Argelina Figueiredo & Fernando Limongi

Revista Brasileira de Cincias Sociais, n 29, 1995, pp. 175-200.

MUDANA CONSTITUCIONAL, DESEMPENHO DO LEGISLATIVO E
CONSOLIDAO INSTITUCIONAL


Este captulo tem por objetivo estudar as relaes entre os poderes Executivo e Legislativo e as
consequncias do padro existente existente de relao entre esses dois poderes para a estruturao do
Poder Legislativo. O perodo coberto pelo estudo tem incio com a promulgao da Constituio de 1988.
Analisando o marco legal criado e a produo legal, este texto procura contribuir para um melhor
entendimento do sistema poltico brasileiro em uma de suas dimenses menos estudadas, as relaes entre
os Poderes Executivo e Legislativo enquanto geradores de normas legais.
A Constituio de 1988, no que diz respeito ao Poder Legislativo, aprovou dois conjuntos
distintos e, pode-se dizer, contraditrios de medidas. De um lado, os constituintes aprovaram uma srie de
medidas tendentes a fortalecer o Congresso, recuperando assim os poderes subtrados do Legislativo ao
longo do perodo militar. De outro lado, a Constituio de 1988 manteve muitos dos poderes legislativos
com os quais o Poder Executivo foi dotado ao longo do perodo autoritrio. Desta forma, no foram
revogadas muitas das prerrogativas que permitiram ao Executivo dirigir o processo legislativo durante o
regime militar.
H, portanto, uma continuidade legal, pouco notada diga-se de passagem, entre o perodo
autoritrio e o atual. Os poderes legislativos obtidos pela presidncia ao longo do regime autoritrio no
foram revertidos. Como seria de se esperar, esta continuidade tem efeitos sobre a produo legal do
perodo estudado. Os dados levantados mostram que o Poder Executivo, em razo dos poderes legislativos
que possui, comanda o processo legislativo e, dessa forma, mina o prprio fortalecimento do Congresso
2
como poder autnomo. O resultado a atrofia do prprio Legislativo e a predominncia do Executivo,
principal legislador de jure e de fato
1
.
Nesses termos, a hiptese segundo a qual o Legislativo se constitui em obstculo ao do
Executivo no encontra apoio quer se olhe para o marco legal, quer se olhe para a produo legal. As
evidncias apontam na direo oposta: antes que obstculo, o Congresso se revela disposto a facilitar a
tramitao das matrias presidenciais e, sobretudo, a remover possveis obstculos a ao presidencial.
O texto organizado da seguinte forma. A primeira parte discute o quadro institucional que regula
o funcionamento do Poder Legislativo e, em especial, suas relaes com o Poder Executivo. As partes
segunda e a terceira contm a anlise da produo legal no perodo ps constituinte; a segunda mostra a
preponderncia.do executivo no processo legislativo, privilegiando as vantagens institucionais que
explicam isso; a terceira explora os aspectos organizacionais prprios da Cmara dos Deputados e sua
contribuio para o estabelecimento do padro observado. nas relaes executivo-legislativo. A ltima
parte a concluso, resume os principais pontos mostrados no decorrer do trabalho e discute seus efeitos
sobre o papel do legislativo no processo de tomadas de decises
2
.

1
Em um trabalho comparativo de regimes presidenciais na Amrica Latina, Shugart e Carey (1991) apontam
alguns efeitos dos poderes legislativos do presidente sobre o papel do Legislativo e o sobre o sistema poltico.
2
Krehbiel (1991) a mais importante referncia da abordagem analtica que privilegia o papel da organizao
legislativa, ou seja, a alocao de recursos e direitos a parlamentares, na produo de resultados polticos.
3
O QUADRO INSTITUCIONAL

Com a Constituio de 1988, o Congresso recuperou muitos dos poderes subtrados pelas
sucessivas reformas constitucionais impostas pelos governos militares. Mais do que isto. Em diversos
pontos, o Congresso teve seus poderes ampliados em relao queles consagrados pela Carta de 1946. A
nova carta permite ao Congresso contribuir de maneira efetiva para a formulao de polticas pblicas.
Nesse sentido, a mais importante das conquistas do Congresso consagrada pela Nova Carta , sem
dvida, a redefinio de sua participao no processo oramentrio e no controle das finanas pblicas.
Como fartamente sabido, os governos militares restringiram ao mnimo a atuao do Legislativo nessa
rea. Entre as novas atribuies e poderes reservados ao Legislativo cabe destacar a maior abrangncia
dos oramentos a serem enviados pelo Executivo apreciao do Legislativo, a capacidade ampliada deste
ltimo emendar o oramento enviado, o fortalecimento do Tribunal de Contas e a maior participao do
Congresso na nomeao dos membros desse Tribunal.
Outras medidas, menos abrangentes, tambm apontam para o fortalecimento do Legislativo
vis-a-vis o Executivo. Por exemplo: a derrubada do veto presidencial passou a depender do voto da
maioria absoluta e no mais de dois teros. Ainda neste captulo, a abrangncia do prprio veto
presidencial foi circunscrita: o veto no pode mais incidir sobre palavras isoladas.
O fortalecimento do Legislativo se faz notar ainda na definio das reas em que foi reservada a
este competncia exclusiva para legislar. O caso mais conspcuo nesse aspecto se encontra no captulo
referente apreciao das concesses para explorao de servios de radiodifuso e televiso. A
limitao aos poderes amplos do Executivo se encontram ainda na capacidade do Congresso Nacional de
"sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de
delegao legislativa" (Art 49,V).
Vale notar ainda que os constituintes no deixaram de atentar para a modernizao institucional
necessria para o desempenho adequado e eficiente desses novos poderes. A principal medida adotada
com este fim foi a de dotar as Comisses Permanentes, em casos pr determinados, de poder para aprovar
projetos de lei em carter definitivo. o chamado "poder terminativo" das comisses. Por meio dessa
prerrogativa, o princpio da diviso do trabalho embutido no sistema de comisses foi levado s suas
ltimas consequncias: as comisses podem aprovar legislao dispensando a manifestao explcita do
plenrio. Essa inovao foi saudada pelos constituintes como avano institucional sem par, capaz de
redefinir as prticas de trabalho do Congresso. Atravs dessa inovao institucional se evitaria a
4
centralizao dos trabalhos em plenrio, permitindo, assim, desafogar a pauta. Esperava-se, portanto, que
o poder terminativo das comisses viesse a tornar o Congresso mais eficiente e produtivo
3
.
Tudo isso bastante conhecido e tende a ser sublinhado de maneira enftica tanto pelos atores
envolvidos no processo como por analistas. Nos termos em que tendem a ser postas, as novas
prerrogativas citadas acima so apresentadas como marcos que permitem distinguir com clareza dois
momentos: o passado autoritrio de aviltamento do Poder Legislativo, de um lado, e, de outro, o presente
democrtico de afirmao da autonomia do Congresso. Menos notado, no entanto, que muitos dos
poderes legislativos obtidos pelo Poder Executivo ao longo do perodo autoritrio no foram suprimidos
pela Constituio de 1988. Vejamos.
Ainda que redefinida e conferindo menores poderes ao presidente, a capacidade de editar Medidas
Provisrias pode ser vista como a manuteno do poder presidencial de editar Decreto-Leis. A
Constituio de 1967, em seu Artigo 58 dotou o Presidente com o poder de editar Decreto-Leis em casos
de "urgncia ou relevante interesse pblico". De acordo com o texto legal, o Decreto-Lei entrava em vigor
com sua publicao e o prazo para sua apreciao pelo Congresso era de 60 dias, ao fim desse periodo, o
projeto era automaticamente aprovado por decurso-de-prazo. Ademais, no eram aceitas emendas e a
rejeio do projeto no invalidava seus efeitos durante o perodo de sua vigncia.
O Artigo 62 da atual Constituio capacita o presidente a editar medida provisria com fora de
lei a ser apreciada pelo Congresso Nacional em 30 dias. Ao contrrio do que ocorria com o Decreto-Lei, a
no manifestao implica na perda de efeito legal da medida. Em caso de rejeio, cabe ao Congresso
regulamentar as relaes decorrentes da aplicao anterior do ato, admitindo-se a possibilidade de declarar
seus efeitos nulos desde sua edio. Uma outra diferena importante reside no fato do Congresso poder
emendar a medida editada pelo presidente.
Conquanto as diferenas sejam importantes e no destitudas de efeito prtico, inegvel a
existncia de uma continuidade entre o instituto do Decreto-Lei e o da Medida Provisria. Acima de tudo
porque o Executivo no depende do Legislativo para que atos legislativos de sua autoria entrem em vigor.
A Medida Provisria, no h dvidas, abre maior possibilidade interveno do Legislativo cuja ao, no
entanto, h de ser sempre reativa. Vale notar ainda que a reedio da Medida Provisria no vedada.
Assim, a no apreciao no equivale rejeio. Em termos prticos, evitando o quorum para a apreciao

3
Ver discurso do Deputado Pimenta da Veiga em defesa da emenda (Dirio da Assemblia Nacional
Constituinte de 18/03/88). O relator, deputado Bernardo Cabral, apresentou parecer contrrio emenda,
argumentando que no se tratava de matria constitucional. Cabral foi derrotado por 334 a 67 votos.
5
das medidas provisrias e reeditando as mesmas, o Executivo acaba por contar com um sucedneo para o
decurso de prazo.
Durante o regime militar, o Presidente foi dotado da capacidade de solicitar, unilateralmente,
regime de tramitao extraordinria para os projetos de lei de sua autoria. Mais especificamente: o
Presidente poderia definir os prazos mximos dentro dos quais o Legislativo deveria se manifestar sobre a
matria enviada. Alm disso, a ausncia de manifestao no prazo estipulado implicava na aprovao do
projeto. Tal prerrogativa, ausente do texto constitucional de 1946, foi acrescida ao rol dos poderes
legislativos presidenciais j em 1964 e foi mantida, com algumas alteraes, em todos os textos legais do
perodo. A Constituio de 1988 garante ao presidente a prerrogativa de solicitar urgncia para os projetos
de lei que inicia, o que significa que no caso de "a Cmara dos Deputados e [de] o Senado Federal no se
manifestarem, cada qual, sucessivamente, em at quarenta e cinco dias, sobre a proposio, ser essa
includa na ordem do dia, sobrestando-se a deliberao quanto aos demais assuntos, para que se ultime a
votao" (Art 64 pargrafo 2o.).
Uma vez mais, verifica-se que a continuidade no absoluta. A legislao do perodo autoritrio
estabelecia que o silncio do Congresso implicava a aprovao da matria enviada. A atual Constituio
fora a manifestao do Congresso, seja para rejeitar, seja para aprovar. Isto , no h como obstruir a
tramitao das matrias consideradas importantes pelo presidente que, dessa forma, tem a capacidade de
ditar unilateralmente a agenda de trabalhos legislativos.
Mesmo onde os Poderes do Legislativo foram mais ampliados, a saber, na rea relativa a matrias
oramentrias e tributrias, os novos poderes do Congresso no podem ser sobreestimados. Em primeiro
lugar, vale notar que enquanto a Constituio de 1946 estabelece que a iniciativa destas matrias
compartilhada pelo Executivo e Legislativo, a Constituio de 1988 confere o monoplio da iniciativa
dessas matrias ao Executivo. O ponto relevante porque, como se trata de matria que deve obedecer
exigncias do calendrio, o momento de introduo da matria pode ser usado estrategicamente de forma
a diminuir a margem de manobra deixada ao Legislativo
4
.

