1 Cl udio Gonal ves Couto (PUC/SP) & Rogri o Bastos Arantes (PUC/SP & IDSP) Introduo O problema constitucional brasileiro e a agenda de reformas (no necessariamente) constitucionais. Um dos aspectos mais evidentes e controversos da democracia brasileira contempornea diz respeito ao fato de que a nossa Constituio, promulgada em outubro de 1988, no adquiriu at agora as condies de estabilidade e perman!ncia que normalmente caracterizam os te"tos constitucionais# $bservando%se a dinmica pol&tica e a produo legislativa p's%1988, poss&vel afirmar, sem e"agero, que o pa&s permaneceu numa espcie de agenda constituinte, como se, parado"almente, o processo de reconstitucionalizao no (ouvesse se encerrado em outubro daquele ano# )or razes que este te"to pretende elucidar, o fato que os governos posteriores a 1988 se viram obrigados a desenvolver boa parte de sua produo normativa ainda no plano constitucional, isto , por meio de modificaes, acrscimos e*ou supresses de dispositivos localizados na pr'pria Constituio# +omar decises e implementar pol&ticas governamentais so atividades que, no ,rasil p's%1988, no lograram adquirir apenas uma rotina infra%constitucional# )elo contr-rio, boa parte dessas atividades teve lugar no n&vel superior da (ierarquia legislativa, ou se.a, na pr'pria Constituio# / (ip'tese mais usual sobre a perman!ncia de uma agenda constituinte no ,rasil p's%1988 0comprovada pela intensa atividade de reforma do te"to constitucional nesse per&odo1 afirma que a Constituio teria caducado logo ap's seu nascimento, isto , o te"to teria sofrido de um envel(ecimento s2bito, como se tivesse mais a ver com o passado do pa&s do que com o presente# 3sse descompasso seria especialmente percept&vel diante da agenda de reformas estruturais do 3stado e do sistema econ4mico que, gradualmente, foi%se impondo ao pa&s como necess-ria para a dese.ada estabilizao da economia e a retomada do desenvolvimento em novas bases# 5esse sentido, o fato de a atividade governamental ter continuado a ocorrer no plano constitucional seria conseq6!ncia de uma incompatibilidade substancial entre o conte2do da Carta de 1988 e os desafios que a nova realidade econ4mica e pol&tica, nacional e internacional, passou a impor ao pa&s# 1 3ste artigo foi publicado originalmente em portugu!s na coletnea organizada por 7ernando 8uiz /brucio 9 :aria ;ita 8oureiro <urand, intitulada O Estado numa era de reformas: os anos FHC. ,ras&lia= 3nap, >??># <esde a promulgao do te"to constitucional, vozes dissonantes se levantaram contra a Carta, acusando%a de constituir, no plano econ4mico, um obst-culo @ modernizao do pa&s e, no plano pol&tico, um desastre do ponto de vista da governabilidade# 5esse sentido, a Constituio escrita sob a gide da Aremoo do entul(o autorit-rioB do regime militar p's%CD tornou%se ela mesma E e muito rapidamente E uma espcie de Aentul(o nacional%desenvolvimentistaB, que precisaria ser removido para permitir a implementao das c(amadas reformas orientadas para o mercado# 5a perspectiva dessa (ip'tese substantiva, desde Fos GarneH 0198I%199?1 e sobretudo com 7ernando Collor 0199?%199>1, questes fundamentais do 3stado e do modelo econ4mico no ,rasil comearam a ser levantadas e o novo regime constitucional logo foi atacado por seu anacronismo, mal tin(a ele nascido# Com 7ernando Jenrique Cardoso 0199I%>??>1, essa (ip'tese sobre uma incompatibilidade substancial entre a Carta e os novos desafios estruturais evidenciou%se na formao de uma ampla coalizo de governo que, diferentemente do pouco sucesso de seus antecessores, conseguiu implementar um con.unto importante de alteraes na Constituio# 3ste te"to pretende se distanciar dessa (ip'tese E que investe na incompatibilidade substantiva entre a Carta de 1988 e a agenda de reformas dos anos 9? E e dese.a c(amar a ateno para uma outra dimenso do problema constitucional brasileiro= )ara alm de eventuais anacronismos legados pela Constituio, nosso ob.etivo demonstrar que ela nos legou um peculiar modus operandi de produo normativa, com conseq6!ncias significativas para o funcionamento da democracia brasileira# 5esse sentido, nossa (ip'tese mais formal do que substantiva, pois se refere ao modo pelo qual o processo decis'rio e governamental vem%se dando no ,rasil# Kmporta%nos pouco aqui o conte2do concreto das agendas de governos espec&ficos# Ge nossa (ip'tese se mostrar v-lida, a concluso necess-ria ser- que, independentemente do conte2do de pol&ticas governamentais espec&ficas, levadas @ esquerda ou @ direita, por progressistas ou conservadores 0ou qualquer outra denominao ideol'gica que se queira dar1, a atividade de governo no ,rasil seguir- ocorrendo em grande medida no plano constitucional, e estaremos fadados a uma dinmica constituinte permanente, incapaz de p4r um ponto final no processo iniciado em 1988# 5osso argumento principal que a Carta brasileira de 1988 caracteriza%se por ter consagrado formalmente como norma constitucional diversos dispositivos que apresentam, na verdade, caracter&sticas de pol&ticas governamentais com fortes implicaes para o modus operandi do sistema pol&tico brasileiro# 3m primeiro lugar, a constitucionalizao de pol&ticas p2blicas fez com que os sucessivos governantes se vissem diante da necessidade de modificar o ordenamento constitucional para poder implementar parte de suas plataformas de governo# 3m segundo lugar, construir amplas maiorias legislativas passou a ser condio b-sica para superar o engessamento prvio a que foi submetida a agenda governamental pelo constituinte, algo especialmente dif&cil no conte"to institucional de um estado federativo e de um regime presidencialista multipartid-rio como o brasileiro# )or fim, mas no menos importante, esse tipo especial de Constituio causou impacto significativo > sobre o funcionamento do sistema de .ustia, na medida em que o Fudici-rio e especialmente seu 'rgo de c2pula E o Gupremo +ribunal 7ederal 0G+71 E passaram a ser mais acionados para controlar a constitucionalidade das leis e demais atos normativos, nem sempre relativos a princ&pios constitucionais fundamentais, mas freq6entemente relativos a pol&ticas p2blicas# Luais seriam as razes da grande presena de pol&ticas p2blicas no interior do te"to constitucionalM /creditamos que uma das principais foi o formato que presidiu os trabal(os da /ssemblia 5acional Constituinte, favorecendo enormemente a introduo no te"to de dispositivos de cun(o particularista# Um bom resumo desse processo dado por Gouza 9 8amounier 0199?= 8>1= De acordo com as diretrizes legais estabelecidas pela chamada Emenda arne!", os deputados e senadores a serem eleitos em no#embro de $%&' reunir(se(iam unicameralmente, decidindo por maioria simples, como uma #erdadeira )ssembl*ia Constituinte. +uando esse no#o Congresso iniciou os seus trabalhos, no princ,pio de $%&-, hou#e tensos debates entre os constituintes a respeito dos poderes de .ue se acha#am in#estidos e sobre a organiza/0o a ser adotada nos trabalhos. 1redominou, no final, uma organiza/0o fortemente descentralizada: subcomiss2es e comiss2es tem3ticas fariam os estudos iniciais, ou#indo a sociedade e #otando relat4rios preliminares5 encerrada essa fase, uma Comiss0o de istematiza/0o de %- membros 6cu7a presid8ncia coube tamb*m ao enador )fonso )rinos9, encarregar(se(ia de preparar o pro7eto final a ser #otado pelo plen3rio. O pro7eto constitucional foi finalmente le#ado a uma primeira #ota/0o em plen3rio no princ,pio de $%&&. :ma #ez .ue n0o se formou nenhum bloco monol,tico no Congresso, o #oto ma7orit3rio, na maior parte dos artigos, te#e .ue ser negociado e renegociado #ezes sem conta. ) segunda e ;ltima rodada ocorreu em setembro de $%&&, sendo a no#a Constitui/0o promulgada a < de outubro.= > 3ste processo descentralizado, o quorum de maioria simples e a aus!ncia de um pro.eto%base do qual o trabal(o dos constituintes pudesse partir N constitu&ram%se em fatores favor-veis @ introduo no te"to dos mais variados dispositivos, bastando para isso que estes contassem com o apoio substancial de algum grupo de presso ou bancada parlamentar e no ferissem os interesses da maioria congressual# 5esse sentido, pode%se dizer que as negociaes travadas em torno da elaborao da nova Carta ocorreram sob a gide de um amplo log rolling= o apoio de um grupo qualquer a medidas patrocinadas por outro poderia ter como retribuio o apoio a uma medida pr'pria posteriormente# Coel(o e $liveira c(amaram a ateno para a dinmica e"tremamente descentralizada que marcou os trabal(os constituintes, destacando a falta de paralelo de processos semel(antes na (ist'ria constitucional brasileira e mesmo no direito comparado# Gegundo esses autores, Aa construo do futuro )ro.eto deu%se de fora para dentro, de partes para o todo# Ointe e quatro subcomisses tem-ticas recol(eram sugestes, realizaram audi!ncias p2blicas e formularam estudos parciais# 3stes foram reunidos em blocos de tr!s a tr!s, atravs de oito comisses tem-ticas# G' ento a Comisso de Gistematizao organizou o primeiro antepro.eto, em 1I de .ul(o de 198P# / partir da&, tem%se uma > A/ feitura da nova constituio= um ree"ame da cultura pol&tica brasileiraB# ?n 8/:$U5K3;, ,ol&var 0org#1# De @eisel a Collor: o balan/o da transi/0o. Go )aulo= Kdesp, Gumar, 