CONTROLE EXTERNO, ADMINISTRAO PUBLICA E TRANSPARNCIA

ADMINISTRATIVA

Helton Roseno Lima
Bacharel em Direito, servidor na Procuradoria da Unio no Estado do Tocantins



RESUMO: O presente artigo resultado de uma pesquisa realizada com o objetivo de
responder a seguinte pergunta: Como o Sistema de Controle Externo da Administrao
Federal trabalha para permitir a transparncia na gesto dos recursos pblicos?. O
trabalho bibliogrfico, fundamentado no Direito Administrativo, tendo o limite temporal
da Constituio Federal de 1988 e da Lei de Responsabilidade Fiscal. Com embasamento
terico em DI PIETRO (2000), GUERRA (2003), MARTINS JNIOR (2004), MEIRELLES
(2004), entre outros, pde-se concluir que o governo, tem a funo de efetivar o
princpio da publicidade e estimular a participao dos cidados no julgamento das
contas pblicas e que o Tribunal de Contas da Unio o rgo fiscalizador que cobe
eventuais desvios de recursos, visando a transparncia administrativa. Os documentos
analisados reforam a importncia da transparncia como resultante do trabalho efetivo
do sistema de controle externo.
PALAVRAS-CHAVE: Administrao Pblica, Controle Externo, Transparncia.


SUMRIO: 1 Introduo; 2 A transparncia na
Administrao Pblica; 3 Transparncia e sua
importncia como ferramenta de controle; 4 O controle
externo como instrumento de transparncia; 5 O
Sistema de Controle Externo na Constituio de 1988;
6 Lei de Responsabilidade Fiscal- Da transparncia,
controle e fiscalizao; 7 Consideraes finais; 8
Referencias bibliogrficas.
1 INTRODUO
O terreno das polticas de controle tem sido explorado sucessivamente nos ltimos
anos. Tanto que a sociedade comea a reconhecer que os agentes pblicos devem ser
responsabilizados por suas atividades e prestar contas de seus atos aos cidados ou a
instituies especializadas. Isso constitui uma caracterstica fundamental dos sistemas
democrticos, no quais os mecanismos de controle se situam.
Essa inquietao moderna sobre a gesto pblica levou o legislador brasileiro a
adotar, no mundo jurdico, as bases para o atual Estado Democrtico de Direito da
Constituio Federal de 1988, modificando a estrutura das relaes entre a
Administrao Pblica e os administrados.
Nesse quadro, a pesquisa sobre o tema Controle externo da Administrao Federal
como instrumento para alcanar transparncia encontrou terreno frtil para mostrar
esse momento em que o cidado est mais consciente de seu papel e encontra
ferramenta para apoi-lo na fiscalizao da atividade do governo.
Partindo desse postulado, iniciamos o presente estudo, buscando dissecar os
meandros, conceitos e fundamentaes dos controles externos, com nfase na
transparncia administrativa no trabalho da instituio Tribunal de Contas da Unio
TCU, alcanando, por esse caminho, o administrador pblico em sua prxis, observando,
tambm, o liame necessrio entre o comando constitucional/legal e a gesto efetiva da
coisa pblica.

Importa destacar a imposio de um limite temporal, ou seja, a Constituio
Federal de 1988, como ponto base para o estudo, ainda que se valha de outro marcos
como a o Decreto Lei 200, a Lei de Responsabilidade Fiscal, tudo para melhor situar o
controle externo e trazer um histrico da Instituio do Tribunal de Conta da Unio, como
executor do poder/dever de fiscalizar a aplicao dos recursos da Unio, ainda que sob a
batuta do Poder Legislativo nessa misso constitucional.
Tendo em vista os princpios norteadores da administrao pblica, a saber: os da
legalidade, legitimidade, economicidade e transparncia, parmetros constitucionais que
limitam o gestor pblico quando ao tomar e executar suas decises, este no poder
ultrapassar a barreira imposta pelo ordenamento jurdico, sob pena de responsabilizao.
Dentre esses princpios os mais importantes so, sem dvida, o da legalidade - que
busca a verificao da obedincia dos atos administrativos aos mandamentos
preconizados em lei; e o da legitimidade que afere a regularidade do ato, tratando-se
tais sujeies de fundamento do Estado Democrtico de Direito.
A pesquisa bibliogrfica, tem seus fundamentos jurdicos no Direito Pblico, com
razes no Direito Administrativo e est voltada para aclarar os conceitos de transparncia
administrativa, aqui muitas vezes tratada como transparncia pblica, e tambm para
realar o que se conhece do Sistema de Controle Externo, como ele atua, e verificar se
os resultados desse controle produzem a transparncia.
Desenvolvem-se reflexes sobre o princpio da transparncia na administrao
pblica, seus conceitos mais usuais, o entendimento doutrinrio sobre a temtica. Em
seguida tem-se um captulo sobre o controle externo como instrumento de transparncia,
em que aborda normas constitucionais sobre a atuao do TCU na execuo de suas
atribuies. Traz-se ainda, um captulo sobre a efetivao do controle externo e sua
relao com a transparncia; passando-se em seguida s consideraes finais sobre o
tema, numa anlise que permita apresentar sociedade o modo como est sendo
fiscalizado o emprego do dinheiro do contribuinte na gesto pbica.
Objetiva-se, com este trabalho, a elaborao de uma referncia que contribua para
a orientao dos administradores pblicos, agentes polticos, assessores, servidores,
advogados, acadmicos e, qui, do cidado comum, no entendimento e implementao
do controle social.
2 A TRANSPARNCIA NA ADMINISTRAO PBLICA
A Constituio Federal de 1988 consagrou a constitucionalizao dos preceitos
bsicos do Direito Administrativo ao prever que a Administrao Pblica direta e indireta
de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios
obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficincia; alm dos preceitos bsicos distribudos nos 21 incisos e 10 pargrafos do art.
37 e das demais regras previstas nos art. 38 a 42 daquele instituto.
A constitucionalizao do Direito Administrativo, que formula diretrizes para a
Administrao Pblica, foi objeto de pesquisa do Professor Alexandre de Morais, em que
mostrou a remota origem, ao final do sculo XVIII, incio do sculo XIX, o nascimento
do Direito Administrativo como ramo autnomo do Direito, cindindo-se do Direito Civil,
ramo que estabelecia at ento esparsas normas administrativas a serem
desempenhadas pelo Poder Pblico, bem como as funes, os cargos e a estrutura
administrativa.
Isso trouxe para a Lei Maior a afirmao do Estado Democrtico de Direito, que
lanou novos rumos sobre as estrutura do relacionamento entre Administrao Pblica e
os seus administrados, possibilitando assim caminhos mais ntidos para um novo
entendimento sobre o princpio da legalidade na execuo da atividade administrativa.
Os princpios ali consagrados so altamente relevantes para se alcanar uma clara
definio de interesse pblico e afirmam que a busca por uma Administrao eficiente
no mais privilgio exclusivo da prpria Administrao. O cidado quer, e tem o direito

de participar mais ativamente das decises, no como simples espectador distanciado do
poder, mas como destinatrio da atuao das entidades e rgos administrativos.
Com a abertura desse caminho ficou mais clara a possibilidade de participao do
povo na tomada de decises administrativas, o que permite um maior grau de
correspondncia entre as demandas sociais e as aes administrativas. Diante desse
esforo, foi indispensvel proceder a uma maior importncia da publicidade das aes da
Administrao, incrementando os nveis de conhecimento e fiscalizao, e uma suficiente
explicao dos motivos que orientam as decises. Com isso, cria-se maior visibilidade do
governo perante a sociedade, e permite-se o conhecimento e a aceitao de atos
legtimos, bem como a reao imediata aos atos imorais e ou desproporcionais.
A utilizao dos princpios da publicidade, motivao e participao popular
apontam para a existncia do princpio da transparncia a orientar as atividades da
Administrao Pblica que, no ensinamento do professor Martins Jnior (2004), tem
como elemento mais caracterizador facilitar o exame da observncia dos princpios que
regem a administrao pblica quais sejam: da legalidade, da impessoalidade, da
moralidade, da eficincia, da proporcionalidade, alm de tratar-se de um processo que
incide sobre a prpria legitimidade do uso do poder.
Esses princpios, aliados s tecnologias da informao, permitem o que se
convencionou chamar de transparncia pblica. Isso faz com que o cidado acompanhe
os processos decisrios e que o prprio administrador, ou responsvel, tenha uma viso
do valor financeiro de determinado projeto, dos recursos de que dispor efetivamente,
sem falar da impressionante flexibilidade no uso final dos recursos. Assim, tanto a
sociedade adquire capacidade de controle, como o responsvel tem instrumentos
adequados de gesto fsico-financeira.
Em comentrio sobre transparncia, ensina Evandro Martins Guerra (2003, p.91):
Importante notar que a transparncia aparece na lei como mecanismo
mais amplo que o j previsto princpio da publicidade, posto que este
prev a necessidade de divulgao das aes governamentais, ao passo
que aquele determina, alm da divulgao, a possibilidade de
compreenso do contedo, ou seja, a sociedade deve conhecer e entender
o que est sendo divulgado.
A constitucionalizao das regras bsicas da Administrao Pblica buscou a
neutralidade do aparelho estatal, a fim de coibir, sobretudo o Poder Executivo de
manipul-lo com descabimento capaz de comprometer objetivos do Estado de Direito.
Isso porque na vivncia prtica dos direitos fundamentais, o Poder Executivo, ou
melhor, o administrador pblico que tem o papel de vilo.
Poder-se-ia afirmar ainda que a atual Constituio da Repblica trouxe para seu
texto as principais normas do Direito Administrativo prevendo normas de gerncia,
contratao, publicidade, entre outras; alm do Estatuto do Servidor Pblico e de
mecanismos de controle da Administrao.
A codificao constitucional das normas administrativas visa a dar uma orientao
mais segura aos rumos da conduo da Administrao Pblica, tendo como finalidade
limitar o poder estatal, prevendo instrumentos de controle e meios de responsabilizao
dos agentes pblicos, para garantia de transparncia, probidade administrativa para o
combate corrupo. Como informa Alexandre de Morais (2002. p. 99)
a constitucionalizao dos princpios bsicos da Administrao Pblica tem
a mesma finalidade: garantir a honestidade na gerncia da res pblica e
possibilitar a responsabilizao dos agentes pblicos que se afastarem
dessas diretrizes obrigatrias.
Dessa forma, diante do crescimento e modernizao do Estado na prestao de
servios, a constitucionalizao do Direito Administrativo representa verdadeiro
instrumento de combate corrupo em todos os nveis da Administrao Pblica, em
defesa da legitimidade do regime democrtico.Portanto, as regras trazidas pela

