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Tema 2 Instrumentos e Metodologia de Participao Popular no Plano Diretor (pg.43)
A Constituio Federal de 1988 e o Estatuto da Cidade trazem elementos fundamentais
para reverter o processo histrico de desenvolvimento desigual das nossas cidades: - a
funo social da cidade e da propriedade e a participao popular no planejamento e
gesto das cidades. Esses dois elementos devem estar detalhados no Plano Diretor de
cada municpio. Tornar viveis e efetivar esses elementos o grande desafio a superar,
pra construir o processo de gesto democrtica, com a participao ampla dos habitantes
na conduo do destino das cidades. Esse processo pressupe:
Viso renovadora e generosa de poder pblico, de partilhar poder com diferentes
segmentos sociais;
Nova organizao da administrao poltica pblica, com eficincia, transparncia
e flexibilizao de procedimentos;
Instituio dos canais de participao, com implementao de processos
contnuos, integrados e descentralizados;
Regras claras decididas coletivamente, para a participao em todo o processo,
estabelecendo os fruns consultivos e os deliberativos, os canais permanentes e
temporrios, os momentos de abertura e discusso, os momentos de
sistematizao;
Firmeza e transparncia do grupo coordenador (Ncleo Gestor), para assegurar
que todos tenham direito voz, como condio de credibilidade e para fazer
avanar o processo. S dessa forma afloram os interesses divergentes, explicitam-
se os conflitos, e, a partir deles, constri-se o pacto;
Produo de informao sobre a realidade urbana, em linguagem acessvel e
transparente, democratizando o acesso informao.
Mais do que isso, o processo demanda uma mudana cultural. Para construir a
possibilidade real da participao de quem est historicamente excludo dos processos
decisrios necessria uma ao estruturada de mobilizao social. preciso alterar as
ferramentas do dilogo e trabalhar com outras linguagens: a arte, a msica, a religio, o
corporal, as estrias vividas.
Instrumentos de participao contidos no Estatuto das Cidades:
O cap. IV do Estatuto da Cidade trata exclusivamente da Gesto Democrtica das
Cidades e elenca alguns instrumentos para participao popular e de associaes
representativas dos vrios segmentos da comunidade, de modo a garantir o controle
direto de suas atividades e o pleno exerccio da cidadania. No pargrafo 4 do art. 40, o
Estatuto da Cidade estabelece que os poderes Legislativo e Executivo garantiro, no
processo de elaborao do Plano Diretor, a participao dos vrios segmentos da
sociedade, a publicidade e o acesso de qualquer interessado aos documentos e

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informaes produzidos. E ainda, no art. 52, diz que o prefeito incorre em improbidade
administrativa, se no garantir que o Plano Diretor seja cumprido.
Dos instrumentos contidos no Estatuto das Cidades:
As audincias pblicas e debates devem ser usados para definir a metodologia para
elaborar o Plano Diretor e para possibilitar a participao em todas as etapas definidas,
para discutir os grandes temas, que estaro contidos no Plano. No mbito Legislativo
municipal, as audincias pblicas so obrigatrias para a votao do Plano Plurianual, a
Lei de Diretrizes Oramentrias, oramento anual e Plano Diretor. Assim, no Legislativo, a
Audincia Pblica condio de validade da edio das leis mencionadas e dos demais
atos normativos complementares. Essa obrigatoriedade pode contribuir para que
municpios com prticas de Oramento Participativo encaminhem a elaborao do Plano
Diretor de forma integrada, adequando as etapas, os contedos e os tempos necessrios.
Os dois processos sero beneficiados com essa integrao e, principalmente, a cidade;
os cidados podero beneficiar-se com a integrao e sentir-se parte nos rumos traados
coletivamente.
As conferncias tm a finalidade de definir os grandes marcos da poltica urbana, por
exemplo, ao propor princpios, diretrizes e prioridades para o Plano Diretor ou para a
poltica urbana, e ao escolher os membros para o Conselho de Poltica Urbana ou da
Cidade. A Conferncia um momento privilegiado para ampliar a participao na cidade,
dirimir conflitos integrar o debate sobre as polticas setoriais e sobre experincias de
Oramento Participativo, e pode tornar-se o grande evento poltico de concertao de
ideias, na cidade. O Plano Diretor de Belo Horizonte, por exemplo, prev que a
Conferncia da Cidade seja feita a cada quatro anos, e que seja precedida de
conferncias temticas e regionais, nas quais se avalia e aperfeioa o Plano Diretor do
municpio.
