Revista Crtica de Cincias

Sociais
91 (2010)
Debate social e construo do territrio
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Leonardo Avritzer
O Estatuto da CIdade e a
democratIzao das poItIcas urbanas
no BrasII
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AvIso
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Leonardo Avrltzer, O Estatuto da Cldade e a democratlzaao das poltlcas urbanas no Brasll, Rev|sta Crt|ca de
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CES
Revista Crtica de Cincias Sociais, 91, Dezembro 2010: 205-219
LEONARDO AVRITZER
O Estatuto da Cidade e a democratizao
das polticas urbanas no Brasil
O Brasil tem passado por um fortssimo movimento de democratizao do acesso a
terra urbana e de regulamentao do uso da mesma. A origem destes processos est
na organizao do movimento pela reforma urbana nos anos 80 e sua atuao com
xito na Assemblia Nacional Constituinte. Neste artigo, iremos em primeiro lugar
discutir a emergncia e as principais caractersticas do movimento da reforma urbana
no Brasil. Analisamos em detalhe como a relao entre as associaes da sociedade
civil e os atores polticos foi se modificando durante a luta pela reforma urbana no
Brasil. Em segundo lugar, mostramos como a participao surgiu no campo das lutas
pela reforma urbana e como ela gerou uma legislao participativa sobre o assunto
ao longo do perodo da formulao da Constituio e no perodo imediatamente
posterior. Em terceiro lugar, mostramos como o requisito de Planos Diretores Urbanos
foi implementado nas cidades de So Paulo, Belo Horizonte, Porto Alegre e Salvador.
Palavras -chave: Brasil; cidades; desenvolvimento urbano; processos participativos;
reforma urbana; sociedade civil.
O Estatuto da Cidade e os Planos Diretores Municipais so resultado
do surgimento de um forte movimento pela reforma urbana no Brasil no
comeo da democratizao do pas. Esse movimento envolveu a formao
do MNRU (Movimento Nacional da Reforma Urbana), a elaborao da
emenda popular pela reforma urbana submetida Assemblia Nacional
Constituinte em 1987 -1988 e uma batalha posterior de 13 anos, que levou
aprovao do Estatuto da Cidade. Esses so os resultados mais importantes
da luta pela reforma urbana no Brasil, que conduziu democratizao das
polticas urbanas no pas e gerao de capacidade de regulao urbana
nas grandes cidades brasileiras.
O Movimento pela Reforma Urbana no Brasil e a nova legislao parti-
cipativa sobre a reforma urbana tiveram origem no forte processo de cres-
cimento urbano do Brasil entre 1950 e 1980. A reforma urbana j estava na
agenda da esquerda brasileira e dos setores progressistas da sociedade civil
no final do primeiro perodo democrtico (1946 -1964). Em 1963, reuniu -se
206 | Leonardo Avritzer
em Petrpolis no Hotel Quitandinha a primeira Conferncia Nacional pela
Reforma Urbana. No entanto, com o golpe de Estado em 1964, a reforma
urbana teve que esperar quase 20 anos de autoritarismo antes de voltar
agenda poltica da sociedade civil brasileira. No final dos anos 70 e comeo
dos anos 80, os ltimos anos do perodo autoritrio levaram reconstituio
de uma sociedade civil democrtica no Brasil. Na maior parte das cidades
surgiu tambm a questo da relao entre as legais e ilegais, motivada pela
reorganizao de centena de associaes de moradores nas regies Sul,
Sudeste e em parte da regio Nordeste do pas. Uma associao nacional,
o MNRU, surgiu no comeo do processo de democratizao brasileira e
continuou a atuar em todo o processo de debates sobre a reforma urbana
(1982 -2001). Depois da promulgao da Constituio de 1988, o MNRU
tornou -se FNRU (Frum Nacional da Reforma Urbana), efetivamente rein-
ventando a sua poltica de alianas, at que finalmente conseguiu aprovar
o assim chamado Estatuto da Cidade no ano de 2001.
Neste artigo, iremos em primeiro lugar discutir a emergncia e as prin-
cipais caractersticas do movimento da reforma urbana no Brasil. Iremos
analisar em detalhe como a relao entre as associaes da sociedade civil
e os atores polticos foi se modificando durante a luta pela reforma urbana
no Brasil. Em segundo lugar, iremos mostrar como a participao surgiu
no campo das lutas pela reforma urbana e como gerou uma legislao par-
ticipativa sobre o assunto ao longo do perodo da formulao da Consti-
tuio de 1988 e no perodo imediatamente posterior. Finalmente, iremos
mostrar como o requisito de Planos Diretores Urbanos foi implementado
nas cidades de So Paulo, Belo Horizonte, Porto Alegre.