4
O Pargrafo 5. do Artigo 166 faculta ao Presidente modificar a mensagem de oramento enviada enquanto a
votao deste no tiver se iniciado. Nesse caso, todo o processo de apreciao da lei se reinicia. Nos ltimos cinco
anos, uma mdia de 3 propostas oramentrias por ano foi enviadas ao Congresso. Por isso, a proposta oramentria
relativa ao ano de 1994 s foi votada no ms dezembro desse mesmo ano. V-se, assim, que as oportunidades para o
comportamento estratgico do executivo so muito grandes. Uma vez mais, temos um instituto herdado do perodo
autoritrio e no presente na Constituio de 46.
6
Ainda relacionado a esse ponto, vale notar que todas as Leis de Diretirzes Oramentrias
aprovadas pelo Congresso estabelecem que, no caso de no cumprimento dos prazos para aprovao do
oramento, o Executivo est automaticamente autorizado a efetuar gastos razo de 1/12 ao ms do
oramento enviado
5
. Dessa forma, o Legislativo abre mo de seu principal poder de barganha na
negociao do oramento. As consequncias da no aprovao do oramento passam a ser mnimas. De
fato, usando desse mecanismo o Executivo pode se ver livre da participao do Legislativo na elaborao
do oramento.
Como mostra o exemplo da Leis de Diretrizes Oramentrias, a anlise das linhas de continuidade
entre o perodo autoritrio e o atual no se esgotam no marco constitucional. Nesse sentido, vale observar
que o Regimento Interno da Cmara, elaborado aps a promulgao da Constituio e justificado a partir
da necessidade de adequar a organizao interna do Poder Legislativo ao novo marco constitucional,
pouco contribuiu para alterar as prticas e costumes a regular o trabalho legislativo. Grosso modo e
abusando da generalizao, o processo legislativo continua dirigido e controlado por um nmero restrito
de parlamentares, os membros do Colgio de Lderes, e converge quase exclusivamente para o plenrio,
em detrimento ao trabalho das comisses.
Correndo o risco de algum exagero, podemos dizer que esse mesmo padro de funcionamento
caracterizou a Cmara de Deputados ao longo do perodo autoritrio. Os institutos do voto de liderana,
do fechamento de questo e da fidelidade partidria, como sabido, garantiram o papel de destaque s
lideranas partidrias ao tempo que esvaziavam o plenrio e tornavam praticamente desnecessria a
participao individual dos deputados.
Os trabalhos constituintes acabaram por consagrar um padro excessivamente centralizado de
direo dos trabalhos legislativos. No aqui o lugar adequado para historiar esse tortuoso processo
6
.
Basta recordar que a interpretao do Regimento Interno da ANC sustentada de forma vitoriosa pelo
Centro abriu a oportunidade para a ocorrncia dos chamados "buracos negros"
7
. Como a incluso de

5
Vale esclarecer que o relator da primeira LDO foi o deputado Jos Serra. Antonio Srgio Rocha nos
esclareceu sobre este e vrios outros pontos sobre prtica oramentria.
6
Sobre esse ponto, ver Jobim , Cebrap (1991).
7
Como sabido, a reinterpretao do Regimento Interno da Constituinte obtida pelo Centro fez com que,
praticamente, os trabalhos retornassem estaca zero. Sobretudo, retirou o Ante-Projeto da Comisso de
Sistematizao da condio de status quo ao qual emendas so apresentadas. Nessa condio este texto s seria
modifiacado se a emenda apresentada obtivesse maioria. O Centro, atravs do instituto do destaque para votao em
7
qualquer texto passou a depender do voto favorvel da maioria, ficou colocada a possibilidade de que
nenhuma das alternativas propostas para uma dada matria fosse aprovada. Em se tratando de matria
eminentemente constitucional, ter-se-ia como resultado o referido "buraco negro". Alm desse risco, o
processo de votao poderia se tornar proibitivamente longo, dado o nmero de destaques a serem
votados. Dessa forma, imps-se a criao de um grupo que preparasse e coordenasse os trabalhos de
plenrio. A esse grupo, formado basicamente pelos lderes partidrios, cabia fundir e/ou selecionar as
emendas que viriam a voto em plenrio. Isto , as votaes em plenrio eram antecedidas pelos chamados
acordos de liderana, costurados nas referidas reunies dos lderes
8
.
Embora no previsto no Regimento Interno vigente, o encerramento dos trabalhos constituintes
no fez com que as reunies e acordos de liderana perdessem sua importncia. Para citar apenas um
exemplo, ao dar incio ao longo processo de apreciao do projeto de Regimento Interno, o Presidente da
Mesa, Deputado Paes de Andrade, esclarece que os critrios a nortear a votao foram estabelecidos a
partir de acordos entre a Presidncia da Mesa e as Lideranas
9
.
O Regimento de 1989 institucionalizou o Colgio de Lderes
10
. Composto pelo Presidente da
Cmara, lderes da Maioria, da Minoria, dos Partidos e dos Blocos Parlamentares
11
, o regimento confere
ao Colgio de Lderes estatuto de um rgo auxiliar da Mesa Diretora da casa nas principais tarefas
relativas organizao dos trabalhos legislativos. Em especial, cabe a esse colegiado, juntamente com o

separado, conseguiu que cada um dos artigos contidos no Ante-Projeto dependesse da aprovao explicita da
maioria. Ver Nelson Jobim, op.cit.
8
As lideranas selecionavam as emendas a serem submetidas a votos, fundiam o texto das emendas existentes
e estabeleciam acordos que permitiam superar os impasses surgidos.
9
A fala de Paes de Andrade merece ser reproduzida:"Consoante o entendimento desta Presidncia com as
Lideranas e ainda com observncia dos preceitos regimentais, ficaram estabelecidos os seguintes critrios que
nortearo o processo de votao: a) Votao do substitutivo; b) Votam-se os grupos de emendas no destacadas, com
parecer favorvel; c) Votam-se os grupos de emendas no destacadas, com parecer contrrio. Fica assim encerrado o
primeiro turno de discusso e votao da matria" (DCN, 28/04/1989, pp2820).
10
No sem alguma disputa. De um lado, a Mesa se bateu pela no institucionalizao do Colgio de Lderes
enquanto, de outro lado, pequenos e mdios partidos procuraram garantir que as deliberaes desse colegiado se
dessem por consenso. Ambos os lados foram derrotados por uma aliana do PFL, PMDB e PSDB.
11
Os Lderes de Partido que participam do Bloco Parlamentar e o Lder do Governo tem direito a voz mas no
a voto. Somente os partidos com mais de 1/100 (isto , 6 deputados) da representao tem assento neste Colgio.
8
Presidente da Mesa, a elaborao da agenda com a previso das proposies a serem apreciadas no ms
subsequente, em conformidade com a qual o Presidente designa a Ordem do Dia (RI, art. 17 I S, T).
O papel de destaque dos lderes partidrios no depende exclusivamente do Colgio de Lderes. A
influncia dos Lderes na determinao da pauta dos trabalhos depende tambm do reconhecimento do
peso ponderado de suas assinaturas para efeitos de requerimentos, pedidos de destaques, apresentao de
emendas etc. Nestes casos, a manifestao do Lder tomada como manifestao de sua bancada
12
.
Assim, os Lderes se encontram em posio privilegiada para influenciar na direo dos trabalhos
legislativos.
A influncia decisiva do Colgio de Lderes na determinao da agenda decisria se d, em geral,
por intermdio do instituto da tramitao urgente. De acordo com o Artigo 151 do Regimento Interno, o
regime de tramitao pode ser alterado de ordinria para especial no caso de matrias "reconhecidas, por
deliberao do Plenrio, de carter urgente"
13
. Em termos prticos, a aprovao da solicitao de urgncia
significa que a matria retirada da Comisso e includa na ordem do dia para apreciao pelo plenrio.
H dois tipos de tramitao especial que precisam ser distinguidas: a urgncia e a urgncia
urgentssima. Enquanto a primeira implica a incluso da matria na Ordem do Dia da sesso seguinte
14
, a
urgncia urgentssima implica na "incluso automtica na ordem do dia para discusso e votao imediata
ainda que iniciada a sesso". A urgncia urgentssima, estabelece o Artigo 55 do Regimento Interno, se
aplica a "matrias de relevante e inadivel interesse nacional".
O requerimento de urgncia pode ser encaminhado por lderes partidrios, com a assinatura destes
tendo peso ponderado pelo tamanho das bancadas que representam
15
. Na prtica a urgncia tende a ser

