ESTUDIO

"POR QUE CHILE NECESITA ARANCELES

DIFERENCIADOS?"*
Ernesto Tironi B.**
Chile necesita aranceles diferenciados porque cuando son parejos y bajos
el pas se especializa demasiado en unos pocos productos primarios co-
mo el cobre, la madera, la fruta y la pesca cuyo consumo mundial y
produccin local no puede crecer mucho ni generar suficiente empleo.
Por lo tanto, por esa va la economa en su conjunto no crece tanto, ni
ofrece oportunidades suficientes a los que necesitan trabajar, empeoran-
do adems la distribucin del ingreso. En sntesis, debido a las caracters-
ticas estructurales propias de Chile pas pequeo con gran riqueza de
recursos naturales, con aranceles bajos y parejos se frena intilmente el
desarrollo nacional.
Chile debiera, por lo tanto, diferenciar sus aranceles segn la ocupacin
que generen y el dinamismo que tengan los distintos bienes y servicios,
pero dentro de rangos razonables. Para la generalidad de los productos
debiera ser entre 10 y 45 por ciento. Pero adems debieran haber dos gru-
pos de productos con aranceles especiales: los agrcolas, diferenciados
por los mismos criterios, pero con una sobretasa variable para estabilizar
los precios internos. Y un grupo de 10 a 15 productos importados (como
los automviles, especialmente) con un impuesto al consumo elevado (e-
quivalente a un arancel) que se fije semestralmente en funcin inversa al
precio del cobre, para proteger as a la economa de las fluctuaciones de
ste.
En el estudio se hacen, adems, propuestas especficas para fijar en forma
no arbitraria los aranceles, para no discriminar en contra de las exporta-
* Documento presentado el da 12 de septiembre de 1984 en el Seminario
"Perspectivas de Desarrollo: Poltica Arancelaria" organizado por el Cen-
tro de Estudios Pblicos. Dicho Seminario fue dirigido por el seor Fran-
cisco Prez M.
** Ingeniero Comercial, Universidad Catlica; Ph. D. en Economa en el
M. I. T. Visiting Fellow en Oxford University; Director Ejecutivo del
Centro de Estudios del Desarrollo.
22 ESTUDIOS PBLICOS
ciones (proponindose subsidios diferenciados a tasas moderadas) y se
contestan las crticas que los neoliberales hacen a la diferenciacin.
Este es un tema controvertido, no solamente ahora, sino espe-
cialmente desde los ltimos once aos en que se empez a aplicar la
poltica de apertura (lo cual no significa que sea enteramente nuevo
en la historia econmica chilena). Siempre ha habido posiciones dis-
tintas al respecto. Por eso tal vez se habran evitado muchos errores,
mucho dolor y mucha de la incertidumbre, que an subsiste hoy
da, si hubiera habido antes debates abiertos y serenos como ste.
Pero no es el tiempo de mirar para atrs, sino de mirar hacia adelan-
te y por eso me alegro enormemente de esta oportunidad.
He ordenado esta exposicin en cuatro partes. Primero, co-
menzar por lo que creo debe ser el verdadero punto de partida de
una poltica arancelaria para Chile: un anlisis de las caractersticas
y necesidades concretas ms fundamentales de este pas. En segun-
do lugar, analizar crticamente los principales argumentos para te-
ner aranceles bajos y parejos, como ha sido la poltica del ltimo
tiempo. A continuacin presentar una propuesta alternativa de a-
ranceles diferenciados o selectivos, que es lo que creo mejor para el
pas, y los criterios en funcin de los cuales hacer la diferenciacin
entre los niveles de arancel que corresponde aplicar a cada produc-
to. Finalmente, quisiera volver a presentar una propuesta que estoy
haciendo hace ya siete u ocho aos de aplicar aranceles o impuestos
al consumo "estabilizadores" para la economa chilena. En eso me
voy a detener un poco ms, porque es algo heterodojo y habitual-
mente despierta polmica, pero estimo esencial para ayudar a en-
frentar el secular y grave problema de ja vulnerabilidad externa de
la economa chilena.
1 La Base que ha Faltado: Partir de las Caractersticas Propias de
Chile
Empiezo con lo que creo ms esencial: una poltica de arance-
les adecuada para Chile no puede dejar de partir de las caractersti-
cas y necesidades concretas de este pas hoy. Slo dar resultados y
se mantendr estable una propuesta que parta de eso, y no de su-
puestos y teoras elaboradas para otras realidades u otros pases en
otras pocas. La teora neoclsica tiene muchos elementos valiosos
que debemos utilizar, pero supone una cantidad de caractersticas
de la economa que hay que examinar si efectivamente se cumplen
en el caso de Chile para derivar de all que lo ptimo sea tener aran-
celes bajos y parejos. Y como creo que no ocurre eso, voy a argu-
mentar que esa propuesta, que emana de esos postulados, no es
aplicable a Chile.
Cules son las caractersticas estructurales o fundamentales
POR QUE CHILE NECESITA ARANCELES DIFERENCIADOS? 23
de Chile que deberamos considerar para aplicar aranceles adecua-
dos para este pas?
Yo dira: Primero, Chile, por razones simplemente geogrficas,
tal como tiene la cordillera, entre sus riquezas dispone principal-
mente de recursos naturales extremadamente ricos. Pero, como
todos los recursos naturales, ellos tienen dos caractersticas adversas
para el desarrollo nacional: uno, el consumo de recursos naturales
tiende a crecer a una tasa bastante ms baja que el ingreso de los
pases industrializados y que las necesidades que requiere satisfacer
el pas. La demanda de cobre est y continuar creciendo slo dos
por ciento por ao. Se est hablando de que sea uno y medio, y los
ms optimistas esperan dos y medio por ciento. Pero adems el co-
bre tiene precios muy inestables, muy fluctuantes. Esta es una pri-
mera caracterstica econmica propia de Chile, tan maciza y clara
como que tiene la cordillera de los Andes, por un lado, y el Ocano
Pacfico por el otro. No puede entonces ser desconocida.