A emergncia da luta pela reforma urbana
A reorganizao do movimento pela reforma urbana se deu no comeo
dos anos 80, medida que a democratizao brasileira avanava e o regime
autoritrio entrava em colapso. O MNRU foi originalmente formado nessa
poca, com o propsito de elaborar uma legislao sobre a reforma urbana
para ser apresentada Assemblia Nacional Constituinte. A sua compo-
sio inicial envolveu movimentos populares, associaes de moradores,
organizaes no governamentais e sindicatos (Brasil, 2004), portanto um
hbrido entre a sociedade civil e os lobbies organizados. Tal como outros
movimentos sociais urbanos que surgiram no Brasil no comeo dos anos
80, foi capaz de mobilizar um amplo espectro de atores sociais (Doimo,
1995). No entanto, desde a sua formao, o MNRU tambm contou com o
apoio de um conjunto de associaes profissionais de engenheiros e arqui-
tetos envolvidos na poltica urbana e organizados nacionalmente. A sua
Estatuto da Cidade e polticas urbanas no Brasil | 207
composio foi, neste sentido, atpica em relao de outros movimentos
da sociedade civil brasileira neste perodo, no somente devido ao peso das
associaes profissionais, mas tambm pela maneira como ele juntou estas
associaes s organizaes locais da sociedade civil (incluindo tanto asso-
ciaes locais como a FAMERJ [Federao das Associaes de Moradores
do Rio de Janeiro] e o Movimento de Defesa dos Favelados, como tambm
o IAB [Instituto dos Arquitetos do Brasil] e o Instituto dos Engenheiros).
Entre o pequeno nmero de organizaes no governamentais existentes
naquele perodo, as mais influentes, a FASE e o Instituto Polis, participa-
ram da formao do MNRU (vide tabela 1).
TABELA 1 Composio do MNRU
Tipo de organizao Membro
Movimento popular
Movimento de Defesa dos Favelados, Famerj (Federao das
Associaes de Moradores do Rio de Janeiro)
ONGs FASE e POLIS
Sindicatos
Federao Nacional dos Engenheiros e Federao Nacional dos
Arquitetos
Assoc. Prossionais ANSUR
Fonte: Brasil, 2004
A Assemblia Nacional Constituinte no Brasil foi convocada pelo presi-
dente Jos Sarney logo aps a redemocratizao em 1985. A especificidade
do acesso da populao ao processo constituinte no Brasil se deu atravs da
aceitao de emendas populares. Dezenas de emendas foram apresentadas
com um total de 12 milhes de assinaturas, entre elas a emenda popular
da reforma urbana proposta Comisso de Sistematizao da Assemblia
Nacional Constituinte (Whitaker, 2003). O MNRU props uma emenda da
Reforma Urbana baseada nos seguintes princpios:
O direito cidade, que faz parte da prpria ampliao de direitos na
tradio legal brasileira (Saule Jr., 1995: 23). Ele introduz por um lado a idia
de que a tradio de direitos uma tradio amplivel e por outro a idia de
uma integrao entre as lutas urbanas e a luta pela sade, pelo transporte,
pelo saneamento e pela educao. Nas palavras de um dos atores sociais do
perodo, a reforma urbana far com que se tornem viveis a unificao...
dos movimentos de transporte, de sade, de habitao, da luta pela terra,
permitindo a eles elaborar uma plataforma unificada para a cidade.
208 | Leonardo Avritzer
A subordinao da propriedade privada aos objetivos da poltica
urbana. As cidades brasileiras, antes de 1988, prescindiam tanto dos ins-
trumentos fiscais quanto dos instrumentos administrativos para organizar
os grandes interesses imobilirios no seu interior. A emenda popular da
reforma urbana props os seguintes instrumentos de regulao: o imposto
progressivo sobre a propriedade urbana, o imposto sobre o valor agregado
da mesma, a preferncia do Estado no processo de expropriao da terra
urbana. Nas palavras de um importante ator social do perodo: a reforma
urbana ir politizar o debate sobre o planejamento ao trazer para o cen-
tro do debate a funo da questo social da propriedade (Rolnik, 1997).
Democratizao da cidade. A emenda popular introduziu diversos ins-
trumentos para o exerccio da governana democrtica, entre eles o estabe-
lecimento de audincias pblicas, da iniciativa popular, do veto popular
legislao com o apoio de pelo menos 5% do eleitorado. Assim, o MNRU
props um cardpio diferenciado de formas de deliberao, algumas delas
de iniciativa popular e outras visando ratificao pblica de propostas fei-
tas pelo governo. Esse ser o elemento democrtico mais importante a ser
introduzido pelo Estatuto da Cidade em 2001.