Constituio de 1988 apontam para uma regncia profissional da Administrao Pblica e
responsabilizao maior de seus agentes.
3 TRANSPARNCIA E SUA IMPORTNCIA COMO FERRAMENTA DE CONTROLE
O conceito de transparncia abrange mais que o princpio da publicidade previsto
na Carta de 1988. Um elemento que se mostra importante para caracterizar a
transparncia a possibilidade de participao do cidado nas decises, permitindo que
se conhea como se gasta os recursos obtidos da sociedade.
Outro elemento a ela relacionado a obrigao que o governo tem de prestar
contas sobre seus atos, sobretudo os que envolvem gastos. Essa prestao de contas
permite sociedade sintetizar as informaes sobre o governo e emita um juzo de valor
sobre as aes governamentais. Para isso, cada vez mais o governo deve utilizar-se dos
meios de comunicao, sobretudo os eletrnicos, que tendem a facilitar a oficial
divulgao.
Como as aes do governo so pautadas exclusivamente por leis, os gastos
pblicos no fogem regra. As leis oramentrias direcionam os gastos do governo; com
isso, a participao popular no processo oramentrio de extrema importncia, visto
que o governo se subsume desses instrumentos jurdicos para executar seus objetivos.
O entendimento de que a Administrao Pblica atual reflete os anseios da
sociedade por uma especializao no prestamento dos servios e uma racionalizao dos
recursos o que se afere do ensinamento do Professor Luis Carlos Bresser Pereira
(1997):
Dentre as reformas cujo objetivo aumentar governana ou capacidade
de governar a capacidade efetiva de que o governo dispe para
transformar suas polticas em realidade as que primeiro foram
iniciadas, ainda nos anos 80, foram aquelas que devolvem sade e
autonomia financeira para o Estado: particularmente o ajuste fiscal e a
privatizao. Mas igualmente importante a reforma administrativa que
torne o servio pblico coerente com o capitalismo contemporneo, que
permita aos governos corrigir as falhas do mercado sem incorrer em
falhas maiores. Este tipo de reforma vem recebendo crescente ateno
nos anos 90.
H uma explicao para isto: os cidados esto tornando-se cada vez
mais conscientes de que a administrao pblica burocrtica no
corresponde s demandas que a sociedade civil apresenta aos governos
por ela eleitos, no capitalismo democrtico contemporneo. Sabemos que
os cidados tendem a exigir do Estado muito mais do que o Estado pode
fornecer. Esta lacuna entre demandas e possibilidade de oferta por parte
do Estado est na origem no apenas da crise fiscal, como observou
OConnor (l973), e da crise de governabilidade, como destacou Huntington
(l968), mas tambm da crise da administrao pblica burocrtica. Os
recursos econmicos e polticos so, por definio, escassos em relao
demanda, e se tornam ainda mais escassos quando a administrao
pblica ineficiente. Entretanto, quando no se pode contar com o
mercado, i.e., quando a alocao de recursos pelo mercado no soluo
factvel, dado seu carter distorcido ou dada sua incompletude, a
existncia de uma administrao pblica eficiente passa a ter valor
estratgico ao reduzir a lacuna que separa a demanda social e a satisfao
desta demanda.
O Professor Bresser Pereira segue afirmando:
A participao de usurios na gesto e controle de instituies pblicas
um instrumento que pode resolver problemas da relao principal-agente
entre polticos e burocratas. Os usurios dos servios pblicos podem
auxiliar os polticos na superviso e garantir a implementao eficiente
das polticas por eles definidas, pois detm informaes sobre o
desempenho dos burocratas.

No entanto, os cidados, para os quais os servios pblicos so prestados,
tm informaes sobre o desempenho dos burocratas na implementao
de polticas pblicas que podem ser utilizadas pelos polticos para resolver
os problemas da relao principal-agente com os burocratas. Com base
nas informaes dos usurios dos servios pblicos, o principal (poltico)
pode controlar o agente (PEREIRA, 1997)
Note-se que h uma preocupao dos doutrinadores sobre as demandas sociais de
ajuste entre o que se arrecada e a aplicao razovel desses recursos, com vista a um
maior aproveitamento social.
O controle oficial, o sistema de controle estabelecido na Constituio, o principal
veculo de visibilidade do governo e a divulgao dos gastos contribui para o alcance da
transparncia administrativa, sendo o meio eletrnico o que universaliza melhor as
informaes sobre os entes pblicos que ultrapassem os limites dos gastos orados.
Esse conhecimento sintetizado pela sociedade que reage conforme o grau de
insatisfao com a gesto pblica, o que sadio no regime democrtico. Isso reflete no
conceito que se tem dos gestores pblicos contribuindo, seguramente, para o processo
em que o controle social se apresenta como eficiente regulador dos atos do
administrador pblico. Confirma-se o preceito na lio de Trosa (2001).
A presso para prestar contas cresce (..) Ela pode vir do poder poltico. H
uma preocupao dos governos em ver seus objetivos efetivamente
realizados, o corolrio a obrigao organizada de prestar contas Ela
pode vir dos prprios funcionrios. A crise de legitimidade do Estado
favorece a transparncia: as administraes preferem prestar contas a se
verem constantemente atacadas. Ela pode vir do oramento. Os
mecanismos oramentrios recaem cada vez mais amide, sobre as
comparaes de desempenho e de resultado. Pode o servio pblico
desenvolver o ajuste sem ficar obrigado a uma maior transparncia? Que
os agentes pblicos possam prestar contas em termos qualitativos e
quantitativos sem medo de serem censurados, se seu procedimento no
caso tiver sido razovel.
Infere-se que a cobrana para que haja uma administrao confivel tem diversas
origens na sociedade, e cabe ao gestor, que espera aprovao para seus atos, apresenta
seus feitos demonstrando o seu grau de comprometido com a coisa pblica, com isso,
contribuir cada vez mais com a consolidao do estado democrtico de direito, no qual o
povo o legitimo titular do poder.
Com efeito, os princpios jurdicos so os principais indutores das atividades
administrativas, com base no alcance da dimenso princpiolgica que pode ser
caracterizada tanto pela funo negativa (proibio de uma conduta) quanto pela funo
positiva (imposio de determinado comportamento para verificao prtico-jurdica de
sua finalidade). Ambas servem invalidao de ato jurdico transgressor, no benefcio da
relativa dose de indeterminao da funo positiva, se concebida com a influncia
exercida sobre o contedo da regulao de sucessivas decises.
Para se entender transparncia como princpio, recorre-se anlise da positivao
ou no dos princpios, nas questes de princpios implcitos e explcitos no ordenamento
jurdico, tanto que a validade e aplicao dos princpios jurdicos independem de
consagrao pelo legislativo (positivao). A obrigatoriedade de serem respeitados habita
na harmonia desses princpios com a conscincia coletiva e no reconhecimento deles
como fonte do direito, da qual se originam as normas mais elementares,
independentemente de positivao e de regulamentao. Assim, leciona Wallace Paiva
Martins Jnior (2004. p.12):
A fora dos princpios repousa, merc de sua obrigatoriedade e da
presencialidade normativa, na necessidade de serem observados pela
interpretao e aplicao das regras jurdicas, j que as regras conferem-
lhes concreo, isto , so aplicaes dos princpios, ainda que
independentes de consagrao especfica em qualquer preceito particular.
Ademais, os princpios jurdicos vinculam a atividade estatal, implicando

por sua funo fundamentadora a perda de eficcia de regras
contrapostas e atos administrativos contrrios, podendo ser invocados
como supedneos imediatos de pretenses jurdicas deduzidas em juzo.
Com efeito, a dimenso determinante dos princpios jurdicos
caracterizada tanto pela funo negativa (proibio de uma conduta)
quanto pela funo positiva (imposio de determinado comportamento
para verificao prtico-jurdica de sua finalidade). Ambas servem
invalidao de ato jurdico transgressor, merc da relativa dose de
indeterminao da funo positiva, se concebida como a influencia
exercida sobre o contedo da regulao de sucessivas decises.
Com isso, v-se que a normatizar os princpios jurdicos transita pela concretizao,
processo em que se densificam normas portadoras de grande abertura, diluindo a
indeterminao por meio de regulamento, e que o princpio transparncia administrativa
enquadra-se nos padres dos princpios de menor densidade, propondo-se a orientar
padres de comportamento da Administrao Pblica em diversas situaes.
As afirmaes de que os princpios podem estar explcitos ou implcitos, coadunam
com os escritos de Wallace Paiva Martins Jnior, no seu livro Transparncia
Administrativa, com se v a seguir:
Sem prejuzo das regras legais que incorporam prescries mais concretas
da transparncia administrativa, a abertura que sua prpria compreenso
como princpio jurdico proporciona e o maior grau de abstrao, de
generalidades e de indeterminaes que ostenta tm forte carga para
alteraes ou reformulaes de comportamentos administrativos
tradicionais marcados pela histrica opacidade, de maneira que, diante de
situaes reveladoras de zonas cinzentas, a tendncia deve ser a
afirmao do princpio da transparncia e da ampliao de seus graus de
concretizao (MARTINS JUNIOR, 2004, p.16),
O mesmo autor apresenta o entendimento de que o princpio da transparncia
administrativa como sendo um super princpio do qual decorrem trs subprincpios quais
sejam: publicidade, motivao e participao popular, seno vejamos:
A identificao do princpio da transparncia administrativa palmilha esse
percurso, ligada, em ltima essncia, idia-base do Estado Democrtico
de Direito. Em escala decrescente, o princpio da transparncia
administrativa inerente do princpio democrtico (princpio fundamental
estruturante) e, mngua de clara e precisa denominao normativo-
constitucional, resulta como o valor impresso e o fim expresso pelos
princpios da publicidade, da motivao e da participao popular, como
princpios constitucionais especiais ou subprincpios que a concretizam,
uma vez que todos (isolada ou cumulativamente) apontam para a
visibilidade da atuao administrativa e inspiram a produo de regras
como o direito de petio, o direito de certido e o direito informao,
tidos como mecanismos constitucionais essenciais no controle jurisdicional
da transparncia, legalidade, moralidade e proporcionalidade na gesto da
coisa pblica.
Seja qual for o gral de transparncia administrativa em um ordenamento
jurdico, esta considerada um dos alicerces bsicos do Estado
Democrtico de Direito e da moderna Administrao Pblica pelo acesso
informao e pela participao na gesto da coisa pblica, diminuindo os
espaos reservados ao carter sigiloso da atividade administrativa ponto
de partida par nichos da ineficincia, do arbtrio e da imunidade do poder
(MARTINS JUNIOR, 2004, p.17),
Nesse passo, presume-se que transparncia no se resume a um ou dois termos
como conceito, mas em uma srie de assuntos e aes que possam resultar em uma
forma de visibilidade do governo pela sociedade. A forma como a populao avalia
determinada ao resultado daquilo que o prprio governo deseja mostrar. Isso faz
com que o controle externo contribua muito para essa viso social sobre o governo.

