La poltica urbana de agua potable

en Mxico: del centralismo y los subsidios

a la municipalizacin,
la autosuficiencia y la privatizacin
*
Nicols Pineda Pablos
**
R e s u m e n : Este artculo presentala evolucin institucional y le-
gal del servicio urbano de aguapotable en Mxico du-
rante la segunda mitad del siglo X X.Adems de ofre c e r
un breve esquemade anlisis de la poltica pbl i c a , e n
la parte principal se proponen tres etapas esenciales
por la que ha pasado esta poltica. D i chas etapas se
basan en el tipo de arreglo institucional que caracteri-
z a laprestacin del servicio de aguapotable en cada
p e ri o d o. Laprimera es la etapa centralista de las juntas
federales de ag u a , p revaleciente de 1948 a1983; d e s-
pus viene la etapa de lamu n i c i p a l i z a c i n , iniciadaen
1983 en que el servicio se asigna alos gobiernos loca-
les y, en tercer lugar, est la promocin de org a n i s m o s
o p e r a d o res autnomos y manejados como empre s a s ,
iniciada por laComisin Nacional del Agua a partir de
1 9 8 9 .Al fi n a l , se revisan las vicisitudes del impulso ala
p a rticipacin del sector pri vado en el servicio urbano
*
Este artculo constituye parte deun proyecto financiado por C O NAC Y T.
* *
I nvestigador deEl Colegio deSonora. Se le puede enviar correspondencia a
l varo Obregn 54, C e n t ro, H e rm o s i l l o, So n o r a, M x i c o, C. P. 8 3 0 0 0 . C o rreo elec-
t r n i c o :n p i n e d a@ c o l s o n . e d u . m x
REGINY SOCIEDAD/ VOL. XIV / NO. 24. 2002
D e re chos re s e rvados de El Colegio de Sonora, I SSN 0 1 8 8 - 7 4 0 8
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de agua y el trastorno que ste tuvo ante la crisis eco-
nmicade 1995.
Pal abrasclave: s u m i n i s t ro de ag u a , polticapbl i c a , g o b i e rno lo-
c a l , mu n i c i p i o, p ri vat i z a c i n .
A b s t r a c t : This article presents the institutional and legal evo l u-
tion of urban water supply services in Mexico duri n g
the second half of the twentieth century. It sets out a
b rief scheme for public policy analysis and, in its main
p a rt , p roposes three main stages urban water policy
has been thro u g h .These stages are based on the insti-
tutional arrangement that has ch a r a c t e rized water sup-
p ly in each peri o d .The first is a centralist stage of fe d-
eral water boards that prevailed from 1948 to 1983,
l ater comes the stage of mu n i c i p a l i z ation started in
1983 when the service was assigned to local gove rn-
m e n t s , a n d , in third place, the article rev i ews the pro-
motion of autonomous and bu s i n e s s - l i ke operat i n g
units undert a ken by the National Water Commission in
1 9 8 9 . In the last part , the article rev i ews the tro u bl e s
posed by pri vate sector part i c i p ation in urban wat e r
s e rvices and the mishap it faced because of the eco-
nomic 1995 cri s i s.
Key wor ds: water supply, p u blic policy, local gove rn m e n t ,
mu n i c i p a l i t y, p ri vat i z at i o n .
I n t r o d u c c i n
El suministro de agua potable se havuelto unapri o ridad paralas
ciudades mexicanas. Las poblaciones que tuvieron un acelerado
c recimiento demogrfico apartir de los cincuentare q u i e ren ac-
PINEDA/ LA POLTICA DEAGUA POTABLE EN MXICO 43
tualmente el reemplazo de su vieja infraestructura de distri bu-
c i n .A d e m s , el crecimiento de la poblacin urbanaubicadaen
regiones ridas y semiridas del norte y centro del pas pare c e
acercarse aceleradamente alos lmites de la disponibilidad del re-
c u r s o, si es que no lo han rebasado ya . Ante esta situacin en las
ltimas dos dcadas, se ha impulsado la re e s t ructuracin institu-
cional de los organismos operadores y se hareplanteado el con-
tenido de lapolticahidrulica en las ciudades.
Este trabajo tiene el propsito de resear brevemente los pri n-
cipales componentes de dicha poltica y revisar los cambios fun-
damentales que haexperimentado en las dcadas de los och e n t a
y noventadel siglo X X. El trabajo se limita principalmente al m-
bito norm at i vo y no comprende el anlisis estadstico ni estudios
de caso de las ciudades mexicanas. No es, por lo tanto, un estudio
o evaluacin exhaustiva de lapoltica en este campo. Se trata ms
bien de una visin amplia, p reliminar y explorat o ria de este tema
que puede servir de estudio previo para investigaciones ms pro-
f u n d a s.
Componentes de la poltica pblica
Parael anlisis de lapoltica pblica de aguapotabl e, este trab a j o
toma en cuentael aspecto institucional, laparticipacin social y el
contexto como componentes crticos del proceso de fo rmu l a c i n
y ejecucin de las polticas pbl i c a s. El componente institucional
c o m p rende dos aspectos pri n c i p a l e s : el norm at i vo y el org a n i z a-
c i o n a l . El aspecto normat i voconsiste en las leye s , los documentos
o ficiales y las normas que definen los principios y las lneas de ac-
cin en el reaen cuestin; mientras que el aspecto organi zaci onal s e
re fi e re a lacapacidad institucional de los organismos re s p o n s abl e s
q u e, con sus re c u r s o s , rutinas y procedimientos y capacidad ins-
t a l a d a , son los re s p o n s ables de poner en prctica lapolticapbl i-
c a .Ambos aspectos, el norm at i vo y el org a n i z a c i o n a l , i n t e r a c t a n
y conve rgen paraofrecer productos tales como una agenda pbl i-
44 REGINY SOCIEDAD/ VOL. XIV / NO. 24.2002
c a , c o mu n i c a d o s , a c c i o n e s , desempeos y efectos polticos (Ri-
p l ey, 1 9 9 5 : 1 5 8 ) . Una caractersticainstitucional de la polticade
aguapotable es su carcter interg u b e rn a m e n t a l , ya que en ella
p a rticipan los tres niveles de gobiern o.
El componente de participacin social se re fi e re a la injere n-
cia o influencia que pueden tener las organizaciones e individuos
de la sociedad que no son directamente re s p o n s abl e s , como las
compaas constructoras o contratistas y grupos organizados de
u s u a ri o s , e c o l g i c o s , acadmicos o de otrandole que compiten
para influir en el diseo y ejecucin local de las polticas del ag u a ,
yasea en el mbito nacional, regional o mu n i c i p a l . Lapart i c i p a-
cin social en la polticapblicase puede analizar mediante los
seis estratos o crculos concntricos de la participacin conceb i d a
por Putnam (1995:72), en la que figuran primeramente los que
deciden la poltica, es decir, las instituciones antes mencionadas,
despus estn los que ejercen influenciaen la poltica, luego los
activistas sociales, el pblico at e n t o, los votantes y, fi n a l m e n t e, e l
p blico indife rente que no part i c i p a . De acuerdo con este esque-
ma de participacin, las organizaciones o individuos contribu-
yen de dife rente modo en la fo rmu l a c i n , diseo y puestaen
prctica de la poltica segn sean sus intereses, su ubicacin so-
cial o su capacidad de movilizacin con respecto al poder (los
que deciden).
Por ltimo, un componente re l evante de lafo rmulacin de las
polticas es el ent orno; es decir, los fa c t o res exgenos destacados que
ejercen algunainfluenciaen el curso de las polticas. En el caso de
lapoltica de aguapotable paralas ciudades, dos elementos impor-
tantes del entorno son las crisis econmicas y las elecciones.
De este modo, las normas y capacidad de las instituciones gu-
b e rn a m e n t a l e s , en concurrenciacon la participacin de los org a-
nismos pri vados y sociales y los influjos del entorn o, dan como
p roducto unapoltica pblica determ i n a d a . El plan de accin re-
sultante lleva implcitos los conflictos, decisiones e intere s e s , n e-
gociaciones y alianzas inherentes al proceso poltico de toma de
d e c i s i o n e s.