199?, N $ te"to elaborado pela Comisso 3special de 3studos Constitucionais 0Comisso /fonso /rinos1 foi descartado pelo presidente Fos GarneH# N tramitao formal, com emendas, pareceres e votaes# :uitos impasses, negociaes, confrontos# /o todo foram apresentadas durante as v-rias fases de comisses, Gistematizao, primeiro e segundo turnos de plen-rio 65.809 emendas# 3"istiram nove pro.etos, desde o de 1I de .ul(o de 198P at o 2ltimo, a redao final, em setembro de 1988#B D 3mbora uma an-lise mais detal(ada dos resultados desse mtodo de funcionamento da Constituinte se.a recomend-vel antes de concluses generalizantes, parece%nos defens-vel a (ip'tese de que esse formato foi o grande respons-vel pela introduo, no te"to constitucional, de uma grande quantidade de dispositivos mais pr'"imos de serem definidos como pol&ticas p2blicas do que como princ&pios constitucionais gerais e fundamentais# 5esse sentido, para alm dos conte2dos espec&ficos consagrados pela Carta, esse tipo de normatizao constitucional engessou formalmente a agenda governamental futura e era mesmo de se esperar, como de fato ocorreu, que boa parte desses dispositivos se tornasse futuramente alvo de tentativas de reforma por parte de novas maiorias parlamentares ou de novas gestes @ frente do 3"ecutivo# /ssim, o bai"o grau de universalismo atingido pela Constituio e a grande quantidade de dispositivos particularistas e controversos presentes no te"to so fatores que a.udam a entender o porqu! de ter a pr'pria Constituinte programado uma ;eviso Constitucional geral para cinco anos ap's a promulgao 0sob a influ!ncia da Constituio portuguesa, que possu&a a previso de revises a cada cinco anos1 por meio do artigo NQ do /to das <isposies Constitucionais +ransit'rias= )rt. A.B ) re#is0o constitucional ser3 realizada ap4s cinco anos, contados da promulga/0o da Constitui/0o, pelo #oto da maioria absoluta dos membros do Congresso Cacional, em sess0o unicameral.= )or mais que alguns intrpretes da Constituio ten(am tentado vincular o artigo N o do /<C+ aos resultados do plebiscito sobre sistema de governo realizado em 199N, prevaleceu a opinio de que a reviso auto%programada da Carta deveria ser irrestrita, podendo versar sobre todo o te"to constitucional# / Constituio, que nasceu sob o signo da reforma em moto%cont&nuo, passou, entretanto, pela reviso constitucional de 199N*9D sem que muitas e prometidas alteraes fossem feitas no te"to original# I Gegundo :elo, em um dos estudos mais completos sobre as principais reformas constitucionais no ,rasil, o malogro da reviso de 199N*9D se deu em virtude de uma con.uno de fatores, a despeito do potencial e das e"pectativas de mudana que antecederam o processo= comparativamente aos aspectos que favoreciam a mudana constitucional, Aoutras caracter&sticas, no D C$38J$, Foo R# 8ucas e $8KO3K;/, /ntonio C# 5antes# ) no#a Constitui/0o. )#alia/0o do teDto e perfil dos constituintes. ;io de Faneiro= K53GC= ;evan, 1989# pg# >? 0grifo nosso1 I Gegundo :38$ 0>??>1= AKnstalada em 1N de outubro de 9N e encerrada em N1 de maio de 9D, a reviso, ao longo de 8? sesses, votou apenas 19 mudanas, das quais 1> foram re.eitadas .- no primeiro turno das votaes# <as 1P mil emendas relatadas S ou mel(or, simplesmente ignoradas S pelo relator, deputado 5elson Fobim, apenas seis foram aprovadas# <estas 2ltimas, a 2nica emenda relevante a que reduziu o mandato do )residente da ;ep2blica, de cinco para quatro anos#B :38$, :arcus /## Eeformas Constitucionais no Frasil. ?nstitui/2es pol,ticas e processo decis4rio. ;io de Faneiro= ;evanT ,ras&lia= :inistrio da Cultura, >??>, pg# C?# D entanto, tais como o monop'lio, pelo 8egislativo, da iniciativa propositiva, a ine"ist!ncia de polic! ad#ocates para as emendas e a simultaneidade de votaes reduziam o potencial de mudana por parte do governo# / an-lise sugere que esse potencial, que o arran.o institucional propiciava, foi anulado pelo impacto devastador de fatores conte"tuais, tais como os constrangimentos eleitorais, a polarizao da agenda p2blica e a estrutura de incentivos com que se deparavam o 3"ecutivo e o 8egislativo na con.untura da C)K do oramento# $ calend-rio eleitoral, como vari-vel isolada, se constituiu no fator decisivo#B 0:elo, >??>, PC1 / an-lise de :elo em si reveladora de um aspecto fundamental disso que estamos c(amando de o problema constitucional brasileiro= afinal de contas, por que o sucesso ou o fracasso de um processo de reviso constitucional deveria estar condicionado pelos interesses do AgovernoB, pela presena ou aus!ncia de Apolic! ad#ocatesB, pelo efeito negativo 0devastador1 de fatores Aconte"tuaisB, pela Acon.unturaB pol&tica e pelo Acalend-rio eleitoralB, se no pelo fato de que essa Constituio ela mesma uma Carta de dispositivos tipicamente governamentaisM Ksto , os fatores identificados por :elo para e"plicar o fracasso da reviso constitucional de 199N*9D so a pr'pria confirmao do nosso argumento de que a Constituio criou um modus operandi de produo normativa que vincula os interesses con.unturais, de governo e dos polic! ad#ocates ao marco constitucional# U por essa razo que nossa agenda pol&tica seguiu sendo uma agenda constituinte no p's%1988# $ outro e"emplo que confirma o argumento sobre a peculiaridade do nosso ordenamento constitucional .ustamente o processo de reformas constitucionais conduzido durante os dois mandatos de 7ernando Jenrique Cardoso na presid!ncia da ;ep2blica, ob.eto deste cap&tulo e que ser- mel(or discutida adiante# $ maior sucesso do governo 7JC na implementao de mudanas constitucionais se e"plica pela con.uno comple"a porm favor-vel de fatores como os mencionados acima por :38$, em grau suficiente para que a agenda go#ernamental de um presidente em particular pudesse vencer os obst-culos da constitucionalizao a que ela foi previamente submetida pelo modelo de 1988# C /o longo de 1D anos de vig!ncia da Constituio de 1988, DD emendas constitucionais foram aprovadas, sendo C durante o .- mencionado processo de ;evisoE as 3mendas Constitucionais de ;eviso E e outras N8 como 3mendas Constitucionais comuns# <estas 2ltimas, ND foram aprovadas somente durante o governo 7ernando Jenrique Cardoso 0entre os anos de 199I e >??>1 tendo sido, na sua maior parte, propostas de iniciativa do )oder 3"ecutivo e recaindo ma.oritariamente sobre matrias C /o referir%se a este per&odo, afirma :arcus :38$ 0>??>, PN1= A/o contr-rio da reviso constitucional, o Congresso, na reforma em curso V199I%9CW, tipicamente reagiu @s iniciativas que partiram do 3"ecutivo# $s ministros se tornaram polic! ad#ocates das propostas# $ 3"ecutivo deteve, assim, o poder de agenda durante a reforma#B $u ainda, Aembora o arran.o institucional que prevaleceu ten(a sido E em seu con.unto E menos favor-vel @ mudana, os fatores conte"tuais favoreceram amplamente o processo de mudana# 5a reforma constitucional V199I%9CW, apesar de a rotina utilizada e"igir quorum qualificado, tramitao longa e processo descentralizado, o poder de agenda do 3"ecutivo, num quadro de desideologizao da agenda p2blica e aus!ncia de constrangimentos eleitorais decisivos, favoreceu o governo#B 0:38$, >??>, PC1 I que compun(am uma agenda tipicamente go#ernamental e no necessariamente constitucional, no sentido mais rigoroso que essa e"presso possa conter# )ara que possamos analisar com maior propriedade o processo de emendamento constitucional durante o per&odo 7ernando Jenrique Cardoso, devemos antes estabelecer alguns parmetros te'ricos, referentes @ comparao embutida em nosso argumento entre as noes de pol,ticas p;blicas e de normas constitucionais. )or meio desses parmetros, nossa inteno nas sees seguintes construir um modelo anal&tico que nos permita p4r @ prova, com razo-vel dose de confiabilidade, a (ip'tese da constitucionalizao das pol&ticas de governo no ,rasil p's 1988# Polity, politics, policy Lue papis t!m, nos regimes democr-ticos constitucionais, as regras do 7ogo pol,tico, a competi/0o pelo poder e as decis2es concretas de governoM 3mbora cada uma destas dimenses se.a parte constitutiva do processo pol&tico na democracia, elas no t!m o mesmo significado nem contribuem da mesma forma para o funcionamento do regime democr-tico# Ge quisermos, portanto, compreender corretamente a dinmica pol&tica real das democracias constitucionais, indispens-vel verificar como regimes desse tipo so capazes de distinguir e articular essas tr!s dimenses do arcabouo institucional b-sico e da dinmica pol&tica# 3m primeiro lugar, importante considerar que regimes democr-ticos se distinguem em geral de regimes no democr-ticos pela presena de alguns elementos%c(ave, a saber= 1# o .ogo pol&tico d-%se de acordo com regras preestabelecidasT ># as eleies so peri'dicas e ocorrem por meio de sufr-gio universalT N# os mandatos dos eleitos so limitados tanto temporalmente como no que diz respeito ao alcance de suas decises e aesT D# a vontade ma.orit-ria da populao prevalece nos limites das regras preestabelecidasT I# a oposio participante leg&tima do .ogo e deve ter condies de c(egar ao poder pelo voto popularT C# os governantes so respons-veis perante o eleitoradoT P# os direitos civis cl-ssicos so garantidos# 3stes elementos estabelecem as regras b-sicas do .ogo pol&tico democr-tico, conformando o que (- de essencial na estrutura constitucional de uma poliarquia# 5a medida em que delineiam os contornos b-sicos do regime so, em princ&pio, condi/2es param*tricas est3#eis para o e"erc&cio do 7ogo pol,tico, no se confundido com este ou com seus resultados# )elo fato de a estrutura constitucional conter tais parmetros, de se esperar que ela este.a baseada em um amplo consenso dentre os diversos atores pol&ticos 0os .ogadores1, ao menos no que concerne a seus aspectos centraisT por outro lado, dado que se trata de um acordo b-sico, um pacto entre os atores poli-rquicos, poss&vel esperar que os C dispositivos por ele estabelecidos ten(am car-ter n0o contro#erso, isto *, .ue n0o encerrem moti#o de d;#ida ou de disputa. 