Se j houver Conselho, ele tem a prerrogativa de coordenar todo o processo de
elaborao do Plano Diretor; e cabe-lhe encaminhar a implementao dos instrumentos
participativos, alm de acompanhar a execuo. Se ainda no houver Conselho, o
processo pode ser iniciado com uma Audincia Pblica, na qual ser planejado o
encaminhamento dos instrumentos, alm de serem de nidas as etapas de elaborao do
Plano Diretor.
O Estatuto da Cidade prev tambm a iniciativa popular de projeto de lei e de planos,
programas e projetos de desenvolvimento urbano. Por exemplo, projetos que criem Zonas
Especiais de Interesse Social (ZEIS) so possveis e viveis. Em todos esses casos, dada
a complexidade da tarefa de elaborar o Plano Diretor, indispensvel que o Executivo
municipal participe, para induzir o processo.


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Metodologia participativa, para elaborar o plano:
Os instrumentos contidos no Estatuto, no so sucientes, por si ss, para fazer falar
muitos cidados que, ao longo dos anos, introjetaram atitudes de submisso, ou foram
longa e duramente discriminados socialmente.
Portanto, devem-se estabelecer outras formas de participao, em todas as etapas. Para
isso, devem-se considerar trs nveis de envolvimento: o Ncleo Gestor; os
multiplicadores; e a populao como um todo, com especial ateno aos setores
territorialmente marginalizados. A participao deve ser ajustada a cada etapa da
elaborao do Plano Diretor, considerando as especicidades dos objetivos a serem
alcanados. O processo cclico e contnuo; possvel, portanto, sendo o caso, retomar
etapas que j tenham sido ultrapassadas.
Ncleo Gestor:
O processo de elaborar o Plano Diretor comea pela instalao do Ncleo Gestor,
composto de representantes do poder pblico e da sociedade civil. Ele deve expressar a
diversidade de todos os setores sociais atuantes no municpio. O Ncleo Gestor tem
papel estratgico: cabe a ele preparar, conduzir e monitorar a elaborao do Plano
Diretor. Cabe portanto ao Ncleo Gestor:
Formular os planos de trabalho de elaborao tcnica e mobilizao social;
Elaborar o cadastro das organizaes sociais atuantes da sociedade civil;
Coordenar os ncleos de comunicao, de informao/ capacitao e de
organizao da participao;
Propor critrios para decidir prioridades;
Assegurar o cumprimento das regras estabelecidas coletivamente;
Compatibilizar o trabalho tcnico com a leitura comunitria ao longo de todo
processo.
Preparao:
Antes de dar incio ao processo de planejamento, preciso considerar as condies
locais em que se implantar o que for planejado: a realidade vivida pelos moradores.
Nessa etapa, identicam-se os atores sociais presentes no municpio, suas
territorialidades e formas de organizao, sempre observando que a construo de uma
nova cidade menos conituosa e excludente, mais harmnica e justa, depende da
participao de todos. Alm disso, necessrio identicar os canais de participao mais
efetivos para a realidade daquele municpio, assim como avaliar o modo como se
desenrola o processo de tomada de deciso.
Inaugurao:
o ponto de partida de mobilizao da sociedade, quando se anunciam o incio do
processo e as regras para elaborar o Plano Diretor Municipal e para participar do trabalho:
o momento em que a sociedade deve ser convocada e atrada. Deve ser momento
simultaneamente ldico e solene, e deve ser amplamente divulgado para a populao, por
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todos os meios de comunicao pblica disponveis, com especial ateno divulgao
em espaos pblicos abertos, mais tradicionalmente frequentados pelos setores
populares.
Capacitao:
Nessa fase, d-se incio ao programa de esclarecimento da populao sobre o que ser
feito. O Plano Diretor Municipal comea por a sociedade conhecer a realidade como
resultado de um processo de desenvolvimento desigual. Nessa fase, divulgam-se as
informaes, para que os cidados as conheam e a discusso possa comear
adequadamente.
importante que a populao entenda claramente o que o Plano Diretor Municipal, a
importncia do Plano como instrumento para resolver problemas recorrentes na
organizao socioespacial da cidade e participe desde o incio de sua construo. A
populao deve entender com clareza que o Plano prev e inclui as contribuies trazidas
pelo Estatuto da Cidade na gesto democrtica e participativa, para promover a
regularizao fundiria, para induzir o desenvolvimento urbano e para combater a
especulao imobiliria.
