para o pessoal tcnico
e gerencial. Simultaneamente, as grandes firmas desenvolviam programas para o treinamento de
pessoal, que no incio restringia-se aos engenheiros e que depois passou a atingir os demais nveis
da fora de trabalho.
Em cada um desses pases, verifica-se um padro distinto de atuao do Estado. Na
Inglaterra, a presena do Estado menos significativa, ficando a educao e especialmente o
treinamento a cargo dos indivduos e das organizaes. Nos Estados Unidos, tambm
predomina uma viso voluntarista, porm os governos federais e estaduais so mais presentes. No
Japo, ao contrrio, o governo agiu ativamente na orientao e no estabelecimento de prioridades
para o desenvolvimento educacional, bem como no estmulo ao crescimento do treinamento nas
empresas.
Os pases de industrializao mais recente, como Coria, Hong Kong, Singapura e
China, possuem sistemas de formao impulsionados pelo Estado, que atua como coordenador da
oferta e demanda de qualificaes com pouca ou nenhuma presso sobre as empresas. No Japo,
o sistema de formao baseado nas empresas. Nesse caso, a qualificao oferecida especfica
para as necessidades da empresa e dirigida para o pessoal mais qualificado, com pouca
mobilidade e com forte e longo vnculo com a mesma. Nos Estados Unidos e no Reino Unido
verifica-se pouca presso sobre as empresas para que proporcionem formao, sendo grande a
responsabilidade dos indivduos em obter as qualificaes requeridas para seu ingresso e
permanncia no mercado de trabalho. Por fim, delineia-se um sistema cooperativo na Alemanha,
na ustria, na Sua e em alguns pases latino-americanos, onde h uma presso para que
empregadores, Estado e sindicatos partilhem a responsabilidade pela formao profissional (OIT,
1998).
Tomando como referncia o esquema de classificao apresentado no Quadro 1.1, o
Brasil aproximar-se-ia do sistema cooperativo, com destaque para a atuao do Ministrio da
Educao, atravs do ensino tcnico, e para as Instituies de Formao Profissional (IFPs),
como o Sistema S (SENAI, SENAC, SENAR, SENAT), que se ocupava tradicionalmente da
preparao de trabalhadores qualificados ou semiqualificados. Atualmente, esse modelo vem
53
passando por modificaes profundas, com a intituio de um novo formato para a educao
profissional, no Brasil e em toda a Amrica Latina.
1.2.2 Formao profissional, emprego e excluso social
A elevao dos nveis educacionais da populao e a oferta de formao profissional
representam um caminho para reduzir as desigualdades sociais e minorar o problema da excluso
de amplos segmentos da populao. Portanto, a educao, no apenas por ser um elemento-chave
na promoo do desenvolvimento econmico o que tambm resulta em acrscimo no bem-estar
da populao fundamental em si mesma, por alavancar o desenvolvimento da cidadania. No
que tange formao profissional, o desafio que se coloca o de construir um sistema de
formao profissional capaz de prover o aprendizado contnuo e dotar o indivduo de uma base
terica que lhe permita assimilar continuamente novas informaes, saber onde busc-las e saber
utiliz-las de forma propositiva. Esta uma tarefa que precisa ser pensada tanto para os
trabalhadores inseridos quanto para os excludos do mercado de trabalho.
A dcada de 90, no Brasil, foi marcada por ajustes macroeconmicos e pela
reestruturao industrial. As polticas de ajuste macroeconmico de cunho liberalizante,
orientadas para a abertura da economia brasileira e para a estabilizao econmica, originaram
um quadro recessivo com crescimento do desemprego e suspenso da capacidade interna de
promover polticas industriais. Simultaneamente, o pas engajou-se em um processo de
reestruturao industrial com vistas a elevar sua competitividade internacional. Em que pese a
reduzida capacidade do Estado em apoiar o processo de reestruturao basicamente
restringindo-se a promover polticas de apoio concorrncia (via liberalizao comercial)
durante esa dcada intensificaram-se as mudanas tecnolgicas e organizacionais no pas.
As mudanas geradas pelo processo de reestruturao produtiva, analisadas
anteriormente, apontam para um padro de utilizao da fora de trabalho fortemente apoiado no
uso intensivo da capacidade do trabalhador. Modifica-se no apenas o contedo do trabalho, mas
tambm o tipo de qualificao que passa a ser valorizada pelo mercado de trabalho. Esse novo
tipo de organizao, ao modificar a concepo anterior do trabalho alocado em postos, valoriza a
54
polivalncia dos trabalhadores, o trabalho em grupo e o desempenho de tarefas mltiplas.
Quadro 1.2 Comparao das caractersticas da organizao do trabalho tradicional e
nova e as competncias relacionadas.
Antes (organizao do trabalho tradicional) Atualmente (nova organizao do trabalho)
Organizao hierrquica Organizao do trabalho inicia nos trabalhadores
Objetivos impostos, responsabilidade limitada Participao na concepo dos projetos
Postos pr-definidos Flexibilidade nas atividades e nos papis
Entendimento limitado do marco geral do
processo de trabalho
Compreenso de todo o processo
Trabalho especializado com tecnologias
tradicionais
Trabalho complexo com enriquecimento
horizontal e vertical e ajuda de tecnologia
informacional
Gerenciamento do fluxo de produo em um
ambiente estvel
Gerenciamento dos fluxos de informao em um
ambiente em mudana
Trabalho baseado na fora fsica aplicada
materiais ou manipulao de objetos
Trabalho intelectual baseado no manejo e
transmisso de informao
Rotina, situaes repetitivas e problemas
previsveis
Manejo de situaes imprevisveis e no
rotinizadas que requerem acmulo de experincia
Predominam trabalhadores manuais
especializados
Predominam trabalhadores competentes,
tcnicos, engenheiros e staff de gerncia
Habilidades manuais, destreza e velocidade Velocidade intelectual em termos de percepo,
reao e coordenao
Trabalho desenvolvido por ordens e
especificaes
Trabalho requer autonomia, iniciativa,
responsabilidade e criatividade
Trabalho supervisionado Trabalho auto-avaliado
Separao entre pensamento e ao Integrao de pensamento e ao, soluo de
problemas
Indivduos adaptados aos requerimentos das
mquinas
Adaptao para responder aos requerimentos de
cada situao
Perfis homogneos de habilidades e estreito
campo de competncia
Habilidades heterogneas, amplo leque de
competncias que incluem competncias
relacionais
Capacitao inicial complementada com a
experincia no emprego
Capacitao inicial e capacitao contnua formal
ou informal
Classificaes ocupacionais rgidas baseadas nas
habilidades e experincia
Classificaes vinculadas adaptabilidade e
capacidade para assimilar novos conhecimentos
Baixo grau de auto-satisfao nfase na auto-satisfao, investimento em
pessoal
Sindicatos estruturados por setor Sindicatos por ocupao e empresa
FONTE: Extrado de VARGAS, 2000, p. 15 (traduo nossa).
Nota: Os termos antes e atual foram utilizados pelo autor
55
Ser qualificado no algo universal; em cada poca e talvez em cada pas, setor de
atividade ou empresa, isso significa algo diferente. O que considerado qualificao em um
determinado momento pode deixar de ser no momento seguinte, pois as mudanas que ocorrem
na sociedade alteram as demandas dos indivduos e das organizaes, assim como a noo do que
seja qualificao.
Hoje, o novo perfil que paulatinamente se consolida o de um trabalhador polivalente,
que domine uma famlia de tarefas conexas, com flexibilidade para desempenhar diferentes
tarefas, capacidade de resolver com relativa autonomia problemas que surgem no decorrer da
atividade, habilidade para trabalhar em equipe e uma atitude de comprometimento para com os
objetivos da empresa. Junto com isso, est colocado o fim das trajetrias profissionais em que o
indivduo adquiria uma formao profissional no incio de sua carreira, na qual trabalharia at sua
aposentadoria. O que se tem como horizonte a contnua mudana de reas de atuao no
decorrer da vida profissional, para a qual os indivduos devem contar com uma slida formao
educacional que lhes permita transitar entre distintas situaes de ocupao (PAIVA, 1998).
Essas mudanas, muitas das quais amplamente apoiadas nas Tecnologias de Informao,
colocaram novas demandas para a qualificao dos trabalhadores e, em conseqncia, para o
ensino e a formao profissional. Segundo a Organizao Internacional do Trabalho (OIT):
Se estima que a TI continuar difundindo-se rapidamente na prxima dcada. Porque
mudam rpida e constantemente, as qualificaes de hoje podem tornar-se antiquadas
amanh. Nem sempre se necessita de qualificaes mais altas, seno diferentes. Da
mesma forma, se requer uma readaptao profissional incessante. (OIT, 1998, p. 43)
Os estudos desenvolvidos nos ltimos anos sobre as novas formas de organizao do
trabalho e da produo apontam para uma transformao qualitativa no tipo de qualificao
exigida do trabalhador. Salm (1995) sugere que atualmente os processos de trabalho e os perfis
ocupacionais esto mais complexos. Para o autor, essa maior complexidade verificada hoje pode
fazer parte de um padro cclico de comportamento. Segundo tal padro, momentos de mudana
de base tcnica resultariam em maior complexidade do trabalho e, por extenso, na necessidade
de maior qualificao e valorizao da instituio escolar, o que corresponderia situao atual.
Paiva (1998), ao analisar o novo tipo de formao a ser desenvolvida pelas escolas e/ou
pelas agncias formadoras de mo-de-obra, chama ateno para o fato de que essa formao deve
56
ser suficientemente abrangente para que capacite desde aqueles trabalhadores que j esto ou que
se inseriro no mercado formal, at aqueles que tero que buscar vias alternativas de insero no
mercado informal. A perspectiva de freqentes mudanas na situao de emprego, inclusive de
um ramo de atividade econmica para outro, redefinindo o projeto de construo de uma nica
carreira profissional ao longo da vida, apresenta novos desafios para a educao profissional.
Sobre o novo perfil do trabalhador demandado, Paiva (1998) destaca a desvalorizao da
experincia profissional anterior, dentro de uma perspectiva de que a formao especfica ser
situacional e que, no horizonte, os trabalhadores devero preparar-se para sucessivas mudanas
de profisso ao longo da vida.
Os indivduos tm a sua frente uma nova realidade, na qual se valoriza cada vez mais
capacidade de iniciativa, de resoluo de problemas, de relacionamento interpessoal e domnio de
conhecimentos centrais ou famlias de conhecimento, mais do que profisses especializadas
(MARKERT, 1991). Para esses trabalhadores, alm dos requisitos mencionados, fundamental
ampliar a sua capacidade de aprender continuamente e de gerir sua vida profissional, posto que a
instabilidade marca grande parte das atividades desse setor. Eles precisam estar preparados para
enfrentar no s as sucessivas entradas e sadas do mercado de trabalho, mas tambm o
desempenho de atividades muito diversas. Nem sempre, ou mesmo raramente, possvel manter
a carreira profissional em uma nica atividade ao longo da vida produtiva, sendo cada vez mais
freqente o desempenho de atividades as mais dspares por um nico indivduo.
Enquanto os riscos de subemprego e desemprego aumentam com as novas formas de
organizao do trabalho e da produo, verificam-se, ainda, profundas diferenas entre os
trabalhadores quanto s oportunidades de obter trabalho. Aos j conhecidos critrios de
segregao sexual acrescentam-se outros baseados, por exemplo, na gerao e na cor, o que
promove novas segmentaes na fora de trabalho, com riscos de excluso diferenciados. A
desigualdade de oportunidades de acesso a um emprego ou ocupao no novidade; porm,
atualmente, verifica-se a redefinio dos riscos de excluso a partir da valorizao de novas
habilidades e atributos que passam a compor o perfil do trabalhador requerido pelo mercado de
trabalho. A reduo dos postos de trabalho, gerados pelo prprio processo de reestruturao e
modernizao econmica, est na base do fenmeno da excluso, e a maior ou menor
57
escolaridade, a qualificao, os atributos pessoais e os aspectos tico-disciplinares so dimenses
que podem informar sobre os riscos de excluso dos diferentes segmentos da fora de trabalho.
A pesquisa revela que as empresas pesquisadas j no contratam pessoal com nvel de
escolaridade inferior ao segundo grau e tm estabelecido, nas unidades existentes
previamente aos investimentos, programas de treinamento e qualificao intensivos
visando tanto o atendimento a cursos mais especficos ligados s funes laborais
exercidas, como, principalmente, o alcance de graus mais elevados de escolaridade
formal. Um outro aspecto destes novos requerimentos de upgrading educacional o fato
de muitas empresas empregarem pessoal de nvel superior para trabalhos que no advm
de sua formao educacional, como por exemplo, engenheiros na chefia de um mdulo
ou seo que anteriormente eram exercidos por trabalhadores braais. (SILVEIRA,
1999, p. 11)
1.2.3 Nova institucionalidade para a formao profissional
A construo de um sistema de formao profissional no Brasil deve ser pensado a partir
de dois eixos, que implicam estratgias de ao associadas e diferenciadas, que devem
retroalimentar-se continuamente. De um lado, existe a preocupao em promover o tipo de
formao adequada aos objetivos de elevao da competitividade do sistema produtivo brasileiro.
De outro, preciso enfrentar a questo da excluso social, provendo formao profissional para
os segmentos da populao que no possuem os requisitos educacionais e de qualificao hoje
demandados e que, portanto, so os mais afetados pelas mudanas no sistema produtivo. No
primeiro caso, trata-se de qualificar os trabalhadores no apenas para se adequarem s demandas
do mercado de trabalho, mas fundamentalmente para criar uma capacidade tecnolgica que
permita a incorporao e o desenvolvimento de tecnologias, adequadas s necessidades do pas,
no interior do sistema produtivo
21
.
El nuevo modelo de la competitividad es aquel que parte de la tesis de que las ventajas
comparativas tradicionales, recursos naturales, tierra frtil y mano de obra barata, no han
sido los factores generadores del crecimiento que se esperaba, por lo que se propone
cambiar el enfoque hacia el desarrollo de ventajas competitivas, que se construyan en
torno de la innovacin tecnolgica, la generacin y difusin del conocimiento y el
desarrollo del capital humano. (IBARRA, 1999, p. 26-27)

21
Acerca da discusso conceitual sobre educao profissional, formao profissional e qualificao ver Franco
(1998).
58
No segundo caso, o foco est em ajudar a minorar os efeitos danosos da excluso do
mercado de trabalho moderno, auxiliando na busca de formas alternativas de gerao de emprego
e renda, ao mesmo tempo em que prepara os trabalhadores para uma possvel retomada do
dinamismo econmico e industrial do pas que possibilitar sua reinsero no mercado de
trabalho mais formalizado.
En consecuencia, el desempleo, la calidad del empleo y el empobrecimiento de amplios
grupos sociales constituyen los mayores problemas de las economas al entrar al siglo
XXI. Hoy, los tres sectores de la economa agricultura, industria y servicios
experimentan cambios tecnolgicos y procesos de reestructuracin que los llevan a
prescindir de puestos de trabajo. La globalizacin hace de ste un fenmeno mundial.
(IBARRA, 1999, p. 33-34)
No Brasil, a formao profissional esteve historicamente ligada aos objetivos e s
estratgias de desenvolvimento adotadas em cada perodo
22
. Assim, em seus primrdios, na
dcada de 40, estruturado um sistema para o provimento de mo-de-obra para o nascente
parque industrial. Na poca, h um crescimento do parque industrial do pas, com o incio do
processo de substituio de importaes de manufaturados leves e um acelerado processo de
urbanizao, implicando o crescimento das camadas mdias da populao e o surgimento de um
proletariado urbano. O Estado, nesse perodo, passou por um processo de fortalecimento com a
criao de uma estrutura tecnocrtica e a adoo da planificao como forma mais racional de
tomada de decises. As aes do governo abrangeram praticamente todos as esferas da sociedade
atravs da implantao de diversas polticas governamentais, dentre as quais figuram a criao do
Ministrio de Educao e Sade em 1930 e a reforma do ensino, iniciada pelo Ministro da
Educao Gustavo Capanema em 1942.
Nesse perodo, a preocupao com a formao de trabalhadores qualificados e
semiqualificados era convergente com a poltica de Industrializao por Substituio de
Importaes e com a nfase na construo da capacidade produtiva do pas. O Estado
desempenhou um papel ativo no desenvolvimento industrial (FNM em 1940 e CSN em 1942),
cujo paradigma dominante era baseado no ao, na difuso da eletricidade e na produo em
massa de bens de consumo.

22
Excluem-se aqui as iniciativas que foram desenvolvidas ao longo do sculo XIX, as quais estavam voltadas ao
59
La formacin profesional ha estado, a lo largo de toda esa historia, fuertemente imbuida
de los principios y objetivos de dichas estrategias de desarrollo. Sus formas
institucionalizadas surgieron, como se dijo, para posibilitar la provisin de recursos
humanos calificados hacia un desarrollo industrial protegido y orientado al mercado
interno, a la vez que fortalecer los esfuerzos de integracin y cohesin nacional, en la
rbita de las polticas educativas. (CASANOVA, 1999, p. 62 )
Entre as dcadas de 40 e 50, comeou a se construir no Brasil um sistema de educao
profissional com a finalidade de acompanhar o processo de industrializao do pas e a
necessidade de formar mo-de-obra para o setor industrial. O SENAI (Sistema Nacional de
Aprendizagem Industrial) foi criado em 1942 e o SENAC (Sistema Nacional de Aprendizagem
Comercial), em 1946. Nesse perodo, a difuso dos mtodos de produo tayloristas, que
permitiam incorporar mo-de-obra com pouca ou nenhuma escolaridade em processos de
trabalho que exigiam sobretudo disciplina e destreza manual, moldou a oferta de formao
profissional no pas.
Durante o perodo da guerra, impulsionado pela reduo das importaes, o governo
criou a Coordenao para Mobilizao Econmica, voltada para a construo de infra-estrutura
(eletricidade e rodovias), para proporcionar proteo e incentivos a fim de atrair capital privado
(nacional e estrangeiro) e para produzir automveis e bens de consumo durveis (entre 1945/75 o
crescimento industrial registrou uma mdia anual de 8,8%).
Atualmente, as transformaes ocorridas no sistema produtivo como a reestruturao
produtiva e as mudanas na estrutura do emprego, o destaque atribudo educao como
elemento estratgico para alcanar maior competitividade e fazer frente excluso social e a
mudana no papel na estrutura do Estado desafiam a repensar o modelo de formao vigente.
Hoy, la formacin tiene un desafo igual o mayor que el del pasado: asegurar la solidez
de uno de los pilares fundamentales es de las nuevas estrategias de competitividad, como
es la calificacin de las personas, a la vez de ser un instrumento eficaz de lucha contra la
exclusin social. Para adecuarse a los cambios de contexto anotados, y asumir los
desafos que en cada momento histrico se le han planteado, la formacin ha
debido modificar, muchas veces radicalmente, sus formas de organizacin y sus arreglos
poltico-institucionales. (CASANOVA, 1999, p. 62)
A seguir, analisaremos as novas formas de organizao e de arranjos criados para
modificar o sistema de formao profissional no Brasil e na Amrica Latina, buscando

atendimento dos pobres e desvalidos, com um carter essencialmente assistencial.
60
estabelecer os principais eixos que os distinguem do modelo anterior.
Quadro 1.3 Modelos de formao profissional.
ANTIGO ATUAL
Dirigido para o setor industrial Ampliao do leque, com destaque para servios
Foco na formao tcnica Formao tcnica + oferta de contedos de carter
geral e noes de gerenciamento
Orientao sobre mercado de trabalho, sistemas de
emprego e colocao
Programas de ateno as pequenas e microempresas
Programas para populaes vulnerveis
Currculos montados de modo padro Modelos curriculares flexveis e modulares
Formao orientada pela oferta Formao orientada pela demanda
Monoplio ou forte presena do Estado, que
executava todas as etapas da poltica de formao
Abertura institucional, alianas, cooperao com
outros atores
Grandes instituies de formao, complexas e
burocrticas
Estruturas mais leves e horizontais
Gesto e administrao centralizada Desconcentrao e descentralizao
Maior autonomia para os nveis locais e regionais
Organizao por setor
Lentido para tomar e implementar as decises Maior proximidade, tanto em nvel local quanto
setorial, permite maior proximidade e pertinncia das
aes com as demandas
Atores centrais: Ministrios da Educao e
instituies de ensino profissionalizante
Atores: compartilhamento de responsabilidade com
atores governamentais e no-governamentais
Ministrios do trabalho assumem posio de destaque
em vrios pases
Formao como assunto de especialista Formao como espao de negociao
Criao de novas escolas e institutos com toda a
estrutura fsica e de recursos humanos pelo
Estado
Aproveitamento da oferta disponvel no mercado
Financiamento provm oramento do Estado Novas formas de financiamento
Ausncia de mecanismo de controle social Mecanismos de controle social e co-responsabilidade
FONTE: Elaborao prpria a partir dos textos de CASANOVA (2002), IBARROLA (1999) e GUERRERO (2002).
As mudanas ocorridas nos cursos, tanto em termos de formato quanto de contedos e
formas de definio, esto ligadas s transformaes na estrutura produtiva e de ocupaes, ao
processo de reestruturao produtiva, ao crescimento do desemprego e do setor informal e, em
decorrncia, ao surgimento de novas demandas em termos de qualificao profissional. O
declnio da capacidade do setor industrial de gerar empregos e o crescimento do setor de servios
esto na base do redirecionamento do total de cursos ofertados para cada setor, elevando-se o
nmero de aes voltadas para o setor de servios. Nessa mesma direo, multiplicam-se as aes
voltadas para o apoio a pequenas e microempresas, que se expandiram significativamente com o
61
processo de terceirizao e terciarizao da economia.
Outra caracterstica que se destaca o desenvolvimento de aes voltadas para as
populaes vulnerveis ou ocupadas de maneira precria no mercado informal, refletindo a
preocupao com a elevao do desemprego e o conseqente processo de excluso social de
partes significativas da populao. Por fim, para fazer frente s crticas de que as instituies de
formao ofereciam cursos defasados em relao ao mercado, como decorrncia da fraca sintonia
com as transformaes ocorridas no sistema produtivo, algumas mudanas foram empreendidas.
Por um lado, o foco nas populaes adultas e as constantes mudanas de itinerrios profissionais
que exigem reatualizaes constantes estimularam a adoo da organizao modular cursos. Por
outro, a demanda como ponto de partida da oferta dos cursos uma estratgia para aproxim-los
das necessidades reais do mercado de trabalho.
Portanto, em relao aos cursos de formao profissional estaria sendo estabelecido um
novo paradigma na Amrica Latina, que Ibarrola assim caracteriza:
a) La concepcin y contenido de la formacin profesional se basan en las competencias
laborales (saber, saber hacer, saber ser) y en una formacin integral que ser el apoyo y
complemento de una nueva educacin bsica de 9 aos. En la mayora de los pases el
perodo obligatorio de educacin pas de 5-6 aos a 8-9 aos. Se habla de competencias
bsicas desde los primeros aos de la escolaridad.
b) La formacin profesional adquiere un nuevo papel en las polticas de empleo y de
educacin. En ambos mbitos se habla de la educacin permanente a lo largo de toda la
vida.
c) Los referentes de la formacin pasan, de ser la oferta creada por las instituciones de
formacin profesional, a derivarse de las demandas del sector productivo y del sector
social.
d) El sujeto de formacin no ser nicamente el trabajador activo en forma individual,
sino ms bien la empresa como un todo, as como los trabajadores en situacin de riesgo,
la poblacin marginal, los jvenes y las mujeres de bajo nivel socioeconmico.
(IBARROLA, 1999, p. 121-122)
Quanto s instituies e aos atores envolvidos, h uma mudana significativa na atuao
do Estado, que passa a delegar vrias funes que anteriormente ele absorvia, como a prpria
execuo dos cursos. Isso corresponde a uma mudana geral no papel do Estado e ao novo marco
das polticas pblicas
23
, sob os quais os novos sistemas de formao profissional esto sendo

23
Este aspecto desenvolvido mais detalhadamente no Captulo 2.
62
estruturados. O outro ator de destaque na formao profissional, so as instituies conhecidas
como Sistema S e Sistema I
24
, organizadas como grandes instituies em alguns casos
excessivamente complexas e burocratizadas, e que muitas vezes, pela sua prpria dimenso e
importncia, tornam-se foco de disputas polticas. A mudana na forma de atuao do Estado e,
em alguns pases nos Sistemas S e I, visam a evitar os riscos de uma oferta centralizada,
especialmente a falta de flexibilidade para atender s diversidades regionais, os riscos de
distoro na captao da demandas, as dificuldades gerenciais e de implementao, a lentido
para implementar mudanas, a centralizao de recursos, entre outros problemas que no so
coisas do passado, uma vez que ainda persistem em muitas instituies. Em relao a esse ponto,
Ibarrola destaca os seguintes aspectos como caractersticos do novo paradigma:
e) Los actores de la formacin se multiplican y diversifican. Adems de la reforma
operada en las instituciones tradicionales escuelas tcnicas, sistema S y sistema I -
han surgido nuevos actores y nuevos lazos y alianzas entre ellos. En los ministerios de
Trabajo se crean nuevos departamentos dedicados especficamentea la formacin. (...)
Las empresas se constituyen en agentes de formacin permanente y crean alianzas entre
ellas o con las universidades, los sindicatos, las instituciones de formacin profesional
tradicionales y las ONGs; todos participan en la formacin profesional.
f) Los sindicatos toman como punto primordial de sus pliegos petitorios el de la
formacin profesional que pasa a constituir una fuerte demanda en la negociacin
colectiva.
g) Los organismos no gubernamentales juegan un rol muy importante en la atencin al
sector de la juventud sin educacin ni empleo. Se trata de organismos sin fines de lucro,
distintos de la empresa privada, que hacen innovaciones importantes desde el punto de
vista pedaggico e institucional.
h) El rasgo ms importante de este nuevo paradigma tal vez sea la nueva forma de
interaccin entre los sectores pblico y privado. Sobre todo, el crecimiento de un
mercado de formacin fuertemente competitivo en el mbito privado, estimulado por dos
factores: su respuesta a los llamados pblicos de formacin, en el pasado ejecutada
directamente por el Servicio o Instituto gubernamental y la respuesta a la demanda de las
empresas a quienes les est permitido deducir de los impuestos el costo de la formacin
de sus trabajadores.
Tambin es de destacar en esta nueva forma de interaccin pblica/privada, la
participacin de los empleadores y de los trabajadores en consejos regionales, as como
empresas que comparten con las escuelas pblicas la formacin dual y tambin la
gestin de escuelas pblicas por parte de empresas.
i) El Estado juega un nuevo rol en la formacin profesional en Amrica Latina, muy
importante pero diferente al que tena. Deber concebir y coordinar la accin de

24
INFOCAL, na Bolvia; SECAP, no Equador; INSAFORP, em El Salvador; INTECAP, na Guatemala; INFOP, em
Honduras; INATEC, na Nicaragu; INAFORP, no Panam; SNPP, no Paraguai; SENATI y SENCICO, no Peru;
INCE, na Venezuela; SENA, na Colmbia; SENAI, SENAC, SENAR, SENAT, no Brasil.
63
mltiples actores pero ya no ser el responsable de su ejecucin. Asimismo se ocupar
del financiamiento mediante nuevos mecanismos, como el llamado a licitacin y la
posibilidad de deducir impuestos. El Estado buscar construir sistemas nacionales de
formacin profesional con el fin de enfrentar los desafos que plantea esta
heterogeneidad de actores: evitar las divisiones, garantizar la equidad, asegurar la
articulacin entre las polticas de formacin y las polticas de desarrollo, acumular y
sistematizar experiencias y nuevos conocimientos.
j) La descentralizacin plantea nuevos roles a los actores y gobiernos locales.
(IBARROLA, 1999, p. 122-123)
O Estado, nesse novo sistema, muda sua forma de atuao. A descentralizao permite
um papel de maior destaque para os nveis regionais e locais, ao mesmo tempo em que a menor
centralizao pelo governo central permite que ele se volte para tarefas como administrao dos
fundos destinados formao profissional; correo de falhas de mercados, promovendo
programas especficos, especialmente aqueles voltados para as populaes vulnerveis;
implementao de aes para fomentar a oferta e a demanda por formao profissional;
promoo do dilogo social sobre a formao profissional.
Este nuevo papel implica renunciar o retirarse de ciertas reas o funciones, pero tambin
incorporar y desarrollar otras nuevas. En este enfoque, el Estado tiende a retirarse de la
ejecucin directa de acciones formativas, las cuales se busca sean asumidas por el
mercado y por la sociedad en general a travs de sus diversos actores y organizaciones.
(CASANOVA, 1999, p. 47)
A crescente participao dos ministrios do trabalho um aspecto destacado tambm
por outros analistas das mudanas em curso nos sistemas de formao profissional na Amrica
Latina, sendo o Brasil apontado como caso exemplar, dada a importncia da atuao do
Ministrio do Trabalho na formao profissional.
Buscando una caracterizacin gruesa de la accin desarrollada desde los Ministerios de
Trabajo, es posible afirmar que ella se ha caracterizado por intentar definir un nuevo
papel en materia de las formas de intervencin estatal en las polticas y el mercado de
formacin. En cierta forma se encuentra aqu una forma de responder a la crtica a las
tradicionales formas de intervencin estatal, cuando se concentraban todos las fases de la
poltica pblica en el seno de las instituciones especializadas en el tema. (CASANOVA,
1999, p. 47)
Os sistemas de formao profissional impulsionados pelos ministrios do trabalho, em
diferentes pases, partilham a mesma viso de que esto disponveis, no mercado e na sociedade,
experincias e recursos, fsicos e humanos, que podem ser aproveitados e articulados de modo a
formar uma rede que ampliar significativamente a cobertura do sistema.
64
Os novos atores sociais mobilizados por essa rede reforam a formao profissional
como espao de dilogo, uma vez que diversos atores e interesses, nem sempre convergentes, so
colocados em pauta, em um esquema que lembra a perspectiva pluralista. Destaca-se a
participao de empresrios, trabalhadores e atores de nveis locais que antes no
desempenhavam papis expressivos, mas sobretudo, verifica-se o surgimento de atores at ento
ausentes, como ONGs, associaes religiosas, centros comunitrios, universidades, movimentos
sociais, que se articulam para exercer influncia nesse campo.
Outra mudana significativa observada em relao s formas de financiamento da
formao profissional, que se diversificam paulatinamente, deixando de se dar apenas pelo
repasse direto de recursos fiscais. Assim, alm de novas fontes de financiamento, busca-se,
igualmente, a construo de novos mecanismos de financiamento. O Estado, alm de manter-se
como financiador, embora no mais exclusivo, passa a funcionar tambm como regulador dos
fundos, como j foi dito, e fomentador da captao complementar de fundos e de parceiros.
Segundo Guerrero, em relao ao financiamento, destacam-se os seguintes aspectos:
a) La diversificacin de mecanismos de financiamiento pblico: adems de los
tradicionales sistemas de la contribucin parafiscal y de la asignacin de recursos de
presupuesto nacional por la va de los sistemas educativos formales, aparecen otras
modalidades como la franquicia tributaria y la devolucin de aportes, que estimulan la
inversin en capacitacin por parte de las empresas. Tambin empiezan a perfilarse
modalidades de estmulo a la demanda, aun en el terreno de los servicios de desarrollo
empresarial, pero potencialmente aplicables en el de la capacitacin de trabajadores.
b) Se diversifican tambin los agentes de financiamiento pblico: no son solo los
Ministerios de Educacin y las IFPs [Intituies de Formao Profissional], sino que se
suman los Ministerios de Trabajo, las Secretaras de Bienestar Social, los Fondos de
Solidaridad o Compensacin Social, etc.
c) Proliferan programas de financiamiento pblico focalizados en poblaciones
vulnerables, en algunos casos ya ms integrados dentro de polticas pblicas y marcos
institucionales estables que en otros.
d) Se percibe la existencia de un significativo esfuerzo de inversin privada de parte e
empresas y trabajadores, aunque fuertemente segmentado.
e) Emerge una oferta privada, tendencialmente amplia y diversificada, que en primer
lugar ha respondido a la demanda privada, pero que ha empezado a ser reconocida y
movilizada por las fuentes de financiamiento pblico.
f) Empiezan a conformarse, en consecuencia, verdaderos mercados de competencias
laborales, a los que concurren mltiples proveedores pblicos y privados. (GUERRERO,
2002, p. 80)
65
1.3 Crise do Estado: desenvolvimento, liberalismo e reforma do Estado
Nesta seo, ser analisado o quadro de crise do Estado e a redefinio de sua forma de
atuao os quais conduziram emergncia de um novo padro de interveno estatal. O objetivo
fornecer elementos que auxiliem a compreenso do marco no qual as polticas pblicas aqui
analisadas foram desenvolvidas.
1.3.1 Crise e transformao do Estado
As duas ltimas dcadas testemunharam grandes transformaes internacionais. A
afirmao da hegemonia do iderio neoliberal
25
durante esse perodo, que s recentemente vem
sendo questionado, acompanhada pelo declnio das polticas de cunho keynesiano. As
mudanas no papel do Estado ocorreram no sentido de promover a reduo de seu tamanho, de
suas funes e de seus objetivos. Embora o Estado de bem-estar social no se tenha disseminado
da mesma maneira em todos os pases e, mesmo dentro de um pas, atingisse de modo desigual os
segmento da populao, suas concepes influenciaram as polticas macroeconmicas por vrias
dcadas (DRAIBE, 1988). O Estado de bem-estar social no sentido pleno, tal como ocorreu nas
economias centrais, no chegou a se constituir no Brasil. O que se teve aqui foi a presena de um
conjunto de instituies caractersticas desse tipo de Estado. Draibe (1997), por exemplo, refere-
se existncia, na Amrica Latina, de um Estado imperfeito ou deformado, devido a
caractersticas estruturais alto grau de excluso social, baixa eqidade, heterogeneidade e
dualidade social e institucionais e organizacionais alto grau de centralizao, fraca capacidade

25
O neoliberalismo, no que diz respeito interveno do Estado na ordem econmica, tem como principal referncia
recente o livro Capitalismo e Liberdade, de Milton Friedman (1984). A crtica do neoliberalismo dirige-se a um
padro de atuao do Estado que pode ser chamado de desenvolvimentista. Segundo Ianni: O neoliberalismo
compreende a liberao crescente e generalizada das atividades econmicas, englobando produo, distribuio,
troca e consumo. Funda-se no reconhecimento da primazia das liberdades relativas s atividades econmicas como
pr-requisito e fundamento da organizao e funcionamento das mais diversas formas de sociabilidade,
compreendendo no s as empresas, corporaes e conglomerados, mas tambm as mais diferentes instituies
sociais (Ianni, 1998, p. 28).
66
regulatria e de implementao de polticas nos nveis subnacionais de governo, comportamentos
corporativistas e fraca tradio participativa.
Durante o segundo ps-guerra, entre 1945 e 1973, quando se difundiram as polticas de
bem-estar social, a maioria das economias capitalistas passou pelo perodo de maior prosperidade
e crescimento econmico da histria.
No ps-guerra, o rpido crescimento das economias capitalistas esteve apoiado numa
forte participao do Estado, destinada a impedir flutuaes bruscas do nvel de
atividade e a garantir a segurana dos mais fracos diante das incertezas inerentes lgica
do mercado. (...) Mas preciso deixar claro que a era keynesiana estava fundada,
sobretudo, na articulao de interesses entre trabalhadores e capitalistas e na construo
de instituies e procedimentos polticos destinados a reduzir a angstia de quem se
prope a assumir riscos e enfrentar os azares do mercado. (BELLUZO, 1998, p. 22)
Segundo Draibe e Henrique, em artigo no qual fazem um balano da literatura
internacional sobre crise e Welfare State, identifica-se, entre muitos analistas, um consenso sobre
o bem-sucedido casamento ocorrido nesse perodo entre poltica econmica e poltica social:
Teria havido mesmo um crculo virtuoso entre a poltica econmica keynesiana e o
Welfare State: aquela regula e estimula o crescimento econmico; este por sua vez,
arrefece os conflitos sociais e permite a expanso de polticas de corte social, que
amenizam tenses e, no terceiro momento, potenciam a produo e a demanda efetiva.
(DRAIBE e HENRIQUE, 1988, p. 55)
A crise que interrompeu esse crculo virtuoso, a partir dos anos 70, afetou a maioria
das economias capitalistas com impactos econmicos, polticos e sociais. Os sintomas dessa
crise foram a reduo nos ndices de crescimento dos pases, o aumento da inflao e o
desequilbrio financeiro dos Estados. Vrias so as causas apontadas para tal crise, desde aspectos
fiscais e financeiros at questes relacionadas com a perda da legitimidade desse tipo de Estado,
passando por aspectos como perda de eficincia
26
. Segundo Draibe e Henrique, a atual crise

26
Draibe e Henrique (1988) apresentam e discutem oito tese acerca da crise do Welfare State: (1) o Welfare State no
passa por uma verdadeira crise; sofre antes uma mutao em sua natureza e operao; (2) o Welfare State uma
estrutura perniciosa e corresponde a uma concepo perversa e falida do Estado; (3) a crise sobretudo de carter
fiscal-financeiro; (4) a crise produzida pela centralizao e burocratizao excessivas; (5) a crise deve-se sua
perda de eficcia social; (6) a crise principalmente uma crise de legitimidade e de baixa capacidade de resistncia
da opinio pblica; (7) a crise deve-se ao colapso do pacto poltico do ps-guerra; (8) a crise deve-se em princpio
sua incapacidade de responder aos novos valores predominantes nas sociedades ps-industriais. (Draibe e
Henrique, 1998)
67
econmica tem afetado a sade financeira dos Estados com implicaes sobre sua capacidade de
realizar gastos sociais.
Em geral reconhece-se de partida que a crise econmica atual vem solapando as bases de
financiamentos dos gastos sociais: seja pela diminuio das receitas e/ou contribuies
sociais, provocadas pela reduo da atividade econmica, seja pelas presses advindas
do desemprego crescente e da acelerao inflacionria, que elevam os custos e despesas
sociais. Desta forma, os Estados vm sendo cada vez mais incapazes de responder s
exigncias financeiras impostas pelos programas atuais. (DRAIBE e HENRIQUE, 1988,
p. 55-56)
No Brasil, segundo Eli Diniz, a crise deve ser analisada considerando-se os efeitos
econmicos e polticos dessa crise internacional associados com as caractersticas econmicas,
polticas e sociais locais.
(...) as crises de governabilidade e do Estado so indissociveis e devem ser focalizadas
em suas mltiplas dimenses. Aspectos conjunturais ligados aos efeitos econmicos e
polticos da crise internacional associam-se dinmica interna de corroso da ordem
estatista sob a qual se deu a construo do capitalismo industrial no pas, gerando um
quadro complexo e multifacetado, o que torna inapropriada a busca de explicaes
unicausais e reducionistas. (DINIZ, 1996, p. 24)
O Brasil promoveu, particularmente nos anos 80, transformaes importantes na esfera
poltica, decorrentes do fim do perodo autoritrio, visando construo de instituies
democrticas. Simultaneamente, o pas enfrentou graves problemas econmicos internos,
radicalizados pela crise da dvida externa. Esse quadro, aliado aos impactos da crise
internacional, conduz o pas a promover ajustes em vrias instncias para enfrentar um cenrio de
crise.
Enquanto construa novas instituies democrticas, o Brasil enfrentou profunda e
duradoura desordem econmica e essas dificuldades se revelaram mais do que um
fenmeno superficial e passageiro. Eram sintomas do colapso do modelo de
desenvolvimento que dirigiu com xito a construo da moderna sociedade urbano-
industrial. Tratava-se portanto de uma crise que resultava tanto de fatores internos como
da necessidade de se ajustar o Pas a um ambiente econmico internacional em mudana.
(ALMEIDA, 1996, p. 213)
Esse o contexto no qual ocorreram as reformas que visavam transformao do
modelo de Estado anterior, que se no pode ser chamado de Welfare State, era um Estado que
preservava um forte trao interventor. Embora apresente especificidades, a crise do Estado no
Brasil guarda semelhanas com a crise das economias centrais quanto s suas origens e sadas
68
adotadas, dada a crescente interdependncia entre as economias nacionais nesta nova fase do
desenvolvimento capitalista chamada de globalizao.
A crise dos sistemas de proteo social latino-americanos por suposto especfica, mas
o processo que a desencadeou e vem at agora pautando seus encaminhamentos da
mesma natureza daquela que, nas economias centrais, tambm vem alterando a
fisionomia dos Estados de bem-estar social ali construdos desde o segundo ps-guerra.
(DRAIBE, 1997, p. 7)
O termo globalizao vem sendo utilizado para distinguir a atual fase de
internacionalizao da economia mundial de outros processos anteriores, e sua utilizao indica o
reconhecimento de que nos encontramos diante de uma nova fase desse processo. Muitas tm
sido as formas de conceituar a globalizao e muitas mais ainda as de definir quais suas
principais caractersticas.
De um modo geral, pode-se dizer que se refere a um conjunto de condies emergentes
nas quais o valor e a riqueza passaram a ser produzidos e distribudos crescentemente no interior
de uma rede mundial altamente interdependente. No epicentro desse fenmeno, esto as grandes
firmas multinacionais privadas, que operam em estruturas de oferta cada vez mais concentradas.
A emergncia dessas estruturas de oferta altamente concentradas, chamadas pela OCDE de
oligoplios globais, resultado da reestruturao e da onda de aquisies e fuses internacionais.
Segundo Sagasti (1995), as principais transformaes na economia internacional
ocorrem nos padres de interdependncia mundial e incluem, entre outros, o rpido crescimento e
a globalizao dos mercados financeiros, as mudanas nos padres de comrcio e o
aprofundamento das desigualdades entre pases ricos e pobres. O crescimento da
interdependncia e a globalizao tm criado um ambiente econmico internacional que
transmite distrbios, amplia disrupes e cria incertezas. Essa situao exacerbada pela
ausncia de regras e instituies internacionais para regular os fluxos financeiros e de comrcio e
pelas limitaes das polticas internacionais de coordenao econmica.
69
1.3.2 As polticas sociais nos anos 90
No Brasil, as reformas iniciaram com o governo Collor; at ento, predominaram as
polticas monetrias voltadas para o controle do processo inflacionrio e algumas polticas
setoriais, particularmente nas reas de informtica, energia e agricultura. Durante o breve
governo Collor, inicia-se um conjunto de reformas que visam, ao mesmo tempo, estabilizao
da economia e a redefinio do papel do Estado, com destaque para as polticas de privatizao,
desregulamentao e abertura da economia. Nesse perodo, mais do que estmulo
competitividade, que implicaria a execuo de uma poltica industrial, tem-se o estmulo
concorrncia, via liberalizao da economia, com o pressuposto de que esta conduziria a uma
maior competitividade.
No Brasil, o governo Collor, o primeiro governo neoliberal explcito, eliminou todos os
controles de preos dos produtos bsicos de consumo, inclusive dos remdios, que
estavam em vigor h meio sculo. Tambm a importao foi amplamente liberalizada. O
governo Fernando Henrique prossegue no mesmo caminho. (...) O modo capitalista de
produo deixa de ser orientado e tutelado pelo Estado e sua integrao ao grande capital
global, controlado por residentes na Trilateral, vem sendo sistematicamente fomentada.
(SINGER, 1998, p. 16)
As polticas de privatizao e liberalizao tiveram novo impulso no governo Fernando
Henrique Cardoso, aps um perodo de arrefecimento durante o governo Itamar Franco.
Desde ento, vista como condio necessria para a estabilidade monetria duradoura e
ajustes estruturais, a reforma econmica converteu-se uma das principais metas do
governo, como o objetivo de promover ampla reforma do Estado. A ambiciosa agenda
de reforma do Estado da administrao Cardoso inclui: privatizao empresas
pblicas, liberalizao do comrcio exterior, mudanas do sistema previdencirio,
reforma da administrao federal, reforma tributria. (ALMEIDA, 1996, p. 217).
As polticas setoriais continuaram a ocupar a agenda governamental, orientadas,
segundo Draibe, para trs grupos de preocupaes:
(1) De um lado, tratava-se de exigir do gasto social uma forte adequao aos objetivos
macroeconmicos maiores, particularmente os de estabilizao e os de natureza fiscal: o
corte do gasto social haveria de ser o resultado mais palpvel dessa diretriz, alcanado
tanto atravs dos instrumentos tradicionais quanto de outros tais como a privatizao e a
descentralizao do financiamento e operao dos programas sociais. (2) Em seguida
tratava-se de reorientar o gasto social de modo a que, pelos menos em parte, atendesse
ao previsvel empobrecimento da populao, resultante dos impactos do ajustamento
recessivo sobre emprego, renda e reduo dos servios sociais. (3) Finalmente, tanto
para canalizar recursos para aes de grande potencial de externalidades quanto para
70
considerar os requisitos mais amplos da reestruturao econmica e integrao
competitiva das economias da regio, o gasto social haveria de priorizar aes bsicas de
sade, nutrio e principalmente os programas de carter produtivo ou, se se quiser, do
investimento em capital humano. (DRAIBE, 1998, p. 6)
Em oposio ao modelo anterior, busca-se a partir de ento, atravs de sucessivas
reformas, a constituio de um Estado mnimo que atue apenas como regulador e, mesmo assim,
apenas dos setores que foram redefinidos como estratgicos, reduzindo, desse modo, o leque de
atuao do Estado.
Na reforma do Estado brasileira estabeleceu-se, o que seria o ncleo estratgico do
Estado e quais as atividades permaneceriam dentro da alada do Estado. O Plano Diretor da
Reforma do Estado distinguiu quatro segmentos: (a) o ncleo estratgico, que define leis e
polticas; (b) as atividades exclusivas, que so servios ou atividades que s o Estado pode
executar e (c) as atividades no exclusivas, que englobam atividades nas quais podem atuar
organizaes no-estatais ou privadas (NEPP, 1999, p. 45) .
No campo da ao pblica estatal observa-se uma mudana na forma de conduo das
polticas pblicas, alm da atuao mais restrita do Estado, que transfere cada vez mais para
organizaes no-estatais a prerrogativa de atuar em reas que historicamente eram atinentes ao
Estado, como j foi apontado. Atualmente, no contexto contemporneo de ps-reforma do
Estado, marcado por ambientes institucionais democrticos, federalizados e com forte
diversificao de atores, h maior resistncia em relao s polticas elaboradas
centralizadamente e postas em funcionamento atravs de leis e decretos, sem antes passar por
processos de negociao e barganha com a sociedade civil.
As polticas pblicas nos anos 90, segundo NEPP (1999), caracterizam-se pela maior
descentralizao da ao, pelo repasse de recursos e pela transferncia de funes e decises. A
gesto das polticas pblicas por parte de estados e/ou municpios pode dar-se por trs caminhos:
(a) iniciativa prpria, (b) adeso a algum programa proposto por outro nvel mais abrangente do
governo, ou ainda (c) por imposio constitucional.
Os mecanismos de coordenao interinstitucional so revestidos de grande importncia
nesse novo contexto, pois a obteno de adeso aos objetivos e desenho das polticas pblicas
fundamental. Para isso, o proponente da poltica ou autoridade central deve colocar em
71
andamento um sistema de incentivos que deve envolver, necessariamente, negociao e barganha
e maior espao para a participao que podem ser desde a criao de espaos participativos de
consulta at o estmulo criao de instncia multipartites com poder deliberativo. Em qualquer
um dos casos, a diversificao de atores sociais envolvidos nas polticas pblicas, segundo o
NEPP (1999), produz um campo complexo onde o conceito de rede passa a ser fundamental.
1.3.3 Polticas para a formao profissional no novo marco de realizao de polticas
pblicas
A crescente interdependncia entre os pases, caracterstica central do processo de
globalizao, tem sido expressa pela crescente convergncia e homogeneizao dos mecanismos
regulatrios de vrios pases, especialmente aqueles voltados para a defesa da concorrncia, da
propriedade intelectual, do capital estrangeiro e do meio ambiente, reduzindo a liberdade dos
governos em estabelecer polticas nacionais. Alm disso, a hegemonia do pensamento liberal
atravessou diferentes economias, homogeneizando os modelos econmicos adotados que, em
geral, partilham a nfase na transformao do papel do Estado, no processo de liberalizao
comercial e financeira, na privatizao e na desregulao do mercado de trabalho.
Em um contexto de interdependncia mundial, esses temas so, cada vez mais,
negociados e definidos atravs de acordos internacionais, por meio dos quais os pases em
desenvolvimento comprometem-se em troca de uma prometida, mas desigual, insero no
comrcio mundial e, especialmente, para continuar tendo acesso aos recursos internacionais
necessrios para manter a estabilidade das economias nacionais, colocadas em uma posio
extremamente frgil diante da volatibilidade dos capitais. Sobretudo para os pases em
desenvolvimento, ampliam-se os riscos de desestabilizao econmica decorrentes da entrada e
sada rpida de elevados volumes de capital especulativo. Alm disso, a crescente
interdependncia das economias em nvel internacional tem criado um ambiente econmico no
qual distrbios, inicialmente nacionais, so transmitidos e ampliados muito velozmente, criando
disrupes e incertezas para a economia como um todo. Essa situao exacerbada tanto pela
ausncia de regras e instituies internacionais capazes de regular os fluxos financeiros e
72
comerciais quanto pelas limitaes das polticas internacionais de coordenao econmica.
Enquanto novos mecanismos de regulao internacional no so estabelecidos para
enfrentar as questes postas pela globalizao, mantm-se a influncias das instituies nascidas
do acordo de Bretton Woods. A ttulo de auxiliar o desenvolvimento, tais instituies sugerem
ajustes nas economias nacionais a partir de diagnsticos, nem sempre precisos, sobre as
necessidades e peculiaridades locais e que, muitas vezes, atendem mais aos interesses das
economias centrais do que dos pases em desenvolvimento
27
.
No que tange educao e formao profissional, as propostas dirigidas Amrica
Latina so formuladas especialmente pelo Fundo Monetrio Internacional (FMI), pelo Banco
Interamericano de Reconstruo e Desenvolvimento (BIRD), mais conhecido como Banco
Mundial (BM), pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), pela Organizao das
Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura (UNESCO), pelo Programa das Naes
Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), pelo Fundo das Naes Unidas para a Infncia
(UNICEF), pela Comisso Econmica para a Amrica Latina e Caribe (CEPAL) e pela Agncia
Internacional dos Estados Unidos para o Desenvolvimento (USAID).
A importncia dos organismos internacionais na configurao das polticas pblicas na
Amrica Latina no novidade e amplamente reconhecida, variando apenas o grau de
importncia atribuda a eles por diferentes autores. Acatando as ressalvas, que reconheo como
corretas, acerca do risco de superestimar o papel dos organismos internacionais, em detrimento
da dinmica e protagonismo dos atores nacionais na formulao das polticas de formao
profissional, ainda assim algo deve ser dito sobre os mesmos (CUNHA, 2000b)
28
. Nesse sentido,
tomamos como exemplo do que antes foi dito o fenmeno da homogeneizao das polticas de
formao profissional latino-americanas, implementadas nos anos 90, o qual, pode ser melhor