7i"ados os termos consensuais dessa estrutura constitucional b-sica, o relacionamento concreto entre os atores pol&ticos, no mbito de um regime democr-tico, d-%se em duas outras dimenses principais, mais vis&veis e percept&veis no dia%a%dia das democracias do que a primeira= 1# a competio pol&ticaT ># a deciso sobre questes governamentais# / competio pol&tica constitui o pr'prio .ogo e nela esto impl&citos os enfrentamentos, as disputas, as negociaes, os acordos e as coalizes# +rata%se da dimenso dinGmica da realidade pol&tica, enquanto as condies paramtricas est-veis constituem a sua dimenso est3tica. 5outras palavras, o .ogo pol&tico diz respeito @ a/0o 6e H intera/0o9, ao passo que as condies paramtricas dizem respeito @ estrutura, no mbito da qual ocorrem as aes 0e interaes1# U tambm no mbito desta competio que se definem, nos limites das regras estabelecidas, os que gan(am e os que perdem, os que ocuparo os cargos p2blicos 0eletivos ou no1 e os que ficaro e"clu&dos do poder, os aliados e os advers-rios etc# 5o entanto, alm deste .ogo que leva @ definio de .uem governa e de como se governa, (- tambm a importante dimenso da tomada de decises sobre as aes de governo, que constitui outra esfera particular do regime democr-tico# +ais decises so elas pr'prias um ob7eti#o e uma decorr8ncia E ao mesmo tempo E do .ogo pol&tico# /final, por que motivos competem os .ogadores nas poliarquiasM )ara ocupar postos de poder e influ!ncia, em primeiro lugar, mas para definir pol&ticas p2blicas, em segundo# Gobre estas 2ltimas, ao contr-rio das condies paramtricas est-veis, espera%se que se.am ob7eto de disputa, e no de um amplo consensoT tambm de se esperar que, da mesma forma, ten(am car-ter contro#erso# 3nquanto a primeira dimenso constitui a base para o .ogo pol&tico, essa 2ltima representa seus resultados concretos, produzidos em meio ao conflito e @ controvrsia# 3 da mesma maneira como este .ogo se desenrola limitado pela estrutura constitucional, o alcance dos resultados tambm est- limitado por essa estrutura E o que no significa dizer que se.a predeterminado por ela# P X falta de termos apropriados e claramente diferenciados na l&ngua portuguesa para distinguir cada uma dessas tr!s dimenses da realidade pol&tica, podemos E recorrendo ao ingl!s E c(am-%los, pela ordem em que foram apresentados acima, de polit!, politics e polic!# / polit! corresponde @ estrutura paramtrica est-vel da pol&tica e que, supe%se, deve ser a mais consensual poss&vel entre os atoresT a politics o pr'prio .ogo pol&ticoT a polic! diz respeito @s pol&ticas p2blicas, ao resultado do .ogo disputado P 3mbora numa perspectiva mais filos'fica e menos institucional do que a adotada aqui, G/;+$;K analisa a questo do consenso na democracia tambm em tr!s n&veis, do mais b-sico ao mais superficial= 1# o n&vel b3sico que diz respeito ao consenso sobre valores supremos 0tais como a liberdade e a igualdade1 que (abitam a cultura pol&ticaT ># o n&vel procedimental de consenso em torno das regras do .ogo pol&tico, indispens-vel ao funcionamento da democracia e NT o n&vel program3tico do processo pol&tico, marcado pela discusso sobre governos espec&ficos e suas pol&ticas p2blicas, mbito no qual o consenso, se (ouver, est- em permanente tenso e a.uste decorrentes do debate acerca das aes pol&ticas concretas# 3m outras palavras, esse terceiro n&vel est- mais para o dissenso 0que no ameaa o edif&cio institucional da democracia se o consenso procedimental estiver consolidado1 do que para o consenso# Oer G/;+$;K, Riovanni# ) Ieoria da Democracia Ee#isitada. Ool 1# Go )aulo, 3ditora Ytica, 199D# p# 1>P%1N># P de acordo com as regras vigentes 8 # $ quadro 1, abai"o, resume a natureza e as caracter&sticas principais destas tr!s dimenses do processo pol&tico democr-tico# 8 <ecidimos recorrer a esta terminologia pelo fato de que a utilizao de termos em portugu!s perderia em clareza e preciso# 5o (- termo em nossa l&ngua que se.a equivalente a polit!# :esmo a e"presso politia, roubada ao grego, no de uso corrente e sequer consta dos principais dicion-rios# 5o que diz respeito a politics e polic!, a palavra em portugu!s a mesma para ambas= pol&tica# 5este caso, precisar&amos falar o tempo todo em Apol&ticaB como atividade, e em Apol&tica p2blicaB, ou Apol&tica governamentalB, ou ainda em Apol&ticasB# )or uma questo de economia de linguagem e clareza, optamos pelos termos em ingl!s# 8 Quadro 1 Natureza das dimenses ideais do processo poltico democrtico DIM!"#O !$%&'($ D!OMI!$)#O *$'$*%'+"%I*$ ,O'M$- *$'$*%'+"%I*$ "&."%$!%I/$ !ormati0idade *onstitucional ;egras Rerais do Fogo )ol&tico 03strutura1 1olit! )acto entre os diversos atores pol&ticos Reneralidade mbates e *oali12es 3ol4ticas Fogo )ol&tico 1olitics ;elacionamento dinmico entre os atores pol&ticos Conflito e*ou Cooperao !ormati0idade 5o0ernamental ;esultados do Fogo )ol&tico 0Con.untura1 1olic! Oit'ria*<errota de diferentes atores pol&ticos 3specificidade <ei"aremos a partir de agora de tratar da dimenso dinmica do processo democr-tico, a politics, para concentrarmos nossas atenes na (ierarquia normativa que distingue o pacto constitucional 0polit!1 de decises governamentais 0polic!1# / figura 1, a seguir, ilustra esta (ierarquia e diversos aspectos a ela relacionados# Figura Representao sinttica da hieraruia decis!ria /s normas constitucionais definem a estrutura do sistema pol&tico, estabelecendo as condies gerais de seu funcionamento# )or isto mesmo, caracterizam%se por uma maior generalidade, definindo os pressupostos b-sicos do .ogo pol&tico, assim como os limites deste e de seus resultados# 5um regime poli-rquico, o ideal que tal normatividade decorra de um pacto entre os atores pol&ticos, sendo portanto estipulada da forma mais consensual poss&vel# / e"ig!ncia de consenso quanto a essa dimenso deve ser .ustamente alta para evitar que a Constituio, que tem car-ter permanente, reflita uma vit'ria isolada de alguns setores da sociedade sobre outros, consagrando seus interesses particulares e 9 :aior :enor :enor :aior R r a u
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C o n s e n s u a l i s m o
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; e g r a s
< e c i s ' r i a s 5$;:/G C$5G+K+UCK$5/KG 01OJ?IK1 3strutura Controle 0limites1 )acto Goberania 5$;:/G R$O3;5/:35+/KG 01OJ?C?E1 Con.untura 3fic-cia <eciso :a.orit-ria Roverno 5ormas )araconstitucionais 0legislao complementar1 colocando%os fora do alcance do .ogo pol&tico futuro# / pactuao consensual de princ&pios constitucionais implica na normatizao apenas dos interesses comuns aos diversos setores da sociedade, ou, no m-"imo, daqueles interesses particulares inegoci-veis, sem cu.a garantia o conv&vio pac&fico e a competio pol&tica leal entre os diversos setores sociais e pol&ticos seriam ameaados# 5a medida em que definem somente os parmetros, princ&pios e limites do .ogo pol&tico, as normas constitucionais devem ter car-ter genrico, pois medidas espec&ficas para sua efetivao sero tomadas con.unturalmente, tendo em vista as circunstncias particulares com as quais tero que lidar os governos# Condio b-sica do .ogo pol&tico, resultantes de um pacto social, as normas constitucionais encarnam a pr'pria estrutura do 3stado, da polit!. Go, portanto, normas de car-ter soberano, em princ&pio no su.eitas @ discusso cotidiana, decorrentes de um momento inaugural constituinte, no qual se iniciam o sistema e o .ogo pol&ticosT em virtude disto, de se esperar que se.am protegidas contra modificaes freq6entes# +endo em vista tal finalidade, as regras decis'rias que balizam o processo de modificao da normatividade constitucional costumam ser mais e"igentes= quoruns ampliados de votao, prazos mais dilatados, poder de veto conferido a diversos atores institucionais e at mesmo a vedao total a qualquer mudana pela legislatura ordin-ria mediante simples emendas constitucionais, requerendo%se nesse caso a realizao de uma nova /ssemblia Constituinte# 5outras palavras, o grau de consenso necess-rio a decises de tipo constitucional muito mais amplo do que aquele aplic-vel @s decises da pol&tica go#ernamental# $ governo age na con7untura5 sua ao baliza%se pela efic3cia5 suas decises podem E sem maiores problemas E constituir imposies da parte vitoriosa na disputa democr-tica 0a maioria1 sobre a parte derrotada 0a minoria1, assim como podem ter car-ter espec,fico e sentido contro#erso# +udo isto poss&vel, desde que as decises de governo no contrariem a normatividade constitucional# U da natureza do pr'prio .ogo democr-tico o perde%gan(a pol&ticoT ora um grupo obtm o controle sobre os postos capazes de processar decises governamentais, ora outro# /s oscilaes decorrentes deste processo refletem%se diretamente sobre a formulao e implementao das pol&ticas p2blicas 0policies1, que so ob.etos da avaliao do eleitorado o qual E com base num .u&zo sobre o desempen(o do governo E premia ou pune seus representantes nas eleies subseq6entes, por meio das escol(as eleitorais# Ge a alternncia de grupos 0partidos1 no governo uma condio do regime democr-tico, a variao das pol&ticas p2blicas 0policies1 uma conseq6!ncia pr-tica inevit-vel 0e dese.