La segunda caracterstica, que ha asumido un carcter estruc-
tural aunque no tiene que ver con una caracterstica fsica sino
sociopoltica, es el problema del estrecho horizonte en el cual ope-
ran los empresarios en Chile. Por razones histricas y poltico-socia-
les, Chile es muy inestable. Es impredecible lo que va a pasar en
tres, cuatro o cinco aos ms; para qu decir en 10 aos ms. Hoy
en da casi nadie toma decisiones considerando un horizonte futuro
superior a un ao porque no sabe siquiera qu va a pasar en los
prximos tres, cuatro o cinco meses. Qu sistema econmico vamos
a tener? Qu sistema poltico? Qu rgimen de propiedad? Qu
poltica arancelaria? Dar estabilidad a sus polticas ha sido, tal vez,
la principal aspiracin de todos los gobiernos, pero la verdad es que
seguimos con una tremenda inestabilidad. Esto significa horizontes
muy estrechos, y, por lo tanto, baja inversin privada, porque para
invertir se necesita saber si permanecern las condiciones que me
permitan cosechar los frutos de lo que siembre hoy. Y el maana,
en caso de industrias realmente productivas, necesita ser de al me-
nos unos 5 a 10 aos.
Por otro lado, cules son las necesidades ms fundamentales
que tiene este pas? Yo dira hoy, pero tambin desde antes y para
adelante: primero, dar empleo, generar ocupaciones estables. Segun-
do, promover exportaciones no tradicionales para equilibrar un
poco el peso excesivo de las de recursos naturales (que tienen las
caractersticas adversas ya mencionadas) y generar divisas, sobre
todo ahora por el excesivo endeudamiento externo actual. Por lti-
mo, elevar la tasa de inversin y de crecimiento econmico, para lo
cual se requiere reducir la inestabilidad secular de la economa.
Esta es la base de la cual tiene que partir un anlisis realista
respecto de cules seran los aranceles ms adecuados para Chile. Para
otro pas, con otras caractersticas, naturalmente puede ser mejor
otra estructura de aranceles.
24 ESTUDIOS PBLICOS
2 Los Argumentos para Aranceles Bajos y Parejos
Cules son las razones principales que se dan para tener aran-
celes bajos y parejos como los que han prevalecido este tiempo? Yo
dira que hay dos tipos de razones: econmicas y no-econmicas.
Voy a empezar por las primeras, siendo muy breve porque se cono-
cen bien.
Se dice que aranceles altos y diferenciados generan ineficien-
cia, o sea, una mala asignacin de recursos, al sustituirse importacio-
nes que son relativamente ms caras de producir internamente.
Estoy de acuerdo con este argumento en general; hay que cui-
dar la eficiencia. Pero cul eficiencia y a qu costo? Eso puede
generar otra ineficiencia proporcionalmente mucho mayor como
contribuir al excesivo nivel de desempleo que tenemos. Cesantas
del 20 30 por ciento son un desperdicio inmenso de recursos para
un pas que tiene tantas necesidades insatisfechas. Ah hay una ine-
ficiencia enorme a la que han contribuido los aranceles bajos y pare-
jos, Y es muy difcil solucionar el problema con otras medidas que
no sean paliativas. En Chile se necesita una solucin estructural, em-
pleos productivos estables y que crezcan a una tasa razonable para
lo cual vale la pena pagar cierto costo en trminos de mayor precio
por las importaciones y sus sustitutos.
La segunda razn que se da aunque es tambin otra forma de
plantear lo mismo es que los aranceles altos implican un sesgo an-
tiexportador. Pero esto depende del nivel de los aranceles, de si hay
o no recursos desempleados en la economa y del tipo de ventajas
comparativas o bienes potencialmente exportables que tenga el
pas. Si stos fueron productos muy intensivos en insumos impor-
tados, entonces lgicamente al subir los aranceles bajaran las expor-
taciones. Pero si esto no ocurre, sino que lo ms susceptible de ex-
portarse son recursos naturales con bajo contenido de insumos
importables, como es el caso de Chile, entonces las exportaciones
sern poco sensibles ante el cambio de aranceles. Y se sabe que en
Chile cuatro o cinco productos basados en recursos naturales, in-
cluyendo el cobre, representan como el 90 por ciento de las expor-
taciones. Y adems las exportaciones de estos productos son poco
sensibles en el corto plazo ante variaciones del tipo de cambio; son
relativamente ms afectadas por las expectativas de los precios (muy
variables), la estabilidad de las polticas (porque son inversiones de
larga maduracin) y las tasas de inters (porque requieren elevadas
inversiones por largos perodos).
Un tercer argumento econmico que se da para proponer aran-
celes bajos es que as el tipo de cambio se puede mantener suficien-
temente alto de modo de estimular las exportaciones. Sin embargo,
esto no es siempre as y la prueba ms clara es que en Chile, durante
la cspide del modelo neoliberal, cuando los aranceles se bajaron a
10%, el tipo de cambio real tambin cay, e incluso mucho ms que
en los perodos en que haba elevados aranceles y adems controles
POR QUE CHILE NECESITA ARANCELES DIFERENCIADOS? 25
cuantitativos sobre algunas importaciones. Yo soy partidario de
mantener un tipo de cambio alto en trminos reales y estable, que
se reajuste con las inflaciones nacional e internacional. Dado eso, la
poltica arancelaria tiene que estar dirigida a un objetivo distinto co-
mo es contribuir a darle al pas una estructura productiva ms din-
mica y conforme a sus necesidades.