12
Notar que tal no siginifica a permanncia do voto de liderana. Na Cmara dos Deputados o voto de
liderana foi suprimido. Permaneceu, no entanto, no Senado e no Congresso Nacional. Neste ltimo porque, em
virtude da ausncia de um regimento prprio, o Regimento do Senado tem precedncia sobre o da Cmara.
13
H matrias, que por sua natureza, tramitam sempre em regime de urgncia, o caso de matrias como
declarao de guerra e paz.
14
Isto significa que a matria , por assim dizer, retirada da Comisso a que fora envidada e discutida
diretamente em plenrio. Considerados todos os recursos possveis, aps a aprovao do pedido de urgncia, a
entrada da matria na Ordem do Dia pode ser retardada por, no mximo, duas sesses.
15
De acordo com o Artigo 154 do Regimento Interno, o requerimento de urgncia ser submetido a deliberao
do plenrio quando apresentado por a) 2/3 dos membros da Mesa, quando se tratar de matria da competncia desta;
9
deliberada nas reunies do Colgio de Lderes
16
. Os lderes submetem o requerimento a plenrio e, quando
h acordo entre eles, obtm a aprovao tranqila deste via votao simblica.
Dessa forma, incontestvel o controle exercido pelo Colgio de Lderes sobre a pauta dos
trabalhos legislativos
17
. Como veremos em detalhe na seo seguinte, o recurso tramitao urgente,
assim como a urgentssima, mostrou-se freqente, de tal sorte que a maior parte das matrias aprovadas
tendem a tramitar sob este regime. Os casos de pedido de urgncia e subsequente rejeio das matrias so
raros.
No momento, cabe notar que o Colgio de Lderes, mutati mutantis, acaba por funcionar como o
sucedneo do voto de liderana a vigorar no perodo autoritrio. Por certo, as bases institucionais e a
forma de se manifestar de cada um desses institutos bastante diferente. No entanto, em ambos os casos
temos a preponderncia de um pequeno grupo de parlamentares cujas decises acabam por se sobrepor
dos demais. A conseqncia desse estado de coisas desvalorizao da prpria atividade parlamentar.
Recapitulemos os principais pontos levantados ao longo desta seo. A Constituio de 1988
consagra duas tendncias aparentemente conflitantes. De um lado, o Poder Legislativo recupera muitos
dos poderes que tinha ao longo da experincia democrtica anterior. No entanto, de outro lado, a maior
parte dos poderes legislativos com o que o Executivo foi dotado ao longo do perodo autoritrio so por
ela mantidos. Com isto, como se procurar demonstrar a seguir, o Executivo acaba por comandar o
processo legislativo. A estruturao interna do legislativo responde a essa preponderncia. As funes que
o Colgio de Lderes acaba por desempenhar devem ser entendidas como as respostas possveis de um
congresso que se v imerso neste tipo de relao.

b) 1/3 dos membros da Cmara ou de Lderes que representem este nmero; e c) 2/3 dos membros da comisso
competente. Neste caso o plenrio delibera por maioria simples. Quanto urgncia urgentssima, o art 155 estabelece
que o requerimento deve ser submetido pela "maioria absoluta da composio da Cmara ou de Lderes que
representem este nmero e aprovado pela maioria absoluta dos deputados" (grifo nosso).
16
De fato, h um acordo informal entre os Lderes para que os requerimentos de urgncia quando subscritos
por Lderes na condio de Lderes, venham ser objeto de deliberao no Colgio de Lderes. Ver DCN 25/03/92,
pag. 4797 para uma discusso em plenrio em que tal reconhecimento feito em plenrio.
17
Ainda no que diz respeito agenda legislativa, o Colgio de Lderes pode propor a convocao (que caso
contrrio s pode ser feita por deliberao do plenrio) de perodos ou de sesses extraordinrios, destinados
exclusivamente votao das matrias constantes do ato de convocao, e durante os quais ficam suspensas as
sesses ordinrias e o trabalho das comisses.
10
Estabelecido o marco institucional no qual a atividade legislativa se desenvolve, a seo seguinte
trata das suas consequncias para a produo legislativa e o papel desempenhado pelo Congresso no
sistema poltico brasileiro.

O PODER INSTITUCIONAL DO EXECUTIVO
O efeito mais direto e visvel do quadro institucional descrito acima a preponderncia do
executivo na produo legislativa. O Grfico 1 revela que a continuidade legal repercute diretamente no
padro de produo legislativa. As alteraes constitucionais introduzidas pelo regime militar tiveram
como efeito a elevao do executivo posio de principal fonte de iniciativa legislativa. Na vigncia da
Constituio de 1946, as leis de iniciativa do executivo corresponderam a 43% do total de leis do
perodo, essa participao passa a 89% no perodo militar. Aps a Constituio de 1988, o padro do
regime militar mantido: a mdia de leis do executivo atingem 85%. A diminuio observada em 1994
no pode ser vista como o incio da reverso desse padro. Deve-se ao apenas o pequeno nmero de leis
com pedido de suplementao de crdito, que nos demais anos corresponde a cerca da metade das leis do
executivo (ver Tabela 1, abaixo).


INICIATIVA LEGAL
BRASIL - 1946-1994
(INCLUIR GRAFICO 1 AQUI - EST EM ARQUIVO SEPARADO))
Fonte: Pessanha (1991) e Banco de Dados Legislativos CEBRAP.


A Tabela 1, apresenta dados que permitem caracterizar a produo legislativa para o perodo de
vigncia da Constituio de 1988. O primeiro subtotal da tabela refere-se s leis que so
constitucionalmente definidas como de iniciativa exclusiva do poder executivo: as medidas provisrias e
as leis que se referem a matrias oramentrias. Estas ltimas incluem leis oramentrias e pedidos de
11
crdito suplementar.
18
Tanto as medidas provisrias como as leis oramentrias tramitam pelo Congresso
Nacional como uma instncia nica de deliberao. Ou seja, essas leis no so examinadas
sequencialmente por cada uma das casas legislativas. As medidas provisrias so examinadas por uma
Comisso Mista (da Cmara e do Senado) especialmente formada para tal e as leis oramentrias pela
Comisso Mista de Oramento. As duas casas do legislativo se renem em sesso conjunta para a
apreciao em plenrio dessas leis. Na parte inferior da tabela encontram-se as leis que tramitam de forma
sequencial na Cmara e no Senado, discriminadas em trs categorias: as de iniciativa exclusiva do poder
judicirio e as leis de iniciativa do executivo e do legislativo. Parte das leis de iniciativa do executivo so
tambm, constitucionalmente, privativas desse poder. Estas dispem sobre a criao de cargos e funes
nas empresas pblicas, na administrao pblica e autrquica; a remunerao e provimento de cargos de
servidores pblicos; criao, estruturao e atribuies de Ministrios e rgos da administrao pblica; e
a fixao e a modificao de efetivos das Foras Armadas.




Tabela 1
Produo legislativa: Leis Ordinrias Sancionadas (1989/94)


ANO
1989 1990 1991 1992 1993 1994 Total
CONGRESSO NACIONAL
Leis de Iniciativa Exclusiva do Executivo
Medidas Provisrias (a) 78 67 13 7 18 46 229
Leis Oramentrias (b) 102 51 118 132 105 8* 516

18
Daqui em diante a denominao leis oramentrias referir-se- a esses dois tipos de leis.
12
Subtotal (a+b) 180 118 131 139 123 54 745
CMARA DOS DEPUTADOS E SENADO FEDERAL
Leis de Iniciativa
Exclusiva do Judicirio (c)
27 4 20 22 7 6 86
Leis de iniciativa do
Executivo (d)
34 26 66 38 61 27 252
Leis de iniciativa do
Legislativo (e)
38 18 19 22 34 45 176
Subtotal (c+d+e) 99 48 105 82 102 78 514
TOTAL GERAL 279 166 236 221 225 132 1259
* O pequeno nmero de leis oramentria neste ano deve-se ao fato de que o oramento s foi
votado no final do ano e os pedidos de crditos suplementares foram feitos via medida provisria. Fonte:
Prodasen e Banco de Dados Legislativos, CEBRAP

A tabela 1 mostra de forma inequvoca o impacto do executivo na produo legislativa como
conseqncia direta de suas prerrogativas institucionais. As leis originrias de medidas provisrias
enviadas pelo executivo e de projetos versando sobre matria oramentria respondem por 60% do total de
leis do perodo. No que diz respeito s leis em que o legislativo pode tambm ter a iniciativa, nota-se
tambm que o executivo supera amplamente o legislativo. Excluindo os 7 % de leis de iniciativa do
judicirio, tambm decorrentes de prerrogativas constitucionais, o executivo se torna responsvel pela
iniciativa de 85 % das leis sancionadas no perodo ps-constituinte.
Essa preponderncia do executivo decorre diretamente de sua capacidade de controlar a agenda do
legislativo. As normas que garantem a iniciativa exclusiva do executivo lhe fornecem instrumentos de
controle da agenda legislativa diretamente, pela definio de prazos de apreciao, ou indiretamente, por
coloc-lo em posio estratgica para pressionar por prioridade a essas medidas. Mais do que o controle
13
sobre a agenda, esses mecanismos institucionais concedem tambm ao executivo uma posio estratgica
no que diz respeito aprovao de seus projetos
19
.
As medidas provisrias tm prazo constitucionalmente definido para apreciao pelo Congresso.
Mas, uma vez editadas, passam a ter fora de lei. Ao legislativo cabe reagir, no prazo de 30 dias. Se no
forem apreciadas nesse prazo, perdem a validade, mas o executivo pode reedit-las. Caso o Congresso
rejeite a MP, cabe a ele regulamentar as consequncias da decorrentes. Os custos de rejeio de uma MP
so altos, quer porque exigem maioria qualificada, quer pelas regulamentaes da decorrentes. Em casos
mais polmicos o executivo pode recorrer obstruo seguida de reedio. O custo da formao da
maioria recai sobre a oposio.
Os dados (ver Tabela 2) indicam que o executivo fez amplo uso de seu poder de editar medidas
provisrias. O governo enviou ao Congresso uma mdia de 10 medidas provisrias por ms entre
1989-1993. Apenas 7 MPs foram rejeitadas, 229 foram aprovadas, metade delas na forma em que
foram originalmente enviadas pelo presidente e a outra metade com modificaes, sendo transformadas
ento em PLVs, ou seja, projetos de lei de converso. As demais, foram reeditadas, revogadas ou
perderam a eficcia.

19
Para uma discusso sobre o poder de agenda e de proposio ver Fiorina e Shepsle (1989); McKelvey
(1976); Ordershook e Schwartz (1987) e Baron e Ferejohn (1989).
14
TABELA 2
MEDIDAS PROVISRIAS POR ANO (1989/94)
1989 1990 1991 1992 1993 1994 Total
MPs Enviadas * 103 163 11 10 96 405 788
Aprovadas 78 69 11 7 19 46 230
sem modificao (MP) 45 26 1 2 4 35 113
com modificao (PLV) 33 43 10 5 15 11 117
Rejeitadas 6 7 1 - - - 14
* A diferena entre a soma de MPs rejeitadas e aprovadas em relao s enviadas refere-se s MPs que
perderam eficcia, foram revogadas ou reeditadas.
Fonte: Prodasen. Banco de Dados, CEBRAP.
As leis que versam sobre matria oramentria, referem-se a planos plurianuais (PPA), diretrizes
oramentrias (LDO) e ao prprio oramento anual (LOU). Correspondem a 24 leis no perodo
ps-constituinte. As demais, referem-se a abertura de crditos suplementares lei oramentria vigente.
Os projetos de crditos adicionais comeam a ser introduzidos, geralmente, no segundo semestre de cada
ano a partir da constatao de excedentes de arrecadao em relao s receitas estimadas na lei
oramentria. Constituem assim parte integrante do processo oramentrio ao prover as bases legais que
autorizam os gastos governamentais em boa parte do ano. Assim que, no mais das vezes, esses pedidos
apresentam um calendrio pr-determinado para a sua apreciao e as atividades do governo passam
praticamente a depender da presteza com que so apreciados. Ademais, quando se aproxima o final do
ano, a presso sobre o legislativo aumenta, pois preciso obedecer ao exerccio oramentrio.
Esses dois fatores -- importncia das aes governamentais que dependem de aprovao de
recursos e os prazos do exerccio oramentrio -- colocam nas mos do executivo recursos cruciais que lhe
permitem no s garantir prioridade s leis por ele introduzidas como tambm altas chances de aprovao
da proposta inicial.
15
O fato que a margem de manobra deixada pelo Executivo ao Legislativo pequena. Rejeitar o
pedido ou mesmo protelar a deciso para discuti-lo poderia levar paralisao do governo e,
consequentemente, acarretaria perdas para os prprios parlamentares. Caberia aos parlamentares justificar
porque, por exemplo, os recursos destinados ao hospital x ou y deixaram de chegar e doentes no so
atendidos.
A Tabela 3, com o tempo mdio de tramitao das leis ordinrias sancionadas de acordo com o
tipo e origem, apresenta dados que permitem identificar o poder de agenda institucionalmente garantido ao
executivo.
