-vel1 desse princ&pio# / possibilidade de que tal variao de policies ocorra , portanto, pr%requisito de que a alternncia de grupos 0partidos1 no governo ten(a efeitos pr-ticos# <a& as menores e"ig!ncias das regras decis'rias referentes @ produo de a policies# "ritrios de distino de matrias constitucionais e no#constitucionais Ge nossos argumentos sobre as dimenses de polit!, politics e polic! esto corretos, seria poss&vel distinguir, no interior de uma constituio escrita, os aspectos fundamentais do ordenamento pol&tico 1? relativos @ estrutura do 3stado 0polit!1 daqueles outros que, embora se refiram ao conte2do material de aes estatais prov-veis ou dese.-veis 0policies1, foram abrigados pelo te"to constitucional e assemel(ados formalmente aos princ&pios da polit!# 5ossa inteno, nessa parte, elaborar critrios ob.etivos que nos permitam classificar os dispositivos constitucionais como polit! ou polic!# / tarefa e"ige boa dose de argumentao, dado que o te"to formal contempla sem distino esses dois princ&pios e estabelecer uma (ierarquizao entre eles correr um risco consider-vel# Como se sabe, o constitucionalismo moderno se desenvolveu a partir do princ&pio liberal da limitao do poder pol&tico #is H #is a liberdade civil e individual# <e modo geral, os te"tos constitucionais modernos preocuparam%se em estabelecer os princ&pios fundamentais do 3stado ao mesmo tempo que procuraram definir os limites da ao estatal da maneira mais rigorosa poss&vel# )oder e liberdade so considerados antitticos na tradio liberal e essa oposio marcou decisivamente o surgimento das primeiras constituies escritas do final do sculo ZOKKK# Contemporaneamente, o con.unto de dispositivos constitucionais relacionados @ regulao desse antagonismo vem sendo difundido por meio das noes de Estado de Direito e Eule of JaL. )osteriormente, com a ampliao do sufr-gio, as Cartas tambm passaram a ter de lidar com a realidade da incorporao de contingentes cada vez maiores da populao ao processo pol&tico# <esta forma, @s duas noes anteriores acrescentou%se a de Estado democr3tico. Cremos que uma primeira classificao do te"to constitucional, em termos de polit! e polic!, deveria retornar @s origens do constitucionalismo moderno e aos princ&pios liberais que marcaram a refundao do 3stado, bem como aos princ&pios democr-ticos que vieram em seguida, especialmente a ampliao dos direitos de participao# 5este sentido, os seguintes critrios poderiam ser adotados para identificar os dispositivos t&picos da polit! e, por e"cluso, revelar aqueles que poderiam ser considerados ve&culos de polic!# <entre os princ&pios de um regime liberal%democr-tico, formalizados constitucionalmente, apenas seriam t&picos da polit!= (6) $s defini72es de stado e !a7o, tais como o regime republicano ou mon-rquico, a organizao federativa ou unit-ria, o e"erc&cio direto e*ou por via representativa do poder pol&tico pelo povo, a noo de nacionalidade e a estrutura do aparato estatal# (8) Os direitos indi0iduais fundamentais caracterizados pelas condies b-sicas do e"erc&cio da cidadania individual# Consideramos como princ&pios da polit!, nessa primeira classificao geral, as garantias da liberdade civil, que ,3;8K5 9 reuniu sob a e"presso Aliberdade negativaB 0proteo do cidado contra a ao arbitr-ria do 3stado1 e os direitos pol&ticos de participao democr-tica# 5ote%se que esse critrio minimalista afasta da definio constitucional da polit! os direitos substantivos, individuais e sociais, que normalmente v!m acompan(ados de normas constitucionais program-ticas# 9 ,3;8K5, K# +uatro Ensaios sobre a Jiberdade. ,ras&lia= 3d# Un,# 1981# p# 1NN%1DI# 11 (9) $s regras do :ogo, que organizam os processos de= participao e competio pol&ticas, relacionamento entre e intrapoderes, interao entre n&veis de governo e entre atores coletivos recon(ecidos pela Constituio como lidando com interesses de ordem p2blica# +ais regras estipulam= 0a1 a diviso de prerrogativas e funes entre os atores institucionais, 0b1 as regras operacionais do processo decis'rio governamental e 0c1 os tempos e prazos que balizam tais processos# $s N critrios apontados acima partem da maior generalidade poss&vel da polit! 0critrio 11 e vo gan(ando especificidade at quase tocar, por duas vezes, o n&vel de polic!# 5o critrio >, a meno @ cidadania poderia nos levar a incluir direitos constitucionais substantivos que costumam requerer policies para tornar poss&vel a sua efetivao. +odavia, nessa definio minimalista de polit!, evitamos confundir direitos individuais de prote/0o 0contra o 3stado e tambm contra outras pessoas1 e de participa/0o na esfera pol&tica, com os direitos dependentes de promo/0o atravs de pol&ticas governamentais# Gegundo essa classificao inicial, o primeiro tipo de direitos compe a polit! e, portanto, tem natureza constitucional# $ segundo tipo apro"ima%se da categoria de polic!, apesar de sua incluso na Carta conferir%l(e formalmente status constitucional# / definio operacional de polit! tambm se apro"ima da de polic! quando, no critrio N 0as regras do 7ogo1, mencionamos as fun/2es dos diversos entes governamentais# 5ote%se, todavia, que o critrio N destina%se a catalogar artigos constitucionais que organizam processos E dentre eles o da diviso de atribuies governamentais espec&ficas entre os 'rgos estatais E e no devem, portanto, ser confundidos com aqueles dispositivos que estabelecem fun/2es promocionais do 3stado e que sero classificados como polic!# 5esse sentido, as funes de governo s' sero classificadas como parte componente da polit! quando disserem respeito a questes de ordem procedimental, relacionadas @ distribuio horizontal de poder entre os diversos entes estatais, ao funcionamento interno desses mesmos entes, @ participao democr-tica dos cidados e @ garantia de sua liberdade negativa# 5essa perspectiva, funes pass&veis de serem classificadas como polit! provavelmente no sero aquelas que se referem a obriga/2es positi#as do 3stado, mas aquelas inspiradas nos princ&pios liberal do governo limitado e democr3tico do governo participativo# <e outro lado, elas sero classificadas como polic! .ustamente quando impuserem essas obrigaes positivas, ao estilo Adireito do cidado, dever do 3stadoB, numa perspectiva #ertical de relao entre o governo e a sociedade, em torno de direitos substantivos cu.a efetivao depende da implementao de pol&ticas p2blicas# 3ntretanto, desde que :ars(all 1? definiu a composio tripartite da cidadania moderna em direitos ci#is, pol,ticos e sociais e que os te"tos constitucionais da segunda metade do sculo ZZ estabeleceram um amplo leque de obrigaes sociais do 3stado, tornou%se bastante dif&cil defender um conceito de polit! to minimalista como o estabelecido acima# 3m todos os pa&ses que recentemente adotaram o figurino liberal%democr-tico, gamas importantes de direitos sociais foram mencionadas nos 1? :/;GJ/88, +#J## Cidadania, Classe ocial e tatus. ;io de Faneiro= [a(ar# 19CP# Cap#KKK# 1> cap&tulos constitucionais destinados aos direitos e garantias fundamentais# 5ossas constituies atuais no se restringem a estabelecer os limites necess-rios @ vig!ncia da Aliberdade negativaB e tratam de avanar na direo da igualdade, impondo obrigaes positivas ao 3stado# U verdade que a realizao dessa igualdade obstada pelo direito tambm constitucional da propriedade privada, no sendo demais lembrar que tal dispositivo a pedra angular do 3stado de <ireito liberal# <e qualquer forma, considera%se um grande salto de cidadania a constitucionalizao de direitos de igualdade material entre os (omens, mesmo que definies como Afuno social da propriedadeB e A3stado <emocr-tico de <ireitoB comportem boa dose de contradio, refletida em tenses no interior do te"to constitucional# )or estas razes e apesar de os conceitos de cidadania e polit! no designarem a mesma coisa, decidimos trabal(ar com dois tipos de classificao= a minimalista, baseada nos tr!s critrios acima, e uma maDimalista, que alm dos tr!s anteriores, incorporaria um quarto critrio= (;) Os direitos materiais orientados para o bem%estar e a igualdade, assim como as fun72es estatais a eles associadas# +ais direitos e funes estatais no se confundem com os tr!s critrios anteriores, dado que no t!m implicao direta sobre as definies de 3stado e 5ao, no constituem direitos civis de proteo da liberdade nem direitos pol&ticos de participao democr-tica, nem configuram regras processuais da competio pelo poder ou das relaes entre e intra%'rgos e n&veis governamentais# +odavia, no se trata aqui de fazer mera concesso a uma viso da constituio como programa social de governo, mas