El cuarto argumento que se escucha es el de que el arancel es
slo "una segunda mejor alternativa", o sea, de que existen otras
polticas ms adecuadas para alcanzar objetivos como un mayor em-
pleo. Y se cita a menudo el ejemplo de dar directamente subsidios
a la contratacin de mano de obra. Mi objecin a ese argumento es
que no tiene para qu plantearse como alternativa excluyente de los
aranceles; pueden aplicarse ambos juntos. Los subsidios solos son di-
fciles de aplicar y de controlar para que no haya abusos. Segundo,
porque despiertan controversia y los empresarios tienden a respon-
der poco ante ellos ya que no estn seguros de cunto van a durar.
Y tercero, que significan un desembolso de recursos fiscales que
normalmente son escasos y es dudoso que convenga destinarlos a un
objetivo que parece incierto que se cumpla.
Y por ltimo, el argumento que se da ms corrientemente es
que los aranceles bajos y parejos generan un mayor crecimiento
econmico. Aqu, creo que hay un gran salto en el vaco y una fala-
cia, porque en la teora neoclsica esttica habitual no hay nada que
permita probar esa afirmacin. El argumento de la eficiencia es vli-
do, al menos en la teora, slo en trminos estticos y si se aceptan
sus supuestos. Pero deber reconocer que esa teora y su recomen-
dacin de tarifas bajas son de carcter esttico; o sea, dice que habr
un mejoramiento pero por una sola vez o al final de uno o pocos a-
os. Pero no en forma continua o dinmica ao tras ao. El creci-
miento continuado est dado por el dinamismo que tengan distintos
sectores productivos, y nadie puede probar que necesariamente pro-
ducir ms bienes exportables y menos importables va a significar
que cualquier economa en su conjunto crezca ms.
Lo que crezca el conjunto de la economa es el promedio de lo
que crecen los sectores productores de importables, exportables y
de bienes o servicios no transados internacionalmente. Pero una
economa ms centrada en sectores exportables que tienen un
bajo dinamismo o crecimiento va a crecer menos que una ms
centrada en otros sectores que tienen un mayor dinamismo natural.
No puedo entrar en este momento a discutir ms este punto. Espero
analizarlo en ms detalle cuando haga mi propuesta arancelaria.
Los argumentos de carcter no-econmico son, a mi juicio, de
tanta importancia como los propiamente econmicos. Los principa-
les son dos y curiosamente son ms contra la diferenciacin que
contra un nivel promedio ms alto. Primero, que cuando se pone
aranceles se est "discriminando" (y se suele agregar "arbitrariamen-
te") entre sectores econmicos. Aqu se despierta un "fantasma",
aparentemente muy terrible, con que se pretende dilucidar la cues-
26 ESTUDIOS PBLICOS
tin. Pero en realidad no es asi: toda medida econmica significa
cierta discriminacin, ya sea entre sectores econmicos, destino de
los productos (entre exportar a vender en el mercado interno), entre
variables (consumo o inversin), entre personas, entre grupos socia-
les (trabajadores, empresarios, etc.). No hay nada intrnsecamente
malo o bueno entonces en "no discriminar", el problema es en fun-
cin de qu criterios se discrimina. Lo que parece haber escondido
detrs de ese argumento es que toda alteracin de la composicin
de la produccin que genera el mercado libre es "malo". Pero los
mercados libres tambin se aplican a travs de medidas econmicas
que "discriminan" entre sectores, variables, personas, etc.
La cuestin de fondo sigue siendo si el resultado final neto que
se alcanza al privilegiar un sector en desmedro relativo de otro es
mejor o peor que el privilegiar el otro en desmedro del uno. Este es
el asunto esencial, y tiene que ver con cul es el objetivo global que
se busca y los medios para alcanzarlo o los criterios con los cuales
diferenciar o no. Naturalmente, lo ptimo ser distinto si el objetivo
es aumentar el consumo o el empleo. Y puede ser perfectamente ra-
cional privilegiar razonablemente un sector para elevar el empleo.
Este es un punto que debiera dilucidarse sobre la base de clculos
concretos y no como materia de principios abstractos.
El segundo argumento no-econmico ms comn es que dife-
renciar se presta para todo tipo de presiones de grupo y de actos
"arbitrarios" de funcionarios pblicos. Este ha sido en verdad un
problema habitual en el pasado de Chile y requiere enfrentarse. Pero
la mejor forma de hacerlo no es necesariamente yndose al extremo
de imponer tambin "arbitrariamente" aranceles bajos y parejos.
Esto puede parecer viable por un tiempo, pero no perdurar si no
asienta sobre bases ms firmes. Creo que se puede enfrentar mucho
mejor fijando los aranceles segn criterios explcitos a priori en
torno a los cuales exista un consenso claro, cierta unanimidad. Un
consenso en torno a, por ejemplo, privilegiar la generacin de em-
pleo sin pagar costos excesivos en trminos de precios de los pro-
ductos nacionales (esto es, que no superen en ms de X por ciento
lo que costaran los importados). As se puede acotar la discrecio-
nalidad y evitar que cada uno la mida como quiera y presione como
quiera.
Adems, ese riesgo se puede evitar por el lado de tener pocos
niveles arancelarios, para as dar suficiente transparencia al sistema
(que se noten as las posibles arbitrariedades) y, por ltimo, tenien-
do aranceles no muy elevados.
Este argumento de que permitir aranceles diferenciados signifi-
ca abrir las puertas a la "arbitrariedad" y las "presiones de grupo",
parece basarse fundamentalmente en la experiencia de Chile antes
de 1973. En consecuencia, implcitamente se nos imputa a quienes
estimamos mejor la diferenciacin o selectividad al pretender volver
a la "arbitrariedad" y al estatismo. Esta es una acusacin sin funda-
mento e injusta. Mi propuesta es basar los niveles arancelarios en cri-
POR QUE CHILE NECESITA ARANCELES DIFERENCIADOS? 27
terios racionales explcitos y no arbitrarios, sino definidos por
acuerdo en funcin de los problemas econmicos que requiere en-
frentar el pas.