Todos esses problemas podem ser agrupados de forma simplicada em categorias como:
conitos de uso e ocupao do solo e condies precrias de moradia, e situao
fundiria irregular; carncia de infraestrutura, servios urbanos e equipamentos sociais, e
decincias do sistema de circulao e transportes, dentre outras.
A capacitao se faz tambm no interior da Prefeitura, estimulando a articulao e
integrao das diversas reas. O processo de elaborar o Plano Diretor Municipal tem uma
dimenso pedaggica de capacitao e troca de saberes entre tcnicos e as lideranas
da sociedade civil, para qualicar continuamente a relao entre ambos.
Leitura Comunitria:
Entendidos os modos como devem ser construdos os processos de participao e
deliberao, pode-se partir para ler a cidade uma leitura da situao existente,
especialmente nos aspectos referentes cidade desigual. O objetivo dessa fase
visualizar a cidade que temos, a partir de questes presentes na escala da comunidade
e do bairro, sem esquecer de integr-las em maior escala, e com o cuidado de
espacializar as questes, quer dizer: de descrev-las no espao, de modo que possam
ser mapeadas; esse o meio pelo qual se constri uma leitura que retrate de forma mais
dedigna a realidade vivida da cidade.
Nessa etapa, devem-se identicar as principais questes locais da cidade, como as
compreendam os que ali vivem. Dessa maneira, consegue-se dimensionar e quali car
pontos fundamentais para o processo de planejamento urbano voltado para uma cidade
mais justa. Dentre esses pontos, destacam-se: as marcas de degradao ambiental, os
usos impactantes, as precariedades habitacionais, os espaos vazios, as reas de
ocupao, as demandas no atendidas, as diculdades de acesso e de mobilidade,
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dentre outros. Alm disso, a comunidade pode se conhecer e reconhecer, nessa fase, as
suas potencialidades e capacidades as foras com que contam para transformar a
realidade vivida. Podem ser usadas as mais diversas dinmicas: aulas, teatro, construo
de mapas a partir de sucata, resgate de histrias e casos de formao do bairro e da
cidade, desenhos.
Discutir as estratgias:
Nesse momento, h uma etapa interna administrao, supervisionada pelo Ncleo
Gestor, na qual se deve cuidar de integrar a leitura comunitria com as leituras tcnicas
feitas ou contratadas pela administrao. Essa etapa deve sistematizar dados e preparar
o novo instrumental a ser usado na etapa seguinte, de discusso popular.
hora, afinal, de discutir estratgias.
Essa etapa comea pela apresentao da fase anterior -Ler a Cidade -, j sistematizada.
Para estimular a discusso, essa apresentao pode incluir algumas perguntas: Que
medidas devem ser tomadas, para atingir uma outra realidade que reita a cidade que
queremos? Quais so os conitos de interesse que identicamos na leitura da cidade?
Reconhecendo a cidade como ela , quais os caminhos a trilhar, para transform-la?
Identicados esses caminhos, que objetivos nos guiaro para que alcancemos a situao
desejada? Quais os programas e projetos a serem executados, para atingir o
desenvolvimento pretendido, de acordo com a nossa realidade? Conhecedores dos
problemas que aigem nossas cidades, como podemos reagir de forma planejada? Que
aes podemos desencadear, para minimizar os conitos de uso do solo, reduzir as
demandas reprimidas, solucionar os problemas de circulao e transporte e melhorar as
condies de moradia? Como trabalhar para construir uma cidade socialmente mais justa
e sustentvel? Anal, se dispomos de um conjunto de instrumentos previamente
apresentados e debatidos, de que modo esses instrumentos ajustam-se s questes aqui
levantadas? Em que situaes podem ser aplicados, dentre as situaes reais
diagnosticadas?
Construir o pacto e o Projeto de Lei do Plano Diretor Municipal:
Entre a cidade desejada e a cidade possvel, h muitas barreiras a serem vencidas,
especialmente quando a cidade real que se conheceu na leitura da cidade mostra-se
to distante da cidade das leis e dos planos de desenvolvimento concebidos para a
cidade legal, sem responder s verdadeiras necessidades da cidade real.