de indicar que determinados direitos materiais podem sem considerados condi/2es b3sicas para o funcionamento adequado do regime democr-tico# +ais direitos t!m a importante funo de promover a adeso ao pacto pol&tico democr-tico e suprimi%los poderia levar a democracia ao colapso# 3nquanto os direitos civis de liberdade e pol&ticos de participao mencionados no critrio > podem ser considerados direitos operacionais indispens-veis @ vida democr-tica, os direitos materiais aqui mencionados podem ser considerados direitos condicionantes do .ogo pol&tico nesses regimes, na medida em que mantm a adeso social ao pacto pol&tico democr-tico 11 # )or fim, independentemente do peso mais liberal%democr-tico ou mais igualit-rio das constituies, seus te"tos devem estabelecer apenas os princ&pios fundamentais do ordenamento pol&tico, no sendo conveniente que desam a detal(es que se.am ob.eto da politics infraconstitucional cotidiana, momento da confeco de policies. /o constitucionalizar normas que poderiam ser temas do .ogo pol&tico ordin-rio, acaba%se por e"trapolar .ustamente o seu car-ter constitucional, conformador do .ogo, estipulando%se a priori e de forma r&gida aquilo que seria pass&vel de mudanas freq6entesT limitam% se demasiadamente os resultados poss&veis do pr'prio .ogo, pois se constrange a liberdade dos atores na politics cotidiana, tornando formalmente polit! o que seria considerado polic! em pa&ses dotados de constituies mais en"utas# +endo isto em vista, decidimos incluir dois outros critrios, secund-rios, que devero ser acionados na tarefa de classificar o te"to constitucional## 11 3stamos aqui tratando dos direitos sociais, mas tambm alguns outros direitos podem ser condicionantes# U o caso do direito de propriedade, que no se enquadra na categoria de direito social de :ars(all 0e sim na de direito civil1 mas se constitui num condicionante 'bvio para o funcionamento de quaisquer regimes pol&ticos em sociedades capitalistas# 1N (5) *rit<rio de 5eneralidade. <ei"aro de ser classificados como polit! os dispositivos constitucionais no genricos 0muito espec&ficos1# 3mbora de dif&cil definio, o limiar entre a generalidade e a especificidade poderia ser determinado da seguinte forma= so espec&ficos os artigos derivados de princ&pios constitucionais superiores, mas cu.o conte2do pode sofrer alteraes sem que isso pon(a em risco os dispositivos mais amplos sob os quais esses artigos esto abrigados# 3ssa talvez se.a uma maneira eficaz de distinguir polit! de polic!, uma vez que os te"tos constitucionais contemporneos tendem, metaforicamente, a assemel(ar%se a -rvores de cu.o tronco vo saindo gal(os que se ramificam at os 2ltimos detal(es# 5osso critrio de generalidade poderia funcionar a e"emplo da poda, que corta pontas de gal(os sem que isso ameace a vida da -rvore= da mesma forma, e"istiriam artigos constitucionais cu.a retirada do te"to constitucional no colocaria em risco o princ&pio fundamental ao qual ele est- associado# Ksto ser- particularmente 2til na desclassificao da condio de polit! dos dispositivos relacionados ao estabelecimento de regras do .ogo, mas que por serem demasiadamente detal(istas, especificando processos que deveriam ser ob.eto de norma infraconstitucional, poderiam ser ApodadosB da constituio sem que a essencialidade do principio superior fosse afetada# (6) *rit<rio de *ontro0<rsia. +ambm dei"aro de ser classificados como polit! os dispositivos cu.o conte2do for tipicamente ob.eto da controvrsia pol&tico%partid-ria cotidiana, dizendo respeito @s plataformas governamentais apresentadas pelos partidos em seu embate pelos postos de governo e no se enquadrando, portanto, na condio de norma param*trica da politics que caracteriza dispositivos de tipo constitucional# 5esse sentido, via de regra no sero desclassificados como polit!, pelo critrio de controvrsia, os dispositivos constitucionais que estabelecem regras procedimentais# /s razes pelas quais adotamos estes dois 2ltimos critrios so as seguintes# 5o que diz respeito @ questo da generalidade, normas muito espec&ficas dei"am de constituir parmetros de funcionamento do sistema pol&tico, de desenrolar do .ogo e de limitao do escopo das decises, para se tornarem E por antecipao E as pr'prias decises que caberiam aos atores pol&ticosT por conta disto, perdem seu car-ter constitucional# /demais, de se esperar que acabem por criar obst-culos @ gesto pol&tica con.untural, na medida em que podem engessar a ao dos governantes e*ou dos atores sociais diante de situaes imprevistas, mudanas de condies sociais, novas tecnologias etc# Com isto, a Constituio pode acabar se tornando no um instrumento que confira maior segurana @ sociedade, mas que a impea de dar cabo de seus problemas em tempo (-bil e com a preciso necess-ria, devido ao congelamento constitucional de diversos assuntos# $ mesmo racioc&nio se aplica @ questo da contro#*rsia E com um agravante# / constitucionalizao de policies no apenas reduz demasiadamente a margem de manobra decis'ria dos atores, mas o faz em detrimento da democracia# Ksto porque acaba por restringir e"cessivamente E tendo em vista o leque ideol'gico e de interesses de uma sociedade num dado momento (ist'rico E a possibilidade de que @ alternncia dos partidos e das lideranas no governo corresponda a uma 1D modificao das pol&ticas p2blicas implementadas# Com isto, a competio democr-tica no impedida no plano eleitoral, mas tem seus efeitos em certa medida anulados ou restringidos no plano governamental# )ode%se supor que .ustamente para isto que servem as constituies E restringir a ao dos governos# :as a suposio incorreta se no leva em conta o fato de que tal restrio, caso se.a demasiada, impede que a pr'pria vontade popular se manifeste periodicamente por meio das aes dos representantes eleitos# :ais do que isso, restringir- por demais o alcance das decises pol&ticas ma.orit-rias, incentivando e permitindo que minorias descontentes recorram @ Fustia para escapar de decises legislativas ordin-rias, pelo menos nos pa&ses que adotam algum tipo de controle constitucional das leis# 5outras palavras, a vontade momentnea de uma maioria con.untural impe%se no longo prazo @s futuras maiorias, cerceando%l(es# 3m suma, o critrio da controvrsia aponta para o fato de que no leg&timo numa democracia constitucionalizar questes que se.am controversas# / Constituio deve procurar definir 0no limite do poss&vel1 apenas o que incontro#erso= as condies b-sicas de funcionamento de um sistema pol&tico competitivo# Gob este ponto de vista, o que for ob.eto de disputa deve ser resolvido na disputa, ou se.a, nos processo eleitoral e decis'rio, dentro dos marcos poli-rquicos# $ quadro > resume os critrios de classificao do te"to constitucional, relativos aos dois modelos poss&veis desenvolvidos a partir do esforo te'rico dessa seo# 1I =uadro 8. *rit<rios de distin7o de mat<rias constitucionais e no>constitucionais Modelos de classifica7o Minimalista (liberal cl?ssico) Ma@imalista (social) (6) $s defini72es de stado e !a7o (6) $s defini72es de stado e !a7o *rit<rios substanti0os (8) Os direitos indi0iduais fundamentais (8) Os direitos indi0iduais fundamentais (9) $s regras do :ogo (9) $s regras do :ogo (;) Os direitos materiais e fun72es estatais correlatas *rit<rios formaisA (5) 5eneralidade (5) 5eneralidade operacionais (6) *ontro0<rsia (6) *ontro0<rsia Re$ormas constitucionais no go%erno F&" /s ND emendas constitucionais aprovadas durante os oito anos do governo de 7ernando Jenrique Cardoso so um indicador inconteste do fato de que durante este per&odo o pa&s viveu uma aut!ntica agenda constituinte, afinal de contas aprovaram%se na mdia D,>I emendas por ano# Considerando%se que entre 1988 e 199D apenas outras quatro (aviam sido aprovadas 0e"cetuadas as seis 3mendas de ;eviso de 199D1, o n2mero impressiona 1> # $ desafio que se coloca o de saber de que tratam tais emendas# Gobre que tipo de matria elas incidemM 8evando%se em considerao apenas a leitura das respectivas ementas, poss&vel antever um conte2do fortemente caracterizado por dispositivos t&picos da polic!, mas apenas uma an-lise rigorosa do con.unto de artigos, par-grafos, incisos e al&neas seria capaz de confirmar essa impresso inicial# 5esta seo do te"to, nossa inteno classificar esses dispositivos com base no modelo e nos critrios indicados na seo anterior# 1> 3m 199D, seis emendas constitucionais foram aprovadas no processo revisional, cinco delas incidindo sobre aspectos t&picos da polit! e contando com a possibilidade de serem aprovadas por maioria absoluta 0I?