A emenda popular da Reforma Urbana foi apresentada Assemblia
Nacional Constituinte com 31 mil assinaturas e desencadeou uma forte
disputa com os setores conservadores e os interesses imobilirios. O comit
temtico da Constituinte sobre assuntos urbanos e transporte no atraiu
inicialmente deputados constituintes com maior visibilidade. possvel afir-
mar que os setores conservadores naquele momento estavam pressionados
por questes mais relevantes de curto prazo, tal como a durao do man-
dato do presidente Sarney. O Centro, o grupo conservador que assumiu a
tarefa de rever fortemente a proposta feita pela assim chamada Comisso
de Sistematizao, tentou transferir a deciso final sobre assuntos urbanos
para uma outra arena posterior Constituinte ao propor a no aplicao
automtica da nova legislao (Saule Jr., 1995: 28). A maior parte das pro-
postas do subcomit de assuntos urbanos no foi alterada, mas passou a
estar subordinada ao requisito de as cidades possurem um Plano Diretor
Urbano. Assim, o pargrafo 1 do artigo 182 da Constituio de 1988 torna
obrigatrios Planos Diretores Municipais em todas as cidades com mais
de 20 mil habitantes (Brasil, 1988). Todas as propostas de reforma urbana
foram tornadas dependentes do preenchimento dessa condio. O MNRU
foi parcialmente exitoso em tornar a proposta de reforma urbana parte do
texto constitucional. Incorporou a gesto democrtica da poltica urbana e
a funo social da propriedade em princpios amplos adotados pela cons-
tituio. No entanto, tais princpios ficaram vinculados ao requerimento
Estatuto da Cidade e polticas urbanas no Brasil | 209
de elaborao de Planos Diretores Municipais, cuja regulamentao exigia
a elaborao de uma legislao infraconstitucional. A conseqncia de tal
condio foi a necessidade de uma batalha congressual de mais 13 anos para
a aprovao do assim chamado Estatuto da Cidade.
Logo aps a Assemblia Nacional Constituinte, o MNRU se transformou
no FNRU. Essa mudana teve como motivo um debate sobre as caracters-
ticas organizacionais da sociedade civil, tendo em vista a batalha legislativa
no Congresso Nacional. A luta pela reforma urbana no Congresso Nacional
criou uma nova forma de relao entre sociedade civil e sociedade poltica.
O estreito relacionamento que houve no perodo da Constituinte entre o
PT e o FNRU jamais teria sido capaz de garantir a aprovao da legislao
sobre o Estatuto da Cidade. Portanto, o que vemos nesse caso foi a evolu-
o gradual do FNRU para uma estratgia suprapartidria com a presena
de organizaes com forte estrutura nacional.
Nos anos posteriores promulgao da Constituio de 1988 surgiram 16
projetos de lei sobre a regulamentao do captulo sobre a Poltica Urbana.
J nesse momento foi possvel perceber que o alinhamento automtico
entre a sociedade civil e os partidos de esquerda no ocorrera. O projeto
de lei que iria se tornar o Estatuto da Cidade foi o projeto 181 de 1990,
proposto pelo senador Pompeu de Sousa, um conhecido jornalista do Rio
de Janeiro, tambm conhecido pela sua forte ligao Editora Abril. Pom-
peu de Sousa no era considerado um membro de esquerda do parlamento
brasileiro. No entanto, o seu projeto de lei continha os seguintes elementos
da proposta feita pelo FNRU: o direito coletivo cidade, a coordenao
do processo de ocupao da terra urbana, a funo social da propriedade,
a taxao progressiva da propriedade urbana e a demanda de Planos Dire-
tores Municipais nas cidades com mais de 20 mil habitantes. Apesar destes
elementos, este projeto de lei ficava aqum das propostas do FNRU em um
conjunto de questes, em particular aquelas que dizem respeito gesto
democrtica da cidade. A atuao do MNRU durante a Constituinte previa
um conjunto de instrumentos para a gesto das cidades, entre os quais a ini-
ciativa popular de legislao, o veto popular legislao urbana e o direito
informao (Silva, 1990). O Projeto de Lei Pompeu de Sousa previu uma
verso bastante restritiva da participao popular. No seu artigo 10, previa
que a poltica urbana seria dirigida com base na gesto democrtica e no
incentivo participao popular para a formulao e implementao de
projetos de desenvolvimento urbano.