Por lo dems, la pretensin de que los aranceles bajos y parejos
en el contexto de una "economa libre" con un Estado "subsidia-
rio" son a prueba de presiones de grupos, ha sido terminantemente
desmentida por la experiencia chilena de los ltimos aos. En la
prctica, hoy hemos llegado a aranceles diferenciados pero con el
serio agravante de que la discriminacin existente no responde a
ningn criterio explcito acordado por un consenso nacional. Por el
contrario, responden slo a los intereses de unos pocos grupos es-
pecialmente de empresarios de algunos subsectores sin que puedan
influir de igual manera los trabajadores y otros sectores nacionales.
Con estos elementos se puede introducir una propuesta de
aranceles que estimo ms razonable para Chile. No es posible en esta
breve exposicin dar todos los fundamentos de ello, sino slo algu-
nas bases esenciales.
3 Una Propuesta de Aranceles Diferenciados para Chile
Para comenzar, en Chile convendra distinguir aranceles gene-
rales y algunos aranceles especiales para varios productos agrcolas
y para otro grupo de bienes seleccionados como son los automviles
y otros 10 15 productos que voy a definir con ms detalle despus.
a Sistema General
Para la gran mayora de los bienes y servicios, y partiendo de la
base que rija un tipo de cambio realista y estable, en primer lugar,
soy partidario de aranceles generales nominales diferenciados que
estn en un rango entre 10 y 35 por ciento (tal vez 40 por ciento
como mximo) con una media del orden del 25 por ciento. Como
ven, estoy hablando de niveles indiscutiblemente razonables que no
se asemejan en nada a los niveles de la dcada de los sesenta. En se-
gundo lugar, soy partidario de aranceles de valores discretos, o sea,
"saltados" y ordenados en 6 7 tramos, sin permitir valores inter-
medios; es decir, que haya productos con aranceles de 10%, con
aranceles de 15%, 20% y as sucesivamente de 5 en 5 hasta el 35-40
por ciento. Tercero, la gran mayora de los bienes, o sea, la "moda"
adems del promedio debiera ser como 25 por ciento. Cuarto,
deben existir criterios muy explcitos y cuantificables para "sacar"
productos de ese nivel medio de 25 y subirlos al nivel de 35 o bajar-
los al de 10. Voy a discutir a continuacin con qu criterios seleccio-
nar en qu nivel o casillero clasificar cada producto. Pero antes quie-
ro dejar bien en claro que no propongo establecer miles de niveles
arancelarios desde 0,578 hasta 39,781 por ciento, porque de lo que
se trata es de tener una estructura tarifaria muy simple y transparen-
te. Si hay siete casilleros disponibles y bien claros, se conseguira ha-
28 ESTUDIOS PBLICOS
cer evidente la arbitrariedad de un empresario que consigue 40% de
arancel para zapatillas de gimnasia, mientras otro tiene slo 10% pa-
ra zapatillas de tenis.
Por otra parte, para evitar el sesgo antiexportador que tiene un
arancel diferenciado, soy partidario de subsidios a las exportaciones
no tradicionales pero sobre la base de los mismos criterios con que
se conceden aranceles sobre las importaciones. Conviene hacer, no
obstante, tres precisiones: primero, que los subsidios se paguen por
un plazo determinado; digamos, por poner un ejemplo, por seis aos
y que decrezcan gradualmente hasta desaparecer al cabo del perodo.
Segundo, se deben aplicar subsidios diferenciados segn los mismos
criterios que para los aranceles, porque si vamos a privilegiar al em-
pleo, dando un arancel mayor a los productos que son ms intensi-
vos en trabajo, entonces debemos privilegiar igual a quien produce
el mismo bien para el mercado interno o para exportarlo. Pero pro-
pongo que las tasas absolutas de los subsidios a la exportacin sean
la mitad de los aranceles. Finalmente, el subsidio a las exportaciones
debiera darse slo para las exportaciones no tradicionales y, entre
ellas, ms elevados para las que son relativamente ms intensivas en
mano de obra o de mayor dinamismo o perspectivas de crecimiento
(como voy a exponer ms tarde al explicar los criterios para los aran-
celes). En otras palabras, no se les debe dar a todos los productos no
tradicionales que se exporten, sino solamente a aquellos que son re-
lativamente ms intensivos en estos factores (que son a su vez los
que van a tener relativamente mayores aranceles). Por lo tanto, en la
prctica, se trata de darles subsidios a los productos que tienen ms
de 25 por ciento de arancel. Si se exportan tienen equis por ciento
de subsidio a las exportaciones.
Por qu estas aparentes complicaciones y no dar subsidios tan
altos como los aranceles y para todas las exportaciones? Por tres
motivos: primero, los subsidios involucran cierto gasto fiscal, un
desembolso de dinero que tiene que cubrirse. Hay que considerar
entonces esta restriccin presupuestaria. Segundo, los subsidios a la
exportacin siempre son usados. Cuando alguien exporte va a recibir
ese X por ciento de subsidio. En cambio, los aranceles no siempre
implican un recargo equivalente para el consumidor, porque un pro-
ducto puede tener el 20 por ciento de arancel pero ser producido
internamente a un precio slo diez por ciento mayor que el interna-
cional. Y en tercer lugar, el Estado incurre en otros gastos para
promover exportaciones o al menos debera hacerlo. No slo cubrir
el presupuesto de ProChile y de participar en ferias, sino tambin
de negociaciones, organizacin de cooperativas de productores o ex-
portadores, etc. Por ltimo, dar subsidios muy numerosos implica
costos y problemas administrativos. Sera muy engorroso darlo a
muchos productos. Por eso propongo que se d slo a los bienes que
sean ms intensivos en los factores que se desea favorecer (como el
empleo, por ejemplo), y el subsidio sea equivalente a la mitad de la
tarifa.