\ ] 11, ao invs do quorum qualificado 0N*I1, normalmente e"igido para a modificao da Carta :agna# / 2nica emenda referente a uma t&pica pol&tica p2blica 0polic!1 aprovada nesse ano foi a que criou o 7undo Gocial de 3merg!ncia 07G31, cu.a principal finalidade foi criar condies para uma maior concentrao de recursos tribut-rios na Unio# +ratava%se de uma modificao de car-ter fiscal, primordial para viabilizar o sucesso do plano de estabilizao monet-ria 0)lano ;eal1 capitaneado pelo ento ministro da 7azenda, 7ernando Jenrique Cardoso# )ode%se dizer, inclusive, que esta primeira mudana de polic! em n&vel constitucional marcou antecipadamente o que seria um padro de relacionamento do 3"ecutivo com o Congresso durante a gesto 7JC na )resid!ncia da ;epublica# Oale notar que, o 7G3 foi prorrogado por tr!s vezes, todas elas por meio de emendas constitucionais em 199C, 199P e >???, sendo rebatizado nas duas primeiras como 7undo de 3stabilizao 7iscal 07371 e na 2ltima como <esvinculao das ;eceitas da Unio 0<;U1T noutras palavras, sua denominao foi cada vez mais correspondendo @ sua real finalidade# 1C /ntes de procedermos @ essa avaliao sistem-tica, convm lembrar que diante do frenesi modificador da Carta magna que acometeu o governo 7JC, muitos se apressaram em afirmar que este governo vilipendiava a Constituio, desrespeitando%l(e e .ogando por terra boa parte das conquistas obtidas em 1988, as quais consagravam anos de luta pela redemocratizao do pa&s# 5outras palavras, a AConstituio CidadB, como l(e alcun(ara UlHsses Ruimares, era alvo de uma f2ria modificadora de conseq6!ncias as mais funestas para a democracia, pois a Carta estaria sendo ob.eto de um verdadeiro Adesmanc(eB# Gentimo%nos na obrigao de dar aqui voz aos cr&ticos das reformas constitucionais empreendidas, escusando%nos por faz!%lo mediante longas citaes= Um e"celente e"emplo de posio contr-ria @s mudanas efetuadas o que se segue, de autoria do advogado :arcello Cerqueira, ento presidente do Knstituto dos /dvogados do ,rasil= Com efeito, o esp,rito .ue animou a Constitui/0o parcialmente 73 deiDou seu corpo. )s reformas iniciadas no go#erno" Collor e retomadas com no#o ,mpeto pelo atual go#erno... mutilaram a Constitui/0o. )s #icissitudes pol,ticas afastaram a pr3tica da aplica/0o da Constitui/0o dos ideais .ue a escre#eram. ) proposta da cria/0o de um Estado Democr3tico de Direito fundado na soberania, na cidadania, na dignidade, nos #alores sociais do trabalho e no pluralismo pol,tico foi substitu,da por um Estado liberal. 6...9 Desde a Ee#olu/0o de AM, um pacto n0o escrito, impregnado de contradi/2es, a .ue n0o faltaram per,odos demorados de autoritarismo, da#a curso a um pro7eto nacional. eu conte;do era a busca do desen#ol#imento... 6...9 ) Constitui/0o cidad0 teria #indo para conduzir o mesmo processo, mas de forma a reduzir seus impactos negati#os. )final, uma na/0o efeti#amente para todos. Essa utopia foi frustrada pelas reformas" .ue, apoucando o corpo da Constitui/0o, afastaram seu esp,rito. O desmanc(e do pacto constitucional produzido pelas for/as do mercado e seus subalternos operou(se em fraude @ Constituio. ) acumula/0o democr3tica e social .ue o processo constituinte 6constitui/0o material9 fez desaguar na Constitui/0o em #igor * subtra,da pela #ontade do go#erno federal con7ugada H maioria congressual de tr8s .uintos, .ue modifica o teDto ao sabor dos interesses do mercado, de con#eni8ncias pol,ticas casu,sticas e, sobretudo, de insuport3#el press0o norte(americana. )s reformas" est0o atingindo os maiores #alores da Constitui/0o de $%&&: a soberania nacional e os direitos do cidad0o= $A . Uma avaliao similar defendida por um dos mais renomados .uristas brasileiros, Celso /nt4nio ,andeira de :ello, no mesmo volume de que retiramos a longa citao anterior# 3m e"posio relativa @ data de dez anos da Constituio, ,andeira de :elo afirmou= De#er(se(ia este ano comemorar o d*cimo ani#ers3rio da Constitui/0o de $%&&, dita Constitui/0o Cidad0. em embargo, o .ue realmente se est3 a assistir s0o os seus discretos funerais. Com efeito, uma Constitui/0o est3 #i#a .uando sua fisionomia b3sica permanece ,ntegra em seus dispositi#os, ou .uando ao menos os principais deles s0o normalmente respeitados. e um ou 3ros 0orgs#1# Debate sobre a Constitui/0o de $%&&. Go )aulo= )az e +erra, >??1, pp# 1>N%I# 3ste volume contm diversas posies similares a esta# 1P outro desses re.uisitos deiDa de eDistir ou N pior do .ue isso N se ambos desaparecem, desaparece com eles a pr4pria Constitui/0o. Foi o .ue ocorreu com a Jei Oagna Frasileira. De um lado, sofreu um processo de desfigura/0o por #ia de emendas .ue lhe subtra,ram caracter,sticas b3sicas, amputando aspectos fundamentais de seu pro7eto.= $P )osio similar foi advogada tambm pelo eminente .urista 3ros Rrau= ) Constitui/0o moderna *, de#eras, tamb*m um instrumento de defesa da sociedade contra o abuso de poder. Destru,do o ideal de solidariedade .ue anima a coes0o social no Estado social N al#o maior do neoliberalismo N, agora se empenham os mara#ilhados na redu/0o das liberdades democr3ticas, mesmo por.ue da inseguran/a social e indi#idual, depende a flu8ncia dos mecanismos de competi/0o nos mercados. e a Constitui/0o n0o o impede, se 73 n0o funciona como instrumento de defesa da sociedade contra o tirano, pereceu... Jembrando o poema N eu #i#o em um tempo sem sol" N dou(me desgra/adamente conta de .ue n0o * necess3rio .ue ha7a pris2es e repress0o para .ue se instale a ditadura...= $< )or fim, vale citar a breve pergunta enunciada pelo renomado .urista 7-bio ^onder Comparato, conclamando seus colegas de academia= +uantos professores de direito, ho7e no Frasil, ter0o a coragem de protestar de p;blico contra o es#aziamento da Constitui/0o de $%&&Q= $' 5ote%se que no nossa inteno aqui avaliar o mrito substantivo das modificaes promovidas, mas apenas compreender em que medida as emendas aprovadas incidiram sobre as dimenses polic! ou polit! do te"to constitucional origin-rio# 3ntendemos que avaliaes como as enunciadas pelos ilustres .uristas supracitados fariam sentido se referidas a mudanas atinentes a normas constitucionais propriamente ditas 0polit!1, mas no caso essas modificaes ten(am incidido sobre conte2dos t&picos de pol&ticas p2blicas 0polic!1# 5essa segunda (ip'tese, os promotores das mudanas nada mais teriam feito do que encamin(ar E segundo suas possibilidades pol&ticas e em obedi!ncia aos procedimentos legislativos constitucionais E o programa governamental com base no qual se elegeram# U fato not'rio que o governo 7JC adotou uma clara orientao liberalizante na implementao das mudanas constitucionais acerca do papel do 3stado e do modelo econ4mico no ,rasil# 5o pretendemos aqui avaliar o mrito de tais medidas nem suas conseq6!ncias e resultados pr-ticos# 5a verdade, o que procuramos demonstrar que os desafios e dificuldades enfrentados por este governo no aspecto institucional 0a constitucionalizao de pol&ticas1 poderiam ter sido 0e devero ser1 enfrentados por quaisquer governantes portadores de outras orientaes program-ticas# $ 1D ,/5<3K;/ <3 :388$, Celso /nt4nio# A7unerais da Constituio de 1988B# ?n 7K$CC/, <emian 9 R;/U, 3ros 0orgs#1# Debate sobre a Constitui/0o de $%&&. Go )aulo= )az e +erra, >??1, p# NI# 1I R;/U, 3ros ;oberto# A/s ;elaes entre os )oderes no <cimo anivers-rio da Constituio de 1988B# ?n 7K$CC/, <emian 9 R;/U, 3ros 0orgs#1# Debate sobre a Constitui/0o de $%&&. Go )aulo= )az e +erra, >??1, pp# PI%C# 1C C$:)/;/+$, 7-bio ^onder# A;quiem para uma ConstituioB# ?n 7K$CC/, <emian 9 R;/U, 3ros 0orgs#1# Debate sobre a Constitui/0o de $%&&. Go )aulo= )az e +erra, >??1, p# 8C# 18 problema normativo aqui presente no , portanto, se as policies contidas na Constituio so substantivamente adequadas ou no 0em boa parte acreditamos que o se.am1, mas se os custos decis'rios impostos por uma Constituio permeada de policies so razo-veis ou no, se o revestimento de questes espec&ficas e controversas que deveriam ser submetidas @ deciso democr-tica dese.-vel ou no# *ontabili1ando as emendas constitucionais Um primeiro con.unto de informaes importantes para esta discusso, apresentado na tabela 1, diz respeito ao impacto quantitativo das emendas aprovadas sobre o te"to original# /s ND emendas do per&odo 7JC somaram D9I dispositivos constitucionais# 1P )ara efeito de an-lise, cinco destes sero desconsiderados a partir das tabelas seguintes= quatro dispositivos, por serem meramente repetitivos, no acarretaram mudana nem de conte2do nem de localizao na Carta 0a rigor, nem deveriam constar das emendas1 e um quinto que apenas mudou o nome de uma Geo da Constituio, sem com isso constituir dispositivo a ser quantificado# 1P Consideramos AdispositivoB a unidade b-sica que compe o te"to constitucional# 5esse sentido, trabal(amos os artigos, par-grafos, incisos e letras que compem a Constituio, decompondo%os e @s vezes agrupando%os at que pudssemos circunscrever claramente o elemento constitucional que estava sendo veiculado# 3sse trabal(o resultou na descoberta de D9I dispositivos no con.unto de ND emendas constitucionais promulgadas nesse per&odo# 19 'a(ela 1) *ispositi%os de emendas constitucionais +1,,-#.