16
Tabela 3
TEMPO DE TRAMITAO NO CONGRESSO NACIONAL POR TIPO DE LEI
LEIS ORDINRIAS SANCIONADAS (1989/94)
Media
(em dias)
Desvio
Padro
Min Max N
MPs (no modificadas pelo
Congresso)
25 6.2 2 34 113
MPs (modificadas pelo
Congresso)
11 7.6 1 41 117
Subtotal (MPs) 18 9.8 1 41 230
Leis Oramentrias 56 44.5 2 435 515*
CMARA DOS DEPUTADOS E SENADO FEDERAL
Leis de iniciativa do Judicirio 234 202.9 12 966 86
Leis de iniciativa do
Executivo
412 579.8 1 2668 252
Leis de iniciativa do
Legislativo
1094 1105.6 9 5027 176
Subtotal 616 843.6 1 5027 514
Total Geral 278 608.7 1 5027 1258*
* Sem informao: 1
Fonte: Prodasen e Banco de Dados Legislativos, CEBRAP
As medidas provisrias, como no poderia deixar de ser, tm o menor tempo de tramitao entre
as leis aprovadas no perodo. O tempo mdio de tramitao das medidas provisrias inferior a 30
17
dias
20
. As medidas provisrias modificadas pelo Congresso (PLVs) tm o tempo mdio de tramitao
inferior ao das aprovadas sem alterao porque a data inicial refere-se ao dia em que o projeto, j
modificado pelo Congresso, passa a ser apreciado, devendo esse perodo estar contido no prazo de 30 dias
a partir do envio da medida provisria.
O Congresso Nacional responde tambm rapidamente aos pedidos de crdito suplementar do
executivo. As leis oramentrias completam sua tramitao num tempo mdio de 56 dias. O contraste com
as demais leis no poderia ser maior. A parte inferior da tabela 3, referente ao tempo mdio das leis que
tramitam sequecialmente nas duas casas, mostra que o legislativo demora cerca de trs vezes mais para
aprovar as leis por ele prprio apresentadas do que as leis propostas pelo executivo.
21

A explicao para essa demora tambm institucional mas de natureza diversa da que vimos
apontando at aqui. Deve-se peculiaridade da atividade propositiva do legislativo, vis a vis os outros
dois poderes. H uma diferena fundamental entre os trs poderes no que diz respeito aos projetos de lei
que cada um deles introduz no Congresso. Enquanto o Judicirio e o Executivo propem leis como uma
instncia institucional, no caso do legislativo esse poder individual.
A proposio de leis por parlamentares no precisa ser necessariamente individual: partidos,
comisses ou ainda grupos informais de deputados podem vir a faz-lo. Esta, no entanto, no a realidade
no Congresso brasileiro. Em geral, os projetos tendem a ser apresentados em carter individual. Ou seja,
as propostas de leis introduzidas pelo poder legislativo so fruto de um processo de deciso
descentralizada. No entanto, o processo de seleo das proposies introduzidas por parlamentares uma
tarefa coletiva. O tempo necessrio para essa tarefa de seleo est embutido no tempo geral de tramitao
de uma proposta do legislativo. Em outras palavras, a tramitao de um projeto do legislativo ao mesmo
tempo um processo de apreciao e de seleo. Para as propostas apresentadas pelo Executivo e Judicirio
a seleo feita alhures. O projeto chega ao Congresso pronto e, em alguns casos, negociado. A Tabela 4,
discriminando os projetos apresentados por sua origem, d uma amostra do que pode significar esse
processo de seleo para a capacidade do legislativo em aprovar os seus prprios projetos.
Tabela 4

20
O tempo de tramitao registrado foi a data a sano da lei, por isso algumas leis excedem o perodo de 30
dias constitucionalmente definido. Ou seja, a medida provisria aprovada saiu do Congresso no prazo estipulado mas
levou alguns dias para ser sancionada.
21
O menor tempo de tramitao das leis originrias do judicirio deve-se ao fato de que referem-se a matrias
incontroversas de organizao interna do prprio poder judicirio.
18
PROJETOS DE LEI APRESENTADOS CMARA DOS DEPUTADOS
(POR ORIGEM 1989-94)
1989 1990 1991 1992 1993 1994
Legislativo 3025 1489 2335 1141 940 524
Executivo 74 57 116 116 143 72
Judicirio 21 16 24 24 47 24
Fonte: Seo de Sinopse - Cmara dos Deputados
Assim, o processo de seleo do enorme montante de propostas decorrentes da iniciativa
parlamentar individual conspira contra a eficincia do legislativo no que diz respeito s suas prprias
medidas. A seleo interna aumenta significativamente o tempo de apreciao das propostas do prprio
legislativo.
A Tabela 5 nos permite explorar um outro ngulo da relao executivo-legislativo no que diz
respeito aprovao de projetos de lei. Nela so apresentados todos os projetos que venceram o processo
inicial de seleo e foram objeto de deciso em plenrio nas duas casas legislativas no perodo 89-92.
Esses projeto esto agrupados da seguinte forma. O primeiro conjunto refere-se s leis sancionadas. O
segundo compreende os projetos de lei que foram aprovados pela Cmara dos Deputados, mas que ainda
no haviam sido objeto de deciso do Senado Federal at o dia 30 de maio de 1994, data em que estes
dados foram coletados. O terceiro conjunto compreende os projetos de lei rejeitados em plenrio. A
terceira coluna mostra a distribuio, por origem, dos que foram rejeitados na Cmara, e a quarta mostra
os que foram rejeitados no Senado.


Tabela 5
19
PROJETOS LEI APRECIADOS EM PLENRIO POR ORIGEM (1989-94)

Leis
sancio
nadas
%
Projetos de
Projetos de Lei Rejeitados*
Origem
Lei aprov CD
s/ deciso do
Senado
(31/5/94)
%
Cmara
%
Senado
%
Legislativo 14
(176)
88
(317)
91
(77)
96
(81)
Executivo 79
(997)
11
(41)
9
(8)
4
(3)
Judicirio 7
(86)
0,1
(2)
- -
Total 100
(1259)
100
(360)
100
(85)
100
(84)
* Inclui os projetos rejeitados at dezembro de 1993.
Fonte: Prodasen. Banco de Dados Legislativos, CEBRAP.


O primeiro ponto a ressaltar na tabela 5 fato de que, no geral, pequeno o nmero de projetos
rejeitados em plenrio. No entanto, no poderia ser maior o contraste entre as leis sancionadas e as que
foram rejeitadas no que diz respeito sua origem. notvel a baixa proporo de projetos de origem do
executivo rejeitados. O Congresso, nas suas decises de plenrio, rejeita muito mais os seus prprios
projetos. A tabela 5 mostra tambm que um nmero relativamente alto de projetos de lei so aprovados
pelo plenrio da Cmara dos Deputados mas ficam parados no Senado. Os projetos que esto dependendo
de deciso do Senado so em sua grande maioria -- 88% -- de origem da prpria Cmara. Esses dados
20
deixam bem claro que os projetos de origem do executivo recebem um tratamento privilegiado no interior
do legislativo: andam mais rpido e tem mais altos ndices de aprovao.
Nesta seo, tratamos de aspectos decorrentes das normas constitucionais que demonstram o
poder de agenda do executivo. Estas, no entanto, no so suficientes para explicar porque o legislativo
aprova, e com mais rapidez, os projetos do executivo. Fatores ligados organizao interna do prprio
legislativo tambm contribuem para a preponderncia do executivo no processo legislativo e na produo
legal.

A ORGANIZAO INTERNA DOS TRABALHOS LEGISLATIVOS
A organizao interna dos trabalhos legislativos , antes de tudo, marcada pela atuao do
executivo. O Poder Legislativo se encontra em posio tal que o executivo capaz de ditar o contedo, o
tempo e o ritmo dos trabalhos no interior do Congresso.
O Regimento Interno da Cmara dos Deputados consagrou um formato decisrio centralizado que
se harmoniza com esse papel preponderante do executivo. Se no plano constitucional foram mantidos os
mecanismos que garantem a primazia do executivo na funo legislativa, no que diz respeito
organizao interna de sua principal casa legislativa, a Cmara dos Deputados, o regimento reservou, e a
prtica vem reforando, um papel crucial a um grupo restrito -- o Colgio de Lderes -- na conduo do
processo legislativo.
A organizao descentralizada do poder legislativo pressupe o funcionamento efetivo de um
sistema de comisses permanentes em dois sentidos: primeiro, de tal forma que estas possam ser o locus
de decises especializadas de forma a garantir ganhos na qualidade do trabalho legislativo e, segundo, que
as comisses sejam rota obrigatria das proposies legislativas que vo ser objeto de apreciao em
plenrio
22
. Em outro trabalho tratamos do papel das comisses enquanto instncia especializada de deciso
legislativa, aqui vamos abordar apenas o segundo aspecto mencionado acima. Esses dois aspectos, porm,
se interligam na medida em que o esvaziamento das comisses enquanto rota obrigatria de passagem das
proposies legislativas diminui os incentivos para uma participao mais efetiva nas comisses, que
reforaria o seu papel de instncia especializada de apreciao legislativa.