27
Uma crtica contundente ao comportamento das agncias de financiamento em relao aos pases em
desenvolvimento, especialmente ao FMI e que obteve grande repercusso, especialmente pelo reconhecimento
acadmico e poltico de seu autor, foi elaborada por Joseph Stiglitz, Prmio Nobel de Economia em 2001 e ex-
economista-chefe do Banco Mundial, no seu livro A globalizao e seus malefcios: a promessa no-cumprida de
benefcios globais.
28
Agradeo as contribuies do GT Trabalho e Educao, da ANPOCS, em especial a debatedora, Prof Nadya
Castro, que me ajudaram a refletir sobre as relaes entre organismos internacionais e polticas educacionais no
Brasil.
73
compreendido se for considerado o papel dos organismos internacionais. Neste ponto da
argumentao, preciso frisar que aqui incluo no apenas aqueles dirigidos oferta de
financiamento, mas tambm aqueles que se voltam para a construo e a difuso de referncias
intelectuais na rea.
Contudo, tais instituies no so homogneas, nem em sua composio, nem em seus
objetivos e interesses; portanto, defendem diferentes posies nas suas propostas para a educao
na Amrica Latina. Para fins de anlise adotaremos uma classificao dos organismos
internacionais, j utilizada por Pronko (2000), entre agncias de financiamento e agncias de
cooperao tcnica, buscando com esse procedimento evidenciar mais precisamente os
instrumentos de atuao e prticas desses organismos. dever salientar que essa diviso, como o
leitor familiarizado com o tema deve ter se apercebido rapidamente, no conclusiva, ou seja,
freqentemente agncias de cooperao tcnica atuam como financiadores de projetos, da mesma
forma que organismos de financiamento por excelncia, como o Banco Mundial, se auto-
intitulam como rgos de cooperao tcnica. Contudo, o discernimento quanto aos fins de uns e
de outros um instrumento importante para a compreenso de suas propostas e prticas.
Os organismos de financiamento, onde esto includos o FMI, o BIRD e o BID, diferem
entre si, mas apresentam igualmente notveis convergncias. Tanto o FMI quanto o Banco
Mundial tratam a formao profissional como meio de obteno de maior competitividade para
os pases latino-americanos. Entretanto, o FMI considera que o mercado de oferta e demanda de
formao profissional deve ajustar-se livremente, enquanto para o Banco Mundial a interveno
justifica-se, uma vez que o equilbrio do mercado fora rompida por intervenes do Estado que
elevaram a demanda por tipos especficos de mo-de-obra, criando um descompasso que
precisaria ser corrigido. Segundo Roggero:
Os pontos de conexo entre essas organizaes so representados pela idia comum de
um novo modelo de relao sociedade-Estado, apoiado em reformas voltadas
descentralizao, privatizao e desregulamentao, entre outras, com maior
participao do empresariado, das organizaes no-governamentais (ONGs) e das
organizaes sociais comunitrias; porm, assistidos pelos organismos internacionais.
Quanto s contradies, a dupla FMI-BM v a educao como "meio", mas enquanto o
FMI prope que se deixe o mercado livre para se ajustar, o BM prope interveno na
educao para acelerar o processo. (ROGGERO, 2000, p. 11)
A educao bsica a prioridade do Banco Mundial, sendo recomendada para os pases
74
em desenvolvimento por ser a que mais contribui para a reduo da pobreza. Por esse motivo, o
mbito no qual o Estado deveria concentrar recursos, com uma retirada paulatina de sua presena
como financiadora dos demais nveis. O acesso ao ensino superior, nos pases em
desenvolvimento, percebido como uma possibilidade real para poucos e, por isso, no
justificaria gastos elevados em sistemas de ensino propeduticos para todos. Essa proposio
recoloca a questo da dualidade estrutural do ensino mdio.
Em relao educao profissional, o Banco Mundial preconiza que esta deveria buscar
uma melhoria na flexibilidade, na eficincia e na qualidade do treinamento, com enfoque na
produtividade, ou seja, os sistemas de formao seriam mais custo-eficientes ao focalizar o
treinamento para o emprego produtivo, equilibrando a oferta de pessoas treinadas com a demanda
de empregos.
Para aumentar a produtividade, necessrio aumentar a flexibilidade
29
da fora de
trabalho e dos sistemas de treinamento, melhorar o equilbrio entre oferta e demanda de
habilidades e atingir uma srie de necessidades de treinamentos especializados. As opes, para
atingir tais objetivos, apontadas pelo Banco Mundial so:
1) fornecer educao de cunho generalista, a qual dota a fora de trabalho de maior
flexibilidade;
2) separar treinamento e educao, retirando dos ministrios da educao os programas de
formao profissional como forma de aumentar a flexibilidade dos currculos, flexibilizar os
requisitos para ingresso e a durao dos cursos. O pressuposto aqui de que apenas os cursos
ps-secundrios requereriam maior instruo terica;
3) encorajamento ao fornecimento de treinamento pelo setor privado. Este um aspecto
tambm ressaltado quando se discute o papel do Estado na formao que, segundo os
documentos do Banco, deve transitar de provedor direto e financiador da Formao Tcnico
Profissional (FTP) para os papis de regulamentador, mantenedor do controle de qualidade e
orientador do sistema atravs de incentivos, passando a FTP para a iniciativa privada, que

29
Segundo o Banco Mundial, um trabalhador flexvel aquele que realmente capaz de aprender no trabalho, assim
como de ser reciclado se necessrio (BANCO MUNDIAL, 1989, p. 4 da introduo).
75
estaria em maior sintonia com o mercado e seria mais flexvel para atender s mudanas de
demandas (BANCO MUNDIAL, 1989).
O Brasil citado no documento Education Sector Strategic do Banco Mundial (2000)
como um dos pases que empreenderam reformas nos sistema de formao profissional em
sintonia com as proposies do Banco.
The number of countries that embark on fundamental reforms of their education systems
seems to grow every day. Structural and management improvements are never far
behind, and decentralization is hurtling forward in an even larger number of countries.
The new strategies are responding boldly to expanding requests to the Bank for help in
these areas. For example, large programs have been launched for Brazil, Turkey, India,
Ethiopia, Egypt and several other countries. (WORLD BANK, 2000, p. 50)
Enquanto o Banco Mundial concentra esforos no sistema de educao bsica, o BID
desponta como financiador de destaque das reformas ocorridas no ensino tcnico, no Brasil e na
Amrica Latina. O BID foi criado em 1959 com o objetivo de impulsionar o progresso
econmico e social na Amrica Latina, via financiamento tanto para empresas privadas quanto
para projetos setoriais, viabilizando a constituio de economias de mercado. Entre as funes
principais do BID, esto as de financiar o desenvolvimento dos pases membros,
complementando o investimento privado, e proporcionar assistncia tcnica para a preparao, o
financiamento e a execuo de programas de desenvolvimento. O BID, que tradicionalmente
financiava setores produtivos e de infraestrutura bsica tem passado a priorizar questes como
eqidade social, reduo da pobreza, modernizacin e integrao e o meio ambiente.
(http://www.iadb.org)
Atualmente o BID aponta quatro reas prioritrias de atuao:
1. Incentivo competitividade mediante o apoio a polticas e programas que
aumentam o potencial de desenvolvimento de um pas numa economia aberta e
globalizada.
2. Modernizao do Estado pelo fortalecimento da eficincia e transparncia das
instituies pblicas.
3. Investimento em programas sociais que expandam as oportunidades para os pobres.
4. Promoo da integrao regional com o estabelecimento de laos entre pases que
desenvolvem mercados para bens e servios.
(http://www.iadb.org/info/bfportu/aspectos4.htm)
Quanto rea educacional, o BID considera que os projetos devem visar promoo da
76
integrao das atividades educativas com a estratgia de desenvolvimento nacional dos pases-
membros. Assim, os projetos a serem financiados devem visar formao de recursos humanos
para o desenvolvimento (fornecer conhecimentos que permitam s pessoas desempenhar com
eficincia as tarefas ocupacionais); igualdade de oportunidades educacionais, com eqidade nas
condies de acesso; eficincia dos investimentos na educao
(http://www.iadb.org/cont/poli/OP-743.htm) .
Por ser uma agncia de financiamento voltada para o progresso econmico e social, o
BID atua considerando a eficincia econmica e social dos projetos propostos, alm da
capacidade pagadora do cliente
30
. Dessa forma, a concesso de emprstimos vinculada
anlise do desempenho dos indicadores econmicos e sociais do pas solicitante, o que uma
prtica usual e compreensvel em se tratando de um banco.
O investimento em educao profissional, assim como se constatou em relao ao
BIRD, considerado um investimento que gera retornos econmicos e sociais para o pas, desde
que conduzido com eficincia. Outros aspectos convergentes entre ambos so a nfase na
participao do setor privado na gesto, a referncia ao pagamento dos servios de qualificao e
a transformao das instituies de formao com sua progressiva aproximao das empresas.
Em conjunto, BIRD e BID compartilham uma viso econmica da educao, tratando-as
antes como polticas econmicas do que sociais. Embora Silva e Mello, na citao abaixo
refiram-se poltica educacional dos anos 90 de forma geral, em um ato de liberdade, tomo suas
palavras como boa expresso da perspectiva, ora explcita, ora implcita, dessas trs agncias de
financiamento.
A educao assim deslocada do quadro das polticas sociais e passa a ser considerada,
juntamente com outras reas estratgicas, tais como infra-estrutura urbana, meio
ambiente, cincia e tecnologia, fonte potencial de dinamismo para romper o quadro de
instabilidade macroeconmica e estagnao das atividades que vem ocorrendo desde os
anos 80. (SILVA e MELLO, 1992, p. 245)

30
Segundo o BID: La fuente de recursos y las condiciones de los prstamos que se apliquen al financiamiento de
operaciones del sector de educacin dependern de la naturaleza del proyecto y el grado de desarrollo relativo de los
pases y, se regirn por las normas establecidas para el uso de los recursos financieros propios del Banco y de los que
administra en fideicomiso (http://www.iadb.org/cont/poli/OP-743.htm).
77
Entre os organismos de cooperao tcnica, seguindo a classificao proposta,
consideramos a UNESCO, o PNUD e o UNICEF, rgos das Naes Unidas, a CEPAL, a OIT e
o CINTERFOR. Em alguns casos com um acento mais poltico, em outros mais tcnico, essas
agncias internacionais ocupam um lugar de absoluto destaque na construo e na difuso de
princpios e prticas que foram incorporados ao debate sobre a formao profissional na Amrica
Latina e seus desafios. a partir da, por exemplo, que se difundem idias como a da criao de
uma nova institucionalidade para a formao profissional, do tripartismo como princpio que
deve reger a articulao entre os atores sociais, a eqidade, a empregabilidade e as competncias,
entre tantos outros conceitos centrais que do o tom tanto da polticas quanto das anlises sobre
as mesmas.
O UNICEF e o PNUD tm como eixo central o conceito de desenvolvimento humano,
sendo que a educao, entendida com uma das necessidades bsicas da populao, um dos
meios para se alcanar esse objetivo, juntamente com o acesso sade, ao saneamento bsico e
habitao. A educao , portanto, parte de uma poltica integrada voltada a minorar os efeitos
gerados por um modelo de desenvolvimento excludente.
A Conferncia Mundial Educao para Todos, realizada em Jomtien, Tailndia, em
1990, representou um importante avano para o tratamento da educao bsica ampliada como
um direito de todos, sendo essa perspectiva incorporada por vrios pases, entre os quais est o
Brasil. Alm disso, levou ao comprometimento com a idia de educao com qualidade e
defendeu um processo mais humano de desenvolvimento, que considerasse as pessoas e suas
necessidades bsicas, inclusive as de aprendizagem.
Em 1992, a CEPAL e a UNESCO apontam conjuntamente sete mbitos de poltica
que deveriam ser centro das atenes se se pretendia fazer da educao e do conhecimento
instrumentos para a transformao social com eqidade.
O primeiro enfatizava o propsito estratgico de superar o relativo isolamento do
sistema de educao, de capacitao e de aquisio de conhecimentos cientficos e
tecnolgicos abrindo-o s exigncias sociais. Os dois mbitos seguintes referiam-se aos
resultados buscados com essa abertura: assegurar o acesso universal aos cdigos de
modernidade e promover a criatividade no acesso, na difuso e inovao em matria
cientfica e tecnolgica. Os quatro seguintes eram de carter instrumental: gesto
institucional responsvel, profissionalizao e protagonismo dos educadores,
compromisso financeiro da sociedade com a educao, fortalecimento da capacitao e o
78
esforo cientfico-tecnolgico, assim como da cooperao regional e internacional.
(GAJARDO, 2000, p. 6)
A CEPAL e a UNESCO tm como objetivo a busca de uma forma mais vantajosa de
insero das economias em desenvolvimento ao mercado mundial. Para isso, defendem a
necessidade de educao em todos os nveis e de capacitao cientfica e tecnolgica como meio
de obteno de maiores benefcios do aumento do intercmbio cientfico, produtivo e
tecnolgico. Contudo, para estas instituies, tal processo no ocorre automaticamente, sendo
necessrio que o Estado atue atravs da formulao de polticas para esse fim adequadas aos
projetos nacionais de desenvolvimento.
Educao e conhecimento constituem o eixo da transformao produtiva com
eqidade
31
, que representa a tentativa de conciliar competitividade e justia social. Nesse
sentido, o conhecimento entendido, ao mesmo tempo, como fonte da inovao competitiva,
capaz de fazer com que os pases tracem rumos de desenvolvimento em condio no-
subordinada, e como caminho para a incluso social.
Para a UNESCO, assim como a falta de formao profissional no o nico nem o mais
importante fator que explica o desemprego, somente a oferta de educao tambm no
suficiente para reverter tal situao. Voltado para o desenvolvimento e o crescimento dos pases
latino-americanos, esse organismo resgata a funo dos poderes pblicos e coloca como grande
desafio dos anos 90 a promoo da qualidade da educao e da gesto do sistema. Ao poder
pblico caberia articular e estimular acordos e parcerias entre os atores sociais envolvidos e
garantir a continuidade e a estabilidade do sistema educativo.
A OIT, em estreita convergncia com as proposies da UNESCO e da CEPAL, defende
a formao profissional como um direito dos trabalhadores, bem como o acesso a trabalhos
dignos (trabalho decente).
A partir de la aprobacin de ambos [documentos], se modifica la concepcin tradicional,
en virtud de la cual se atribua a la formacin profesional la sola funcin de equilibrar el
mercado de trabajo, y se adopta una mucho ms amplia y dinmica, con arreglo a la cual

31
As duas expresses destacadas integram o ttulo de um livro produzido pela CEPAL e pela UNESCO que se
tornou uma referncia para as discusses posteriores acerca das relaes entre educao e desenvolvimento, em uma
perspectiva que integra a questo da justia social.
79
se considera al desarrollo de los recursos humanos como un factor principal de
desenvolvimiento econmico y social. (HENDERSON, 2000, p. 47)
No entanto, como bem destaca Demo, a educao lanada em uma armadilha.
Crescentes expectativas repousam sobre a educao, quer por parte daqueles que projetam um
modelo de desenvolvimento mais humano, quer pelos que se voltam ao enfrentamento do duplo
desafio de promover, ao mesmo tempo, maior competitividade empresarial e justia social,
visando a minorar os efeitos da excluso social e econmica.
(...) o recuo impressionante dos direitos trabalhistas em todo o mundo, a ttulo de
flexibilizao do sistema produtivo, assinala igualmente para um horizonte de
perspectivas complicadas, no qual a educao, ao lado de ser lanada como tbua de
salvao, no resolve tudo, sobretudo porque no ela que cria emprego, pelo menos no
curto prazo. (DEMO, 1999, p. 6)
No que tange s polticas de formao desenvolvidas na regio, observa-se, com
algumas variaes entre os pases, uma grande homogeneidade de prticas, diretrizes,
instrumentos e estratgias de ao.
Em seu conjunto, o modelo de crescimento definido para os pases em desenvolvimento
tem produzido impactos no campo da educao. No mbito mais geral, as diretrizes para
a educao manifestam-se em diferentes tpicos da poltica educacional vigente.
Destacam-se a nfase no ensino bsico para crianas, a descentralizao, o
financiamento, o modelo de gesto e o incentivo participao da iniciativa privada, o
sistema de avaliao, dentre outros. (BARONE, 1999, p. 7)
A inegvel semelhana e a contemporaneidade entre as mudanas nos sistemas de
formao profissional ocorridas na Amrica Latina indicam que esses pases adotaram um
mesmo modelo, procedendo adaptaes s realidades locais. Em comum, todos os pases da
regio, comeando pelo Chile, adotaram como eixo de suas reformas a descentralizao, a maior
participao do empresariado, das organizaes comunitrias e no-governamentais na execuo
das aes e a reduo do papel do Estado, que passa a atuar como regulador, fomentador da
participao de atores diversificados e gerenciador de recursos, mais do que como financiador.
Segundo o CINTERFOR (1999b), os novos sistemas de formao profissional
estabelecidos na Amrica Latina podem ser agrupados da seguinte forma.
a) Arranjos nos quais a responsabilidade pela definio e a execuo das aes de
formao so desenvolvidas sob os auspcios de uma nica instituio, de carter nacional ou
80
setorial. Exemplos: INFOCAL, na Bolvia; SECAP, no Equador; INSAFORP, em El Salvador;
INTECAP, na Guatemala; INFOP, em Honduras; INATEC, na Nicargua; INAFORP, no
Panam; SNPP, no Paraguai; SENATI y SENCICO, no Peru; INCE, na Venezuela.
b) Arranjos nos quais uma instncia nacional assume o papel principal na definio das
polticas e na conduo das aes formativas, complementadas por esquemas de gesto
compartilhadas e centros colaboradores. Exemplos: HEART, na Jamaica; INFOTEP,
na Repblica Dominicana; SENA, na Colmbia; INA, na Costa Rica.
c) Coexistncia de dois arranjos predominantes, um dos quais equivalentes aos tipos a
ou b, descritos anteriormente, nos quais uma instncia nacional ou setorial atua definindo
polticas e executando diretamente as aes. O outro arranjo, em geral, conduzido pelos
ministrios de trabalho, que definem estratgias, mas no executam diretamente as aes que so
repassadas para mltiplos atores sociais com experincia na rea da formao e para o mercado.
Exemplos: Brasil, Mxico e Uruguai.
d) Arranjos nos quais as polticas e as estratgias so inteiramente definidas pelos
ministrios do trabalhos, que repassam para a sociedade e o mercado a execuo das aes.
Exemplos: Argentina e Chile.
Evidentemente, em cada pas o desenho final das polticas educacionais moldado por
mltiplas influncias, que incluem alguns fatores externos e outros endgenos, bem como
relacionam-se com o grau de mobilizao e engajamento dos diversos atores sociais locais. Alm
disso, as polticas para a formao profissional, desenvolvidas nos anos 90, devem ser
consideradas dentro do marco de mudanas do papel do Estado e de realizao das polticas
pblicas em um novo momento do desenvolvimento capitalista, considerando as trajetrias de
cada pas e suas diferenas institucionais, polticas e culturais. Ao mesmo tempo, a direo em
que as polticas so desenvolvidas refletem (a) as disputas entre projetos polticos diferentes, para
a educao e a formao profissional, acomodados no interior do prprio governo e (b) a
influncia de experincias e/ou idias nacionais e internacionais na rea de formao profissional.
No Brasil, segundo o sistema de classificao citado, tem-se um arranjo que se aproxima
do tipo c, no qual se destacam as instituies de cunho nacional/setorial, que definem polticas
e estratgias e executam diretamente as aes atravs de suas redes, e o Ministrio do Trabalho,
81
que igualmente define polticas e estratgias a serem seguidas, mas que, para a execuo das
aes, mobiliza a rede j existente, englobando tanto o mercado quanto instituies e atores dos
mais diversos tipos. As duas instituies de mbito nacional, que correspondem aos arranjos do
tipo a e b, so o Sistema S, com suas divises setoriais (SENAI para a indstria; SENAC
para o comrcio; SENAT para o transporte e SENAR para o setor rural) e o Ministrio da
Educao. O Ministrio da Educao, que historicamente oscilou entre a adoo de diferentes
estratgias de formao profissional, a partir de 1997, estruturou a oferta do ensino profissional
em trs nveis, do bsico ao tecnolgico, incorporando sua clientela-alvo trabalhadores adultos
j inseridos no mercado de trabalho.
82
2. Concepo e implementao de polticas pblicas:
parmetros para a anlise
Este captulo dedicado apresentao das referncias tericas que orientaram a anlise
das polticas governamentais do MEC e do MTE para a educao profissional. Os objetivos
estabelecidos para este estudo e as hipteses que o guiaram foram o ponto de partida para a
definio das referncias a serem adotadas.
O caminho escolhido foi o da reviso de alguns modelos de anlise de polticas pblicas,
visando a resgatar em cada um deles elementos que pudessem auxiliar na anlise das polticas
que so objeto deste estudo.
Desde j fica posto que no ser privilegiado um nico modelo. Trata-se, antes, de
identificar as situaes em que cada teoria mostre-se mais relevante para explicar as questes
colocadas pelo estudo, qual modelo mais adequado a cada situao e quais aspectos podem ser
resgatados de cada um e utilizados conjunta ou seqencialmente na anlise do objeto. Dessa
forma, o que se aqui se prope utilizar como apoio os modelos e as abordagens examinados,
buscando observar em cada um deles suas possibilidades e seus limites e resgatando aqueles
aspectos que se mostram mais adequados ao recorte de objeto e aos objetivos deste estudo.
Assim, o referencial que ser utilizado para subsidiar a anlise das polticas de ambos os
ministrios tributrio das diferentes abordagens que a seguir sero apresentadas.
O campo da anlise de polticas remonta dcada de 60, com trabalhos j realizados na
dcada de 50, mas na dcada de 70 que se expande, particularmente no Estados Unidos,
resultante de um contexto de questionamento e reduo de gastos e aumento do controle social
sobre os gastos pblicos e a forma de utilizao de recursos. um campo que se tem construdo a
partir das contribuies de diferentes reas do conhecimento. Desse modo, encontram-se estudos
que utilizam como referencial o instrumental clssico da pesquisa social, da administrao, da
sociologia das organizaes, da cincia poltica e da economia.
Pierre Muller (1990) identifica trs grandes correntes de pensamento que estariam na
origem da anlise de polticas. A primeira seria formada pelas reflexes sobre a burocracia e o
83
papel do Estado nas sociedades modernas, partindo dos clssicos Marx e Weber. A segunda
influncia destacada a da teoria das organizaes, que, inicialmente orientada para os estudos
de pequenos grupos de trabalho, passa gradativamente ao exame de organizaes maiores e mais
complexas. Nesse campo, junto com a teoria dos sistemas, trs conceitos so desenvolvidos para
pensar a complexidade das sociedades modernas e a conduta humana nesse contexto. So eles os
conceitos de sistema organizado, poder e estratgia, que so resgatados por Muller como uma das
fontes intelectuais da anlise de polticas. A terceira influncia do campo do gerenciamento
pblico, que com seus aparatos de mtodos de gesto aponta, por um lado, para a especificidade
do setor pblico e, por outro, representa uma nova viso do Estado nas sociedades complexas.
O pessoal de Estado ou mediadores, como denomina Muller desempenha um papel
estratgico na formulao das polticas. Os mediadores formulam o referencial orientador da
poltica e estabelecem os mecanismos de implementao e de negociao que, inevitavelmente,
envolvem conflitos em torno da tomada de deciso e da distribuio de poder entre os diversos
atores sociais envolvidos.
Segundo Muller, cabe aos mediadores articular as duas dimenses fundamentais que
esto inscritas na elaborao de polticas: a dimenso intelectual e a dimenso do poder. Por um
lado, os mediadores detm, ou pelos menos deveriam deter, o conhecimento tcnico a respeito
dos problemas sobre os quais se debruam, e a partir desse conhecimento que construiro sua
prpria perspectiva sobre o desenho da poltica pblica a ser formulada. Por outro lado, a
formulao de uma determinada poltica envolve uma avaliao poltica sobre o tema, sobre a
qual dificilmente haver consenso e que ser objeto de intenso jogo de foras. Finalmente, a
atividade dos mediadores e as opes tomadas so, em algum grau, condicionadas por outros
atores envolvidos, que podem ser os superiores, os polticos ou at grupos de presso. nesse
horizonte que os mediadores vo operar.
Outra importante contribuio para a anlise de polticas vem da prpria cincia poltica,
particularmente dos estudos sobre distribuio do poder e processo decisrio. De alguma forma,
essas questes esto contempladas nas correntes de pensamento destacadas por Muller, porm
devido sua importncia, cabe destacar esse enfoque. O debate principal acerca das relaes
entre Estado, sociedade, burocracia e distribuio do poder entre os grupos sociais desenvolve-se
84
entre pluralistas como Lindblom (1981) e Dahl (1958), elitistas como Mills (1956) e
estruturalistas como Poulantzas (1985) e Offe (1984).
Para a teoria pluralista, o poder distribui-se entre diferentes grupos na sociedade que,
atravs da presso exercida em prol de seus interesses particulares, desempenham um papel
importante no processo decisrio. A capacidade de cada grupo de influenciar as decises
diferente, mas para os pluralistas nenhum grupo totalmente despojado de poder. As fontes de
poder so variadas conhecimento, dinheiro, acesso a informaes e nenhuma delas a priori
mais importante que a outra. Essa perspectiva pode ficar mais clara atravs da sntese feita por
Ham e Hill sobre o pluralismo.
A teoria pluralista, que Dahl tambm denomina poliarquia, afirma que o poder nas
sociedades industrializadas ocidentais amplamente distribudo entre os grupos.
Nenhum grupo encontra-se sem poder para influenciar o processo de tomada de decises
e, igualmente, nenhum grupo dominante. Qualquer grupo pode assegurar que suas
preferncias polticas e desejos sejam adotados se ele for suficientemente forte. (HAM e
HILL, 1993, p. 30)
Segundo a perspectiva elitista, representada por Mills (1956), o poder estaria
concentrado em um pequeno grupo de indivduos, uma elite que efetivamente governaria a
sociedade. As elites conquistariam tal status pela posse de determinados recursos, que podem ser
cargo, conhecimento, dinheiro ou outros trunfos. A diferena para a teoria pluralista que nesta
todos os grupos sociais teriam poder de presso, enquanto para a teoria elitista a distribuio do
poder menos equilibrada, e uma elite formada por ocupantes de posies-chave que pode ser
no prprio governo, no setor financeiro, industrial ou militar monopoliza o poder e usufrui das
suas vantagens.
O enfoque estruturalista questiona a existncia de grupos de interesses eqitativos, ou
seja, nos quais todos os grupos tm a mesma capacidade de se manifestar e de exercer o poder.
Esse enfoque destaca a desigualdade entre os grupos, a existncia de foras econmicas e de
grupos poderosos (no s economicamente) capazes de desequilibrar, em favor prprio, o
processo de tomada de decises. O Estado capitalista, segundo a teoria marxista, visa a garantir
as condies de produo e reproduo do processo de acumulao capitalista, assegurar o
sistema de regulao jurdico que sustenta a ordem capitalista e regular os conflitos entre capital e
trabalho. Simultaneamente s atividades voltadas para favorecer o processo de acumulao,
85
coloca-se o problema da legitimidade dessas aes e, por extenso, do prprio Estado capitalista.
Segundo Offe (1984), o Estado no est a servio nem instrumento de uma classe
especfica, mas defende os interesses da sociedade capitalista de classes atravs de estratgias que
visam a criar condies para inserir os indivduos nas relaes de troca caractersticas do
capitalismo. Isso no significa, contudo, a defesa da perspectiva que apresenta o Estado como
sendo neutro e atuando como representante dos interesses do conjunto da sociedade.
O Estado, ao mesmo tempo em que se constitui em um campo de poder atravessado por
relaes de foras, possui tambm uma materialidade prpria traduzida em aparelhos de Estado.
O prprio corpo burocrtico, que funciona como mediador, atravessado pelas relaes de poder,
refletindo as contradies de classe que permeiam a sociedade capitalista (POULANTZAS,
1985). Ademais, a burocracia do Estado tem seus prprios interesses relacionados com a
manuteno e a preservao do Estado assegurando, assim, a sua prpria continuidade. nesse
marco que as aes do Estado, traduzidas em polticas, so tomadas.
Diferentes definies de poltica
32
permeiam a literatura especializada; todavia de
maneira geral, h uma convergncia em torno do conceito de poltica proposto por Jobert e
Muller (1987), como sendo a cincia que estuda o Estado em ao. Nesse mesmo, caminho
apontado como o campo de estudos sobre os caminhos da ao estatal, ou seja o modo de
operar do Estado, que se traduz no ato de fazer polticas pblicas (VIANA, 1996). Ou, ainda,
como indicam Ham e Hill (1993), com base em formulao de Dye (1976), a anlise de polticas,
apoiada em conceitos oriundos de vrias disciplinas, preocupa-se em investigar a ao do
governo, ou, nas palavras de Dye, o que os governos fazem, porque o fazem e que diferena isto
faz. De forma mais detalhada, o conceito de polticas (policies) engloba, segundo Sharkansky
(1970), desde a oferta de servios pblicos, como educao e sade, at a celebrao de eventos
simblicos, tais como o dia de Ano Novo e da Independncia, passando pela regulao de
atividades corporativas e pessoais e pelo controle do processo de elaborao de polticas e de
outras aes polticas (politics).

32
No caso da literatura de lngua no-inglesa h um problema adicional que, embora simples, pode originar alguma
confuso na definio do termo poltica, que a inexistncia de palavras especficas para traduzir os termos policy e
politics.
86
possvel inferir, a partir dessa breve digresso sobre o significado do termo policy, que
a anlise de polticas um campo abrangente, enriquecido pelo seu carter pluridisciplinar, mas
tambm, talvez pela prpria diversidade de contribuies que agrega, impregnado de dificuldades
no plano conceitual. No se trata de imprecises conceituais, embora em alguns casos elas de fato
ocorram, porm o que se observa uma polissemia que, por vezes, torna difcil o dilogo na rea.
Segundo Sharkansky (1970), o campo da anlise de polticas revela mais diversidade do que
integrao. Embora um tanto cansativo para o leitor, isso exige, em nome da clareza do texto,
que seja explicitado o sentido no qual alguns termos esto sendo utilizados. Essa no uma tarefa
simples, uma vez que no h um consenso em torno da terminologia nem uma nova questo.
Wildavsky (1979), um dos pioneiros dos estudos de implementao, j apontava as dificuldades
inerentes s tentativas de definir anlise de polticas e argumentava, inclusive, sobre o quo
infrutfero era esse esforo, sendo mais valioso concentrar os esforos na realizao da prpria
anlise, em vez de se debater em torno de sua definio. Contudo, com o intuito de tornar claro o
sentido atribudo aos conceitos e de definir mais precisamente os contornos da anlise aqui
proposta, algumas consideraes devem ser feitas. So conhecidas as dificuldades inerentes ao
ato de classificar e estabelecer tipologias dentro das cincias sociais, dado que as fronteiras entre
reas freqentemente se encontram embaralhadas e este um risco que reencontramos ao propor
tais distines.
A primeira ponderao a ser feita acerca dos termos anlise de poltica e avaliao de
poltica, os quais algumas vezes so utilizados de forma indistinta. Neste trabalho, ser
empregado o termo anlise de polticas para se referir ao campo de estudos que tem por objeto de
anlise as polticas pblicas. Avaliao de polticas ser aqui compreendida no sentido mais
especfico, como um tipo particular de estudo que tem por objetivo medir os resultados de uma
dada poltica. A avaliao pode ser de processo o enfoque neste caso sobre a adequao entre
os meios escolhidos e os fins esperados ou de impacto, mais difundida, cujo objetivo medir os
efeitos, esperados ou no, de uma dada poltica, podendo ter como parmetro as metas explcitas
ou implcitas da poltica analisada e/ou indicadores elaborados pelo prprio pesquisador
(VIANA, 1996; FIGUEIREDO e FIGUEIREDO, 1986; PEREZ, 1998). Considera-se que as
avaliaes de impacto visam, sobretudo, a avaliar os efeitos da poltica em questo sobre a
populao-alvo, bem como o alcance das metas propostas e objetivos estabelecidos, do ponto de
87
vista da eficincia, da eficcia e da efetividade social
33
.
Embora outros traos distintivos entre avaliao e anlise possam ser apontados com
vistas a definir mais precisamente esses termos, isso pode causar mais confuso do que auxiliar
na delimitao dos campos, sendo aqui propositadamente deixados de lado. Este o caso, por
exemplo, das tipologias que atribuem anlise um carter mais descritivo e acadmico, em
contraposio avaliao, que se definiria por ser prescritiva e voltada interveno. Essa
caracterizao pode ser vlida para estudos especficos, em que a anlise tomada como uma
fase do estudo das polticas, mas no pode ser generalizada, pois assim como a avaliao no
pode prescindir da descrio, a anlise, ao visar a uma melhor compreenso das polticas, no
descarta a interveno
34
. A avaliao de impacto pode recobrir a avaliao processual, uma vez
que a identificao dos impactos tambm passa pela identificao dos processos que conduziram
obteno de determinados resultados, esperados ou no.
Por fim, ainda cabe destacar que, neste trabalho, no tomou-se avaliao de processo e
anlise de processo como sinnimos. Na anlise de processo, a ateno recai sobre a forma como
as decises so tomadas e implementadas, bem como sobre os aspectos (sociais, culturais,
polticos e econmicos) que influenciam tanto esse processo de tomada de decises, quanto de
implementao das mesmas (PEREZ, 1998; VIANA, 1996; FIGUEIREDO e FIGUEIREDO,
1986). De qualquer modo, pouco frutfero para os objetivos deste trabalho avanar nessas
distines entre anlise e avaliao, uma vez que este no se constitui no foco do presente estudo,
sendo suficiente, portanto, esse breve esclarecimento sobre a utilizao de ambos os termos.
H ainda uma outra distino, bastante difundida na rea, entre avaliao de poltica e
avaliao poltica, estabelecida por Figueiredo e Figueiredo (1986) que vale a pena ser
mencionada por acrescentar o que poderamos chamar de mais uma etapa ao processo de anlise
de poltica. Essa distino chama ateno sobre o que os autores chamam de vis

33
A eficincia mede o cumprimento das metas propostas nos prazos hbeis, a custos otimizados, de acordo com as
diretrizes e/ou legislao existente; a eficcia mede os benefcios das aes desenvolvidas para a populao-alvo da
poltica e a efetividade social mede os efeitos mais amplos e duradouros advindos da polticas, tanto para para a
populao focada quanto para a comunidade ou regio na qual a poltica foi desenvolvida.
34
Christopher Ham e Michael Hill (1993) discutem com maiores detalhes as relaes entre anlise de polticas,
descrio, prescrio e interveno, atravs da retomada dos trabalhos de Dye (1976), Lasswell (1951), Dror (1971)
e Wildavsky (1979).
88
comportamental e neutralista, o qual permearia as avaliaes que medem apenas o alcance das
metas e dos objetivos propostos, sem fazer uma anlise crtica da sua relevncia que seria dada
por sua conexo com alguma concepo de bem-estar humano (FIGUEIREDO e
FIGUEIREDO, 1986, p. 108). Segundo os autores, a avaliao poltica seria uma etapa
preliminar e preparatria da avaliao de poltica, que englobaria a avaliao de processo
estudo da implementao e a avaliao de impacto
35
.
A partir de agora nos concentraremos nas abordagens metodolgicas utilizadas para a
anlise de polticas. Tomando especificamente esse terreno como foco, ainda nos defrontamo
com uma profuso de abordagens e modelos analticos que representam formas distintas de
construo do objeto ou, dito de outro modo, as diferentes questes colocadas pelos autores
acerca da poltica pblica e as respostas esperadas. Essa riqueza metodolgica, somada ao carter
pluridisciplinar do campo, torna a escolha de um fio condutor para organizar a apresentao
dessas abordagens uma tarefa delicada.
Os estudos que deram origem ao que mais tarde passou a ser considerado anlise de
polticas distinguiam-se por dois tipos de abordagens. De um lado, os estudos sobre o modo de
funcionamento do Estado, mais particularmente acerca da elaborao de polticas pblicas,
focados sobre o processo decisrio. Os estudos preocupavam-se em identificar quais interesses
eram atendidos atravs das aes promovidas pelo Estado, que grupos conseguiam ter suas
demandas atendidas e como se dava essa relao entre Estado e Sociedade. De outro lado, os
estudos que tinham por foco a avaliao dos resultados das polticas, o alcance das metas e
objetivos propostos. Tais estudos desenvolveram-se largamente apoiados nas abordagens sobre
gerenciamento pblico, com grande influncia das reas de administrao e economia.
O tratamento dado ao tema era como se a poltica (policy) se constitusse de dois
momentos: a deciso e o resultado. A implementao da poltica, o modo de funcionamento e de
operao era tratado como uma tarefa mais administrativa e gerencial, que deveria encarregar-se
de executar as decises tomadas. Foi nesse terreno que a administrao promoveu avanos

35
Os termos avaliao de poltica e avaliao de processo esto sendo citados da maneira como os autores referidos
utilizam-nos. Consideramos que o seu uso aproxima-se, respectivamente, dos conceitos de anlise de poltica e
anlise de processo, no sentido aqui adotado. Diferentemente da abordagem aqui seguida, os autores no estabelecem
89
notveis na compreenso das polticas e, particularmente, do processo de implementao,
reconhecendo-o como local de conflito e negociao, no qual os mediadores desempenhariam um
papel fundamental.
Assim, a teoria sobre o desenvolvimento de polticas pblicas em organizaes
complexas avanou, pela via da administrao e da sociologia das organizaes, atravs de
estudos empricos sobre o tema, mas, sobretudo, pelo desenvolvimento de modelos tericos de
anlise. Na literatura especializada sobre organizaes quatro modelos para a anlise de polticas
so bastante disseminados, a saber: o burocrtico, o de recursos humanos, o poltico e o
simblico
36
. O objetivo apontar como funcionam as organizaes e, portanto, como a
implementao de polticas pblicas deve ser conduzida com vistas obteno de melhores
resultados. Em todos os quatro modelos, o centro de interesse a organizao.
O modelo burocrtico tem seu foco na implementao como um processo burocrtico e
analisa os objetivos, o ambiente e a tecnologia da organizao. As organizaes funcionariam
atravs de regras, regulamentos e rotinas, com uma caracterstica dominante que a tendncia a
lutar para permanecer a mesma. A implementao, para ser bem-sucedida, deve levar em conta a
rotina da organizao, especialmente da burocracia de nvel local (street level) e os novos padres
de interao com os clientes por eles desenvolvidos. A incompreenso dessas condies reais de
funcionamento da poltica explicaria os fracassos ou os efeitos no-previstos dos programas
sociais desenvolvidos.
O modelo de recursos humanos privilegia as pessoas e os grupos dentro de uma
organizao; por isso, a chave para a implementao est na habilidade para conjugar as
necessidades das pessoas, seus valores, seus relacionamentos e seus papis, construindo, assim, o
consenso. O caminho para atingir uma implementao bem-sucedida , segundo esse ponto de
vista, a promoo do envolvimento dos implementadores com a formulao da poltica, para que
no s eles se apropriem da poltica, mas tambm se comprometam com a mesma, buscando
solues para eventuais problemas.