PINEDA/ LA POLTICA DEAGUA POTABLE EN MXICO 45
La poltica centralizada de agua potable
1948-1983
Por lo menos desde 1948, los sistemas urbanos de agua potable de
Mxico estuvieron concentrados en manos de la Secretara de Re-
cursos Hidrulicos (SR H) , dependenciadel gobierno fe d e r a l , y en
menor medida de algunos gobiernos estat a l e s. En ese ao, d e n t ro
de laSR H se cre laDireccin General de Agua Po t able y A l c a n t a ri-
Cuadro 1
Componentes de la poltica de agua potable
Componentes Instrumentos y actores Productos
Normativos Principios legales y reglas Comunicados polticos
Documentos oficiales
Organizacional Organismos pblicos Acciones polticas
Federales Desempeo poltico
Estatales Influencias
Municipales
Organizaciones privadas/
sociales
Compaas constructoras
Grupos organizados
de ciudadanos
Participacin pblica Responsables de decisiones Gobernabilidad
Influyentes
Activistas
Pblico atento
Votantes
Pblico no participativo
Entorno Econmico poltico
Fuente:elaboracin propia.
46 REGINY SOCIEDAD/ VOL. XIV / NO. 24.2002
llado (D G A PA) como re s p o n s able de manejar los proyectos y de
c o n s t ruir lamayorade los sistemas hidrulicos en Mxico.
Con la fundacin de la D G A PA se consolidaba el proceso de cen-
tralizacin de la polticaurbanade agua potable desde una depen-
denciafe d e r a l . Esta fue lamanera de organizar el servicio pbl i c o
de agua potable y alcantarillado desde el periodo del presidente
Miguel Alemn (1946-1952) hasta la presidencia de Luis Eche-
verra (1970-1976), es decir, durante un periodo de casi 30
aos. Durante esa etapa se plane, program y manej toda la
infraestructura hidrulica urbana de manera directa a travs de
ese organismo.
La dependenciafederal se bas, para el manejo de los sistemas
h i d r u l i c o s , en las Juntas Federales de AguaPo t abl e, as como en
otras fo rmas de administracin local.Las juntas ab ri e ron cierto es-
pacio para la participacin de re p resentantes del gobierno local y
e m p re s a ri o s , aunque bsicamente eran administradas por funcio-
n a rios y re p resentantes de la SR H, lacual pro p o r c i o n aba lamayor
parte de los fondos para la infraestructura. En 1971, ante el cre-
cimiento significativo del nmero de sistemas hidrulicos con-
trolados por la SRH, la secretara federal cre una nueva oficina
dedicada a la supervisin y operacin de los numerosos sistemas
hidrulicos denominadaDireccin General de Operacin de Sis-
temas de Agua Po t able y A l c a n t a rillado (D G O SA PA) .
1
En pri n c i p i o,
se supona que los delegados de la D G O SA PA p a rticiparan slo en
los sistemas financiados con fondos fe d e r a l e s ,p e ro ya que por re-
glageneral lainfraestructura hidrulica urbanase construa con
i nversiones fe d e r a l e s , en la prcticala D G O SA PA se hallabainvo l u-
crada en todos los organismos operadores del aguapotable de las
c i u d a d e s. No es extrao entonces que, ante el gran cre c i m i e n t o
urbano de Mxico durante los aos sesenta y setenta, el control y
el manejo centralizados resultaran cada vez menos capaces de
atender las demandas crecientes y de mantener niveles aceptabl e s
de calidad en el serv i c i o. A s i m i s m o, la poca participacin local
1
En 1976, la D G O SA PA c o n t abacon 34 delegacionesy jefaturasregionales opera-
t i vasquesuperv i s aban y part i c i p aban activamente en 873 juntas fe d e r al e s , 146 comi-
ts municipalesy 37 comits administrat i vos (SR H,1 9 7 6 : 2 9 3 ) .
PINEDA/ LA POLTICA DEAGUA POTABLE EN MXICO 47
tambin re forz entre los usuarios la ideade que el servicio era
un regalo del gobierno fe d e r a l , el cual, se cre a , tena la obl i g a c i n
de suministrar el recurso sin recibir compensaciones directas por
p a rte de los benefi c i a rios locales.
2
Cuadro 2
Evolucin del abastecimiento de agua potable
y alcantarillado
Administracin federal Administracin estatal Municipios
1 9 4 8 LaSecretarade Recursos
Hidrulicos (SRH) creala
D i reccin General deAgua
Po t able y A l c an t arillado (D G A PA) .
1 9 7 1 LaSRH crealaDireccin General
de Operacin deSistemas de
AguaPo t abley A l c an t ari l l ad o.
1 9 7 6 Sus funciones setransfi e ren ala
Se c retarade Asentamientos
Humanos y Obras Pblicas (SA H O P) .
1 9 8 0 El manejo delos sistemas
deabastecimiento de
aguapotable se transfi e re
alos estados.
1 9 8 2 Lanu evaSecretarade Desarrollo
Urbano y Ecologaabsorbela
funcin delas obras pblicas
y de infraestru c t u r a.
1 9 8 3 Unare fo rmaconstitucional transfi e re
laadministracin del aguapotable
y alcantarillado
alos municipios y estados.
Fuente:elaboracin propia.
2
En 1976, laD G O SA PA sequejabade lasmu chasdeficiencias de los sistemasurba-
nosde aguapotabl e, y deque: Sesolicitan nu evas tomas, p e ro no siempre se acepta
48 REGINY SOCIEDAD/ VOL. XIV / NO. 24.2002
En 1976, ante la introduccin federal del pro blema del de-
s a rrollo urbano en la agenda del gobierno fe d e r a l , las antiguas
re sp o n s abilidades de la Secretara de Recursos Hidrulicos concer-
nientes al agua potable y el alcantarillado se transfi ri e ron a la
recin creada Secretara de Asentamientos Humanos y Obras P-
blicas (SA H O P) , la cual, adife renciade laSR H, se ori e n t aba de ma-
nera directa haciael desarrollo y los servicios urbanos, a u n qu e
c o n s e rvabael control centralizado de este servicio urbano en el
g o b i e rno fe d e r a l . Por otrapart e, laSR H m a n t u vo su re s p o n s ab i l i-
dad sobre las obras de infraestructurahidrulicamayo re s , c o m o
las presas y los distritos de riego (C NA, 1 9 9 0 : 1 2 ) .
En 1980, laSA H O P t r a n s fi ri el manej ode algunos sistemas de
agua potable a los gobiernos estatales como parte de un pro g r a m a
de descentralizacin.A su ve z , algunos de los estados delegaron la
re s p o n s abilidad de ofrecer esos servicios aalgunos mu n ic i p i o s.Si n
e m b a rg o, la re s p o n s abilidad de inve rtir en infraestructura sigui
siendo funcin exclusivade la dependenciafe d e r a l . En 1982, e l
p residente Miguel de laMadrid cre la Secretarade Desarro l l o
Urbano y Ecologa(SE D U E) , con el fin de asumir las re s p o n s ab i li-
dades de la SA H O Pen cuanto a lainfraestructurahidrulicaurbana.
Ese mismo ao, ladependenciacomenz adescentralizarse hac i a
los estados (C NA, 1 9 9 0 : 1 2 ) .
Este p e ri o d ose caracteriz entonces por la centralizacin de la
polticade agua potable en las dependencias del gobierno fe d e r a l
que erael nico nivel de gobierno entonces capaz de afrontar las
demandas de inversin en infraestructuraurbana. Por otrapart e
se ap recia unamuy bajaparticipacin de los gobiernos locales en
esta poltica y una nula participacin social. La eficacia de esta
poltica fue decreciendo paulatinamente a medida que se incre-
mentaba el nmero de ciudades y que creca exponencialmente
el pago correspondientealaconexin. En mu chos casos, se reclaman mshorasde
s e rv i c i o, p e ro no se aceptaque seaabasede medidor; se atiende el clamor dequie-
nessolicitan aguade buenacalidad, s e rvicio continuo y con presin adecuada, p e ro
casi siempresequieren sostener lospagosabase de tari fasanacrnicas que no per-
miten el sostenimiento econmico y mu cho menosel crecimiento y mejoramiento
del sistema (SR H, 1 9 7 6 : 2 9 1 ) .
PINEDA/ LA POLTICA DEAGUA POTABLE EN MXICO 49
la demandade servicios hidrulicos. En un pri n c i p i o, lacre c ie n t e
demandase atendi con dependencias federales ms especializa-
das y centradas en la cuestin urbana. Sin embarg o, siendo el ag u a
un asunto netamente local, laopcin que tuvo que tomarse fi n a l-
mente fue el de ladescentralizacin o transfe rencia de este serv i-
cio alos gobiernos locales, es decir, alos estados y mu n i c i p i o s.