Ressalte-se, porm, que a transparncia mostrada pelo governo pode no atender
ao que a sociedade espera. Essa maneira de se mostrar para a sociedade tambm serve
de instrumento de legitimidade, principalmente nos dias atuais em que o governante j
no se subsume de divindades para se justificar, retira da prpria sociedade, a quem
deve prestar contas, sua legitimidade de poder.
A transparncia elevada ao grau de princpio possibilitou que a doutrina a
reconhea como pertencente a essa categoria de instituto jurdico. Sua aplicabilidade
ganha forma e lugar cada vez mais definido no controle social. Transparncia e
participao popular na gesto pblica so fatores determinantes para o controle efetivo
da sociedade sobre a gesto dos recursos pblicos.
Transparncia, no sentido alcanado pela lei, a qualidade exigida do
administrador pblico pela qual deixa-se evidenciar o sentido desejado em suas aes
governamentais; caracteriza-se pela possibilidade efetiva participao da sociedade,
alm de ampla publicidade da informaes referentes administrao da coisa pblica
(GUERRA, 2003, p. 91).
Vejam-se, ainda, os ensinamentos de Martins Jnior que explica seu conceito de
transparncia administrativa e os mais variados institutos concretizadores desse instituto
to importante para o Estado Democrtico de Direito:
O princpio da transparncia administrativa colima, em apertada sntese, a
preservao da visibilidade e do carter pblico da gesto dos negcios
pblicos e a atribuio de legitimidade material Administrao Pblica
(alm de juridicizao, tica, conhecimento pblico, crtica, validade ou
eficcia jurdica, defesa dos administrados e respeito aos seus direitos
fundamentais, controle e fiscalizao, convencimento, consenso, adeso,
bom funcionamento, previsibilidade, segurana jurdica), sendo
instrumental de suas finalidades os subprincpios da publicidade,
motivao e participao popular. Seu reconhecimento proporciona a
reformulao das relaes entre Administrao Pblica e administrados e
sinal de ruptura com o seu tradicional modelo autoritrio, hermtico,
isolado, unilateral, reservado e sigiloso (2004, p. 35).
Assim, confirma-se a importncia da transparncia como parte essencial do
controle sobre a Administrao Pblica pelos administrados, ressaltando-se os elementos
do Estado Democrtico formadores do Estado de Direito.
4 O CONTROLE EXTERNO COMO INSTRUMENTO DE TRANSPARNCIA
O legislador brasileiro criou um sistema de acompanhamento das atividades
administrativas vinculado ao Poder Legislativo com a funo precpua de fiscalizar as
aes do Poder Executivo na aplicao dos recursos pblicos. Nesse sistema inclui-se o
Tribunal de Contas da Unio, rgo especializado na fiscalizao contbil, financeira e
oramentria,como auxiliar do Poder Legislativo.
Para se adequar aos reclames sociais na prestao de contas, na exigncia de
transparncia administrativa e no profissionalismo dos servios, a Administrao Pblica
brasileira vem desenvolvendo um processo de gerenciamento voltado para resultados,
que impe ao executor do controle externo mais dinamicidade e maior interao social, e
sem o qual no se chega a bom termo naquilo que props o legislador para o controle
externo.
O controle funo essencial na verificao dos resultados, pois sua interveno
inibe o abuso de poder, fazendo com que a autoridade administrativa paute a sua
atuao em defesa do interesse coletivo, mediante a fiscalizao orientadora, corretiva e
at punitiva. , ainda, indispensvel para acompanhar a execuo de programas de
governo e apontar suas falhas e desvios, verificar a correta aplicao das normas e
princpios adotados e constatar a veracidade das operaes realizadas.
Doutrinariamente, usando dos conceitos da Cincia da Administrao, o controle
reconhecido entre as funes administrativas essenciais, a saber: planejamento,

organizao, direo e controle. Planejamento e controle devem estar em sintonia, pois o
planejamento sem controle da execuo dificilmente obter sucesso, assim como o
controle sem padres e objetivos previamente estabelecidos no atuar por falta de
objeto (CHIAVENATO, 2000).
Nesse sentido, o controle exerce um papel fundamental no desempenho eficaz de
qualquer entidade, no que diz respeito possibilidade da adoo de medidas corretivas
para que o processo se reorganize na direo dos objetivos traados pela organizao.
A funo controle tem especial aplicao nas entidades pblicas, tornando-se
mecanismo imprescindvel para a consecuo dos fins a que se destinam, tendo em vista
que os bens e recursos por elas geridos pertencem a toda a sociedade, a qual fez um
investimento de forma compulsria e isso faz maior a exigncia de resultados
satisfatrios s demanda sociais. Assim Guerra ensina:
Controle da Administrao Pblica a possibilidade de verificao,
inspeo, exame, pela prpria Administrao, por outros poderes
ou por qualquer cidado, da efetiva correo na conduta gerencial
de um poder, rgo ou autoridade, no escopo de garantir atuao
conforme os modelos desejados anteriormente planejados gerando
uma aferio sistemtica (GUERRA, 2003, p.23).
A Administrao Pblica vem se profissionalizando na prestao de servios e essa
evoluo pode ser compreendida como a evoluo da Administrao Pblica, que retira
sua fora da prpria Constituio Federal e seus conceitos da Cincia da Administrao
inspirada na administrao dos empreendimentos privados.
Na segunda metade do sculo XIX, surgiu o modelo de Administrao Pblica
Burocrtica que se apresentou como forma de estruturar as organizaes, combater a
corrupo e o nepotismo caracterstico da anterior - Administrao Pblica Patrimonialista
- que no distinguia o que era patrimnio pblico e os bens dos administradores. O novo
modelo trouxe consigo idias de desenvolvimento profissional, hierarquia funcional,
impessoalidade, formalismo e principalmente a adoo de controles administrativos das
rotinas.
Os parmetros da Administrao Burocrtica, evoluram para a Administrao
Pblica Gerencial como resposta expanso das funes econmicas e sociais do Estado,
tornando-se essencial reduzir custos e aumentar a qualidade dos servios, priorizando o
cidado como beneficirio. Esse modelo constituiu em um avano, pois buscou maior
eficincia da Administrao Pblica, na execuo de suas serventias aos cidados.
A funo administrativa controle constitui elemento fundamental para que a
Administrao Pblica alcance seus objetivo, com vistas no cidado. Essa funo mostra-
se til para garantir a aplicao correta, atender aos planos e polticas aprovadas para o
setor pblico por meio dos oramentos e programas de governo. Com isso, buscar a
efetividade dos servios pblicos.
Desse modo, na Administrao Pblica Gerencial que se guarda o conceito de
cliente cidado, o destinatrio dos servios pblicos e quem busca maior transparncia
administrativa e eficcia das polticas pblicas, com nfase no controle dos resultados.
Na definio de Meirelles (2004,p.639) controle, em tema de administrao
pblica, a faculdade de vigilncia, orientao e correo que um Poder, rgo ou
autoridade exerce sobre a conduta funcional de outro. Assim, impedindo o abuso de
poder por parte da autoridade administrativa e fazendo com que esta paute a sua
atuao em defesa do interesse coletivo, mediante a fiscalizao orientadora, corretiva e
at mesmo punitiva.
Essa fiscalizao administrativa, orientada na defesa do interesse pblico, visa
coibir e corrigir distores administrativas, conforme ensina Di Pietro (2000, p.575):
A finalidade do controle assegurar que a Administrao atue em
consonncia com os princpios que lhe so impostos pelo ordenamento