diferena entre avaliao de impacto e anlise de impacto, o que de fato menos freqente na literatura.
36
Aqui procedemos a uma rpida apresentao de cada modelo, com algumas simplificaes. Medina (1987) faz uma
discusso detalhada acerca de cada um desses modelos, com uma anlise crtica de seus pontos fracos e fortes.
90
O modelo poltico entende as organizaes como entidades polticas, compostas por
grupos e pessoas que perseguem interesses diferentes, utilizando os recursos ao seu dispor para
alcanar seus objetivos. A implementao ser mais bem-sucedida se seguir o caminho da
barganha e da coero, a fim de formar coalizes e garantir o compromisso para com os objetivos
da poltica. No se trata da produo de consenso, mas de exerccio de poder com base nos
recursos (posio hierrquica, riqueza, conhecimento, apoio poltico externo) de que cada grupo
dispe.
O modelo simblico considera que a organizao formada por um conjunto de valores,
cultura, sagas, crenas e significados. Ao contrrio dos modelos anteriores, que trabalham com a
idia de uma organizao racional, esse modelo joga luz sobre as ambigidades, as incertezas e a
falta de linearidade e coordenao entre as atividades. Entretanto, mais importante do que aquilo
que de fato acontece na organizao so os smbolos e o que ela aparenta ser. Esta seria sua fonte
de legitimidade. Assim, as organizaes necessitam promover alguns procedimentos cerimoniais
que, pelo seu significado interno e externo, so capazes de angariar o apoio para as suas aes.
Em outras palavras, alguns procedimentos como planejamento, reunies e avaliaes possuem
um significado muito mais simblico do que operacional, pois mesmo que o planejamento no
produza efeitos importantes, ou que as avaliaes no sejam realmente fontes consideradas no
momento da ao, essas atividades so, acima de tudo, smbolos capazes de legitimar uma
organizao.
Medina (1987) defende que tais modelos, por enfatizarem aspectos diversos de uma
mesma realidade, no so necessariamente excludentes, alm de todos eles apresentarem
coerncia conceitual e bases empricas. Segundo a autora:
(...) o problema atual da teoria referente a organizaes no o de buscar a vertente
terica verdadeira, mas, mais srio que isso, consiste em que h vrias correntes
vlidas, interessantes e significativas. Acontece que cada uma encara apenas
determinados ngulos da realidade. (MEDINA, 1987, p. 50)
De fato, alguns dos aspectos destacados por cada um dos modelos so complementares,
mais do que contraditrios, de onde decorre a proposta conciliadora de Medina de aplicao
seqencial de cada modelo ao mesmo evento ou questo, de forma a iluminar o que est
ocorrendo, para melhor compreender as facetas mltiplas dos fatos (MEDINA, 1987, p. 53).
91
Alm do impulso que o campo da anlise de polticas teve devido s contribuies das
teorias das organizaes, aos poucos a implementao passou a ser analisada tambm do ponto de
vista poltico. Esse novo enfoque, cujos estudos pioneiros foram realizados na dcada de 50,
representou um grande avano para anlise de polticas, pois, ao abrir a caixa-preta da execuo,
a implementao passou a ser analisada como parte do processo de deciso poltica, e no mais
como mera tarefa gerencial.
Um balano das abordagens que tm como foco a implementao, do ponto de vista
cronolgico, j fora realizado por Lester et al. (1987) e sistematizado por Perez (1998). Segundo
esses autores, os estudos sobre implementao passaram por trs fases. Os primeiros estudos,
desenvolvidos entre 1970 e 1975, eram majoritariamente estudos de casos voltados
identificao dos problemas enfrentados durante a implementao das polticas. A segunda fase
abrange os estudos realizados entre 1975 e 1980, que se preocuparam em identificar os aspectos
que explicavam tanto o fracasso quanto o xito obtido na implementao das polticas. A partir
desses estudos, foram desenvolvidos modelos analticos que apontavam um conjunto de fatores
ou variveis que ajudariam a explicar por que algumas polticas eram bem-sucedidas e outras
no. O terceiro grupo de estudos, realizados entre 1980 e 1985, aplica os modelos de anlise
desenvolvidos em estudos empricos, a partir dos quais se realiza uma crtica dos prprios
modelos, bem como a defesa da utilizao combinada dos mesmos (PEREZ, 1998).
Este ltimo tipo de abordagem parece ainda orientar trabalhos mais recentes, como os de
Sabatier, Ham e Hill e Medina. Sabatier (1986) prope uma sntese entre as abordagens top-down
e bottom-up, sugerindo a utilizao contingencial de ambos os modelos, conforme o objeto de
anlise. De modo semelhante, Ham e Hill (1993) defendem que se deve procurar contemplar
todos os aspectos analisados pelos diferentes modelos, evitar a separao do processo de
implementao do de elaborao das polticas e considerar a importncia da negociao e da
barganha que ocorrem durante o processo poltico. Igualmente, Medina (1987) prope a
utilizao seqencial de vrios modelos (racional/burocrtico, recursos humanos, poltico,
simblico/anrquico) para melhor compreender as facetas mltiplas dos fatos.
Anlise semelhante a esta realizada por Sabatier (1986), que tambm aponta a
existncia de trs geraes de estudos sobre implementao. Os primeiros estudos, segundo o
92
autor, seriam predominantemente americanos e apoiados em estudos de caso, que focavam, em
especial, a capacidade do governo de implementar seus programas. A segunda gerao de estudos
analisava a implementao tendo por referncia modelos analticos e variveis construdas para
explicar os diferentes resultados obtidos no processo de implementao. Para Sabatier, os estudos
da primeira e da segunda gerao eram guiados pelo modelo top-down, ou seja, o ponto de
partida da anlise era a deciso poltica a partir da qual se examinava o alcance dos objetivos
propostos. A terceira gerao de estudos aquela que desloca o foco da anlise para os atores
sociais locais e as estratgias desenvolvidas por eles para alcanar seus objetivos. Essa
abordagem conhecida como modelo bottom-up e, em geral, os estudos que partilham dessa
perspectiva no adotam a diviso da poltica em fases (formao de agenda, deciso, formulao,
implementao, resultados) como guia para a anlise.
A seguir, sero examinadas mais detidamente as abordagens top-down e bottom-up
devido importncia das mesmas para a anlise das polticas e para os propsitos deste trabalho.
O modelo top-down, em geral, estabelece uma distino entre elaborao de polticas,
implementao de polticas e avaliao dos impactos das polticas. A fase de implementao
pode ser definida como aes de indivduos (ou grupos) pblicos ou privados dirigidos
consecuo de objetivos previamente estabelecidos mediante decises polticas (Van Meter e
Van Horn apub HAM e HILL, 1993). Essa abordagem parte de uma policy decision e busca
entender em que extenso seus objetivos foram alcanados e por que (SABATIER, 1986).
A preocupao compreender como e por que polticas elaboradas, e aparentemente
destinadas a serem bem-sucedidas, fracassam em seus resultados. A resposta a essa questo
buscada no exame da implementao; o ponto de partida e parmetro para anlise a poltica
governamental e seus objetivos. A partir da, algumas questes centrais so colocadas, tais como:
em que medida as aes dos agentes implementadores so consistentes com os objetivos da
poltica; em que medida os objetivos propostos so atingidos e os impactos da poltica so
convergentes com os esperados; que fatores afetam os resultados alcanados pelas polticas e
como a poltica formulada reformulada ao longo do tempo (SABATIER, 1986).
Uma das crticas a essa abordagem dirige-se para a viso do processo de elaborao de
polticas como linear e hierarquizado entre os momentos da formulao e da implementao. A
93
diviso da poltica em fases tornou-se clssica na literatura especializada. Com algumas
variaes, as polticas so descritas como sendo constitudas pelas fases de construo de agenda,
formulao de polticas, implementao de polticas e avaliao de polticas. Um problema
decorrente da disseminao desse modelo tomar aquilo que seria apenas um instrumento
analtico como uma representao real de como a poltica desenvolve-se. A viso linear
subjacente a esse modelo contestada pela prpria dinmica das polticas, que , na verdade, um
processo permeada de idas e vindas, no qual as fases no se distinguem facilmente. Como apontar
com preciso onde termina o momento da elaborao e comea o da implementao ou, ento,
como identificar em que ponto todas as decises j foram tomadas e trata-se apenas de cumpri-
las, se que de fato seja factvel que isso ocorra.
igualmente questionvel o tratamento da implementao como uma etapa na qual
ocorrem problemas que acabam por desvirtuar os objetivos da poltica. H uma idealizao, nesse
tipo de enfoque, de que seria possvel alcanar uma implementao fiel do modelo proposto
(NEPP, 1999, p.19). A transformao de uma poltica em ao ou programa no um processo
tranqilo, pois envolve a continuidade ou a reviso das negociaes e dos compromissos
anteriormente assumidos. Posto que os responsveis pela implementao atuam reafirmando ou
modificando as regras do jogo, correto esperar que tais intervenes alterem os resultados e, por
conseguinte, a prpria poltica. A implementao, portanto, tambm parte integrante da poltica,
e a separao artificial entre elaborao e implementao serve, freqentemente, para que os
formuladores das polticas desonerem-se, ao menos parcialmente, do nus de resultados
indesejados ao atribu-los a problemas de implementao.
Outra crtica dirigida abordagem top-down de que, ao partir da perspectiva dos
formuladores, outros atores engajados no processo podem ser negligenciados. Alm disso, suas
estratgias e seus interesses prprios, bem como os dos agentes implementadores das polticas no
nvel local, so subestimados (SABATIER, 1986).
Em contraponto a essa perspectiva, a abordagem bottom-up prope um mapeamento s
avessas, ou seja, o estudo partiria das aes e escolhas individuais ou das agncias efetuadas
diante de um conjunto de alternativas possveis. A nfase sobre a rede de atores envolvidos,
suas metas, suas estratgias, suas atividades e suas interaes, visando a mapear suas aes em
94
torno de um policy problem. No se trata de investigar o quo bem determinada poltica est
sendo implementada, mas como indivduos e agncias articulam-se buscando, como dizem Barret
e Hill, colocar poltica em resultado.
As crticas feitas a essa abordagem so formuladas particularmente pelos adeptos do
modelo top-down. Segundo essas crticas, a avaliao bottom-up tende a superestimar os demais
agentes envolvidos nas polticas e sua capacidade de incidir sobre as mesmas, em detrimento da
capacidade de interveno do centro decisrio:
More specifically, the focus on actors goals and strategies the vast majority of whom
are at the Periphery may underestimate the indirect Centers influence over those
goals and strategies through its ability to affect the institutional structure in which
individuals operate. (SABATIER, 1986, p. 34)
Ainda segundo Sabatier, que prope uma sntese entre ambas as abordagens, cada uma
apresenta motivaes diferentes, o que se traduz no desenvolvimento de marcos de referncia
diversos para a anlise. Assim, em que pese as fraquezas e as virtudes de cada uma destas
abordagens, o que guiaria a adoo de uma ou outra o tipo de questo formulada, o que se busca
responder e as caractersticas da poltica que objeto de anlise.
Para Sabatier, seria vantajoso utilizar a abordagem top-down quando (a) dispe-se de
uma legislao ou de um programa de ao que estrutura a situao, ou quando (b) sendo os
recursos para a realizao da pesquisa reduzidos, h interesse (dos formuladores das polticas) em
obter respostas e a situao razoavelmente bem-estruturada. J a abordagem bottom-up
apresentaria vantagens no caso de (a) no existir uma legislao ou programa definido, mas sim
vrios atores sem relao de dependncia ou hierarquia entre si, ou de (b) haver interesse na
compreenso da dinmica das diferentes situaes locais (SABATIER, 1986).
Nessa mesma direo, Ham e Hill (1993) destacam que as anlises de implementao,
em vez de se limitarem ao uso de um ou outro mtodo, devem procurar contemplar os aspectos
pertinentes de cada abordagem, evitando a separao do processo de implementao do de
elaborao das polticas e considerando a importncia da negociao e da barganha que ocorrem
durante o processo poltico. Os autores vo ainda mais alm, propondo a incorporao das
contribuies das teorias da organizao, do Estado e da burocracia.
95
O estudo do processo de polticas o estudo dos conflitos de interesses, como
incorporado pelo modelo pluralista, o estudo de indivduos e grupos assegurando
posies no interior do Estado autnomo e ento sendo capazes de fazer escolhas na
elaborao e implementao de polticas, e o estudo da ao restringida por foras
estruturais grandes, mas no intolerveis. Estudos do processo de polticas precisam unir
os vrios tipos de explicaes da ao e de seus determinantes (...). (HAM e HILL, 1993,
p. 213)
A citao acima expressa a viso aqui adotada que, como j foi referida no incio deste
captulo, de utilizar contingencialmente as abordagens aqui apresentadas. Neste estudo, para
fins de anlise e de organizao do texto, adotou-se uma diviso entre as diretrizes e concepes
das polticas e o processo de implementao. Porm, sobre isso, algumas consideraes devem
ser tecidas.
A primeira delas de que embora a poltica deva ser compreendida como um ciclo ou
processo que se desenvolve em vrios nveis, abrangendo, em cada um deles, deciso,
implementao, formulao e aprendizado, a anlise da implementao merece destaque. A
implementao, e aqui se toma a perspectiva indicada pelo NEPP/UNICAMP, no apenas cria
polticas, como tambm se constitui em um momento de aprendizagem capaz de reorientar a
poltica em curso ou, ainda, guiar novas polticas: A implementao entendida como processo
autnomo onde decises cruciais so tomadas e no s implementadas (NEPP, 1999, p.20).
Para analisar as polticas do MEC e do MTE, o ponto de partida estabelecido , no
primeiro caso, a legislao (leis e decretos) e, no segundo, o programa de ao. Embora partindo
do mesmo ponto das abordagens top-down, isso no significa tratar de forma fragmentada a
concepo e a implementao; tampouco se considera este segundo momento uma mera
aplicao de diretrizes traadas anteriormente. Ademais, importante frisar que no est presente
entre os objetivos deste estudo analisar em que extenso as metas estabelecidas pelas polticas
foram atingidas, uma vez que o foco no se assenta na avaliao dos resultados, tomando como
parmetro as metas propostas pelas respectivas polticas.
Neste estudo, as polticas so analisadas como processos no-lineares e a implementao
considerada um mbito no qual as polticas tambm so geradas, alm de reelaboradas,
tornando-se um espao vital para a aprendizagem. Segundo o NEPP:
Raramente possvel afirmar que a implementao de um dado programa tenha, na
prtica, atingido integralmente os objetivos e as metas previstas. Mais difcil ainda que
96
um dado programa seja implementado inteiramente de acordo com o desenho e os meios
previstos por seus formuladores. Em outras palavras, entre os objetivos e o desenho de
programas, tal como concebidos por seus formuladores originais, e a traduo de tais
concepes em intervenes pblicas, tal com elas atingem a gama diversa de seus
beneficirios e provedores, h uma grande diferena. (NEPP, 1999, p. 25)
Da abordagem bottom-up resgata-se a idia de mapear as redes de atores sociais
envolvidos nos diferentes nveis, contemplando seus objetivos e suas estratgias de ao, uma vez
que a implementao efetiva sempre realizada com base nas referencias que os
implementadores de fato adotam para desempenhar suas funes (NEPP, 1999, p. 30). O foco,
no caso, a dinmica de funcionamento do programa.
Dos modelos para anlise de organizaes complexas resgatamos a necessidade de
manter-se atento para as caractersticas das organizaes e suas rotinas, culturas e tendncia
resistncia e dos grupos envolvidos e seus valores, formas de relacionamento e de construo
de coalizes de apoio. Relacionada ainda a essas perspectivas, destacamos, por fim, a importncia
de reconhecer o papel desempenhado pela burocracia local na elaborao das polticas, seja como
mediador de interesses, seja como um grupo autnomo, detentor de interesses prprios.
97
Parte II
CONCEPES, DIRETRIZES E OBJETIVOS
98
3. As redes de educao profissional do MEC e do
PLANFOR
3.1 A rede de ensino de educao profissional
A rede regular de ensino bsico educao infantil (facultativa), ensino fundamental e
ensino mdio possui aproximadamente 50 milhes de alunos, conforme pode ser visto na
Tabela 3.1. Desses nveis, o ensino fundamental o que apresenta melhor desempenho,
aproximando-se da universalizao do acesso escola para crianas entre 7 e 14 anos, porm
com dificuldades significativas em relao no s qualidade do ensino, como tambm garantia
da permanncia e concluso. Os elevados nveis de repetncia e as distores entre idade e srie
cursada demonstram as dificuldades enfrentadas particularmente pela rede de escolas pblicas.
No sistema pblico, o ensino fundamental apresenta taxa mdia de distoro idade-srie de 37,3,
sendo que ao final desse nvel de ensino, na 8 srie, essa taxa chega a 50,8
(www.inep.gov.br/basica/censo/).
Nesse sentido, o mecanismo de progresso automtica por ciclos somente mascara os
efeitos da falta de qualidade, tendo impacto maior sobre as estatsticas do que sobre o processo de
aprendizagem do aluno, que continua altamente insatisfatrio. Em 2000, os estudantes brasileiros
participaram pela primeira vez do Programa Internacional de Avaliao de Alunos (PISA),
organizado pela OCDE. O resultado das provas, que avaliaram o desempenho dos alunos nas
reas de matemtica, leitura e cincias, foi divulgado pelo Ministrio da Educao e teve ampla
repercusso na mdia. Em todas as reas, o Brasil foi o ltimo colocado, entre 32 pases, e mesmo
os alunos da elite brasileira obtiveram um desempenho amplamente inferior aos dos alunos de
outros pases que se encontravam em condies scio-econmicas similares
(www.inep.gov.br/internacional/pisa).
O ensino mdio tambm avanou consideravelmente no Brasil na ltima dcada: de 3,5
milhes em 1990 passou para 8,7 milhes em 2002, embora, segundo o INEP, em 1999 apenas
99
33,4% da populao na faixa entre 15 e 17 anos estivesse matriculada nesse nvel de ensino. A
universalizao do ensino mdio implica elevados custos, que no podem ser cobertos somente
com os repasses previstos por lei, sendo necessrio, durante alguns anos, um investimento extra
no ensino mdio. Entretanto, aqui se repete o problema da qualidade j apontado em relao ao
ensino fundamental. O Exame Nacional do Ensino Mdio (ENEM), realizado em 2002,
apresentou resultados altamente preocupantes. O exame avaliou 1,3 milho de estudantes do
ensino mdio, 74% tiveram desempenho considerado de insuficiente a regular na prova objetiva e
apenas 2,5% alcanaram pontuao considerada entre boa e excelente
(www.inep.gov.br/basica/enem/).
Tabela 3.1 Nmero de Matrculas, por Dependncia Administrativa, segundo a
Modalidade de Ensino em 2002.
Dependncia Administrativa
Modalidade de ensino *
Total Federal Estadual Municipal Privada
Educao infantil creche 1.151.440 709 17.955 697.767 435.009
Educao infantil pr-escola 4.973.329 1.751 302.317 3.400.968 1.268.293
Classe de alfabetizao 607.127 861 9.909 351.821 244.536
Ensino Fundamental 35.233.996 26.422 14.273.698 17.706.397 3.227.479
1 - 4 srie 19.419.624 7.102 5.177.100 12.548.475 1.686.947
5 - 8 srie 15.814.372 19.320 9.096.598 5.157.922 1.540.532
Ensino Mdio 8.783.737 79.929 7.382.447 211.173 1.110.188
TOTAL 50.749.629 109.672 21.986.326 22.368.126 6.335.505
Fonte: INEP/MEC (2002).
* Exclusive Classe de Acelerao e Educao Especial.
A educao profissional, desde a aprovao da LDB em 1996, passou a ser considerada
uma modalidade de educao; contudo, sua organizao paralela do Sistema Educacional
Brasileiro, no integrando sua rede. A sua incluso nessa rede implicaria maiores presses para
que o governo federal assumisse seu financiamento, uma vez que a formao profissional se
situaria no nvel bsico. Assim, a ampliao da educao profissional de nvel mdio prevista
para ser desenvolvida atravs da cooperao entre Unio, estados, municpios e empresas.
100
A rede de educao profissional possua em, 1999, um volume de 2,8 milhes de
matrculas, das quais 71,59% referiam-se ao nvel bsico de educao profissional, 25,06% ao
nvel tcnico e 3,40% ao nvel tecnolgico (SEMTEC/INEP/MEC, 2000)
37
.
Em todos os nveis, observa-se que as maiores responsveis pela oferta dos cursos so as
instituies privadas, secundadas, de longe, pelas escolas estaduais. No nvel bsico, em que se
concentra o maior volume de matrculas, 86,6% destas so realizadas em instituies privadas. O
mesmo comportamento observado em relao aos cursos: dos 27 mil cursos oferecidos no nvel
bsico, 87,8% o foram por instituies privadas.
Ressalte-se, contudo, que o decreto que regulamenta a educao profissional estabeleceu
um prazo de quatro anos, prorrogvel por mais um, para implementao das mudanas por parte
do sistema regular de ensino. Portanto, pode-se esperar um crescimento da participao das
escolas pblicas na oferta da educao profissional.

37
Os dados mencionado a partir daqui sobre a Educao Profissional, quando no referida outra fonte
explicitamente, foram obtidos do Censo para a Educao Profissional 1999 (SEMTEC/INEP/MEC, 2000).
101
Tabela 3.2 Nmero e Percentual de Cursos, Matrculas e Concluintes do 1 Semestre,
segundo o Nvel de Educao Profissional e a Dependncia Administrativa, Brasil (1999).
Cursos Matrculas Concluintes do 1
Sem
Nvel Tecnolgico
Dependncia
Administrativa
Total % Total % Total %
Total 433 100,0 97.249 100,0 14.131 100,0
Federal 74 17,1 10.410 10,7 656 4,6
Estadual 63 14,5 26.580 27,3 3.680 26,0
Municipal 7 1,6 988 1,0 253 1,8
Privada - Total 289 66,7 59.271 60,9 9.542 67,5
Sistema S 6 1,4 890 0,9
Nvel Tcnico
Total 5.018 100,0 716.652 100,0 91.358 100,0
Federal 594 11,8 101.001 14,1 8.821 9,7
Estadual 1.448 28,9 265.772 37,1 37.339 40,9
Municipal 268 5,3 37.150 5,2 5.103 5,6
Privada - Total 2.708 54,0 312.729 43,6 40.095 43,9
Sistema S 498 9,9 48.296 6,7 7.972 8,7
Nvel Bsico
Total 27.555 100,0 2.045.234 100,0 1.567.888 100,0
Federal 1.547 5,6 72.966 3,6 59.757 3,8
Estadual 889 3,2 120.999 5,9 62.578 4,0
Municipal 930 3,4 79.790 3,9 56.495 3,6
Privada - Total 24.189 87,8 1.771.479 86,6 1.389.058 88,6
Sistema S 11.487 41,7 809.678 39,6 604.105 38,5
FONTE: SEMTEC/INEP/MEC (2000).
A leitura da Tabela 2.2 indica que o Sistema S tem uma participao destacada na oferta
dos cursos de nvel bsico, respondendo por quase metade dos cursos desse nvel oferecidos pelo
sistema privado e por mais da metade das matrculas realizadas, representando, sozinho, 39,6%
de toda a oferta disponvel nesse nvel.
Ainda reduzido o nmero de instituies federais, estaduais e municipais que se
dedicam oferta de educao profissional, dado o prazo que as mesmas tm para implementar a
reforma. As instituies com dependncia administrativa privada representam 67,27% do total de
instituies que oferecem educao profissional dentro do sistema regular de ensino.
102
Tabela 3.3 Nmero de Instituies por Nvel de Educao Profissional, segundo a
Dependncia Administrativa, Brasil (1999).
Nmero de Instituies por Nvel de
Educao Profissional
*
Dependncia
Administrativa
Total
Bsico Tcnico Tecnolgico
Total 3.948 2.034 2.216 258
Federal 150 103 120 30
Estadual 800 187 689 24
Municipal 342 199 152 6
Privada - Total 2.656 1.545 1.255 198
Sistema S 409 388 172 5
FONTE: SEMTEC/INEP/MEC (2000).
* Uma instituio pode oferecer cursos em mais de um nvel de Educao Profissional.
Quanto faixa etria dos alunos, observa-se que no nvel tcnico mais da metade dos
matriculados tm menos de 20 anos. O nvel bsico apresenta uma distribuio mais dilatada das
matrculas, situando-se entre as faixas de menos de 20 anos, de 20 a 24 anos e de 25 a 39 anos.
Contudo, no nvel bsico, notvel o nmero de alunos matriculados com menos de 20 anos
(31,49%). Este um percentual muito semelhante ao dos alunos matriculados no nvel bsico
com idade entre 25 e 39 anos (33,83%); porm, nesse ltimo caso, o intervalo da faixa etria de
15 anos. O significativo nmero de matrculas de alunos com menos de 20 anos nos cursos
bsicos indica, por um lado, a existncia de uma grande demanda por cursos de qualificao e, de
outro, uma inadequao do perfil da populao atendida com a definida como pblico-alvo desse
nvel de educao profissional
38
.

38
Segundo o Decreto n 2.208/97, o nvel bsico destina-se a: proporcionar ao cidado trabalhador conhecimentos
que lhe permitam reprofissionalizar-se, qualificar-se e atualizar-se para o exerccio de funes demandadas pelo
mundo do trabalho (...).
103
Tabela 3.4 Nmero de Matrculas por Faixa Etria, segundo a Dependncia
Administrativa e o Nvel de Educao Profissional, Brasil (1999).
Matrculas por Faixa Etria
Dependncia
Administrativa Total
Menos
20 anos
20 a 24
anos
25 a 39
anos
40 a 49
anos
50 anos
e mais
No
informado
NVEL TECNOLGICO
Total 97.249 7.247 16.026 13.325 842 80 59.729
Federal 10.410 1.490 1.725 1.452 109 9 5.625
Estadual 26.580 2.420 6.827 5.589 264 35 11.445
Municipal 988 78 225 24 - - 661
Privada - Total 59.271 3.259 7.249 6.260 469 36 41.998
Sistema S 890 352 213 121 3 - 201
NVEL TCNICO
Total 716.652 400.680 170.929 114.121 12.469 2.452 16.001
Federal 101.001 61.603 22.824 11.561 807 126 4.080
Estadual 265.772 145.521 70.259 42.078 4.787 1.326 1.801
Municipal 37.150 22.642 9.836 4.066 264 48 294
Privada - Total 312.729 170.914 68.010 56.416 6.611 952 9.826
Sistema S 48.296 19.374 10.762 11.710 1.440 216 4.794
NVEL BSICO
Total 2.045.234 644.089 344.220 691.978 179.742 57.098 128.107
Federal 72.966 19.616 16.806 22.072 3.638 987 9.847
Estadual 120.999 25.632 19.223 45.621 24.684 4.258 1.581
Municipal 79.790 30.357 10.140 18.603 5.027 3.240 12.423
Privada - Total 1.771.479 568.484 298.051 605.682 146.393 48.613 104.256
Sistema S 820.566 178.933 149.052 302.754 70.270 24.761 94.796
FONTE: SEMTEC/INEP/MEC (2000).
Em So Paulo, a rede que oferece educao profissional composta por 1.100
instituies, das quais 806 so privadas, 181 estaduais, 109 municipais e 4 federais. Todas
oferecem os trs nveis de educao. As redes privada, municipal e federal apresentam uma oferta
levemente superior de cursos de nvel bsico em relao aos tcnicos, ao passo que a rede
estadual oferece, principalmente, cursos de nvel tcnico.
104
Tabela 3.5 Nmero de Instituies por Nvel de Educao Profissional, segundo a
Dependncia Administrativa, So Paulo (1999).
Nmero de Instituies por Nvel de Educao Profissional
*
Dependncia
Administrativa Total Bsico Tcnico Tecnolgico
Total 1.100 582 623 96
Federal 4 3 2 1
Estadual 181 62 162 14
Municipal 109 62 51 5
Privada - Total 806 455 408 76
Sistema S 117 110 78 2
FONTE: SEMTEC/INEP/MEC (2000).
* Uma instituio pode oferecer cursos em mais de um nvel de Educao Profissional.
As matrculas na educao profissional em So Paulo so ainda mais concentradas no
nvel bsico (78,35%) do que na mdia do Brasil. O nvel tecnolgico apresenta volumes de
matrcula similar, e o nvel tcnico apresenta uma queda em relao media brasileira de cerca
de 7%.
Tabela 3.6 Nmero e Percentual de Cursos, Matrculas e Concluintes do 1 Semestre,
segundo o Nvel de Educao Profissional e a Dependncia Administrativa, So Paulo
(1999).
Cursos Matrculas Concluintes do 1 Sem Dependncia
Administrativa Total % Total % Total %
Nvel Tecnolgico
Total 161 100,0 45.238 100,0 8.001 100,0
Federal 1 0,6 68 0,2 14 0,2
Estadual 45 28,0 23.860 52,7 3.399 42,5
Municipal 6 3,7 886 2,0 253 3,2
Privada 109 67,7 20.424 45,1 4.335 54,2
Nvel Tcnico
Total 1.921 100,0 205.778 100,0 25.188 100,0
Federal 4 0,2 1.124 0,5 32 0,1
Estadual 675 35,1 76.455 37,2 10.000 39,7
Municipal 108 5,6 13.723 6,7 2.131 8,5
Privada 1.134 59,0 114.476 55,6 13.025 51,7
Nvel Bsico
Total 14.975 100,0 908.170 100,0 732.177 100,0
Federal 47 0,3 3.183 0,4 692 0,1
Estadual 487 3,3 16.519 1,8 9.805 1,3
Municipal 307 2,1 27.237 3,0 17.791 2,4
Privada 14.134 94,4 861.231 94,8 703.889 96,1
FONTE: SEMTEC/INEP/MEC (2000).
105
3.2 A rede de educao profissional mobilizada pelo PLANFOR
Em 2000, o PLANFOR aplicou 273 milhes de reais com recursos do FAT para
treinamentos e projetos especiais, tendo treinado 2,4 milhes de pessoas. Dos recursos
repassados, 90% foram aplicados pelos Estados e parcerias. Em 1996, apenas 84% dos recursos
disponveis foram aplicados, sendo o restante devolvido Unio. O aumento na utilizao dos
recursos disponveis demonstra que, gradualmente, os atores envolvidos no Plano tm
desenvolvido maior agilidade na execuo e no domnio dos procedimentos gerenciais
necessrios para seu funcionamento. Esses dados tambm podem ser lidos como indicadores da
ampliao do conhecimento acerca do PLANFOR, levando, anualmente, ao engajamento de um
nmero maior de parceiros e projetos.
Tabela 3.7 Nmero de treinandos e percentual da PEA, realizado pelo PLANFOR e pela
Rede de Educao Profissional (REP), Brasil (1995-2000).
ANO FAT REP Total
Treinandos
(milhes) % PEA
Treinandos
(milhes) % PEA
Treinandos
(milhes) % PEA
1995 0,1 --- 3,4 5 3,5 5
1996 1,2 2 3,9 5 5,1 7
1997 2,0 3 4,5 6 6,5 9
1998 2,3 3 5,0 7 7,3 10
1999 2,6 3 7,7 10 10,3 13
2000 3,1 4 8,4 11 11,5 15
FONTE: SPPE/MTE (2000).
* Inclui investimento em aes de qualificao e em projetos especiais.
A rede de entidades envolvidas com educao profissional mobilizada pelo PLANFOR
tem sido ampliada e diversificada. Em 1999, o nmero de entidades que realizaram cursos foi de
1.466, o que representa uma elevao em relao aos anos anteriores 500 entidades em 1996,
830 entidades em 1997 e 1300 entidades em 1998. Tomando apenas o nmero de entidades, sem
considerar o nmero de recursos ou de treinandos, verifica-se uma elevada participao de ONGs
e associaes comunitrias e religiosas.
Do ponto de vista da diviso dos recursos, 33,0% dos mesmos foram utilizados por
106
universidades, faculdades e fundaes de ensino superior, pblicas e privadas. Desse percentual,
as entidades de natureza privada foram responsveis pela utilizao de 22,0% e as entidades
pblicas, pelos demais 11,0%. Este o segmento que treinou o maior nmero de pessoas
(35,3%), sendo que as entidades de natureza privada treinaram 18,1% e as pblicas 17,3%.
Em relao aos anos anteriores, observam-se pequenas modificaes na diviso de
recursos: as universidades, os institutos e as fundaes pblicas tiveram uma reduo de sua
participao de 25% em 1998 para 11% em 1999; as privadas aumentaram sua participao de
15% para 22%; o Sistema S reduziu sua participao de 18% em 1998 para 13,3% em 1999; e as
entidades empresariais exclusive o Sistema S que em 1998 constavam como outras entidades,
com 3%, aumentaram sua participao para 15,1% em 1999.
107
Tabela 3.8 Nmero de entidades, treinandos e recursos, por tipo de entidade, Brasil
(1999)*.
Tipo/Natureza Jurdica Treinandos Recursos N de entid.
N % R$ % N %
Universidades, faculdades, fundaes, institutos
ensino superior
empresa/instituio/fundao privada 330.9 14,2% 59.1 18,9% 118 8,1%
empresa/instituio/fundao pblica 281.9 12,1% 22.2 7,1% 78 5,3%
Universidade, instituio ou faculdade de ensino
superior privado 89.9 3,9% 9.7 3,1% 19 1,3%
Universidade, instituio ou faculdade de ensino
superior pblico 119.9 5,2% 12.3 3,9% 42 2,9%
Subtotal 822.7 35,3% 103.2 33,0% 257 17,5%
Centrais/sindicatos/organizao dos trabalhadores
fundao, instituto, escola, centro vinculado a
federaes, associao, sindicatos de trabalhadores 425.7 18,3% 65.8 21,0% 226 15,4%
associao de produtores/cooperativas 82.2 3,5% 7.4 2,4% 79 5,4%
Subtotal 507.8 21,8% 73.2 23,4% 305 20,8%
Sistema S/org. empresariais
fundao, instituto, escola, centro vinculado
federao/associao da classe patronal/outros 121.5 5,2% 11.2 3,6% 45 3,1%
fundao, instituto, escola, centro vinculado
federao/associao da classe patronal/Sistema S
(SENAI, SENAC, etc...) 305.4 13,1% 41.7 13,3% 128 8,7%
fundao, instituto, escola, centro mantido por uma
empresa ou grupo empresarial
26.0 1,1% 3.9 1,3% 17 1,1%
Subtotal 453.0 19,5% 56.8 18,1% 190 12,9%
ONGs
ONGs (organizao privada sem fins lucrativos e no
representativa) 285.6 12,3% 40.4 12,9% 314 21,4%
associao comunitria/religiosa/grupos de afinidade 106.7 4,6% 19.6 6,3% 311 21,2%
Subtotal 392.3 16,8% 59.9 19,1% 626 42,7%
Escolas tcnicas
escola, centro, instituio de ensino de nvel mdio
privado 14.5 0,6% 2.5 0,8% 20 1,4%
escola, centro, instituio de ensino de nvel mdio
pblico 60.7 2,6% 7.4 2,3% 37 2,5%
escola, instituio ou centro de ensino profissional livre 77.1 3,3% 10.0 3,2% 30 2,1%
Subtotal 152.3 6,5% 19.8 6,3% 87 5,9%
Outras
Organismos Internacionais 0.3 0,0% 0.1 0,0% 2 0,1%
Subtotal 0.3 0,0% 0.1 0,0% 2 0,1%
Total 2.328.4 100 313.1 100 1.466 100
FONTE: SEFOR/MTb (1999).
* no inclui entidades executoras dos projetos especiais; no inclui dados da ACERP (317,7 mil treinandos);
no inclui dados da CUT/CONTAG (16,7 mil treinandos e R$ 1,7 milho de investimento).
108
A Tabela 3.9 indica o nmero de matrculas realizadas, sendo que um mesmo indivduo
pode realizar matrcula em mais de uma habilidade. Por exemplo, se o aluno realiza um curso que
tem habilidades bsicas e especficas, isso contabilizado como duas matrculas. Portanto, o
nmero total de matrculas (4,3 milhes) supera o de treinandos (2,3 milhes, incluindo
parcerias), indicando que parte dos cursos ofereceu mais de um tipo de habilidade. Em 1998, do
total de matrculas, 42,88% eram destinadas s habilidades especficas, 30,63% s habilidades
bsicas e 26,4% s habilidades de gesto. Em 1999, verifica-se uma pequena elevao no nmero
de matrculas em habilidades de gesto, que subiu para 28,06%.
Tabela 3.9 Nmero de treinandos por matrculas em habilidades, segundo a regio,
PLANFOR (1999).
(em mil)
Matrculas
UF Habilidade
bsica
Habilidade
especfica
Habilidade de
gesto
Total * Carga horria
mdia (hs)
Norte 67.6 107.0 45.2 219.7 85,3
Nordeste 263.3 469.0 197.7 929.9 99,8
Sudeste 554.2 655.3 594.8 1.804.3 93,3
Centro -Oeste 201.8 211.8 192.0 605.6 85,7
Sul 266.9 354.6 199.5 821.0 94,9
Total 1.353.7 1.797.6 1.229.2 4.380.5 94,2
FONTE: SEFOR/MTb (1999).
A Tabela 3.9 permite-nos observar que a carga horria mdia das aes desenvolvidas
pelo PLANFOR de 92,2 horas, caracterizando-se como cursos de mdia durao. Em relao a
1996, primeiro ano do Plano, houve uma reduo da carga horria mdia, que era ento de 102
horas. Em 2000, a carga horria mdia por treinando foi de 62 horas, o que significa uma nova
reduo, j que a mdia de horas por treinando era em torno de 100 horas nos anos anteriores.
Em relao ao pblico-alvo, o PLANFOR privilegiou as pessoas desocupadas, sendo
que mais da metade dos treinandos (56,13%) e dos recursos (59,11%) foram destinados para esse
segmento.
109
Tabela 3.10 Nmero de treinandos e recursos alocados, segundo o pblico-alvo, Brasil
(1999).
Pblico Alvo
Treinandos
(mil)
(%) Recursos
(R$ milhes)
(%)
Pessoas desocupadas 1.494.2 56,13 185.8 59,11
Pessoas sob risco de desocupao* 424.1 15,93 51.3 16,30
Pequenos e microprodutores 259.9 9,74 17.3 5,45
PROGER 46.2 3.9
PRONAF 55.0 3.1
Outros 158.7 10.3
Pessoas que trabalham por conta-prpria 371.4 13,95 35.2 11,18
Outras Clientelas 113.1 4,25 23.5 7,36
Total 2.662.8 100 313.1 100
FONTE: SEFOR/MTb (1999).
* Bancrios, servidores pblicos e outros segmentos no-especificados.
Quanto ao encaminhamento ao mercado de trabalho, foram encaminhadas 284 mil
pessoas, que representam cerca de 15% de um total de quase 1,9 milho de treinandos que
estavam desocupados. Este um indicador que ficou bem abaixo do desempenho proposto pelo
PLANFOR, que de alcanar taxas de encaminhamento de 80% dos desocupados.
110
4. O desenho da poltica do MEC para a educao
profissional a LDB 9.394/96 e o Decreto 2.208/97
A reforma da educao em geral e da profissional foram estabelecidas, respectivamente
pela LDB 9.394 de 1996 e pelo Decreto-Lei 2.208 de 1997. At ento, o ensino geral e
profissional era regulamentado pela Lei 5.692 de 1971 e pela Lei 7.044 de 1982, que revogou a
profissionalizao compulsria no ensino de 2 grau.
A reforma do ensino tcnico de 1971 estabeleceu a profissionalizao universal e
compulsria em nvel de 2 grau, o fortalecimento do ensino particular e a extenso da
obrigatoriedade de 4 para 8 anos de estudo com garantia de gratuidade.
Segundo parecer do MEC, o objetivo da nova poltica educacional era:
1 mudar o curso de uma das tendncias da Educao brasileira, fazendo com que a
qualificao para o trabalho se tornasse a meta no apenas de um ramo de escolaridade,
como acontecia anteriormente, e sim de todo um grau de ensino que deveria adquirir
ntido sentido de terminalidade;
2 beneficiar a economia nacional, dotando-a de um fluxo contnuo de profissionais
qualificados, a fim de corrigir as distores crnicas que h muito afetam o mercado de
trabalho, preparando em nmero suficiente e em espcie necessria o quadro de recursos
humanos de nvel intermedirio de que o Pas precisa. (PARECER n 76/75, MEC, CFE-
DEM)
A preocupao explcita da Lei 5.692 foi preparar a mo-de-obra supostamente
necessria, tanto do ponto de vista quantitativo quanto qualitativo, para alavancar o crescimento
econmico do pas. Cunha (2000a) aponta ainda uma funo no manifesta da Lei 5.692, a de
promover a conteno do fluxo de egressos que se dirigiam aos exames de vestibulares e
pressionavam pelo aumento de vagas no ensino superior.
A profissionalizao obrigatria do 2 grau nunca chegou a ser implantada de fato no
pas em ampla escala. A tentativa de estender para todo o 2 grau o padro que funcionava bem
em um nmero reduzido de escolas tcnicas federais bem-equipadas, que contavam com um
corpo docente qualificado e bem remunerado, fracassou. Na prtica, a proposta de
profissionalizao compulsria e universal revelou-se irrealista, pois pressupunha recursos fsicos
111
e materiais inexistentes na grande maioria das escolas. Dessa forma, multiplicaram-se os cursos
profissionalizantes de fachada, que continuavam a priorizar os estudos propeduticos, e os
cursos profissionalizantes com baixa qualidade de ensino e poucos recursos fsicos, que
conviviam, por sua vez, com algumas poucas escolas tcnicas de qualidade (em sua maioria
integrantes da rede federal) que j ofereciam um bom ensino e continuaram a faz-lo.
A Lei 5.692 foi modificada em 1982 pela Lei 7.044, que tornou opcional e no
compulsrio o carter profissionalizante do ensino mdio e que substituiu a expresso
qualificao para o trabalho por preparao para o trabalho. A retirada do carter
compulsrio do ensino profissionalizante decorre, em parte, do reconhecimento de que a proposta
anterior fracassara. Por outro lado, a incluso do termo vago preparao para o trabalho remete
para uma mudana significativa de orientao e a uma crtica da Lei 5.692/71, agora considerada
muito a servio do sistema econmico (Parecer n 170/83 da CEF, apub WARDE, 1983). A
preparao para o trabalho est subordinada idia mais ampla de educao para a vida e, pela
sua prpria impreciso, permitia mltiplas interpretaes.
Contudo, a conseqncia dessas sucessivas mudanas no ensino foi a desorganizao
dos currculos escolares, que perderam a unidade ao agregar disciplinas de forma casusta
(CUNHA, 1997). Somando-se a isso, ocorreu um processo de deteriorao das escolas pblicas,
que paulatinamente tiveram seus recursos financeiros reduzidos com implicaes diretas para a
qualidade do ensino ofertado. Nesse contexto, as escolas tcnicas, especialmente aquelas ligadas
ao sistema federal, permaneceram como ilhas de qualidade para onde acorriam crescentes fluxos
de alunos que buscavam na excelncia destas escolas uma possibilidade de desenvolver estudos
propeduticos ao ensino superior.
At 1996 permaneceram duas grandes vertentes de ensino mdio, ofertadas inclusive nas
mesmas escolas: o ensino acadmico ou propedutico universidade, com durao de trs anos, e
o tcnico ou profissionalizante, que se estendia por um ano a mais, incluindo perodo de estgio
prtico em empresas, que igualmente permitia o acesso aos estudos em nvel de terceiro grau. A
seguir, veremos mais detalhadamente as mudanas implementadas, em particular no ensino
profissionalizante.
Em 1995, sob o comando do Secretrio da SEMTEC (Secretaria de Educao Mdia e
112
Tecnolgica), foi montada a equipe que elaboraria a reforma da educao profissional no MEC.
Nas palavras do ento Diretor Executivo do PROEP.
Nos idos de 1995, Ruy nos convidou, junto com um grupo, para trabalhar nas polticas
bsicas para reforma da educao profissional. (Sr. Domingos Spezia, Diretor Executivo
do PROEP, entrevista concedida em 12.11.2001)
Destaca-se na equipe a figura do prprio Secretrio, que sem dvida o expoente central
dessa reforma e que detm maior clareza sobre seus objetivos. Com uma vasta experincia na
rea e uma excelente reputao intelectual, o Secretrio elaborou a estrutura da reforma.
Ruy Berger, que o secretrio, o grande mentor de toda a reforma da educao
profissional e tambm do ensino mdio, como secretrio, na funo de secretrio. No
como secretrio burocrtico, mas um secretrio absoluto. (...) Todos os parmetros
bsicos para reforma foram dados pelo Ruy, a partir da vivncia que ele tem na rea da
educao. Ele foi secretrio da educao e possui bons conhecimentos sobre a rede
federal. Trabalhou tambm com outros programas do ministrio, como o Projeto
Nordeste, na rea da educao. (Sr. Domingos Spezia, Diretor Executivo do PROEP,
entrevista concedida em 12.11.2001)
4.1 Objetivos
Pela primeira vez, a Lei de Diretrizes e Bases possui um captulo que, apesar de curto (
composto por apenas quatro artigos), dedicado formao profissional. A nova LDB
estabeleceu a separao entre a educao profissional de nvel tcnico e o ensino mdio. A
educao profissional foi regulamentada, no ano seguinte, atravs de um decreto-lei.
A justificativa para a reforma, expressa nos documentos oficiais, a melhoria da oferta
educacional, entendida como adequao aos novos padres produtivos da sociedade globalizada:
No se pode tratar a educao profissional sem referncia trabalhabilidade, desafio
maior de um tempo em que a globalizao e a disponibilidade de ferramentas
tecnolgicas avanadas, rpidas e continuamente recicladas e substitudas, determinam
que produtividade e competitividade so condies de sobrevivncia e, portanto,
palavras de ordem nos negcios e empreendimentos produtivos contemporneos. (MEC,
2000, p. 8)
As mudanas no mundo do trabalho so o ponto a partir do qual se delineia a reforma do
ensino tcnico. Nos Referenciais Curriculares e no documento de apresentao do PROEP, os
desafios que se colocam para o sistema de ensino profissional so diagnosticados mais
113
especificamente a partir das mudanas que ocorrem no sistema produtivo e nos negcios e
empreendimentos produtivos contemporneos.
A nica premissa, a nica certeza que se tinha que o setor produtivo carecia, precisava
de perfil de mo-de-obra qualificada de nvel mdio. E no tinha isso. Tal fato era
facilmente perceptvel pelos grandes programas de treinamento que as escolas, que os
grandes contratadores de mo-de-obra faziam. Sempre que recebiam um profissional ou
uma pessoa para se empregar, ele era submetido a um grande programa de capacitao,
de qualificao profissional para exercer bem a sua profisso. Alm disso, os produtos
brasileiros tm baixa competitividade no mercado internacional, e isso tudo oriundo de
uma m formao profissional, de quadros profissionais no bem formados. Ento, isso
[esses dados] foram insight, foram premissas que o Ministrio da Educao adotou,
colhendo essas pistas no mercado, mas sem um sistema propriamente bem definido.
Foram feitas pesquisas com empregadores, com sistemas estaduais, com sistemas no
exterior, em diversos pases, que determinavam que a organizao profissional, a
organizao da educao profissional no pas precisaria ser redefinida. (Sr. Domingos
Spezia, Diretor Executivo do PROEP, entrevista concedida em 12.11.2001)
Aliado melhoria da oferta, outro objetivo salientado pelo Secretrio Ruy Leite Berger,
em entrevista concedida autora, a expanso de oportunidades, entendidas como expanso da
oferta, promovida atravs de uma poltica de formato clssico, de aumento no nmero de vagas
para a educao profissional e da criao de um novo segmento que rene outros atores sociais na
oferta de educao profissional. o chamado segmento comunitrio.
A regulamentao da LDB, no que tange educao profissional, feita posteriormente
atravs do Decreto 2.208/97, que interrompeu o processo de discusso que se desenvolvia em
torno do Projeto de Lei 1.603/96
39
. Segundo o decreto, a educao profissional tem carter de
terminalidade (sua realizao no garante acesso ao sistema de ingresso nos estudos de educao
superior) e de educao continuada (pode ser realizada a qualquer tempo por jovens e adultos,
inclusive de forma modular e independente do grau de escolaridade anterior). Com a separao
entre ensino mdio e ensino profissional, foi recolocada novamente a dualidade entre os dois
sistemas, que passaram a ser organizados de maneira paralela e sem equivalncia.
A educao profissional de nvel tcnico ter organizao curricular prpria e
independente do Ensino Mdio, podendo ser oferecida de forma concomitante ou
seqencial a este. (DECRETO 2.208/97, Art.5)

39
O PL 1.603/96 foi retirado pelo Governo Federal da pauta de discusses da Comisso de Educao da Cmara de
Deputados, aps ter recebido mais de 300 emendas, sob o argumento de que com a aprovao da LDB bastava uma
regulamentao sobre o tema da educao profissional, no sendo necessria uma lei especfica que a regulasse. Ver
Diagnstico da Formao Profissional (1999) e Kuenzer (1997).
114
A separao entre ensino mdio e profissionalizante apresentada como indicador da
valorizao dos conhecimentos gerais. Nessa mesma linha de argumentao, a exigncia de que o
candidato a tcnico de nvel mdio conclua o ensino mdio oferecida como sinal de
reconhecimento de que os contedos curriculares desse nvel de ensino so indispensveis para a
formao profissional de qualidade.
Segundo o Secretrio da SEMTEC, a diviso entre instituies dedicadas ao ensino geral
e instituies dedicadas educao profissional foi o instrumento que viabilizou o objetivo de
expandir o nmero de vagas para esta ltima, sem uma necessria ampliao da infra-estrutura.
Ao mesmo tempo, modificou-se a estrutura e a organizao da oferta, de forma que,
mesmo mantendo a estrutura existente, fosse possvel aumentar o nmero de vagas. Este
foi o caso, particularmente, das redes federais e estaduais que ofereciam educao
profissional, nas quais, atravs da reduo da oferta de educao geral, foi possvel
aumentar o nmero de vagas para a educao profissional. (Sr. Ruy Leite Berger,
Secretrio da SEMTEC, entrevista concedida em 12.11.2001)
De acordo com o Decreto 2.208/97, a educao profissional compreende os nveis
bsico, tcnico e tecnolgico. Segundo o Secretrio da SEMTEC, essa diviso corresponde ao
objetivo de diversificao da oferta:
Um segundo e talvez mais relevante aspecto desta reforma, quanto democratizao da
oferta, a diversificao. O sistema passa a ter outra estrutura, incorporando um
segmento que sempre esteve fora da educao do sistema de educao profissional
propriamente dita, que o nvel bsico de educao profissional, e fomentando que as
instituies que ofereciam educao profissional articulassem a oferta de educao de
nvel tcnico, que a mais tradicional dentre elas, com o nvel bsico e com o nvel
tecnolgico. (Sr. Ruy Leite Berger, Secretrio da SEMTEC, entrevista concedida em
12.11.2001)
A Educao Profissional de Nvel Bsico uma modalidade de educao no-formal,
de durao varivel e sem regulamentao curricular. No h pr-requisito de escolaridade para a
realizao dos cursos, os quais daro direito a um certificado de qualificao profissional. As
instituies que ministram a Educao Profissional e recebem recursos do Poder Pblico devero,
obrigatoriamente, oferecer os cursos profissionais de nvel bsico. Alm disso, esse formato de
curso tem-se expandido atravs de acordos de cooperao com entidades variadas do segmento
governamental e no-governamental, o que o MEC vem chamando de segmento comunitrio.
A Educao Profissional de Nvel Tcnico apresenta organizao curricular prpria e
115
independente do Ensino Mdio, podendo ser oferecida de forma simultnea ou em seqncia a
este. O que significa que, no primeiro caso, o aluno dever estudar durante dois turnos em um
realizando os estudos de ensino mdio e, em outro, os de educao profissional e, no segundo
caso, dever, depois de concludos os trs anos de ensino mdio, ainda desenvolver entre um ano
e meio e dois anos de estudos relativos educao profissional.
A durao de um curso de nvel tcnico varia de um a dois anos, conforme a habilitao
profissional pretendida. A organizao prevista para os cursos do tipo modular, sendo que
conforme os contedos desenvolvidos o aluno poder obter um certificado de qualificao na
rea ou tarefa objeto do mdulo. Desse modo, o aluno poder realizar o curso em mdulos
independentes, inclusive em instituies diferentes, tendo o direito de solicitar a incorporao dos
mdulos j executados ao seu currculo. Para obter o ttulo de tcnico, alm de cumprir o total de
carga horria prevista, desde que no exceda o perodo de cinco anos entre a realizao do
primeiro e do ltimo mdulo, o aluno dever apresentar o certificado de concluso do Ensino
Mdio. O estabelecimento de ensino que conferir o ltimo certificado de qualificao profissional
expedir o diploma de tcnico de nvel mdio.
A Educao Profissional de Nvel Tecnolgico compreende os cursos de nvel superior
ou ps-secundrios, como tambm consta em alguns documentos do MEC referentes Educao
Profissional de Nvel Tecnolgico. Segundo o Decreto 2.208/97, tais cursos devero ser
estruturados para atender aos diversos setores da economia, abrangendo reas especializadas e
conferindo diploma de Tecnlogo (Decreto 2.208 de 17 de abril de 1997, Art. 10). Este o
nvel sobre o qual reside maior indefinio e controvrsia, inclusive dentro do prprio MEC, a
respeito de seus objetivos.
Ento, o nvel tecnolgico tem essa caracterstica de ser seqencial ao ensino mdio,
tendo surgido como um aprofundamento do nvel tcnico. Ainda h uma grande
confuso de entendimento. O que tcnico e o que tecnolgico? Se eu termino o
ensino mdio, eu vou procurar o curso tcnico ou vou procurar o tecnolgico, j que os
pr-requisitos so os mesmos? O que o mercado emprega mais ou menos? Se as cargas
horrias do tcnico e do tecnolgico so quase idnticas e as reas profissionais so as
mesmas? Algo que a reforma ainda est ajustando. H determinados entendimentos,
determinadas pessoas que do um encaminhamento mais voltado para esse tipo de
educao como nvel tecnolgico, com aprofundamento cientfico, com uma base
cientfica mais fortalecida. E o tcnico aquela preparao mais imediata para o
mercado de trabalho. Mas uma coisa ainda no bem resolvida, uma relao no muito
bem resolvida no processo. (Sr. Domingos Spezia, Diretor Executivo do PROEP,
116
entrevista concedida em 12.11.2001)
Outro aspecto importante da reforma no ensino tcnico a organizao do ensino de
forma modular. O objetivo seria proporcionar flexibilidade educao profissional, que assim
passaria a oferecer tambm cursos rpidos e adequados a um cenrio de constantes entradas e
sadas das pessoas do mercado de trabalho. Com isso, o trabalhador poderia fazer frente s
possveis mudanas de ocupao e alternncia entre situaes de emprego e desemprego.
Os currculos da Educao Profissional podero ter uma organizao modular, que
possibilitem sadas e entradas intermedirias com diferentes graus de profissionalizao.
Ou seja, o(a) aluno(a) pode concluir um ou mais mdulos, ter um certificado de
qualificao, ingressar no mercado de trabalho e, no prazo mximo de cinco anos,
retornar escola para completar o seu curso. (www.mec.gov.br/semtec/proep)
Outra possibilidade prevista pelo Decreto 2.208/97 a certificao por competncia, que
permite aos trabalhadores que j esto atuando no mercado obter o diploma correspondente de
tcnico de nvel mdio, atravs de exames nos sistemas federais e estaduais de ensino. Essa
proposta interessante, pois implica a valorizao dos conhecimentos adquiridos pelos
trabalhadores por meio da experincia, at ento desprezados pelo sistema regular de ensino;
contudo, at o momento, ainda no foram definidos os mecanismos para viabilizar a certificao
por competncia.
4.2 Estratgias de Implementao
O principal instrumento utilizado pelo MEC para realizar a reforma da educao
profissional foi a mudana na legislao analisada anteriormente, especialmente a Lei de
Diretrizes e Bases e o Decreto 2.208/97. Para a implementao da reforma, foi criado o PROEP
(Programa de Expanso da Educao Profissional), que alm de utilizar a nova legislao, a qual
todas as escolas do sistema regular de ensino devem acatar, dispe de recursos financeiros que
so disponibilizados para as instituies que aderirem ao Programa. Os recursos do PROEP so
compostos da seguinte forma: 25% do MEC, 25% do MTE e 50% do BID. O acordo com o BID
117
foi assinado em novembro de 1997, atravs de uma operao de crdito de US$ 250 milhes
40
.
De 1997 at 2002 foram utilizados cerca de 390 milhes de reais em projetos com escolas.
Tabela 4.1 Desembolso de recursos e nmero de convnios assinados, segundo a
dependncia administrativa/segmento (D.A./SEG.) ao qual pertence o projeto, (1997-2001).
D.A./SEG. dos projetos Valor do dispndio N convnios assinados
Projetos Federais 90.852.754,51 46
Projetos Estaduais 136.735.127,11 73
Projetos do Segmento
Comunitrio
162.936.479,90 79
Total em projetos escolares 390.524.361,52 198
FONTE: Relatrio de Atividades do PROEP, 2001.
O PROEP tem por objetivos:
1. A ampliao e diversificao da oferta de cursos, nos nveis bsico, tcnico e
tecnolgico.
2. A separao formal entre o ensino mdio e a Educao Profissional.
3. O desenvolvimento de estudos de mercado para a construo de currculos
sintonizados com o mundo do trabalho e com os avanos tecnolgicos.
4. O ordenamento de currculos sob a forma de mdulos.
5. O acompanhamento do desempenho dos(as) formandos(as) no mercado de trabalho,
como fonte contnua de renovao curricular.
6. O reconhecimento e certificao de competncias adquiridos dentro ou fora do
ambiente escolar.
7. A criao de um modelo de gesto institucional inteiramente aberto.
(www.mec.gov.br/semtec/proep)
Para alcanar tais objetivos, o PROEP est estruturado em trs subprogramas:
I - Transformao das Instituies Federais de Educao Tecnolgica: visa a adequar os
Centros Federais de Educao Tecnolgica (CEFETs), as Escolas Tcnicas Federais (ETFs) e as
Escolas Agrotcnicas Federais (EAFs) s diretrizes impostas pela legislao, transformando essas
instituies em centros de referncia para o desenvolvimento da educao profissional no pas.
s instituies que aderirem a essas diretrizes, o PROEP financiar obras de ampliao,
aquisio de equipamentos, capacitao de professores, introduo de novos modelos de gesto
escolar e desenvolvimento tcnico-pedaggico em Escolas da Rede Federal.
II - Reordenamento dos Sistemas Estaduais de Educao Profissional: o objetivo