//.0 freBCDncia E /glutinadores N?N C1,> :odificadores 1I9 N>,1 ;evogadores 8 1,C ;enumeradores P 1,D :odificadores de te"to emendado 1N >,P $utros I 1,? +otal D9I 1??,? <os D9I dispositivos analisados, C1,>\ vieram acrescentar novos pontos @ Carta e N>,1\ tiveram a finalidade de modificar dispositivos do te"to original# 3mbora em pequeno n2mero, 1N dispositivos 0>,P\1 marcaram uma espcie de looping das reformas constitucionais= modificaram dispositivos acrescidos e*ou modificados por emendas anteriores# 18 Gete dos D9I 01,D\1 vieram apenas renumerar dispositivos originais 0sem contudo alterar seu conte2do1# /penas oito dispositivos 01,C\1 foram institu&dos com a finalidade de revogar partes da Constituio original# $bservando%se mais atentamente cada um dos dispositivos modificadores, foi poss&vel perceber que alguns, ao me"erem no te"to original, acabavam indiretamente acrescentando ou suprimindo artigos, par-grafos ou al&neas# F- os 8 dispositivos autodenominados revogadores retiraram 18 dispositivos da Carta original# Considerando que a Constituio de 1988 contm originalmente 1#8II dispositivos 0somados o te"to principal e o /to das <isposies Constitucionais +ransit'rias1, o impacto global desses D9? dispositivos modificadores, aglutinadores e revogadores, contabilizados pela an-lise, foi o seguinte= ao fim e ao cabo, levando%se em conta todas as modificaes feitas 0inclusive aquelas referentes a supresses e acrscimos impl&citos em dispositivos modificadores1 980 no0os dispositi0os foram acrescentados F *arta e apenas 96 foram suprimidos. $ saldo dessa operao nos permite dizer, ao contr-rio do que se afirma comumente no debate p2blico, que a nossa Constituio no foi mutilada, mas, pelo contr-rio, cresceu nada menos do que 1I,N\, graas @s emendas constitucionais promulgadas durante o per&odo 7JC 0saldo de >8D dispositivos em relao ao total de 1#8II1# :ais do que isso, digno de nota o fato de que o Congresso 5acional promulgou 1I9 dispositivos modificadores E o que equivale a cerca de 8,I\ em relao a 1#8II E mas estes dispositivos, associados aos N?N dispositivos aglutinadores, fizeram o te"to crescer a uma ta"a quase duas vezes superior a essa ta"a de modificao= 1I,N\# 3m suma, mais do que simplesmente mudar a Constituio, as reformas do per&odo 7JC fizeram%na crescer significativamente# 18 Jouve pelo menos um caso que merece destaque= a 3menda Constitucional n# >I 01D*?>*>???1 modificou o art# >9, OK 0relativo ao subs&dio de Oereadores1 que (avia sido modificado pela 3menda Constitucional n# 19 0D*?C*19981, que por sua vez (avia modificado dispositivo introduzido pela 3menda Constitucional n# 1 0N1*?N*199>1, que no constava do te"to original da Constituio# >? U importante observar que, em 1> casos, as emendas tiveram como ob.eto principal as <isposies Constitucionais +ransit'rias, ou se.a, introduziram ou modificaram sobretudo dispositivos que por definio no comporiam o corpo principal da Constituio, mas que foram elevados @ condio formal de polit! pelo constituinte, com a preocupao de estabelecer prazos e regras de transio entre o vel(o e o novo ordenamento constitucional# / grande incid!ncia de emendas sobre matrias t&picas da polic! reflete o fato de que a implementao de pol&ticas p2blicas de curto e mdio prazos E todavia relevantes para a agenda governamental E poder%se%ia c(ocar com dispositivos constitucionais vigentes, caso no se efetivasse mediante modificaes da pr'pria CartaT a maioria destas pol&ticas dizia respeito a questes da -rea fiscal ou orament-ria# / tabela >, abai"o, quantifica o impacto das emendas constitucionais sobre o te"to principal da Carta :agna e sobre o /to das <isposies Constitucionais +ransit'rias# 'a(ela .) *ispositi%os de emendas constitucionais) Impacto so(re o te1to principal e o 2*"' +em 30 +e"to principal /<C+ /glutinadores II,> 8P,N :odificadores NP,C 1>,P ;evogadores >,1 ? ;enumeradores 1,8 ? :odificadores de te"to emendado N,N ? +otal 0n_D9?1 1??,? 0n_N881 1??,? 0n_1?>1 <os D9? dispositivos, P9,>\ incidiram sobre o te"to principal e >?,8\ sobre o /to das <isposies Constitucionais +ransit'rias# /s reformas constitucionais incidiram de maneira diferenciada sobre essas duas partes da Constituio= bem mais do que ocorreu na parte principal, as mudanas que incidiram sobre o /<C+ foram, em 8P,N\ dos casos, destinadas a acrescentar novos dispositivos ao te"to original e apenas 1>,P\ foram dispositivos modificadores# 5en(um dos 8 dispositivos revogadores incidiu sobre o /<C+, confirmando o acordo consagrado no Congresso 5acional de que os princ&pios que organizaram a transio do vel(o ao novo ordenamento constitucional no poderiam .amais sofrer revogao# Luanto ao te"to principal, II,>\ dos dispositivos nele introduzidos foram de acrscimo e uma ta"a maior do que a verificada no caso do /<C+ se destinou a modificaes 0NP,C\1 # 'a(ela 4) *ispositi%os polity e dispositi%os policy. 5mendas constitucionais do perodo 1,,-#.//. +em 30 /glutinadores :odificadores $utros 0`1 +otal 3olitG 1P,8 I1 P>,> N1,> >1 3olicG 8>,> D9 >P,8 C8,8 %otal (;88 casos) 1??,? 0n_N?N1 1??,? 0n_1I91 1??,? 0n_181 1??,? 0n_D8> 1 0`1 ;enumeradores e :odificadores de te"to emendado# <os D8> dispositivos que modificaram ou aglutinaram novos elementos constitucionais, nada menos do .ue '&,&R 6AA>9 foram classificados como polic! e apenas A$,>R 6$<M9 como polit!. Considerando%os separadamente, entre os dispositivos de natureza modificadora da Carta constitucional, I1\ disseram respeito a polit! e D9\ a polic!# Considerando os dispositivos originais sobre os quais os modificadores incidiram, (avia ID,1\ de polit! e DI,9\ de polic!5 portanto, caso se levasse em conta apenas o impacto dos modificadores, os percentuais permaneceriam praticamente os mesmos, ou se.a (averia apenas um &nfimo acrscimo em favor da dimenso polic! no te"to# +odavia, o resultado surpreendente entre os dispositivos aglutinadores= 8>,>\ foram classificados como polic! e apenas 1P,8\ foram classificados como polit!# Ksto , o crescimento verificado do te"to constitucional no per&odo 7JC foi sobretudo marcado pela introduo de dispositivos t&picos de pol&ticas governamentais comuns e que bem poderiam ter sido implementados no n&vel infraconstitucional, caso cont-ssemos com o modelo t&pico% ideal de Constituio delineado nas duas primeiras sees deste cap&tulo# / distribuio de dispositivos polit! e polic! nas diferentes emendas, contudo, no foi uniforme# / despeito da predominncia geral de polic!, (ouve algumas emendas nas quais predominaram nitidamente dispositivos polit!# 7oram os casos, por e"emplo, das 3mendas Constitucionais >>, >N, >D, N> e NI# /s de n2meros >> e >D modificaram o funcionamento do Fudici-rio, a 3C >N criou o :inistrio da <efesa, a 3C N> criou limitaes @ edio de :edidas )rovis'rias e a 3C NI definiu condies da imunidade parlamentar# )ortanto, nossa aferio foi capaz de demonstrar no detal(e que as questes gerais enunciadas por estas emendas de fato compem o n2cleo principal da Constituio, na medida em que atenderam principalmente aos critrios de 1 0<efinio de 3stado e 5ao1, > 0<ireitos Kndividuais1 e N 0;egras do Fogo1, resumidos no quadro > da seo anterior# Um e"emplo de dispositivo polit!, tirado da 3C >>, o seguinte= )rt. $ o S acrescentado ao art. %& da Constitui/0o Federal o seguinte par3grafo ;nico: T)rt. %&. T1ar3grafo ;nico. Jei federal dispor3 sobre a cria/0o de 7uizados especiais no Gmbito da Uusti/a Federal.T 3ste dispositivo foi classificado como polit! por atender aos diversos requisitos enumerados na seo anterior deste cap&tulo= diz respeito a questo relacionada @ estruturao do 3stado em seu ramo .udici-rio, encai"ando%se, portanto, no conte"to da definio de 3stado e 5aoT genrico e incontroverso# Um outro e"emplo, retirado da 3C N>, o que segue= >> V &B Ha#endo medidas pro#is4rias em #igor na data de con#oca/0o eDtraordin3ria do Congresso Cacional, ser0o elas automaticamente inclu,das na pauta da con#oca/0o. 3ste dispositivo tambm diz respeito a polit!, pois estipula uma regra b-sica do .ogo pol&tico, alm de ser tambm genrico e incontroverso# 5uma questo que ser- mel(or discutida adiante, vale notar que este tambm um dispositivo constitucionalizante, na medida em que cria novas restries constitucionais, no caso, @ ao legiferante aut4noma do )oder 3"ecutivo por meio das medidas provis'rias# Casos muito distintos dizem respeito a emendas constitucionais como as de n2meros 1?, 1P, >?, >1, NN e NP, por e"emplo# /s 3Cs 1? e 1P prorrogaram a vig!ncia do 7undo de 3stabilizao 7iscalT a 3C >? promoveu a ;eforma da )revid!ncia, as 3Cs >1 e NP foram prorrogaes da Contribuio )rovis'ria sobre :ovimentao 7inanceira 0C):71 e a 3C NN definiu condies para a cobrana de contribuies sociais# X primeira vista, tais questes nos sugeriram um forte conte2do de polic! e a an-lise decomposta de seus dispositivos demonstrou que, de fato, foram emendas que veicularam ma.oritariamente policies# Um e"emplo de dispositivo classificado como polic!, retirado da 3C 1? o que segue= )rt. $B O art. -$ do )to das Disposi/2es Constitucionais Iransit4rias passa a #igorar com a seguinte reda/0o: )rt. -$. Fica institu,do, nos eDerc,cios financeiros de $%%P e $%%<, bem assim no per,odo de $B de 7aneiro de $%%' a AM de 7unho de $%%-, o Fundo ocial de Emerg8ncia, com o ob7eti#o de saneamento financeiro da Fazenda 1;blica Federal e de estabiliza/0o econWmica, cu7os recursos ser0o aplicados prioritariamente no custeio das a/2es dos sistemas de sa;de e educa/0o, benef,cios pre#idenci3rios e auD,lios assistenciais de presta/0o continuada, inclusi#e li.uida/0o de passi#o pre#idenci3rio, e despesas or/ament3rias associadas a programas de rele#ante interesse econWmico e social. 3ste dispositivo foi classificado como polic! porque viola ao menos dois dos critrios e"igidos para a condio de polit!