O Plano Diretor no pode ser um planejamento ctcio, parcial ou fora da realidade e
condies do municpio. Para elabor-lo, indispensvel levar em conta as foras
polticas, sociais e econmicas que atuam na cidade, e as possibilidades oramentrias,
ou condies novas e futuras de arrecadao, estabelecidas durante o processo.
O momento de construir o pacto, para elaborar o Projeto de Lei Plano Diretor Municipal
decisivo, porque nesse momento aoram as divergncias e os conitos. Essas
divergncias e conitos, se bem trabalhados e negociados em espaos transparentes de
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deciso, produziro um novo patamar de relaes e propostas viveis e pactuadas que,
portanto, tero maiores chances de serem concretizadas. Anal, se planejamos segundo
a realidade, de suma importncia que todos reconheamos nossas limitaes, para que
todo o trabalho feito at aqui no seja levado ao descrdito.
As leituras sistematizadas incluindo o resultado delas, as estratgias, os instrumentos, o
que houver sido pactuado e o sistema de gesto , transformam-se no Projeto de Lei do
Plano Diretor Municipal. nesse momento que as diretrizes transformam-se em
instrumentos concretos de carter jurdico e urbanstico.
Por exemplo: a diretriz que orienta para ampliar espaos para moradia popular em reas
com infraestrutura deve ser considerada quando se delimitarem as ZEIS, seja para
urbanizar vilas e favelas, seja para ocupar vazios urbanos para produzir novas moradias.
A diretriz que orienta para que se d apoio economia popular e pequena e mdia
empresa deve traduzir-se em normas para o uso misto e abertura de novos espaos
descentralizados para instalar as atividades. Quem tenha trabalhado nas diretrizes deve
estar presente no momento em que se denam as reas do territrio onde as propostas
sero concretizadas.
Discusso na Cmara Municipal e aprovao:
O Projeto de Lei do Plano Diretor, apresentado sociedade em Audincia Pblica, ser
submetido Cmara Municipal para ser discutido. Quanto mais o Legislativo tenha se
envolvido no processo, maior a probabilidade de que o Projeto seja aprovado e convertido
em Lei, sem alteraes que o descaracterizem ou o afastem do interesse da maioria dos
cidados ativos no processo participativo.
Implementar o Plano Diretor:
Nessa etapa, sabedores do que se pode efetivamente fazer, parte-se para implementar
definitivamente o Plano Diretor. Para determinar o ponto de partida, preciso trabalhar
com critrios pr-estabelecidos, em diversas ordens. Como determinar a ordem
cronolgica de implementao, dentre todo o conjunto de projetos identificados e
distribudos em categorias de prioridade?
Monitoramento:
Implementado o sistema de gesto, devem-se avaliar os impactos das proposies
formuladas e monitorar resultados obtidos. Dessa maneira, consegue-se analisar e
compreender as mudanas e verificar se os caminhos propostos esto, de fato, nos
aproximando dos nossos objetivos e construindo uma cidade melhor para todos.

ETAPAS PARA A CONSTRUO PARTICIPATIVA DO PLANO DIRETOR:
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Aspectos a destacar na construo participativa do Plano Diretor:
A formao de equipe de coordenao;
As condies locais
Por que e como participar;
O que um Plano Diretor;
A cidade que temos; a cidade que queremos ter; o caminho para a cidade vivel; a
cidade que podemos ter; a cidade em transformao; por e para uma cidade
melhor.
Historicamente, a inexistncia de dilogo com os setores populares produziu planos e leis
urbansticas com padres e parmetros excludentes, refletindo apenas os interesses da
parcela da populao com acesso cidade legal.
A democratizao do processo de planejamento fundamental para romper esse crculo
vicioso e transform-lo num processo compartilhado com os cidados e assumido por
todos os atores. A participao no processo de planejamento se coloca como um insumo
fundamental para formular polticas pblicas e para que os instrumentos de planejamento
Construo
do Ncleo
Gestor
Preparao
do processo
Lanamento
e Divulgao
Capacitao
Leitura
tcnica e
comunitria
Formulacao da
estratgia
Construo do
pacto e Projeto
de Lei
Discusso na
Camara
Municipal para
aprovacao
Implementacao
dos Projetos
Monitoramento
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e gesto do espao urbano possam ser implantados. O planejamento deixa de ser ento
soluo apenas tcnica, e convertido em resultado de articulao poltica entre os
atores sociais.
Para que esse processo se efetive, necessrio que passemos por um processo de
aculturao e que complementemos o instrumental tcnico com outras linguagens
simblicas, ldicas, corporais.