jurdico, como os da legalidade, moralidade, finalidade pblica,
publicidade, motivao, impessoalidade; em determinadas circunstancias,
abrange tambm o chamado controle de mrito e que diz respeito aos
aspectos discricionrios da atuao administrativa.
Embora o controle seja atribuio estatal, o administrado participa dele na
medida em que pode e deve provocar o procedimento de controle, no
apenas na defesa de seus interesses individuais, mas tambm na proteo
do interesse coletivo.
Didaticamente, o controle recebe classificaes. Nesse ponto, Guerra (2003) afirma tambm
que controle da administrao gnero, de onde se pode retirar vrias espcies e, partindo dessa
assertiva, chega-se a classificaes do controle na Administrao Pblica quanto aos rgos que
exercita, ao objeto, ao momento de sua realizao e quanto ao posicionamento do rgo controlador.
Da classificao de espcies de controle que leciona Lima (2007, p. 4 a 6), pode-se
depreender os seguintes ensinamentos:
a) Quanto ao rgo que o exercita: administrativo, legislativo ou judicial.
Controle Administrativo - corresponde ao exame que a Administrao Pblica
faz sobre a sua conduta, quanto legalidade ou ao mrito de seus atos, por
iniciativa prpria ou mediante provocao.
Controle Legislativo, dois tipos de controle: 1)controle poltico: analisa
aspectos de legalidade e de mrito;2)controle financeiro: art. 70 a 75
fiscalizao contbil, financeira e oramentria a cargo do Congresso Nacional
com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio.
Controle Judicial - monoplio da funo judicial nas mos do Poder Judicirio -
art. 5, XXXV, da CF a lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio
leso ou ameaa a direito. 5.2 Limites: anlise da legalidade (art. 5 , LXXIII
e 37, da CF). Poder Judicirio no pode invadir o mrito do ato administrativo,
determinado pela Administrao Pblica. Controle para movimentar o Poder
Judicirio: Remdios constitucionais: Habeas Corpus art. 5, LXVIII; Habeas
Data art. 5, LXXII; Mandado de Injuno art. 5, LXXI; Mandado de
Segurana individual art. 5, LXIX; Mandado de Segurana coletivo art.
5, LXX; Ao Popular art. 5, LXXIII; Ao Civil Pblica art. 129, III;
Controle de constitucionalidade.
b) Quanto ao objeto da atividade administrativa a ser controlada: 1)controle de
legalidade: exercido pelos trs Poderes; 2)controle de mrito: exercido pela
prpria Administrao.
c) Quanto ao momento em que se efetua: 1)controle prvio (a priori) controle
preventivo, pois busca impedir a expedio de ato ilegal ou contrrio ao
interesse pblico; 2)controle concomitante exercido ao mesmo tempo em
que se realiza a atividade; 3)controle posterior busca reexaminar atos j
praticados, para corrigi-los, desfaz-los ou apenas confirm-los.
d) Quanto localizao do rgo controlador: 1)controle interno: controle que
cada um dos Poderes exerce sobre sua prpria atividade administrativa;
2)controle externo: controle exercido por um dos Poderes sobre o outro ou
controle da Administrao.
O artigo 71 da Constituio Federal, prever a fiscalizao contbil, financeira e
oramentria a cargo do Congresso Nacional, com o auxlio do Tribunal de Contas da
Unio.
Note-se que na Constituio de 1988, quis-se um Controle Externo capaz de se
comunicar diretamente com a sociedade, uma vez que a estrutura nela exposta traduz
um meio de acompanhamento das atividades administrativas do Estado Brasileiro, com
vista cidadania que representa idealmente a vontade da populao
.
5 O SISTEMA DE CONTROLE EXTERNO NA CONSTITUO DE 1988

Notadamente a Constituio Cidad, ampliou a matria de controle externo sobre a
administrao pblica, inserindo na Seo IX Da Fiscalizao Contbil, Financeira e Oramentria,
os arts. 70 e 71, detalhadamente as atribuies do Tribunal de Contas da Unio.
Com isso, foi autorizada a fiscalizao sobre o poder executivo na administrao direta e
indireta e demais rgos e instituies que recebam recursos pblicos para as finalidades mais
diversas.
Observa-se que o Controle Externo em sede constitucional visa em linhas gerais, o
cumprimento dos princpios expressos no Art. 37. legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficincia,
O Tribunal de Contas da Unio - TCU dever se pronunciar sobre matrias quando solicitado
pela comisso mista do Congresso Nacional, pois assim dispe o art 72 e seus pargrafos,verbis:
Art. 72. A comisso mista permanente a que se refere o art. 166, 1.,
diante de indcios de despesas no autorizadas, ainda que sob a forma de
investimentos no programados ou de subsdios no aprovados, poder
solicitar autoridade governamental responsvel que, no prazo de cinco
dias, preste os esclarecimentos necessrios.
1. No prestados os esclarecimentos, ou considerados estes
insuficientes, a comisso solicitar ao Tribunal pronunciamento conclusivo
sobre a matria, no prazo de trinta dias.
2. Entendendo o Tribunal irregular a despesa, a comisso, se julgar
que o gasto possa causar dano irreparvel ou grave leso economia
pblica, propor ao Congresso Nacional sua sustao.
O TCU, em muitas de suas auditorias desenvolve-se sobre os trabalhos efetuados
pelos controles internos mantidos em cada Poder, que integram uma mesma finalidade
de:
avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a
execuo dos programas de governo e dos oramentos da Unio;
comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto eficcia e
eficincia, da gesto contbil oramentria, financeira, patrimonial e
operacional nos rgos e entidades da administrao federal, bem como
da aplicao de recursos pblicos por entidades de direito privado; exercer
o controle das operaes de crdito, avais e garantias, bem como dos
direitos e haveres da Unio; apoiar o controle externo no exerccio de sua
misso institucional (art. 74, I, II, II e IV).
Nos pargrafos desse artigo l-se que Os responsveis pelo controle interno, ao
tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela daro cincia ao
Tribunal de Contas da Unio, sob pena de responsabilidade solidria, e Qualquer
cidado, partido poltico, associao ou sindicato parte legtima para, na forma da lei,
denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da Unio ( 1.
e 2.).
A Carta de 1988 remete para lei complementar a fiscalizao financeira da
administrao pblica direta e indireta (art. 163, inciso V. EC n. 40/2003).
O plano plurianual, as diretrizes oramentrias e os oramentos anuais so objetos
de leis complementares de iniciativa do Poder Executivo, cujos projetos sero apreciados
pelas duas casas do Congresso Nacional. E uma comisso mista permanente de
senadores e deputados dever examinar e emitir parecer sobre tais projetos, bem assim
sobre eventuais emendas, e relativas s contas apresentadas anualmente pelo Presidente
da Repblica (arts. 165 e 166).
Todo esse aparato de normas, busca precipuamente a moralidade administrativa
que tem assento constitucional como um dos princpios da Administrao Pblica. A
probidade igualmente uma forma que a moralidade assume na prtica. Ainda no texto
constitucional, a imoralidade administrativa constitui razo plausvel para a nulidade do
ato inquinado de vcio. Nesse sentido, preleciona Silva (2007 p. 668) que a moralidade
administrativa no a moralidade comum, mas jurdica: o ato legal nem sempre
honesto ou moral.

Portanto, a princpiologia a que est submetido o Controle Externo busca tutelar as
primazias da moralidade administrativa, cidadania, e participao popular, que so
fundamentos da legitimidade do Estado Moderno a que o Brasil est submetido
enfaticamente pela Carta Magna.
O entendimento comum que se tem de transparncia de algo que alude a um
sentimento de justia na aplicao dos recursos pblicos, e esse mesmo sentimento
que a Constituio apregoa por meio do Sistema de Controle Externo.
O Legislador Constitucional criou normas para dar visibilidade aplicao dos
recursos pblicos e atribuiu ao Poder Legislativo, com auxilio do Tribunal de Contas da
Unio, a verificao tcnica dos nmeros que compem os relatrios administrativos de
prestao de conta pelos agentes pblicos.
Note-se que ao imaginar transparncia administrativa a idia liminar que vem
tona a publicidade veiculada nos meios de comunicao. No entanto, numa anlise
mais apurada do tema, percebe-se que no s isso, requer conhecer sua estrutura e
seu contedo. Nessa lgica, no se permite compreender transparncia como simples
divulgao dos atos administrativos.

No mesmo raciocnio, no se pode entender controle externo como simples anlise
dos relatrios apresentados pelos agentes pblicos para justificarem os gastos da
administrao. necessrio uma compreenso maior, com vistas finalidade que props
o legislador ao instituir o sistema de controle.
Os efeitos dessa dimenso cognitiva de controle e transparncia se externaliza na
aplicabilidade dos princpios constitucionais previstos no art. 37, da CF/88, e isso, no
entendimento comum, a transparncia administrativa. Essa afirmao pode ser
depreendida da lio de Martins Jnior (2004) na pesquisa que concluiu sobre
Transparncia Administrativa.
A compreenso de controle externo na contempornea concepo de Administrao
Pblica tem por fundamento a visibilidade do exerccio do poder, exigncia da
legitimidade formal-material da atividade administrativa no quadro do Estado
Democrtico de Direito e Meirelles (2004, p. 677) assim declara:
O controle externo visa a comprovar a probidade da Administrao e a
regularidade da guarda e do emprego dos bens e valores e dinheiros
pblicos, assim como a fiel execuo do oramento. , por excelncia, um
controle poltico de legalidade contbil e financeira, o primeiro aspecto a
cargo do Legislativo; o segundo, do Tribunal de Contas.
Transparncia consiste na explicao do porqu o governo atua dessa ou daquela
maneira e na avaliao do grau de influncia do prprio povo no processo de tomada de
deciso, compreendido a partir das informaes expostas para a comunidade.
Pelo que se depreende do ensinamento de Martins Jnior (2004, p19), a
publicidade e a participao popular so componentes do conceito de transparncia;
convm, para o aperfeioamento da pesquisa que se monta, conceituar esses princpios
constitucionais - a publicidade um dos expoentes mais qualificados da transparncia,
- pondera o autor citado, e segue afirmando que o primeiro estgio da
transparncia, diz ainda que a transparncia no instrumento de participao, e sim, o
contrrio.(op cit, 2004. p. 19).
Hely Lopes Meirelles tambm conceitua:
Publicidade a divulgao oficial do ato para conhecimento pblico e incio
de seus efeitos externos. Da por que as leis, atos e contratos
administrativos que produzem conseqncias jurdicas fora dos rgos
que os emitem exigem publicidade para adquirirem validade universal,
isto , perante as partes e terceiros.