La municipalizacin del agua potable de 1983
Al concluir 1982, el presidente Miguel de la Madrid (1982-
1 9 8 8 ) , quien habareconocido durante su campaa electoral la
necesidad de una re fo rma mu n i c i p a l , p resent al Poder Legislat i-
vo una iniciat i vaque contemplabaadiciones y modificaciones al
a rtculo 115 constitucional, el cual regula las actividades de los
mu n i c i p i o s.Tal re fo rma constitucional, ap robada el 3 de feb re ro
de 1983, d e fini de maneraexplcita va rias de las re s p o n s ab i l i d a-
des de los municipios en mat e riade planeacin del suelo, s e rv i-
cios pbl i c o s , los reglamentos y autonomapre s u p u e s t a l , e n t re
o t ros aspectos. Una de estas definiciones deca que los serv i c i o s
de agua potable eran re s p o n s abilidad pri m a riade los mu n i c i p i o s
con el concurso de los estados cuando as fuere necesario y lo
d e t e rminen las leyes [locales]. Este nu evo principio constitucio-
nal trajo como consecuencialadevolucin y descentralizacin de
laadministracin, i n f r a e s t ructura e inversin parael aguapotabl e,
que pasaron de manos del gobierno federal amanos de los go-
b i e rnos estatales y mu n i c i p a l e s. Parael cumplimiento de estadis-
p o s i c i n , la ley ap robadainstrua alos gobiernos estatales para
que realizaran los cambios legales necesarios con la finalidad de
que la re fo rmaconstitucional pudierare p roducirse en el nivel es-
t atal y los municipios pudieran contar con un marco legal com-
pleto parapoder proveer esos serv i c i o s.
El objetivo eraambicioso y re p resent un enorme reto si se
tiene en cuentaque los servicios de agua potable demandan pe-
ridicamente fuertes volmenes de inve r s i n , as como unapla-
50 REGINY SOCIEDAD/ VOL. XIV / NO. 24.2002
neacin alargo plazo. En mu chos casos, lamunicipalizacin del
s e rvicio signifi c aba la duplicacin del presupuesto y de las fun-
ciones del mu n i c i p i o. Paracomplicar an ms estapoltica, p re-
viamente al proceso de descentralizacin, los municipios no te-
nan participacin efe c t i vaen su administracin.A pesar de todo,
mu chos municipios mexicanos comenzaron a administrar los
s e rvicios de agua potable y alcantarillado apartir de mediados de
ladcadade los och e n t a . Se suponaque por ser entidades ms
cercanas a las comu n i d a d e s , seran ms sensibles alas necesidades
locales y se veran alentadas amejorar su trab a j o.
Lare fo rmamunicipal de 1983 ha sido cri t i c a d a , e n t re otro s
mu chos aspectos, porque no estableci ni los recursos adecuados
ni el financiamiento necesario paracumplir con las nu evas re s-
p o n s abilidades mu n i c i p a l e s. D ebemos adve rtir asimismo que,
aunque la reforma deleg la responsabilidad de los servicios a
los municipios, tambin dej abierta la posibilidad de que el
gobierno estatal se encargara de ellos, cosa que funcion como
un disp o s i t i vo de seguri d a d ; si la municipalizacin no funciona-
b a , entonces entrabaen juego el gobierno estat a l .
A fin de dar cumplimiento aladisposicin legal sobre ag u a
p o t abl e, el 26 de septiembre de 1983 se public un acuerdo en-
t re diversas dependencias federales paratransfe rir la constru c c i n
y administracin de los sistemas hidrulicos a los gobiernos esta-
tales (DiarioOficial delaFederaci n, 26 de sept. de 1983). Este fue el
p rimer paso del proceso de descentralizacin que traslad los ser-
vicios fuera de laesferafe d e r a l , para ubicarlos en el nivel estat a l .
El siguiente paso dependi de los estados, y consisti en decidir
si haba que transfe rir los servicios atodos o slo aalgunos mu-
n i c i p i o s , si conservarlos en la administracin estatal o proveer el
s e rvicio de maneramancomunadacon los mu n i c i p i o s. Poco se
hizo para apoyar la capacidad operativa municipal ms all de la
formulacin de meros principios normativos y legales. Por de-
creto presidencial se cre una dependencia nacional de asesora,
el Centro Nacional de Estudios Municipales (CNEM), con la res-
pons abilidad de guiar el proceso de re fo rmamu n i c i p a l . O t ros or-
ganismos similares fueron creados en cadaestado. Estos centro s
PINEDA/ LA POLTICA DEAGUA POTABLE EN MXICO 51
p rom ov i e ron lare fo rma municipal a travs de los medios masivo s
de comunicacin y lapublicacin de libro s , revistas e incluso una
enciclopediay, s o b re todo, mediante la organizacin de congre-
sos y seminarios sobre distintos temas re l at i vos ala re fo rmamu-
n i c i p a l .
3
No obstante, segn lo seala Rodrguez (1993;
1 9 9 7 : 7 6 ) , no se establ e c i e ron reglas especficas para guiar la
puesta en prctica de la re fo rm a ; nadie saba cmo avanzar y,
cuando los funcionarios municipales bu s c aban orientacin en el
c e n t ro, laasesora que obtenan a menudo favo reca los intere s e s
del gobierno estatal y nuncacontravenalos intereses del gober-
nador o del gobierno del estado.
Otra crtica a lare fo rmamunicipal de 1983 es que otras pol-
ticas del gobierno federal actuaron en contrade los objetivos de
la re fo rmamu n i c i p a l .Tal fue el caso de lare fo rma fi s c a l , en el que
la introduccin del impuesto al valor ag regado (I VA) acarre la su-
p resin de va rias contri buciones mu n i c i p a l e s , la centralizacin
total de la recaudacin de los ingresos pblicos y el establ e c i m i e n-
to de un sistema de transfe rencias fiscales en el cual el gobiern o
federal se llevabalamejor parte y las sobras se dejaban alos mu-
n i c i p i o s.A d e m s , lafaltade ap oyos fi n a n c i e ros especficos parala
municipalizacin del servicio de agua potable puede explicarse,
en parte, por la seria crisis financiera que acompa al gobier-
no federal durante el sexenio del presidente De la Madrid. La
consecuencia de estapolticaconfusay desordenadade mu n i c i p a-
lizacin fue que mu chos sistemas de abastecimiento de aguapota-
3
E n t relas publicacionesdel C N EM se encuentran las siguientes: Enciclopediadelos
municipiosdeMxico, en 32 vo l s. ( 1 9 8 8 ) ; El desafomunicipal, larevistaEstudiosmunicipalesy
lacoleccin Guastcnicas, todos publicados de1984 a1988. E n t re los congresos org a-
nizados destacan, e n t reotro s :" E n c u e n t ro de Municipios Tu r s t i c o s " , San Josdel Ca-
b o, B. C. S. , julio de 1986; "El Municipio y el Desarrollo de los Tr an s p o rtesy Comu-
n i c ac i o n e s " ,G u ay m as ,So n o r a,n ov i e m b re de1986; c u at ro reunionesparadiscutir el
temadelosmunicipios y laindustriapesquera en LaPaz , B. C. S. ,M an z an i l l o, C o l i-
m a,T l ax c al a,Tlaxcala y Pro g re s o,Yu c at n , durantedistintas fe chas de 1986; " R e u n i n
Nacional de Ciudades Medias y Zonas Metro p o l i t an as " , Ciudad deMxico, feb re ro de
1 9 8 7 ; t res reuniones de municipios norteos y fro n t e rizos en T i j u an a, B. C. ,P i e d r as
N e g r as , Coahuilay Nogales, So n o r a, en mayo de 1986, s e p t i e m b rede1986 y mayo
de1987, re s p e c t i vam e n t e.
52 REGINY SOCIEDAD/ VOL. XIV / NO. 24.2002
Cuadro 3
Descentralizacin de los servicios de agua potable
y alcantarillado en 1988
Servicio acargo BajaCalifornia
del gobierno estatal Chihuahua
Coahuila
Campeche
Distrito Federal
Durango
Guerrero
Fuente: Comisin Nacional del Agua,1989:16.