O Projeto de Lei Pompeu de Sousa tornou -se altamente polmico. Os
setores conservadores no estavam felizes com o fato de ele reinserir na
agenda poltica parte da agenda do movimento da reforma urbana j tratada
210 | Leonardo Avritzer
durante a Assemblia Nacional Constituinte. Por outro lado, os setores da
sociedade civil (especialmente o FNRU) tambm no estavam satisfeitos
com algumas das formulaes do projeto de lei, em especial com a diluio
das formas democrticas de gesto urbana das cidades. Inicialmente, como
resposta ao Projeto Pompeu de Sousa, o FNRU em aliana com o PT, o PC
do B e com outros setores da esquerda progressista props um outro pro-
jeto de lei, apresentado pela deputada do PT -ES Lourdinha Savignon. A
disputa entre atores da sociedade civil e setores conservadores no congresso
revela assim estratgias importantes empregadas para a implementao da
participao. Inicialmente, tanto setores conservadores quanto setores pro-
gressistas tinham o seu prprio projeto. No entanto, na medida em que o
processo legislativo avanou ambos os setores se concentraram no mesmo,
inserindo no seu interior a questo da gesto democrtica da cidade.
O Projeto de Lei Pompeu de Sousa permaneceu em suspenso no con-
gresso at 1997, altura em que foi aprovado na primeira das comisses, a
Comisso de Desenvolvimento Econmico, Indstria e Comrcio. O parecer
emitido por aquela comisso foi bastante conservador, eliminando todos os
aspectos participativos do projeto de lei. O FNRU respondeu, propondo
submeter o Estatuto da Cidade Comisso de Assuntos do Consumidor e
Meio Ambiente, que tinha forte presena da esquerda. Muitos dos elementos
progressistas do Estatuto da Cidade foram, nessa comisso, incorporados
no Projeto de Lei Pompeu de Sousa, entre os quais valeria a pena ressal-
tar: o direito cidade, entendido enquanto prerrogativa de elaborao da
legislao urbana, que havia sido rejeitado pela CEIC, e os direitos ligados
preempo, que permitiam administrao pblica desapropriar terra
urbana em reas de possvel expanso das cidades.
Podemos ento perceber como a batalha entre o FNRU e os setores con-
servadores na rea de polticas urbanas se desenvolveu. De um lado, o Pro-
jeto de Lei Pompeu de Sousa tornou -se ponto de referncia na elaborao
da legislao infraconstitucional sobre a reforma urbana, mas no incorpo-
rou completamente a agenda do FNRU no que diz respeito participao
nas polticas urbanas. De outro lado, aps reinserir essas demandas no Pro-
jeto de Lei Pompeu de Sousa na Comisso de Assuntos do Consumidor e
Meio Ambiente, o projeto de lei foi encaminhado comisso mais impor-
tante do Congresso Nacional, a Comisso de Constitucionalidade e Justia.
O relatrio final sobre a legalidade do Projeto Pompeu de Sousa, aprovado
no ano 2000, problematizou a constitucionalidade de dois itens importan-
tes, a saber: se o governo federal tem a prerrogativa de tornar a participao
local obrigatria e a ceder o direito especial de uso de terras pblicas. Em
uma audincia pblica o FNRU defendeu os instrumentos de cesso de uso
Estatuto da Cidade e polticas urbanas no Brasil | 211
especial para fins de moradia, assim como o princpio da funo social da
propriedade. O ltimo desafio do FNRU foi como reinserir a participao
democrtica na verso final do projeto de lei. Dois parlamentares do PT
pediram para que o FNRU interviesse sobre essa questo e depois disso
uma nova emenda ao projeto de lei foi aprovada, requerendo audincias
pblicas na elaborao de Planos Diretores Municipais (Arruda, 2001).
Assim, a agenda participativa da sociedade civil concentrou -se, na parte
final do processo, na capacidade de ratificao em audincias pblicas da
proposta de Plano Diretor apresentada pelas administraes locais. Essa
demanda, tornada suprapartidria, virou o ponto central da agenda demo-
cratizante do movimento pela reforma urbana no Brasil.
A implementao do Estatuto da Cidade: Porto Alegre, Belo Horizonte e
So Paulo
A existncia de uma legislao nacional sobre poltica urbana no tornou
tais polticas homogneas no pas. Pelo contrrio, as diferentes tradies de
movimentos sociais urbanos e as diferentes coalizes polticas continuaram
atuando fortemente na implementao de polticas urbanas. Nesta segunda
parte deste artigo iremos mostrar como a diferente configurao da socie-
dade civil e da sociedade poltica afetaram os Planos Diretores Municipais
em trs cidades: Porto Alegre, Belo Horizonte e So Paulo.