A publicidade no elemento do ato; requisito de eficcia e moralidade.
(op cit, 2004. p 93).
importante observar que o princpio da motivao, embora expresso na CF/88,
est voltado para as decises judiciais - art. 93, inciso X -, que devem ser motivadas.
Para a Administrao Pblica, no que se refere transparncia, denomina-se motivao
a exposio ou a indicao por escrito dos fatos e dos fundamentos jurdicos do ato,
observa Hely Lopes Meirelles (2004, p.151).
O princpio da motivao dos atos administrativos, aps a Constituio de
1988, est inserido no nosso regime poltico. , assim, uma exigncia do
Direito Pblico e da legalidade governamental.
Pela motivao o administrador pblico justifica sua ao administrativa,
indicando os fatos (pressupostos de fato) que ensejam o ato e os
preceitos jurdicos (pressupostos de direito) que autorizam sua prtica.
Claro est que em certos atos administrativos oriundos do poder
discricionrio a justificao ser dispensvel, bastando apenas evidenciar
a competncia para o exerccio desse poder e a conformao do ato com o
interesse pblico, que pressuposto de toda atividade administrativa. Em
outros atos administrativos, porm, que afetam o interesse individual do
administrado, a motivao obrigatria, para o exame de sua legalidade,
finalidade e moralidade administrativa. A motivao ainda obrigatria
pra assegurar a garantia da ampla defesa e do contraditrio prevista no
art. 5, LV, da CF de 1988. assim, sempre que for indispensvel para o
exerccio da ampla defesa e do contraditrio, a motivao ser
constitucionalmente obrigatria.
A motivao, portanto, deve apontar a causa e os elementos
determinantes da prtica do ato administrativo, bem como o dispositivo
legal em que se funda. (MEIRELLES, 2004, p. 97-99).
Notadamente, a CF/88 est voltada para os direitos sociais, convidando sempre
participao social, e atribuindo ao agente pblico o dever de prestao de contas.
Toda a administrao pblica j o dissemos fica sujeita fiscalizao
hierrquica, mas, certamente por sua repercusso imediata no errio, a
administrao financeira e oramentria submete-se a maiores rigores de
acompanhamento, tendo a Constituio da Repblica determinado o
controle interno pelo Executivo e o controle externo pelo Congresso
Nacional, auxiliado pelo TCU. (MEIRELLES, 2004, p. 677).
Quando a sociedade utiliza instrumentos legais como: denncias e representaes
dirigidas s Cortes de Contas e aes populares exerce o papel de agente controlador e o
governo deve oferecer condies informativas que subsidiem a cobrana popular dos
resultados efetivos. Isso pode ser aduzido da afirmao de Martin Jnior (op.cit., p.294):
A participao decorrente da transparncia, que, por seu turno, deriva
da democracia. Por ela, o administrado conhece a inteno administrativa
e suas razes; participa da gesto pblica, influenciando no respectivo
processo. O princpio da participao poltica constitui verdadeira
ampliao juspoltica da cidadania, pela definio constitucional do Estado
Democrtico de Direito e pela declarao da origem do poder poltico no
povo pela representao e pela participao, cujas formas (direta e
semidiretas) se ampliam Administrao Pblica.
atravs do pensamento apontado no ordenamento jurdico, com fundamento nos
subprincpios da publicidade, da motivao dos atos da Administrao Pblica e da
participao popular que se efetiva a transparncia da gesto pblica.
Os mecanismos de participao popular foram magistralmente estudados por Jos
Afonso da Silva(. O autor lembra que democracia , sobretudo, um conceito histrico,
que no se revela como um valor-fim, seno como um valor-meio e instrumento de
realizao de valores essenciais da convivncia humana, que se traduzem basicamente
na vigncia dos direitos fundamentais do homem[...], para concluir que [...] a
democracia no um mero conceito poltico abstrato e esttico, mas um processo de

afirmao do povo e de garantia dos direitos fundamentais que o povo vai conquistando
no decorrer da historia.
Assim, no h duvidas de que so variados os meios de se executar a
transparncia administrativa, e o Controle Externo se amolda a esses meios de dar
publicidade aos feitos dos agentes administradores.
sabido que a conscincia de cidadania faz com que haja maiores cobranas de
resultados nas polticas pblicas. Isso mostra que na medida em que a sociedade
participa mais dos negcios do governo, fortalece as instituies pblicas, cria um
compromisso maior dos dirigentes com a coisa pblica. Essa participao pode respaldar
ou desaprovar atos de gesto, dependendo do socorro s demandas sociais.
Notadamente, a Administrao e administrados formam um ciclo em que a
sociedade cobra mais eficcia nas aes pblicas e os gestores se comprometem mais
com os objetivos sociais. Tal participao deve incluir os mais diversos setores da
sociedade, sobretudo os de maior poder de formao da opinio pblica. Nesse sentido
nos ensina Bruno Wilhelm Speck: (2002, p. 79):
Alm da introduo de mecanismos tpicos da democracia direta, como
plebiscito, referendo e iniciativa popular (art.14, respectivamente incisos
I,II e II da Constituio Federal), a nova Carta constitucional no s
consagrou a ampliao dos direitos referentes informao, ao exerccio
eleitoral dos analfabetos e dos maiores de 16 anos, como tambm
manteve e inovou diversos direitos voltados para o controle do Estado e
para a participao popular, entre os quais cabe mencionar: a) direito de
participar dos colegiados dos rgo pblicos em que interesses
profissionais ou previdencirios sejam objeto de discusso e deliberao
(art.10); b) direito de enviar peties, reclamaes, representaes ou
queixas contra atos ou omisses das autoridades ou entidades pblicas
para as comisses do Congresso Nacional e suas casas (art. 58 2, IV);
c) direito de denunciar irregularidades ou ilegalidades praticadas por
rgos ou agentes pblicos ao Tribunal de Contas da Unio (art.74, 2);
d) direito de participar do planejamento e execuo da poltica agrcola
(art. 187, caput); e) direito de participar da gesto administrativa da
sade pblica (art.198, III); f) direito de participar do sistema nacional de
educao (arto205, VI); g) direito de participar da promoo e defesa do
patrimnio cultural brasileiro (art. 216, 1 h) direito de participao nas
polticas pblicas de promoo e preservao do meio ambiente
ecologicamente equilibrado (art.215caput).
Com o mesmo sentido de ampliar o processo poltico pela entronizao
institucionalizao de espaos pblicos de controle e participao, esses
dispositivos demonstram, tal como o contido no artigo 37.
A Constituio Federal de 1988 destaca o Sistema de Controle Externo como
atribuio do Poder Legislativo na atuao da funo fiscalizadora como representante do
povo, sendo o Tribunal de Contas da Unio, rgo especializado em contas de natureza
tcnico-adminstrativa na esfera federal, incumbido de auxili-lo nas funes de controle
atravs da verificao da probidade na administrao, guarda e legal emprego dos
recursos pblicos.
A anlise do Professor Jos Afonso da Silva, (2007. p.752) apresenta:
O Controle Externo, pois, funo do Poder Legislativo, sendo de
competncia do Congresso Nacional no mbito federal, das Assemblias
Legislativas nos Estados, da Cmara Legislativa no Distrito Federal e das
Cmaras Municipais nos municpios com o auxilio dos respectivos
Tribunais de Contas. Consiste, assim, na atuao da funo fiscalizadora
do povo, atravs de seus representantes, sob a administrao financeira e
oramentria. , portanto, um controle de natureza poltica, no Brasil,
mais sujeito prvia apreciao tcnico-administrativa do Tribunal de
Contas competente, que, assim, se apresenta como rgo tcnico, e suas
decises so administrativas, no jurisdicionais.

Observa-se tambm que a Constituio de 1988 acrescentou um importante
instrumento de controle, que est disposio dos tribunais de contas, como mostram as
seguintes palavras encontradas na doutrina:
A Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988 trouxe
significativas alteraes referentes a matria de controle da Administrao
Pblica. Algumas atribuies destinadas aos tribunais de contas foram
introduzidas, ao passo que outras restaram majoradas, na nsia de se
garantir a melhor utilizao pelo governo dos recursos disponibilizados
pela sociedade. [...] Dentre os mecanismos postos disposio dos
tribunais de contas, para que estes possam exercer a misso institucional
a eles outorgada pela Constituio, destaca-se um poderoso instrumento
de fiscalizao, fortalecido ao longo das ltimas dcadas: a auditoria.
Nesta, so examinados e averiguados os controles, os sistemas e o
cumprimento das metas anteriormente planejadas. (GUERRA, 2003,
p.102).
Do ponto de vista Constitucional e, sobretudo do controle externo tcnico, aquele
exercido pelos tribunais de contas, destacam-se as auditorias executadas como meio de
comprovao da conformidade com os princpios legais regentes na Administrao
Pblica.
A Lei Maior em seu artigo 70 aponta as matrias objeto do trabalho do Controle
Externo: fiscalizao contbil, financeira, oramentria, patrimonial e operacional da
Administrao Pblica. Ainda, estabelece que essa fiscalizao fica a cargo do Congresso
Nacional que a realizar mediante controle externo e pelo Sistema de Controle Interno de
cada Poder. Ou seja, controle interno e controle externo atuam sob os mesmos objetos,
diferenciando-se apenas por que o controle interno vinculado a uma entidade ou rgo,
enquanto o controle externo atua de forma mais independente, pela prpria hierarquia
constitucionalmente estabelecida.
Tais atividades de fiscalizao so de fundamental importncia para a convalidao
dos atos administrativos, principalmente quanto aos aspectos da legalidade, legitimidade
e economicidade. Veja-se alguns fatores conceituais do tipo de fiscalizao:
- a fiscalizao contbil diz respeito aos procedimentos necessrios para a avaliao
e certificao, daquilo que a contabilidade do rgo registra, adequada e fidedignamente,
os atos e fatos que envolvem os sistemas oramentrio, financeiro e patrimonial, assim
como a validao das transaes registradas, os registros autorizados por quem de
direito e os valores exatos. Sendo a contabilidade a pea fundamental do sistema de
informaes econmico-financeiras, sem dvida um instrumento indispensvel em
todos os enfoques do controle;
- a fiscalizao financeira ocupa-se em verificar se a administrao dos recursos
financeiros est sendo realizada de acordo com as normas e princpios da administrao
pblica, no s com relao arrecadao, gerenciamento e aplicao dos recursos, mas
tambm em relao regularidade das renncias de receitas e concesses de auxlios e
subvenes. Nesse aspecto a Lei de Responsabilidade Fiscal confere grande relevncia ao
acompanhamento e fiscalizao financeira, impondo severas penalidades aos
administradores descuidados;
- quanto fiscalizao oramentria, deve-se observar se as despesas realizadas
esto previstas no oramento anual LOA, e se foram fielmente executadas,
confrontando-as com a Lei de Diretrizes Oramentrias - LDO e o Plano Plurianual PPA,
a fim de assegurar o cumprimento dos programas traados pelos representantes do
povo;
- a fiscalizao operacional diz respeito ao acompanhamento e avaliao das aes
empreendidas pelos rgos para alcanar seus objetivos institucionais, em especial
quanto aos aspectos de economia, eficincia e eficcia. Observa-se a busca de
indicadores para correta avaliao desses resultados; e,