22
Sobre comisses parlamentares em um congresso que tem nelas o centro de sua organizao ver Fenno
(1971, 1973); Krehbiel (1987a, 1987b e 1990); Rhode e Shepsle (1987) e Shepsle (1987a e 1987b).
21
As comisses permanentes so, por definio regimental, um rgo de natureza tcnica e a
primeira instncia deliberativa dos projetos introduzidos no Congresso. Assim, em tramitao ordinria, a
mesa da Cmara encaminha as proposies legislativas recebidas s comisses permanentes, para a
elaborao de um parecer que submetido votao na prpria comisso. A aprovao formal desse
parecer, na comisso, condio para que um projeto seja transformado em lei. A rejeio de um parecer
na comisso, ou a no apreciao de uma proposio na mesma legislatura leva ao arquivamento do
projeto. Aprovado o parecer da comisso, o projeto se encontra pronto para ser includo na ordem do dia e,
em seguida, ser submetido apreciao do plenrio. Como inovao da Constituio de 88, a comisso
pode aprovar, em carter terminativo, os projetos sob sua jurisdio. Isto significa que estes no precisam
passar pelo crivo do plenrio, a menos que seja aceito recurso contra a deciso terminativa.
O processo legislativo na Cmara dos Deputados, porm, no obedece esse fluxo. muito mais
centralizado. A influncia do Colgio de Lderes no processo legislativo se d atravs do recurso da
urgncia, que altera o fluxo ordinrio das matrias, retirando das comisses sua prerrogativa decisria.
Embora previsto como um recurso a ser utilizado, extraordinariamente, em matrias de relevncia e
urgncia, no desta forma que vem sendo utilizado o mecanismo da urgncia na Cmara dos Deputados.
O grfico 2, mostra o caminho percorrido na Cmara pelos projetos que foram transformados em lei, ou
seja, cumpriram tramitao total no Congresso, passando pelas duas casas legislativas e obtendo a sano
presidencial.
A grande maioria dos projetos transformados em lei no perodo 89/94 tramitou em regime de
urgncia na Cmara. Das 514 leis,
23
282 (ou seja, 55por cento) foram objeto de pedido de urgncia do
Legislativo, 203 das quais urgncia urgentssima. O grfico 2 mostra as possveis vias de tramitao de
um projeto na Cmara, indicando o nmero de leis sancionadas que cumpriram cada uma dessas vias. A
parte intermediria do grfico mostra o fluxo regular de um projeto de lei que aprovado em plenrio
depois de ter sido apreciado e aprovado pelas comisses. Das 514 leis sancionadas, apenas 29 por cento
(151 leis), seguiram essa rota. A parte superior mostra a trajetria de um projeto aprovado atravs do uso
do "poder terminativo" das comisses, dispensando portanto a apreciao do plenrio. Como se v, 81
leis, 16 por cento do total, foram aprovadas em carter terminativo nas comisses. Finalmente, a parte
inferior do grfico representa a aprovao de leis pela via da urgncia. As setas verticais indicam o
nmero de leis e a etapa do processo legislativo em que a urgncia sobre os projetos correspondentes foi
solicitada. Como se observa, 241 projetos tramitaram em regime de urgncia antes que as comisses

23
A anlise a partir daqui referir-se- a esse conjunto de 514 leis que tramitaram nas duas casas legislativas.
22
responsveis por avali-los, no seu mrito, tivessem parecer conclusivo sobre eles. Em apenas 41 projetos
as comisses cumpriram integralmente seu papel apreciativo.

INCLUIR GRFICO 2 AQUI.
Fonte: Banco de Dados Legislativos CEBRAP

desnecessrio enfatizar o efeito do pedido de urgncia sobre o papel das comisses no
processo legislativo e sobre a prpria consolidao de seu poder. As regras regimentais tentam, de alguma
forma, preservar o papel das comisses na apreciao de matrias sob sua jurisdio, mesmo em caso de
urgncia. Se o pedido de urgncia ocorre num momento em que ainda no h um parecer definitivo das
comisses, e estas no se sentem habilitadas a emitir tal parecer na sesso em que o projeto em urgncia
passa a fazer parte da ordem do dia, elas podem solicitar o prazo de duas sesses legislativas para a
elaborao do parecer. Findo o prazo concedido, no entanto, a matria ser discutida e votada, sem o
parecer da comisso. Nesse caso, o presidente da mesa designa um relator, que dar o parecer em plenrio.
No existe nenhuma exigncia regimental de vinculao do relator de plenrio comisso de origem do
projeto. Em regimentos anteriores verifica-se que essa exigncia era mantida, uma vez que a urgncia no
dispensava parecer, ainda que verbal, da respectiva comisso. H evidncias de que os relatores de
plenrio so escolhidos entre os membros das prprias comisses e, muitas vezes, so os mesmos
indicados para relatar o projeto na comisso. No entanto, ainda que esta fosse uma regra geral, no a
comisso que est sendo chamada a opinar. Nesse sentido, a prtica de indicao de relatores de plenrio
inegavelmente esvazia a comisso enquanto rgo coletivo de tomada de decises.
24
Significa que, de
fato, as comisses no tm total controle da deciso sobre a matria legislativa sob sua jurisdio.
O tempo que os projetos tramitaram entre a data de apresentao e o momento em que foram
aprovados os pedidos de urgncia sobre as leis sancionadas revela, de forma ainda mais contundente, o
impacto da urgncia sobre o poder decisrio das comisses. Como mostra a tabela 6, considervel a
proporo de projetos de lei cuja tramitao em carter urgente aprovada em menos de quinze dias, aps

24
Na verdade, as comisses no Brasil funcionam como rgo coletivo apenas enquanto instncia decisria e
muito pouco enquanto um locus de elaborao e aperfeioamento das propostas apresentadas. Esse papel cabe aos
relatores de projetos, constituindo, portanto, em um trabalho individual.
23
sua introduo na Cmara. Muitos desses projetos entram e saem em apenas um dia. Esse tempo
notoriamente exguo para a apreciao circunstanciada de um projeto de lei.
Tabela 6
TEMPO DE TRAMITAO ANTES DO PEDIDO DE URGNCIA
LEIS ORDINRIAS SANCIONADAS (1989-94)
N % % acum.
Menos de 15 dias 117 41,5 41,5
15 a 30 dias 29 10,3 51,8
1 a 3 meses 52 18,4 70,2
3 a 6 meses 23 8,2 78,4
6 a 12 meses 22 7,8 86,2
Mais de 1 ano 39 13,8 100,0
Total 282 100,0
Fonte: Prodasen. Banco de Dados Legislativos, CEBRAP
Os dados at aqui apresentados no deixam dvidas do impacto do pedido de urgncia sobre o
poder decisrio das comisses. Como veremos, estas tm um papel pouco significativo na definio da
agenda de trabalhos na Cmara e sobre o resultado legislativo final.
25

A atuao do Colgio de Lderes, atravs do mecanismo da tramitao urgente, mostra-se
decisiva para o funcionamento da Cmara e para a transformao em lei dos projetos a introduzidos, o
que implica a passagem pelo Senado e a sano do presidente. Isto pode ser observado a partir da
comparao do processo de tramitao de todos os projetos que foram submetidos deciso do plenrio
da Cmara. Retomamos aqui a distino feita na Tabela 5, discriminando trs diferentes conjuntos de

25
Sobre o papel das comisses na seleo do enorme montante de proposies de iniciativa parlamentar
individual, ver Figueiredo e Limongi (1994) e Limongi e Figueiredo (1993).
24
projetos: os que foram transformados em lei, os que foram aprovados mas ainda no haviam sido
submetidos deciso do Senado no final de maio de 94; e os projetos rejeitados pelo plenrio em uma das
duas casas legislativas. A Tabela 7 mostra a proporo de projetos em cada um desses conjuntos que
tramitaram em regime de urgncia e que foram aprovados por deciso terminativa das comisses.

TABELA 7
INCIDNCIA DE URGNCIA NA CMARA DOS DEPUTADOS
PROJETOS DE LEI APRECIADOS EM PLENRIO - 1989-1994

% leis c/
urgncia
% leis c/ poder
terminativo
Total
leis
Leis Ordinrias
Sancionadas
55 16 514*
Projetos de lei ordinria
aprovados na Cmara s/
deciso Senado em 30/05/94
12 62,5 360
Projetos de lei ordinria
rejeitados na Cmara
5 84
Projetos de lei ordinria
aprovados na Cmara e
rejeitados no Senado
7 85
* Exclui as leis que tramitaram no Congresso Nacional, ou seja, aquelas originrias de Medidas
Provisrias e referentes a matria oramentria.
Fonte: Prodasen. Banco de Dados Legislativos, CEBRAP.
A Tabela 7 mostra que as leis aprovadas na Cmara que completam sua tramitao total no
Congresso seguem caminho inteiramente diverso daquelas que esto aguardando deciso do Senado. As
leis sancionadas no perodo passam, em sua maioria, ao largo das comisses, que raramente utilizam o seu
25
poder terminativo, enquanto as leis que esto no Senado passam pelas comisses e so aprovadas, em sua
maioria, por deciso terminativa, ou seja, no passam pelo plenrio.
Esses dois conjuntos de leis diferem tambm no que diz respeito ao contedo. A Tabela 8
compara os conjuntos de projetos de lei discriminados acima, segundo o assunto de que tratam. A
definio do contedo da legislao sancionada no perodo 89/92 foi feita a partir das ementas dos
projetos de lei. Sendo assim, inferncias sobre o seu significado substantivo ficam prejudicadas, mas
servem adequadamente de base para uma classificao segundo as diferentes reas de atividades sujeitas
regulamentao legal. Distinguimos cinco reas: administrativa, econmica, social, poltico-institucional
e, uma ltima, referente a homenagens. Grande parte das leis compreendidas na rea administrativa so da
competncia exclusiva do Executivo ou do Judicirio. Referem-se a: criao e extino de cargos e rgos
pblicos; definio de competncia, composio e funcionamento de rgos governamentais; fixao de
efetivos da fora militar ou policial; fixao de vencimentos e gratificaes de funcionrios pblicos.
Foram tambm includas na categoria de leis administrativas, as doaes e alienaes de bens mveis ou
imveis da Unio, a anistia de dvidas, o estabelecimento de limites entre estados da federao, etc. As
leis econmicas referem-se a leis salariais, tributrias e de regulamentao geral das atividades
econmicas nas diferentes reas - industrial, comercial, financeira etc. As leis sociais compreendem no s
leis referentes a programas sociais, stricto sensu, em reas como sade, educao, previdncia, habitao,
trabalho, como tambm aquelas que regulam uma gama mais ampla de atividades sociais, tais como meio
ambiente, justia, profisses, direitos civis etc. As leis poltico-institucionais regulam a organizao dos
poderes, os sistemas eleitorais e partidrios etc. Sob o rtulo homenagem esto includas as leis que do
nomes a monumentos, ruas, estabelecem feriados, dias nacionais, etc.