Porto Alegre e a antecipao dos instrumentos do Estatuto da Cidade
O primeiro caso que trataremos como exemplar no que diz respeito
implementao de planos diretores urbanos o caso de Porto Alegre. Este
exemplar por diferentes motivos: Porto Alegre tem a mais longa tradio
de planejamento urbano do Brasil, com a elaborao de um plano diretor
na rea de trfego ainda nos anos 50; tambm exemplar porque a cidade
elaborou um plano diretor urbano ainda nos anos 70, apontando antes
de outras cidades brasileiras para a necessidade de planos diretores urba-
nos; finalmente a cidade exemplar tambm pela antecipao de polticas
que iro aparecer em outras cidades brasileiras logo aps a aprovao do
Estatuto das Cidades. Neste sentido, as tentativas da cidade de produzir
um plano diretor urbano datam ainda do perodo autoritrio, no qual um
embrio de plano diretor separou as reas rurais das reas urbanas da cidade
e incorporou alguns embries da idia de participao poltica.
O PDM de Porto Alegre permaneceu em vigor por mais de 20 anos.
Durante este perodo, novos problemas se colocaram, em especial o parcela-
mento contnuo da terra urbana e a impossibilidade de legalizar ocupaes
de terras pblicas. Estes problemas, que apareceram durante os debates da
212 | Leonardo Avritzer
Assemblia Nacional Constituinte e da elaborao do Estatuto da Cidade,
receberam ao longo do tempo em Porto Alegre uma resposta capaz de
qualificar a cidade como um caso exemplar de democratizao da poltica
urbana. Durante os 16 anos nos quais a cidade foi administrada pelo Partido
dos Trabalhadores, a questo da subdiviso da terra urbana e da distribui-
o de ttulos de propriedade para os ocupantes de terras pblicas marcou
sempre forte presena na agenda poltica da administrao municipal. Ainda
em 1991, a cidade diferenciou o seu estoque permanente de terreno urbano
destinado s reas verdes do estoque de terras destinado legalizao de
ocupaes ilegais. A lei de ocupao do solo urbano em Porto Alegre tam-
bm passou a prever concesses coletivas de uso da terra urbana. Em 1994
a cidade constituiu um fundo para o planejamento urbano, parte do qual
tinha sido constitudo pela venda de propriedades urbanas. Assim, Porto
Alegre antecipou instrumentos que uma boa parte das cidades brasileiras
apenas passaria a utilizar depois da aprovao do Estatuto da Cidade.
De notar tambm que, nesta cidade, o sistema judicial no bloqueou as
tentativas de legalizar a ocupao do solo pela populao de baixa renda
da cidade. O sistema legal do Rio Grande do Sul interpretou a legislao
existente de forma progressista, posicionando -se a favor da legalidade da
cesso do direito de uso da terra urbana populao de baixa renda da
cidade. Em 1995, o Corregedor Geral da Justia emitiu uma instruo
normativa, autorizando a legalizao deste tipo de ocupao. O Tribunal
de Justia do Rio Grande do Sul confirmou esse posicionamento do cor-
regedor. Finalmente, o Supremo Tribunal Federal confirmou a legalidade
da deciso.
O consenso que emergiu em Porto Alegre acerca da legalidade da cesso
de direito de uso sobre terras pblicas comeou a ser construdo em 1993
no primeiro Congresso da Cidade. Ali foram discutidas de forma partici-
pativa as orientaes gerais para o desenvolvimento da cidade. O Plano
Diretor Municipal de Porto Alegre foi elaborado em 1995 -1996 e enviado
naquele ano para a cmara dos vereadores. No ano de 1996, que foi um ano
eleitoral, as associaes comunitrias da cidade demandaram mais debate
sobre o PDM, o que foi aceito pela nova administrao do Partido dos
Trabalhadores, que retirou o PDM da Cmara dos Vereadores assim que
ela assumiu o poder (Guimaraens, 2001). Esses debates envolveram novas
audincias pblicas realizadas na cidade, que geraram novos limites para
construes. O PDM voltou Cmara dos Vereadores e foi aprovado em
5 de Novembro de 1999.
Um dos avanos principais contido no novo plano diretor de Porto Alegre
foi a incorporao de mecanismos internos de reviso, a serem aplicados na
Estatuto da Cidade e polticas urbanas no Brasil | 213
medida em que a cidade se desenvolve e tem a sua populao aumentada.
O fato de Porto Alegre ter tido um PDM desde 1979 criou na cidade a
percepo da rapidez das mudanas no cenrio urbano do Brasil e da falta
de mecanismos da administrao municipal para lidar com tais mudanas.
Como reao tentou -se que o PDM de Porto Alegre criasse uma percepo
totalizante da cidade e mecanismos para controlar de forma equilibrada o
processo de mudana do cenrio urbano, de forma a dar cidade alterna-
tivas entre a falta total de controle dos processos urbanos e o controle total
dos processos urbanos. Esta a origem do Conselho de Desenvolvimento
Urbano e Ambiental, que tem como objetivos: a reviso permanente do
PDM, a prerrogativa de propor novas maneiras de criar terra urbana e a
deliberao sobre questes ligadas ao meio ambiente. Assim, Porto Alegre
parece ser um caso interessante justamente pela capacidade de antecipar
aspectos do debate urbano em grandes cidades brasileiras. A maior parte
dos instrumentos urbanos utilizados pela cidade antecipa instrumentos
posteriormente introduzidos pelo Estatuto da Cidade.