Hidalgo
Jalisco
Morelos
Nuevo Len
Oaxaca
Quertaro
QuintanaRoo
San Luis Potos
Sonora
Tabasco
Tamaulipas
Veracruz
Yucatn
Zacatecas
Guanajuato
Estado de Mxico
Michoacn
Nayarit
Aguascalientes
Baja Califo rn i a
Sur
Colima
Chiapas
Puebla
Sinaloa
Tlaxcala
Servicio acargo
de los gobiernos
municipales
ble decayeran y que disminu yera la calidad del servicio (Monta-
s , F i g u e roa y Aya n e g u i , 1 9 8 8 : 1 9 5 ) .
En 1988, haciael final del gobierno del presidente De la Ma-
d ri d , en 21 de las 32 entidades fe d e r at i vas mexicanas (31 estados
y un Distrito Fe d e r a l ) , los servicios de aguapotable y alcantarilla-
do se encontraban bajo la administracin de los gobiernos esta-
tales, mientras que en los 11 casos restantes los servicios haban
sido transfe ridos a los gobiernos municipales (C NA, 1 9 8 9 : 1 6 ) . Por
lo tanto, slo unaterceraparte de los estados haban mu n i c i p a l i z a-
do completamente los servicios de aguade acuerdo con lapoltica
d e finidaen 1983, mientras que en las otras dos terceras partes de
las entidades los servicios permanecan en el nivel estatal.
En re t ro s p e c t i va , se puede afi rmar que lapoltica de re fo rm a
municipal del presidente De la Madrid fue demasiado amplia y
a m b i c i o s a , y que sus objetivos fueron vagos y re t ri c o s. En el ca-
so particular del agua potable, los objetivos eran tambin ambi-
valentes, ya que aparentaban conferir nuevas responsabilidades
al nivel mu n i c i p a l , p e ro no ap oyaban con recursos estas nu eva s
c a rgas y, en la prctica, c o nv i rt i e ron a los estados en los destinat a-
PINEDA/ LA POLTICA DEAGUA POTABLEEN MXICO 53
rios reales y ms viables del proceso de descentralizacin del ab a s-
tecimiento de agua potabl e. La municipalizacin de este serv i c i o
fue un fracaso tanto desde el punto de vistade su objetivo como
en cuanto alacongruencia y pertinenciade su contenido, p re s u-
poniendo una capacidad municipal que difcilmente exista. E n
aquellos lugares en que los servicios de aguapotable y alcantari-
llado se mu n i c i p a l i z a ro n , lejos de mejorar, t e n d i e ron al deteri o ro
de lainfraestructuray a lainefi c i e n c i a .
Los organismos operadores autnomos
de la C N A de 1989
El ascenso de Carlos Salinas ala Presidenciade la Repblica en di-
c i e m b re de 1988, trajo consigo un intento de actualizacin y mo-
d e rnizacin de la poltica parael agua potabl e. Esta vez se dise
un plan de accin orientado especficamente a los pro blemas del
s e rvicio en estamat e ria y no fo rm parte de un intento de re fo r-
mams amplio como antes lo fue el fo rtalecimiento mu n i c i p a l .
Laprincipal innovacin consisti en laasignacin del servicio a
o rganismos especializados en su operacin con autonoma admi-
n i s t r at i va y autosuficiencia fi n a n c i e r a . Estos organismos podan
estar adscritos indistintamente a la administracin pblicaestat a l
o ala mu n i c i p a l , p e ro tenan unaclaraorientacin empre s a rial y
m e r c a n t i l .
El 16 de enero de 1989, el presidente Salinas cre la Comisin
Nacional del Agua (C NA) con el encargo de disear una polticaen
estamat e ria ms consistente, c o h e rente y adecuadaalos linea-
mientos de redimensionamiento del Estado e impulso de los me-
canismos re g u l at o rios propios del libre mercado. La C NA s u rg i
como un organismo descentralizado re s p o n s able de las grandes
obras hidrulicas; adems estaba encargada de la regulacin de
los distritos de riego administrados por consejos de usuarios y
de los sistemas de agua potable manejados por los estados y mu-
54 REGINY SOCIEDAD/ VOL. XIV / NO. 24. 2002
n i c i p i o s. De este modo laC NA se conv i rti en lareguladora de los
sistemas urbanos de agua potable operados por las administracio-
nes estatales y mu n i c i p a l e s.
Como regulador nacional de los servicios de agua potabl e,
desde su creacin la C NA jug un papel activo y defi n i t i vo en la
fo rmulacin de unanu evapolticaal respecto en las ciudades, y
se conv i rti en el motor de la transfo rmacin y re o r d e n a m i e n t o
de los organismos operadores del re c u r s o. Haciafinales de 1989,
l aCNA public los nuevos lineamientos para el sector de agua
potable y saneamiento (CNA, 1989). Este documento pintaalos
o rganismos re s p o n s ables de entonces como carentes de cap a c i d a d
t c n i c a , t a ri fas de servicio muy bajas y bajos niveles de cap t a c i n
de ingre s o s. Paraenfrentar estasituacin, el documento de la C NA
p ropuso ladescentralizacin, autonomay el impulso a la part i c i-
pacin pri vada en la operacin de los servicios (C NA, 1 9 8 9 : 1 7 ) .
El nu evo perfil de los organismos operadores se resume en los
siguientes objetivo s : 1 . Fo rtalecimiento de la aut onom ade dich o s
organismos y sus habilidades administrativas, otorgndoles ca-
pacidad legal y patrimonio propio para que se conviertan en
empresas descentralizadas en el nivel estatal o municipal. 2. De-
m o c r atizacin de los consejosadministrat i vosde los organismos opera-
d o res eliminando lasimulacin legal y alentando lare p re s e n t ac i n
y participacin reales de los ciudadanos. 3 .Adopcin de las me-
didas necesarias paraasegurar que los recursos fi n a n c i e ros prove-
nientes de los cobrosalosusuariospor el servicio se re i nv i e rtan en el
s e rvicio mismo y no se desven haciaotras reas o pro p s i t o s. 4 .
Decisin y ap robacin de t ar i fasdel aguapor los consejos dire c t i-
vos de los organismos operadores y no, como eralo hab i t u a l , p o r
las legislaturas estat a l e s. 5 .Autosuficienciafinancieray mayor cap a c i d a d
tcnicay administrat i vade los organismos operadores de agua de m o-
do que puedan ampliar sus servicios y tengan salarios ms compe-
t i t i vos parasu personal. Sus estados fi n a n c i e ros deberan adems
poner de manifiesto su carcter empre s a ri a l . Estos objetivos at a-
can frontalmente mu chos de los vicios que se venan arr a s t r a n d o
en laadministracin de este serv i c i o, d e ri vados principalmente de
su manejo poltico y electore ro, segn el cual los puestos dire c t i-
PINEDA/ LA POLTICA DEAGUA POTABLE EN MXICO 55
vos se otorg aban por mritos polticos y el pat rimonio del serv i-
cio frecuentemente eradesviado a otros fines ajenos al mismo.
Para que esta poltica no se quedara exclusivamente en el m-
bito fe d e r a l , los lineamientos de la C NA inducan a los gobiern o s
e s t atales aactualizar sus leyes parael suministro de agua potable y
aestablecer fo rmas de organizacin y sistemas fi n a n c i e ros adecua-
dos alanu evapoltica. E n t re las propuestas de laC NA d i rigidas a
los estados para la re fo rma de este servicio (Alcntara Pa l m a ,
1996:60) destacan las siguientes:
1 . Consolidar el procesodedescentral i zaci n. Esto implicaba lacreacin de
e m p resas paramunicipales que se hicieran cargo de la admi-
nistracin del servicio de aguapotable y alcantari l l a d o. E s t a s
e m p re s a s , que tendran personalidad jurdica y pat ri m o n i o
p ro p i o, f u e ron llamadas organismosoperadoresmunicipales.
2 . L o g r a r laautonomatarifar i a. O seaque la polticade precios y ta-
ri fas lamanejaran directamente los organismos y no otras en-
tidades pbl i c a s. C o n c retamente se proponaque fueran los
consejos administrat i vos y no las legislaturas estatales los que
ap robaran las tari fas urbanas de aguapotabl e. Con esto se pre-
tenda que el nivel de latari fa no respondiera asituaciones po-
l t i c a s , sino alos re q u e rimientos fi n a n c i e ros y costos contabl e s
del serv i c i o.