POR QUE CHILE NECESITA ARANCELES DIFERENCIADOS? 29
En otras palabras, si los refrigeradores tienen una proteccin
arancelaria de 30%, entonces si el productor lo exporta, el subsi-
dio que recibe es del 15% . Pero es absolutamente simtrico y se rige
por los mismos criterios de diferenciacin que los aranceles. O sea,
que si se trata de mdulos de madera para casas prefabricadas que
por ser ms intensivas en mano de obra caen en el tramo de 40% de
aranceles, en este caso el subsidio a la exportacin sigue siendo la
mitad (20%) pero es mayor que para los refrigeradores.
Volviendo al asunto de los aranceles, quisiera sealar por qu
los niveles que he propuesto me parecen razonables: entre 10 y 40
con promedio y moda del 25%. La primera y principal razn es
que aranceles de este orden renen el mayor consenso en el pas.
Esto estimo es lo ms importante en estos tiempos y en este pas
donde ya parece demostrado que las medidas impuestas por un solo
grupo jams van a ser estables o duraderas. Tanto organizaciones
empresariales como laborales piensan que 10% es demasiado bajo.
Hay cierta imagen de que eso sera muy poco y que ms de 40% es
mucho. Y como esos niveles estn dentro de mrgenes razonables
desde el punto de vista de la eficiencia econmica no veo por qu
no quedarse en este rango.
En segundo lugar, esos son niveles bastante comunes en otros
pases razonablemente eficientes y pragmticos. En tercer lugar, un
promedio de 25% y un mximo de 40% en general no es exagera-
do como costo adicional sobre los insumos de las exportaciones
(sobre todo considerando que ello no daa mucho las exportaciones
chilenas por ser stas poco intensivas en insumos importables).
Cuarto, no son un excesivo costo para los consumidores. Estar
pagando un mximo de 40% ms que el precio internacional por
no ms de un sexto de productos que, a su vez, son los que generan
ms empleo para trabajadores chilenos y posibilidades de inversin
para empresarios chilenos, no me parece un costo excesivo que pa-
gar para conseguir ese resultado.
En quinto lugar, los niveles propuestos estn dentro de los ran-
gos de los actuales acuerdos sobre integracin latinoamericana. Esto
es muy importante para poder volver a insertarse en alguno de esos
esquemas, lo cual permitira, a su vez, un acceso a nuevos mercados
de exportacin con menos trabas.
En sexto lugar, est dentro del marco de los acuerdos del GATT,
poco ms o menos. As es que no se puede acusar a Chile de volver-
se excesivamente proteccionista y, por lo tanto, estar afecto a repre-
salias.
Por ltimo, como son niveles razonables o no excesivamente
elevados, permiten evitar el contrabando, que es un problema no
despreciable. Y no conviene dedicarse al contrabando para ganarse
mrgenes del 35 a 40% como mximo.
Ahora nos queda determinar solamente con qu criterios prc-
ticos clasificar los productos en cada uno de los 7 casilleros de aran-
celes; si en 10, 25, 35%, etc. Sobre esto se ha escrito bastante, as es
30 ESTUDIOS PBLICOS
que no dedicar mucho espacio al tema.
1
Es claro, a mi juicio, que
los aranceles en Chile debieran diferenciarse primero segn el em-
pleo que generan. El problema es cmo medir y aplicar este criterio.
Lo ms sencillo parece, a mi juicio, darle un puntaje a cada
producto segn su intensidad relativa en el uso de mano de obra
por unidad de valor agregado. As, por ejemplo, si el promedio de
todos los bienes es de 1,5 trabajador empleado por cada $ 100.000
de capital, se le da a ese valor 100 puntos, los que estn por enci-
ma o por debajo se les va dando puntajes y proporcionalmente ma-
yores y menores.
Separadamente se aplicara el otro criterio, que es el grado de
incipiencia o el carcter de industria naciente. Este es ms comple-
jo de medir y por eso se puede prestar ms para arbitrariedades y
presiones de intereses. Yo tengo aqu una propuesta simple que per-
mitira paliar esa caracterstica estructural tan adversa al desarrollo
de Chile, como es el corto horizonte de tiempo que consideran los
empresarios para sus inversiones. Esto reduce las perspectivas de cre-
cimiento econmico y la inversin de los empresarios chilenos.
Qu pasa en Chile comparado con un pas como Japn o Co-
rea? Que el abanico de oportunidades de inversin que tiene un
empresario nacional es mucho ms estrecho. Cualquier verdadero
empresario est siempre recogiendo ideas de aqu y de all, buscan-
do en otros pases negocios que se puedan hacer en Chile. Pero es
necesario siempre descartar algunos que son poco factibles o no
viables. Y cules son las primeras inversiones no viables en Chile?
Todas aquellas que, aunque muy promisorias, empiezan a dar fru-
tos slo despus de 5, 8 10 aos. Esas deben descartarse porque,
quin asegura qu va a pasar de aqu a 8 aos ms en Chile? Puede
haber cualquier poltica econmica y cualquier rgimen de go-
bierno.
Con esto, el abanico de posibilidades de inversin se restringe
enormemente y nos limitamos entonces a las compraventas de
autos, fbricas de empanadas, y una serie de actividades de carcter
comercial, especulativo o de corto plazo. Se est dejando as de de-
sarrollar una cantidad de otras actividades.
Qu significa esto puesto en trminos econmicos? Que se
estn castigando con una tasa de descuento muy alto todos los flu-
jos que van despus de los 3, 6 u 8 aos. Qu ocurre entonces?
Que hay muchas industrias rentables pero incipientes, i. e. que pro-
ducen bienes cuya demanda crecer mucho en el futuro (como los
microcomputadores), pero aunque involucren producir a un costo
inicial mayor que el precio al que se puede importar hoy da, en
algunos aos dicho costo se puede reducir y dejar ganancias. Pero
el problema es que en Chile ningn empresario privado estimara esa
1 Vase especialmente Aninat, A. "Criterios de proteccin arancelaria: Una
proposicin alternativa". Documento de Trabajo del CED N 13, 1984.