Belo Horizonte: a regulao urbana negociada
Belo Horizonte um segundo caso bem -sucedido de regulao urbana,
embora com caractersticas muito diferentes das de Porto Alegre. Belo
Horizonte, a primeira cidade planejada do Brasil, fundada nos ltimos anos
do sculo XIX, teve um planejamento que repetiu os erros cometidos nas
principais cidades brasileiras. Tal como no Rio de Janeiro e em So Paulo,
no foram reservados espaos suficientes para as habitaes da popula-
o de baixa renda e, algumas dcadas depois da fundao da cidade, j
estava em curso um processo de favelizao na mais nova capital brasileira
(Martins, 1991). Ao contrrio do Rio de Janeiro e de Porto Alegre, Belo
Horizonte conseguiu, durante a vigncia do regime autoritrio no Brasil,
deslocar a populao de baixa renda para regies distantes da regio central
e com pouca infraestrutura urbana. No entanto, o crescimento habitacional
vertiginoso entre 1960 e 1980, uma vez que a populao aumentou quase
seis vezes, tornou as reas centrais saturadas. Assim, dois problemas simul-
tneos foram criados: de um lado, a expanso excessiva da rea ocupada
pela cidade, em virtude principalmente da deteno de reas intermedirias
por grandes proprietrios de terras urbanas; e, de outro, a necessidade de
adensar e regular a expanso das regies centrais da cidade. Todos estes
desafios se colocaram para a administrao do Partido dos Trabalhadores
a partir de 1993.
Imediatamente aps a posse, o prefeito Patrus Ananias instalou uma
comisso encarregada de elaborar uma proposta de Plano Diretor Municipal.
214 | Leonardo Avritzer
Esta comisso foi constituda inicialmente por pessoal tcnico da prefei-
tura e apenas depois da sua elaborao os principais atores urbanos, como
o SINDUSCON, que rene os grandes construtores de Belo Horizonte,
foram convidados a discutir e se posicionar sobre o plano. Foram realiza-
das audincias pblicas em cada uma das nove regies de Belo Horizonte
e, a partir da, o plano foi enviado para a Cmara dos Vereadores, que
organizou uma grande audincia pblica para toda a cidade (Mendona,
2006). Quase todos os instrumentos propostos para o PDM de Belo Hori-
zonte foram aprovados, nomeadamente: a instituio do mecanismo de solo
criado, que passou a regular a relao entre a administrao municipal e os
grandes interesses urbanos; a criao do conceito de zona de adensamento,
que permitiu cidade direcionar as zonas de crescimento demogrfico; e o
instituto da operao urbana, que permitiu a coordenao de grandes aes
de interveno urbana entre a administrao municipal e os grandes interes-
ses privados. Assim, diferentemente de Porto Alegre, Belo Horizonte tem
um PDM que regula a atividade urbana, mas que tambm negoceia forte-
mente com os interesses constitudos, antecipando alguns dos mecanismos
do Estatuto da Cidade.
O grande elemento especfico do processo de implantao do PDM de
Belo Horizonte foi o estabelecimento de um prazo de carncia de 6 meses
para a sua entrada em vigor. Este aspecto, que no vemos presente em
outros PDMs, mostra a especificidade do Plano Diretor de Belo Horizonte
a gerao de um processo interno de negociao entre a prefeitura e os
grandes proprietrios de terras urbanas na cidade. No houve, no caso de
Belo Horizonte, uma presena muito forte do poder judicirio, seja para
legalizar formas de cesso do uso da terra urbana (como no caso de Porto
Alegre), ou para bloquear aes do Estado, como aconteceu, como iremos
ver mais abaixo, no caso de So Paulo. No caso do PDM de Belo Hori-
zonte a grande caracterstica um processo interno de negociao com os
proprietrios, que obedeceu a duas lgicas: de um lado, os interesses urba-
nos imediatos no foram contrariados devido clusula de seis meses de
carncia; de outro, a cidade passou a contar, depois do prazo de carncia,
com um forte instrumento de regulao urbana.