3 . E st ablecer lasuspensinolimitacindel servicio. Las leyes estatales de-
ban establecer de maneraexplcita la suspensin del serv i c i o
como sancin a lafaltade pago del mismo. Con esto se bu s c a-
ba acabar con laarraigada idea de que el artculo 121 de laLey
General de Salud prohibalasuspensin del serv i c i o, i n c l u s o
para usos distintos alos domsticos. Segn las indicaciones de
laC NA, laLey General de Salud no prohibala suspensin, s i n o
que exiga que stase estableciera en unaley u otra normale-
gal expedidapor las autoridades locales.
4 . E s t abl e c e r uncat l ogodepagosacargodel usuario. Es decir, lalegisla-
cin local tena que definir los distintos tipos de pagos en que
podan incurrir los usuari o s.E n t re las tari fas que habaque pu-
blicar se encuentran el volumen del consumo, los tipos de
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usos (domstico, c o m e r c i a l , i n d u s t ri a l , e t c t e r a) y los carg o s
d e ri vados del dre n a j e, el tratamiento de aguas negras, lacone-
xin y la instalacin de medidore s ,e n t re otro s. El propsito de
estanormaeraofrecer a los usuarios una mayor seguridad le-
gal al conocer por adelantado aqu tipos de pagos podran es-
tar sujetos y que los montos y tasas de los cobros no estuvie-
ran sujetos a la discrecionalidad de los funcionari o s.
5 . Destinar los i ngresosp rovenientes de laprestacin del servicio al
mej oramientodel propioservicio. Este cri t e rio busca ap oyar la autosu-
ficienciafinanciera de los organismos operadores e impedir
que los ingresos del aguapotable sean destinados aotros usos
o que sirvan de cajach i c a a las autoridades locales.
6 . O t orgar el carcter decrditosfiscalesalosadeudosdelosusuariosderivadosde
laprestacindel servicio.Con estamedida se bu s c aba alcanzar un ni-
vel ms alto de cobro de fa c t u r a s , yaque las cuentas pendien-
tes pudieran ser cobradas en ltimainstancia por la Te s o re r a
al pagar el impuesto predial u otras contri bu c i o n e s. Con esto,
se evitaraadems el pro blemade entablar demandas legales
que podran ser ms engorro s a s , costosas y menos efe c t i va s.
A fin de ap oyar latransfo rmacin de los org a n i s m o s , la C NA
c re , en coordinacin con las autoridades locales, un programa de
asistenciatcnicaque ab a r c abala fo rmulacin de planes y proye c-
tos maestros para la construccin de lainfraestructuranecesariay
la consolidacin de los organismos operadore s.
4
A d e m s , p a r a
ap oyar financieramente los objetivos del P r ogramaNacional deAguaPo-
t abl e,Alcantarilladoy Saneamiento, se obtuvieron prstamos del Banco
Mundial y del Banco Interamericano de Desarro l l o.
5
4
E n t re 1990 y 1994, laC NA fo rmul 752 estudiosy proyectos con un costo de
206 millones de pesos. El gasto de inversin fuede msde9,000 millones de nu e-
vospesos, de loscuales poco ms de 5,000 millonesfueron para proyectos de infraes-
t ructura(C NA, 1 9 9 4 : 1 0 1 ) .
5
Un prstamo por 300 millonesdedlares se concert con el Banco Mundial.
El segundo, por 200 millones de dlare s , fueconcedido por el Banco Interameri c an o
deDesarro l l o. En 1994, se ab ri otra lneade crdito con el Banco Mundial por una
cantidad adicional de 350 millonesdedlares paraser gastados durante cuat ro aos.
Hasta este punto, todo lo sealado tiene que ver con la fo rmu-
lacin y programacin de unanu evapoltica de agua potabl e. L o s
documentos y las caractersticas antes sealados definen el nu evo
p e r fil deseable de la prestacin de este servicio en las ciudades
m e x i c a n a s. Esta planeacin y fo rmulacin se llevaacabo en el se-
no de laC NA con lacongruencia que permite la definicin de po-
lticas por un solo actor institucional. Lo re l eva n t e, sin embarg o,
es indagar lapuesta en prcticade lanu eva polticade agua em-
p rendidaa partir de 1989. A dife renciade lacaracterstica mo-
noactoral de la etapade fo rmu l a c i n , en la realizacin entran en
escena multiplicidad de actores entre los que destacan los gobier-
nos estatales y mu n i c i p a l e s , as como, en algunos casos, e m p re s a s
p ri vadas y grupos ciudadanos: Qu implementacin tuvieron es-
tas medidas? Hastaqu punto se alcanzaron los objetivos y me-
tas pro p u e s t o s ?
En respuesta a lainduccin haciauna nu eva organizacin del
s e rvicio en estamat e ri a , los gobiernos de los estados comenzaro n
a pro mulgar nu evas leyes de aguapotabl e, d renaje y alcantari l l a d o
o, en algunos casos, a modificar las leyes anteri o res con el fin de
i n c o rporar los lineamientos y cri t e rios de laC NA. Hacia 1996, 1 7
de los 31 estados de lare p blica haban pro mulgado leyes nu eva s
o haban modificado las vigentes con re fo rmas o adiciones lega-
l e s. Los otros 14 estados haban mantenido sus antiguas leyes (Al-
cntaraPa l m a , 1 9 9 6 : 6 1 ) . Con todo, d ebe observarse que lanu eva
legislacin no adoptaba necesariamente todas las directrices
propuestas por la CNA. Por ejemplo, la ley promulgada en San
Luis Potos conserv la norma segn la cual las tarifas son
aprobadas por el Congreso del estado y no por el consejo direc-
tivo de cada organismo oper a d o r, como lo sugerala C NA. Por otro
l a d o, mu chas leyes anteri o res yacontenan algunos de los cri t e ri o s
p ropuestos por laC NA.
PINEDA/ LA POLTICA DEAGUA POTABLE EN MXICO 57
Deestos re c u r s o s , el 95.7 por ciento secanaliz aprogramas deinversin pre s e n t a-
dospor los organismos operadore s ; el 2.3 por ciento se destin alacapacitacin de
personal en el nivel local, y el restante 2 por ciento seutiliz parael fo rt al e c i m i e n t o
institucional de BA N O BR A S(Banco Nacional de Obras Pblicas) y laC NA, quienes fun-
g i e ron como interm e d i ariosparaestosprstamos(C NA, 1 9 9 4 : 1 0 3 ) .
58 REGINY SOCIEDAD/ VOL. XIV / NO. 24.2002
En 1996, seis aos despus de lapublicacin de los lineamien-
tos y el programade aguapotabl e, la situacin de la prestacin del
servicio en las ciudades mexicanas haba sufrido algunas trans-
formaciones. En primer lugar, se haba avanzado en la descentra-
lizacin de la operacin de este servicio al continuar con su
transferenciaa los mu n i c i p i o s ; en 21 estados se habamu n i c i p a l i-
z a d o, en dos entidades lo pre s t aban de manera conjunta o manco-
munadael gobierno del estado y los mu n i c i p i o s , mientras que en
nu eve (BajaCalifo rn i a , D u r a n g o, Ja l i s c o, N u evo Len, Q u e r t a ro,
QuintanaRoo, Tab a s c o,Ve r a c ruz y Yu c atn) permanecaan en el
mbito de la administracin del gobierno del estado. Esto re p re-
senta el reverso de lasituacin de 1988 cuando en 21 estados el
s e rvicio se encontrababajo el control de la administracin estat a l .
En cambio, ahora en dos terceras partes de las entidades fe d e r at i-
vas estaba municipalizado (AlcntaraPa l m a , 1 9 9 6 ) .
6
En segundo lugar, en relacin con la autonomadelastarifas, es de-
c i r, larecomendacin de que fueran las juntas dire c t i vas de cada
organismo quienes autorizaran las tarifas del servicio y no las le-
gislaturas estatales, en 23 estados, se realizaron reformas legales
para otorgar la autonoma de dichas tarifas a los organismos
operad o res de ag u a , mientras que en ocho entidades (Baja Cali-
fo rn i a , D u r a n g o, H i d a l g o, Ja l i s c o, M o re l o s , M i ch o a c n , P u ebla y
San Luis Potos) el congreso local continu siendo la instancia
legal para la aprobacin de las tarifas de agua potable (Alcntara
Palm a , 1 9 9 6 ) .