- a fiscalizao patrimonial que diz respeito no s ao controle de bens mveis ou
imveis, mas tambm de crditos, ttulos de renda, participaes e almoxarifados, alm
das dvidas e demais fatos que possam afetar o patrimnio.
O artigo 70, em seu pargrafo nico, relaciona quem deve prestar contas
qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada, que utilize, arrecade, guarde,
gerencie ou administre dinheiros, bens e valores pblicos bem como os dinheiros pelos
quais a Unio responda, ou que, em nome desta, assuma obrigaes de natureza
pecuniria. Em suma, onde houver bens e recursos pblicos envolvidos h necessidade
de controle e de prestao de contas sociedade, pois trata-se de uma exigncia
fundamental do regime democrtico.
Uma competncia especfica atribuda ao Tribunal de Contas da Unio
mencionada no art. 71. Assim, a titularidade do controle externo do Poder Legislativo,
mas conforme topografia constitucional existem atribuies tpicas exclusivas da Corte de
Contas.
As inspees e auditorias ficam a cargo do Tribunal de Contas, podendo ter duas
origens: por iniciativa prpria ou por solicitao do Congresso Nacional.
Compete ao Tribunal de Contas realizar por iniciativa prpria, ou mediante
requisio de qualquer das casas do Congresso Nacional, de Comisso
sua, ou de Comisso Parlamentar de Inqurito, inspees e auditorias de
natureza contbil e financeira, oramentria, operacional e patrimonial em
qualquer das atividades administrativas dos trs poderes (inciso IV do
artigo 71 CF/88).
Como se pode notar existe a previso legal de ocorrer fiscalizaes nas unidades
administrativas dos trs poderes, bem como nas entidades da administrao indireta,
includas as fundaes e sociedades institudas e mantidas pelo Poder Pblico federal.
Essa definio constitucional de suma importncia, pois enfatiza a autonomia auferida
ao TCU, no estabelecendo nenhuma exceo ou imunidade em relao a sua
competncia.
O Poder Legislativo, titular do poder fiscalizatrio constitudo, se quiser fazer
auditorias e inspees deve provocar o Tribunal para que ele o faa, ou seja, uma
forma de controle parlamentar indireto. Observa-se que a artigo 72 d competncia ao
Tribunal para, se provocado pelo Poder Legislativo, emitir um parecer sobre a despesa,
competindo ao parlamento tomar a iniciativa de susta-l-, se entender necessrio.
A possibilidade de exerccio da auditoria governamental decorre da
Constituio, que elenca, dentre as diversas competncias de controle e
fiscalizao reservadas aos colegiados de contas, atribuio de realizar,
por iniciativa prpria ou por solicitao do poder legislativo, inspees e
auditorias de natureza contbil, financeira, oramentria, operacional e
patrimonial, com fincas de verificao da legalidade, legitimidade e
economicidade dos atos da Administrao.
As auditorias realizadas pelos tribunais de contas, a partir de solicitao
de rgo do poder legislativo, possuem carter instrutrio, isto , visam
subsidiar os trabalhos de controle exercidos no mbito deste Poder,
exaurindo-se a competncia daqueles com a finalizao do procedimento
atravs da emisso de relatrio tcnico e prestao de informaes
solicitadas, conforme competncia prevista no artigo 71, III, da
Constituio. (GUERRA, 2004, p. 103 e 104)
Portanto, conforme atribuio constitucional e, com vistas na efetivao de suas
funes institucionais, o Tribunal de Contas da Unio realiza atividades fiscalizatrias
especficas como o exame das prestaes de contas, anlise da documentao
comprobatria dos atos e fatos administrativos, confirmao da existncia fsica de bens
e outros valores, verificao da eficincia dos sistemas de controle administrativo e
contbil, avaliando a eficcia e a economicidade dos resultados, bem como o
cumprimento da legislao existente, com intuito de defender o interesse coletivo da

malversao do dinheiro pblico, da corrupo, e qualquer outra improbidade que possa
afetar o patrimnio pblico.
O Regimento Interno do Tribunal de Contas da Unio- RITCU, o levantamento - art.
238; auditoria - art. 239; inspees - art. 240; acompanhamento - art. 241 e 242; e
monitoramento art. 243 como instrumentos de fiscalizao utilizados pelo Tribunal da
seguinte forma:
Art. 238. Levantamento o instrumento de fiscalizao utilizado pelo
Tribunal para:
I - conhecer a organizao e o funcionamento dos rgos e entidades da
administrao direta, indireta e fundacional dos Poderes da Unio,
incluindo fundos e demais instituies que lhe sejam jurisdicionadas,
assim como dos sistemas, programas, projetos e atividades
governamentais no que se refere aos aspectos contbeis, financeiros,
oramentrios, operacionais e patrimoniais;
II - identificar objetos e instrumentos de fiscalizao; e
III - avaliar a viabilidade da realizao de fiscalizaes.
Art. 239. Auditoria o instrumento de fiscalizao utilizado pelo Tribunal
para:
I - examinar a legalidade e a legitimidade dos atos de gesto dos
responsveis sujeitos a sua jurisdio, quanto ao aspecto contbil,
financeiro, oramentrio e patrimonial;
II - avaliar o desempenho dos rgos e entidades jurisdicionados, assim
como dos sistemas, programas, projetos e atividades governamentais,
quanto aos aspectos de economicidade, eficincia e eficcia dos atos
praticados;
III - subsidiar a apreciao dos atos sujeitos a registro.
Art. 240. Inspeo o instrumento de fiscalizao utilizado pelo Tribunal
para suprir omisses e lacunas de informaes, esclarecer dvidas ou
apurar denncias ou representaes quanto legalidade, legitimidade e
economicidade de fatos da administrao e de atos administrativos
praticados por qualquer responsvel sujeito sua jurisdio.
Art. 241. Acompanhamento o instrumento de fiscalizao utilizado pelo
Tribunal para:
I - examinar, ao longo de um perodo predeterminado, a legalidade e a
legitimidade dos atos de gesto dos responsveis sujeitos a sua jurisdio,
quanto ao aspecto contbil, financeiro, oramentrio e patrimonial; e
II - avaliar, ao longo de um perodo predeterminado, o desempenho dos
rgos e entidades jurisdicionadas, assim como dos sistemas, programas,
projetos e atividades governamentais, quanto aos aspectos de
economicidade, eficincia e eficcia dos atos praticados.
Art. 242. As atividades dos rgos e entidades jurisdicionadas ao Tribunal
sero acompanhadas de forma seletiva e concomitante, mediante
informaes obtidas:
I - pela publicao no Dirio Oficial da Unio e mediante consulta a
sistemas informatizados adotados pela administrao pblica federal:
a) da lei relativa ao plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias, da
lei oramentria anual e da abertura de crditos adicionais;
b) dos editais de licitao, dos extratos de contratos e de convnios,
acordos, ajustes, termos de parceria ou outros instrumentos congneres,
bem como dos atos referidos no art. 259;
II - por meio de expediente e documentos solicitados pelo Tribunal ou
colocados sua disposio;
III - por meio de visitas tcnicas ou participaes em eventos promovidos
por rgos e entidades da administrao pblica.

Art. 243. Monitoramento o instrumento de fiscalizao utilizado pelo
Tribunal para verificar o cumprimento de suas deliberaes e os
resultados delas advindos.
A averiguao de fatos, tendo em vista a regularidade do procedimento e
resultados dos objetivos proposto na fase de planejamento, na verdade uma
comparao entre a situao real e um critrio pr-estabelecido, que define um ideal
desejado, a fim de se chegar a um juzo ou avaliao sobre a realidade encontrada.
Auditoria governamental o exame tcnico, analtico e pericial,
desenvolvido pela corte de contas, mediante seus rgos tcnicos, que se
segue ao desenvolvimento das operaes governamentais. o
procedimento voltado verificao e avaliao dos sistemas adotados, no
escopo de minimizar os erros ou desvios cometidos na gerncia da coisa
pblica. Cuida, com efeito, do exame da regularidade dos atos e
transaes e do desempenho operacional, apurando o grau de
cumprimento das normas, assim como a economia, eficincia e eficcia na
utilizao dos recursos. (GUERRA, 2003, p.103).
Tal qual se observa, a atuao da auditoria governamental se d mediante a
aplicao de alguns procedimentos tcnicos, com vistas ao controle na Administrao
Pblica, como por exemplo: tcnicas de indagao escrita ou oral; anlise documental;
conferncia de clculos e valores; confirmao externa; exame de registros; correlao
das informaes obtidas; inspeo fsica e rastreamento para a verificao da veracidade
das informaes.
Essas auditorias podem ser desencadeadas por provocao do cidado, partido
poltico, associao de classe ou sindicato, na forma do artigo 74, inciso IV, pargrafo 2
onde aponta a possibilidade de interposio de denncias ao Tribunal de Contas da
Unio. Assim, o controle no apenas iniciativa do prprio governo, o chamado controle
oficial, mas tambm pela sociedade sempre focada na primazia do comando
Constitucional de que todo poder emana do povo, cabendo a ele o exerccio desse poder,
seja direta ou por meio de representantes, facultado que o cidado conhea dos
resultados das aes de governo pelo controle estatal.
Quando os mecanismos de controle tentam contrabalanar os lucros de
arranjos corruptos com o preo a pagar no caso da descoberta, as
medidas previstas, desde o incio, visam aumentar os incentivos para o
comportamento ntegro. O fortalecimento do comportamento tico inclui o
esclarecimento e a educao, com o objetivo de aumentar o compromisso
com o bem pblico. Freqentemente, a transparncia uma arma simples
e mais eficiente para evitar arranjos antes tolerados sob o vu da
desinformao. (SPECK, 2002. p.19).
A participao da sociedade no controle das funes estatais, seja por intermdio
de instrumentos que provocam controles tradicionais, seja mediante participao nos
chamados Conselhos Gestores de Polticas Pblicas fomentada pela Constituio da
Repblica nos diversos moldes, Isso acontece no mbito da sade, da educao, da
criana e do adolescente em diversas reas sensveis da atividade estatal.
Tem-se ainda a previso Constitucional (art.74) da realizao do controle pela
prpria administrao, o autocontrole, exercido atravs do Sistema de Controle Interno
que deve trabalhar conjuntamente com o Controle Externo nas fiscalizaes dos atos da
Administrao, com o objetivo precpuo de resguardar o interesse pblico.