So Paulo: regulao da cidade em conflito com os interesses privados urbanos
Dos trs casos de PDM que estamos discutindo neste artigo, o mais desafia-
dor do ponto de vista da regulao urbana o de So Paulo. Diferentemente
de Porto Alegre e de Belo Horizonte, a cidade de So Paulo expressa confli-
tos muito mais intensos e interesses muito mais organizados na sua estrutura
urbana. Durante a primeira administrao do Partido dos Trabalhadores
Estatuto da Cidade e polticas urbanas no Brasil | 215
na cidade, entre 1989 e 1992, a prefeita Luza Erundina chegou a fazer
uma proposta de Plano Diretor Municipal que, no entanto, no chegou a
ser aprovada pela Cmara Municipal. Depois de oito anos de gestes con-
servadoras ligadas ao grupo de Paulo Maluf, o Partido dos Trabalhadores
voltou a dirigir a cidade no ano de 2001.
1
Uma das primeiras medidas da administrao de Marta Suplicy foi elabo-
rar um Plano Diretor Municipal para a cidade. Para isso, a prefeita nomeou
como relator do Plano Nabil Bonduki, um veterano do movimento pela
reforma urbana na cidade. Bonduki havia sido professor da FAU, Faculdade
de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo, e Presidente
do Sindicato dos Arquitetos, tendo sido eleito vereador na mesma eleio
que tornou Marta Suplicy prefeita. A nomeao de Bonduki como relator
do PDM de So Paulo mostra a fora do movimento pela reforma urbana
no interior da administrao municipal.
O processo de elaborao do Plano Diretor Municipal de So Paulo
envolveu duas fases, sendo a primeira delas a determinao de diretrizes
gerais para a elaborao do plano. Ainda em 2002 foram aprovadas sete
diretrizes:
o incentivo ocupao das regies intermedirias da cidade visando o
adensamento urbano de acordo com o Estatuto da Cidade;
a escolha de reas na periferia da cidade que passariam a ser priorit-
rias no processo de ocupao do solo urbano;
a legalizao de ocupaes em reas pblicas;
a elaborao de incentivos ao transporte urbano;
incentivos reocupao das reas centrais da cidade;
restaurao da permeabilidade do solo urbano;
aumento das zonas exclusivamente residenciais;
criao de reas de preservao cultural.
Todas essas propostas, claramente identificadas com o Movimento da
Reforma Urbana e com instrumentos especficos do Estatuto da Cidade,
entraram em debate na cidade de So Paulo durante a discusso do Estatuto
da Cidade. 26 audincias pblicas foram conduzidas pela administrao
municipal, assim como 15 reunies com organizaes no governamentais
e pessoal tcnico ligados s polticas urbanas. Mais de 230 organizaes
participaram neste processo durante o ano de 2002. A parte mais polmica
do processo de aprovao do PDM de So Paulo envolveu a demarcao
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So Paulo uma das cidades brasileiras com o maior ndice de descontinuidade administrativa.
Desde a redemocratizao brasileira ela foi governada por partidos de direita e de esquerda, entre
eles o PTB, o PT, o PPB e o PSDB e o PFL. Nenhum destes partidos, com exceo do PPB, gover-
nou duas gestes em seguida.
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dos limites para a construo nos diferentes bairros da cidade. O PDM
de So Paulo foi consolidado e enviado Cmara dos Vereadores, neces-
sitando de 33 votos para ser aprovado. Os vereadores realizaram algumas
emendas ao plano, emendas estas que representavam interesses pontuais
de grandes especuladores imobilirios. A administrao municipal aceitou
estas emendas e, com o voto destes vereadores, aprovou o Plano Diretor
da cidade de So Paulo.
A segunda fase do processo de aprovao do Plano Diretor Municipal
de So Paulo envolveu a elaborao de Planos Diretores Regionais. Essa
etapa se mostrou altamente conflituosa, tendo emergido dois conflitos
principais na cidade: o primeiro relacionado com a publicao de uma
lista sobre mudanas no zoneamento das 31 regies da cidade que foi
publicada no Dirio Oficial. Interesses ligados aos setores imobilirios
questionaram na justia imprecises na lista, que poderiam eventualmente
ferir direitos de construo. A lista foi republicada com informaes mais
precisas e mapas. Em segundo lugar, houve um conflito importante em
relao representao da sociedade civil no momento da realizao das
31 audincias pblicas previstas por lei. As audincias atraram trs tipos
de pblicos: profissionais da rea de planejamento urbano, representaes
de associaes de bairro que no queriam mudanas radicais nos seus bair-
ros e representantes de grandes especuladores urbanos. Este ltimo grupo
no queria estar presente nas audincias e tentou representar -se atravs de
imobilirias. A administrao municipal rejeitou a representao coletiva
atravs de imobilirias e essa questo tambm terminou na justia. O Minis-
trio Pblico acionou a cidade a pedido das imobilirias alegando que os
seus representados no estavam podendo representar os seus interesses.