En tercer lugar, quince estados (Aguascalientes, BajaCalifo rn i a ,
Baja Califo rnia Sur, C a m p e ch e, C o a h u i l a , C o l i m a ,M i ch o a c n ,M o-
re l o s , O a x a c a , P u ebl a , Q u e r t a ro, San Luis Po t o s , So n o r a ,Yu c at n
y Zacatecas) expidieron leyes que establecen lasuspensin del ser-
vicio paraclientes moro s o s , es decir, los usuarios que no lo pag a n
6
No se incluye en este conteo ladescentralizacin internaquepuedetener el
s e rvicio tanto dentro delaadministracin estatal como de lamu n i c i p al . En cadaca-
so el servicio puedeser prestado de maneradirectao bien por medio de org an i s m o s
descentralizados (que en el caso delos municipios pueden considerarse empresas pa-
r amu n i c i p al e s ) .
PINEDA/ LA POLTICA DEAGUA POTABLE EN MXICO 59
d e n t ro de los plazos fi j a d o s. Por otra part e, 16 estados no contem-
p l a ron esta medida.Tenemos entonces que lamitad de las entida-
des introdujo en la ley lasuspensin del serv i c i o, mientras que la
otramitad no adopt este instrumento clave para la operacin
e m p re s a rial del mismo.
En cuarto lugar, con respecto al cat l ogodepagos, 21 estados te-
nan un tabulador defi n i d o, mientras que los 10 restantes (Baja
C a l i fo rn i a , Baja Califo rnia Sur, C h i h u a h u a , D u r a n g o, G u e rre ro,
M i ch o a c n , M o re l o s , N u evo Len, P u eblay Tabasco) an no con-
t aban con ese tabulador de precios y cobros a los usuarios por los
d i fe rentes tipos de serv i c i o s.
En quinto lugar, en lo que se re fi e re aetiquetar el destino de
los i ngresosal mismoservicio, 28 estados exigieron que dichos ingre-
sos se re i nv i rtieran en el servicio mismo, mientras que los otro s
t res (Chiap a s ,G u a n a j u ato e Hidalgo) no prev i e ron una asignacin
e s p e c fica de los ingresos provenientes del ag u a .
Por ltimo, en lo que toca al tema de dotar de carcter fiscal alas
deudas, en 29 estados las que eran por concepto de agua ya posean
ese carcter. Las excepciones eran Oaxacay San Luis Po t o s .
Para1996, lapolticaemprendida por la C NA seis aos antes
h abatenido avances sustanciales, aunque no generalizados en to-
dos los estados. Al menos en dos medidas clave para latransfo r-
macin hacia el nu evo perfil empre s a rial de los organismos ope-
r a d o re s , laautonomade ladefinicin de tari fas y laimplantacin
de lasuspensin del servicio como sancin al no pago slo fue-
ron adoptados por lamitad de los estados. Esto significa que slo
lamitad de los estados adecuaron su marco norm at i vo al nu evo
p e r fil empre s a ri a l , mientras que la otra mitad se mantiene con
f u e rtes caractersticas del perfil pblico anteri o r. Aun as, esto no
s i g n i fica necesariamente que las nu evas normas adoptadas re f l e j e n
laprcticaconcre t a , ya que es posible que, por ejemplo, la ley es-
t ablezcauna autonoma en mat e riade tari fa s ,p e ro que los pre c i o s
sigan determinndose polticamente o con cri t e rios partidistas o
electorales debido a la composicin de las juntas de gobierno;
obien que exista laposibilidad legal de suspender el servicio pe-
ro no se aplique en la prctica.
60 REGINY SOCIEDAD/ VOL. XIV / NO. 24.2002
Puede decirse entonces que lapolticade laC NA en re l a c i n
con el aguapotable en Mxico esta medio camino de alcanzar
su objetivo, que es transfo rmar los viejos organismos de suminis-
t ro del recurso de pblicos subsidiados y polticamente sesgados
a empresas pri vadas autnomas y autosufi c i e n t e s. Quizlatare a
ms sencilla, esto es, lamodificacin del marco legal, se halleva-
do acabo parcialmente, mientras que lapuestaen prctica de la
m ayorade las pautas polticas, tales como la autonoma, la re p re-
sentacin social y ciudadana, laautosuficiencia y la part i c i p a c i n
p ri vadaestaba an por alcanzarse. No obstante, parare e s t ru c t u r a r
los organismos operadores se necesitaalgo ms que medidas le-
g a l e s , ya que se tienen que superar obstculos e inercias entre las
a u t o ridades y los usuari o s , p rovenientes de largas tradiciones de
administracin pblicay una mentalidad habituadaalos subsi-
dios y a recibir el servicio prcticamente grat i s. Hacen fa l t a , por lo
t a n t o, anlisis estadsticos y estudios de caso part i c u l a res que exa-
minen la transfo rmacin de los organismos operadores de ag u a
p o t abl e. D i chos anlisis, sin embarg o, rebasan los objetivos de es-
te trabajo explorat o rio y pre l i m i n a r.
El impulso a la participacin del sector privado
Con el propsito de sacarle la vueltaa las re s t ricciones ala part i-
cipacin pri vadaestipuladas por el artculo constitucional 27 y la
L ey de Aguas Nacionales de 1972, as como para facilitar la part i-
cipacin del sector pri vado en el serv i c i o, el pri m e ro de diciem-
b re de 1992 se ap rob la nu eva Ley de Aguas Nacionales a fin de
regular el artculo 27. De este modo, aunque el artculo constitu-
cional no fue modificado y, por lo tanto, la Constitucin de la Re-
p blica conserv en mat e riade recursos hidrulicos el pri n c i p i o
de su propiedad original de lanacin y la tendencia estatistaen
cuanto a su planeacin, la ley de 1992 tuvo el propsito explcito
de fo rtalecer laconcesin de dere chos de uso y favo recer la admi-
PINEDA/ LA POLTICA DEAGUA POTABLE EN MXICO 61
nistracin pri vadadel ag u a .E n t re los instrumentos que se establ e-
c i e ro n , se encuentran unamayor participacin de los usuarios en
el diseo de las polticas regionales y locales, una solaautori d a d
federal a cargo del agua y unamayor certeza legal en los dere ch o s
del recurso de maneraque las entidades pri vadas pudieran planear
e s t r atgicamente sus actividades a largo plazo (Roemer,
1 9 9 7 : 1 2 0 ) .
En relacin con lo anteri o r, el Ttulo Cuat ro de la nu eva ley fo r-
mulalas reglas y requisitos para las concesiones y transfe re n c i a s
de los dere chos sobre el ag u a . Se permiten concesiones a part i c u-
l a res por periodos va ri ables que van desde los cinco hastalos cin-
cuenta aos.A d e m s , se admite el intercambio de dere chos entre
sujetos pri vados siempre y cuando sea notificado al Registro P-
blico de Dere chos de A g u a .A s , laley de 1992 establece labase le-
gal para el intercambio regulado de dere chos en esta mat e riay
ab re un espacio para unamayor participacin pri vada sin llegar a
e s t ablecer plenamente un mercado libre del lquido.
Con el objeto de hacer enteramente viable la opcin de la
participacin privada en el nivel local, la CNA promovi entre los
estados la promulgacin de reformas legales para armonizar las
leyes con lanu evapolticafe d e r a l . Hacia1996, 29 estados hab a n
ap robado legislaciones que autori z aban la participacin pri va d a
mediante contratos de servicios en general; mientras que slo en
dos estados (Tabasco y Yu c atn) se omite el tema, lo cual signifi c a
que ni autori z aban ni prohiban laparticipacin pri va d a .A d e m s ,
en relacin con el temaparticular de lapri vatizacin del serv i c i o
de aguapotabl e, veinte estados contemplaron y re g u l a ron laposi-
bilidad de que el estado o el gobierno municipal puedan otorg a r
c o n c e s i o n e s , mientras que los 11 restantes (BajaCalifo rn i a , B a j a
C a l i fo rnia Sur, C h i h u a h u a , Ja l i s c o, M x i c o, N u evo Len, Si n a l o a ,
Tab a s c o, Ta m a u l i p a s , Tlaxcala y Yu c atn) no expidieron nor-
mas para la concesin a empresas pri va d a s , aunque esto no
impide necesariamente la concesin de dichos serv i c i o s. Po r
o t ro lado, en cuat ro estados (Ja l i s c o, Si n a l o a , Tamaulipas y
Tlaxcala) las leyes org nicas municipales re s e rvan el servicio de
aguapotable exclusivamente para los gobiernos mu n i c i p a l e s , l o
cual impide otorgar concesiones o solicitar de algn modo la par-
ticipacin pri va d a .