26
Tabela 8
PROJETOS DE LEI APRECIADOS EM PLENRIO (% , REA E ORIGEM - 1989-94)

Leis Sancionadas
Proj. de lei
aprov. CD s/
deciso SF
Proj. de lei
rejeitados CD
ou SF
Legisl
.
Exec. Legisl. Exec. Legisl. Exec.
MP Outras
Econmica 24 48 22 9 26 15 27
Administ . 11 27 48 6 24 22 37
Social 57 21 29 76 40 42 27
Poltico-.insti
tucional.
1 3,5 0,3 1 9
Homenagens 7 0,5 0,6 3 8 12
No ident. - - 0,3 4 2 - 9
Total 100
(176)
100
(197)*
100
(252)
100
(317)
100
(38)
100
(158)
100
(11)
* Exclui 32 leis relativas a matrias oramentrias que foram enviadas como medidas provisrias, a
despeito de proibio constitucional nesse sentido.
Fonte: Prodasen. Banco de Dados, CEBRAP.

O Congresso, como foi dito anteriormente, rejeita apenas suas prprias leis. Dentre as leis
sancionadas predominam as de origem do Executivo. As leis ainda no apreciadas no Senado e as
rejeitadas, ao contrrio, so na sua quase totalidade de origem do Legislativo. Fica claro tambm, na
Tabela 8, que h duas agendas nesses diferentes conjuntos de leis. A agenda "econmico-administrativa"
27
do Executivo e a agenda "social" do Congresso. O principal instrumento utilizado pelo Executivo na
implementao de sua agenda econmica tem sido as medidas provisrias: 50 por cento delas so de
natureza econmica. As medidas administrativas so introduzidas no Legislativo atravs de projetos de lei,
tambm quase metade das leis de sua iniciativa. Se levarmos em conta as 516 leis referentes a pedidos de
crdito suplementar e matrias oramentrias, torna-se ainda mais marcante o carter
econmico-administrativo da agenda do Executivo.
A agenda "social" do Legislativo compreende projetos de lei que dizem respeito aos seguintes
aspectos: regulamentao e extenso de direitos sociais e trabalhistas (h um nmero grande de leis
alterando ou acrescentando artigos da CLT e regulamentando a Constituio de 88); regulamentao e
definio de direitos civis e de cidadania, proteo do consumidor e segurana ( grande tambm os
nmero de leis que propem alteraes nos cdigos civil e penal); regulamentao de profisses etc. No
possvel uma anlise precisa do contedo substantivo desses projetos a partir de sua ementa, porm,
temas dessa natureza predominam tanto entre os projetos de iniciativa do Legislativo que se
transformaram em lei como entre aqueles que aguardavam deciso do Senado. Merece destaque o grande
nmero de projetos que compe esse conjunto que no consegue completar a sua tramitao -- o dobro das
leis de iniciativa do Legislativo que foram sancionadas -- e as diferenas na sua tramitao. O tempo
mdio de tramitao dessas leis ainda superior ao daquelas que foram sancionadas: 1390 dias, contra
1094. O contraste com o conjunto das 516 leis sancionadas marcante: 77,5 por cento desses projetos
estavam tramitando h mais de dois anos. Isto s acontece com 6 por cento das leis sancionadas. Ou seja,
no resta dvidas de que a Cmara tem dificuldades de ver concluda a tramitao dos seus prprios
projetos.
A agenda do Executivo, ao contrrio, no s aprovada como tem tramitao mais rpida. A
urgncia, como no poderia deixar de ser, um poderoso instrumento de agilizao da tramitao de
projetos. As leis sancionadas no perodo 89/94 ,com tramitao em regime de urgncia, foram enviadas ao
Senado em um tempo mdio de apenas 26 dias aps o pedido de urgncia. Porm, a urgncia muito mais
eficaz sobre os projetos do Executivo. Antes de tratarmos dos diferentes efeitos da urgncia sobre os
projetos do Executivo e do Legislativo, necessrio examinar as caractersticas das leis sancionadas que
tramitaram em regime de urgncia, pois estas revelam um funcionamento pouco eficiente da Cmara.
A tramitao urgente no acionada apenas no que diz respeito s matrias mais importantes que
passam pela Cmara. Ao contrrio do que se poderia esperar, atravs desse mecanismo, o Colgio de
Lderes se ocupa, em grande parte, das tarefas rotineiras da Cmara. Ou seja, garante que o Legislativo vai
responder a demandas dos dois outros poderes, referentes a suas necessidades legislativas,
28
constitucionalmente definidas. Vejamos, em primeiro lugar, a origem das leis sancionadas que tramitaram
em regime de urgncia:

TABELA 9
LEIS ORDINRIAS SANCIONADAS COM TRAMITAO URGENTE
NA CMARA DOS DEPUTADOS (1989-94)
Origem C/ urg. Total Leis Leis
c/urg. (%)
Legislativo 75 176 43
Executivo 134 252 53
Judicirio 73 86 85
Total 282 514* 55
* Exclui as leis originrias de medidas provisrias e as leis oramentrias.
Fonte: Prodasen. Banco de Dados Legislativos, Cebrap.
Ressalta da Tabela 9 o fato de que a tramitao em regime de urgncia a regra, no que diz
respeito s matrias introduzidas pelo Judicirio. Segundo as normas constitucionais, s o prprio
Judicirio pode introduzir leis que regulem suas atividades e, consequentemente, o funcionamento e a
expanso desse poder dependem destas leis.
Uma outra forma de abordar essa questo verificar a distribuio segundo os assuntos de que
tratam as leis que tramitaram em regime de urgncia, conforme a Tabela 10 .

29
TABELA 10
LEIS ORDINRIAS SANCIONADAS POR REA E URGNCIA (1989/94)
Com
Urgncia
Sem Urgncia Total
Econmica 57 40 97
Administrativ
a
147 79 226
Social 69 103 172
Pol.instituc. - 3 3
Homenagens 9 6 15
No ident. - 1 1
Total 282 232 514
Fonte: Prodasen. Banco de Dados Legislativos, Cebrap.
Destaca-se, tambm tabela 10, o uso da urgncia para leis de natureza administrativa: 65 por cento
das leis de natureza administrativa tramitaram em regime de urgncia. A rea administrativa compreende
todas das leis de origem no Judicirio e uma parcela considervel de leis de origem do Executivo. Como
vimos, o Executivo, por determinao constitucional, tambm tem iniciativa exclusiva em projetos
regulando a organizao e o funcionamento da administrao federal.
Tudo indica que a ao do Colgio de Lderes, atravs do pedido de urgncia, funciona como a
garantia de que esses projetos no s vo ser votados, como sero votados no prazo requerido. Atravs de
um recurso excepcional, o Colgio de Lderes deve cuidar para que as demandas administrativas dos
poderes Executivo e Judicirio sejam atendidas. Isto mostra que a Cmara dos Deputados no chega a
estabelecer uma rotina atravs da qual leis referentes a assuntos de natureza no-controversa e atividade
cotidiana da administrao pblica possam seguir o curso legislativo regular. Ou seja, o estabelecimento
30
de um calendrio consensual mobiliza na Cmara dos Deputados um rgo que rene as lideranas para o
cumprimento das tarefas requeridas pela rotina da administrao pblica, em detrimento das funes de
negociao mais afeitas sua natureza partidria.
Para contrastar com outras experincias de organizao do trabalho legislativo, vejamos o que
ocorre no caso da cmara americana. Medidas no-controversas so organizadas em um "calendrio
consensual". Os projetos a includos tambm tm acesso privilegiado ao plenrio, que sobre eles deve
deliberar em dias pr-determinados. Esse calendrio organizado de forma administrativa e
supervisionado por seis "objetores", trs membros de cada partido, oficialmente indicados pelos lderes da
maioria e da minoria, que vo impedir a entrada de projetos que: 1) envolvam despesas superiores a 1
milho de dlares; 2) promovam mudanas nas polticas interna e externa, e 3) envolvam questes
substantivas a ponto de provocar debates em plenrio. Dessa forma, a pauta estaria limpa das questes
consensuais e as comisses e o plenrio poderiam se ocupar das questes sobre as quais h controvrsia,
ou seja, as questes substantivas.
Na legislatura 91/94 foram apresentadas trs propostas que, combinadas, visavam organizar a
pauta de trabalhos legislativos na Cmara: um procedimento abreviado para a apreciao de proposies
no-controvertidas, a programao dos trabalhos da Cmara e a criao de uma comisso de triagem.
26
A
primeira consistia na seleo, pelo presidente da mesa, dos projetos que no envolvessem controvrsias e a
sua votao em bloco. Corresponderia formao de calendrio consensual como no exemplo americano.
A proposta de programao dos trabalhos da Cmara dos Deputados tinha por objetivo de
possibilitar o "eficaz gerenciamento do processo legislativo". Segundo o diagnstico dessa comisso, a
ausncia de gerenciamento dos trabalhos da casa determina o cumprimento de uma "ordem rigorosamente
burocrtica e no poltica" na tramitao das proposies legislativas. Dessa forma, verifica-se o
"adiamento indefinido do enfrentamento de matrias controvertidas" enquanto as "proposies andinas
tendem a suplantar, como suplantam, a tramitao das demais, aboletando a pauta das comisses e do
Plenrio". Propunha, assim, que a presidncia da mesa definisse um elenco de temas relevantes e,
juntamente com as lideranas, identificasse as proposies em andamento e incentivasse, seja atravs das
comisses ou de parlamentares individualmente, a apresentao de propostas e o exame de temas