No sentido do autocontrole, h que se observar que no mbito do Poder Executivo,
existe a Controladoria Geral da Unio - CGU, cujo trabalho de grande destaque no
sistema de controle, pois trabalha com o chamado Controle Interno que fiscaliza os atos
da administrao. Difere-se dos servios do TCU, basicamente pela hierarquizao a que
est submetido o Controle Interno, vez que o TCU, trabalha auxiliando o Poder
Legislativo em seu controle poltico com previso expressa na Constituio, mais
precisamente na anlise das contas pblicas.

A Controladoria da Unio rgo subordinado Presidncia da Repblica. Enquanto
instrumento de controle interno, direciona as diversas atividades em todos os rgos da
Administrao Federal. Na observao da legalidade dos atos de dispndio de recursos,
seus trabalhos, por vezes, ficam prejudicados pelo fato que os agentes auditores so
servidores do prprio rgo a que esto vinculados hierarquicamente, contudo, seus
relatrios so extremamente importantes para inspees de auditores do TCU, pois
compem o Controle Externo.
6 LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL - DA TRANSPARNCIA, CONTROLE E
FISCALIZAO
No histrico administrativo brasileiro de controle, pode-se afirmar que houve trs
picos nos ajustes legais, a saber: o Decreto-Lei n 200, de 25 de fevereiro de 1967,
ainda em vigor, que classifica o controle como um dos princpios fundamentais da
administrao pblica e, em seu artigo 13, d a abrangncia e a definio ao termo,
seno vejamos; A Constituio Federal de 1988, em seu artigo 70 a 75, tratam de
controle; e a Lei de Responsabilidade Fiscal- LRF, Lei Complementar n 101 de 2000. A
LRF, alm de tratar de controle, trouxe referncia transparncia, tratando como algo a
ser buscado pela divulgao de relatrios de fiscalizao.
O captulo IX da LRF refere-se transparncia, controle e fiscalizao e estabelece
regras e procedimentos para a confeco e divulgao de relatrios e demonstrativos de
finanas pblicas, a fiscalizao e o controle, visando permitir ao cidado avaliar atravs
da informao disponibilizada em relatrios, o grau de sucesso obtido pela administrao
das finanas pblicas.
A mesma LRF estabeleceu em seu artigo 48 o seguinte dispositivo:
So instrumentos de transparncia da gesto fiscal, aos quais ser dada
ampla divulgao, inclusive em meios eletrnicos de acesso pblico: os
planos, oramentos e leis de diretrizes oramentrias; as prestaes de
contas e o respectivo parecer prvio; o Relatrio Resumido da Execuo
Oramentria e o Relatrio de Gesto Fiscal; e as verses simplificadas
desses documentos.
Pargrafo nico. A transparncia ser assegurada tambm mediante
incentivo participao popular e realizao de audincias pblicas,
durante os processos de elaborao e de discusso dos planos, lei de
diretrizes oramentrias e oramentos.
A transparncia , ainda, assegurada pelo incentivo participao popular e pela
realizao de audincias pblicas, tanto durante a elaborao como no curso da execuo
dos planos da lei de diretrizes oramentrias e dos oramentos. Todos os relatrios
devem ser divulgados, em veculos de comunicao de amplo acesso pblico.
O Relatrio Resumido da Execuo Oramentria (RREO) exigido pela CF/88, que
estabelece em seu art. 165, pargrafo 3, que o Poder Executivo o publicar, at trinta
dias aps o encerramento de cada bimestre. A Unio j o divulga, h vrios anos
mensalmente. O objetivo dessa periodicidade permitir que, cada vez mais, a sociedade,
por meio dos diversos rgos de controle, conhea, acompanhe e analise o desempenho
da execuo oramentria dos governos.
A LRF especifica os parmetros necessrios elaborao do Relatrio Resumido da
Execuo Oramentria. Sua elaborao e publicao so de responsabilidade do Poder
Executivo. As informaes devero ser elaboradas a partir da consolidao de todas as
unidades gestoras, no mbito da administrao direta, autarquias, fundaes, fundos
especiais, empresas pblicas e sociedades de economia mista.
A Lei estabelece ainda que ao final de cada quadrimestre, ser emitido o Relatrio
de Gesto Fiscal pelos titulares dos Poderes Executivo, Legislativo (includo o Tribunal de
Contas), Judicirio e Ministrio Pblico, prestando constas sobre a situao de tudo que
est sujeito a limites e condies como, despesas com pessoal, dvida, operaes de
crdito, ARO, e medidas corretivas implementadas se os limites forem ultrapassados.

Caso contrrio, o rgo pblico ficar impedido de receber transferncias voluntrias e
contratar operaes de crdito.
O art. 67 da Lei de Responsabilidade Fiscal diz:
O acompanhamento e a avaliao, de forma permanente, da poltica e da
operacionalidade da gesto fiscal sero realizados por conselho de gesto
fiscal, constitudo por representantes de todos os Poderes e esferas de
Governo, do Ministrio Pblico e de entidades tcnicas representativas da
sociedade, visando a:
Observa-se que no artigo transcrito acima, a prpria Lei cria um mecanismo de
controle na forma de um Conselho de gesto fiscal, cuja competncia harmonizar e
coordenar os entes da Federao, disseminar boas prticas fiscais, adotar normas de
consolidao das contas pblicas e divulgar estudos e anlises.
A LRF expressamente ressalta a temtica do controle e transparncia na
administrao pblica, aponta ainda para as chamadas tecnologias da informao, que
podem proporcionar maior interao das instituies sociais e a administrao pblica.
Nesse ponto, com a rede de informao pela internet, o controle social e a
transparncia, podem ser construdos e com isso o Estado encontra reforo na sua nova
forma de legitimao de poder. O Estado deve propor ao cidado as maneiras para que
se firme uma sociedade mais participativa e os instrumentos tecnolgicos que carregam
as informaes devem ser de alguma forma, colocados disposio da sociedade, pois s
assim pode existir o controle social sobre a administrao pblica e se efetivar a
transparncia dos seus atos.
Essas novas demandas tecnolgicas de controle devem pautar a sociedade para o
fortalecimento das instituies democrticas e abrir caminhos mais definitivos para a
participao popular. Norberto Bobbio as entende como novos direitos que o
desenvolvimento da tcnica, a transformao das condies econmicas e sociais, a
ampliao dos conhecimentos e a intensificao dos meios de comunicao podem
produzir mudanas na organizao da vida humana e das relaes sociais.
O campo dos direitos sociais est em contnuo movimento: assim, como
as mudanas de proteo social nasceram com a revoluo industrial,
provvel que o rpido desenvolvimento tcnico e econmico traga consigo
novas demandas que hoje no somos capazes nem de prever. (BOBBIO,
apud, ROVER, 2004. p. 159).
nesse sentido que, mais do que em qualquer outra poca se pode falar em novos
direitos e isso inclui os relativos relevncia da transparncia das aes pblicas e
iniciativas governamentais, por meios de instrumentos capazes de retratar e impulsionar
o momento atual para aumentar a eficincia e eficcia governamental.
O custo reduzido de acesso a internet e os recursos tecnolgicos disponveis podem
constituir fatores para consultas mais freqentes, viabilizando realmente a democracia
participativa no Pas.
A internet, como efetivo controle social, tornou-se mais prxima da realidade na
medida em que o prprio Tribunal de Contas da Unio passou a utilizar-se desse
mecanismo. A atividade principal do Tribunal o controle externo da administrao
pblica e da gesto dos recursos pblicos federais, sendo a sua misso assegurar a
efetiva e regular gesto dos recursos pblicos, em benefcio da sociedade. A viso que
norteia as atividades desse rgo busca torn-lo uma instituio de excelncia no
controle e contribuir para o aperfeioamento da administrao.
A homepage do TCU oferece uma gama de informaes que possibilitam o efetivo
acompanhamento por parte da sociedade das aes administrativas executadas pelos
rgos do Estado.