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[...] as caractersticas das habitaes de baixa renda (quantos metros
quadrados/habitantes). Essas informaes e a estimativa do nmero de habitantes que o
municpio deve abrigar nos prximos anos de durao do Plano Diretor (estima-se
geralmente 10 anos), permitem dimensionar quantas novas habitaes o municpio ter
que abriga e o crescimento do dcit habitacional. Esses nmeros so referncia para
determinar o quanto de habitao dever ser planejado.
Muitas vezes nesse clculo devem entrar variveis relativas regio onde o municpio
est inserido. Se est localizado em regies metropolitanas, deve-se considerar os efeitos
do crescimento territorial e planejamento dos vizinhos mais prximos, considerando que
estes exercem inuncias uns sobre os outros. Ainda no caso de regies metropolitanas
interessante que haja um dilogo intenso entre os municpios ou sistemas de cooperao
visando estabelecer uma poltica regional que atenda aos diversos interesses e vetores
de crescimento em jogo.
O Plano Diretor deve considerar, para efeito de planejamento, a capacidade do municpio
de prover habitaes para baixa renda e a necessidade de fomentar investimentos
privados, criando mercado que estimule construes para essa faixa de renda.
A capacidade do municpio de prover habitaes deve ser pensada em consonncia com
os programas federais e estaduais de nanciamento habitacional. Muitas vezes esses
programas tm uma faixa de renda familiar determinada para a proviso, ou outros
aspectos que devem ser estudados na etapa propositiva.
No sentido de estmulo ao investimento privado podem (e devem) ser utilizados
instrumentos do Estatuto da Cidade, como os de induo utilizao ou ocupao em
reas j infra-estruturadas, combinados por exemplo com reas de ZEIS, visando
estimular no somente a ocupao ou utilizao, mas tambm a construo de habitao
de interesse social. Ou mesmo, nos municpios com mercado imobilirio ativo e forte,
pode-se liberar as reas onde se quer construir habitao de interesse social (geralmente
marcadas como ZEIS) do pagamento da Outorga Onerosa, tornando essas reas
interessantes ao mercado. Uma terceira possibilidade, um pouco diferente das demais
pois trabalha no sentido de garantir moradia em reas bem infra-estruturadas marcar
ZEIS em reas onde o mercado est atuando fortemente, ao mesmo tempo que se d
destinao dos recursos obtidos com Outorga Onerosa para a construo de habitao
de interesse social.
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Os instrumentos de preservao do patrimnio tambm devem ser combinados com
instrumentos que visem o uso habitacional, visando a recuperao de centros histricos e
manuteno da vida urbana desses locais.
A delimitao de reas para o crescimento urbano, bem como para a proviso
habitacional, deve levar em considerao o planejamento do municpio como um todo.
Deve levar em conta:
as reas que no podem ser ocupadas, a serem preservadas, ambientalmente
frgeis, reas de mananciais, cuja ocupao no desejvel;
a necessria existncia de saneamento ou projetos de saneamento cuja estrutura
d conta do adensamento populacional estimado, visando a manuteno do meio
ambiente e tambm a otimizao dos investimentos pblicos, promovendo cidades
mais com manchas mais concentradas e melhor infra-estruturadas.
Isso sem falar em toda a rede de infra-estrutura que apoia os ncleos
habitacionais, com equipamentos urbanos (creches, escolas, postos de sade,
postos de trabalho, etc), transporte pblico, com boa acessibilidade, dentre outras.
A determinao de reas para o crescimento ou implantao de habitao para
baixa renda deve considerar a proximidade de reas de trabalho, ou reas para
promoo do desenvolvimento econmico, visando a proximidade casa-trabalho,
evitando a construo de reas perifricas desassistidas, longe das reas de
trabalho.
O mapeamento da situao fundiria tambm ser importante para estabelecer quais
reas demandam regularizao fundiria. A vericao da faixa de renda afetada pode
sugerir propostas diferentes [...]
A partir da Constituio Federal de 1988 e do Estatuto da Cidade, 2001 discutir os
instrumentos de participao social; bem como da metodologia participativa para
elaborao do Plano Diretor.
08: Etapas do processo de elaborao do Plano Diretor Participativo Ministrio
das Cidades, 2005.
Instrumentos e metodologia de participao popular no plano diretor
- constituio federal de 1988
- Estatuto da Cidade, 2000