A justia aceitou o argumento do Ministrio Pblico, alegando que a exclu-
so de associaes civis contrariava a Constituio. Para a juza Simone
Casasoretti as associaes representativas deveriam ter a prerrogativa de
participar das audincias (Folha de So Paulo, 2003). Os Planos Diretores
Regionais foram aprovados em Julho de 2004, depois que as audincias
pblicas foram realizadas novamente.
O processo de ratificao do Plano Diretor Municipal e dos planos regio-
nais na cidade de So Paulo mostra a operao de diversos elementos do
Estatuto da Cidade: as audincias pblicas desempenharam o papel que o
FNRU sups a incluso da populao no processo decisrio e elemen-
tos que o FNRU no sups a legalizao da representao dos interesses
imobilirios. Neste sentido, o Estatuto da Cidade mostrou tanto a capaci-
dade de incentivar o processo participativo na cidade quanto a de legalizar
interesses privados.
Estatuto da Cidade e polticas urbanas no Brasil | 217
importante comparar o processo de elaborao do PDM de So Paulo
com o de Porto Alegre e Belo Horizonte. So Paulo se diferencia de Porto
Alegre por ter necessitado dos instrumentos produzidos pelo Estatuto da
Cidade para democratizar e regular a sua poltica urbana. O PDM de So
Paulo seria muito mais conservador se o Estatuto da Cidade no tivesse sido
aprovado em 2001. Porto Alegre antecipou instrumentos contidos no Esta-
tuto da Cidade, como o caso da cesso de direito de uso especial para fins
de moradia, ao passo que So Paulo necessitou do Estatuto da Cidade para
ter este e outros mecanismos. So Paulo se diferencia de Belo Horizonte
pela incapacidade da administrao municipal de controlar os grandes inte-
resses urbanos sem deixar o processo ser questionado judicialmente. Em
Belo Horizonte grandes proprietrios urbanos negociaram politicamente
com a administrao municipal, ao passo que em So Paulo eles utilizaram
instrumentos do Estatuto da Cidade para questionar o prprio processo
de regulao urbana. Sem o Estatuto da Cidade, So Paulo jamais teria um
plano diretor com a regulao dos interesses urbanos.
Estatuto da Cidade, democracia e regulao urbana
A democracia brasileira criou, ainda que tardiamente, instrumentos para a
democratizao das cidades. O captulo sobre a Poltica Urbana da Assem-
blia Nacional Constituinte e o Estatuto da Cidade criaram instrumentos
de democratizao das cidades e de regulao do espao urbano que as
cidades brasileiras necessitavam desde o perodo democrtico anterior
(1946 -1964). Ainda assim, a implementao destes instrumentos em cada
uma das cidades variou de acordo com o governo, a fora da sociedade
civil, o partido poltico no governo e a fora dos interesses imobilirios.
Ao comparar trs grandes capitais brasileiras com diferentes tradies de
movimentos urbanos foi possvel perceber o papel desempenhado pelo
Estatuto da Cidade e pelos instrumentos de poltica urbana institudos
no Brasil democrtico. Instrumentos tais como a cesso de direito de uso
especial, o direito de preempo, a zona de adensamento e a outorga one-
rosa permitiram melhorar e democratizar a gesto das grandes cidades
brasileiras. No entanto, tal como vimos ao diferenciar os casos de Porto
Alegre, Belo Horizonte e So Paulo, a participao da populao pode
desempenhar diversos papis. Em Porto Alegre e Belo Horizonte o papel
principal da participao popular foi a ratificao de formas de regulao
urbana. Em Porto Alegre a participao ocorreu no chamado Congresso
da Cidade e em Belo Horizonte em audincia pblicas. O local no qual a
participao popular pareceu mais contenciosa foi na cidade de So Paulo.
Ali, devido conflituosidade da prpria regulao urbana na cidade, a
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organizao da sociedade civil teve que fazer frente a interesses imobili-
rios capazes de se expressar no processo de participao e de questionar
alguns dos seus aspectos na esfera legal. Ainda assim, o resultado da parti-
cipao popular no Plano Diretor de So Paulo foi positivo, na medida em
que ratificou instrumentos de regulao urbana na cidade. Neste sentido,
podemos afirmar que o papel dos Planos Diretores Municipais reforar
o aspecto democratizante e regulador urbano em diversas correlaes de
fora entre governo, sociedade civil e interesses privados. Em todos os trs
casos analisados o Estatuto da Cidade desempenha um papel importante,
ainda que este seja mais importante nas situaes em que a coalizo entre
governo e sociedade civil fraca ou no existente. Nestes casos, a fora
reguladora da legislao, aliada exigncia da participao, que permite
controlar interesses privados que na maior parte do sculo XX brasileiro
prevaleceram sem nenhum controle, tanto por parte da sociedade civil
quanto do Estado.
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