40
Contrato de Emprstimo com o Banco Interamericano de Desenvolvimento - BID n 1.052/OC-BR.
118
reestruturar os sistemas de Educao Profissional nos Estados e redefinir o ensino de acordo com
o papel que as escolas existentes desempenham na sua rea de atuao e com as reais demandas
do mercado de trabalho. As escolas que aderirem recebero recursos para a ampliao da oferta
e diversificao de cursos (as escolas devem obrigatoriamente oferecer os cursos bsicos),
qualificao de docentes, adequao dos currculos com o mercado de trabalho e modernizao
das metodologias de ensino, das instalaes fsicas e dos equipamentos.
III - Segmentos comunitrios: visa a estimular a criao de instituies de personalidade
jurdica de direito privado, criadas a partir de parcerias com instituies governamentais de
qualquer tipo ou mbito, organizaes no-governamentais, empresas, para que as mesmas se
co-responsabilizem pela educao profissional. O PROEP permite que os cursos sejam cobrados
dos alunos, desde que parte das vagas sejam oferecidas para aqueles que no podem pagar. A
instituio interessada deve enviar uma carta-consulta que ser objeto de anlise; se aprovada,
ter direitos a recursos do PROEP.
At 2001, haviam sido assinados 198 convnios com escolas desses trs segmentos,
sendo que em 2002 esse nmero saltou para 332, conforme consta a Tabela 4.2:
119
Tabela 4.2 Convnios assinados por unidade da federao, segundo a dependncia
administrativa/segmento a que pertence (1987/2001 e 2002).
UF
FEDERAL ESTADUAL SEGMENTO
COMUNITRIO
TOTAL
2002 2001 2002 2001 2002 2001 2002 2001
Acre - 3 3 - - 3 3
Alagoas 2 2 2 - 1 - 5 2
Amap - - 3 3 - - 3 3
Amazonas 2 2 1 - 2 1 5 3
Bahia 1 1 5 3 6 4 12 8
Cear 2 1 9 7 2 1 13 9
Distrito Federal - - 5 5 2 3 7 8
Esprito Santo 3 2 3 2 1 - 7 4
Gois 4 3 9 3 3 - 16 6
Maranho 3 1 7 3 2 - 12 4
Minas Gerais 9 5 6 4 19 13 34 22
Mato Grosso 3 3 7 4 2 - 12 7
Mato Grosso do Sul - - 3 1 1 - 4 1
Par 1 1 8 6 4 2 13 9
Paraba 2 1 2 - 1 1 5 2
Paran 3 2 5 4 9 4 17 10
Pernambuco 6 3 4 3 3 2 13 8
Piau 3 2 2 1 1 1 6 4
Rio de Janeiro 6 4 4 3 4 2 14 9
Rio Grande do
Norte
1
1
6
1
1
1
8
3
Rondnia 1 1 5 1 1 1 7 3
Roraima 1 1 2 - - - 3 1
Rio Grande do Sul 6 5 12 4 16 9 34 18
Santa Catarina 2 1 9 3 10 8 21 12
Sergipe 1 1 2 - - - 3 1
So Paulo 3 2 12 8 43 26 58 36
Tocantins 1 1 4 1 - - 5 2
Total 64 46 136 73 132 79 332 198
FONTE: www.mec.gov.br/semtec/proep, acessado em 17.07.2001 e 21.10.2002.
Em termos de recursos, os 64 projetos do governo federal representaram um
desembolso de R$138.463.503, os 136 Projetos Estaduais, de R$ 274.821.271 e os 132 Projetos
do Segmento Comunitrio, de R$ 337.171.675. No total, os 332 Projetos Escolares representam
um investimento de cerca de R$ 750 milhes. O segmento comunitrio destaca-se em volume
financeiro, tendo absorvido quase metade do total de recursos alocados, com um nmero de
120
projetos levemente inferior ao apresentado pelas escolas ligadas aos estados.
Para facilitar a compreenso do modo de implementao da reforma nos diferentes
nveis subordinados ao MEC, em termos de legislao educacional, segue um fluxograma no
qual possvel visualizar a estrutura do MEC, o lugar conferido ao PROEP dentro de sua
estrutura e os mbitos nacional, estadual e local com os respectivos instrumentos e atores que
operam em cada instncia.
121
MEC
rgo executivo
CNE
Conselho Nacional de Educao
rgo normativo
CEB
Cmara de Educao
Bsica
CES
Cmara de Educao
Superior
SEMTEC
Secretaria de Ensino
Mdio e Tcnico
N

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PROEP
Programa de Expanso da Educao Profissional
N

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Rede Federal de Escolas Tcnicas Redes Estaduais de Escolas Tcnicas
Instrumento de
implementao
CEFETs
Escolas Tcnicas
Estaduais
Escolas do segmento comunitrio
Devem apresentar o Plano
de Implantao da Reforma
Devem apresentar a carta
de adeso + PEP + PEC
Devem apresentar uma carta
consulta para apreciao
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Unidades de ensino Unidades de ensino Unidades de ensino
Escolas Tcnicas
Particulares
Fluxograma 4.1 Estrutura de funcionamento do PROEP dentro do organograma MEC e rede de influncia
123
Esse fluxograma, alm de ilustrar o organograma do Ministrio da Educao, apresenta,
nas duas laterais, informaes derivadas da anlise sobre o mbito de atuao dos diferentes
rgos nvel central, nvel estadual e nvel local e sobre o tipo de ao desenvolvida por eles
na reforma da educao profissional formulao da poltica e/ou execuo da poltica.
importante salientar que esse fluxograma, elaborado pela autora, visa a salientar achados do
trabalho de pesquisa que, neste caso, mostraram que diviso entre nveis central, estadual e
local correspondem atribuies especficas que resultam em uma diviso, no-desejvel, entre a
esfera da formulao e a esfera da execuo da poltica.
O nvel central, em que se localizam o MEC, o CNE e a SEMTEC, o espao onde de
fato ocorreu a formulao dos princpios que orientariam a reforma da educao profissional.
Esse foi o espao de concepo da LDB, do Decreto e dos Referenciais Curriculares Nacionais da
Educao Profissional, este ltimo elaborado pela SEMTEC. Nesse mesmo nvel, foi concebido o
PROEP, principal agente de implementao da reforma. O papel central do Secretrio da
SEMTEC amplamente reconhecido e destacado pelo Diretor Executivo do PROEP, conforme
entrevista j citada.
A evidncia de que houve um alto grau de centralizao pelo nvel central reforada
pela constatao de que os atores atuantes nos nveis estadual e local no foram envolvidos nesse
momento de formulao das diretrizes da reforma da educao profissional.
O PROEP, concebido como instrumento de implementao da reforma, atravs dos trs
subprogramas apresentados anteriormente e utilizando a legislao e os recursos disponveis, atua
sobre as redes federais e estaduais de escolas tcnicas (estaduais e particulares) e sobre as
chamadas escolas comunitrias, objetivando:
a ampliao e diversificao da oferta de vagas; a adequao de currculos e cursos s
necessidades do mundo do trabalho; a qualificao, reciclagem e reprofissionalizao de
trabalhadores(as), independente do nvel de escolaridade, e a formao e habilitao de
jovens e adultos nos nveis mdio (tcnico) e superior (tecnolgico).
(www.mec.gov.br/semtec/proep)
O PROEP concede recursos s escolas mediante, em primeiro lugar, a adeso s suas
diretrizes, que envolvem aspectos como a obrigatoriedade de ofertar cursos tcnicos do nvel
bsico, implantar a separao entre ensino mdio e educao profissional de nvel tcnico, reduzir
124
vagas no ensino mdio e aumentar o nmero de vagas para a educao profissional. A adoo das
diretrizes do PROEP confirmada atravs da assinatura da carta de adeso por parte das
escolas. Alm de assinar a carta de adeso, as escolas precisam apresentar seus planos de atuao.
As instituies federais devem apresentar um Plano de Implantao da Reforma. As
escolas estaduais no podem entrar com o pedido de recursos individualmente, pois sua
solicitao deve estar contemplada nos documentos que cabem aos estados enviar para o PROEP.
Os Estados que pretendem solicitar recursos do PROEP, devem elaborar o Plano Estadual de
Educao Profissional (PEP) e o Plano Estadual de Educao Mdia (PEM). Por fim, as escolas
estaduais, se contempladas pelo PEP de seu Estado, devem ainda apresentar o Plano Estratgico
da Escola (PEC). Essa trama de siglas, planos, cartas e condies prvias para a concesso de
recursos, alm de dificultar a vida do leitor, cria uma bem-amarrada teia de disposies que fora
a adeso das redes estaduais e federais ao PROEP, uma vez que as suas escolas no podem
solicitar os recursos diretamente, criando uma cadeia efetiva de presso. Assim, e fechando o
circuito, a ausncia de recursos de outras fontes e as carncias significativas das escolas tcnicas
tornam-se trunfos valiosos para o fortalecimento do PROEP.
Significativamente, o processo bem mais simples para as escolas do segmento
comunitrio, filho dileto do prprio PROEP, que devem apresentar a Carta-Consulta especfica
para anlise e parecer.
O nvel estadual em que esto as Secretarias Estaduais de Educao e as redes estaduais
e federais de ensino tcnico, e o nvel local, em que esto as unidades de ensino, ou seja, as
escolas, so as esferas de execuo da poltica. Conforme apontado anteriormente, as instituies
integrantes dos nveis estadual e local no participaram da elaborao da reforma da educao
profissional, cabendo-lhes sua implementao a partir das diretrizes e normas estabelecidas no
mbito central.
Observa-se que a reforma promovida pelo MEC na educao profissional fortemente
centralizada, apresentando uma concentrao das tarefas de formulao e implementao no nvel
central e de execuo nos nveis estadual e local. Nesse sentido, essa reforma afasta-se da
tendncia observada nos anos 90, segundo a qual as polticas pblicas caracterizam-se por maior
descentralizao da ao, repasse de recursos e transferncia de funes e decises. Retomando a
125
discusso apresentada no Captulo 1, acerca do contorno das polticas pblicas nos anos 90,
destaca-se que esse formato polticas elaboradas de maneira centralizada e postas em
funcionamento atravs de leis e decretos corre o risco de enfrentar maiores resistncias por
parte dos atores envolvidos na sua execuo, o que no limite pode comprometer os resultados a
serem alcanados.
Nesse novo contexto, a obteno de xito na implementao das polticas pblicas est
fortemente vinculada capacidade de obter a adeso dos executores aos objetivos e desenhos
propostos. Em geral, isso pode ocorrer atravs da negociao e de um maior espao para a
participao de atores sociais de diferentes nveis. Contudo, na reforma da educao profissional
promovida pelo MEC, tais espaos no foram previstos no desenho da poltica. Isso ajuda a
compreender o papel estratgico que o PROEP assume, pois, diferentemente do prprio MEC e
da SEMTEC, possui flexibilidade institucional um programa, e no um rgo do governo ; o
que lhe permite utilizar a oferta de recursos financeiros para a obteno da adeso dos atores
sociais, beneficiando as redes ou escolas que aderirem o programa e penalizando as demais
atravs do estancamento de verbas. O mesmo no ocorre com o MEC e, por extenso, com a
SEMTEC, uma vez que seus recursos so oriundos do Tesouro Nacional e no apenas so j
distribudos, em sua maior parte, em rubricas especficas (merenda escolar, pagamento de
professores), como tamm devem ser aplicados universalmente nas escolas conforme critrios
constitucionalmente estabelecidos.
4.3 Atores Envolvidos
Os atores mobilizados para a reforma da educao profissional so sobretudo os
integrantes da rede institucional do MEC. No nvel central, o Ministro da Educao, assessorado
pelo Conselho Nacional de Educao, atravs da Cmara de Educao Bsica, composta por doze
conselheiros nomeados pelo Presidente da Repblica, o Secretrio da Educao Mdia e
Tecnolgica e o Diretor Executivo do PROEP. No nvel estadual, os Secretrios de Educao ou
diretores de entidades similares com responsabilidade sobre os cursos tcnicos de nvel mdio e,
no nvel local, os diretores e professores das escolas. Entretanto, o tipo e o grau de participao
126
desses atores significativamente desigual e hierarquizada, cabendo aos atores posicionados nos
nveis estadual e local apenas a execuo da poltica.
Todavia, no nvel central, espao de formulao da proposta de reforma educacional de
nvel tcnico, possvel perceber a influncia de outros atores sociais, no-integrantes da rede.
Com atuao direta e mais intensa at 1995, o MTE participou, atravs da extinta SEFOR
41
(Secretaria de Formao Profissional), das discusses que antecederam a elaborao da LDB e do
decreto e figura como co-financiador do PROEP. O MEC e o MTE chegaram a elaborar, em
1995, um documento conjunto chamado Questes crticas da educao brasileira, perodo no
qual o MTE conduzia debates com outros interlocutores visando elaborao de uma poltica
pblica de trabalho, renda e educao profissional. A interlocuo do MEC, neste perodo de
elaborao de uma proposta de constituio de um sistema nacional de educao profissional,
segundo Kuenzer (1997), restrita:
(...) o MEC/SEMTEC [...] mantm a discusso interna a seus tcnicos, abrindo-a para o
Conselho Nacional de Secretrios da Educao (CONSED) e para a rede de escolas
tcnicas federais e CEFETs, que participam de algumas reunies que no tiveram carter
deliberativo, mas apenas consultivo. A formatao da proposta final feita pela
SEMTEC, ouvidos interlocutores especialmente selecionados. (KUENZER, 1997, p.
63)
A partir de 1995, e progressivamente, o dilogo com o MTE parece reduzir-se e a
SEMTEC elabora o Projeto de Lei 1.603/96, que trata da educao profissional, e envia-o ao
Congresso. Posteriormente, esse Projeto de Lei retirado, aps a aprovao da LDB, e
substitudo pelo Decreto 2.208/97, que fora elaborado pelo alto escalo da SEMTEC, tcnico e
especialistas especialmente convidados especialmente para a realizao dessa tarefa.
Segundo Kuenzer (1997), esse Projeto de Lei no chegou a ser discutido nem mesmo
com as escolas tcnicas estaduais e com os CEFETs, instituies diretamente ligadas educao
profissional. Tal informao foi corroborada pelos diretores de escolas tcnicas entrevistados.

41
O Decreto 3.129, de 9 de agosto de 1999, alterou a estrutura organizacional do Ministrio do Trabalho, sendo
extinta a SEFOR e criada a Secretaria de Polticas Pblicas de Emprego (SPPE), que absorveu suas funes.
127
4.4 Consideraes sobre as diretrizes da poltica do MEC
A reforma na educao profissional promovida pelo MEC justificada a partir da
necessidade de formar trabalhadores adaptados s novas necessidades do setor produtivo
42
,
contribuindo, assim, para a promoo da competitividade:
Os desafios esto relacionados aos avanos tecnolgicos e s novas expectativas das
empresas que agora enfrentam mercados globalizados, extremamente competitivos. Com
isso, surgem tambm novas exigncias em relao ao desempenho dos profissionais. A
educao no poderia ficar alheia a essas transformaes. Em todo o mundo, uma grande
inquietao domina os meios educacionais, gerando reformas que preparem o homem s
novas necessidades do trabalho. (www.mec.gov.br/semtec/proep)
Este , sem dvida, um dos desafios a serem enfrentados. No entanto, um segundo
problema, discutido no Captulo 1, o crescimento do desemprego e da excluso social, sobre o
qual os documentos dedicam pouca ateno, considerando-se a gravidade do problema. O foco
est claramente colocado no atendimento das necessidades do sistema produtivo.
Com relao diviso entre ensino mdio e formao profissional estabelecida, a
mesma justificada tanto pelos altos custos das escolas tcnicas quanto pelo seu desvio de
funo: seus egressos, em vez de se dirigirem para o mercado de trabalho imediatamente,
ingressam em cursos de nvel superior. Alm disso, com a separao, o curso tcnico teria sua
durao reduzida, sendo possvel dobrar o nmero de alunos atendidos utilizando-se a mesma
infra-estrutura.
Contudo, vale destacar o risco de que a separao entre ensino mdio e educao
profissional reforce a diviso social, empurrando para a educao profissional os segmentos da
populao que necessitam ingressar no mercado de trabalho mais rapidamente. Embora esteja
colocada a possibilidade de se realizar o ensino mdio simultnea ou seqencialmente,
previsvel que apenas um pequeno contingente da populao consiga faz-lo de fato. Em
decorrncia disso, aqueles que no conseguirem realizar os estudos do ensino mdio, mesmo

42
Art. 9. As instituies federais de educao tecnolgica implantaro, em articulao como a SEMTEC e com os
rgos de desenvolvimento econmico e social dos Estados e Municpios, mecanismos permanentes de consulta aos
setores interessados na formao de recursos humanos, objetivando:
I - identificao de novos perfis de profissionais demandados pelos setores produtivos;
II - adequao da oferta de cursos s demandas dos setores produtivos (PORTARIA 646/97).
128
completando todos os mdulos relativos educao profissional, no obtero a habilitao de
tcnico e tero um currculo de cunho muito mais tcnico-operacional do que tcnico-cientfico.
Desta forma, para a PEA so oferecidos cursos de qualificao e reconverso
profissional, que passam a substituir, na prtica, a educao bsica, embora no seja esta
a compreenso do Ministrio do Trabalho e do Emprego. Estes cursos obedecem
regulamentao do Decreto 2.208/97, que institui o Sistema Nacional de Educao
Profissional em paralelo ao Sistema Nacional de Educao. No mbito destes dois
Sistemas, e de forma orgnica, realizam-se as reformas do ensino tcnico e mdio, com o
que foram extintas as escolas tcnicas de nvel mdio. Reestabelecem-se as duas
trajetrias, sem equivalncia, negando-se a construo da integrao entre educao
geral e educao para o trabalho que vinha historicamente se processando nas
instituies responsveis pela educao profissional, certamente mais orgnica nova
realidade da vida social e produtiva. (KUENZER, 1999, p. 4)
Um aspecto positivo a ser salientado, que a focalizao da oferta sobre a populao
adulta e ocupada atende s necessidades de um segmento que encontrava poucas alternativas para
aprimorar ou ampliar seus conhecimentos. No entanto, o risco o de cobrir a cabea e destapar
os ps, para usar uma expresso popular, ou seja, ao privilegiar uma populao que de fato
encontrava-se desatendida pelo sistema regular de ensino, desestruturam-se as escolas tcnicas de
nvel mdio, as quais atendiam uma clientela igualmente importante, a de jovens em idade
escolar. Esses dois segmentos da populao adultos ocupados e jovens em idade escolar
apresentam demandas de formao profissional naturalmente diferenciadas, exigindo estratgias
formativas especficas. Assim, em vez de separar radicalmente ensino tcnico e ensino mdio,
poder-se-ia aproveitar a experincia e a excelncia das escolas tcnicas, em especial das federais,
que poderiam servir no apenas como centros de referncia para o ensino tcnico, mas tambm
como ponto de partida para pensar estratgias de incorporao das populaes adultas com
dificuldade de acesso.
Quanto ao argumento realtivo procura desses cursos pela elite, este se deve,
reconhecidamente, pela alta da qualidade dos mesmos; portanto, isso no se constitui, ao menos
do ponto de vista do bom senso, em um argumento consistente para decretar o seu fim. Ademais,
a elevao da qualidade do ensino bsico tarefa j reconhecida e assumida pelo Ministrio da
Educao, medida esta que resolveria o problema da excessiva demanda por vagas em escolas
tcnicas devido sua qualidade superior.
Em relao ao formato, especialmente os cursos de nvel bsico da educao
129
profissional tm sido alvo de inmeras objees. A oferta de cursos rpidos, baratos, adequados
demanda e no-acompanhados por projetos de elevao da escolaridade convergente com uma
abordagem sobre custo-efetividade da educao. Porm, isso parece incongruente com o prprio
discurso do MEC, que no documento de apresentao do PROEP ressalta como um dos seus
principais objetivos o desenvolvimento da capacidade de aprender a aprender, em um mundo de
mudanas muito rpidas, o que, de fato, no possvel atravs desse tipo de curso. Segundo
Salm:
Repete-se a frmula tradicional de oferecer cursos de qualificao de durao varivel,
centrados exclusivamente na formao especfica e que, por isso mesmo no contribuem
para a elevao do nvel de escolaridade do trabalhador. (SALM e FOGAA, 1998, p. 6)
Vale ressaltar, que os cursos bsicos, que figuram como um dos trs nveis da reforma
da educao profissional, carecem de diretrizes capazes de nortear sua estruturao e seus
objetivos. Esses cursos, propostos como um dos pilares da reforma, no possuem regulamentao
curricular e, na prtica, assim com o nvel tecnolgico, so relegados a um segundo plano.
primeira vista, eles parecem dirigir-se para uma clientela mais vulnervel, pelo fato de no haver
exigncias de escolaridade; entretanto, um olhar mais atento indica que podem ser orientados
para qualquer segmento, podendo ser dirigidos somente para pessoas com nvel superior. No h
populao-alvo definida, como tampouco objetivos, durao, metas quantitativas ou qualquer
outro tipo de orientao proposta. Em sntese, as suas caractersticas sero definidas livremente
pela instituio que o propuserem e executarem. Esse o espao em que o chamado segmento
comunitrio tem atuado e que tem funcionado quase como um balco para obteno de verbas
para custear as mais diversas iniciativas.
Outra objeo feita com freqncia no se dirige diretamente aos cursos de nvel
bsicos, mas sim exigncia de que instituies voltadas tradicionalmente ao ensino tcnico
passem a oferecer cursos bsicos. Estes, como assinala Cunha (1997), so de natureza distinta dos
cursos tcnicos e, por isso, requerem um tipo diverso de prticas pedaggicas que no existem de
antemo nessas instituies. Trata-se de um argumento de educador, ou seja, de algum que
domina questes acerca do processo de ensino e aprendizagem e que, portanto, vislumbra
problemas que podem passar despercebidos por um analista tcnico, mas nunca por algum que
vivncia a prtica escolar. Fez-se esta considerao, talvez bvia demais para alguns leitores,
130
para inserir aqui outros dois comentrios. O primeiro de que a questo levantada por Cunha
(1997) foi repetidamente referida pelos entrevistados nas escolas tcnicas, indicando que, se para
alguns dos atores envolvidos este no um problema central, para quem est buscando
implementar a reforma esta uma grande e difcil questo. O segundo de que a ausncia desse
tipo de preocupao na formulao da reforma, para a qual deveriam ser tomadas medidas de
apoio, entre as quais a capacitao sistemtica de pessoal, evidncia o j apontado descolamento
do mbito local as escolas do mbito central, no qual foram elaboradas as diretrizes da
reforma da educao profissional.
A justificativa presente nos documentos oficiais, para que as escolas tcnicas
abarcassem essa modalidade de ensino privilegia os aspectos econmicos. Assim, a oferta de
cursos bsicos permitiria um maior e melhor aproveitamento das instalaes fsicas, dos
materiais, dos laboratrios e dos recursos humanos disponveis. Na prtica, ao no haver nem
mesmo a definio de um nmero mnimo de cursos bsicos e/ou alunos que devero ser
atendidos por parte das escolas pblicas, esses cursos esto sendo oferecidos mais pelo segmento
comunitrio. Quanto rede pblica, a oferta de alguns poucos cursos desse tipo tem sido mantida
para atender s exigncias legais e, muitas vezes, isso feito, atravs da participao das escolas
no PLANFOR.
Outra proposio com efetividade ainda imprecisa a do sistema modular. A idia de
conferir maior flexibilidade ao currculo convergente com o novo cenrio marcado pela reduo
do emprego formal e estvel, pelo fim das trajetrias profissionais e por contnuas mudanas de
reas de atuao no decorrer da vida profissional. Porm, a escolha e a montagem do currculo
escolar, atravs da realizao de mdulos, pressupem uma racionalidade econmica por parte do
aluno que o guiaria e o levaria a investir com acerto em determinados tipos de treinamento em
respostas aos sinais do mercado.
Mesmo que aceitssemos a existncia de uma ao maximizadora racional por parte
do indivduo, no h como negar que essa ao seria fortemente condicionada por restries
objetivas, tais como o leque de mdulos de cursos disponveis, a adequao aos horrios dos
alunos e ao local de moradia, para ficar em alguns exemplos bem concretos. Isso exigiria um
esforo de concertao entre as escolas que, no momento, no existe, bem como mecanismos
131
internos para certificao dos mdulos e contedos cursados em outras instituies. Esta uma
situao absolutamente nova para as escolas, assim como a certificao de competncias; em
ambos os casos, as escolas no detm nem conhecimento acumulado nem prticas normalizadas
para fazer valer tais princpios.
Alm disso, tal flexibilidade pode conduzir a uma baixa organicidade entre os mdulos,
dependendo do local onde o aluno realizar cada um deles e do intervalo entre os mesmos. De
fato, o mais provvel que os mdulos sejam realizados todos em uma nica escola e,
possivelmente, de forma seqencial. Se por um lado, isso garantiria maior integrao entre os
mdulos, por outro, pouco se diferenciaria do sistema de sries anuais. Ademais, a dificuldade de
integrao com uma base geral de conhecimentos, dada a reposio da dualidade do ensino,
coloca dvidas sobre a capacidade de formar o trabalhador pensante e flexvel que o MEC
prope como meta da educao profissional. Em relao a esse aspecto, Ferretti faz o seguinte
questionamento:
(...) deve-se perguntar que condies efetivas tero as escolas tcnicas de formar os
profissionais polivalentes sofisticados que o documento prope, na medida em que o
conhecimento orgnico que essa formao exige parece pouco compatvel com a
concepo implcita na estrutura modular que toma tal conhecimento como o resultado
do somatrio de vrias habilitaes especficas, que podero ser certificadas em
diferentes escolas. Ou se pretende, de forma pouco realista, a homogeneizao de todas
elas? (FERRETTI, 1999, p. 5)
No que tange s estratgias de implementao adotadas, a reforma elaborada pelo
MEC no ensino profissional de nvel tcnico incide sobre toda a rede regular de escolas que
oferecem formao profissional, independentemente da dependncia administrativa das mesmas.
As diretrizes curriculares nacionais para o nvel tcnico devem ser seguidas por todas as
instituies que pretendem oferecer esse nvel de ensino, bem como as demais portarias, leis e
decretos federais sobre esse nvel de ensino. Alm disso, foi criado o PROEP, com recursos
oramentrios prprios e flexibilidade institucional, voltado especificamente para a
implementao das mudanas na educao profissional.
No nvel tcnico da formao profissional, as estratgias de implementao da reforma
foram facilitadas pelo fato de que todas as instituies deveriam, por fora da lei, promover as
mudanas previstas na reforma. Se, por um lado, isso garantiu sua implementao, por outro,
132
pareceu reduzir o empenho por parte do MEC de desenvolver um amplo trabalho de
convencimento da sociedade a respeito das mudanas propostas. Apenas recentemente, e a partir
das crticas de diversos segmentos da sociedade e da prpria incompreenso da reforma na
comunidade escolar, o PROEP comeou a desenvolver timidamente seminrios para a
comunidade escolar, com vistas a difundir suas concepes e conquistar adeses. Contudo, alm
de tardia, uma vez que excluiu o segmento escolar da definio da reforma, trata-se de uma
iniciativa ainda restrita, com pouco alcance nos mbitos regionais e nenhum nas esferas locais.
No nvel bsico de educao profissional, a estratgia de implementao teve de ser
diferenciada. Ao contrrio da situao do nvel tcnico, tratava-se de criar uma nova modalidade
de ensino profissional, no-regulamentada e no-integrante do sistema regular de ensino. Assim,
a oferta de cursos de nvel bsico uma alternativa, mas no h obrigatoriedade, por meio da
legislao para sua adoo nas escolas. Para contornar esse problema e conseguir a adeso das
escolas, a SEMTEC, via PROEP, lanou mo de dois mecanismos. Para as escolas pblicas,
condicionou o repasse das verbas oferta dessa modalidade de ensino. Evidentemente, esta no
uma medida simptica e gerou desde o princpio muitas reaes, especialmente das escolas
tcnicas federais, que questionavam a funo educativa de tais cursos e a utilizao da estrutura
pblica para desenvolv-los. O outro mecanismo foi o estmulo constituio do segmento
comunitrio, que cada vez mais parece destinado a se apropriar dos recursos destinados aos
cursos de nvel bsico. Esse segmento, que j estava previsto desde o surgimento do PROEP,
tomou feies mais claras a partir de 2001. So organizaes pblicas de direito privado que
renem diferentes atores sociais, com livre composio, e que tem como principal vantagem a
flexibilidade na captao de recursos e na oferta de cursos. Apesar de ser um tanto longa, a
citao de entrevista concedida pelo Diretor Executivo do PROEP ajuda a compreender o que o
segmento comunitrio e a importncia que assume na reforma da educao profissional.
Bem sabemos que no fcil para o setor pblico manter uma escola profissional.
difcil e financeiramente pesado. Existe a questo da flexibilidade, da autonomia, da
gerao de receita prpria, da captao de recursos, etc. [Assim] um modelo de gesto
diferenciado, que possa minimizar a demanda, dessa modalidade de educao [nvel
bsico], de recursos pblicos que mal so suficientes para voc manter uma escola de
padro tradicional, de formao geral... Ento, quem que vai bancar isso? o setor
produtivo quando entender, e muitos esto entendendo, que uma forma at mais barata
ele investir em uma escola profissional do que montar um programa de capacitao
especfico para ela. O segmento comunitrio entra por a. O MEC passou a financiar
133
escolas ou iniciativas j existentes ou novas que promovam a educao profissional
exclusivamente e que garantam no mnimo 50% das vagas pblicas e gratuitas, bancadas
pelos outros 50% que pagam e pelas parcerias que venham a ser firmadas. Ento, a
maior expanso da educao profissional hoje, est ocorrendo no segmento comunitrio.
(Sr. Domingos Spezia, Diretor Executivo do PROEP, entrevista concedida em
12.11.2001)
Falar sobre as estratgias de implementao do nvel tecnolgico uma tarefa bastante
difcil, especialmente porque no nvel em que os avanos foram menores. Em parte, essa
lentido pode estar associada a divergncias sobre a competncia legal nesse nvel. De fato, h
ainda uma dificuldade anterior implementao, que diz respeito prpria definio desse nvel
da educao profissional. Embora proposto pela SEMTEC como terceiro nvel da educao
profissional, se o nvel tecnolgico configurar-se, conforme definio da prpria SEMTEC, como
curso superior no-universitrio, ento o mesmo foge de sua alada, devendo ser regulado pela
Camra do Ensino Superior (CES) e pelas secretarias de ensino superior. At agora, seu
tratamento ambgo, ora como superior, ora como ps-secundrio, tem permitido que a definio
de suas diretrizes e de seus objetivos seja feito pela SEMTEC. Concretamente, o que se tem nesse
nvel so as FATECs, que j existiam e ofertavam cursos de tecnlogos, e as iniciativas de alguns
CEFETs nessa rea.
Quanto influncia dos organismos internacionais sobre os princpios que orientaram
a reforma na educao profissional promovida pelo MEC, alguns pontos de convergncia podem
ser sublinhados. Conforme definio e anlise desenvolvida na seo 1.3.3, distinguimos os
organismos internacionais entre aqueles que atuam primordialmente como agncias de
financiamento e aqueles que privilegiam aes de construo e de difuso de concepes e
experincias sobre formao profissional, denominados de agncias de cooperao tcnica.
No caso do MEC, no h um protagonismo absoluto de qualquer organismo
internacional, mesmo no sendo a reforma educacional resultado de um processo de construo
coletiva. Na elaborao dos princpios da reforma, o que de fato se acentua o papel decisivo e
central exercido pelo Secretrio da SEMTEC, conforme apontado anteriormente.
No entanto, sobretudo por serem co-financiadores do PROEP, os organismos
internacionais, e mais particularmente as agncias de financiamento constituem-se em atores no-
desprezveis nesse processo, juntamente com os atores nacionais. No difcil perceber a
134
afinidade entre alguns aspectos da reforma do ensino profissional com as diretrizes e proposies
enunciadas especialmente pelo BIRD e pelo BID. Isso no significa que houve uma imposio
externa de princpios que deveriam reger a reforma da educao profissional no Brasil. O que se
est proponho aqui uma leitura inversa, qual seja, a de que as concepes dos formuladores da
poltica e seus diagnsticos acerca dos caminhos a serem seguidos para enfrentar os desafios
identificados, por serem convergentes com as diretrizes desses organismos de financiamento
(BIRD e BID), acabaram tornando-os candidatos privilegiados no processo de busca de recursos
financeiros. Nesse sentido, a convergncia de idias suavizou o caminho para a obteno dos
recursos, que finalmente foram concedidos pelo BID.
Como exemplo dessa similaridade, trs aspectos sero analisados: os objetivos
atribudos educao profissional, a separao entre formao profissional e educao geral e o
incentivo reduo da participao do Estado. Essa ltima diretriz no se restringe rea
educacional e partilhada por outros organismos nacionais e internacionais, tornando-se um
princpio que norteou a elaborao de diversas polticas pblicas no Brasil durante a dcada de
90.
Em relao aos objetivos atribudos educao profissional, o Decreto n. 2.208/97, em
seu primeiro artigo, assim os define: capacitar, atravs de habilidades gerais e especficas,
jovens e adultos para o exerccio de atividades produtivas. Tal formulao compatvel com a
do BIRD, que prope um enfoque na produtividade, segundo o qual custo-eficiente quando os
sistemas focalizam o treinamento para o emprego produtivo, equilibrando a oferta de pessoas
treinadas com a demanda de empregos (WORLD BANK, 1989, p. 6). De modo geral, h uma
identidade quanto ao significado e ao espao que a formao profissional deve ocupar, isto , a de
que deve estar vinculada s necessidades produtivas, aproximando-se das empresas e de suas
demandas para garantir maior retorno dos investimento. Portanto, o eixo geral da educao
profissional como um investimento estratgico para os pases em desenvolvimento, visando a
otimizar suas condies competitivas e assim promover o desenvolvimento econmico e social.
Quanto ao segundo aspecto, apontado pelo BIRD como mais custo-efetivo a
separao entre treinamento e educao: retirando dos ministrios da educao o primeiro, para
aumentar a flexibilidade dos currculos, requisitos e durao e a oferta de cursos mais
135
intensivos e de curta durao, que so mais custo-efetivos que treinamentos em escolas, devido
sua pouca flexibilidade para se adequarem s mudanas de demanda (WORLD BANK, 1989, p.
6). Note-se que aqui, alm de no haver a retirada da rea de formao profissional da alada do
Ministrio da Educao, ocorreu a incluso, sob sua alada, de cursos de nvel bsico que at
ento no eram oferecidos. Entretanto, em todos os nveis da educao profissional, a reforma
promoveu a flexibilizao de currculos, dos requisitos para ingresso, especialmente no bsico, e
da durao dos cursos. Ademais, estimulou o surgimento de escolas do segmento comunitrias
especialmente pela flexibilidade que elas possuem em relao s escolas do segmento regular de
ensino.
A meta do PROEP melhorar a Educao Profissional. No basta aumentar o nmero de
vagas, preciso integrar o ensino com o mercado de trabalho. E, para isso, o Programa
tem o cuidado de s financiar escolas que estejam de acordo com a demanda de mo-de-
obra regional. (www.mec.gov.br/semtec/proep)
Por fim, quanto ao ltimo aspecto selecionado, o incentivo participao de outros
segmentos na oferta da formao profissional, o PROEP posiciona-se com clareza nesse sentido,
defendendo a participao particularmente dos empresrios, via oferta e financiamento de
educao profissional. A expresso maior dessa diretriz o estmulo ao segmento comunitrio,
que tem absorvido parte significativa dos recursos do PROEP, especialmente na oferta dos cursos
de nvel bsico.
(...) a amplitude das questes referentes qualificao, profissionalizao,
reprofissionalizao e colocao de mo-de-obra requer aes de tal magnitude que no
podem mais ser empreendidas pelo Poder Pblico ou pela sociedade isoladamente.
(www.mec.gov.br/semtec/proep)
De modo geral, observa-se que, se j h algumas dcadas a educao vinha sendo tratada
de forma instrumental, como meio para se alcanar o desenvolvimento, agora, com a reforma e a
separao entre educao geral e educao profissional, esta ltima adquire um cunho
operacional. Naturalmente se espera que a formao profissional estabelea fortes vnculos com
os sistemas produtivos e com o mercado de trabalho, diferentemente da educao bsica, pois a
insero profissional que d pleno sentido ao trabalho de formao, o que, alis, no poderia ser
diferente. Contudo, sua definio parece estar cada vez mais premida no apenas por uma
orientao para o mercado, mas tambm pela prpria adoo da lgica do mercado na sua
136
conduo, traduzida pela tratamento da educao como um investimento que deve promover
aspectos como produtividade, flexibilidade e eficincia, mais pertinente gesto da produo do
que da educao, mesmo que profissional.
Por fim, chama ateno o fato de que o mercado de trabalho no homogneo e de que
nessa reforma privilegia-se, claramente, o segmento adulto ocupado, sem que haja meno ou
articulao com outras instncias para que as mesmas se responsabilizem pelo atendimento do
crescente contigente de excludos do mercado de trabalho, assim como os jovens que perdem,
com o fim do ensino mdio tcnico, um espao tradicional de formao profissional.
137
5. O desenho da poltica do MTE para a formao
profissional: o PLANFOR
O governo Fernando Henrique Cardoso, empossado em 1 de janeiro de 1995, atribuiu
ao Ministrio do Trabalho a tarefa de ampliar o sistema de formao profissional no pas. Cabe
ressaltar, que somente em 1996 fora aprovada a LDB, que colocou a educao profissional sob a
alada do MEC ao ser considerada uma modalidade de educao e que apenas em 2001 fora
aprovado o Plano Nacional de Educao do Governo Fernando Henrique Cardoso, pela Lei n
o
10.172, de 09/01/2001. Para isso, dois princpios, estabelecidos pelo governo federal como
orientadores de vrias polticas pblicas de seu governo, deveriam ser seguidos: a
descentralizao e a participao de mltiplos atores. At ento, o Ministrio do Trabalho
desempenhava um papel muito pequeno na rea de formao profissional, que se dava
especialmente atravs de aes esparsas do Sistema Nacional de Emprego (SINE).
Para essa tarefa, o Ministro do Trabalho da poca, Sr. Paulo Paiva, chamou pessoas com
experincia na rea de formao profissional que j atuavam no SENAI e que tambm possuam
uma trajetria acadmica e de pesquisa na rea. Montada a equipe que teria como tarefa a
reorganizao do sistema de formao profissional no pas, iniciou-se a construo do que viria a
ser o PLANFOR. Um terceiro princpio, que deveria orientar a poltica do Ministrio, fora
introduzido pela prpria equipe de formao profissional recm-constituda. Esse princpio, que
veio a se somar aos dois estabelecidos pelo governo federal, o da criao de uma nova
institucionalidade, capaz de incorporar novos atores, alternativa ao que Leite, E. chama de
institucionalidade dominante. Segundo Leite, E. no havia uma rejeio ou questionamento
acerca da pertinncia das escolas tcnicas federais e do Sistema S, mas considerava-se que os
mesmo no poderiam promover as mudanas desejadas:
No que ns rejeitssemos. Nem Nassim nem eu questionvamos a importncia de ter
escolas tcnicas federais, o Sistema S como uma reserva de tecnologia e de capacidade.
Mas era pouco para dar conta do que ns tnhamos pela frente. (Sra. Elenice Monteiro
Leite, representante do PLANFOR/MTE, entrevista concedida em outubro de 2001)
O quarto princpio era de que, diante da escassez de recursos, tornava-se necessrio
138
estabelecer prioridades, dentro da PEA, visando a promover a igualdade de oportunidades. Dessa
forma, segundo Leite, E., foi priorizada a populao mais vulnervel por ser composta por
pessoas com menores chances de acesso s alternativas de formao profissional existentes.
Os recursos financeiros do PLANFOR so oriundos, em sua maior parte, do Fundo de
Amparo ao Trabalhador (FAT) e do estabelecimento de parcerias, o que representa um volume
significativamente menor. O FAT, institudo pela Lei 7.998 de 1990, um fundo contbil, de
natureza financeira, vinculado ao MTE. Os recursos do FAT, por sua vez, so provenientes,
basicamente, das contribuies para o PIS e para o PASEP e destinam-se sobretudo aos
programas de Seguro-Desemprego e de Abono Salarial e ao financiamento de programas como o
PLANFOR (www.mte.gov.br/temas/FAT).
A mesma lei que criou o FAT instituiu ainda Conselho Deliberativo do Fundo de
Amparo ao Trabalhador (CODEFAT). O CODEFAT um rgo colegiado, de carter tripartite e
paritrio, composto por trs representantes dos trabalhadores
43
, trs dos empregadores
44
e trs do
governo
45
. Alm de elaborar as diretrizes para os programas e a alocao de recursos e de
acompanhar e avaliar o impacto social dos mesmos, compete ao CODEFAT o controle da
execuo dessas polticas e a fiscalizao do prprio FAT (www.mte.gov.br/temas/FAT).
5.1 Objetivos
Segundo o PLANFOR, a qualificao profissional componente bsico do
desenvolvimento sustentado com eqidade social (SPPE/MTE, 2000, p. 5). Seu objetivo que a
oferta de educao profissional, em bases permanentes, contribua para: (a) reduzir o desemprego
e o subemprego da PEA; (b) combater a pobreza e a desigualdade social; (c) elevar a
produtividade, a qualidade e a competitividade do setor produtivo. Tais objetivos so ratificados