POR QUE CHILE NECESITA ARANCELES DIFERENCIADOS? 31
inversin, porque slo sera rentable al cabo de 8 a 10 aos y antes
dejara prdidas. Como se consideran slo los prximos 3 a 5 aos,
esa inversin se descartara. Y es racional, porque no sabemos qu
va a estar pasando ms adelante, qu poltica econmica va a regir
en el pas, qu sistema poltico vamos a tener, etc. Naturalmente es-
te problema es ms grave en rubros cuya demanda est creciendo
ms (como los microcomputadores, por ejemplo). Por eso, la forma
ms adecuada de medir el grado de incipiencia nacional puede ser a
travs de las tasas de crecimiento de esos rubros a nivel mundial.
Premiar la produccin local de aquellos que estn creciendo ms r-
pido. En lo prctico, se tratara de ordenar los rubros segn ese pa-
trn objetivo que es la tasa a la cual est creciendo en los ltimos 5
aos la produccin o el consumo de cada producto en EE.UU., Eu-
ropa y Japn. Luego se les asigna puntajes que se suman al del em-
pleo para dar la posicin final de cada uno. De este modo se pueden
evitar arbitrariedades y compensar el castigo que les imponen los
empresarios a esos rubros convenientes para el pas pero que no son
desarrollados porque el horizonte de los inversionistas es muy estre-
cho.
b Tasas Especiales
Hay dos casos especiales que considerar. Primero, un sistema
para la estabilizacin de los precios de los productos agrcolas, sobre
todo los ms tradicionales. Al contrario de lo ocurrido aqu bajo la
gida de los Chicago Boys, en ninguna parte del mundo se deja a la
agricultura sometida a los vaivenes del mercado libre porque las
fluctuaciones de sus precios internacionales son demasiado altas.
Ello se debe a que son mercados residuales; ningn pas de Europa,
ni Estados Unidos ni Japn somete su produccin al dictado de los
mercados internacionales. Tienen precios fijados internamente y ex-
portan o importan lo que les sobra o les falta. Por eso el mercado in-
ternacional es marginal y flucta inmensamente.
Para tener precios estables mi propuesta es muy sencilla: que
los productos agrcolas tengan tambin un arancel bsico cuyo nivel
se fije en funcin de los mismos criterios generales sealados antes
(empleo de mano de obra, etc.) pero aplicados sobre el precio pro-
medio de largo plazo de cada bien (un promedio mvil de 5 aos,
por ejemplo). Pero, adems, los productos agrcolas deben tener una
sobretasa o un descuento arancelario cuando el precio CIF interna-
cional en un ao determinado est por debajo o exceda el precio
promedio definido antes. De este modo puede estabilizarse el precio
interno alrededor de un valor que protege adecuadamente la pro-
duccin y el empleo agrcola, sin impedir arbitrariamente la compe-
tencia de las importaciones. Se trata de que, si en un momento de-
terminado el precio internacional del trigo, por ejemplo, baja a la
mitad de su promedio de largo plazo, existe un mecanismo (sobreta-
32 ESTUDIOS PBLICOS
sa) estabilizador que regule las importaciones de modo de no arrui-
nar la produccin y los ingresos agrcolas en ese ao. Despus los
productores compensarn el apoyo obtenido recibiendo menos pro-
teccin (transitoriamente) en los aos de ms altos precios. Por lo
tanto aqu hay un caso especial en que claramente se justifican so-
bretasas arancelarias de precio, y de hecho estn vigentes hoy da en
Chile como un medio de mantener las "bandas de precios agrco-
las", aunque no estn basadas en criterios muy conocidos. En todo
caso, estn funcionando bien, contribuyendo a la recuperacin que
se observa en la agricultura despus que se puso trmino a la nefasta
poltica de precios libres impuesta por los "Chicago Boys".
En forma ms o menos anloga, para responder a otra caracte-
rstica muy propia de Chile, el pas necesita aplicar aranceles o so-
bretasas estabilizadoras para enfrentar el secular problema de la
inestabilidad externa derivada de las inesperadas fluctuaciones del
precio del cobre.
Chile tiene un problema muy complicado de enfrentar, que es
el problema del cobre. Quermoslo o no, sobre todo con una econo-
ma abierta, como muchos lo deseamos, y especialmente si se desea
hacerla tan abierta como proponen los neoliberales, el cobre va a
seguir representando una proporcin muy alta a las exportaciones
chilenas. Porque las mayores ventajas comparativas naturales de
Chile estn en el cobre. Por lo tanto, la economa interna va a estar
siempre sometida a todos los vaivenes que significan las fuertes
fluctuaciones de las cotizaciones de ese metal.
Tenemos que hacer algo para estabilizar ms el precio del co-
bre; tenemos que usar el Cipec y adoptar otras polticas comerciales.
Pero ellas no bastan; tienen una efectividad limitada. Hay que tomar
otras medidas compensatorias para que las fluctuaciones externas
no afecten tanto a la economa interna y, en particular, los niveles
de empleo.
Qu medidas compensatorias existen o se mencionan habitual-
mente? Una es usar reservas, otra es usar endeudamiento externo y
otra es variar el tipo de cambio. Pero todas tienen problemas o li-
mitaciones relativamente importantes. Con las reservas, el problema
es el volumen de recursos que tendramos que mantener inmoviliza-
dos para compensar bajas del cobre por perodos tan prolongados
como estos aos.
Ustedes han visto lo poco que han servido las aparentemente
enormes reservas internacionales que tena Chile hace unos cuatro
aos. No han alcanzado para evitar los dolorosos ajustes que ha su-
frido nuestra economa. Algo se debe hacer por este lado, pero no
basta por s solo.