Desde 1992, la C NA haestado impulsando, con este marco le-
gal re n ova d o, la participacin pri va d a , s o b re todo en el fi n a n c i a-
m i e n t o, la construccin y la administracin de la infraestru c t u r a
hidrulicabajo el esquemaB OT (siglas en ingls de constru i r, o p e-
rar y transfe ri r ) . De acuerdo con este esquema, las compaas pri-
va d a s , c o n t r atadas a travs de concursos pbl i c o s , financian la
c o n s t ruccin de la infraestructura a cambio de su administracin
y ventade servicios por un periodo definido de antemano con el
fin de recuperar la inve r s i n . En 1994, hubo inversiones pri va d a s
segn el esquema B OT por ms de mil millones de nu evos pesos,
p rincipalmente paralaconstruccin de plantas de tratamiento de
aguas negras con unacapacidad conjunta para limpiar 24,122 li-
t ros por segundo. Otrareaque result at r a c t i vaparala part i c i p a-
cin pri vada fue laconstruccin de acueductos parasuministrar
grandes cantidades de agua para las ciudades de Guadalajara, L o s
C ab o s , Aguascalientes y Cancn.
Laparticipacin pri vada en la operacin y administracin de
los sistemas de aguapotable procedi con mayor cautelay lenti-
t u d . Esto se debe a lamayor cantidad de condiciones de los con-
t r at o s , alafalta de experiencia de las fi rmas locales en este campo,
alos mayo res riesgos fi n a n c i e ros y alas implicaciones polticas de
este paso. Ha habido mu chos casos de ciudades en las que, a u n
cuando se consider laopcin de lapri vat i z a c i n , se decidi pos-
ponerla en esperade una mejor oportunidad en el futuro. L o s
nicos casos en que se introdujo laparticipacin pri vada tuviero n
lugar en Aguascalientes en 1994, Cancn en 1995 y el Distrito Fe-
d e r a l , en 1995 (C NA, I nforme1990-1994: 1 0 5 ) . En el Distrito Fe d e-
ral laparticipacin pri vadase basa en contratos por servicios en
los que el gobierno se re s e rvala propiedad de lainfraestructura y
lare s p o n s abilidad de cobrar. Laparticipacin se dividi en tre s
e t ap a s : la primeraconsisti en actualizar lalistade usuari o s , l a
instalacin de medidores y el trazado de lared de tuberas; d u-
rante lasegundaetapa se comenzaran a aplicar las nu evas medi-
62 REGINY SOCIEDAD/ VOL. XIV / NO. 24.2002
c i o n e s , facturaciones y fo rmas de cobro, y la tercera etapa enfre n-
tarael pro blema del mantenimiento y lare h abilitacin de lare d
d i s t ri bu t i va . El Distrito Federal se dividi en cuat ro zonas con un
n m e ro similar de tomas de ag u a . Las compaas ganadoras fue-
ro n : 1) Ingenieros Civiles Asociados (I C A) , asociada con Banamex
y Gnrale des Eaux; 2) Industrias del A g u a , c readapor Socios
Ambientales de Monterrey, asociadacon Seve rn Tren of Bri t a i n ;3 )
G rupo Gutsa, asociadacon North West Water Gro u p ; y 4) Te c n o-
loga y Servicios de A g u a , c readapor Bufete Industrial y Banco-
m e r, asociada con Lyonnaise des Eaux-Dumez y Anglian Wat e r
( R o z e n b e rg, 1 9 9 5 : 4 3 ) .
Al pare c e r, la promocin de la pri vatizacin rindi frutos has-
ta finales de 1994. La administracin presidencial de Carlos Sali-
nas concluy en nov i e m b re de 1994 con nu evos avances para la
p a rticipacin pri vada en los servicios urbanos. Sin embarg o, d e s-
de enero de 1995, mu chos proyectos nu evos se detuvieron o ap l a-
z a ron debido a la gran crisis financiera que tuvo lugar a finales de
d i c i e m b re de 1994 y que increment de manera notable lainfla-
cin y las tasas de inters e hizo que laplaneacin financierase
volviera terri blemente incierta y ri e s g o s a . Puede decirse que el
e fecto tequila tambin tuvo un fuerte impacto en el sector hi-
d r u l i c o. El nico caso de pri vatizacin posterior a la crisis fi n a n-
ciera de 1995 hasta 1998 tuvo lugar en Navo j o a , So n o r a , u n a
c i udad con unapoblacin ap roximada de 120, 000 hab i t a n t e s ,
c u yo sistemade aguapotable se pri vatiz en nov i e m b re de 1996.
D ebe observarse que las grandes empresas constructoras han
sido actores decisivos en el proceso de pri vatizacin en Mxico.
Las tres compaas constructoras ms grandes e importantes son
precisamente las que han obtenido los primeros contratos de
operacin privada de agua urbana en Mxico. La compaa ms
grande de las tres es Ingenieros Civiles Asociados (ICA), que es
una emp resamexicana internacional con va rias obras y proye c t o s
d e n t ro y fuera de Mxico, ocup la decimoctava posicin en 1994
e n t re las principales 500 fi rmas mexicanas con ventas por 378
millones de dlare s , ganancias por 45 millones y activos por 550
millones de dlares en 1993. Estaempresa obtuvo el contrato de
PINEDA/ LA POLTICA DEAGUA POTABLE EN MXICO 63
Aguascalientes en 1994. Lasegunda compaaes Grupo Mexica-
no de Desarrollo (G M D) , que ocup el lugar 40, t u vo ventas por
217 millones de dlare s , ganancias por 12.17 millones y activo s
por 335 millones de dlares en 1993. Estacompaagan la con-
cesin de Cancn en 1995. En tercer lugar estTriturados Basl-
ticos y Derivados (TRIBASA), que ocup la posicin 45, con ven-
tas por 194 millones de dlares, ganancias por 34 millones y
act i vos por 380 millones de dlares en 1993. Estafi rmagan el
c o n t r ato por servicio de la ciudad de Navojoaafinales de 1996.
Estas grandes compaas constru c t o r a s , que tienen un acceso
d i recto ala direccin general de la C NA, con el secre t a rio de Esta-
do e incluso con el pre s i d e n t e, y que ejercen mu cha influenciaen
los asuntos relacionados con las obras pblicas y los grandes con-
t r atos de constru c c i n , son tambin las que se han aventurado en
los pri m e ros casos de suministro pri vado de sistemas de agua po-
t able en Mxico. Este hecho constituye una evidenciams en el
sentido de que la pri vatizacin de los sistemas urbanos de ag u a
fue pro m ovidade una manera ve rtical por la C NA. Es muy pro b a-
ble que estas empresas hayan aceptado incursionar en el sector de
aguaurbanacomo unaseal de buena voluntad hacia el gobier-
no fe d e r a l , si tenemos en cuentaotros proyectos que les han sido
concesionados o que deseaban obtener en el futuro prximo. C o n
t o d o, ya que ningunade estas compaas constructoras tena ex-
p e riencia previa en el manejo del agua de las ciudades, lapoltica
de laC NA haconsistido en convocar a empresas de agua de Fran-
c i a , Espaao Gran Bretaaparaque asesoren lapuestaen prctica
de la participacin privada en Mxico. Entre estos socios extran-
jeros se encuentran Gnrale des Eaux de Francia y Aguas de
Barcelona de Espaa. Por ejemplo, segn informes privados, la
privatizacin de Aguascalientes fue arregladapor el presidente Sa-
l inas cuando, durante una de sus visitas a estaciudad acompaa-
do por el director ejecutivo de I C A, el gobernador expres que el
p rincipal pro blema de lacomunidad era el aguaurbana. El pre s i-
dente pidi al director de I C A asesora sobre qu se podahacer y
fue as que llegaron a la solucin que ofrecalapri vat i z a c i n .