43
Os trs representantes dos Trabalhadores so oriundos da Central nica dos Trabalhadores (CUT), da Central
Geral dos Trabalhadores (CGT) e da Fora Sindical (FS).
44
Os trs representantes dos Empregadores so oriundos da Confederao Nacional da Indstria (CNI), da
Confederao Nacional do Comrcio (CNC) e da Coordenao Nacional do Sistema Financeiro (CNF).
45
Os representantes do governo so oriundos do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE), do Ministrio da
Previdncia e Assistncia Social (MPAS) e do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES).
139
pelo CODEFAT na Resoluo n 258, de 21 de dezembro de 2000. A Secretaria de Poltica
Pblica de Emprego (SPPE) afasta em parte esse problema ao deixar claro que no considera que
a qualificao em si e por si seja capaz de resolv-los, considerando-a uma ferramenta
indispensvel neste processo, integrada a outros mecanismos da Poltica Pblica de Trabalho e
Renda (PPTR)(SPPE/MTE, 2000, p. 7). Nos documentos de 1995 e 1996, a Secretaria de
Formao Profissional (SEFOR) j operava com a idia de integrao da poltica de qualificao
profissional com as polticas de emprego, trabalho e renda, posio que reforada ao longo dos
anos. Nessa poca, a SEFOR operava com o conceito de empregabilidade, que posteriormente
abandonado. Em documento datado de 1995, a SEFOR apontava a necessidade de a educao
profissional:
- integrar-se a uma poltica pblica de emprego, trabalho e renda, tendo como premissa a
busca do desenvolvimento sustentvel;
- definir com preciso seu foco, de modo a caracterizar-se como atividade com incio
meio e fim, sob a premissa de empregabilidade, por sua vez entendida no como
simples capacidade de obter um emprego, mas de manter-se em um mercado de trabalho
em constante mutao. (SEFOR/MTb, 1995, p. 12 )
Em documento de 1996, a SEFOR reafirmou a premissa da empregabilidade
descartando, portanto, a qualificao com vis assistencialista ou contencionista (cursos para
ocupar o menor e evitar que fique na rua, por exemplo). Posteriormente, o termo
empregabilidade deixa de ser utilizado, refletindo um amadurecimento da poltica, que se desloca
de uma posio inicial mais centrada na obteno de emprego para o reconhecimento de que a
formao no muda o fato de que no h emprego, antes somente referido, e para a efetiva
integrao com outras polticas pblicas de emprego e renda, caminhando para o estmulo
alternativas para gerao de renda que no passam, necessariamente, pela obteno de emprego
(SEFOR/MTb, 1996).
O PLANFOR prope a educao profissional em sentido renovado e ampliado, o que
significa: (a) focalizar a demanda do mercado de trabalho e o perfil da populaco-alvo; (b)
entender a educao profissional como direito do cidado produtivo, em bases contnuas,
permanentes e em carter complementar educao bsica; (c) atender diversidade da PEA,
promovendo igualdade de oportunidades nos programas e no acesso ao mercado de trabalho; (d)
entender educao profissional como um variado leque de aes, incluindo cursos, assessorias,
140
extenso, contemplando o desenvolvimento integrado de habilidades bsicas, especficas e/ou de
gesto definidas em funo do mercado de trabalho e do perfil da populao-alvo.
O objetivo geral do Plano Nacional de Educao Profissional mobilizar e articular,
gradualmente, toda a capacidade e competncia disponvel de educao profissional no pas, de
modo que se alcance, a partir de 1999, a capacidade de qualificar e requalificar, anualmente, pelo
menos 20% da PEA o que, em nmeros atuais, estaria em torno de 15 milhes de trabalhadores.
Esse montante no se refere somente s aes executadas pelo PLANFOR, mas inclui tambm as
aes formativas desenvolvidas pela rede de educao profissional vinculada ao MEC, o Sistema
S e outros programas ou escolas de formao profissional existentes. Na Tabela 5.1 possvel
observar o volume de aes desenvolvidas pelo PLANFOR e pelo restante da rede.
Tabela 5.1 Metas de qualificao profissional do PLANFOR e da rede existente em
relao populao economicamente ativa.
Ano Planos Estaduais de
Qualificao/outros
convnios* MTb-SEFOR
Rede de
Educao
Profissional**
Total % da PEA
1996
(1)
1.200 3.800 5.000 7%
1997 1.600 6.400 8.000 11%
1998 2.500 8.500 11.000 15%
1999 3.000 12.000 15.000 20%
FONTE: SPPE/MTE .
(1) Metas j alcanadas.
(*) Recursos do FAT.
(**) Recursos pblicos e privados, incluindo sistema de escolas tcnicas federais, estaduais e municipais; Sistema
S (SENAI/SESI, SENAC/SESC, SENAR, SENAT/SEST); fundaes e escolas de empresas; sindicatos de
trabalhadores; organizaes no-governamentais; universidades e a rede de ensino profissional livre.
Essas metas incluem e pressupem a atuao conjunta de toda a rede de educao
profissional disponvel no pas, e no s as aes financiadas e executadas diretamente pelo
PLANFOR. O que est colocado o papel do PLANFOR como articulador da rede existente e a
construo de um sistema de educao profissional. Embora esta no seja uma competncia legal
do Plano, claramente um de seus mais ambiciosos objetivos, que se mantm desde 1995,
quando houve um incio de articulao com MEC que se esgotou a seguir.
Sob a premissa de integrao e cooperao, a SEFOR prope, frente a esses desafios,
uma estratgia de atuao em trs dimenses: avano conceitual, articulao
institucional e apoio sociedade civil. As vertentes de ao propostas definem os eixos
centrais tanto no plano de ao da Secretaria como, em escala mais ampla, da
141
consolidao institucional do Ministrio do Trabalho, como rgo responsvel pela
articulao da poltica de trabalho e de educao profissional no Pas. Pretende ainda
contribuir para a formulao de uma nova metodologia de gesto de polticas sociais,
dentro da estratgia de Governo. (www.mec.gov.br)
O PLANFOR prope que os programas devam ser focados no mercado e na clientela,
sendo essa uma exigncia bsica para sua aprovao tcnica e voltados para a qualificao e
requalificao de desempregados, beneficirios do seguro-desemprego, trabalhadores sob risco
de perda do emprego e outras populaes em risco ou desvantagem social. H, portanto, uma
orientao clara no PLANFOR para o atendimento dos segmentos da populao excludos do
mercado de trabalho ou inseridos no mercado informal em condies precrias.
Segundo a Resoluo n 126 do Conselho Deliberativo do FAT-CODEFAT, os Planos
Estaduais de Qualificao deveriam ter o objetivo de garantir qualificao e requalificao
profissional para o conjunto da PEA Populao Economicamente Ativa, urbana e rural, de
modo a propiciar sua permanncia, insero ou reinsero no mercado de trabalho, ampliando,
tambm sua oportunidade de gerao de renda, contribuindo desta forma para a melhoria da
qualidade do emprego e da vida do trabalhador, bem assim para um melhor desempenho do setor
produtivo. A resoluo referiu-se, ainda, s clientelas prioritrias das aes de educao
profissional.
No que se refere, portanto, aos objetivos gerais das aes de qualificao profissional,
tanto para a SEFOR quanto para o CODEFAT, a integrao do trabalhador no mercado de
trabalho uma referncia central. Quanto ao papel dessas aes na consolidao de um modelo
de desenvolvimento econmico, a questo mais brevemente tratada, revelando no ser este o
foco do Programa. A idia de que as aes de qualificao profissional devam estar integradas a
um projeto estratgico de desenvolvimento apontada mais especificamente quando ambos os
rgos, SEFOR e CODEFAT, indicam que os Programas Estaduais devem ser concebidos para
atender demandas especficas de qualificao e requalificao profissional, em consonncia com
eixos estratgicos de desenvolvimento de cada estado.
No h nenhuma diretriz estabelecida quanto a certificaes, as quais dependem do tipo
de programa de qualificao desenvolvido. O PLANFOR comporta, assim, uma variedade de
situaes que incluem desde certificaes de concluso de ensino fundamental e mdio at a
142
mera expedio de atestados de participao nos cursos que podem, inclusive, no envolver
nenhum tipo de avaliao de desempenho.
Os professores/instrutores que atuam nos programas de qualificao possuem vnculo
com as executoras que integram a REP. No caso de essas executoras no contarem em seus
quadros com professores em nmero suficiente ou aptos para atuar nos programas de
qualificao, facultada a contratao. No h diretrizes quanto ao tipo de qualificao do corpo
docente ou ao tipo de vnculo com as executoras.
5.2 Estratgias de implementao
Segundo a SPPE, o PLANFOR , antes de tudo, uma estratgia de articulao de uma
poltica nacional de educao profissional, integrada ao sistema pblico de trabalho e gerao de
renda do Pas. Ele opera, fundamentalmente, atravs dos Planos Estaduais de Qualificao e do
estabelecimento de parcerias com toda a rede de educao profissional do pas. O principal
instrumento utilizado para a viabilizao do Plano o financiamento e o estabelecimento de
convnios. Os Planos Estaduais de Qualificao coordenados pelas Secretarias Estaduais de
Trabalho, sob orientao e superviso das Comisses Estaduais e Municipais de Emprego so
financiados com recursos do FAT, mediante convnios firmados entre as Secretarias de Trabalho
e o MTb/SEFOR. As parcerias mediante convnios, termos de cooperao tcnico, protocolos
de intenes so estabelecidas com toda a rede de educao profissional do pas, que abrange
seis grandes conjuntos de agncias formadoras: os sistemas de ensino tcnico federal, estadual e
municipal; as universidades pblicas e privadas; o chamado Sistema S (SENAI/SESI,
SENAC/SESC, SENAR, SENAT/SEST, SEBRAE); os sindicatos de trabalhadores; as escolas e
fundaes de empresas; as organizaes no-governamentais e a rede de ensino profissional livre.
No caso do PLANFOR, a gesto da poltica por parte dos estados e municpios decorre
da adeso ao programa e aos seus objetivos. Para obter essa adeso aos objetivos e ao desenho do
Plano, a SPPE coloca em operao um sistema de incentivos que envolvem negociao, barganha
e maior espao para a participao dos diferentes atores sociais nos diversos nveis da poltica,
com destaque para o estmulo criao de instncias multipartites com poder deliberativo.
143
O fluxograma a seguir permite visualizar o desenho da poltica em seus diferentes
nveis, os atores envolvidos e suas respectivas atribuies.
145
MTE rgo executivo
SPPE
Secretaria de Polticas Pblicas de Emprego
SIT
Secretaria de Inspeo do Trabalho
SRT
Secretaria de Relaes de Trabalho
DEQP
Departamento de Qualificao Profissional
PLANFOR
Programa Nacional de Qualificao do Trabalhador
CODEFAT
Conselho Deliberativo do FAT
Secretarias do Trabalho
Comisses Estaduais de
Emprego
Departamento do Trabalho
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Departamento de Emprego e Salrio
Comisses Municipais de Empregos ou Prefeituras Municipais
Entidades Executoras
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Organizaes no-estatais
Escolas tcnicas e universidades
Associaes empresariais e de trabalhadores
Elaborao
das
diretrizes
gerais;
definio de
alocao
estadual de
recursos;
orientao
para a
execuo.
Planejamento,
articulao e gesto do
PLANFOR no mbito
estadual
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Gesto da execuo,
superviso e elaborao da
demanda local
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Outros atores sociais
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Fluxograma 5.1 Estrutura de funcionamento do PLANFOR dentro do organograma MTE e rede de influncia
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146
O PLANFOR segue diretrizes gerais do CODEFAT e do MTE, que so repassadas s
Secretarias Estaduais de Trabalho, juntamente com termos de referncias elaborados em conjunto
com atores convidados. As Secretarias, ao mesmo tempo em que implementam a poltica,
promovem mudanas incrementais conforme seus planos estratgicos de desenvolvimento,
corroborando a concepo de implementao como processo autnomo, em que decises cruciais
so tomadas (ver Captulo 2). A principal marca do Plano a descentralizao, pois essas
orientaes gerais balizam as aes, mas permitem uma grande flexibilidade no modo de
implementao, respeitando as diferenas e as necessidades regionais. Porm, esse elevado grau
de descentralizao e flexibilidade tambm permite que cada Estado organize, gestione e execute
o Plano de uma determinada forma com nfase em determinados tipos ou formatos de cursos e
de clientelas, com maior ou menor participao e controle social , o que nem sempre assegura
bons resultados e torna extremamente heterogneas as aes desenvolvidas pelo PLANFOR em
cada estado.
Os Planos de Qualificao Profissional abrangem dois tipos de atividades: programas de
qualificao e requalificao profissional e projetos especiais. Os projetos especiais incluem
estudos, pesquisas sobre mercado de trabalho e clientela, bem como eventos de apoio conceitual
e metodolgico aos programas de qualificao e requalificao profissional, incluindo,
necessariamente, projeto de avaliao e acompanhamento do prprio Plano Estadual de
Qualificao.
O PLANFOR no estabelece um formato nico para os programas de qualificao e
requalificao profissional, mas indica algumas diretrizes: (a) fomentar a viso de EP como
conjunto de aes (de cursos at assistncia tcnica) definidas a partir das necessidades do
mercado de trabalho e de uma dada populao; (b) superar a idia de EP como sinnimo de
cursos em sala de aula com cargas horrias e currculos pr-definidos; (c) fixar carga horria e
contedos somente aps identificar as necessidades da populao e as oportunidades do mercado.
O acesso aos programas de qualificao deve priorizar o pblico-alvo definido pelo
PLANFOR, de acordo com a diretriz de promoo de igualdade de oportunidades no trabalho.
Para tanto, prope a seleo com base no critrio de discriminao positiva quanto mais
vulnerveis, mais sujeitas excluso e discriminao, maior a preferncia de acesso das pessoas
147
aos programas de qualificao sem, contudo, estabelecer cotas. Como medidas para alcanar
esse pblico, prope divulgao focalizada, sensibilizao das executoras, programas
direcionados e apoio aos treinandos por exemplo, atravs da oferta de transporte, bolsas de
estudo e alimentao para a realizao dos programas.
Segundo o Guia PLANFOR 2000 (SPPE/MTE, 2000), o pblico-alvo dos programas de
qualificao e requalificao profissional composto por dois segmentos:
- segmentos com prioridade de foco: divididos em quatro grupos: (a) pessoas
desocupadas; (b) pessoas em risco de desocupao; (c) empreendedores (micro e pequenos
empresrios); (d) autnomos, cooperados e autogeridos.
- segmentos com prioridade de acesso: preferncia de acesso para pessoas econmica e
socialmente vulnerveis, ou seja, mais pobres, menos escolarizados e sujeitas discriminao no
mercado por atributos como sexo, idade, cor/raa e por serem portadoras de necessidades
especiais.
A proposta da SPPE de que os programas sejam focados no mercado e na clientela.
Com isso, a Secretaria pretende reverter a prtica usual de se oferecer repetidamente os mesmos
cursos, sem levar em conta as necessidades da clientela e a potencialidades do mercado. Desse
modo, o objetivo fazer com que, gradual e progressivamente, a rede existente passe a oferecer
cursos que sejam definidos pela demanda, e no mais pela oferta j existente e consolidada. Com
tais aes, pretende-se aproximar o tipo de qualificao oferecida s necessidades que so
definidas, em nvel local, por atores sociais relevantes cuja insero local, supe-se, permite
maior conhecimento sobre as efetivas demandas locais. Seguindo os passos propostos no Plano, o
levantamento das demandas de qualificao deve ocorrer no mbito local, preferencialmente
definido pelas Comisses Municipais de Emprego.
No que diz respeito s diretrizes gerais da SEFOR, relativas ao encaminhamento da
poltica de educao profissional no pas, foi proposta, ainda em 1995, uma estratgia de atuao
descentralizada e em parceria. Essa estratgia, segundo a Secretaria, buscava contribuir para a
construo, em mdio e longo prazo, de uma nova metodologia de gesto de polticas sociais,
fundada nas premissas de descentralizao, participao, integrao e parceria entre Estado e
Sociedade civil, configurando um novo padro de relaes entre Estado e Sociedade
148
(SEFOR/MTb, 1995, p. 13).
De modo geral, as caractersticas que diferenciam o PLANFOR e que geram uma nova
institucionalidade para a formao profissional no pas so:
(a) descentralizao e flexibilidade as diretrizes so suficientemente gerais, de sorte a
permitir ajustes s necessidades e particularidades estaduais;
(b) participao em todos os nveis de diferentes segmentos da sociedade desde a
gesto da poltica at a sua execuo, est prevista a participao de trabalhadores, empresrios,
governo e associaes dos mais diversos tipos;
(c) criao de um foro de negociao da formao profissional, particularmente atravs
da CTPE e das CMEs, com estmulo incorporao de distintos segmentos da sociedade civil e
atravs de parcerias estabelecidas para a execuo dos cursos;
(d) utilizao da rede j existente de entidades de formao profissional, aproveitando o
conhecimento acumulado na sociedade e no mercado, buscando difundir a sua concepo de
educao profissional;
(e) identificao das demandas de qualificao no nvel local como ponto de partida para
a definio das aes formativas a serem oferecidos pelas executoras, ou seja, institui-se a
formao puxada pela demanda.
5.3 Atores envolvidos
No nvel central, a elaborao do PLANFOR foi conduzida pela SPPE, seguindo as
diretrizes estabelecidas pelo CODEFAT e guiando-se por uma srie de debates com atores sociais
relevantes, tais como acadmicos, especialistas, trabalhadores, empresrios, sistema S,
representantes das Secretarias de Trabalho estaduais e membros das equipes de avaliao externa
do Plano. A partir desas duas referncias, e com a participao desses segmentos, definiram-se os
termos de referncia que passaram a guiar o Plano. Esse processo foi contnuo, repetindo-se
sistematicamente e resultando no aprimoramento do Plano a partir da identificao de problemas
existentes e na reformulao dos prprios termos de referncia.
149
No mbito estadual, as secretarias estaduais de trabalho, apoiadas pelos respectivos
Conselhos de Trabalho, deveriam ser os interlocutores e atores privilegiados. Por seu
intermdio, seriam mobilizados e integrados os demais atores relevantes no campo da educao
e trabalho, entre os quais estavam includos: secretarias em especial as de educao e outros
organismos estaduais; prefeituras e organismos municipais; instituies de formao profissional,
pblicas e privadas; organizaes no governamentais; sindicatos e associaes de classe;
empresas e fundaes educacionais; universidades e institutos de pesquisa.
No processo de execuo descentralizada das aes de qualificao, a SEFOR, em
documento publicado em 1996, apontou como papel central do setor pblico a definio de
polticas e estratgias orientadas para a desprivatizao da educao profissional no Pas,
mediante participao efetiva e negociada de trabalhadores e empresrios na gesto dos recursos
e das aes de qualificao (SEFOR/MTb, Sistema Pblico de Emprego e Educao
Profissional: implementao de uma poltica integrada).
Nesse desenho institucional, as secretarias de trabalho passam a desempenhar um papel
estratgico na articulao e na implementao da poltica de trabalho e qualificao nos estados,
congregando recursos no s do FAT, mas de todas as agncias locais de educao profissional,
em especial as que so financiadas com recursos pblicos. s CMEs cabe a tarefa de levantar as
demandas locais de qualificao e posteriormente acompanhar a execuo dos cursos. Esse
formato inovador e interessante, porque constri uma rede que exerce um controle social sobre
o funcionamento do Plano.
Segundo o Plano Nacional, as Secretarias de Trabalho eram responsveis pela
elaborao e pela coordenao dos planos estaduais, que deveriam ser submetidos s Comisses
Estaduais de Emprego, organismos tripartites e paritrios, com representao do governo,
empresariado e trabalhadores de cada Estado. A essas comisses caberia o papel de orientao e
superviso dos Planos. As funes das Secretarias e das Comisses de Emprego foram definidas
na Resoluo 126 do CODEFAT, de outubro de 1996, nos seguintes termos: as primeiras
deveriam apresentar os planos, enquanto as segundas deveriam homolog-los.
No nvel local, as aes de qualificao so executadas por meio da rede existente de
institutos, escolas e agncias de educao profissional (pblicas ou privadas, governamentais e
150
no-governamentais, com ou sem fins lucrativos) nos estados, regies e municpios. Essa rede foi
estimada por Leite, E. (1995) como sendo composta por quase 30 mil unidades em condies de
ministrar cursos de qualificao e requalificao
46
.
As instituies que oferecero os cursos e treinamentos so escolhidas conforme a lei
que rege as licitaes e so contratadas pelas secretarias de trabalho estaduais, ou por outra
instituio que mantenha convnio com o Ministrio.
Uma vez aprovados nos Estados, os Planos so apresentados ao MTE/ SPPE, para
anlise tcnica e elaborao de convnio, que garante o repasse de recursos para sua execuo.
Todos os Planos Estaduais de Qualificao passam pela aprovao das Comisses Estaduais de
Emprego, organismos tripartites e paritrios, com representao do governo, empresariado e
trabalhadores de cada Estado.
Alm dos mecanismos de superviso gerencial e de fiscalizao administrativo-
financeira, o PLANFOR prev a realizao obrigatria de projetos de
acompanhamento/superviso concebida como ferramenta gerencial e de avaliao externa, a
ser realizado preferencialmente por universidades pblicas, que inclui o acompanhamento de
egressos e concebida como subsdio para o aprimoramento do PLANFOR como poltica
pblica.
5.4 Consideraes sobre as diretrizes da poltica do MTE
Os objetivos propostos pelo PLANFOR, por sua natureza muito geral, dificultam o
estabelecimento de correlaes entre as aes de qualificao e eventuais alteraes nesses
indicadores, de modo que se possa apreender o grau de contribuio possvel de ser atribudo ao
Programa. A dificuldade em avaliar os seus benefcios tambm se agrava em funo da amplitude

46
Esta estimativa inclui: escolas tcnicas/mdias federais, estaduais, municipais e privadas 12.500 unidades
escolares; ensino livre 10.000 escolas e centros de treinamento; SENAI, SENAC, SENAR, SENAT 2.500
unidades de formao profissional, fixas ou mveis; ONGs 2.000 centros ou ncleos de educao profissional (no
contando um sem-nmero de ONGs que atuam em projetos de cunho social, cultural ou de lazer); universidades
federais, estaduais, municipais e privadas 890 entidades, cada uma com um complexo de edificaes bastante
diversificado; sindicatos, empresas 500 escolas e centros de treinamento.
151
dos objetivos propostos, que pode abrigar uma variedade de aes dspares, que podem ir desde a
qualificao em ocupaes especficas at cursos voltados para o estmulo cidadania, cujos
ganhos no podem ser mensurados tendo como horizonte o mercado de trabalho, embora essa
orientao esteja muito clara no PLANFOR, como ser visto adiante.
Esta proposta de educao profissional tem como referencial a reestruturao produtiva,
as mudanas no trabalho o PLANFOR trabalha com uma viso ampliada de trabalho, que
abrange muito mais que empregos assalariados, com carteira assinada, do setor formal, urbano,
industrial e na qualificao a qualificao deixa de ser entendida como capacidade de
realizar tarefas/operaes, passando a se definir como capacidade de ao e reao diante de
eventos, imprevisveis, em sua grande maioria. O ponto de partida do Plano do MTE o
diagnstico acerca do novo perfil de qualificao que passa a ser demandado e valorizado nesse
novo contexto. Contudo, preciso salientar que a diviso formal entre habilidades bsicas,
especficas e de gesto no representa uma garantia de que se esteja propiciando o tipo de
qualificao apontada acima. A exigncia de que sejam ofertadas, alm das habilidades
especficas, habilidades bsicas e de gesto representa, de fato, um avano; porm, no assegura
que os contedos programticos desenvolvidos sob esses ttulos estejam sintonizados com o
avano conceitual pretendido pelo PLANFOR.
A definio do PLANFOR como um programa de massa, expressa na meta de 20% da
PEA, estabelece uma tenso entre suas metas qualitativas formar um trabalhador crtico e com
capacidade de aprender continuamente e suas metas quantitativas nmero de cursos e
treinandos a serem atingidos. Considerando a existncia de um montante de recursos limitados,
torna-se uma tarefa difcil alcanar o equilbrio entre essas duas metas, uma vez que as metas
qualitativas do Plano implicam cursos mais longos e, por conseguinte, mais caros, o que pode
comprometer o alcance das metas quantitativas.
A fora do Plano, no que tange articulao da rede de educao profissional e difuso
de um novo conceito de educao profissional, reside na combinao entre convencimento e
financiamento, uma vez que no existe uma legislao que regule o Plano. Esse formato
notavelmente convergente com o novo padro de realizao de polticas pblicas, analisado no
Captulo 1, o qual se caracteriza por maior descentralizao da ao, repasse de recursos e
152
transferncia de funes e decises.
Cria-se no PLANFOR no apenas uma rede que articula e mobiliza as instituies
envolvidas com a educao profissional, mas tambm uma rede de interlocuo com outros
segmentos da sociedade que acumulam conhecimento acerca do tema, como acadmicos,
empresrios e trabalhadores.
No entanto, a desigualdade com que se articula tal rede nos diferentes estados pode ter
efeitos graves sobre a execuo da poltica, abarcando desde aspectos relacionados gesto do
programa no mbito local at a capacidade de definir cursos a partir das demandas do mercado de
trabalho, com resultados que podem afetar a qualidade dos cursos e sua coerncia com os
objetivos propostos. Ao analisar o PLANFOR, em 1996, Azeredo j identificava significativas
desigualdades regionais quanto ao desempenho do PLANFOR e apontava a necessidade de
montar um sistema de acompanhamento por parte do Ministrio:
(...) o desempenho de alguns estados, como visto ao longo do captulo, parece exigir da
Sefor a montagem de um sistema eficiente de acompanhamento e avaliao no que
respeita aos mtodos e aos contedos dos programas aplicados, de modo a evitar que os
recursos sejam desperdiados e que ser reponha a antinomia entre educao bsica e
profissionalizante. (AZEREDO, 1998, p. 242)
O sucesso obtido no processo de difuso de um novo conceito de educao profissional
lento e depende, em grande parte, do engajamento das instituies parceiras proposta do
Plano, sobretudo daquelas responsveis pela execuo dos cursos. Por exemplo, a utilizao de
metodologias adequadas populao-alvo e a composio dos contedos conforme a clientela de
alunos a serem atendidos exigem um esforo de construo de projetos pedaggicos, que
preferencialmente devem envolver troca de informaes com demandantes, proponentes dos
cursos e professores que atuaro nos cursos. Isso implica, no s mais trabalho, mas tambm
modificaes no modus operandi dessas instituies, especialmente daquelas que j costumam
oferecer os cursos e, portanto, j possuem uma estrutura e uma dinmica de funcionamento
prprias. Essa uma tarefa dificlima, ainda mais se temos em conta que no existe nenhuma
definio nacional quanto aos contedos e s metodologias a serem utilizadas, havendo apenas
diretrizes e termos de referncia que nem sempre so seguidos. prematuro apontar o quanto
essa nova concepo de educao profissional pode manter-se diante de um eventual corte do
financiamento.
153
Como o PLANFOR no fixa nem o formato, nem os contedos, nem a carga horria dos
cursos, essas definies so remetidas para o mbito estadual e/ou local. O acerto das escolhas
efetuadas est diretamente relacionado capacidade de cada estado de mobilizar adequadamente
e engajar as redes locais na elaborao do Plano Estadual e de efetuar diagnsticos precisos
acerca das necessidades de qualificao existentes. A ausncia de regulaes rgidas acerca
desses aspectos interessante, uma vez que em um pas da dimenso do Brasil, com enormes
diferenas regionais e necessidades diversas, seria extremamente difcil definir aes comuns a
serem desenvolvidas em todo o pas. Contudo, isso d origem a situaes muito desiguais.
plausvel esperar que estados mais preocupados em atingir as metas quantitativas ofeream uma
massa de cursos de curtssima durao, atingindo, assim, um grande nmero de pessoas com os
recursos que tm sua disposio, enquanto outros estados podem priorizar as metas qualitativas,
promovendo cursos mais longos que, por serem mais caros, consumiro mais recursos, atingindo
um nmero menor de pessoas. A rigor, levando-se em conta a amplitude de propsitos do Plano,
nenhuma dessas opes pode ser considerada incorreta do ponto de vista das metas, mas
certamente levanta questes acerca do que de fato o Plano, que tipo de formao ele oferece e
qual a sua efetividade.
Estas caractersticas (programas nacionais com execuo descentralizada), aliadas
novidade do prprio processo, ainda que positivas enquanto filosofia de ao, so ao
mesmo tempo responsveis por alguns pontos crticos de sua execuo, particularmente
o desempenho extremamente desigual por unidade da federao: enquanto alguns
estados apresentam bons resultados, outros deixam muito a desejar. (AZEREDO, 1998,
p. 144)
A definio da populao-alvo como sendo composta por segmentos com prioridade de
foco e com prioridade de acesso coloca a necessidade de algumas ponderaes. A primeira delas
a amplitude da populao, j que entre esses dois segmentos possvel incluir praticamente
todas as situaes de trabalho existentes. A segunda a conexo entre os segmentos priorizados
com as necessidades do mercado de trabalho, que nem sempre so convergentes.
As demandas de qualificao a definidas muitas vezes so inadequadas clientela que
deve ser priorizada, em funo, por exemplo, de pr-requisitos como escolaridade
47
. A relao

47
A ttulo de ilustrao, tem-se o caso dos cursos de telemarketing, para os quais h uma demanda crescente, mas
que exigem pessoas com domnio da lngua portuguesa, adquirido geralmente atravs da escolarizao. Todavia, os
154
entre mercado e clientela no suficientemente definida, pois, se a prioridade so os segmentos
vulnerveis, o levantamento das demandas j deve estar orientado para esse pblico. Por outro
lado, se o foco recair sobre os quatro grupos ocupacionais (desocupados, sob risco de
desocupao, empreendedores e autnomos e afins), no se pode restringir a oferta aos segmentos
social e economicamente vulnerveis, porque entre esses grupos certamente estaro pessoas mais
escolarizadas, brancas e talvez com uma renda no to baixa. Se, por um lado, isso confere uma
grande versatilidade ao Plano, por outro, inegvel a pulverizao de aes que permite.
Tal caracterstica cria uma dificuldade significativa para os avaliadores do Plano, uma
vez que os parmetros so fludos, cabendo neles praticamente tudo, desde cursos para ocupaes
definidas em setores industriais de ponta at cursos que visam a elevar a escolaridade de
segmentos vulnerveis, ou que se propem a resgatar a cidadania de grupos discriminados
negativamente na sociedade. importante destacar que todas essas situaes correspondem a
algum dos objetivos propostos no interior do Plano, mesmo que em alguns deles as relaes com
o mercado de trabalho, se de fato existem, sejam extremamente tnues.
Outro problema que no se pode desprezar, refere-se aos riscos existentes de distores
na elaborao das demandas na esfera local, especialmente se as Comisses Municipais de
Emprego no estiverem organicamente ligadas sociedade civil, o que no garantido apenas
por seu formato tripartite. Em outros casos, mesmo que bem-estruturadas e com boa capacidade
de articulao e de mobilizao de diferentes atores sociais no mbito local, muitas vezes as
Comisses enfrentam problemas para cumprir as tarefas a elas outorgadas. Tais problemas vo
desde a capacitao para captar e analisar dados que permitam um diagnstico sobre as
necessidades do mercado de trabalho local at questes operacionais, como o tempo que seus
integrantes podem disponibilizar para essas atividades. Portanto, em locais onde h Comisses
que funcionam adequadamente, pode-se obter excelentes resultados, mas essa no a realidade
de todas as CMEs do pas.
Por fim, assim como observamos na poltica de formao profissional do MEC a
influncia de organismos internacionais e de experincias internacionais, no caso do PLANFOR

segmentos com prioridade de acesso, compostos por pessoas mais pobres e menos escolarizadas, no possuem nem
155
tambm possvel identificar essas influncias. Toda a linha de justificativa do Plano pautada
por duas dimenses: de um lado, as mudanas no mundo trabalho que acarretam um novo perfil
de trabalhador e, de outro, o problema do desemprego, da excluso social e da precarizao das
ocupaes. H uma clara convergncia de tais orientaes com o pensamento da CEPAL, que
est focado na questo da transformao produtiva com eqidade, e da OIT/CINTERFOR, no
que tange criao de uma nova institucionalidade para a formao profissional e para a
priorizao de segmentos vulnerveis da populao. Nesse enfoque, o conhecimento, a educao
bsica e a educao profissional so tratados como elementos fundamentais e estratgicos para se
alcanar o objetivo da eqidade, termo, alis, tambm empregado nos documentos do
PLANFOR. Quanto s experincias internacionais de formao profissional que possivelmente
exerceram influncia sobre o PLANFOR, destacam-se as reformas ocorridas na prpria Amrica
Latina, a partir dos anos 80, que tiveram o Chile como pioneiro, sendo seguido pelo Mxico e
difundindo-se rapidamente pelos demais pases.

mesmo esse domnio bsico, imprescindvel para o exerccio da funo.
156
6. Similaridades e diferenas entre as polticas quanto s
concepes, s diretrizes e aos objetivos
6.1 Concepes Gerais
Em primeiro lugar, h que se considerar que ambas as polticas de formao profissional
so desenvolvidas na primeira metade dos anos 90, entrando em funcionamento no incio da
segunda metade da mesma dcada. Existe, portanto, um primeiro ponto comum entre ambas, a
dimenso temporal, que nos remete para uma segunda semelhana observada, esta sim resultado
de uma construo e de uma leitura especfica da realidade, que a avaliao sobre o contexto da
poca e sobre as suas implicaes para a educao profissional. Uma segunda considerao deve
ser dedicada ao fato de que ambas as polticas so desenvolvidas sob um padro de interveno
estatal de cunho liberal, o qual estabelece algumas diretrizes gerais que balizam diferentes
polticas pblicas desse perodo. Assim, aspectos como descentralizao, flexibilizao,
estabelecimento de parcerias, envolvimento e co-responsabilizao da sociedade civil e do
mercado, mudana do papel do Estado de financiador e executor para regulamentador e
fomentador da participao da sociedade e do mercado iro permear as duas polticas, assumindo,
nos dois casos, feies diferentes.
H uma convergncia entre a avaliao de ambos sobre o contexto econmico dos anos
80 e 90, com destaque para as questes da reestruturao produtiva e da necessidade de elevar a
competitividade empresarial e do pas, diante do processo de abertura comercial. Ainda converge
a anlise de ambos acerca da insuficincia qualitativa e quantitativa das iniciativas de formao
profissional at ento vigentes, bem como a necessidade de haver uma reformulao profunda no
sistema de formao profissional brasileiro para se adequar s novas demandas do sistema
produtivo.
A poltica de formao profissional do MEC volta-se, na prtica, para os trabalhadores
adultos j inseridos ou que se ocuparo em atividades produtivas, com vistas a formar o
157
profissional demandado pelo setor produtivo moderno.
Os profissionais que vo enfrentar o mundo moderno devem estar preparados para o
trabalho e para o exerccio da cidadania. No mais a formao para um posto de trabalho
que prepare o homem executor de tarefas. A nova educao profissional forma o
trabalhador pensante e flexvel, no mundo das tecnologias avanadas. (PROEP, 2000,
s/p)
A captao das demandas do setor produtivo, tal como apontado nos documentos, deve
ser realizada atravs do estreitamento dos laos entre empresas e escolas, do desenvolvimento de
estudos sobre o mercado de trabalho e do estmulo criao do segmento comunitrio, que pode
apresentar suas demandas diretamente ao PROEP.
Os aspectos at aqui apresentados so parcialmente convergentes com a avaliao que o
PLANFOR faz dos desafios colocados para a formao profissional. A partir da, as semelhanas
comeam a diminuir, pois embora o ponto de partida assumido por ambos seja o mesmo, o
PLANFOR incorpora a questo da excluso social, sendo este um foco central da sua poltica.
Assim, o MTE apresenta um leque muito amplo de aes formativas possveis, que pode
abranger desde o segmento mais moderno da economia at grupos vulnerveis, aos quais est
garantida a prioridade de acesso. Esses segmentos vulnerveis so compostos por pessoas que
provavelmente nunca tero a chance de obter um emprego e, por isso, precisam capacitar-se para
gerar alternativas prprias de renda.
A captao da demanda tambm foi pensada de forma diferente. No caso do MTE, essa
demanda captada no nvel local, preferencialmente atravs das Comisses Municipais de
Emprego, que por sua vez podem ampliar seu leque de consulta para definio da demanda, de
modo a abranger todos os segmentos que julgar importantes na sua regio ou municpio. No caso
do MEC, as demandas devem ser captadas pelas escolas para compor a parte das competncias
especficas, sendo que as competncias mais gerais, bem como os cursos/habilitaes que podem
ser oferecidos, so definidos no mbito central (atravs das diretrizes curriculares nacionais para
a educao profissional).
Um segundo aspecto presente em ambas as polticas o tema da flexibilidade, que
decorre da avaliao de que o mercado muda rapidamente, assim como as tecnologias utilizadas e
os perfis de qualificao demandados. O PROEP fala de um modelo de educao flexvel, com
158
currculos capazes de se adaptarem s exigncias dos setores produtivos, propondo tambm a
flexibilidade entre os nveis de educao profissional bsico, tcnico e tecnolgico. A
concepo verticalizada do sistema permitiria tanto complementaes internas nos diferentes
nveis, atravs do acmulo de especializaes em cada nvel, quanto complementaes inter-
nveis, dotando o sistema de flexibilidade para inmeras entradas e sadas do mercado de trabalho
e retornos para o sistema de educao profissional. Assim, haveria uma flexibilidade curricular e
tambm estrutural.
A flexibilidade uma das colunas do PLANFOR, e verifica-se tanto no aspecto
curricular quanto na estrutura e, sobretudo, na gesto do Plano. A forma pouco estruturada como
ele montado no mbito central permite um maior grau de participao em sua elaborao por
parte de atores dos mbitos estadual e local. Esse modelo confere flexibilidade s instncias
regionais e locais para definir os cursos, os contedos, as cargas horrias e as metodologias,
desde que atendidas as diretrizes nacionais do PLANFOR.
6.1.1 Competncias e habilidades
A anlise dos conceitos de competncia e de habilidade que norteiam a definio dos
contedos curriculares das aes desenvolvidas, respectivamente, pelo MEC e pelo MTE revela
mais consenso do que inicialmente se supe. Em primeiro lugar, a anlise dos documentos mostra
que, apesar de cada um desses conceitos estar fortemente associado a uma das polticas, ambos
so utilizados muitas vezes de forma complementar nos documentos emitidos pelos dois
Ministrios. Assim como o decreto que regulamenta a formao profissional utiliza os conceitos
de habilidades bsicas e especficas, o PLANFOR refere-se formao de competncias. H uma
homogeneidade no nvel discursivo sobre o perfil de trabalhador que se pretende formar, de modo
que nenhum dissenso significativo facilmente identificado ao se analisar as propostas de ambas
as polticas
48
. As duas citaes a seguir expressam claramente tal constatao, tornando, na

48
Um interessante caminho para a interpretao da homogeneidade discursiva identificada, sugerido pela Prof
Eneida Shiroma, o Relatrio Jacques Delors da UNESCO, publicado em portugus em 1996, o qual difundiu a
idia de que a educao no sculo XXI deveriam nortear-se por quatro eixos: aprender a aprender, aprender a fazer,
159
ausncia de referncia sobre a origem, difcil identificar de imediato a autoria de cada um deles (o
primeiro do PROEP e o segundo do PLANFOR).
As habilidades so atributos relacionados no apenas ao saber-fazer, mas aos saberes
(conhecimentos), ao saber-ser (atitudes) e ao saber-agir (prticas no trabalho). Implicam,
pois, em dimenses variadas: cognitivas, motoras e atitudinais. Habilidades voltadas
para a competncia do trabalhador devem buscar o aprender a aprender e ao aprender
a pensar que permite maior autonomia, maior capacidade de resolver problemas novos,
de adaptao s mudanas, de superao de conflitos, de comunicao, de trabalho em
equipes, de deciso tica. Considerando que a competncia formada ao longo da vida
do trabalhador, exigindo um processo de educao contnua, as habilidades devem seguir
essa mesma configurao. Assim, habilidades bsicas, especficas e de gesto podem ser
desenvolvidas em qualquer momento da vida de uma pessoa.
Competncia profissional uma questo de aprendizado formal e de experincia.
Envolve no s domnio de tarefas e operaes, mas conhecimentos, habilidades sociais
e intelectuais, atitudes e comportamentos. A competncia permanentemente
construda, aprimorada, renovada. No um estoque, mas um fluxo. Da a importncia
da disposio para aprender, que alimenta esse fluxo. Mas, alm de aprender, preciso
empreender. No apenas no sentido restrito de montar um negcio prprio o que, sem
dvida, se torna fundamental no contexto da reestruturao e mutao do emprego.
Mas, acima de tudo, na acepo de localizar-se e empreender-se a si prprio, na
economia e na sociedade em permanente transformao. O cidado produtivo aquele
capaz de apreender e gerir uma realidade que tem como constante nica a transitoriedade
permanente.
Tambm so identificados facilmente pontos de convergncia entre ambos quanto
idia de aprendizagem continuada ao longo da vida e ao papel complementar da educao
profissional em relao educao bsica. Embora esta ltima proposio seja mais difundida
como sendo uma posio do PLANFOR, a mesma idia est expressa, exatamente nesses termos,
em documento do PROEP, sendo tambm ratificada pelo Secretrio da SEMTEC em entrevista
concedida autora.
6.1.2 Empregabilidade, insero e permanncia no mercado de trabalho
As duas polticas j estiveram mais prximas de um consenso acerca desse ponto. O
MEC apresenta em seus objetivos a meta de promover a insero no mercado de trabalho, o
exerccio de atividades produtivas e a manuteno do emprego, voltando-se para os trabalhadores

aprender a conviver juntos a aprender a ser.
160
j ocupados. Estratgias alternativas de gerao de renda e o atendimento aos segmentos da
populao compostos por desempregados e por aqueles em situao de vulnerabilidade, focos
explcitos do PLANFOR, no so objeto da poltica do MEC.
Nos primeiros anos do PLANFOR, a idia de dotar o indivduo de empregabilidade
estava presente nos documentos e textos de referncia
49
como um dos objetivos da poltica.
Imediatamente tal posio foi firmemente criticada no meio intelectual por carregar, de modo
implcito, a idia de que a formao profissional proporcionaria a obteno de emprego e que a
situao de desemprego derivaria de uma falta de adequao (escolar ou de qualificao) do
indivduo ao novo contexto produtivo. Essa idia foi combatida, recolocando-se o desemprego
como resultado de uma situao econmica e poltica do pas, na qual se misturavam aspectos de
carter estrutural e conjuntural, e no como responsabilidade do indivduo. Posteriormente, o
conceito de empregabilidade foi sumindo paulatinamente dos textos e documentos do
PLANFOR, mantendo-se ainda a idia de colocao dos egressos no mercado de trabalho.
Hoje, o entendimento do PLANFOR de que a Educao Profissional, por si, no cria
empregos; ela pode, isto sim, potencializar a criao e o aproveitamento de novas oportunidades
de trabalho. Portanto, a formao profissional passa a ser tratada como um dos elementos que
integram uma Poltica Pblica de Trabalho e Renda. Isso significa que, alm da qualificao
profissional, necessria a criao de mecanismos de fomento gerao de atividades
produtivas, bem como de orientao e apoio ao trabalhador, atravs de servios como
intermediao e seguro-desemprego (SEFOR/MTb, 1998). Essa mudana da concepo inicial
acerca das relaes entre formao profissional e emprego est traduzida na mudana do nome da
secretaria encarregada da formao dentro do Ministrio, que se chamava SEFOR (Secretaria de
Formao Profissional) e passou a se chamar SPPE (Secretaria de Polticas Pblicas de Emprego)

49
Ver, por exemplo, a seguinte citao extrada do artigo Do operrio padro ao cidado produtivo, do ento
Secretrio da Formao Profissional do MTE: A nova feio do emprego, nos anos 90, atrai a ateno para um
recente galicismo (ou anglicismo): a empregabilidade. A palavra foi lanada por especialistas em outplacement -
expresso elegante para designar dispensa e recolocao de executivos e profissionais de nvel superior.
Significando, nesse contexto, o conjunto de conhecimentos, habilidades, comportamentos e relaes que tornam o
profissional necessrio no apenas para uma, mas para toda e qualquer organizao. O que, sem dvida, vlido para
o trabalhador em qualquer nvel. Agora, mais importante que apenas obter um emprego, tornar-se empregvel,
manter-se competitivo em um mercado em constante mutao. Preparar-se, inclusive, para vrias carreiras e
diferentes trabalhos s vezes simultneos Mehedff (1997, p. 1).
161
em 1999.
6.2 Diretrizes para a Formao Profissional
O formato dos cursos oferecidos tem algumas diferenas. A SEMTEC, via PROEP,
oferece cursos de: (a) nvel bsico, sem regulamentao e independente de escolaridade; (b) nvel
tcnico, regulamentado pelas diretrizes curriculares, o qual fornece esse ttulo somente para
aqueles que j tm o diploma de ensino mdio, aproximando-se, portanto, de um ps-secundrio
e (c) tecnolgico, que um curso de nvel superior no-universitrio. Embora o MEC proponha-
se a oferecer cursos que no se limitam ao nvel mdio, ultrapassando, assim, as atribuies da
SEMTEC, no houve envolvimento oficial de outras secretarias do MEC (de ensino superior, por
exemplo). Isso indica a centralidade da figura do Secretrio, que elaborou os fundamentos da
reforma em todos os mbitos, sendo que a reforma estruturou-se mais em torno dele do que da
Secretaria que ele ocupava.
Desses trs nveis, o que mais detalhado e que at agora ocupa um lugar de destaque,
em parte por mexer com uma rede imensa de escolas, o ensino tcnico. O ensino tecnolgico
ainda est envolto em indefinies. O nvel bsico o menos estruturado entre os trs nveis, seja
em termos de durao, de requisitos e de objetivos. Em linhas gerais, aproxima-se muito do
formato dos cursos do PLANFOR que, apesar de pouco estruturados, ainda assim so mais
estruturados que os cursos bsicos do MEC. A execuo desses cursos tem sido assumida
crescentemente pelo segmento comunitrio, uma inovao do PROEP, que estimulou o
surgimento dessa figura jurdica para viabilizar a canalizao de recursos para outros segmentos
que no os subordinados ao MEC.
A oferta de cursos de nvel bsico, tanto pelo PLANFOR quanto pelo PROEP, um
aspecto que deve ser analisado com cautela, considerando-se, de um lado, a crnica falta de
recursos financeiros no pas e, de outro, a articulao dos sistemas de formao profissional
existentes. Tomadas de modo geral, independentemente das condies scio-econmicas do pas,
a multiplicidade e mesmo a duplicidade de oferta no representam algo em si ruim. Contudo, isso
precisa ser pensado considerando-se as srias restries oramentrias enfrentadas pelo Brasil,
162
assim como a escassez de recursos internacionais e os altos juros cobrados pelos poucos recursos
disponveis. Assim, diante das carncias sabidamente enfrentadas pelas escolas e pela existncia
de outro Plano o PLANFOR com oferta similar, seria melhor concentrar os esforos e os
recursos atravs da articulao das iniciativas. Este o segundo aspecto a considerar. A
duplicao da oferta de cursos de nvel bsico no resulta da adoo de uma estratgia conjunta
dos dois Ministrios de multiplicar as opes nesse nvel de educao profissional. Trata-se
apenas de uma sobreposio parcial entre as duas polticas. Isso revela a falta de articulao
poltica entre ambos o Ministrios e, mais ainda, indica a existncia de uma disputa velada sobre
o campo da educao profissional, que se traduz na incapacidade de construo, no sentido mais
rigoroso do termo, de um sistema de formao profissional no pas. O que h, observando-se a
classificao proposta pelo CINTERFOR (ver Captulo 1), a coexistncia de dois arranjos que,
no caso brasileiro, so trs, se aos dois mencionados acrescentarmos o Sistema S, que coexiste
com eles.
Em relao aos cursos de nvel tcnico, o principal ganho obtido o retorno da
populao adulta trabalhadora aos bancos escolares. Essa mudana do perfil da clientela atendida
resultado da nova forma de organizao dos cursos de nvel tcnico. Com durao menor e
possibilidade de realizao por mdulos, esses cursos passaram a atrair adultos, j escolarizados e
inseridos no mercado de trabalho, interessados no aperfeioamento profissional ou na obteno
de um diploma de tcnico. curioso notar que o resultado possivelmente mais positivo da
reforma a incorporao dessa nova clientela no se encontra entre os objetivos da reforma da
educao profissional. Uma hiptese-explicativa de que tal ausncia reflete a preocupao da
reforma e, conseqentemente, a sua orientao para o mercado de trabalho e as demandas do
setor produtivo, e no para o atendimento das demandas de segmentos da populao, quaisquer
que sejam eles.
Os problemas observados no mesmo nvel de ensino so decorrentes do esvaziamento
destes cursos tcnicos tanto dos seus contedos gerais e bsicos, que constituam a base para a
aprendizagem dos contedos especficos e tcnicos, quanto dos conhecimentos cientficos e
tecnolgicos, que propiciavam uma slida formao ao aluno. Essa formao cientfica e
tecnolgica agora postergada para o nvel tecnolgico. Este se torna, por definio, o nvel no
qual se proporcionaria o aprofundamento conceitual e terico, enquanto o nvel tcnico ofereceria
163
uma preparao mais imediata e operacional para o trabalho.
Este no seria um problema to grave, quanto de fato, se a populao atendida pelos
cursos de nvel tcnico fosse a mesma do ensino mdio, ou seja, pessoas que esto aprendendo ou
aprenderam recentemente esses contedos gerais e bsicos. Porm, com a mudana do perfil da
clientela, j referida anteriormente, isso no ocorre, fragilizando significativamente o argumento
da complementaridade entre os dois nveis. Os alunos que constituem a clientela do nvel tcnico
nem sempre contam com essa base de conhecimentos gerais atualizada, muitas vezes por estarem
h bastante tempo longe da escola regular. Tal fato dificulta o aprendizado de contedos tcnicos
mais sofisticados, reforando o cunho mais operacional desses cursos.
A caracterstica mais marcante dos cursos oferecidos pelo PLANFOR o baixo grau de
estruturao proposto pelos formuladores da poltica no mbito central, o que cria um espao
efetivo de participao para os atores sociais situados nos demais nveis. H algumas diretrizes
gerais, especialmente no que se refere populao a ser priorizada (segmentos vulnerveis), ao
foco nas demandas quentes captadas no nvel local e estrutura dos cursos que devem
oferecer habilidades especficas, bsicas e/ou de gesto. As demais definies so estabelecidas
em nvel regional e local pelos prprios demandantes das aes formativas, tarefa cujo
desempenho envolve um longo aprendizado, disponibilidade e abertura ao dilogo social.
Os contedos dos cursos e a metodologia so definidos pelas executoras, idealmente, em
contato permanente com os demandantes a fim de atender s suas necessidades. claro que esse
esquema nem sempre ocorre da forma como foi pensado. possvel que, mesmo com todos esses
mecanismos de ajustes dos cursos, dos contedos e das metodologias s necessidades da
populao-alvo, em ltima instncia, as executoras ofeream cursos com formatos tradicionais,
especialmente quando estas executoras so grandes instituies que j oferecem esses mesmos
cursos para a populao em geral.
Outro problema que a flexibilidade do Plano (quanto ao tipo de cursos, objetivos, foco,
setores atendidos e mercado de trabalho) eleva os riscos de imprecises e perda de foco. Uma
variedade de aes podem ser desenvolvidas sob esse Plano, nem sempre com resultados
passveis de mensurao, como, por exemplo, cursos voltados ao desenvolvimento da cidadania.
O questionamento acerca do objetivo desse tipo de curso, pois seria mesmo possvel ensinar
164
ou desenvolver cidadania em cursos? Da mesma maneira, pertinente perguntar sobre a
validade de ensinar gesto de forma isolada, sem estar aplicada a uma situao real e concreta
que os alunos estejam vivenciando. Tudo isso muito difcil de ser mensurado, pois os
parmetros so muitos e muito amplos. A sensao, ao analis-los, de que ficamos com mais
questes do que resultados a apresentar.
6.3 Estratgias
A poltica do MTE, promovida atravs do PLANFOR, no parte de uma estrutura
institucional e organizativa j estabelecida, mas sim da articulao, da mobilizao e do
convencimento de diversos atores sociais chamados a aderirem aos objetivos do Plano. Para
atingir esse objetivo, a existncia de recursos para a execuo das aes uma pea-chave. Outra
ponto central o papel que o Ministrio do Trabalho assume na rea de formao profissional,
at ento pouco significativo, seja em termos de volume de recursos financeiros envolvidos no
Plano, seja em termos de nmero de aes formativas e de pessoas treinadas pelo PLANFOR.
Justamente a inexistncia de uma estrutura j em operao facilitam a tarefa de propor uma nova
institucionalidade para a formao profissional, uma vez que no h resistncias institucionais, de
cunho burocrtico ou corporativo, a enfrentar. Por outro lado, um Plano permeado por um certo
grau de instabilidade, j que no h destinao de recursos garantida constitucionalmente para o
mesmo. um novo arranjo, que como tal exige capacidade poltica de negociao para a sua
manuteno, sendo, portanto, tambm parte da sua estratgia de sobrevivncia a conquista de
adeso entre os mais diferentes segmentos, de empresrios a trabalhadores, de organizao no-
governamentais e governamentais a universidades e o meio intelectual em geral. Uma slida base
de apoio e legitimao fundamental para sua continuidade.
A reforma da educao profissional promovida pelo MEC, por sua vez, no se restringe
proposio de mudanas curriculares, nem tampouco ao que sua face mais visvel, a separao
entre ensino mdio e ensino profissional. Tudo isso est contido na reforma, mas a mudana
operada vai alm. O que foi estabelecido uma nova estrutura, regida pelo MEC, que busca
englobar toda a oferta de formao profissional existente no pas, em todos os nveis, do bsico
165
ao superior, passando pelo tcnico. Para colocar em funcionamento essa reforma, a SEMTEC
utiliza-se de toda a estrutura institucional e organizacional sobre a rea de influncia do MEC.
Complementarmente, atravs do PROEP, atua junto a setores no-regulamentados, de ensino
livre, criando a figura jurdica dos segmentos comunitrios para incorporar tambm esse conjunto
de atores sociais.
Segundo o ento secretrio da SEMTEC, em entrevista concedida autora, no h
inovaes em si na reforma; ela apenas estrutura, organiza e articula um processo de
verticalizao que vinha processando-se de maneira desarticulada. A oferta de educao de nvel
bsico era normalmente educao profissional que estava fora dos grandes centros de educao
profissional com exceo, basicamente do Sistema S, que tinha uma tradio de oferta de
aprendizagem e qualificao diversificada, no s de nvel tcnico. Ainda segundo o Secretrio,
com a reforma, passa a se definir uma nova estrutura verticalizada que permite inclusive,
internamente, nos diferentes nveis, complementaes internas. (Sr. Ruy Leite Berger, Secretrio
da SEMTEC, entrevista concedida em 12.11.2001).
Nas palavras do Secretrio, fica claro o vulto da reforma proposta e a tarefa que o MEC
pretende assumir na rea da educao profissional. No se trata apenas de uma mudana da oferta
de educao profissional de nvel tcnico, ou seja, uma interveno precisa em uma rea
subordinada SEMTEC. Muito alm disso, est sendo colocada em pauta a criao de uma nova
estrutura para a educao profissional que ultrapassa o mbito da prpria SEMTEC, como j foi
apontado neste captulo.
As semelhanas com as proposies do PLANFOR so notveis. MTE e PLANFOR, de
um lado, e MEC e SEMTEC, de outro, atribuem-se funes idnticas quanto ao papel a ser
desempenhado no campo da educao profissional, qual seja, o de ser seu articulador. H uma
disputa, no-explicitada, entre os dois Ministrios quanto a quem caberia exercer este papel de
articulador do sistema ou rede de educao profissional no pas. Ambos concordam com a
coexistncia de mais de um sistema, mas tambm defendem a existncia de um articulador geral.
Por fim, as duas polticas so elaborados a partir de um mesmo marco de interveno,
como j analisado anteriormente, mas organizam-se em tornos de modelos diferentes. O MEC
trabalha dentro de um modelo clssico de poltica. As principais caractersticas so a gesto
166
centralizada, sendo que tanto a elaborao da poltica quanto a sua implementao so definidas
no mbito central, financiamento e execuo direta da maior parte das aes formativas, pouca
capacidade de mobilizao da sociedade em torno da proposta e utilizao combinada de recursos
legais (leis e decretos e hierarquia institucional) e de recursos financeiros (via PROEP) para
colocar em funcionamento a reforma.
O PLANFOR opera a partir de um modelo que se difundiu mais recentemente na
Amrica Latina, no qual os ministrios do trabalho desempenham um papel de destaque
50
. As
principais caractersticas desse novo tipo de arranjo so: a descentralizao, a pouca estruturao
da poltica no mbito central, o repasse das atividades de execuo para a sociedade e o mercado,
a ampla mobilizao de atores sociais diversificados e, como principais estratgia para obteno
de adeses, um slido trabalho de convencimento aliado utilizao de recursos financeiros.