El endeudamiento externo tiene varios problemas. Primero,
hay que partir de niveles del endeudamiento ms razonable para
estar en condiciones de endeudarse precisamente en los perodos de
"las vacas flacas". Hay que tener mayor acceso al crdito en ese
momento y despus ser capaz deshacerse de esa deuda cuando el
POR QUE CHILE NECESITA ARANCELES DIFERENCIADOS? 33
precio del cobre est alto. Esto ltimo es su segunda limitacin:
que las autoridades econmicas "se atrevan" a destinar recursos
frescos a ese fin poco atractivo polticamente en el corto plazo.
Pero tambin tiene un tercer problema que es el costo elevado del
crdito externo y que, adems, las tasas de inters tienden a estar
inversamente correlacionadas con el precio del cobre porque se
mueven de acuerdo a las mismas variables. Cuando hay recesiones
o programas antinflacionarios, casi todos los gobiernos suben las
tasas de inters y ello afecta principalmente a los sectores que usan
ms cobre como son la construccin y la industria automovilstica.
Todo ello baja el precio, adems de encarecer la formacin de
stocks del metal. Por lo tanto, en esos momentos, cuando los chile-
nos necesitamos ms crdito externo, nos cuesta ms caro pedir la
plata prestada.
Otros proponen que para enfrentar perodos de bajos precios
del cobre, lo mejor es subir el tipo de cambio real para elevar las
exportaciones y reducir las importaciones. De hecho, a menudo se
hace esto, como un par de veces en los ltimos aos. Sin embargo,
esto constituye un grave error, por cuanto transmite con mayor
intensidad el problema externo hacia la economa interna. Esta
forma de ajustarse a los menores ingresos externos significa no slo
mayor cada de las ventas y cesanta, sino tambin una cada de las
inversiones. El tipo de cambio debiera responder a las necesidades
de equilibrio de largo plazo y no a las coyunturas transitorias.
Qu frmula sera, a mi juicio, ms til en Chile y qu tiene
que ver con los aranceles? He propuesto hace ya 7 aos y luego ms
detalladamente en 1981 lo que llamo aranceles especiales estabiliza-
dores sobre unos pocos bienes importados de consumo durable y
prescindibles; unos 10 a 15 productos. El mejor ejemplo, o un pro-
totipo de esos bienes, sera el automvil. Se trata de un arancel/im-
puesto al consumo que sea inversamente proporcional al precio del
cobre, pero en valores discretos simples para que sea un sistema
transparente y automtico. Lo que tengo en mente es fijar un aran-
cel general bsico para estos bienes, por ejemplo, un automvil, a un
nivel razonable para Chile de, supongamos, 80% que rige cuando el
precio del cobre est en un rango normal, digamos entre 95 y 115
centavos de dlar la libra. Cuando el precio del cobre est en ese
rango "normal", los aranceles o impuestos a la compra de automvi-
les son los normales de 80%. Pero cuando el precio del cobre baje de
ese nivel mnimo de 95 centavos, el arancel/impuesto sobre los au-
tos subira automticamente a 110 por ciento, y si bajara ms toda-
va (por debajo de 80 centavos) el arancel subira a 140%.
As, cuando se est pasando por el perodo de "vacas flacas"
(en que el pas es ms pobre porque el precio del cobre est muy
bajo), entonces se restringe el consumo. Pero no en igual proporcin
para todos los bienes; se restringe ms el consumo de automviles,
lo que tiene dos efectos muy importantes: Primero, disminuye los
gastos de importacin sin afectar la produccin nacional ni generar
34 ESTUDIOS PBLICOS
desempleo. Y, segundo, aumenta ingresos fiscales, que es precisa-
mente lo que se resiente cuando cae el precio del cobre porque el
85% del cobre chileno es producido por dos empresas estatales.
Luego, cuando venga el perodo de "vacas gordas" y el precio
del cobre vuelva a subir, volvemos a consumir ese bien durable pres-
cindible a los ritmos que corresponda: el normal si el precio del co-
bre es "normal", o ms que lo normal si el cobre pasa por una bo-
nanza.
Cul es la principal virtud de esta propuesta?
Su principal ventaja es aislar mejor a la economa nacional de
los shocks que tienden a producir las fluctuaciones del precio del
cobre. Porque, consideren ustedes qu pasa cuando se pretende es-
tabilizar compensando dichos shocks solamente con el tipo de cam-
bio. Piensen en el caso concreto de la situacin actual. Si el precio
del cobre en dos aos ms sube a un dlar cincuenta se va a bajar
el tipo de cambio de los 130 pesos de hoy da a 75 pesos en trmi-
nos reales? Y cuntas industrias que son rentables hoy quebraran?
Y todo esto porque el precio del cobre habra subido a 150 centa-
vos la libra, por cunto tiempo? 5 meses, 6 meses, 1 ao, 2 aos?
Nadie lo sabe con exactitud, pero s sabemos que no durar a ese
nivel tan alto. Y despus, cuando vuelva a bajar el precio del cobre
y suba el tipo de cambio, es dudoso que se vayan a abrir o crear
nuevas industrias despus de las experiencias anteriores.
Por eso no se puede tener el conjunto de la economa y el em-
pleo dependiendo tanto de un factor tan aleatorio como es el precio
del cobre. Entonces la solucin es concretar el impacto de ese fen-
meno en el consumo de algunos productos especficos. Cules de-
beran ser estos productos? Tienen que ser: muy pocos productos
que tengan dos o tres caractersticas fundamentales: primero, que
sean productos importados en su gran mayora, o sea, de los cuales
no haya produccin interna. Por eso el automvil es el ejemplo ms
obvio. La razn para esto es tratar de disminuir el gasto de divisas
en importaciones durante cierto perodo, para aumentarlo en el
perodo de las vacas gordas. Y por tratarse de un bien slo importa-
do, el arancel que estoy proponiendo es equivalente a un impuesto
al consumo.