26
Essas propostas fazem parte de um conjunto de 13 projetos de resoluo apresentadas pela Comisso de
Modernizao, durante os meses de abril e maio de 1991. O coordenador da comisso foi o deputado Miro Teixeira e
o relator o deputado Nelson Jobim. Apenas duas propostas foram aprovadas: a que invertia a ordem de apreciao
dos projetos pela Comisso de Constituio Justia e Redao e a que alterava a organizao das sesses legislativas.
31
relacionados a essa pauta -- composta de projetos de "relevncia e interesse nacional" -- no perodo de trs
a seis meses a partir da sua formao. O papel desse grupo -- de fato o prprio Colgio de Lderes
27
--
seria ento de triar, no sentido positivo, ou seja, selecionar e fazer ser apreciada, uma pauta substantiva de
proposies legislativas.
Finalmente, a comisso de triagem, segundo a proposta da comisso de modernizao, deveria ser
indicada pelo Presidente da Mesa e, alm de decidir sobre a constitucionalidade e regimentalidade das
proposies legislativas apresentadas, passaria tambm a decidir sobre a "juridicidade" dos projetos
apresentados. O conceito de juridicidade, segundo recomendao da comisso, deveria permanecer sem
definio precisa, devendo "emergir do exerccio da prerrogativa, ou seja formar-se-ia salutar
jurisprudncia a respeito" que teria "funo inibitria no oferecimento de proposies contrrias ao
entendimento assente." O principal objetivo da proposta, enunciado em sua justificativa, era de fato inibir
a apresentao de projetos " oferecidos a partir de solicitaes externas Cmara", que compreenderia os
chamados "projeto-regio" e "projeto-categoria", em contraposio aos "projetos oferecidos a partir de
convico e juzo pessoal". No primeiro caso, diz o relatrio da comisso, o objetivo dos parlamentares,
mais do que v-los tramitar, era a "mera comunicao s reas eventualmente interessadas, atravs da
remessa de avulsos ou de matria na Hora do Brasil". Como, segundo as estimativas da prpria comisso,
estes constituam a grande maioria dos projetos apresentados por parlamentares, no de estranhar que a
proposta no tivesse sido aceita.
Das trs propostas de organizao dos trabalhos legislativos, apenas a de votao em bloco
contemplava questes no-controversas, permitindo a formao de um calendrio consensual. As outras
duas, implicavam, de um lado, excessiva delegao de poder e, de outro, uma centralizao ainda maior
do processo legislativo. Tal mandato muito difcil de ser obtido de qualquer corpo legislativo.
O Colgio de Lderes, de fato, atravs do mecanismo da urgncia, se desincumbe da tarefa de
limpar a pauta administrativa da Cmara. Como se observa na tabelas 11, a urgncia necessria para que
os projetos administrativos do Executivo e do Legislativo sejam rapidamente aprovados. Mas, os projetos
de natureza administrativa do Legislativo (que so de nmero bastante reduzido) no diferem dos do
Executivo. Isto mostra que o caminho a ser seguido na organizao do trabalho legislativo deveria ser no
sentido de resolver em primeiro lugar a pauta consensual. Assim, o tempo e as estruturas de decises
vigentes seriam liberados para a soluo da pauta substantiva, a qual, em qualquer legislativo, s tm uma
forma de ser solucionada, ou seja, politicamente, atravs do debate e da negociao.

27
interessante observar que no mesmo conjunto de propostas sugere a extino do Colgio de Lderes.
32
Mas a atuao do Colgio de Lderes no se limita pauta administrativa. Nas reas em que o
Legislativo e o Executivo de fato competem pela iniciativa de lei -- os projetos de natureza econmica e
social -- desempenha tambm um papel crucial. Em relao a esses projetos, porm, so notveis as
diferenas entre o Executivo e o Legislativo. A tramitao urgente surte maior efeito sobre os projetos do
Executivo. Porm, mesmo os projetos do Executivo que no tramitam em regime de urgncia passam mais
rpido pela Cmara e tm menor tempo total de tramitao. Nesse caso, cabe lembrar a influncia de fator
de ordem institucional mencionado na seo anterior, qual seja, o fato de que o processo de seleo no
interior do poder Legislativo computado no tempo geral de tramitao enquanto os do Executivo, e do
Judicirio, vm prontos e, muitas vezes negociados de antemo. Todos esses aspectos podem ser
observados nas tabelas 11.
















33
Tabela 11
TEMPO MDIO DE TRAMITAO POR ORIGEM, URGNCIA E REA
LEIS SANCIONADAS (1989-94)
CMARA DOS DEPUTADOS (EM DIAS)
Legislativo Executivo
com urgncia sem urgncia com urgncia sem urgncia
Todas as reas 390 844 125 473
Administrativa 54 910 109 560
Econmica
-social.
467 836 140 397
CONGRESSO NACIONAL
Legislativo Executivo
com urgncia sem urgncia com urgncia sem urgncia
Todas as reas 602 1460 210 642
Administrativa 285 1623 156 738
Econmica-soc
ial
699 1416 262 552
Fonte: Prodasen. Banco de Dados Legislativos, CEBRAP.

No seria demais ressaltar que os projetos de natureza econmica e social do Executivo -- seja em
tramitao urgente ou ordinria -- passam muito mais rpido pela Cmara do que os do Legislativo. O
mesmo ocorre em relao tramitao total, incluindo sua passagem pelo Senado e a sano presidencial.
Mais do que isto: os projetos do Legislativo em regime de urgncia levam quase o dobro do tempo para
34
serem aprovados na Cmara do que os do Executivo em tramitao ordinria: Esses dados no deixam
dvidas do tratamento privilegiado dado aos projetos do Executivo.
Em resumo, o Executivo define a agenda do Legislativo e determina o contedo da produo
legal. O Congresso mostra-se incapaz de levar adiante sua prpria agenda. A agenda do Executivo segue
uma rota excepcional, passa em tramitao urgente, enquanto a agenda do Legislativo segue a via das
comisses e do poder terminativo. Grande parte dela encontra a resistncia do Senado.

5. CONCLUSO
H uma forte e, em geral, pouco notada, continuidade legal entre o perodo autoritrio e o atual no
que diz respeito regras que regulam as relaes entre os poderes Executivo e Legislativo. Ao contrrio
do que normalmente se afirma, os poderes presidenciais, no tocante a sua capacidade de influenciar e
dirigir os trabalhos legislativos, no foram limitados de maneira acentuada pela nova Constituio. Eles
so infinitamente superiores queles de que dispunham os presidentes do perodo 46/64 e no esto assim
to distantes daqueles que detinham os presidentes do perodo militar.
Os efeitos deste ordenamento legal so visveis na produo legal. A anlise da
participao relativa de cada um dos poderes na iniciativa de matrias aprovadas revela que a
promulgao da nova Constituio no alterou significativamente o padro da produo legal. Manteve-se
a forte preponderncia do Executivo observada ao longo do regime militar. A capacidade de editar e
reeditar medidas provisrias, o pedido de urgncia e as vantagens estratgicas que dispe na apreciao
do oramento e crditos suplementares garantem ao presidente a capacidade de ditar como, quando e o
que entrar na agenda do poder Legislativo.
A Cmara dos Deputados est organizada de forma centralizada. As medidas que vm a ser
sancionadas dependem, em grande medida, da atuao do Colgio de Lderes, que, atravs dos poderes
institucionais que detm, estrutura a pauta dos trabalhos e agiliza o processo legislativo, em especial as
propostas originrias do Executivo e do Judicirio. O Colgio de Lderes opera por intermdio da
aprovao do requerimento de urgncia e de urgncia urgentssima para a tramitao das matrias que
quer ver votadas. Como, com freqncia, esse expediente usado para aprovar matrias de carter
administrativo, a Cmara lana mo de recursos extremos, reservados para situaes extraordinrias, para
dar conta de seu trabalho corriqueiro.
O resultado de tal prtica, o esvaziamento das Comisses e do prprio plenrio. Um e outro
perdem suas razes de ser, na medida em que a deliberao do Colgio de Lderes antecede a deliberao
35
nesses loci de poder. Em resumo, a Cmara dos Deputados apresenta uma organizao ineficiente. Mais
que isso, a forma como os trabalhos se encontram organizados cria um crculo vicioso.
Ante a expectativa de morosidade dos trabalhos, o Colgio de Lderes intervm na tramitao da
matria e fora sua deliberao rpida em plenrio. Como essa interveno previamente negociada, a
participao dos parlamentares em plenrio depende dos resultados das negociaes entre os lderes. No
mais das vezes lhes cabe to somente referendar acordos previamente firmados. A participao dos
parlamentares ocorre somente quando se encerram todas as possibilidades de um acordo e a matria
submetida a voto. Dessa forma, o grosso do trabalho legislativo independe da participao efetiva dos
parlamentares, minando os incentivos para sua participao. Dado esse padro de organizao dos
trabalhos legislativos, no de estranhar o absentesmo que caracteriza o Congresso.
Os parlamentares no desconhecem tais problemas. Abundam propostas para alterar a mecnica
do processo legislativo. Como apontado anteriormente, as propostas apresentadas pela comisso de
modernizao viriam antes reforar que romper este crculo vicioso. A determinao da pauta passaria a
ser integralmente controlada por um pequeno grupo e a participao da maioria ficaria restrita discusso
dos projetos j submetidos ao crivo desse grupo.
Ainda que ineficiente do ponto de vista organizacional, a forma como os trabalhos esto
organizados favorecem o Executivo. Ao dispor de uma instncia centralizada para negociar, o Colgio de
Lderes, o Executivo v minimizadas as incertezas e dificuldades prprias a uma negociao
descentralizada. O Executivo passa a se relacionar diretamente com o Colgio de Lderes, a quem tambm
interessa, para firmar sua liderana institucional, reduzir as incertezas do conflito poltico.
As evidncias apresentadas ao longo do texto mostram que o Legislativo teve antes um
comportamento cooperativo que conflitivo para com as iniciativas presidenciais. Sob qualquer ngulo que
sejam analisadas, v-se que as iniciativas presidenciais receberam tratamento privilegiado. Obtiveram
tramitao urgente em maior nmero, tramitaram mais rapidamente e foram, em sua grande maioria,
aprovadas. Os dados apresentados revelam, ainda, que o Colgio de Lderes desempenha um papel chave
para que esse comportamento cooperativo venha a ter lugar.
Tudo isto posto, foroso concluir que o Congresso Nacional est longe de se constituir em
obstculo ao governativa do Executivo. Diante as evidncias, o argumento segundo o qual o
Congresso se constitui em bloqueio incontornvel s pretenses presidenciais de governar no se sustenta,
quer a partir da leitura dos textos legais, quer a partir das evidncias empricas. No plano legal, a
Constituio de 88 manteve muitos dos poderes legislativos adicionados Carta de 46 pelo regime
36
militar
28
. Na prtica, o Executivo tem a grande maioria das matrias que submete ao Congresso aprovada
em curto espao de tempo.
Os dados no se harmonizam com a viso segundo a qual a presidncia s v seus projetos
aprovados aps extenuantes e custosas negociaes, com maiorias formadas caso a caso na base da troca
clientelista individual. Para que tal fosse verdade, o tempo de tramitao dos seus projetos deveria ser
muito maior e a taxa de aprovao no poderia ser assim to alta. Se h crise de governabilidade, tempo
que procurarmos outros suspeitos. As evidncias reunidas pedem a liberao do ru, detido indevidamente
e sem culpa formada.
Resta, certo, um argumento para a acusao: a cooperao do Legislativo para com os projetos
presidenciais de fato apresentados no garante a cooperao para toda e qualquer iniciativa presidencial.
Posto de outra forma: o presidente no envia projetos a partir da antecipao das dificuldades que estes
enfrentariam. Sabendo-se derrotado e agindo de maneira estratgica, o presidente se cala.
Antes de mais nada, devemos reconhecer que os dados apresentados ao longo deste trabalho no
permitem resposta cabal a essa objeo. Estudos de casos sobre projetos de grande importncia para o
Executivo podem oferecer bases empricas que permitiro uma avaliao definitiva sobre a capacidade
governativa do presidente
29
.
No entanto, nos parece descabido estender demasiadamente o argumento. H limites para a
procura das possveis iniciativas presidenciais a serem estudadas. Demonstramos ao longo deste texto que
o presidente conta com inmeras vantagens estratgicas que lhe permite controlar a agenda decisria no
interior do processo legislativo. Essas vantagens se aplicam aos dois sentidos que normalmente se atribui
palavra agenda: no sentido de definio dos temas substantivos a serem apreciados e no de determinao
dos passos e seqncia de procedimentos a serem seguidos ao longo do processo decisrio.
O presidente conta ainda com uma vantagem estratgica no discutida neste texto: a de apelar
diretamente opinio pblica, utilizando-se do seu acesso privilegiado aos rgos de comunicao de
massa. Dadas essas vantagens: por que razo o Executivo deixaria de submeter ao Congresso seus