50
Sobre os diferentes tipos de arranjos, ver as sees 1.2.3 e 1.3.3.
167
Parte III
O PROCESSO DE IMPLEMENTAO
168
7. Anlise da implementao da reforma da educao
profissional: CEETPS/SP
O Centro Estadual de Educao Tecnolgica Paula Souza, responsvel pela rede de
ensino tcnico no Estado de So Paulo, uma autarquia ligada Secretaria de Cincia,
Tecnologia e Desenvolvimento Econmico. No incio responsvel apenas pelas faculdades de
tecnologia, foi assumindo gradativamente a rede de ensino tcnico de 2 grau no Estado de So
Paulo. Atualmente, o Centro tem sob sua jurisdio 99 Escolas Tcnicas Estaduais (ETEs),
oferecendo cursos tcnicos nas reas agrcola, industrial e de servios, nove Faculdades
Tecnolgicas (FATECs), que oferecem cursos superiores de tecnologia, e oito Classes
Descentralizadas, que oferecem cursos mdios e tcnicos, em convnio com a Secretaria da
Educao, prefeituras municipais e empresas privadas.
At 1996, antes da aprovao da LDB, o CEETPS oferecia o ensino integrado de 2 grau
com o tcnico. Nesse perodo, 90,15% dos alunos faziam o 2 grau integrado e apenas 9,54%
faziam o tcnico, chamado ento de Qualificao Profissional (QPIII e QPIV)
51
. Em 2001, a
situao mudara significativamente com a separao do ensino mdio e tcnico. Das 21.899
vagas oferecidas para o ensino mdio em 1997, houve uma reduo para 8.052 vagas em 2001,
que correspondiam s vagas ocupadas por aqueles alunos que j estavam matriculados no ensino
tcnico integrado. Por outro lado, as vagas para o ensino tcnico, que somavam 6.917 em 1997,
subiram para 24.297 em 2001.

51
O QPIII destinava-se aos egressos do 1 grau e o QPIV, aos egressos do 2 grau.
169
Tabela 7.1 Nmero e percentual de alunos e vagas, segundo a modalidade de ensino, no 1
semestre de 1997 e no 1 semestre de 2001, CEETPS/SP.
2001 1997
Alunos
Vagas
oferecidas
Alunos
Vagas
oferecidas
Modalidades de Ensino
Total % Total % Total % Total %
Total Supletivo 176 0,24 ! ! ! ! ! !
Total Mdio 24.133 29,54 8.052 23,06 69.639
(2)
90,15 21.899 75,41
Total Tcnico 53.571 65,58 24.297 69,58 7.373
(3)
9,54 6917 23,82
Qualificao Bsica
1. Ciclo / nico
807 0,98 807 2,31 232 0,31 224 0,77
Total Qualificao
Tcnica
(1)
2.991 3,66 1.762 5,05 ! ! ! !
TOTAL 81.678 100 34.918 100 77.244 100 29.040 100
FONTE: Elaborao prpria a partir de CEETPS/SP (2001).
(1) Cursos de Auxiliar de enfermagem; (2) Antiga modalidade de ensino integrado; (3) Tomando QPIII e QPIV
como equivalente atual formao profissional de nvel tcnico; inclui as matrculas em Auxiliar de enfermagem,
que em 2001 aparecem separadamente como Qualificao Tcnica.
Quanto s habilitaes de nvel tcnico, entre 1997 e 2001, manteve-se praticamente
estvel o nmero e o tipo de habilitaes oferecidas. Em 1997, foram oferecidas 43 habilitaes
tcnicas no ensino integrado e cinco para egressos do ensino mdio (vendas, hotelaria, desenho
industrial, desenvolvimento de comunidade e equipamentos mdico-hospitalares). A partir de
2001, 12 novas habilitaes passaram a ser oferecidas
52
, enquanto outras 11 deixaram de s-lo
53
.
Porm, as principais mudanas ocorreram na estrutura dos cursos, e no nas habilitaes
oferecidas, o que indica que na prtica as mudanas propostas ainda no se efetivaram.
As habilitaes de nvel bsico apresentaram mudanas mais significativas. Em 1997,
havia apenas seis habilitaes, contra as 24 habilitaes oferecidas em 2001. Em nmero de
alunos, isso representou um acrscimo de 232 alunos atendidos em 1997 para 807 alunos em
2001.

52
Agroindstria, Automobilstica, Curtimento, Design de Interiores, Design Grfico, Informtica, Logstica,
Mecatrnica, Pecuria, Refrigerao e Condicionamento, Transportes e Turismo (CEETPS/SP, 2001).
53
Desenhista de Arquitetura, Desenhista Mecnico, Estradas, Estruturas Navais, Instrumentao, Mquinas Navais,
Petroqumica, Processamento de Dados, Desenho Industrial, Desenvolvimento de Comunidade e Equipamentos
Mdico-Hospitalares (CEETPS/SP, 2001).
170
Quadro 7.1 Habilitaes bsicas oferecidas e nmeros de alunos no primeiro semestre de
1997 e no primeiro semestre de 2001, CEETPS/SP.
Habilitaes bsicas (2001) Alunos
(1)
Habilitaes bsicas (1997) Alunos
(2)
Agente de Produo Agropecuria 30 Auxiliar de Escritrio Informatizado 41
Agronegcios 21 Controle de Mquinas Eltricas 60
Ajustador Fresador 20 Marcenaria 53
Correspondente Comercial 20 Mecnica Geral 38
Cozinheiro-Chefe 47 Mveis e Esquadrias 20
Desenhista Copista CAD 17 Solda Oxi-Acetilnica 20
Desenhista de Modas e Vesturio 40
Desenho Tcnico Mecnico CAD 35
Digitador 34
Eletricista de Instalaes Prediais 20
Eletricista de Manuteno 75
Eletricista Industrial 40
Encanador de Obras Civis 25
Fiscal de Campo 44
Informtica Avanada 20
Informtica Inicial 20
Mecnico de Manuteno de Automveis 15
Mecnico de Manuteno de Mquinas 30
Operador de Mquinas Operatrizes 20
Operador de Software Grfico 21
Padeiro 43
Piscicultor 20
Torneiro Ferramenteiro 50
Torneiro Mecnico 100
24 habilitaes 807 06 habilitaes 232
FONTE: Elaborao prpria a partir de CEETPS/SP (2001).
(1) 1 Ciclo (nico); (2) 1 e 2 ciclo.
O Centro Paula Souza foi um dos primeiros no pas a iniciar a implementao das
mudanas no ensino mdio e tcnico, conforme proposto pela reforma da educao profissional.
A primeira medida tomada, em 1997, logo aps a promulgao do Decreto 2.208/97, foi a
suspenso imediata das matrculas para o ensino mdio integrado. Em seguida se deu incio ao
trabalho de reformulao dos currculos, ainda em 1997, antes mesmo de serem lanados os
Referenciais Curriculares Nacionais para o ensino de nvel tcnico, o que s veio a ocorrer em
2000.
O processo de implementao da reforma no Centro Paula Souza pode ser dividido em
dois momentos: o primeiro iniciou em 1997, tendo por base apenas o Decreto; o segundo ocorreu
em 2001, j luz dos Referenciais Curriculares Nacionais, e implicou a reorganizao e a
171
reformulao de algumas medidas em funcionamento desde 1997. Nesse processo de
implementao da reforma, apresentado a seguir, destacam-se dois atores importantes: no mbito
estadual, a rede Paula Souza, que de fato promoveu a implementao da reforma, e no local as
unidades de ensino, que executaram as reformulaes propostas.
7.1 Da Lei ao currculo a gesto da reforma
A promulgao do Decreto 2.208/97 interrompeu as discusses, mesmo que restritas, em
andamento acerca do PL 1.603 e pegou de surpresa os envolvidos, porquanto afetados pelas
novas medidas. O Centro Paula Souza, apesar de vir participando das reunies promovidas pelo
MEC e de estar acompanhando os debates em torno do PL 1.603, foi surpreendido com a
velocidade das mudanas realizadas por meio do Decreto 2.208/97. Segundo o Coordenador de
Ensino Tcnico do CEETPS, em entrevista concedida autora:
Eu acompanhei e participei das discusses no MEC do [PL] 1.603. Eu sabia, j tinha
cpias. No achei que ia ser to imediato, achei que ia para o Congresso, a veio o
Decreto e foi uma correria. (Coordenador do Ensino Tcnico do CEETPS/SP, entrevista
1, concedida em 17.04.2001)
poca da promulgao do decreto, no existiam outros documentos orientadores das
mudanas a serem efetuadas, exceto a LDB, que bastante sucinta e genrica sobre o tema. O
decreto, por sua vez, ao regulamentar a educao profissional mais detalhado, porm ainda
considerado insuficiente para deflagrar as mudanas que propunha:
No tinha diretrizes, no tinha referenciais, no tinha nada, tinha um decreto muito
simples. Se voc comparar com o que ele pretendia, ele beira a simploriedade.
(Coordenador do Ensino Tcnico do CEETPS/SP, entrevista 2, concedida em
08.05.2001)
Isso explica, em parte, a lentido com que a reforma foi implantada pelas demais redes
federal e estaduais de outras regies do pas. Em geral, a postura adotada foi de aguardo de um
maior detalhamento dos objetivos da reforma. Mesmo o PROEP, programa responsvel pela
implementao da reforma, somente foi criado em setembro de 1997
54
e os Referenciais

54
Portaria Interministerial 1.018/97, de 11/09/97, que cria o Conselho Diretor do Programa de Reforma da Educao
172
Curriculares Nacionais para o Ensino Tcnico, foram publicados apenas em 2000.
A primeira etapa da implementao das novas regras para o ensino profissional de nvel
tcnico no Centro Paula Souza, resultou em um formato de cursos que vigorou de 1998 at 2000.
O ensino tcnico ficou constitudo por trs mdulos de qualificao profissional, mais um
conjunto de disciplinas transversais tais como, cidadania, meio ambiente, qualidade, produo
de textos, tecnologia que j existiam para o ensino mdio. O segundo mdulo confere um
certificado de qualificao o primeiro somente em alguns casos e o final do terceiro mdulo,
com ou sem estgio, dependendo do tipo de curso, d direito ao diploma de tcnico se o aluno j
tiver concludo o ensino mdio. O ensino mdio ficou organizado em trs anos, constitudo pelo
ncleo comum, as mesmas disciplinas transversais e um mdulo de qualificao profissional.
Essa primeira etapa foi conduzida de forma centralizada pela direo do Centro Paula
Souza, segundo entrevistada concedida autora, devido ao escasso tempo para implementar as
mudanas:
O decreto saiu em abril e eu tinha que, at agosto, formular uma sada para o ensino
mdio e tcnico. Ento, no houve nenhuma discusso, houve uma discusso interna,
aqui, com a equipe que eu tinha. Eu tive o ms de junho para fazer... Eu ia formulando,
ia pedindo sugestes. Foi um processo de cima para baixo. Seno, no tinha como em
setembro j estar oferecendo os cursos. (Coordenador do Ensino Tcnico do
CEETPS/SP, entrevista 1, concedida em 17.04.2001)
O Centro poderia aguardar uma maior definio sobre a reforma, da parte do MEC, para
iniciar a implementao. Desse modo, disporia de mais informaes para conduzir as mudanas e
mais tempo para mobilizar as escolas em torno dos novos objetivos para educao profissional,
angariando, assim, seu apoio. Contudo, esse no foi o caminho escolhido. De um lado, isso
remete questo dos diferentes tempos em jogo em uma poltica, questo tradicionalmente
tratada nos estudos de implementao. O tempo do poltico distinto do tempo do gestor, assim
como este tambm no o mesmo do tempo dos demais atores envolvidos, ou seja, cada um
deles tem um ritmo que estabelecido tomando como referncia as suas necessidades,
prioridades e condies particulares. A conciliao e a articulao desses ritmos distintos devem
ser tomadas, desde o incio, como uma questo estratgica no desenho das polticas. A citao

Profissional.
173
acima mostra que, por questes estratgicas ou polticas, foi estabelecido um determinado tempo
para a implementao da poltica, que se revelaria, ao longo do processo, uma fonte adicional de
conflito, dado o descompasso com o tempo dos demais atores sociais implicados na deciso.
De outro, isso expressa uma aposta na reforma, que propunha um novo status para a
educao profissional que o metier da escola e que se ressentia h anos da perda de identidade e
importncia. Segundo o Coordenador do Ensino Tcnico do CEETPS/SP, o ensino tcnico,
integrado ao ensino mdio, ficava a reboque deste ltimo, expandindo-se na proporo em que se
ampliava a demanda pelo ensino mdio, no ficando claros o espao e a procura efetiva pela
formao tcnica.
Ento, a reforma tenta otimizar o investimento na escola tcnica, na minha opinio. Por
qu? Porque, quando voc separa o tcnico do mdio, voc pode, com o mesmo
oramento, olhando o perodo da noite, com trs anos atender o dobro das pessoas.
Porque na hora em que retiro a parte de ensino mdio do currculo ele fica reduzido
metade, ou seja, fica reduzido a um ano e meio. Ento, em trs anos eu atendo duas
vezes mais pessoas no perodo da noite, eu no posso dizer a mesma coisa da manh e
tarde porque a demanda menor da formao tcnica. E voc tambm otimiza os
recursos, vai poder usar muito mais os laboratrios, as oficinas. (Coordenador do Ensino
Tcnico do CEETPS/SP, entrevista 1, concedida em 17.04.2001)
Em 2000, a partir da definio dos Referenciais Curriculares Nacionais, algumas
alteraes foram feitas, particularmente no ensino mdio, o qual teve sua parte diversificada
reduzida no Centro Paula Souza para atender s diretrizes do MEC. Com isso, foi diminuda a
carga horria do mdulo tcnico, que era oferecido pela Rede, e aumentada a parte destinada
base comum. Ainda no ensino mdio foram introduzidos os projetos, voltados para seis reas,
porm como disciplina e no transversalmente. Vale observar que a formalizao dos projetos
como disciplina fonte de crticas por parte de diretores e professores e de incompreenso da
proposta por parte dos alunos devido pouca integrao com as demais disciplinas.
Quanto ao ensino tcnico, algumas mudanas esto sendo estudadas, mas at o
encerramento desta pesquisa, poucas alteraes foram verificadas. A partir dos Referenciais, foi
feita uma adaptao das disciplinas j existentes ao novo formato proposto.
A gente mantm os mesmos componentes curriculares, mas o que que eu digo: jogue
fora esse ementrio e coloque dentro de cada disciplina as competncias bsicas e
tecnolgicas. A eu j uso os referenciais. Mas as disciplinas no foram construdas a
partir das competncias. (Coordenador do Ensino Tcnico do CEETPS/SP, entrevista 1,
concedida em 17.04.2001)
174
A opo por promover ajustes da grade curricular existente decorreu da dificuldade de
viabilizar a nova proposta no tempo que o prprio Centro estabeleceu, ou seja, imediatamente.
Esta foi a maneira encontrada de implantar as mudanas propostas em toda a rede e em todas as
habilitaes oferecidas, sem desestruturar demasiadamente o que j estava em funcionamento.
As novas alteraes, diferentemente do que ocorreu em 1997, envolveram a participao
de 150 coordenadores de rea das escolas da rede. Ainda que tmida, a incorporao da
comunidade escolar ao processo de implementao da reforma representou um avano que foi
bem recebido pelos diretores das escolas. Embora ainda seja considerada insuficiente por no
envolver diretamente os professores na elaborao dos currculos. Mesmo assim, a presena dos
coordenadores nos grupos de capacitao que discutiram os componentes curriculares permitiu
atenuar a distncia entre o rgo central da Rede e as escolas.
Penso que a relao Escola-Centro Paula Souza ainda muito conflituosa, porque a
tendncia de professores e funcionrios dizer que no so ouvidos, que as coisas vm
de cima. Esses treinamentos mudaram um pouco essa mentalidade. O treinamento j
teve esse efeito de aparar um pouco as arestas existentes. Hoje, parece que o pessoal j
acredita um pouco mais naquilo que o Paula Souza prope, mas ainda existe muita
resistncia. uma relao meio conflituosa. (Diretor de Escola Tcnica Estadual da
Rede Paula Souza, entrevista 5, concedida em junho de 2001)
O grupo envolvido nas discusses dos Referenciais Curriculares teve um tempo
extremamente exguo para propor as alteraes. Em dois meses, a direo central e os
coordenadores definiram o perfil e as competncias das habilitaes que j eram oferecidas pelas
escolas e de cada um dos mdulos que as integravam. A definio de como tais competncias
seriam oferecidas se atravs de disciplinas ou de outras formas de ao pedaggica foi feita
pela direo central, que optou por manter as mesmas disciplinas que j existiam, mudando
apenas os nomes.
Eles definiram, com muito sacrifcio, me surpreendeu muito, mas eles definiram, o perfil
da cada uma das qualificaes, e isso j foi olhando as competncias dos Referenciais
Curriculares da respectiva rea profissional e depois cada mdulo daqueles. No ms
seguinte, pedi para escolher as competncias e pedi para colocar as bases tecnolgicas.
Perfil, competncias... mas como divide isso em disciplinas? Ento, eu disse, muda o
nome das disciplinas no limite que voc no tenha que mudar o professor, para no
mudar a vida do professor em novembro, dezembro. Por que tem essa parte, quando
voc trabalha no macro, voc tem que olhar vrios indicadores, porque, talvez, um
problema como esse inviabilize a discusso. Eu no vou chegar, mudar a disciplina e
desempregar voc. Claro, todo mundo ali colega de algum que d aula, ento eu tive
que pedir para que a mudana da disciplina no afetasse o perfil do professor. Claro que
175
isso um limite. (Coordenador do Ensino Tcnico do CEETPS/SP, entrevista 1,
concedida em 17.04.2001)
O prximo passo previsto pela direo central aprofundar as mudanas, partindo do
pressuposto, contido nos Referenciais Curriculares, de que as disciplinas hoje existentes so
extremamente fragmentadas e que, adotando a abordagem das competncias, essas disciplinas
poderiam ser agrupadas em grandes funes e subfunes.
O projeto da direo construir uma nova proposta de currculo, a ser montada a partir
do dilogo com o setor produtivo, eleito como parceiro principal do novo projeto pedaggico de
desenvolvimento intercomplementar do currculo: escola-empresa (ARAJO, 2000, p.61). Esta
uma proposta, ainda em carter experimental, que modificaria radicalmente o modelo
pedaggico atual, como afirma o entrevistado.
Eu mapeio as ocupaes em uma rea, por exemplo, transporte. So quatro empresas
majoritrias no transporte em So Paulo. Eu pedi todas as funes e atribuies, com as
competncias e habilidades. So 32 ocupaes. Eu junto todas as ocupaes
semelhantes, pelo perfil, depois eu vou nos referenciais curriculares do MEC outra
coisa discutvel a eu cruzo o perfil ocupacional com as competncias e fao uma
seleo de competncias para aqueles perfis ocupacionais. Feito isso, voc constri os
itinerrios formativos. Fiz para acar e lcool, design, qumica, transporte, restaurante.
um trabalho feito a partir do setor produtivo. (Coordenador do Ensino Tcnico do
CEETPS/SP, entrevista 1, concedida em 17.04.2001)
Atualmente, no CEETPS, o ensino mdio est sendo oferecido apenas no turno
matutino. Os esforos do Centro esto concentrados na educao profissional de nvel tcnico. H
uma meta de reduo progressiva do ensino mdio. Segundo um diretor de escola entrevistado, o
objetivo manter 30% de ensino mdio e 70% de ensino tcnico. O nvel bsico oferecido
eventualmente, mediante acordos com a Secretaria de Relaes do Trabalho ou outras demandas
especficas, utilizando os recursos do FAT. A exigncia de que as escolas ofeream a educao
profissional de nvel bsico consta no decreto e reforada no PROEP, porm no h um
detalhamento a respeito do nmero de horas ou de alunos a serem atendidos. O pequeno grau de
inovao constatado no CEETPS reconhecido pela direo e atribudo a um movimento natural
de resistncia s mudanas:
As escolas, ainda... aquele negcio: fcil concordar com o novo, o difcil esquecer o
velho. Ento, as escolas terminam funcionando dentro do modelo anterior. At porque o
ensino mdio continua com as mesmas disciplinas; houve, assim, podemos dizer, pouca
ousadia no plano curricular que a lei permite. (Coordenador do Ensino Tcnico do
176
CEETPS/SP, entrevista 1, concedida em 17.04.2001)
A equao entre promover mudanas e gerenciar estruturas j estabelecidas representa,
sem dvida, o maior desafio da reforma do MEC. Nesse sentido, o caminho percorrido pelo
Centro Paula Souza ilustra bem tais dificuldades, sendo agravado pela opo de ser pioneiro no
pas na implantao e pela forma de conduo do processo, que demonstrou baixa capacidade de
envolver a comunidade escolar e de angariar seu apoio, indispensvel para o sucesso das
mudanas propostas.
No mbito central, observa-se uma clareza acerca dos rumos a serem seguidos sem
entrar aqui no mrito se este o melhor caminho ou no que no se verifica nas escolas, entre
diretores e professores.
7.2 O papel das escolas na implementao da reforma
O envolvimento das escolas do Centro Paula Souza com a reforma do ensino mdio e
profissionalizante antecede a aprovao da LDB. O relato das mudanas comea com o
engajamento da comunidade escolar diretores, professores, alunos e pais na discusso do PL
1.603. As escolas, na poca, posicionaram-se contrariamente ao PL, promovendo inclusive
manifestaes e exercendo presso sobre os deputados para que o mesmo no fosse aprovado.
Este foi um perodo de grande mobilizao. Quando o PL foi retirado pelo governo acreditou-se
inicialmente que os protestos haviam surtido efeito e que a retirada significava que o governo
fora sensvel s demandas e protestos da comunidade escolar. Posteriormente, como j foi
assinalado, os fundamentos do PL foram recolocados pelo governo federal na forma de decreto.
A elaborao da reforma do ensino profissional, de fato, ocorreu paralelamente s discusses
desenvolvidas no Congresso, como pode ser visto na entrevista concedida autora pelo Diretor
Executivo do PROEP:
Isso tudo estava sendo estudado paralelamente lei das diretrizes bsicas que tramitava
no Congresso j h algum tempo. Se no me engano, ela comeou a tramitar em incio
dos anos 90 e s foi aprovada em dezembro de 96. Ento, ela passou a uns seis, sete
anos tramitando no Congresso. O governo, o MEC naquela oportunidade, achou que
ainda poderia demorar muito a aprovao da LDB. Havia vrias dificuldades, vrios
projetos alternativos, projetos substitutivos. Um chamou Lei Darcy, outro chamou lei
177
no-sei-o-qu. Ento, o MEC props um decreto-lei regulamentando, estabelecendo os
nortes, as diretrizes para a reforma da educao profissional, trazendo como
caracterstica principal a separao dos currculos, o que seria ensino mdio, o que seria
educao profissional. (Sr. Domingos Spezia, Diretor Executivo do PROEP, entrevista
concedida em 12.11.2001)
A direo do Centro surpreendeu-se no tanto com o contedo da reforma, mas
sobretudo com o fato de as mudanas serem impostas atravs de decreto. Entretanto, para as
escolas, no apenas o formato um decreto que atropelou uma discusso em andamento , mas
tambm seu contedo causou surpresa. Segundo um entrevistado,
55
o decreto caiu sobre a
escola, ns no espervamos. A essa situao veio somar-se a inteno do CEETPS de implantar
imediatamente a reforma; assim, ainda em 1997, as escolas receberam da direo do Centro Paula
Souza o novo currculo para ser aplicado. Segundo entrevistado:
Houve muita resistncia, no comeo porque ramos contrrios reforma e vimos que
tudo o que se falou no foi levado em considerao. Depois, a resistncia teve origem na
forma como estava sendo implementada a mudana, sem a participao das escolas que,
de fato, conhecem o dia-a-dia da escola. (Diretor de Escola Tcnica Estadual da Rede
Paula Souza, entrevista 3, concedida em maio de 2001)
A resistncia existente estava diretamente relacionada, do ponto de vista dos executores
diretos da reforma nas escolas, por um lado, discordncia da nova proposta e, por outro,
insatisfao quanto ao modo de conduo do processo (considerado precipitado e sem discusso
suficiente para subsidiar as aes dos diretores). As escolas que ficam na ponta e, portanto, em
contato direto com a clientela sentiram intensamente a presso decorrente da necessidade de
executar uma reforma que modificou profundamente o ensino profissional de nvel tcnico.
Os professores cobravam da direo da escola, os alunos cobravam da escola, os pais
cobravam da escola. E a gente no tinha nem condies de defender, porque veio tudo de
cima. (Diretor de Escola Tcnica Estadual da Rede Paula Souza, entrevista 3, concedida
em maio de 2001)
A inexistncia de uma estratgia de adeso do pblico-alvo e a falta de informaes
sobre a reforma foram um dos principais fatores responsveis pela resistncia ocorrida, segundo
avaliao da equipe central:

55
Membro da Direo de Escola Tcnica da Rede Paula Souza, entrevista 4, concedida em maio de 2001.
178
Uma resistncia muito grande por parte da sociedade, diga-se de passagem, mal
informada sobre os objetivos da reforma, com vis assim muito..,. muito distorcido,
fabricado por moes de sindicatos, sobre o que aconteceria com o professor. Se o
professor do ensino mdio..., j que acabaria o ensino mdio nas escolas federais, o que
seria feito do professor. Ento, ela tinha uma resistncia muito grande mudana que se
pensava fazer. (Sr. Domingos Spezia, Diretor Executivo do PROEP, entrevista
concedida em 12.11.2001)
Para as escolas, o segundo momento da implementao da reforma teve incio em 2000,
visando adequao aos referenciais curriculares. Essa etapa foi considerada bem mais tranqila,
especialmente porque, atravs dos coordenadores de reas que participaram do programa de
capacitao e de redefinio dos currculos, os diretores conseguiram obter mais informaes do
que em 1997 a respeito das mudanas a serem implementadas.
A dinmica proposta pelo Centro, mais ambiciosa, de que esses coordenadores,
participantes do programa de capacitao, funcionassem como multiplicadores nas escolas das
discusses que realizaram nos cursos. Na prtica, isso acabou no funcionando como elemento de
disseminao do debate entre a comunidade escolar, pois as escolas tm como limite o nmero de
horas de trabalho dos professores, o qual j preenchido por atividades em sala de aula ou de
preparao, alm de problemas de conciliao de horrios.
Este um limite apontado pelos diretores, que consideram necessrio um programa
especfico de capacitao dos professores dentro das escolas, com previso de carga horria e
remunerao. H muitos pontos que restam incompreendidos da reforma, tanto entre os diretores
quanto entre os professores, inclusive o conceito de competncia, central dentro da nova proposta
de educao profissional e que j vem sendo aplicado na Rede.
Mesmo nas diretrizes curriculares do MEC, a discusso do conceito de competncia
insuficiente, como reconhece a direo do Centro Paula Souza.
Se voc ler esses referenciais do MEC, ver que eles no partem de uma exegese desses
conceitos, de um detalhamento, de uma discusso. Eles vo de chofre nisso. No sei se o
que tem l suficiente para voc sair e esquecer o modelo da disciplina que estava muito
associado transmisso do conhecimento e separado da oficina, que era o treinamento
em algumas habilidades. (Coordenador do Ensino Tcnico do CEETPS/SP, entrevista 2,
concedida em 08.05.2001)
Em relao ao novo ensino tcnico e ao tipo de formao proporcionada uma das crticas
mais freqentes entre os entrevistados relaciona-se curta durao dos cursos, que resultaria em
179
uma formao mais superficial.
O que eu estou vendo que o pessoal sai com uma capacitao menor do que saia antes
no integrado. H algum retorno de empresas que chegam para gente e falam: eu quero
algum da ETE, mas que seja daquele curso anterior, porque esse no atende bem. O
conceito do aluno da ETE no mercado muito bom, s que esses que esto saindo agora
est havendo muita crtica, no mercado, est havendo crtica. (Diretor de Escola Tcnica
Estadual da Rede Paula Souza, entrevista 5, concedida em maio de 2001)
A proposta que foi defendida pelas escolas tcnicas que integram o Centro, na poca da
reforma, foi a de manuteno do ensino tcnico integrado e a criao desses cursos tcnicos,
modulares e separados do ensino mdio voltados para atender os trabalhadores. A grande
mobilizao durante o perodo que antecedeu reforma, a no-incorporao das propostas das
escolas e a velocidade com que as mudanas foram implementadas pelo Centro esto na base da
grande rejeio s mudanas realizadas.
Atualmente, decorridos mais de trs anos das primeiras mudanas, observa-se ainda a
permanncia de um olhar crtico em relao reforma, mas tambm a disposio de tentar fazer o
melhor possvel dentro das condies existentes.
O aspecto considerado positivo na reforma pelos entrevistados que esse novo formato
trouxe para escola o aluno trabalhador, que estava afastado dos estudos. Segundo os
entrevistados, aps a reforma, o perfil dos alunos que freqentam o ensino tcnico modificou-se
substancialmente, sendo composto, hoje, por pessoas mais velhas, que concluram seus estudos
h bastante tempo, em escolas ou cursos supletivos e que j esto inseridas no mercado de
trabalho, porm nem sempre na rea dos cursos que realizam.
Embora esse aspecto tenha sido considerado positivo por todos os entrevistados, o novo
perfil do estudante do ensino tcnico acrescenta um problema que tem sido objeto de reclamao
por parte de alunos e professores. Dado o tempo decorrido entre a concluso do ensino mdio (2
grau na poca em que essas pessoas concluram seus estudos) e o ingresso nos cursos tcnicos,
esses alunos tm uma grande defasagem de conhecimentos bsicos que repercute negativamente
sobre o aprendizado. Nesse sentido, professores e diretores tm-se posicionado a favor da
incluso de um mdulo de conhecimentos bsicos, semelhante ao ncleo comum, visando a
atenuar essa dificuldade.
180
Esse problema, contudo, no pode ser creditado somente LDB ou ao Decreto 2.208/97,
uma vez que o Centro Paula Souza tem autonomia e competncia para estabelecer a grade
curricular dos seus cursos, desde que atendidas s diretrizes que constam nos Referncias
Curriculares Nacionais. O maior entrave para efetuar as adaptaes demandadas pelas escolas
reside na questo financeira, pois a incluso de um mdulo a mais significa um custo maior, com
o qual nem o Centro nem as escolas tm condies de arcar. A adeso ao PROEP, que
significaria um aporte de recursos para efetuar tais mudanas, apresenta algumas limitaes,
porque a verba cobre despesas com equipamentos e ampliao da estrutura das instalaes
escolares, mas no a elevao de gastos com o pessoal.
Esta dificuldade verbas limitadas para remunerar professores apontada pelos
diretores como um dos entraves incorporao dos professores na implantao da reforma nas
escolas. Segundo os entrevistados, para que os professores pudessem participar sistematicamente
da discusso dos propsitos da reforma e da definio do Plano Estratgico da Escola, seria
necessrio o aumento de suas cagas horrias, uma vez que no caso do CEETPS eles so
contratados como horistas. O mesmo problema apresenta-se em relao necessidade de
promover uma capacitao interna dos professores, especialmente quanto metodologia de
ensino. Essa demanda estaria relacionada ao perfil diferenciado dos alunos do nvel tcnico
uma parcela maior de jovens e adultos j inseridos no mercado de trabalho , o que exigiria uma
metodologia de ensino especfica para esse pblico.
Quanto ao perfil dos alunos formados pelas escolas tcnicas do Centro, algumas
observaes podem ser feitas. A separao do ensino tcnico do ensino mdio conferiu uma nova
identidade ao ensino tcnico, distinguindo-o significativamente do que antes era oferecido. Trata-
se, de fato, de uma ruptura e da constituio de um novo ensino tcnico, com outros propsitos e
voltado para o atendimento de demandas diferentes.
So dois modelos de cursos totalmente diferentes, voltados para atividades bem
diferenciadas dentro da indstria. Isso leva a repensar [os cursos]. Por exemplo, onde os
alunos tinham uma discusso terica bastante grande de determinados assuntos, hoje em
dia a discusso terica menor e eles tm que ver a parte mais prtica. (Coordenadora
pedaggica de Escola Tcnica Estadual da Rede Paula Souza, entrevista 6, concedida em
maio de 2001)
O ensino tcnico oferecido anteriormente era assentado sobre uma slida base de
181
conhecimentos cientficos e tecnolgicos, e a prtica consistia na aplicao desses princpios.
Formava-se, ento, um tcnico com uma slida base de conhecimentos tcnicos e tecnolgicos,
em alguns casos bastante sofisticados. Esse perfil de tcnico era adequado a um determinado tipo
de insero no mercado de trabalho, no qual os tcnicos ocupavam a posio intermediria entre
os engenheiros e a produo.
Entretanto, as mudanas na produo ocorridas nas ltimas dcadas alteraram o perfil da
demanda. Os engenheiros mantiveram suas posies na estrutura hierrquica das empresas, mas
tambm foram gradativamente ocupando as posies intermedirias antes desempenhadas pelos
tcnicos. Simultaneamente, o enxugamento promovido nas empresas e a reduo nos nveis
hierrquicos contraram ainda mais o espao ocupado pelos tcnicos. Por outro lado, passou a se
exigir na produo trabalhadores mais qualificados, posio que comeou a ser ocupada pelos
tcnicos. Porm, a demanda era por tcnicos com outro tipo de formao, de cunho mais
operacional, pois aquele tipo de formao mais sofisticada j no correspondia s atuais
necessidades e ocupaes s quais os tcnicos passaram a ter acesso.
Um diretor cita uma situao ilustrativa dessa mudana no perfil da demanda. Segundo o
entrevistado, a escola oferecia um curso que no estava com muita demanda, porm a ocupao
para a qual o curso capacitava despontava com altos ndices crescimento. Intrigado com a
situao, o diretor vai at uma grande empresa, potencial empregadora dos egressos do curso,
para entender o que ocorria e descobre que o interesse da empresa por tcnicos com
conhecimento mais operacional e menos cientfico.
Acho que hoje o mercado procura mais essa pessoa com qualificao bsica do que o
tcnico.(...) Eu estive com a gerncia de recursos da empresa x e eles esto em um
processo de seleo de operador. Eles querem um tcnico voltado para a parte de
operao, enquanto o nosso aqui era muito voltado para a parte de anlise de laboratrio.
(Diretor de Escola Tcnica Estadual da Rede Paula Souza, entrevista 5, concedida em
maio de 2001)
Do ponto de vista da comparao com os cursos que eram oferecidos anteriormente, os
entrevistados demonstram uma percepo de que o atual curso tcnico perde em termos de
contedo, o que, segundo eles, uma viso partilhada pela maioria dos professores. E, mais
ainda, que a grande rejeio, por parte do corpo docente, em oferecer esse novo tipo de formao
profissional, se deve avaliao de que houve uma queda na qualidade dos cursos oferecidos. Por
182
outro lado, tambm se reconhece que esses cursos so adequados a uma demanda do setor
produtivo por trabalhadores mais qualificados para operar ao nvel da produo.
Em 2002, uma proposta-piloto de um curso em moldes mais semelhantes ao estabelecido
na reforma foi aprovada pelo Conselho Estadual de Educao. O projeto, desenvolvido pela
FATEC, segue o sistema de mdulos com certificao independente. O primeiro mdulo, com
durao de um ano, conferir o certificado de instrutor de informtica. Aps a concluso do
mdulo, o aluno ser avaliado por uma banca examinadora e, caso seja aprovado, poder optar
por realizar os cursos de banco de dados, programao ou teleprocessamento de redes, obtendo,
ao final deste, o diploma de curso superior em Projeto de Sistemas de Informaes. A terceira
fase oferece formao superior em tecnologia (licenciatura ou bacharelado), com ttulos em
Anlise de Sistemas e Tecnologias da Informao, habilitado em Desenvolvimento de Sistemas,
Gerenciamento de Sistemas e Tecnologias e Telemtica; Ttulo de Licenciatura em Tecnologias e
Sistemas da Informao e Ttulo de Tecnlogo em Projeto de Sistemas.
O ingresso nesta proposta-piloto da FATEC Ourinhos por processos seletivos desde
sua entrada para o Mdulo I at as titulaes. O processo seletivo para uma das 400
vagas oferecidas destinou-se queles candidatos que concluram o Ensino Mdio ou
equivalente. Ao Mdulo II, o candidato deve ter obtido o Certificado de Competncia
Profissional de Instrutor de Informtica. Aps cursados os dois Mdulos, com no
mnimo 75% de freqncia em cada uma das atividades do Mdulos, e tendo obtido o
Diploma de Projeto de Sistemas, o candidato estar apto a participar da terceira fase do
projeto. (www.centropaulasouza.com.br)
Quanto ao papel da escola, a partir das definies das diretrizes curriculares e do
estabelecimento das competncias de cada rea, cabe-lhe definir as competncias especficas
demandadas pelo mercado de trabalho:
A organizao curricular de cada curso de determinada habilitao profissional dever
ter como parmetro as competncias gerais definidas pela Resoluo CNE/CEB n 04/99
para cada rea profissional. A partir dessas competncias, caber Unidade Escolar
definir as competncias especficas exigidas pelo mercado de trabalho e que iro indicar
as reas de conhecimento que estaro instrumentalizando os futuros profissionais no
desenvolvimento das atividades peculiares da ocupao pretendida. As reas
profissionais reconhecidas na Resoluo supra citada so: Agropecuria, Artes,
Comrcio, Comunicao, Construo Civil, Design, Geomtica, Gesto, Imagem
Pessoal, Indstria, Informtica, Lazer e Desenvolvimento Social, Meio Ambiente,
Minerao, Qumica, Recursos Pesqueiros, Sade, Telecomunicaes, Transportes e
Turismo e Hospitalidade. (www.educao.sp.gov.br)
Esta uma tarefa de vulto a ser assumida pelas escolas, a qual exige condies e apoio
183
por parte dos gestores e formuladores da poltica para a sua execuo. Isso retiraria as escolas da
posio de espectadores qual foram relegadas e, por extenso, de crticos privilegiados,
incorporando-as efetivamente reforma da educao profissional ao torn-las parceiras, e no
apenas executoras.
7.3 Consideraes sobre o caso da Rede Paula Souza
A anlise do caso da Rede Paula Souza demonstra as dificuldades enfrentadas na
implementao da reforma promovida pelo MEC. Embora a SEMTEC identificasse a
implementao como momento crtico da reforma, chegando a criar o PROEP, dotado de verbas
e de flexibilidade na sua utilizao para conquistar adeses aos objetivos da reforma, isso no se
mostrou suficiente.
A centralizao, observada no momento da elaborao da poltica, foi o primeiro fato
que gerou reaes em relao reforma, no ainda em relao aos contedos propostos, mas
forma como a mesma foi concebida, deixando parte desse processo o conjunto do segmento
escolar. Os efeitos negativos da advindos ainda poderiam ser atenuados, caso o momento
seguinte da implementao fosse precedido por um grande movimento de mobilizao,
informao e difuso da proposta, de modo a sanar as dvidas relativas ao contedo da reforma e
reduzir o clima de incertezas no segmento escolar. Novamente se verifica uma falta de iniciativas
slidas e sistemticas nesse sentido, denotando o privilgio e/ou a confiana depositada nos
instrumentos tradicionais de execuo de polticas pblicas, o uso da legislao, como porrete e
dos recursos como cenoura.
O uso de recursos financeiros como promotor de adeses um mecanismo mais
eficiente quando a poltica envolve o mercado, como o caso do segmento comunitrio que tem-
se mostrado solidrio aos princpios da reforma na mesma proporo em que tem utilizado o
PROEP como espao para obteno de verbas pblicas. Todavia, no caso da reforma no ensino
tcnico, trata-se de um pblico muito particular, composto por professores de ensino mdio e de
escolas tcnicas. Uma rpida olhada pela trajetria desse segmento mostra sua importncia e
participao no processo de democratizao do pas e sua atuao destacada em prol de melhores
184
condies de ensino. uma categoria que, historicamente, no reduz sua atuao sindical
questo salarial. Isto sugere a necessidade de prticas diferenciadas para segmentos
diferenciados. Sistemas de conquista de adeso apoiados na distribuio de verbas, que podem
funcionar bem em determinados segmentos, no tero o mesmo resultado entre educadores. Ao
contrrio, provvel que considerem a vinculao entre obteno de recursos e adeso ao
contedo da reforma como uma medida autoritria.
Outro aspecto a ser considerado para entender a reao observada o contexto no qual a
reforma ocorre. Aqui dois aspectos concorrem para a explicao do fenmeno. De um lado, h
um novo marco de realizao de polticas pblicas que se estabelece em vrias reas com acento
sobre a participao, a descentralizao e o envolvimento de atores sociais, entre outros aspectos.
Apesar dos problemas que esse modelo pode conter, ele representa um corte simblico em
relao ao padro anterior, caracterizado pela centralizao e pela elaborao das polticas por
tcnicos e especialistas que, embora apresente alguns aspectos positivos, ficou definitivamente
associado ao perodo autoritrio, para o bem e para o mal. Assim, ao executar uma poltica de
corte clssico, a SEMTEC assumiu os riscos e suas conseqncias.
De outro lado, o segmento escolar, que teve participao ativa durante todo o processo
constituinte e que se manteve mobilizado em torno da aprovao da LDB, foi excludo do
processo de definio de reforma da educao profissional, no havendo espaos de interlocuo
e de negociao estabelecidos. Isso no quer dizer que a SEMTEC ignorasse ou no reconhecesse
a existncia de um projeto alternativo do segmento escolar para a educao profissional. No se
trata aqui, porm, do simples acesso ou conhecimento da proposta, mas sim de um ato poltico de
reconhecimento da importncia do segmento escolar. Isso se traduziria na sua incorporao como
interlocutor privilegiado, com espao de ao que poderia ir da participao na definio da
poltica mera homologao da mesma estabelecido formalmente dentro do desenho da
poltica.
Uma segunda questo central a ausncia de mecanismos eficientes de comunicao,
que deveriam, para serem efetivos, estar previstos no desenho da poltica, contemplando os
diferentes nveis envolvidos. A falta de informao segura,em todos os nveis foi um inimigo da
reforma criado em suas prprias trincheiras. Considerando que ainda hoje muitos aspectos da
185
reforma permanecem indefinidos ou eivados por diferentes leituras, cabe perguntar se no teria
havido uma certa precipitao no lanamento da regulamentao sobre a educao profissional.
Algumas divergncias, e mesmo contradies nos documentos e nas falas de integrantes
da equipe da SEMTEC e do PROEP, indicam a falta de homogeneidade do discurso interno. Esse
problema foi reconhecido pelo Secretrio da SEMTEC, ao ser indagado sobre tal questo em
entrevista concedida autora, e exemplificado atravs do conflito que se estabeleceu com as
Escolas Tcnicas Federais (primeira citao). Para o Secretrio, esses problemas decorreram do
processo de amadurecimento da prpria equipe (segunda citao):
Penso que o prprio Ministrio, muitas vezes, contribuiu para essa confuso, na hora em
que usava alguns desses argumentos [a questo do financiamento e dos custos das
escolas tcnicas] para o pblico das escolas federais. (...)
Mas obviamente amadureceu. Amadureceu at no discurso. Amadureceu na concepo e
amadureceu no discurso. (Sr. Ruy Leite Berger, Secretrio da SEMTEC, entrevista
concedida em 12.11.2001)
Essa parece ser uma interpretao consistente das divergncias identificadas e indica que
o afinamento ocorreu ao longo do tempo. Entretanto, essa falta inicial de apropriao e domnio
sobre a poltica, pela prpria equipe que a princpio a conduziria, elevou o nvel de conflito em
torno da reforma. Tal falta de informao transmitiu-se em cadeia por todos os nveis, levando
alguns estados a retardarem a implementao da reforma.
Da mesma forma, o CEETPS precipitou-se ao iniciar imediatamente aps a promulgao
do Decreto 2.208/97 a implementao da reforma, cujo processo foi deflagrado antes mesmo da
publicao das Diretrizes Curriculares Nacionais. Em defesa dessa deciso, pode-se lembrar que,
de incio, no estava enunciado que as escolas deveriam aguardar mais informaes, entre as
quais a elaborao de diretrizes especficas para esse nvel de ensino. Assim, partindo de
informaes insuficientes ou controversas, ocorreu na Rede Paula Souza o mesmo fenmeno
observado no mbito central. A reforma, pouco clara para o conjunto de escolas, teve incio sem
ser precedida por um amplo processo de mobilizao e/ou de informao, assim como tambm
no foram criados, no mbito estadual, mecanismos participativos para incorporar diretores,
professores, alunos e comunidade em geral. Vale ressaltar que a implementao em cada estado
deu-se em ritmos diferentes e com mecanismos especficos, no cabendo, portanto, generalizar as
concluses que se referem ao caso da Rede Paula Souza para as demais redes de escolas tcnicas.
186
No caso do CEETPS, a realizao de ajustes, como, por exemplo, a progressiva
incorporao de diretores atravs da criao de mecanismo sistemticos (seminrios regulares)
para aprofundamento da discusso sobre a reforma, ajudou a minorar as dificuldades inicialmente
enfrentadas. Sem dvida, esse processo de ajuste consistiu, para todos os envolvidos, em um
processo de aprendizagem no s de contedos, mas d o prprio ato de fazer poltica que envolve
a sua crtica permanente, sendo necessrio, por vezes, repens-la com o propsito de alcanar os
objetivos propostos. O mesmo procedimento, embora bastante tmido, foi observado no mbito
central que, especialmente a partir de 2001, passou a promover seminrios regionais e nacionais
com o intuito de difundir e explicar a reforma para os escolas e para os interessados em constituir
o chamado segmento comunitrio. A capacidade dessas medidas para minorar os efeitos
negativos acumulados nos primeiros anos de vigncia da reforma ainda no est claros.
A poltica do MEC para a educao profissional mostra-se hbrida quanto ao modelo de
implementao, com elaborao centralizada das concepes gerais, das diretrizes e dos
objetivos. A implementao, tratada como ao de gesto, tem uma instncia especificamente
criada para tal fim, o PROEP, ao mesmo tempo em que atribuda aos nveis estadual e local da
rede institucional, sobre a qual o MEC tem influncia, a responsabilidade sobre a mesma. H
algumas mostras de descentralizao, sobretudo ao se atribuir diretamente s escolas as tarefas de
compor as competncias especficas das aes formativas, bem como ao responsabiliz-las pela
criao de mecanismos de captao de demanda e de estreitamento de laos com o sistema
produtivo. Considerando que no houve uma construo coletiva da reforma, o que garantiria o
comprometimento para com seus objetivos, seria esperada, em contrapartida, a oferta de um
maior volume de informaes, capaz de apoiar o desempenho das tarefas atribudas s escolas.
No entanto, o MEC possui uma produo escassa de documentos e orientaes sobre a reforma
o que no deixa de ser um indicador que reflete o acmulo de discusses em uma dada rea
especialmente, se comparada ao volume de material de referncia e de apoio produzido pelo
MTE no mesmo perodo.
Todos os aspectos at aqui apontados traduziram-se em dificuldades significativas na
implementao do PROEP e reconhecidas pelo mesmo em seminrio, realizado em julho de
2002, sobre a gesto estadual da reforma.
187
As principais dificuldades detectadas no processo de implantao da poltica e da
reforma da educao profissional, relatadas pelos estados residem: (1) na ausncia de
definio, na maioria dos estados, de um modelo jurdico para os rgos gestores, (2) na
ausncia de organizao, na maioria dos estados, de um rgo gestor bem estruturado e
que contemple certo grau de autonomia (financeira e administrativa) e de flexibilidade,
(3) na manuteno do foco dos estados na construo dos centros previstos no PEP, no
priorizando a implantao da reforma, (4) na ausncia de pessoal tcnico em elaborao,
anlise, execuo e administrao de projetos, (5) na burocracia dos trmites dos
processos de licitao junto ao PROEP, (6) na rotatividade das equipes das Secretarias
responsveis pelo PEP, provocando descontinuidade e ou paralisao nos processos de
execuo, e (7) dificuldades na elaborao dos projetos pedaggicos e conseqente
reflexo na implantao dos Centros. (PROEP, 2002)
188
8. Anlise da implementao do PLANFOR/RS
O PLANFOR vem funcionando no Estado do Rio Grande do Sul desde 1995, seguindo
as diretrizes do PLANFOR nacional. No Rio Grande do Sul, o Plano Estadual de Qualificao
conduzido pela Secretaria do Trabalho, Cidadania e Assistncia Social (STCAS/RS)
56
. Desde a
primeira edio do plano, foram efetuadas mudanas incrementais na poltica, resultado das
avaliaes realizadas, mas que no alteraram as diretrizes centrais.
A prpria concepo nacional do PLANFOR, pelo que temos acompanhado nos ltimos
anos, nos seus eixos bsicos a mesma, mas ela tem-se modificado. Seus grandes
objetivos, de potencializar a rede de educao profissional, mas tambm de articular
progressivamente todas as entidades da sociedade, o prprio avano conceitual no
sentido de criar uma concepo mais voltada para as mudanas no mundo do trabalho,
quer dizer, esses eixos bsicos permanecem. Porm, sentimos que o programa vem
construindo-se a partir da experincia da sua implementao. (Sr. Ivo Fioroti, Diretor do
Departamento do Trabalho da STCAS/RS, entrevista concedida em outubro de 2000)
A possibilidade de realizar tais ajustes definida e prevista no desenho do Plano. Isso
permite uma flexibilidade para fazer modificaes consideradas necessrias. Se, por um lado a
ausncia de uma legislao especfica que regule as aes do Plano podem torn-lo mais instvel,
exigindo constantes negociaes com vistas sua manuteno, por outro, confere uma liberdade
aos implementadores da poltica que avaliada positivamente.
Tem alguns aspectos positivos, por exemplo, de no se formatar programas mais
fechados, mas que ainda mantm alguns elementos [que devem ser seguidos por todos],
tomando por exemplo a orientao de que os cursos tenham as trs habilidades, e que
no sejam apenas um adestramento a uma ocupao especfica, mas que incorporem
elementos de gesto, de habilidades bsicas, contedos ligados cidadania, a linha que
articula com elevao de escolaridade. (Sr. Ivo Fioroti, Diretor do Departamento do
Trabalho da STCAS/RS, entrevista concedida em outubro de 2000)
Com isso, efetivamente se incorpora desde o desenho do Plano a implementao como
momento de elaborao de polticas. As diretrizes apontam possibilidades, cabendo aos
implementadores, em cada estado, definir de que modo desenvolvero essas diretrizes. No Rio