La segunda caracterstica que deben tener los productos es ser
relativamente homogneos y que involucren un gasto elevado de
divisas, para que compensen una proporcin significativa de los in-
gresos transitorios anormalmente altos o bajos provenientes del
cobre. En el documento a que hice referencia, he estimado que slo
con los automviles que se estaban importando en 1980 se poda
compensar la mitad de la fluctuacin anual promedio de los ingresos
transitorios del cobre por encima o por debajo de los que correspon-
dera a su precio normal. Entre 1970 y 1976, dichos ingresos fluc-
tuaron en promedio 17% por ao; o sea, cada ao fue como 17%
mayor o menor que el promedio. Estos son los vaivenes o shocks a
que est sometida esta dbil economa chilena.
POR QUE CHILE NECESITA ARANCELES DIFERENCIADOS? 35
La tercera caracterstica que deben poseer los bienes afectos a
estos aranceles/impuestos estabilizadores es que sean bienes dura-
bles cuya renovacin sea postergable en el tiempo y/o prescindibles.
As, podran incluirse no solamente automviles, sino tambin tele-
visores en color, y posiblemente otros bienes de consumo prescindi-
bles, como yates, joyas, licores sofisticados y otros artculos de con-
sumo postergable. Habra, sin embargo, que definir previamente una
canasta con productos con los mismos aranceles/impuestos discretos
para evitar as las presiones de grupos y hacer transparente y auto-
mtico el sistema: si el precio promedio del cobre en el semestre es
tal, durante el perodo siguiente regir tal arancel/impuesto sobre la
canasta de los 10 a 15 productos predeterminados. Si el semestre si-
guiente dicho precio sube a tanto, el arancel bajar a tanto y as au-
tomticamente.
Termino respondiendo dos de las objeciones principales que se
han hecho a esta propuesta. La primera es que se puede burlar o
hacer inefectivo el esquema por la va de la acumulacin de stocks
de los bienes en cuestin (automviles, etc.). Se ha argumentado
que en el perodo de arancel/impuestos bajos (precio del cobre alto)
los importadores van a comprar autos para acumular stocks y apro-
vechar de venderlos despus cuando el precio del cobre baje (el pre-
cio de los autos suba). Pero eso no es un gran problema, porque la
verdad es que, precisamente, ese comportamiento acta como un
mecanismo contracclico. En el fondo, los importadores de autos
acumularan reservas de divisas "en forma de autos", y en este
sentido no es algo que impida alcanzar el objetivo deseado; por el
contrario. Lamentablemente, no alcanzo a entrar aqu a explicar
en ms detalle el tema.
La segunda objecin es que el sistema es muy complicado, que
parece una frmula ingeniosa pero poco practicable y que por algo
no se aplica en ningn otro pas del mundo. No alcanzo a respon-
der en extenso estos argumentos. Mi impresin, sin embargo, es que
ellos denotan en general una gran falta de apertura a proposiciones
que no aparezcan en los libros de texto extranjeros en que han estu-
diado la mayora de nuestros economistas. Pero el motivo es que las
economas de los pases industrializados no son tan dependientes de
circunstancias externas tan variables como las que enfrenta Chile. Y
las polticas "ptimas" como el uso de reservas internacionales o
endeudamiento externo estabilizados son mucho ms tericas o
utpicas en las circunstancias de urgencia social y poltica en que
deben tomar decisiones nuestras autoridades econmicas y polti-
cas. De all lo esencial del carcter automtico, preestablecido y
transparente del mecanismo propuesto; es para enfrentar un proble-
ma que ni los mercados libres ni las autoridades sometidas a las pre-
siones del mundo real en nuestros pases son capaces de solucionar.
Con este sistema puede evitarse mejor tanto la imprevisin de las au-
toridades como la arbitrariedad, con un mnimo costo social.
Porque uno de los problemas graves que tiene el tipo de inesta-
36 ESTUDIOS PBLICOS
bilidad externa que enfrenta Chile, es que no se sabe cunto durarn
los perodos de depresin o de bonanza del precio del cobre. De all
la insuficiencia del endeudamiento y las reservas para compensar los
dficit o excedentes. La propuesta de arancel/impuesto estabiliza-
dor tiene la virtud de que uno lo mantiene mientras dura el perodo
anormal. Si el precio del cobre sigue muy bajo durante muchos
meses o aos, est bien, seguiremos con el "cinturn apretado" en
el consumo de esos bienes, pero no sufriendo tanto desempleo ni la
quiebra sucesiva de numerosas industrias.
Para concluir, quiero reiterar que lo fundamental es concebir
una poltica arancelaria que reconozca las caractersticas y se orien-
te a resolver los problemas de Chile y no que se base meramente en
principios tericos derivados de otras realidades. Dichos problemas
principales son los que he sealado: la necesidad de generar empleo,
de promover exportaciones, enfrentar la inestabilidad externa del
pas y sus graves secuelas y de ampliar el horizonte estrecho de los
inversionistas. Insisto en que esto no significa dejar de emplear una
poltica de tipo de cambio realista y estable. Implica adems aplicar
un impuesto a la compra de divisas, para equilibrar el tipo de cam-
bio efectivo que rige para los servicios adquiridos en el exterior.
Hoy da existe una discriminacin a favor de los servicios extranje-
ros (viajes, consultoras, etc.) y en contra de los nacionales, ya por
estos ltimos debe pagarse el 20% de IVA. Por lo tanto, existe un
tipo de cambio efectivo ms bajo para contratar servicios afuera. Es
necesario, asimismo, para elevar el tipo de cambio efectivo para di-
chos servicios aplicando un impuesto a las operaciones de divisas
para adquirir servicios, como consultoras, fletes, viajes al exterior,
etc. Esta es una de las medidas importantes que se deben contem-
plar junto con la poltica arancelaria, porque sta debe ser parte de
una estrategia ms amplia de comercio exterior y desarrollo. Ade-
ms, debe partir de un consenso sobre qu sectores puede y debe en-
tonces desarrollar el pas para resolver sus problemas fundamenta-
les. A esto debe estar supeditada una poltica arancelaria y de co-
mercio exterior que pretenda ser estable y efectiva para Chile.