28
Em sua formulao mais usual, afirma-se que o presidencialismo foi adicionado na undcima hora a uma
constituio parlamentarista, de onde teramos um Congresso demasiadamente forte e uma presidncia impotente.
Tal formulao no resiste simples leitura da Constituio de 88.
29
Comentrios de Vilmar Faria nos foraram a esclarecer este ponto.
37
projetos? Em tendo um projeto, por que deix-lo na gaveta? No seria mais adequado transferir os custos
da rejeio para o Congresso?
30

Ademais, como o Executivo fica sabendo de sua derrota iminente? Ou bem as experincias
pregressas revelam que o Congresso barra este ou aquele tipo de projeto, ou bem o processo de
negociao sobre aquela iniciativa j teve incio e os congressistas fizeram saber ao presidente que as
chances de aprovao so baixas. Os dados apresentados na seo anterior revelam que a experincia
passada dificilmente deter as iniciativas do Executivo.
Assim, o conjunto de iniciativas a pedir anlise se reduz consideravelmente. A agenda potencial
e/ou meramente anunciada pelo Executivo pode ser desconsiderada. A questo, portanto, passvel de
verificao emprica
31
. Somente as iniciativas de fato submetidas a apreciao do Congresso merecem ser
objeto de anlise, sejam aqueles efetivamente apreciados e derrotados, sejam aqueles enviados e retirados
pelo presidente aps negociaes.
As evidncias apresentadas ao longo deste texto mostram que a fragmentao partidria e o fato
do presidente no contar com apoio de uma maioria slida no impedem que as iniciativas do Executivo
sejam aprovadas. O nus da prova troca de mos. A fragmentao partidria no leva necessariamente
paralisao do Congresso. Se a base de apoio presidencial movedia, se coalizes de veto se sobrepem
s coalizes positivas, se as bancadas se comportam antes por lealdades estaduais que por lealdades
partidrias, tudo isto so pontos abertos a investigao emprica
32
.

30
O presidente dispe dos meios para de fato transferir os custos para o Congresso. Como as Medidas
Provisrias podem ser reeditadas, no custa lembrar, precisam ser explicitamente rejeitadas para perder a validade.
Ao tomar conhecimento da proposta do Fundo Social de Emergncia, de acordo com Dimenstein e Souza (1994: p
119), o Senador Mario Covas teria afirmado: "Vocs esto brincando. Querem aumentar impostos. Querem tirar
dinheiro dos governadores e dos prefeitos. No esto dando nada em troca, nenhum benefcio imediato. O plano de
vocs no tem congelamento de preos. E ainda esto achando que isso vai passar pelo Congresso, em pleno ano
eleitoral. Nem em sonho.".
31
Se estamos dispostos a assumir que o presidente se comporta estrategicamente ao no tornar pblicas
iniciativas que considera, de antemo, vencidas, somos forados a tratar como igualmente estratgicas as suas
afirmaes que suas iniciativas no tm chances de tramitar com sucesso no Congresso.
32
Evidncias que estamos a reunir e que sero objeto de anlise em outro texto. Podemos adiantar que
deputados trocam de legendas com alguma constncia mas o fazem entre legendas afins. Os efeitos destas trocas
sobre a atividade legislativa acabam por ser mnimos. Se efeito h, eles so favorveis ao governo. De outro lado, a
38
Dado o marco legal existente, as vantagens estratgicas com que conta o Executivo lhe permitem
neutralizar as dificuldades decorrentes da estrutura partidria existente. Em realidade, no foi outra a
inteno dos constituintes ao decidirem manter as prerrogativas legislativas.
As continuidades entre o marco legal do perodo autoritrio e o criado pela nova Carta foram
notadas ao longo dos trabalhos constituintes. Porm, ao contrrio do que se poderia esperar, no
provocaram divises significativas entre os constituintes: antes, a sua adoo beirou o consensual. Nesses
pontos no ocorreram as clivagens entre a direita e a esquerda to caractersticas dos trabalhos
constitucionais.
A adoo da medida provisria ilustra bem o ponto feito acima
33
. Sua incluso na Carta precedeu
a votao do sistema de governo. A continuidade entre a medida provisria e o decreto-lei foi notada em
plenrio, tendo sido este o argumento daqueles que propuseram sua retirada do texto constitucional
34
. A
defesa do instituto se fez, basicamente, a partir de sua insero no interior de um sistema parlamentarista
de governo. De onde, argumentaram seus defensores, no caberia falar em continuidade. Sobretudo
porque, segue o argumento, a dependncia do primeiro-ministro em relao maioria garantiria um uso
qualitativamente diverso da medida provisria
35
. A deciso foi levada a voto e a medida provisria
mantida por esmagadora maioria. Foram 275 votos a favor e apenas 78 contra, um indcio claro de que a

anlise das votaes nominais revela um padro de coalizes bem mais estvel do que o esperado. Ver Limongi e
Figueiredo (1995).
33
A discusso se beneficia da reconstituio e anlise encontrada em Power, 1994.
34
A emenda foi apresentada e sustentada em plenrio pelos constituintes Adylson Motta (PDS-RS) e Michel
Temer (PMDB-SP).
35
Isto , argumentou-se que a Medida Provisria seria um recurso excepcional e que a continuidade do governo
repousaria sobre a sua aprovao. Como se v, por intermdio de um raciocnio tortuoso, a rejeio da Medida
Provisria foi equiparada ao voto de confiana. No h no texto constitucional qualquer relao entre a aprovao da
Medida Provisria e a continuidade do governo. A defesa da Medida Provisria em plenrio, feita pelos constituintes
Pimenta da Veiga (PMDB-MG) e Nelson Jobim (PMDB-RS), lanou mo de dois outros argumentos, a saber, que a
Medida Provisria tem lugar em regimes democrticos, como prova a sua presena na constituio italiana, e que as
complexidades postas pelo processo governativo moderno exigem que o Executivo conte com recursos
extraordinrios dessa ordem.
39
maioria dos parlamentares no pretendia retornar ao status quo pr-64. Derrotado o parlamentarismo, a
Medida Provisria foi mantida, no tendo sido objeto de nova votao
36
.
Na escolha institucional feita pelos parlamentares, pesou a avaliao negativa corrente sobre o
poder Legislativo. O temor de que o Congresso pudesse vir a se tornar um obstculo governabilidade
informou e continua a informar as escolhas institucionais dos congressistas.
H uma unanimidade nas interpretaes institucionais sobre a crise de 64, qual seja, a de que o
conflito Executivo/Legislativo est em sua raiz. No h dvidas quanto a este ponto: os constituintes
procuraram evitar que os mesmos gargalos viessem a ter lugar no sistema poltico que desenharam. A
opo parlamentarista pode ser tomada como a manifestao de uma das mais radicais tentativas desse
tipo. A experincia Constituinte contribuiu para reforar essa desconfiana com relao prpria
capacidade do Legislativo superar suas mazelas.
O fato que, ao definirem o marco institucional que regula as relaes entre os poderes Executivo
e Legislativo, os congressistas se mostraram dispostos a evitar possveis estrangulamentos do processo
governamental postos pela esperada inoperncia e/ou m qualidade dos trabalhos legislativos. Para toda e
qualquer possibilidade de que o Legislativo venha a constituir em um entrave ao do Executivo, este
ltimo dotado de uma vlvula de escape que lhe permite governar contornando o Legislativo. Nesse
sentido, nada mais significativo que a permisso contida na LDO a que j se fez referncia: na
eventualidade de o Legislativo no aprovar o oramento, o Executivo pode realizar 1/12 ao ms do
oramento submetido. O Legislativo graciosamente abre mo de seu poder de barganha.
O Poder Legislativo no se constitui em um obstculo ao governamental do Executivo. Essa
possibilidade foi e vem sendo removida pelos prprios parlamentares. Por certo, isto no o mesmo que
dizer que o poder legislativo no apresenta problemas, ou venha desempenhando a contento as suas
funes. Antes, o contrrio. Trata-se de um Legislativo cuja contribuio efetiva para o processo
governativo pequena.
As perspectivas para alterao desse quadro so pequenas. A expectativa segundo a qual, se
deixado prpria sorte, o processo legislativo ser necessariamente moroso e falho justificam os amplos
poderes legislativos com que o Executivo e o Colgio de Lderes so dotados. Mas esses poderes amplos

36
- Quanto ao pedido de urgncia presidencial, o Artigo 64, nenhuma emenda que pretendesse alter-lo foi
votada. O Regimento Interno da Cmara do Deputados permite o presidente solicitar a urgncia em qualquer
momento como, de resto, estipulavam as constituies do perodo autoritrio.
40
reforam o problema que vm contornar. A iniciativa legislativa e a capacidade de controlar a agenda
decisria se concentram inteiramente nas mos do Executivo e do Colgio de Lderes. O grosso do
trabalho legislativo efetivo passa ao largo da contribuio da maioria dos parlamentares. No h, portanto,
incentivo para que participem. Tampouco se desenvolvem e se institucionalizam as instncias decisrias
em que essa participao poderia vir a ser mais efetiva, as Comisses. O crculo se fecha. As expectativas
se realizam e justificam a necessidade da centralizao e da delegao dos poderes legislativos
presidncia.

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