56
Os dados utilizados neste captulo foram obtidos atravs das seguintes fontes: (a) Relatrio da Avaliao Externa
do PEQ/RS; (b) entrevistas realizadas com gestores do PEQ/RS, professores e alunos de aes de qualificao
profissional; (c) observao de reunies com gestores locais do Plano (prefeituras, comisses de emprego); (d)
189
Grande do Sul, a opo foi a de estimular a participao de diferentes atores sociais em todos os
nveis, mobilizando o que chamado pelos gestores locais de atores pblicos.
Tudo isso estava previsto no PLANFOR, se olharmos do ponto de vista das diretrizes,
como possibilidade. A forma como ns aqui, no governo do Estado, temos trabalhado a
construo da demanda no apenas trabalhar com as CMEs mas a forma gradativa
como ns temos trabalhado para que as Comisses realizem audincias pblicas,
apresentando um pouco as orientaes do Plano aqui no Estado e oferecendo a
oportunidade de que essas entidades, instituies [ONGs, organismos de trabalhadores e
de empresrios], elas apresentem seus projetos nas comisses. O poder que aqui no
Estado ns damos s CMEs de deliberarem sobre 70% dos recursos tem oportunizado a
entrada de todos esses projetos, dessa fermentao, dessa constituio da democracia.
(Sr. Ivo Fioroti, Diretor do Departamento do Trabalho da STCAS/RS, entrevista
concedida em outubro de 2000)
Do montante de recursos liberados para o Estado em 2000
57
, 30% foram destinados a
projetos focados (selecionados pela STCAS com base nas demandas apresentadas por entidades
com representao estadual ou voltadas para segmentos especficos da populao) e 70% para
atender s demandas encaminhadas pelas Comisses Municipais de Emprego (CMEs) e
Prefeituras Municipais (PMs). Em 2000, a distribuio dos recursos (totais e parcelas) e das
vagas, alunos e cargas horrias, segundo a modalidade de curso
58
, considerando aqueles
realizados com a primeira parcela, foi a seguinte:
Tabela 8.1 Distribuio dos recursos, vagas, alunos e carga horria segundo modalidade
de curso, PLANFOR/RS (2000).
Recursos Modalidade de curso Total
Cursos
isolados
Projetos
Total 18.249.170,56 160.000*
1 parcela 14.481.982,08
Vagas 58.444 95.816 154.260
Alunos 58.444 9.720 68.164
Carga horria 193.040 135.177 328.217
2 parcela 3.760.156,48
FONTE: Dados brutos extrados de Bulhes et al. (2001).
* Nota do Relatrio de Avaliao: Os dados apresentados na tabela referem-se utilizao da primeira
parcela, pois a coleta de dados j havia sido encerrada quando o restante dos recursos chegou ao Estado.

anlise de documentos. O detalhamento dessas informaes est apresentado na Introduo.
57
Excluindo-se os 4% destinados a projetos especiais.
58
Para efeitos de anlise os cursos foram classificados aqui conforme sua forma de organizao e objetivos e no
190
Os programas de qualificao do PEQ/RS tiveram dois formatos bsicos de cursos
oferecidos: os que integravam projetos e os que eram oferecidos de maneira isolada. O formato
dos cursos de qualificao oferecidos dentro de projetos e aqueles oferecidos isoladamente
bastante diverso. Segundo o Relatrio de Avaliao Externa:
Os cursos isolados se caracterizaram, em geral, por serem aes mais pontuais voltadas
primordialmente para a qualificao profissional stricto sensu, possuindo uma carga
horria mdia mais reduzida. Tais cursos resultaram, prioritariamente, das demandas
municipais. Para efeito desta anlise, considerou-se como projetos as aes assim
definidas pela STCAS. De forma geral, possuam uma carga horria significativamente
maior do que a verificada entre os cursos isolados e se caracterizaram por congregar
aes de qualificao profissional (cursos e/ou outras modalidades de aes) articuladas
entre si, que se organizaram em torno de objetivos, metodologias e/ou seqncias de
aes voltadas para o atendimento das necessidades de parcelas especficas da
populao. Tais projetos foram encaminhados, principalmente, por entidades com
representao nacional, estadual ou regional. (BULHES et al., 2001, p. 2)
8.1 Gesto
No mbito estadual, a Secretaria do Trabalho assumiu a implementao do PLANFOR,
realizando o planejamento juntamente com a Comisso Tripartite Paritria de Emprego (CTPE).
A tarefa de planejamento incluiu: (a) a definio do desenho geral do Plano (metas, recursos,
clientelas, abrangncia); (b) o levantamento das demandas de qualificao dos municpios; (c) a
priorizao das demandas encaminhadas e (d) a seleo de projetos especiais. No caso do Rio
Grande do Sul, a CTPE no apenas homologou o Plano, como consta nas diretrizes nacionais,
mas tambm atuou na definio dos critrios utilizados.
Essa forma de funcionamento, em que vrias tarefas so definidas em mbito estadual,
permite uma significativa autonomia por parte dos estados para organizar os contornos que o
PLANFOR vai assumir, acomodando as diretrizes nacionais s demandas regionais. Um exemplo
a definio feita pela STCAS e pela CTPE de que 70% dos recursos financeiros seriam
destinados para aes de educao profissional demandados diretamente pelos municpios e 30%
seriam alocados em projetos especiais. Esses projetos seriam encaminhados diretamente

apenas a fonte de encaminhamento da demanda municipal ou projetos enviados diretamente Secretaria.
191
STCAS por demandantes (organizaes de carter diversificado) que propunham aes que
ultrapassassem os limites de um determinado municpio, abrangendo regies, segmentos sociais
ou setores especficos, distribuindo as atividades por todo o Estado. Tambm ficou no mbito
estadual a definio das metas, expressas em recursos financeiros e nmero de treinandos, para os
diferentes setores econmicos e sua distribuio por regies e municpios.
Outra questo-chave, definida no mbito estadual, foi o atendimento das clientelas
prioritrias. Para atingir o objetivo proposto foram, colocados em funcionamento mecanismos de
discriminao positiva que garantiram a participao da populao-alvo preferencial. Esses
mecanismos incluram aes desde a divulgao dos programas de qualificao, formas
especficas de inscrio, critrios de seleo dos candidatos, o controle do processo de matrcula
at medidas de apoio aos alunos adotadas no decorrer dos cursos, como a oferta de vale-
transporte, lanche e bolsas para a realizao dos mesmos.
Vale ressaltar a descentralizao observada em diversos nveis do mbito central para
o estadual e do estadual para o local e o espao de atuao reservado para o Estado e para os
municpios. No caso do PLANFOR/RS, a STCAS e a CTPE definiram um conjunto de tarefas a
serem desenvolvidas no mbito estadual, de modo a assegurar o cumprimento de algumas
diretrizes que julgavam centrais. Entre elas, destaca-se a garantia de prioridade de acesso para os
segmentos vulnerveis e o estabelecimento de critrios claros para a distribuio dos recursos
para evitar que algumas regies, por sua capacidade de elaborao, detivessem a maior parcela
dos recursos.
Embora possa haver recomendaes gerais nas diretrizes nacionais, no mbito estadual
que so tomadas as decises acerca do papel que Estado, mercado e sociedade assumiro no
Plano, bem como o que ser atribuio do nvel local e do nvel estadual. Portanto, esse arranjo
especfico encontrado no Rio Grande do Sul, inclusive com a incluso das demandas originadas
das assemblias do Oramento Participativo
59
, nem sempre se repetir em outros estados.

59
Segundo o Relatrio de Avaliao Externa da UFRGS, os documentos utilizados foram o Plano Plurianual 2000-
2003 e a Proposta de Oramento para 2000; o Oramento 2000; as Informaes dos Programas e Projetos da
Temtica de Desenvolvimento (STCAS, Secretaria da Cincia e Tecnologia, Secretaria do Turismo, Secretaria da
Agricultura e Abastecimento, Secretaria do Desenvolvimento e dos Assuntos Internacionais) e as tabelas de
prioridades do Oramento Participativo para 2000, por regies do Estado.
192
Outra definio da STCAS e da CTPE, tomando por base as diretrizes nacionais, foi de
que a elaborao de demandas de qualificao (correspondente a 70% dos recursos) seria
realizada em mbito local, ou seja, todos os municpios poderiam encaminhar demandas atravs
das Comisses Municipais de Emprego (CME). A eficcia dessa proposta comprovada pela
participao de 348 CMEs (89,5% dos municpios), sendo que os municpios que no possuam
CME encaminharam igualmente suas demandas, porm atravs das prefeituras municipais. Esse
foi o caso de 41 municpios, que representam 10,5% total de municpios do Estado.
A Secretaria Estadual ainda assumiu a funo de instrumentalizar e apoiar as CMEs e
PMs na construo das demandas. Para tanto, elaborou um manual de orientao, realizou
eventos (reunies e fruns) e distribuiu documentos de apoio sobre o mercado de trabalho do
Estado, a realidade socioeconmica das trs macrorregies do Estado, a realidade
socioeconmica dos municpios (REM-FEE) e as estratgias de desenvolvimento regional.
Segundo o Relatrio de Avaliao Externa da UFRGS, a preocupao em subsidiar as
CMEs representou um avano em relao aos anos anteriores. Observou-se que foi dedicado mais
tempo aos eventos de apoio, que congregaram um maior nmero de pessoas e municpios e que
foram fornecidos documentos, materiais e dados mais detalhados para subsidiar os municpios na
elaborao de suas demandas.
Outra iniciativa a ser destacada foi o fornecimento, no manual de orientao aos
parceiros, de informaes sobre o valor total do Plano e os critrios de distribuio desses
recursos. Tais informaes, alm de permitirem maior transparncia sobre a utilizao e as
formas de alocao dos recursos disponveis, possibilitaram aos municpios elaborar suas
demandas j tendo em vista o total de recursos a eles destinados.
No nvel local, as CMEs e as PMs tiveram autonomia para definir a forma de
levantamento da demanda. Em geral, isso ocorreu atravs de reunies dos integrantes das CMEs,
com eventual participao de outros interessados. Alm de definir a demanda de cursos, estes
deveriam ser ordenados por prioridade, para o caso de haver corte de verbas. A STCAS fez uma
recomendao para que a priorizao a ser feita considerasse as perspectivas de insero dos
egressos dos cursos no mercado de trabalho da regio.
A importncia, no desenho do PLANFOR, de contar com uma demanda bem definida
193
torna crucial a interveno e a capacidade dos atores municipais de formul-la. Nos documentos
do Plano, a definio da demanda em nvel local sugerida como a melhor maneira de captar as
necessidades da regio, ou informaes quentes, como so chamadas. Contudo, a viso
estratgica dessa demanda nem sempre clara, assim como h o risco de que a oferta existente de
cursos no municpio ou na regio acabem por moldar a demanda. Nesse sentido, o esforo da
Secretaria Estadual de municiar as CMEs com informaes um auxlio importante, porm no
uma garantia da qualidade da demanda. Este dos pontos frgeis do PLANFOR, pois sendo um
Plano puxado pela demanda, esse momento, sobre o qual sua ao muito limitada, pode ser
decisivo para o seu desempenho.
Outro aspecto captado pela pesquisa de avaliao foi a dificuldade dos parceiros
municipais em utilizar adequadamente os dados disponibilizados. A anlise dos documentos com
as demandas municipais, que foram encaminhados STCAS, evidenciou a insuficincia dos
diagnsticos apresentados sobre a realidade local para embasar os cursos por eles solicitados. A
falta de conexo entre ambos pode indicar que o diagnstico apresentado cumpriu mais uma
exigncia formal do que de fato funcionou como balisador da demanda. A superao desse
problema exigiria um trabalho intenso de capacitao dos parceiros locais. As secretarias, que
poderiam desenvolver essa tarefa, nem sempre contam com condies humanas e fsicas e
capacitao tcnica adequadas para tal fim.
Para a alocao da parcela de 30% dos recursos, reservada pela STCAS e pela CTPE
para projetos encaminhados diretamente Secretaria, foram definidos critrios que previam sua
utilizao em projetos aprovados no ano anterior e que previam continuidade e em projetos
voltados para a insero no sistema pblico de trabalho e renda. Posteriormente, foi agregado o
critrio de articulao s polticas sociais, atravs de projetos que viabilizassem aes de
qualificao junto a populaes especficas, socialmente vulnerveis (Bulhes et al, 2001). Esses
projetos, encaminhados por entidades com representao nacional, estadual ou regional,
apresentaram uma participao expressiva de entidades de trabalhadores como proponente.
Sindicatos e similares representaram 44,4% dos proponentes de projetos selecionados pela
STCAS. A comparao do perfil das entidades proponentes de projetos selecionados pela STCAS
em 1999 e em 2000 revela a diminuio da participao relativa de entidades pblicas
governamentais e no-governamentais, de sindicatos e associaes de empregadores e de
194
movimentos sociais e associaes no-sindicais. Por outro lado, cresceu a participao relativa
das entidades sindicais e associaes de trabalhadores, do Sistema S e de entidades de natureza
privada.
Quadro 8.1 Participao dos atores na definio das metas do PEQ-RS/2000.
Atores Tipo de atuao na definio das metas
STCA
S
1. Ajuste das demandas enviadas pelas CMEs e pelas PMs para adequao ao valor
correspondente a cada municpio.
2. Escolha dos projetos correspondentes ao percentual de recursos sob sua definio
(30%).
CMEs
e PMs
Escolha das aes e/ou projetos correspondentes ao percentual sob sua definio (70%),
apresentados em ordem de prioridade.
CTPE
1. Acompanhamento do processo de construo das metas, recebendo relatos regulares da
STCAS e solicitando informaes.
2. Apreciao da planilha de metas da STCAS, elaborada aps o levantamento de
demandas das CMEs e das PMs e da seleo de projetos sob definio da STCAS.
FONTE: Bulhes et al. (2001).
8.2 Execuo
A execuo das metas e das demandas aprovadas foi realizada atravs da contratao de
instituies atuantes na rea. No entanto, todo esse processo ocorreu sob a direo da STCAS
com o acompanhamento da CTPE e das CMEs.
Para executar os cursos de qualificao, a Secretaria firmou contrato com 54
instituies executoras, escolhidas atravs de um processo de pr-qualificao, com dispensa de
licitao, conforme define a legislao competente. Os critrios para negociar a distribuio dos
cursos entre as executoras incluram a indicao das CMEs, a especificidade das atividades das
executoras e dos cursos a serem realizados e a rea de abrangncia das instituies habilitadas
60
.
O Estado realiza a pr-qualificao das entidades executoras. Onde as executoras, alm
de comprovar toda a sua regularidade fiscal, competncia tcnica, elas indicam quais so
as suas reas de atuao, do ponto de sua especificidade na educao profissional, e a
abrangncia territorial. Isso vai definir depois qual o universo da demanda que ela vai
executar. um trabalho tcnico, a Secretaria vai definir [quais cursos cada executora vai
realizar]. (Sr. Ivo Fioroti, Diretor do Departamento do Trabalho da STCAS/RS,
entrevista concedida em outubro de 2000)

60
Das 101 instituies que se inscreveram, 62 foram habilitadas e destas 54 assinaram contrato com a STCAS para a
execuo de cursos.
195
O PLANFOR, conforme consta em suas diretrizes gerais, propunha-se a articular a REP
j existente, disseminando o novo conceito de educao profissional. No caso do Rio Grande do
Sul, observa-se uma significativa diversificao das executoras. Das 51 instituies que
assinaram contratos com a STCAS para a execuo de cursos relativos primeira parcela de
recursos liberados, 46 (90,2%) eram instituies no pblicas. Destas, 37,3% eram entidades
religiosas, assistenciais e organizaes voltadas para o atendimento de portadores de
necessidades especiais (PNE), 15,7% eram escolas tcnicas e de educao bsica, 15,7% eram
universidades e instituies de ensino superior e 13,7% eram entidades de trabalhadores
(sindicatos, centrais, associaes e escolas sindicais). As demais executoras eram associaes de
empregadores e fundaes de empresas (trs), cooperativas (trs), uma entidade integrante do
Sistema S e uma enquadrada na categoria de empresa mista.
s executoras, alm da realizao dos cursos, foi atribuda a tarefa das matrculas, as
quais somente poderiam ser feitas atravs do sistema informatizado montado pela STCAS. Esse
sistema de inscrio, alm de permitir a entrada dos dados relativos inscrio, fazia uma
triagem dos candidatos, pontuando-os de acordo com os critrios de priorizao de acesso. Este
seria, portanto, um sistema mais refinado que o SIGAE (Sistema Geral de Anlise Estatsticas)
sugerido pela SPPE. Contudo, o Relatrio de Avaliao do PEQ/RS ainda identificou alguns
problemas:
(...) o processo de inscrio apresentou deficincias, tais como comunicao insuficiente
entre a STCAS, as executoras e os candidatos, e problemas na elaborao da Ficha de
inscrio. Tambm registrou-se um baixo percentual de selecionados em relao ao total
de inscritos (20,7%). Houve, ainda, um importante percentual de excludos, por no
apresentarem os pr-requisitos exigidos. Na medida em que restaram vagas no
ocupadas e havia 136.879 suplentes, possvel que tenha ocorrido, como em 1999, uma
no correspondncia entre quantidade de vagas em determinados cursos e o nmero de
interessados, apontando para uma eventual inadequao entre os interesses do pblico-
alvo e as ofertas de cursos. (BULHES et al., 2001, p. 37)
Apesar dos problemas relatados, o esforo empreendido para atingir a populao-alvo do
Plano foi efetivo. No Rio Grande do Sul, os segmentos com prioridade de acesso que incluem
pessoas econmica e socialmente vulnerveis, ou seja, aquelas menos escolarizadas, mais pobres
e vtimas de discriminao por fatores como sexo, idade, cor/etnia e/ou em decorrncia de serem
portadoras de deficincias foram atendidas em patamares superiores aos registrados na PEA e
na populao gacha para esses mesmos segmentos.
196
(...) pode-se afirmar que o Plano atingiu o objetivo de garantir o acesso destes segmentos
aos cursos de qualificao atravs do conjunto de aes desenvolvidas pela STCAS que
incluram divulgao, inscrio, seleo, matrcula e medidas de apoio. Cabe uma
ressalva em relao escolaridade dos alunos, ainda relativamente alta se comparada
com a PEA, embora se tenha progredido, desde 1998, no alcance das populaes menos
escolarizadas, particularmente sem o Ensino Fundamental completo. (BULHES et al.,
2001, p. 34)
Igualmente, os segmentos com prioridade de foco que incluem as pessoas
desocupadas, em risco de desocupao, empreendedoras (particularmente micro e pequenos
negcios) e aquelas que trabalham de forma autnoma, associativa ou autogerida foram
contemplados pelo Plano.
Adicionalmente, se considerarmos, para o conjunto dos alunos, as propores de
desempregados (28,5%), de ocupados com insero precria (32,9%), de inativos jovens
que, provavelmente, buscam se qualificar para ingressar/reingressar no mercado de
trabalho (12,7% do total de alunos) e, ainda, o fato de que uma parcela de trabalhadores
pode estar em risco de desocupao, possvel concluir que o Plano se aproximou de
sua meta de destinar pelo menos 90% das vagas a pessoas desocupadas, em risco de
desocupao, empreendedoras e que trabalham de forma autnoma, associativa e
autogerida. (SPPE/MTE, 2000, p. 17)
A qualidade dos cursos oferecidos pelo PLANFOR tem sido objeto de freqentes
questionamentos. A pergunta central em que medida todo o esforo para oferecer cursos com
caractersticas diferentes dos existentes na praa efetiva, uma vez que a execuo dos
mesmos delegada ao mercado. No caso analisado, buscou-se contornar esse problema atravs
da exigncia feita s executoras para que elaborassem e apresentassem Secretaria um projeto
pedaggico dos cursos ministrados, com definio de contedos e metodologias em
conformidade com as diretrizes nacionais do PLANFOR e adequados ao pblico-alvo dos cursos.
Isso garantiria, ao menos, a elaborao de cursos especficos para ser executado no PLANFOR.
Ainda em relao aos cursos oferecidos, observou-se o desempenho diferenciado
daqueles que integravam projetos, de um lado, e de outro, dos cursos que foram demandados de
forma isolada, na maioria dos casos, pelos municpios
61
.
Analisando o Relatrio de Avaliao Externa (BULHES et al., 2001), conclui-se que
os cursos que faziam parte de projetos foram os que mais se aproximam (e em alguns casos at

61
Conforme definio de cursos isolados e de cursos de projetos apresentada no incio deste captulo.
197
superam) dos objetivos expressos pelo PLANFOR de fomentar a viso de EP como conjunto de
aes diversificadas que envolvem desde cursos at a assistncia tcnica e de superar a idia de
EP como sinnimo de cursos em sala de aula com cargas horrias e currculos pr-definidos.
Contudo, esses cursos atenderam apenas 14,3% dos alunos, utilizando para isso 49,7% dos
recursos financeiros totais.
Os cursos isolados no apresentaram nenhuma inovao significativa em termos de
formato, sendo que 74,5% deles apresentavam como objetivo a profissionalizao stricto sensu.
Esses cursos atenderam 85,7% dos alunos, com 50,3% dos recursos totais e utilizando 58,8% da
carga horria total. Significa que esse tipo de curso, com carga horria
62
e custos menores, foi
responsvel pelo atendimento da maior parte dos alunos qualificados pelo Plano.
O diferencial a ser destacado em relao aos cursos ofertados na praa, refere-se o fato
de serem definidos a partir das demandas locais e a presena, exigida pelo PLANFOR e STCAS,
de habilidades especficas, bsicas e/ou de gesto. Mesmo assim, segundo o Relatrio de
Avaliao Externa, observa-se uma predominncia de habilidades especficas, especialmente nos
cursos isolados, nas quais 12,5% dos alunos no tiveram habilidades bsicas, 41,8% dos alunos
no tiveram habilidades de gesto e 9,8% dos alunos no tiveram nenhuma dessas duas
habilidades. Embora a presena destas habilidades seja um eixo central do Plano, mantm-se a
oferta de aes de qualificao no-pautadas por essa diretriz. Isso indica que ainda no foi
completamente superada a tendncia de repetir no interior do Plano o formato dos cursos que
tradicionalmente so oferecidos no mercado.
Se forem tomados como indicadores de uma nova viso de EP a capacidade de
promover a integrao entre as habilidades, a variedade de aes pedaggicas oferecidas e a
formao dos instrutores, pode-se afirmar que os cursos que integravam projetos obtiveram
resultados mais positivos do que os cursos isolados. Contudo, cabe reproduzir a ressalva, contida
no Relatrio de Avaliao Externa, de que o desempenho positivo dos projetos no pode ser
utilizado como critrio para extinguir os cursos isolados, que so solicitados pelos municpios:

62
Nos cursos isolados, 61,6% das turmas foram oferecidas para cursos com at 60h de durao e a CHT mdia foi de
65,3 horas.
198
importante ressaltar, no entanto, que a avaliao mais positiva dos projetos no pode
significar a excluso da oferta de cursos isolados, uma vez que essa modalidade de
cursos atendeu maior parte da clientela do PEQ-RS/2000 e se destinou, mais
pontualmente, profissionalizao. Isto remete necessidade de aprimoramento desses
cursos visando sua efetiva articulao com demandas locais e qualidade na sua
execuo. (BULHES et al., 2001, p. 66)
Outro aspecto importante da execuo das aes formativas a qualidade do quadro de
professores e instrutores que as instituies executoras possuem ou contratam para a realizao
dos cursos. Quase a totalidade das executoras (98%) contratam professores especialmente para
esses cursos. Em relao qualificao dos professores que atuam nos cursos isolados, de acordo
com os ndices de qualificao e de preparo pedaggico
63
calculados pela equipe de avaliao
externa da UFRGS, os professores/instrutores atingiram o patamar de 55.7. O preparo pedaggico
que eles receberam das instituies executoras atingiu um ndice de apenas 34.2. Segundo a
equipe de avaliao esses ndices de capacitao e preparo pedaggico so insuficientes se se
considera que:
(...) a efetividade do processo ensino-aprendizagem est vinculada tanto qualificao
individual dos professores/instrutores quanto possibilidade de realizao de um
trabalho coletivo de concepo, implementao e avaliao dos projetos pedaggicos,
que deve envolver o corpo docente e a instituio de ensino a que eles esto vinculados.
(BULHES et al., 2001, p. 64)
interessante notar que o ndice de preparo pedaggico superior entre os professores
que atuam em cursos que integram projetos, indicando que os mesmos desenvolveram atividades
voltadas para a formao dos formadores.
Por fim, do ponto de vista dos alunos que realizaram os cursos, os principais problemas
existentes so: (a) tempo curto de durao dos cursos e, em especial, o pouco tempo dedicado aos
contedos relativos parte profissionalizante; (b) pouca prtica durante o curso e (c) insuficincia
de equipamentos e/ou materiais disponibilizados (Bulhes et al., 2001). Ainda assim, de modo
geral, os alunos avaliam positivamente a oportunidade de realizar cursos profissionalizantes
gratuitos, nos quais ainda contam com medidas de apoio, tais como o recebimento de transporte,