64 REGINY SOCIEDAD/ VOL. XIV / NO. 24.2002
Por lo tanto, podemos adve rtir que, apesar del gran esfuerzo
realizado por laC NA, los resultados de la campaade pri vat i z a c i n
han sido ms bien pobres y se quedan muy cortos con respecto a
los objetivos iniciales.Al pare c e r, el obstculo principal paraincre-
mentar el nmero de privatizaciones ha sido la severa crisis fi-
nanciera de 1995. Esto significa que ha sido una influencia del
contexto y no un elemento interno lo que ha impedido una ma-
yor privatizacin. Con todo, necesitamos un anlisis ms pro-
fundo de los casos de privatizacin con la finalidad de obtener
conclusiones y una mejor comprensin del proceso de re e s t ru c-
turacin de estos sistemas de agua potabl e.
En re s u m e n , h ay que apuntar que lapoltica de aguapotabl e
paralas ciudades mexicanas cambi sustancialmente su conteni-
d o, en primer lugar por la poltica de fo rtalecimiento mu n i c i p a l
e m p rendida por el presidente Miguel de la Madrid y posteri o r-
mente por lacreacin de laComisin Nacional del Agua y el im-
pulso hacia la asignacin del servicio aorganismos operadore s
que funcionaran como empresas mercantiles. De ser una poltica
lateral y secundaria dirigida de manera centralizada por la Secre-
tara de Agricultura y Recursos Hidrulicos durante los aos se-
tenta, pas en un inicio a ser objeto de descentralizacin hacia
estados y municipios y despus se conv i rti en tema central de la
agenda de laComisin Nacional del Agua y de la agenda legislat i-
PINEDA/ LA POLTICA DEAGUA POTABLE EN MXICO 65
Cuadro 4
Principales compaas constructoras en Mxico
en 1994 (millones de dlares)
C o m p a a s Po s i c i n Ve n t a s G a n a n c i a s A c t i vo s
I n g e n i e ros Civiles Asociados (I C A) 1 8 3 7 8 . 6 6 4 5 . 4 4 5 5 0 . 8 3
G rupo Mexicano de Desarrollo (G M D) 4 0 2 1 7 . 7 2 1 2 . 1 7 3 3 5 . 2 7
Triturados Baslticos y Deri vados (T R I B A SA) 4 5 1 9 4 . 1 0 3 4 . 8 2 3 8 0 . 0 5
Fuente: Expansin(1994:366-367).Tipo de cambio parael peso mexicano = 7.5 x 1 d-
lar estadounidense.
vade las entidades fe d e r at i va s. Podemos plantear dos fo rmas de
evaluacin de estas polticas: una es el grado de avance y logro de
los objetivos planteados y otra, ms re l eva n t e, es lapert i n e n c i a
mismadel contenido de las polticas y de los objetivos planteados.
En lo que respectaal logro y avance de los objetivos plantea-
d o s , se ap reciaque en ambas etapas de la polticade aguapotabl e
los objetivos fueron alcanzados parcialmente. Lapolticade mu-
nicipalizacin o transfe rencia del servicio de agua potable alas ad-
ministraciones municipales iniciada en 1983, se habaalcanzado
en 11 de las 31 entidades fe d e r at i vas en 1988 y aument hasta22
entidades en 1996. De este modo la municipalizacin del ag u a
p o t able se haba realizado totalmente en dos tercios a los doce
aos de iniciada lapoltica.Por otrapart e, la transfo rmacin de los
o rganismos operadores del servicio de agua potable en empre s a s
m e r c a n t i l e s , iniciada apartir de 1989, si atendemos exclusiva-
mente al mbito norm at i vo, h abasido aplicadaslo en la mitad
de las entidades fe d e r at i va s.
Laevaluacin ms signifi c at i va , sin embarg o, no es la que se
re fi e re a los avances cuantitat i vos en el logro de los objetivo s , s i-
no en la pertinenciade dichos objetivos o el diseo mismo de las
p o l t i c a s.A s , lapoltica de municipalizacin puede ser cuestiona-
da tanto por los procedimientos empleados como por el conteni-
do mismo. En el pro c e d i m i e n t o, la poltica fue demasiado amplia,
ambiciosa y bu r d a . C a reci en general de dire c t rices claras y de
recursos fi n a n c i e ro s , o rganizacionales y tcnicos que ap oyaran la
municipalizacin del serv i c i o. El contenido de la poltica, es decir,
el considerar que la municipalizacin del servicio de agua mejo-
rara su prestacin y contri buira al mayor bienestar de la pobl a-
cin es cuando menos cuestionabl e.A p a re n t e m e n t e, lare t i c e nc i a
de mu chos estados atransfe rir este servicio tuvo que ver con la fa l-
tade capacidad de las administraciones municipales para hacerse
c a rgo del mismo. Lapre c a riedad fiscal y financiera de los mu n i c i-
p i o s , as como latransitoriedad de las administraciones munic i p a-
les inducen a pensar que el servicio difcilmente mejoraba al ser
t r a n s fe rido alos mu n i c i p i o s. De esta manera, al re s i s t i r, retrasar o
de plano suspender la puestaen prctica de la mu n i c i p a l i z a c i n
66 REGINY SOCIEDAD/ VOL. XIV / NO. 24.2002
del serv i c i o, la implementacin estaba corrigiendo el defi c i e n t e
diseo de lapoltica. Resulta paradjico, p e ro al aplicar lapoltica
no necesariamente se ava n z abaen los fines superi o res de mejorar
el suministro de agua potable y elevar el nivel de bienestar de la
p o bl a c i n . Al pare c e r, e n t o n c e s , lapuesta en marcha corregalas
i n s u ficiencias del diseo de la poltica.
Por otrapart e, la polticade transfo rmacin de los org a n i s m o s
o p e r a d o res autosuficientes y manejados con independenciadel
ap a r ato pbl i c o, e m p rendida por laC NA, t u vo avances substancia-
les en lamodificacin de los marcos legales, p e ro haencontrado
obstculos signifi c at i vos en la operacin financieramente autosu-
ficiente y el manejo empre s a rial del servicio de aguaen el mbi-
to local. Laresistenciase deri va sobre todo del contexto y pap e l
polticos en el que tradicionalmente se hadesenvuelto este serv i-
c i o. En este asunto se destaca la ausenciade una demanda o par-
ticipacin de lasociedad civil. Mientras lapolticaes impulsada
solamente desde arribapor laC NA como reguladora y no hay una
demanda de ab a j o, de la sociedad civil, en el mismo sentido, l a s
a u t o ridades locales tienden aseguir dndole un uso poltico y
electoral al servicio de ag u a , aun acosta del mantenimiento de la
i n f r a e s t ructuray de lacalidad general del serv i c i o. Mientras los
u s u a rios continen confo rmndose con servicios a precios bajos,
p e ro malos, vaaser difcil impulsar unamayor calidad y tari fas de
a u t o s u ficiencia fi n a n c i e r a .
Ms limitados an han sido los avances de la polticade im-
pulsar la participacin del sector pri va d o, donde slo se diero n
t res casos antes de lacrisis financiera de diciembre de 1994 y uno
solo despus de dicha cri s i s. En este asunto se puso de manifi e s t o
que lacolaboracin que se ha fomentado es la de grandes consor-
cios y empresas constructoras nacionales y no lade pequeas em-
p resas regionales o locales. Con esto, la contri bucin del sector
p ri vado no ha significado unamayor participacin de lasociedad
l o c a l . Se puso de manifiesto asimismo, la falta de experienciapre-
viade las empresas concesionarias y los importantes impactos po-
lticos que esta medidaha tenido en las comunidades locales, a s
PINEDA/ LA POLTICA DEAGUA POTABLE EN MXICO 67
como la ausenciade un marco macroeconmico estable que favo-
rezcaeste tipo de empresas del sector pri va d o.
La perspectiva que se nos presentaes que, paraatender los re-
q u e rimientos urgentes de laadministracin del recurso aguaen las
ciudades mexicanas, hace falta mayor participacin de la sociedad
c i v i l , es decir, tanto de organizaciones ciudadanas independientes
como del sector pri vado local o re g i o n a l .Lademocrat i z acin de la
sociedad mexicana demanda la operacin abierta, transparente,
de este servicio y que haya una mayor discusin y partic i p a c i n
local en lafo rmulacin y operacin de la polticade agua potabl e.
Recibido en junio de 2001
R evisado en septiembre de 2001
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