Existe a possibilidade de que a prpria sociedade auxilie o TCU na identificao da
m aplicao dos recursos pblicos, na medida em que ela a destinatria primeira das
aes do governo, na real exteriorizao do princpio constitucional da participao
popular na observncia da moralidade administrativa, por meio de denncia, atendendo
plenamente aos objetivos de alcanar maior transparncia. A denncia deve se referir a
algum que seja responsvel por recursos federais. Assim, possvel tomar
conhecimento de que toda entidade gestora de recursos pblicos est sujeita
fiscalizao iniciada por meio de denncia.
A Lei N 9. 755, de 16/12/1998, ao dispor sobre a criao de homepage na
Internet, pelo Tribunal de Contas da Unio, para divulgao dos dados e informaes,
criou normas jurdicas necessrias para o cumprimento do previsto no Art. 37 da CF/88,
no que diz respeito ao princpio da transparncia e publicidade, neste novo modo de
organizao da sociedade e do Estado, qual seja, o modo informativo ou em rede.
A partir de 1995, concomitante com o crescimento da Internet no Pas, aumentou
grandemente a quantidade de sites do Governo Federal na rede. Nos anos recentes, a
variedade de informaes aumentou, no somente no nvel Federal, mas especialmente
no nvel estadual. Por outro lado, o acesso a tais informaes, no mbito do Governo
Federal, foi sistematizado pelo Ministrio do Planejamento, atravs do portal
http://www.redegoverno.gov.br. H ampla variedade de informaes governamentais
para o cidado na Internet.
As principais linhas de ao do Poder Executivo Federal em tecnologia da
informao e comunicao esto estruturadas caminhando em direo a
um governo eletrnico promovendo a universalizao do acesso aos
servios, a transparncia de suas aes, a integrao de redes e o alto
desempenho dos seus sistemas. A meta colocar o governo ao alcance de
todos, ampliando a transparncia das suas aes e incrementando a
participao cidad.
Com a Lei de Responsabilidade Fiscal, a Tecnologia da Informao se
torna uma ferramenta de fiscalizao dos atos praticados pela
administrao pblica. Desde maio passado de 2002, os balanos com
todas as despesas e receitas do Poder Pblico esto sendo divulgados na
Internet, para acompanhamento pela sociedade.
A transparncia requerida pela LRF, bem como o exguo prazo de
prestao de contas dos atos financeiros, exige no apenas controle, mas
velocidade. Por outro lado, diante da natureza capilar de todos os passos
que compem o fluxo de recursos, o controle e acompanhamento com
integrao das informaes em tempo real s so possveis por meio da
Tecnologia da Informao (ROVER, 2004, p.172 ).
A inteno da LRF justamente aumentar a transparncia na gesto do gasto
pblico, permitindo que os mecanismos de mercado e o processo poltico sirvam como
instrumento de controle e punio dos governantes que no agirem de maneira correta.
Deve ser, ento, vista como um instrumento forte e eficaz, para introduzir, na
prtica das finanas pblicas, um comportamento mais dinmico e coerente com os
superiores interesses da populao. As informaes esto tratadas. Cabe agora a sua
interpretao para a aprovao ou reprovao dos governantes.
7 CONSIDERAES FINAIS
Durante a investigao sobre a temtica o Sistema de Controle Externo da
Administrao Pblica Federal observou-se que h um empenho do legislador brasileiro
em promover a transparncia pblica, seja como algo planejado, seja como resultado de
produo legislativa que chegue a esse importante instrumento de cobrana social sobre
a atuao do governo.
Notou-se que o Tribunal de Contas da Unio, historicamente, com a sua atuao,
busca melhorias nos resultados da aplicao dos recursos pblicos, com vistas aos
princpios constitucionais atinentes Administrao Pblica. Contudo, no somente o TCU

trabalha no sentido de divulgar aes e coibir eventuais desvios de recursos pblicos,
pois, ao longo da pesquisa, e at pelo desempenho profissional, o pesquisador encontrou
alguns sites de internet que difundem atividades do setor pblico com intuito de
promover a transparncia administrativa, e que so citados nesse trabalho.
H que se fazer referncia ao modo como o TCU divulga suas aes para fazer
frente a sua misso constitucional. Possui na internet o site HTTPS://www.tcu.gov.br,
onde mantm atualizaes e informa avaliaes de programas do governo; possui ndices
e indicadores de resultados, constituindo-se, um importante instrumento de efetivao
de transparncia, na divulgao de informaes.

Contudo, sendo o TCU rgo tcnico de apoio do Poder Legislativo na funo de
fiscalizador das aes do Poder Executivo, na manifestao do mecanismo de freios e
contrapesos, caracterstica da harmonia entre os poderes no Estado brasileiro, tambm o
Poder Executivo, por iniciativa prpria, promove a visibilidade de suas aes. Tanto o ,
que criou a Controladoria Geral da Unio- CGU, com vistas transparncia
administrativa. Isso demonstra a vontade poltica do governo de viabilizar a concretude
da transparncia pblica.
A CGU, de iniciativa do Poder Executivo, promove a fiscalizao e orienta as
equipes de controle interno de cada poder e rgo do governo, e possui o portal na
internet HTTPS://www.cgu.gov.br, e HTTPS://www.portaldatransparencia.gov.br. Esses,
so destinados a todo o governo federal para divulgarem suas aes. As pginas da
internet do governo federal, seus rgos, autarquias e fundaes possuem um link que
conduz ao portal em tela.
Muitas das auditorias realizadas pelos auditores do TCU so a partir do trabalho dos
rgos de controle interno na busca da transparncia. O TCU tem mais liberdade na
fiscalizao pelo fato de no haver dependncia funcional entre os rgos fiscalizados e o
TCU; enquanto o controle interno est subordinado ao agente fiscalizado, o que pode
comprometer os trabalhos.
Durante a pesquisa pode-se observar que o TCU trabalha de forma que resulte em
uma aplicao correta dos recursos, pois busca na sua finalidade que os agentes pblicos
gestores desses recursos trabalhem visando probidade dos atos e o melhor resultado
das polticas planejadas.
Destaca-se que a manifestao da sociedade civil organizada ou do cidado,
individualmente, em audincias pblicas e em rgos colegiados, um meio de
aprimoramento da participao social na Administrao Pblica.
Neste contexto se pode afirmar que o presente estudo poder contribuir
substancialmente no debate sobre os instrumentos de controle externo da gesto
administrativa para o alcance da transparncia na Administrao Pblica. A contribuio
se efetivar no sentido de proporcionar as informaes e cincia dos atos praticados
pelos administradores, levando clareza aos interessados pelo assunto, que em sentido
lato seria a prpria sociedade.
Conforme explanado ao longo da pesquisa, a Administrao Pblica possui o
Controle Externo, representado pelo Tribunal de Contas da Unio, como auxiliar do Poder
Legislativo no controle das atividades do Poder Executivo, a quem cabe a Administrao
Pblica. A fiscalizao em forma de controle tem produzido resultados plausveis na
transparncia administrativa, a exemplo das cobranas sociais da atualidade, e s
possvel com a gerao dos relatrios do TCU, que servem de base para a propositura de
aes no Judicirio nas improbidades administrativas.
Ficou acentuado que Controle Externo feito pelo TCU no atende totalmente a
demanda do controle com vista transparncia. Com isso, ao longo do trabalho, surgiu a
figura do Controle Social feito pela participao popular nas decises administrativas e
resultante da percepo da efetividade de determinadas aes na vida dos usurios dos

servios, esse controle social tem importncia crucial para legitimidade do poder dos
governantes.
A pesquisa mostra, ainda: que os resultados alcanados desde a Constituio
Cidad; que o crescimento dos Controles na busca pela transparncia um caminho
longo que se percorre a cada dia, tal como a prpria afirmao democrtica na histria
do Pas, e que os controles so importantes para o acompanhamento pelos
contribuintes/cidados da aplicao, de eventuais desvios ou desperdcios do dinheiro
pblico.
Na pesquisa, a transparncia administrativa resultante da percepo que a
sociedade tem das aes do governo, medida pelos instrumentos de controle executados
pelo TCU. So esses instrumentos que precisam evoluir. Existem entraves que dificultam
a compreenso dos relatrios emitidos pelo TCU e pelos rgos da Administrao que
dificultam a esperada transparncia da administrao.
Um desse entraves a linguagem muito tcnica para uma sociedade de leigos nas
questes contbeis. Outro ponto fraco a divulgao dos resultados das auditorias, pois
se a utilizao de instrumentos legais nos trabalhos feitos no rgo, onde os dados
devem condizer com a verdade, ento que se d maior divulgao de forma
institucionalizada. E a prpria abertura do TCU para acesso das pessoas no que diz
respeito s denncias, para facilitar as investigaes. Nesse Pas continental, em que o
Governo Federal est presente em todos os municpios com seus programas,
impossvel para o TCU, conhecer os resultados da aplicao de recursos em municpios
longnquos, sem que haja a participao da sociedade local na exigncia da fiscalizao.
Se, de todos esses eventos, os resultados so animadores, imagine-se toda a
administrao pblica sendo vigiada pela sociedade no local de atuao, com um controle
externo bem estruturado que possa intervir na aplicao das verbas destinadas desde o
inicio de sua aplicao at o final da ao. Esse o desejo de todo contribuinte: ver seu
dinheiro bem aplicado e trazendo-lhe benefcios. Reside ai toda a importncia do Controle
Externo; no paradigma de que a sociedade visualiza o governo por meio dos
instrumentos de controle, se eventualmente forem falhos ou no condizerem com a
verdade a viso sobre o governo no retratar a verdade, e isso um prejuzo poltico
para o prprio governo no cumprimento de sua misso, diante da sociedade.
A administrao pblica deveria, por meio de seus rgos de controle externo,
efetivar o princpio da publicidade e estimular didaticamente a participao dos cidados
no julgamento das contas pblicas. Assim, o conhecimento prvio do contedo a julgar
traria expectativas e vigilncia.
A sociedade, no exerccio do controle social, teria de ocupar o papel principal. Os
demais segmentos, a Unio, o Estado e o Municpio, representados por seus rgos de
controle, seriam apenas coadjuvantes em auxlio tcnico daquela.
Para tanto, seria bastante que toda a atividade estatal se contivesse atrelada ao
exato cumprimento do princpio constitucional de publicidade. A notcia dessa natureza
reuniria em interesses comuns os cidados como guardies do errio pblico. Aos demais
segmentos, e em suprimento ao controle social, caberiam as conformaes tcnicas
exigidas em cada contedo de atividade pblica.
Ademais, preciso que discursos saiam do papel. Os tribunais de contas tm em
mos um "armamento pesado" que, se bem utilizado, romperia muitas resistncias ao
estabelecimento do controle social do Estado, em real benefcio ao resguardo do errio
pblico.
Tem-se que, um princpio vlido para toda atividade pblica o princpio da boa f,
onde a eticidade seja (MAIA, 2007, p.35) um valor muito denso e profundo. Ela seja
uma enorme rvore apta a dar bons frutos entre o agente pblico administrador e o
rgo de controle externo que deve buscar correo de rumos, deteco de faltas e
propositura de solues, porque hoje necessrio vislumbrar a atividade de controle no

s como um controle de represso, mas at mesmo como instrumento
didtico/pedaggico para uma sociedade em desenvolvimento.
O interesse sobre Sistema de Controle avana no mundo jurdico, quando a prpria
Constituio Federal de 1988 destinou vrios artigos para delinear funes e rgo de
controle, visando ao bom uso dos recursos pblicos, na consecuo da funo primordial
do Estado, o bem comum.
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