63
O ndice de qualificao foi gerado a partir de mdias ponderadas das respostas s questes sobre escolaridade,
ocupao principal, tempo de experincia e cursos como professor, tempo de experincia e cursos na profisso
ensinada. O ndice de preparo pedaggico, gerado da mesma forma, inclui questes sobre treinamento, informaes e
preparo fornecido pela executora aos professores.
199
lanches e materiais didticos, o que compreensvel em um contexto de crise e de ausncia de
polticas sociais.
8.3 Consideraes sobre o caso do PLANFOR/RS
A anlise da implementao do PLANFOR no estado do Rio Grande do Sul demonstra
o quanto as possibilidades abertas pela estrutura flexvel do Plano permite diferentes arranjos, os
quais podem acentuar determinados aspectos conforme as diretrizes estaduais. Este ,
paradoxalmente, um dos maiores ganhos e um dos maiores riscos do Plano. Seus melhores
resultados so obtidos onde a sociedade civil mais fortalecida; porm, o contrrio tambm
verdadeiro. Por outro lado, o prprio Plano pode constituir-se em um elemento fomentador da
organizao da sociedade e da prtica de participao e co-responsabilidade social.
No caso analisado, a caracterstica de fomentar a participao de diferentes atores sociais
vai ao encontro das orientaes estaduais, sendo estimulada em todos os nveis e, inclusive,
integrada aos mecanismos de participao j existentes, como o caso do Oramento Participativo.
Por outro lado, embora concebido de maneira descentralizada, percebe-se, neste caso, uma forte
presena do Estado, que regula vrias instncias e cria mecanismos (como, por exemplo, o da
inscrio, que j faz a triagem dos candidatos de acordo com os critrios de prioridade de acesso)
para garantir o alcance dos objetivos considerados centrais.
O embaralhamento das fronteiras entre elaborao, implementao e execuo da
poltica outra caracterstica forte desta poltica. Nela est presente a possibilidade de
entrecruzamento desses momentos nos mbitos estadual e local, nos quais podem ser
incorporados diversificados atores sociais, em diferentes momentos, e com graus variados de
autonomia e possibilidades de interveno. Este um arranjo inovador do ponto de vista da
execuo de polticas pblicas. Contudo, o grau em que tais possibilidades abertas sero
utilizadas pode variar notavelmente de um estado para outro.
Enfim, o PLANFOR coloca possibilidades que, para serem efetivas, exigem um rigoroso
trabalho de formulao, superviso e controle nos nveis estadual e local a fim de garantir a oferta
de cursos e o tipo de qualificao afinadas com as suas diretrizes. As dificuldades a serem
200
enfrentadas poderiam ser agrupadas em trs tipos: (a) riscos na demanda, (b) riscos na execuo e
(c) outros riscos.
(a) Riscos na demanda
O momento de realizao da demanda um dos pontos crticos da poltica do
PLANFOR, mas tambm revela uma aposta, positiva, na capacidade dos atores locais de agirem
em prol dos interesses coletivos. O processo de construo da demanda exige, alm de uma boa
capacidade de articulao de diferentes setores e segmentos sociais, uma anlise minuciosa de
informaes e dados sobre o municpio/regio para garantir no apenas o atendimento de
necessidades imediatas, mas tambm uma perspectiva estratgica. Os principais fatores que
podem gerar distores na demanda apresentada so:
(a) a falta de organicidade das CME: a insero das comisses municipais e de seus
representantes nos municpios fundamental. De um lado, as CMEs necessitam de
legitimidade para envolver outros segmentos da sociedade no processo de definio
de demandas. De outro lado, o domnio da realidade local crucial na escolha dos
mecanismos a serem utilizados para captar a chamada demanda quente da sua
regio.
(b) riscos de uma demanda viciada: um dos riscos que existem que, uma vez
definida a demanda, a partir da se repita anualmente, com pequenas variaes, as
mesma solicitaes que seriam apenas atualizadas. Embora se possa at considerar
que, uma vez realizado um diagnstico do mercado de trabalho, o mesmo no
precise ser refeito anualmente, j que as mudanas no sistema produtivo no ocorrem
to rapidamente, absolutamente necessrio rever os cursos solicitados,
readequando a demanda s populaes-alvo e garantindo a diversificao dos cursos
ofertados.
(c) formao de uma rede de elaboradores profissionais de projetos de demanda: a
tarefa da construo de demanda e a elaborao de diagnstico sobre o mercado de
trabalho no uma tarefa simples, especialmente quando no uma prtica
institucionalizada a elaborao de projetos com justificativas e diagnsticos srios
como embasamento de pedidos de verbas. Portanto, no incomum a contratao de
201
servios de terceiros para elaborar os projetos, o que em princpio no seria um
problema, desde que mantida uma sintonia fina com a CME. Contudo, comeam a
surgir indicadores de que alguns destes projetos, elaborados por profissionais
contratados, repetem o mesmo tipo de diagnsticos e, o que pior, de demanda para
diferentes regies, o que seguramente se trata de uma improvvel coincidncia.
(b) Riscos na execuo
Na execuo, as principais dificuldades referem-se aos cursos oferecidos e capacidade
dos gestores de garantir uma oferta de qualidade e em conformidade com as diretrizes
estabelecidas pelo PLANFOR. O caso analisado do PLANFOR/RS especialmente interessante
nesse aspecto, pois demonstra que, apesar do esforo dos gestores para garantir uma oferta de
cursos diferenciada da tradicional e da mobilizao das CMEs, estimuladas a acompanhar e
exigir qualidade dos cursos ofertados, ainda persiste, em percentuais no desprezveis, uma oferta
bastante tradicional e, por vezes, em desacordo com as diretrizes estabelecidas. Os principais
riscos enfrentados na execuo podem ser agrupados da seguinte forma:
(a) difuso de cursos rpidos, baratos e com baixa qualidade: o controle sobre a
qualidade dos cursos que as executoras ministram um dos principais desafios a
serem enfrentados. O caso do PLANFOR/RS mostra que os cursos oferecidos como
parte de um projeto maior apresentavam qualidade superior daqueles demandados
isoladamente. Isso pode indicar que, quanto maior o envolvimento do demandante
com os cursos solicitados, melhores so os resultados obtidos nos mesmos.
(b) oferta dos mesmos cursos que so oferecidos no mercado: isso pode significar um
problema se os cursos no forem adequados ao pblico-alvo do Plano, ou se no
seguirem as diretrizes estabelecidas quanto presena de habilidades especficas,
bsicas e/ou de gesto nos mesmos. Portanto, o problema no reside no fato de
oferecer cursos disponveis no mercado, alguns dos quais de excelente qualidade e
reputao, mas sim de que essa oferta no seja adaptada aos propsitos do Plano e
sua populao-alvo.
202
(c) o uso de recursos do PLANFOR para promover aes que j vinham sendo
realizadas com outros recursos: esse aspecto, na verdade, refere-se menos
qualidade dos cursos e mais ao modo de utilizao dos recursos pblicos. O
problema aqui reside no fato de que, ao usar os recursos do PLANFOR para
desenvolver cursos que j vinham sendo realizados com outras fontes, os recursos do
FAT no estariam contribuindo para aumentar a oferta global de aes formativas na
Rede de Educao Profissional j existente, sendo apenas mais uma fonte para
desenvolver aquilo que j existia anteriormente.
(c) Outros riscos
Outros riscos que acompanham a poltica do MTE, e que podem ser agravados ou
minorados conforme o estado, so relativos ao uso poltico dos recursos e eficincia dos
mecanismos de gerenciamento, superviso e avaliao. Os dois aspectos esto intimamente
relacionados e eventuais falhas no ltimo podem elevar os riscos do primeiro. De uma parte, h
questes tcnicas envolvidas na criao de sistemas eficazes de gerenciamento, superviso dos
cursos e de avaliao do Plano. De outra, h interesses polticos, tanto no mbito estadual, quanto
no local, que podem enviesar a oferta dos cursos, privilegiando regies ou setores com melhor
trnsito poltico. Nesse sentido, a avaliao externa poderia funcionar como mecanismo de
controle e de freio ao uso indevido dos recursos do Plano. No entanto, essa possibilidade somente
ser efetiva se for garantida a iseno dessa avaliao e a adoo de medidas que conduzam a
redefinies a partir dos resultados da avaliao, evitando que a mesma tenha apenas a funo
formal de cumprir uma exigncia do Ministrio do Trabalho.
203
9. Similaridades e diferenas das polticas quanto
implementao
A anlise comparativa de ambas as polticas, em relao ao processo de implementao,
revela vrias diferenas significativas, ao contrrio do resultado a que se chegou quando as duas
polticas foram comparadas do ponto de vista de suas concepes, de suas diretrizes e de seus
objetivos, nos quais foram encontrados mais pontos consensuais entre elas do que a princpio era
esperado. Em grande parte, essas diferenas refletem as estratgias adotadas pelos
implementadores, mas no se pode esquecer que tais estratgias so largamente condicionadas
pelo desenho geral da poltica.
Vale retomar que, neste trabalho, considerou-se a implementao como parte do
processo de elaborao da poltica e, portanto, como locus de conflito e negociao, no qual os
mediadores desempenhariam um papel fundamental. Contudo, o espao de interveno dos
mesmos amplamente vinculado ao desenho da poltica e ao estabelecido acerca do seu grau de
autonomia e participao.
A percepo do papel dos implementadores, bem como de suas possibilidades e de seus
limites de atuao essencial para analisar as diferenas verificadas e que a seguir sero
apresentadas.
9.1 Prticas de gesto
A descentralizao uma das caractersticas das polticas pblicas desenvolvidas nos
anos 90, conforme analisado no Captulo 1. A questo da centralizao/descentralizao foi
abordada anteriormente em relao ao desenho de ambas as polticas, sendo agora retomada do
ponto de vista da implementao.
No caso do CEETPS/SP, a implementao da reforma foi conduzida de maneira
fortemente centralizada, particularmente em um primeiro momento, como confirmam diretores
204
de escolas entrevistados e o prprio Coordenador do Ensino Tcnico da Rede. Posteriormente,
foram realizados ajustes que abriram caminho para a incorporao, em especial, de diretores e
coordenadores de rea, na definio dos parmetros que orientariam as escolas na reformulao
da educao profissional. Finalmente, no mbito da execuo propriamente dita, no qual se
localizam as escolas, a incipiente descentralizao promovida ainda no apresentou resultados
concretos.
O PLANFOR/RS conduziu a poltica de forma descentralizada, mas resguardou um
espao de atuao do Estado. Este, atravs dos tcnicos da STCAS e do Departamento de
Trabalho, responsabilizou-se pela criao de mecanismos de orientao e suporte aos demais
atores envolvidos, pela definio das atribuies dos diversos nveis e atores envolvidos e pelos
mecanismos de superviso e controle da execuo da poltica, esta ltima compartilhada com as
CETPE e as CMEs.
Considera-se que, no que tange questo da centralizao/descentralizao, os
implementadores da poltica em ambos os casos CEETPS/SP e PLANFOR/RS eram dotados,
em maior ou menor grau, de autonomia para estabelecer o modo de conduo do processo. Para a
explicao da adoo de prticas mais centralizadas no caso do CEETPS e menos centralizadas,
no caso do PLANFOR/RS, lanam-se aqui algumas sugestes de interpretao. A primeira, que
extensiva s duas, relaciona-se com o grau de importncia atribudo
centralizao/descentralizao ainda no desenho da poltica. No caso do PLANFOR, a
descentralizao um dos trs princpios que regeram desde o incio a sua estruturao, criando
uma cadeia de estmulos sua utilizao. J no caso da reforma da educao profissional, desde o
princpio a poltica foi desenvolvida, pelo MEC e pela SEMTEC, com alto grau de centralizao.
Se, de um lado, isso no impede prticas mais descentralizadas no momento da implementao
(que so inclusive previstas nessa etapa), por outro, no produz um ambiente ou cultura da
descentralizao, no sentido de trat-la como princpio organizador da prtica.
A segunda sugesto relaciona-se com a importncia dos contextos polticos e sociais,
nos quais esto inseridos os implementadores, na conformao das estratgias por eles adotadas.
Nesse sentido, a estratgia de descentralizao prevista no PLANFOR nacional convergente
com a prtica de atuao dos gestores do Plano no Rio Grande do Sul, cujo governo estadual do
205
perodo analisado j havia estabelecido esse mesmo princpio para vrias outras polticas,
existindo, portanto, no apenas um ambiente propcio, mas tambm uma experincia acumulada
na conduo de polticas de cunho descentralizado. No caso do CEETPS, h uma outra situao,
igualmente particular, que est relacionada com a histria especfica do Centro Paula Souza, que
por ser uma instituio voltada ao ensino tecnolgico pde, atravs da reforma, resgatar a sua
identidade de origem e assumir um papel de protagonista no processo. Assim, a forma
centralizada de conduo do processo observada no CEETPS, mais do que expresso de uma
postura centralizadora dos implementadores, antes resultado da tomada de decises polticas e
estratgicas que priorizaram a implementao imediata da reforma, mesmo que isso implicasse
maior grau de centralizao.
A mobilizao de atores sociais relevantes ocorreu em graus bastante diferentes nas
duas polticas, sendo mais expressiva no PLANFOR. Contudo, isso precisa ser analisado
considerando-se as particularidades do desenho das duas polticas.
No caso do reforma da educao profissional, os atores do mbito local as escolas j
estavam incorporados, por definio, desde o princpio. A mobilizao dos atores sociais, nesse
caso, poderia ser lanada como uma estratgia de sensibilizao e de conquista de apoio
reforma. A execuo da poltica poderia se concretizar, como de fato se concretizou no caso
analisado, independentemente dessa mobilizao; ela apenas tornaria o caminho da
implementao mais suave e menos conflituoso.
O PLANFOR, ao contrrio, pressupe a mobilizao de atores sociais para funcionar;
sem eles no h Plano, pois a articulao de atores integrantes da rede de educao profissional
o princpio e a condio de seu funcionamento. Portanto, compreensvel e at natural, encontrar
um alto grau de mobilizao de atores sociais nesta poltica.
Associado mobilizao de atores sociais, a construo de coalizes de apoio assumiu
uma importncia significativamente maior na implementao do PLANFOR do que da reforma
da educao profissional, pelas mesmas razes acima expostas. Nesse aspecto, os gestores
estaduais do PLANFOR/RS demonstraram uma grande capacidade de negociao e de
articulao de parcerias com um leque de atores sociais muito diversificado. As escassas crticas
ao Plano no Estado refletem o quanto os implementadores foram bem-sucedidos em suas
206
estratgias de construo de coalizes de apoio, que se deu, em parte, atravs da incorporao de
todas os segmentos da sociedade no Plano, o que garantiu seu comprometimento para com seus
objetivos.
No caso do CEETPS/SP, a fraca percepo da importncia das coalizes de apoio,
mesmo no caso de uma reforma regida por lei, resultou na inexistncia de formulao de
estratgias e mecanismos para tanto. O fato de a reforma ter sido definida de maneira centralizada
no mbito central e de ser instituda via decreto j era fonte de problemas considerveis que
caberia ao CEETPS/SP enfrentar e contornar no momento da implementao. Por isso, a
construo de coalizes de apoio, nos nveis estadual e local, assumia uma importncia ainda
maior. De fato, a sua ausncia revelou-se, ao longo do tempo, um dos principais problemas na
implementao da reforma e traduziu-se em resistncias nas escolas e em conflitos no interior da
prpria Rede.
A criao de mecanismos efetivos de comunicao para difundir e discutir os
objetivos das polticas e para orientar os interlocutores na sua execuo uma dimenso que,
assim como a anteriormente analisada, fundamental para o sucesso de qualquer poltica,
independentemente de seu desenho mais geral. Essa iniciativa seria mais bem-sucedida se esses
mecanismos j estivessem em funcionamento desde o mbito central, pois isso se traduziria na
produo de eventos e documentos de apoio que facilitariam as tarefas dos implementadores.
Porm, mesmo isso no ocorrendo, como no caso do MEC, ainda assim possvel estabelec-los
no momento da implementao.
O PLANFOR/RS, auxiliado pela adoo dessa prtica no mbito central e, portanto,
contando com um vasto material produzido sobre o Plano, conseguiu levar adiante essa difcil
tarefa. Nesse sentido, tambm incrementou gradualmente os canais de comunicao com os
atores locais e, em especial, concentrou esforos para a capacitao dos mesmos, envolvendo
outras instncias governamentais (como a Fundao de Economia e Estatstica FEE), a equipe
de avaliao externa da UFRGS e a Unitrabalho.
O CEETPS/SP, por sua vez, no contava com documentos e materiais de referncia
produzidos no mbito central, mas tampouco estabeleceu como sua prioridade a criao de
mecanismos de comunicao com a comunidade escolar. Isso veio a ser feito somente a partir de
207
2000, atravs da realizao de seminrios regulares dirigidos aos diretores e coordenadores de
rea das escolas tcnicas, o que melhorou a comunicao e as relaes com esse segmento. No
entanto, no foram definidos outros mecanismos de comunicao direta com os professores e os
outros segmentos escolares (funcionrios, pais e alunos).
9.2 Caractersticas da execuo
A etapa da execuo representa o ponto culminante de qualquer poltica. por ela e para
ela que todos os esforos devem estar voltados. Nas polticas analisadas, a execuo ocorre na
esfera local, onde esto situadas, em um caso, as escolas e, no outro, os cursos de qualificao e
onde est tambm o pblico atingido diretamente pelas polticas, que deve usufruir dos resultados
proporcionados pelas mesmas. Todo o trajeto analisado at aqui desencadeado e s adquire seu
sentido pleno quando se concretiza no momento da execuo, ou seja, no momento da realizao
dos cursos. A eficincia das polticas, em ltima instncia, definida pelos resultados a
alcanados. E estes, por sua vez, dependem no apenas de uma definio precisa da estrutura e
contedos dos cursos, mas tambm dos mecanismos postos em funcionamento para assegur-los.
Para assegurar a qualidade dos cursos oferecidos e, por extenso, da formao
proporcionada aos alunos, cada uma das polticas analisadas lanou mo de mecanismos
especficos de acordo com suas particularidades e os problemas enfrentados.
No PLANFOR, a qualidade dos cursos bastante dependente do engajamento dos atores
sociais envolvidos, especialmente demandantes e executores, nos propsitos do Plano. Quanto
mais estreita a relao entre o pblico-alvo, os demandantes e os executores, maior a
probabilidade de serem oferecidos cursos de qualidade. Observou-se que os cursos com melhor
desempenho, segundo os relatrios da Avaliao Externa da UFRGS analisados anteriormente,
integravam projetos de qualificao mais amplos, nos quais, em geral, se verificava essa relao
mais prxima entre os demandantes e os executores e, principalmente, entre os demandantes e o
pblico ao qual se destinavam os cursos, o que permitia um maior conhecimento acerca das
especificidades do alunos e das necessidades de formao profissional existentes.
Por outro lado, entre os problemas que comprometem significativamente a qualidade dos
208
cursos esto a insuficiente capacitao e preparo pedaggico dos professores e a pouca ou
nenhuma disponibilidade de equipamentos nos cursos. Esses dois problemas no so passveis de
serem equacionados facilmente, como atesta o caso do PLANFOR/RS, no qual, a despeito dos
mecanismos criados para resolver essa questo, ela permaneceu colocando em xeque a
confiabilidade e o reconhecimento social dos cursos oferecidos pelo Plano.
Isso pode indicar um problema estrutural do Plano. O fato de a qualidade dos cursos ser
pouco permevel aos sistemas de controle estabelecidos pode estar relacionado com o desenho do
Plano. Anualmente renovam-se parte dos parceiros executores dos cursos e, ainda quando a
mesma instituio continua oferecendo cursos para o PLANFOR, isso no significa a
permanncia dos professores, uma vez que os mesmos no precisam pertencer ao quadro fixo de
pessoal das executoras. usual a contratao de professores somente para a realizao dos cursos
contratados pelo PLANFOR, o que dificulta o acmulo de conhecimento e experincia
pedaggica nas instituies. Por esse motivo, a cada ano, repetem-se os problemas relativos
capacitao e ao preparo pedaggico dos professores, exigindo novo investimento em
treinamento e capacitao tcnicas dos mesmos, o que tem ocorrido apenas nos projetos.
No Centro Paula Souza, os problemas que afetam a qualidade dos cursos so um pouco
diferentes. A questo da capacitao e do preparo pedaggico do corpo docente no um
problema; ao contrrio, um trunfo da reforma educacional, pois mesmo diante de situaes
adversas h um empenho dos professores para assegurar a qualidade dos cursos. Contudo, a
qualidade dos cursos comprometida pela falta de equipamentos nas escolas, o que poderia ser
minorado se todas tivessem acesso aos recursos do PROEP, o que no caso analisado no estava
ocorrendo, pois apenas algumas escolas haviam sido includas no PEP do Estado requisito que
as habilita a solicitar recursos. Adcionalmente, o sistema de remunerao por hora/aula dos
professores do Centro Paula Souza, por no prever um tempo para atividades extras a serem
desenvolvidas fora da sala de aula, representou um obstculo maior participao dos mesmos
nas definies que ocorreram nesse perodo transitrio da implementao da reforma. Nessa fase
da implementao foram estabelecidas as competncias especficas dos cursos oferecidos,
segundo as diretrizes curriculares nacionais (definidas no nvel central) e as competncias por
reas (definidas no nvel estadual pelo CEETPS/SP).
209
Todavia, o principal problema em relao qualidade dos cursos est no nvel tcnico,
que concentra as crticas em relao reforma e, mais especificamente, dualidade que instituiu
entre ensino mdio e profissional. A resoluo dessas questes implica a modificao da
legislao sobre a educao profissional e mdia vigente, o que deve ocorrer em breve, uma vez
que a partir da posse do Governo Lula iniciou-se o processo de rediscusso do decreto 2.208/97 e
de elaborao de uma proposta alternativa em face dos problemas identificados no mesmo.
Quanto ao tipo de formao oferecida, a anlise ser feita considerando os objetivos
explcitos e implcitos das duas polticas. Em relao aos objetivos das respectivas polticas,
observou-se que o PLANFOR/RS e o CEETPS/SP, com maiores ou menores problemas, esto
afinados com esses objetivos. No caso do CEETPS, foram identificados vrios problemas de
gesto na implementao da poltica, porm os cursos que esto sendo oferecidos, mesmo
considerando os problemas acerca da qualidade apontados anteriormente, apresentam um foco no
mercado e uma forte vinculao, em construo, com as demandas do segmento produtivo. Ao
longo deste trabalho buscou-se mostrar a centralidade que ambas as questes assumem no caso
da reforma da educao profissional, tanto nas suas diretrizes, suas concepes e seus objetivos
(Captulo 4) quanto na conduo de sua implementao (Captulo 7).
No caso do PLANFOR, vale retomar a anlise sobre a amplitude dos objetivos do Plano,
que permitem desde a incluso de aes voltadas qualificao em ocupaes especficas at
cursos voltados cidadania, e que podem abranger desde o segmento mais moderno da economia
at os grupos vulnerveis (ver Captulo 5). Assim, se se considera o eixo da insero no mercado
de trabalho, os resultados do PLANFOR/RS so bastante crticos. No entanto, o desempenho do
PLANFOR/RS altamente positivo se for tomada a questo considerada na anlise aqui
empreendida como o aspecto mais forte do Plano e, implicitamente, seu maior objetivo de
proporcionar aos segmentos vulnerveis oportunidades de qualificao, s quais eles no teriam
acesso por meios prprios.
9.3 Dificuldades identificadas na implementao
Ao longo do processo de implementao das polticas, tanto o PLANFOR/RS quanto o
210
CEETPS/SP promoveram ajustes visando a contornar as dificuldades encontradas ao longo desse
percurso. Isso indica uma atuao comprometida dos gestores que foram capazes de reconhecer
os problemas existentes e, mais ainda, buscar solues para os mesmos. Alguns desses problemas
foram minorados, ou at mesmo solucionados, enquanto outros permanecem como desafio para
os gestores das polticas.
No caso do CEETPS, vrias dificuldades enfrentadas podem ser sintetizadas na
necessidade de equacionar o problema de como promover mudanas em estruturas pr-
estabelecidas. Em outras palavras, a reforma da educao profissional incidiu sobre instituies
sociais fortemente estruturadas as escolas nas quais h uma forte cultura institucional e
profissional. A reforma, portanto, ao promover mudanas profundas nessas instituies, implica a
transformao das prticas institucionais e comportamentais estabelecidas.
J no caso do PLANFOR, os problemas colocam-se em torno da necessidade de
construir um arranjo inovador que implica uma maneira diferente da usual de relacionamento
entre Estado e sociedade civil. O Plano desenhado pressupondo o engajamento de um amplo e
variado leque de atores sociais em diversos nveis e depende, em vrios aspectos, da capacidade
de organizao da sociedade civil para alcanar resultados positivos.
Os dois casos exigiriam, assim, uma grande capacidade de articulao e de negociao
de interesses por parte dos implementadores. No caso da reforma da educao profissional
promovida pelo MEC, as reaes foram dirigidas tanto ao contedo da reforma quanto maneira
como ela foi definida no mbito central. Nesse sentido, a conduo da reforma no mbito
estadual poderia ser orientada de modo a contornar os problemas que j se colocavam
antecipadamente. Contudo, no CEETPS, as prticas de gesto analisadas anteriormente no s
foram incapazes de reduzir o nvel de conflito, como, em um primeiro momento, at o acirraram.
No caso do PLANFOR, a gesto do Plano no mbito estadual assume uma importncia
notvel. A sua capacidade de atuao na articulao dos atores sociais estaduais, na atribuio
dos papis dos mesmos, na orientao, no controle e na superviso so decisivos para garantir
resultados adequados aos objetivos do Plano e para aproveitar as possibilidades abertas pelo seu
desenho inovador. Entretanto, mesmo nos estados onde os gestores estaduais mobilizam todos os
seus esforos para desempenhar as funes acima referidas, isso no assegura o seu sucesso, ou
211
seja, a oferta de uma boa qualificao profissional, em parte devido aos limites relativos falta de
uma estrutura que propicie o acmulo de experincias.
Outro componente essencial, que no pode ser garantido pelos gestores estaduais, mas
apenas estimulado, a capacidade de articulao da sociedade civil, tanto no nvel estadual
quanto no local, onde de fato residem as maiores dificuldades. E justamente sobre os
municpios que repousa uma das tarefas mais importantes do Plano, qual seja, a de definio das
demandas, isto , dos cursos que sero oferecidos populao. Entretanto, uma vez definidos,
estes ainda dependem da capacidade dos executores para que a oferta, alm de afinada com a
demanda, apresente qualidade. De fato, como fica claro pela exposio, todos os nveis e todos os
atores envolvidos desempenham papis estratgicos e, como dificuldade adicional, todo o
caminho percorrido para garantir o melhor desempenho possvel deve ser refeito anualmente. Isso
explica por que o desempenho do PLANFOR pode ser to desigual em diferentes estados.
212
CONSIDERAES FINAIS
1. Desenvolvimento, competitividade econmica e excluso social
O desafio com o qual o pas ainda se defronta a promoo de um modelo de
desenvolvimento inclusivo. A partir desse objetivo, considera-se que o investimento em educao
bsica de qualidade uma obrigao do Estado e direito de todos. Igualmente, considera-se
estratgico para o pas o desenvolvimento do ensino superior e a transformao do sistema de
educao profissional em consonncia com as mudanas no sistema produtivo e com o projeto de
desenvolvimento nacional. Contudo, no se pode transformar a educao em panacia ou em
chave do xito para os problemas de desenvolvimento do pas. Os efeitos dos investimentos
nesse setor s sero efetivos se acompanhados pelo enfrentamento de outros problemas que
afetam de maneira drstica as possibilidades de o Brasil alcanar um padro de desenvolvimento
dinmico, sustentado e igualitrio para seus cidados.
Assim, os efeitos positivos para a promoo da eqidade que poderiam advir dos
investimentos pblicos e privados na educao so limitados pela elevao dos nveis de pobreza,
pela concentrao da riqueza e pela pssima distribuio de renda. Alm disso, a correlao
positiva, freqentemente estabelecida, entre a elevao dos nveis educacionais e a maior
capacitao cientfica e tecnolgica e o aumento da competitividade do pas comprometida por
uma insero desigual e subordinada na economia mundial.
Por outro lado, h ganhos significativos nesse processo se considerarmos que a educao
profissional passou por um processo de valorizao, deixando de ser vista como uma opo
menor ou destinada apenas aos segmentos mais pobres da sociedade. Hoje se reconhece que a
educao profissional necessria em qualquer campo de atuao, ao longo de toda a vida
profissional.
Uma vez abandonada a idia de que a qualificao profissional dirigida a um pblico
muito restrito, e aceita a perspectiva de que todos, em algum momento de suas vidas produtivas,
213
necessitaro recorrer a processos de aprimoramento profissional, via qualificao ou
requalificao, este tema torna-se um problema de todos. A positividade dessa mudana de
enfoque reside no fato de que, em primeiro lugar, no estamos debatendo uma poltica dirigida
para os outros, o que gera maior grau de envolvimento e preocupao com os resultados que
sero obtidos. Em segundo lugar, ao entender a qualificao como parte da vida profissional de
todos, ganha fora a idia do direito de acesso a um sistema de formao profissional de
qualidade, ou seja, da educao profissional como direito, tal como preconiza a OIT.
As duas polticas aqui analisadas desenvolvem-se no mesmo espao temporal e
deparam-se, como primeiro ponto comum entre ambas a ser destacado, com o mesmo contexto, o
que facilita o exame comparativo. O ponto de partida de ambas as polticas a avaliao das
mudanas processadas, em mbito nacional e internacional, nos sistemas de produo e de
trabalho, encabeadas pelo processo de reestruturao produtiva e de mudanas nas estruturas de
ocupao que apresentam novas demandas para os sistemas de formao profissional.
Considerou-se aqui que tais mudanas envolveram trs grandes movimentos, que
articuladamente buscavam proporcionar maior flexibilidade estrutura produtiva brasileira. O
primeiro o de reestruturao das empresas atravs: (a) da introduo de novas tecnologias; (b)
da adoo de estratgias de organizao e de gesto do trabalho caracterizadas por maior
flexibilidade funcional e (c) do enxugamento da estrutura das empresas com reduo dos nveis
hierrquicos. O segundo movimento o de extenso das prticas de terceirizao nas empresas,
que passam a ocorrer tambm em partes da produo, resultando na focalizao em atividades
consideradas estratgicas e na transferncia das demais para outras empresas. O terceiro
movimento, o de desenvolvimento de novas formas de relao interempresarial que incidem
sobre as redes intersetoriais e as cadeias produtivas.
Do ponto de vista do emprego e da ocupao viu-se, durante a dcada de 90, a
persistncia de problemas que desde o incio dos anos 80 afligiam o pas. A continuidade dos
altos nveis de desemprego, a proliferao de formas de ocupao em condies precrias e as
perdas salariais no cederam mesmo nos perodos em que se verificou crescimento da produo.
Esse fenmeno foi agravado pelo recuo das polticas de proteo social que fragilizaram os
mecanismos de regulao das relaes de trabalho, aumentando o leque de ocupaes precrias,
214
especialmente atravs do emprego sem carteira de trabalho assinada, e tambm das ocupaes de
autnomos, trabalhadores por conta-prpria e empregadores, em geral de micro e pequenas
empresas.
Um segundo aspecto que permeia ambas as polticas o novo ambiente institucional que
passa a balizar a atuao estatal e o padro de realizao de polticas pblicas em diferentes
esferas. Assim, nas duas esto expressas, com maior ou menor nfase, o comprometimento com a
descentralizao, a flexibilizao, o estabelecimento de parcerias, o envolvimento e a co-
responsabilizao da sociedade civil e do mercado.
2. Concepes e diretrizes das polticas de educao profissional
As concepes gerais das polticas do MEC e do MTE e suas diretrizes foram
estabelecidas, de um lado, considerando as questes acima apontadas e, de outro, de acordo com
a avaliao que os Ministrios faziam acerca dos desafios que as mesmas colocavam para a
formao profissional.
Ambos defendem que o sistema de formao profissional existente no pas tornara-se
incapaz de atender s novas demandas surgidas, tanto em termos quantitativos quanto
qualitativos, exigindo uma profunda reformulao nessa rea. Nos dois casos, a demanda assumiu
um papel de destaque, sendo que no PLANFOR expressa claramente nas diretrizes a adeso ao
formato de oferta puxada pela demanda. Portanto, sua definio ocorre no nvel local, sendo
atribuda s CMEs que, por sua insero nos municpios e/ou regies, seriam atores privilegiados
na captao da demanda quente.
No caso do MEC, esse modelo no to claro, mas h uma nfase, reiterada em diversos
momentos, sobre a necessidade de a oferta ser orientada pela demanda, embora se mantenha, em
linhas gerais, o modelo ofertista (no qual as instituies e/ou o sistema definem os cursos a serem
oferecidos). Nesse modelo, a captao da demanda ocorreria nos nveis estadual e local, atravs
do estreitamento dos laos entre escolas e empresas e da utilizao de estudos sobre o mercado de
trabalho.
215
Um segundo aspecto comum quanto s diretrizes a nfase na flexibilidade da formao
profissional a ser oferecida. Nos dois casos, h uma avaliao semelhante de que as instituies
de formao profissional devem preparar trabalhadores aptos a enfrentar sucessivas entradas e
sadas do mercado de trabalho e que devem ser propiciadas oportunidades para que eles possam
requalificar-se ao longo de sua vida profissional. Vale ressaltar que tal perspectiva apresenta
grande sintonia com o novo paradigma de formao profissional que se difundiu na Amrica
Latina nos anos 90, conforme apontado no Captulo 1
64
.
Nesse sentido, a reforma da educao profissional investiu na construo do que o
PROEP chama de um modelo de educao flexvel, capaz de se adaptar s exigncias do setor
produtivo. Nos cursos, a flexibilidade curricular foi estabelecida atravs da adoo do sistema
modular e, no conjunto do sistema, buscou-se uma flexibilidade estrutural que permitisse
complementaes entre os diferentes nveis oferecidos (bsico, tcnico e tecnolgico). No
PLANFOR, a questo da flexibilidade perpassa todo o Plano; porm, na dimenso aqui destacada
ela se d atravs da atribuio aos atores locais de autonomia para definir os cursos a serem
realizados, a carga horria, os contedos e as metodologias em conformidade com as suas
necessidades e com as diretrizes nacionais do Plano.
Considerando as diferenas entre ambos, pode-se destacar a orientao predominante do
MEC para o atendimento da populao jovem e adulta de pessoas inseridas no mercado de
trabalho e a formatao dos cursos observando as demandas do sistema produtivo, com vistas
insero dos egressos no mesmo. O PLANFOR privilegia o acesso dos segmentos vulnerveis,
com poucas chances de vir a se inserir no mercado formal. Dessa forma, fomenta o
desenvolvimento de aes voltadas para a gerao de renda, ao mesmo tempo em que integra a
qualificao profissional Poltica Pblica de Emprego e Renda.
Quanto ao modelo de formulao de poltica, o do MEC aproxima-se do tipo mais
clssico, no qual o Estado ainda opera como principal executor das aes de formao. A
concepo, as diretrizes dos cursos e o desenho da poltica so definidos no mbito central,
atravs de um corpo tcnico de especialistas. Observa-se ainda pouca capacidade de mobilizao

64
Ver especialmente a seo 1.2.3.
216
da sociedade e utilizao combinada de recursos legais (leis e decretos e hierarquia institucional)
e de recursos financeiros (via PROEP) para colocar a poltica em funcionamento.
O PLANFOR, por sua vez, tem como caractersticas centrais: (a) a descentralizao; (b)
a pouca estruturao da poltica com vistas a aumentar a flexibilidade da mesma; (c) o repasse
das atividades de execuo das aes formativas para a sociedade e o mercado; (d) a grande
capacidade de promover uma ampla mobilizao de atores sociais diversificados e (e) a utilizao
combinada de recursos financeiros e convencimento como principais estratgia para obteno de
adeses. Este um modelo que se tem difundido rapidamente por vrios pases da Amrica
Latina, sempre com os ministrios do trabalho assumindo um papel de destaque como articulador
das aes.
217
Quadro 10.1 - Comparao entre as polticas do MEC e do PLANFOR em relao s suas
concepes e diretrizes
Dimenses MEC MTE
Objetivos ! capacitar jovens e adultos para o
desempenho de atividades produtivas;
! formar profissionais de nvel mdio,
superior e de ps-graduao;
! especializar, aperfeioar e atualizar o
trabalhador;
! qualificar, reprofissionalizar e
atualizar jovens e adultos trabalhadores,
com qualquer nvel de escolaridade,
visando sua insero e ao seu melhor
desempenho no exerccio do trabalho.
! reduzir o desemprego e o
subemprego da PEA;
! combater a pobreza e a desigualdade
social;
! elevar a produtividade, a qualidade e
a competitividade do setor produtivo.
Instrumentos e
meios
disponveis
! legislao leis e decretos;
! financiamento via PROEP;
! fraco trabalho de convencimento.
! Financiamento;
! forte convencimento.
Rede/estrutura
organizacional
! o campo de influncia composto
pela rede de escolas tcnicas federais,
estaduais e particulares.
! mobilizao de instituies que j
atuam na rea de educao profissional e
utilizao das estruturas do Ministrio e
das Secretarias do Trabalho estaduais.
Estratgias de
implementao
! centralizada
! criao do PROEP
! descentralizada;
! criao do PLANFOR.
Atores
mobilizados
! sistema regular de educao;
! tcnicos do Ministrio;
! especialistas convidados;
! estmulo criao do segmento
comunitrio;
! pequena incorporao de atores
sociais relevantes.
! estrutura do MTE e das Secretarias;
! organizaes governamentais;
! organizaes no-governamentais;
! intelectuais e especialistas;
! entidades de formao profissional;
! alto grau de incorporao de atores
sociais relevantes.
Grau de
estruturao das
aes
! nvel tcnico: fortemente estruturado;
! nvel bsico: no-estruturado;
! nvel tecnolgico: indefinido.
! pouco estruturado.
Pblico-alvo ! jovens e adultos trabalhadores. ! foco nas populaes vulnerveis.
Relao com
mercado
! foco na demanda das
empresas/sistema produtivo;
! aes definidas de forma mista.
! foco na demanda do mercado;
! aes definidas pela demanda.
Influncias
observadas
! BIRD e BID;
! modelo tradicional ou clssico com
algumas mudanas.
! CEPAL, OIT e CINTERFOR;
! modelo difundido na Amrica Latina,
a partir do Chile.
FONTE: Elaborao prpria.
218
3. O processo de implementao
A implementao foi analisada como uma dimenso do processo de elaborao de
poltica. Assim, buscou-se identificar, de um lado, os momentos, os atores e os espaos de
tomadas de deciso e, de outro, reconstituir as estratgias de implementao utilizadas em cada
uma das polticas.
O MEC implementou a reforma da educao profissional em toda a rede institucional
que est sob sua influncia (isso significa toda a rede regular de escolas tcnicas, de qualquer
dependncia administrativa, centros de ensino superior tecnolgico e faculdades tecnolgicas) e
que , portanto, obrigada a seguir as diretrizes estabelecidas pelo nvel central. Para acelerar a
implementao da reforma e facilitar a obteno de adeses aos seus objetivos, o MEC criou o
PROEP, dotado de recursos prprios. Para incidir sobre o nvel bsico da educao profissional,
no-regulamentado e, portanto, fora da alada do MEC, o PROEP estrategicamente criou o
segmento comunitrio uma figura jurdica e o estimulou, atravs da disponibilizao de
recursos, a ofertar cursos de nvel bsico. Tais recursos so repassados pelo PROEP, uma vez que
isso no poderia ser feito diretamente pelo MEC, que constitucionalmente deve destinar suas
verbas para a rede pblica regular de ensino.
No processo de implementao da reforma educacional promovida pelo MEC, o
principal problema identificado e que contribuiu para elevar o grau de resistncia s mudanas
propostas, foi a pequena capacidade de construo de coalizes de apoio, de mobilizao em
torno dos objetivos da reforma e de incorporao dos atores sociais diretamente envolvidos na
mudana (diretores de escola, professores e alunos).
No caso do PLANFOR, a implementao da poltica um campo bastante aberto e com
muitas possibilidades de interveno nos diferentes nveis, com poder decisrio distribudo ao
longo da rede. Tal flexibilidade permite arranjos virtuosos, como no caso analisado, em que a
poltica pde ser transformada em espao de negociao, de aprendizado e de fomento
219
participao da sociedade na sua definio. No entanto, vale ressaltar, que esse tipo de arranjo
por ser fortemente dependente de uma eficiente conduo do processo e do engajamento dos
atores sociais envolvidos tambm pode elevar os riscos quando tais condies inexistirem
de haver demandas inadequadas s necessidades estratgicas da regio, de ocorrer oferta de
cursos com baixa qualidade ou que repetem o padro tradicional, alm dos problemas derivados
do uso clientelista dos recursos pblicos.
De modo geral, o PLANFOR notabilizou-se pela grande capacidade de mobilizao de
diferentes segmentos da sociedade em torno de sua proposta e por sua concepo flexvel e
descentralizada. Vale lembrar que sem essa articulao e mobilizao dos atores integrantes da
rede de educao profissional o Plano no existiria, pois no tendo uma rede institucional a ele
vinculado, so esses atores que o colocam em funcionamento, o que, sem desmerecer o trabalho
realizado, explica o esforo a investido. No caso do PLANFOR/RS, isso resultou na criao de
espaos para uma efetiva participao de diferentes atores sociais, com poder de deciso acerca
das aes formativas a serem desenvolvidas.
A implementao da reforma educacional no CEETPS/SP foi marcada por reaes e
conflitos, em parte agravados pela deciso de implementar rapidamente a reforma da educao
profissional, que teve incio logo aps a promulgao do Decreto 2.208/97. Essa deciso, tomada
em funo de avaliaes estratgicas e polticas do Centro Paula Souza, comprometeu o processo
de construo de coalizes de apoio e dificultou o estabelecimento de mecanismos de
comunicao com o segmento escolar. Assim, em um primeiro momento, a implementao da
reforma da educao profissional foi conduzida pelo CEETPS/SP de maneira bastante
centralizada, repetindo o que j fora observado em relao sua conduo no mbito central.
Posteriormente, mas depois de j instalado um clima de conflito na instituio, foram criados
mecanismos para incorporao de diretores e coordenadores de rea das escolas tcnicas no
processo de implementao, reduzindo um pouco as reaes reforma.
Se a construo de coalizes de apoio importante para a implementao de qualquer
poltica, no caso do Centro Paula Souza isso era ainda mais crucial, visto que as reaes
reforma j se manifestavam desde que ela foi instituda via decreto, interrompendo uma ampla
discusso em andamento sobre a educao profissional, na qual as escolas tiveram uma
220
participao ativa. Portanto, j havia uma situao de descontentamento tanto em relao ao
contedo da reforma quanto em relao maneira como a SEMTEC e o MEC conduziram a
questo.
No caso do PLANFOR/RS, ao contrrio, o xito obtido na construo de coalizes de
apoio e o estabelecimento de canais efetivos de comunicao com todos os atores sociais
envolvidos ajudam a entender o bom desempenho do Plano no Estado, nem sempre repetido em
outras regies do pas. A principal dificuldade na implementao do PLANFOR e que o caso
do Rio Grande do Sul ajuda a elucidar a grande dependncia que o Plano possui em relao
aos atores envolvidos e os seus respectivos desempenhos. Assim, todos os envolvidos, sem
exceo, devem estar altamente comprometidos com a obteno de bons resultados, pois, se
ocorrerem problemas em um dos nveis na demanda, no planejamento, na gesto ou na
execuo muito provvel que os resultados alcanados sejam comprometidos.
221
Quadro 10.2 - Comparao entre as polticas em relao implementao.
Dimenses Selecionadas CEETPS/SP PLANFOR/RS
Forma de gesto da
implementao
! centralizada, realizada pelo
CEETPS;
! h possibilidade de alcanar
maior grau de descentralizao.
! forte descentralizao;
! compartilhada por atores do
nvel local (CMEs e demandantes) e
estadual (CTPE e demandantes);
! resguardo do espao de atuao
do Estado.
Autonomia dos gestores
estaduais na conduo da
reforma
! existente . ! existente.
Atores mobilizados ! restritos rede institucional;
! criao do segmento comunitrio.
! grande diversidade de atores
envolvidos.
Espaos de atuao
previstos para os atores
sociais
! restrito s incumbncias legais de
cada um: redes estaduais implantam a
reforma nos estados e escolas
executam;
! execuo compartilhada entre
escolas e segmento comunitrio.
! nas diferentes fases da
implementao;
! participao no planejamento, na
gesto, na demanda, no controle, na
execuo e na superviso.
Construo de coalizes de
apoio
! baixa capacidade de construo
de coalizes de apoio.
! excelente capacidade de
construo de coalizes de apoio.
Comunicao ao longo da
rede
! baixo grau de comunicao;
! ajustes promovidos ao longo do
processo, especialmente, atravs da
realizarao de seminrios para
diretores e coordenadores de escolas.
! alto grau de comunicao;
! realizao de seminrios para
todos os atores sociais envolvidos;
! disseminao de documentos de
referncia e de dados regionais.
Forma de execuo das
aes propostas (dos cursos
de qualificao)
! direta, via rede institucional
(maior parte);
! compartilhada, via segmento
comunitrio (nvel bsico da E.P.).
! repasse da execuo de todas as
aes para o mercado e a sociedade.
Formao oferecida ! mais voltada ao atendimentos das
demandas das empresas.
! mais voltada ao fornecimentos
de cursos para segmentos
vulnerveis.
Consistncia da oferta com
objetivos das polticas
! consistente como o foco nas
demandas do setor produtivo.
! consistente com o objetivo de
proporcionar aos segmentos
vulnerveis chances de ter acesso a
cursos de qualificao.
Dificuldades enfrentadas ! alto grau de conflito;
! reao quanto ao contedo da
reforma (extrapola o mbito do
CEETPS);
! reao quanto forma de
conduo da reforma (no mbito
central e estadual);
! dificuldade para lidar com os
entraves comportamentais e
institucionais.
! o bom desempenho do Plano
depende da capacidade de
mobilizao e do comprometimento
dos atores sociais em todos os nveis;
! a renovao anual dos atores
envolvidos requer que o esforo para
garantir bons resultados repita-se
anualmente.
FONTE: Elaborao prpria.
222
4. A formao profissional proporcionada pelas duas polticas
Quanto aos resultados das polticas, obtidos na execuo e expressos na formao
profissional por elas oferecida, uma ressalva deve ser feita para tornar mais claro o que ser dito a
seguir. H duas formas de analisar a questo, dependendo do parmetro tomado. De um lado,
pode-se analisar o tipo de formao oferecida considerando os objetivos das polticas sem
descurar dos objetivos implcitos, para evitar ser capturado pelo discurso oficial e sua
consistncia com os mesmos. Esta foi a perspectiva seguida neste trabalho. De outro, pode-se
analisar a formao oferecida tomando como referncia as necessidades sociais e econmicas da
populao e/ou do pas. So duas perspectivas que implicam formas especficas de anlise e que
conduzem a resultados diferentes. Nos debates acerca das polticas de educao profissional em
andamento no Brasil esses dois enfoques tm-se embaralhado, gerando mais incompreenso
sobre elas do que avanos. Ambas so importantes, mas tm na sua origem problemas diferentes.
Quanto primeira questo, a formao profissional proporcionada pelas duas polticas
em face dos seus objetivos explcitos e implcitos, algumas observaes devem ser resgatadas em
relao qualidade dos cursos oferecidos. Observou-se que no PLANFOR/RS a qualidade dos
cursos foi um problema crtico, especialmente para aqueles voltados qualificao em ocupaes
especficas denominados de cursos isolados que foram demandados pelos municpios e que
responderam pelo maior nmero de matrculas. Os dois principais problemas identificados foram
a ausncia e/ou a pouca quantidade de equipamentos disponveis nos cursos e a insuficiente
capacitao e preparo pedaggico dos professores. Os cursos oferecidos dentro de projetos mais
amplos de qualificao, em geral originados por demandas supramunicipais dirigidas
segmentos especficos da populao, foram melhor avaliados.
Assegurar a oferta de cursos de qualidade , portanto, o principal desafio do PLANFOR,
pois, em ltima instncia, so os resultados obtidos na formao profissional que lhe conferem
significado e relevncia como poltica pblica. Assim, um desempenho fraco nessa dimenso no
s empalidece as conquistas alcanadas em outros momentos, como tambm compromete sua
prpria existncia. A anlise do caso do PLANFOR/RS pode revelar a dimenso desse problema,
uma vez que, apesar dos esforos do implementadores estaduais e dos mecanismos criados para
223
assegurar a qualidade dos cursos, esse problema vem-se repetindo anualmente.
A partir da anlise empreendida sugere-se, como hiptese-explicativa que a persistncia
dos problemas que afetam a qualidade dos cursos pode estar associada ao prprio desenho do
Plano. Em primeiro lugar, pela alta dependncia dos seus resultados ao grau de engajamento
obtido pelos diferentes atores sociais e, mais particularmente, ao uso que se faz das prerrogativas
abertas pela flexibilidade e pela autonomia com que os mesmos contam, como j foi apontado.
Uma evidncia que refora essa interpretao a de que os cursos que apresentaram melhores
resultados, aqueles que integram projetos, so justamente onde h maior proximidade entre
demandantes e executores. A segunda questo, tambm vinculada ao formato do PLANFOR, a
dificuldade de acumular conhecimento e experincia pedaggica nas instituies executoras,
tanto porque essas instituies nem sempre so as mesmas quanto porque os professores, na
maioria dos casos, so contratados por ocasio dos cursos. Assim, com a renovao de
professores e/ou executores, alm de se perder a memria anterior, so exigidos novos esforos
na preparao dos professores, o que ocorre mais freqentemente nos projetos do que nos cursos
isolados.
Por fim, todo o trabalho dos gestores do Plano, no sentido de comprometer demandantes
e executores e demais atores sociais com a qualidade dos cursos, tambm deve ser renovado
anualmente. H uma forte instabilidade em torno do desempenho dos cursos e, por extenso, do
prprio Plano, que pode gerar resultados muito diversificados nos diferentes estados e at no
mesmo estado de ano para ano.
No Centro Paula Souza, os problemas que afetam a qualidade dos cursos so diferentes,
mas alguns deles tambm esto relacionados a questes estruturais. Iniciando pelos aspectos
positivos, a reforma educacional no enfrenta os problemas anteriormente apontados em relao
aos professores que, alm de terem um melhor preparo pedaggico e tcnico, so, de modo geral,
bastante comprometidos com as instituies nas quais atuam e engajados na oferta de ensino de
qualidade. Um problema que afeta a qualidade dos cursos, mas que poderia ser sanado com
investimentos em todas as escolas tcnicas a da falta de equipamentos, essenciais em cursos de
qualificao profissional.
Um segundo problema de ordem estrutural e, portanto de soluo bem mais difcil
224
refere-se prpria reforma, especialmente dualidade instituda entre ensino mdio e
profissional e oferta dos cursos de nvel bsico. A separao entre ensino mdio e ensino
profissional apontada como um fator que compromete a qualidade dos cursos oferecidos no
nvel tcnico. Com o fim do ensino tcnico integrado, os alunos deixaram de ter contedos gerais
e bsicos que, alm de servirem de base para a aprendizagem dos contedos especficos e
tcnicos, propiciavam uma slida formao ao aluno. Tal fato agravado porque parte desses
alunos, em particular aqueles j inseridos no mercado de trabalho e que se encontram afastados
da escola, apresentam uma defasagem no domnio desses contedos gerais, o que os leva a terem
dificuldades maiores na aprendizagem dos contedos tcnicos e especficos.
Em relao aos cursos de nvel bsico, as objees so feitas quanto sua qualidade
(cursos curtos, voltados formao especfica, sem diretrizes curriculares) e sua contribuio
efetiva para elevao dos nveis de escolaridade e/ou capacitao tcnica, especialmente porque,
no existindo regulamentao curricular, no h mecanismos para assegurar sua qualidade.
A segunda maneira de analisar o tipo de formao oferecida foge do espectro de anlise
deste trabalho, mas sobre ela duas questes podem ser pontuadas a fim de que sejam tratadas em
pesquisas futuras sobre o tema. No Captulo 1, foram analisados os desafios colocados aos
sistemas de formao profissional no entrecruzamento de transformaes produtivas e excluso
social, em um novo marco de atuao do Estado. Assim, as estratgias adotadas pelas duas
polticas analisadas respondem e intervm sobre ambos os problemas. No caso do MTE com
maiores resultados no enfrentamento da excluso social e, no caso do MEC, com mais nfase nas
transformaes produtivas, atravs do atendimento das demandas das empresas por qualificao
profissional. evidente que nenhuma das polticas est alheia aos problemas existentes, mas cada
uma delas privilegia um conjunto de aspectos, o que no significa que no contemple as demais
questes, porm com menor nfase.
Em relao ao PLANFOR, chama ateno o fato de que, em sendo um programa de
qualificao profissional, seu melhor desempenho obtido, paradoxalmente, no combate
excluso social. Isso pode ser inferido, de um lado, a partir da constatao de que os segmentos
vulnerveis efetivamente tm acesso aos seus cursos e, de outro, dos fracos desempenhos obtidos
quando se considera a insero no mercado do trabalho. A questo que se coloca sobre a
225
pertinncia da inverso de recursos para a qualificao profissional em cursos que no
proporcionam uma formao profissional de qualidade, embora forneam outros e importantes
ganhos aos seus egressos.
Em relao ao MEC, inegvel que, aps a reforma da educao profissional,
especialmente em funo da separao entre ensino mdio e ensino profissional e da oferta de
cursos de nvel bsico, houve uma expanso significativa da oferta de qualificao. Contudo, a
qualificao agora oferecida nos nveis bsico e tcnico, que respondem pelo maior nmero de
matrculas, apresentam uma caracterstica mais operacional e perdas na qualidade,
comparativamente com o padro anterior de ensino tcnico integrado. O problema delicado e de
difcil soluo, sugerindo um impasse entre quantidade e qualidade. Desse modo, a questo
colocada se possvel (e atravs de quais mecanismos) contornar esse dilema, especialmente se
considerarmos a situao de crnica escassez de recursos exitente no pas.
5. Sistema ou sistemas de formao profissional?
A construo se no de um sistema de formao profissional, ao menos de um trabalho
conjunto em torno da questo da educao profissional parece ter estado no horizonte dos dois
Ministrios, mas essa inteno inicial no frutificou. Em 1995, houve um princpio de articulao
das duas polticas, que teve como nico resultado visvel a elaborao de um documento comum.
A partir da, essa incipiente ligao dissipou-se e as duas polticas foram desenvolvidas
paralelamente, embora simultneas.
De fato, os dois Ministrios passaram a disputar o espao de instncia articuladora do
conjunto da oferta de formao profissional existente no pas. O MTE o fez atravs do
PLANFOR, que apresenta entre seus objetivos a tarefa de articular toda a rede de educao
profissional j existente. Essa rede, ou REP, como a denomina o PLANFOR, existe apenas
virtualmente como forma de designar um conjunto de instituies que atuam na rea da
formao. Nessa rede, por definio, estaria inclusive o Sistema S e toda a rede do MEC, assunto
sobre o qual este ltimo nunca se manifestou, at porque ele prprio procurava estabelecer-se
como articulador da educao profissional no pas.
226
O MEC detm a competncia legal sobre a poltica educacional em todos os nveis, o
que, a partir da aprovao da LDB em 1996, inclu tambm a formao profissional, que passou a
ser considerada uma modalidade de educao. Mesmo no explicitando como seu objetivo, o
MEC passou atuar nessa direo. Para tanto, atribuiu SEMTEC a tarefa de estruturar e
regulamentar a formao profissional em todos os nveis, mesmo aqueles que a princpio esto
fora da sua alada, a qual abrangeria o ensino mdio e o tcnico. Logo, cada um por seus meios e
com os instrumentos que dispunham, ambos os Ministrios tentaram firmar-se no mesmo papel.
Portanto, no Brasil se constituiu um arranjo particular, caracterizado pela coexistncia
de trs sistemas independentes de educao profissional (MTE/PLANFOR, MEC/PROEP e
Sistema S). A coexistncia de sistemas independentes no necessariamente um problema,
porm a ausncia de articulao entre os mesmos, por vezes, conduz sobreposio de
iniciativas, o que pode ser questionado em uma situao em que os recursos so escassos. Como
exemplo disso, pode ser considerada a oferta de educao profissional de nvel bsico pelo MEC,
que muito pouco difere em termos de objetivos, de formato e de requisitos dos cursos
ofertados pelo PLANFOR. Assim, curiosamente, temos ao mesmo tempo trs sistemas de
formao profissional, dois geridos pelo setor pblico MEC e MTE e um pblico, mas com
gesto privada Sistema S e nenhum sistema no sentido rigoroso do termo.
Mesmo de forma desarticulada, a coexistncia dessas duas polticas governamentais teve
o efeito final de elevar significativamente o volume de aes dirigidas formao profissional no
pas, bem como diversificar a clientela atendida que inclui desde a formao voltada para os
segmentos produtivos mais modernos at as aes dirigidas aos segmentos excludos e
vulnerveis, passando pela expanso das aes voltadas ao assessoramento tcnico e
qualificao de pequenos e microempreendedores.
Como efeitos no-previstos inicialmente, mas de notvel impacto, destaca-se a criao
de um espao para o atendimento populao ocupada adulta no sistema regular de ensino e a
expanso e qualificao dos sistemas tripartite, como as CME, que foram criadas em grande parte
dos municpios do pas em funo do PLANFOR. Essas polticas tambm contriburam para o
acmulo de conhecimento acerca da formao profissional, multiplicando e diversificando os
tipos de aes propostas. Isso se deu tanto no PROEP, particularmente atravs do segmento
227
comunitrio, quanto no PLANFOR, em que pode ser citado, entre outros, o Programa Integrar,
hoje nacionalmente reconhecido tanto por sua qualidade quanto por seu carter inovador, que
articula elevao de escolaridade e qualificao.
228
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Subchefia para assuntos jurdicos.
MEDIDA PROVISRIA n 1.799-3, DE 18 DE MARO DE 1999. Presidncia da Repblica.
Subchefia para assuntos jurdicos.
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SPPE/ MTE. Guia PLANFOR 2000. Braslia, abril, 2000.
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ENTREVISTAS GRAVADAS:
FIOROTI, Ivo Assunto: Implantao do PLANFOR no Rio Grande do Sul. Diretor do
Departamento do Trabalho da Fundao Gacha de Trabalho e Assistncia Social (STCAS).
Entrevista concedida autora. Porto Alegre: outubro de 2000. Entrevista gravada em 1 fita K7
(120 min) pps stereo.
BERGER, Ruy Leite. Assunto: Reforma do Ensino Mdio e Tcnico. Secretrio da SEMTEC.
Entrevista concedida autora. Braslia: 12.11.2001. Entrevista gravada em 1 fita K7 (120 min)
pps stereo.
LEITE, Elenice Monteiro. Assunto: PLANFOR. Representante do MTE, indicada pelo Secretrio
da SPPE. Entrevista concedida autora. So Paulo: outubro de 2001. Entrevista gravada em 2
fitas K7 (120 min) pps stereo.
SPEZIA, Domingos. Assunto: PROEP. Diretor Executivo do PROEP. Entrevista concedida
autora. Braslia: 12.11.2001. Entrevista gravada em 1 fita K7 (120 min) pps stereo.
Entrevista 1. Assunto: Implementao da Reforma do Ensino Tcnico no Centro Paula Souza
(CEETPS/SP). Entrevista concedida autora pelo Sr. Almrio Arajo, Coordenador do Ensino
Tcnico do Centro Paula Souza. So Paulo:17/04/2001. Entrevista gravada em 1 fita K7 (120
min) pps stereo.
Entrevista 2. Assunto: Implementao da Reforma do Ensino Tcnico no Centro Paula Souza
(CEETPS/SP) continuao. Entrevista concedida autora pelo Sr. Almrio Arajo,
Coordenador do Ensino Tcnico do Centro Paula Souza. So Paulo: 08/05/2001. Entrevista
gravada em 1 fita K7 (120 min) pps stereo.
Entrevista 3. Assunto: Implementao da Reforma do Ensino Tcnico em Escola Estadual do
Centro Paula Souza (CEETPS/SP). Entrevista concedida autora por Diretor de Escola Tcnica
Estadual do Centro Paula Souza. So Paulo: maio/2001. Entrevista gravada em 1 fita K7 (120
min) pps stereo.
Entrevista 4. Assunto: Implementao da Reforma do Ensino Tcnico em Escola Estadual do
Centro Paula Souza (CEETPS/SP). Entrevista concedida autora por Vice-Diretor de Escola
Tcnica Estadual do Centro Paula Souza. So Paulo: maio/2001. Entrevista gravada em 1 fita K7
(120 min) pps stereo.
Entrevista 5. Assunto: Implementao da Reforma do Ensino Tcnico em Escola Estadual do
Centro Paula Souza (CEETPS/SP). Entrevista concedida autora por Diretor de Escola Tcnica
Estadual do Centro Paula Souza. So Paulo: junho/2001. Entrevista gravada em 1 fita K7 (120
min) pps stereo.
Entrevista 6. Assunto: Implementao da Reforma do Ensino Tcnico em Escola Estadual do
Centro Paula Souza (CEETPS/SP). Entrevista concedida autora por Coordenador Pedaggico
de Escola Tcnica Estadual do Centro Paula Souza. So Paulo: junho/2001. Entrevista gravada
em 1 fita K7 (120 min) pps stereo.
243
PALESTRAS:
BERGER LEITE, Ruy. Secretrio da SEMTEC/MEC at janeiro de 2003. A nova educao
profissional. So Paulo, Parlatino, de outubro de 2001. Palestra ministrada no Congresso da
Educao Profissional. Palestra gravada em 1 fita K7 (90 min) pps stereo.
CORDO, Francisco. Membro do Conselho Nacional de Educao e Relator das Diretrizes
Curriculares para o ensino tcnico. A nova educao profissional. So Paulo, Parlatino, de
outubro de 2001. Palestra ministrada no Congresso da Educao Profissional. Palestra gravada
em 1 fita K7 (90 min) pps stereo.