= espec&fico e detal(ado, violando, portanto, o critrio de generalidadeT e controverso, pois fi"a uma finalidade espec&fica a recursos de uma contribuio social, sendo que diferentes governos poderiam optar por diversos usos dessa receita, violando, portanto, o critrio de controvrsia E isto, a despeito do dispositivo poder ser relacionado a direitos sociais 0polit!1, .- que trata de pol&ticas sociais 0polic!1# 3ste dispositivo, contudo, teve car-ter desconstitucionalizante, pois tornou mais fle"&vel a regra anteriormente em vigor, ao definir AprioritariamenteB a destinao dos recursos, enquanto o dispositivo original estabelecia uma vinculao obrigat'ria# $utro e"emplo de polic!, desta vez em funo de que o dispositivo no se enquadra em nen(um dos seis critrios para classificao como polit!, o seguinte, retirado da 3C NN= )rt. $B O )rt. $P% da Constitui/0o Federal passa a #igorar acrescido dos seguintes par3grafos, renumerando(se o atual par3grafo ;nico para V $B: T)rt. $P%. V $B V >B )s contribui/2es sociais e de inter#en/0o no dom,nio econWmico de .ue trata o caput deste artigo: ? N n0o incidir0o sobre as receitas decorrentes de eDporta/0o5 >N 3ste dispositivo define condies para a incid!ncia de contribuies sociais,fi"ando, portanto, uma polic! tribut-ria# 5ada aqui diz respeito a definies b-sicas relacionadas @ estrutura do 3stado, @ nacionalidade, aos direitos civis, @s regras do .ogo pol&tico ou aos direitos sociais# Gendo assim, sua classificao como polic! autom-tica, sequer sendo necess-rio lanar mo dos critrios de generalidade e controvrsia E trata%se de uma polic! pura# Casos mais comple"os foram os das 3Cs 1D, 18 e 19# 3m todas elas, a participao de dispositivos polit! e polic! foi muito equilibrada, apesar de que uma apreciao superficial das mesmas poderia levar%nos a classificar simplesmente a primeira e a terceira como polic! e a segunda como polit!# / primeira criou o 7undo de <esenvolvimento da 3ducao 7undamental 07U5<371, a segunda alterou o regime constitucional dos militares e a terceira correspondeu @ ;eforma /dministrativa# 5o caso do 7U5<37, a diviso polic!*polit! se deveu ao fato de que boa parte dos dispositivos tratava de questes referentes @ diviso de compet!ncias entre Unio, 3stados e :unic&pios na questo da educaoT e como se tratavam de princ&pios organizadores da 7ederao foram classificados como polit!# 5o caso do regime constitucional dos militares, boa parte dos dispositivos alterava condies administrativas referentes ao desempen(o de suas funes e regras previdenci-rias pr'prias E tudo isto foi classificado como polic!# )or fim, no que diz respeito @ ;eforma /dministrativa, a maior parte dos dispositivos 0cerca de II\1 eram claramente policies referentes @s formas de gesto do servio p2blico# :as cerca de DI\ deles concerniam a condies gerais de funcionamento da burocracia p2blica, a regras e direitos b-sicos de funcion-rios p2blicos e outros agentes estatais, de modo que foram classificados como polit!# $ gr-fico 1 d- uma noo geral da predominncia de diferentes dispositivos no interior de cada emenda constitucional# U poss&vel ter idia tambm da diversa dimenso de cada uma das 3Cs aprovadas durante o governo 7ernando Jenrique Cardoso 0a listagem geral das emendas consta do ane"o1, com destaque para as AtLin toLersB do reformismo constitucional brasileiro, as 3Cs 19 e >? E respectivamente as ;eformas /dministrativa e )revidenci-ria E que beiram os cem dispositivos# /lm delas, apenas outras quatro emendas constitucionais ultrapassam os vinte dispositivos, sendo que apenas uma diz respeito a polit!: a regulamentao da edio de medidas provis'rias# /s outras tr!s so todas referentes a policies= financiamento de aes e servios p2blicos de sa2de 03C >91T cobrana de contribuies sociais 03C NN1T e prorrogao da C):7 03C NP1 que, desta feita, foi muito mais detal(ada que nos casos anteriores E por conta de uma srie de regras visando tornar o mercado de capitais isento do recol(imento dessa contribuio e devido ainda @ incluso de regras relativas ao pagamento de precat'rios .udiciais# 5outros termos, a 3C NP tornou%se um grande ApacoteB de pol&ticas p2blicas implementadas mediante emenda constitucional# >D 6r$ico 1) "omposio das 5mendas "onstitucionais segundo a natureza de seus dispositi%os +1,,-#.//.0 ? >? D? C? 8? 1?? 1>? e c I e c C e c P e c 8 e c 9 e c 1 ? e c 1 1 e c 1 > e c 1 N e c 1 D e c 1 I e c 1 C e c 1 P e c 1 8 e c 1 9 e c > ? e c > 1 e c > > e c > N e c > D e c > I e c > C e c > P e c > 8 e c > 9 e c N ? e c N 1 e c N > e c N N e c N D e c N I e c N C e c N P e c N 8 mendas n
d i s p o s i t i 0 o s politH policH Um outro aspecto importante que consideramos foi o efeito constitucionalizante ou desconstitucionalizante dos dispositivos aprovados# 5outros termos, procuramos verificar em que medida os novos dispositivos aprovados tornavam o te"to constitucional mais ou menos #inculador, comparativamente em relao ao te"to original# 3m alguns casos, o novo te"to fazia com que a liberdade do legislador ou mesmo do governante se tornasse ainda menor do que era antesT sempre que isso ocorreu, consideramos que a tend!ncia do dispositivo era constitucionalizante# 5outros casos, os novos dispositivos resultavam menos vinculadores que os originaisT quando isto ocorreu, classificamos o dispositivo como de tend!ncia desconstitucionalizante# Jouve tambm dispositivos neutros, ou se.a, que no alteravam a tend!ncia anterior# Oia de regra, dispositivos aglutinadores tenderiam a ser constitucionalizantes, na medida em que criam novas regras# :as isto nem sempre ocorreu pois, em alguns casos, os novos dispositivos foram introduzidos para fle"ibilizar regras ou torn-%las menos restritivas, tendo assim um efeito desconstitucionalizante# $ car-ter mais vinculador do te"to pode se dar basicamente por duas razes# )rimeiro, em funo de um maior detal(amento dos dispositivos no seu aspecto substantivo, fazendo com que mais dimenses da realidade se.am por eles regulamentadas# Gegundo, em decorr!ncia do estabelecimento de regras procedimentais mais r&gidas do que as anteriores, tornando mais comple"os os processos decis'rios# >I Um e"emplo de constitucionalizao pode ser retirado da 3C >?, que tratou da ;eforma da )revid!ncia## Um dispositivo modificado por essa emenda apresentava E no te"to original da Constituio E a seguinte redao= V P.B Os pro#entos da aposentadoria ser0o re#istos, na mesma propor/0o e na mesma data, sempre .ue se modificar a remunera/0o dos ser#idores em ati#idade, sendo tamb*m estendidos aos inati#os .uais.uer benef,cios ou #antagens posteriormente concedidos aos ser#idores em ati#idade, inclusi#e .uando decorrentes da transforma/0o ou reclassifica/0o do cargo ou fun/0o em .ue se deu a aposentadoria, na forma da lei. )assou a ter a seguinte redao= V &B ( Obser#ado o disposto no art. A-, X?, os pro#entos de aposentadoria e as pens2es ser0o re#istos na mesma propor/0o e na mesma data, sempre .ue se modificar a remunera/0o dos ser#idores em ati#idade, sendo tamb*m estendidos aos aposentados e aos pensionistas .uais.uer benef,cios ou #antagens posteriormente concedidos aos ser#idores em ati#idade, inclusi#e .uando decorrentes da transforma/0o ou reclassifica/0o do cargo ou fun/0o em .ue se deu a aposentadoria ou Bue ser0iu de referDncia para a concesso da penso, na forma da lei. / criao de novos benefici-rios 0destacada em negrito1 implica uma constitucionalizao,#na medida em que torna obrigat'ria a e"tenso aos pensionistas dos benef&cios antes prerrogativa apenas de ser#idores inativos# 3m funo disto, este dispositivo E classificado como polic! tanto na forma original como na modificada E implicou tambm uma maior restrio normativa por parte do te"to constitucional emendado# Um e"emplo de desconstitucionalizao pode ser retirado da 3C 19, que tratou da reforma administrativa# <izia o te"to original= )rt. A-. Y?? N o direito de gre#e ser3 eDercido nos termos e nos limites definidos em lei complementar5 )assou a dizer o te"to emendado= )rt. A-. Y?? N o direito de gre#e ser3 eDercido nos termos e nos limites definidos em lei espec4fica5 Como se pode notar nos destaques em negrito, o te"to original e"igia legislao complementar para regulamentar o direito de greve do servidor p2blico, .- o te"to emendado passou a aceitar que legislao ordin-ria regulamentasse o assunto# Com isto, reduzem%se as dificuldades de tramitao legislativa para a elaborao e*ou modificao da regulamentao do tema e, na medida em que as restries constitucionais so reduzidas, reduz%se tambm o grau de constitucionalizao# / tabela D tr-s os dados referentes a essa classificao# >C 'a(ela 7) 'end8ncia dos dispositi%os das emendas constitucionais do perodo 1,,-#.//.) +em 30 /glutinadores :odificadores $utros 0`1 +otal *onstitucionali1ante 8P,D N>,P >I,? CC,1 Desconstitucionali1ante C,? N?,> N>,1 1I,N !eutra C,C NP,1 D>,9 18,I %otal 1??,? 0n_N?N1 1??,? 0n_1I91 1??,? 0n_>81 1??,? 0n_D9?1 5o que diz respeito @s tend!ncias de constitucionalizao e de desconstitucionalizao inerentes a cada um dos dispositivos que compuseram as ND emendas no per&odo 7JC, foi poss&vel perceber que as reformas constitucionais realizadas entre 199I e >??> ele0aram significati0amente o grau de constitucionali1a7o da realidade pol4tica brasileira, bem ao contr-rio do que se ouviu esses anos todos no debate p2blico# /penas 1I,N\ 0PI1 do total de dispositivos apresentaram sentido desconstitucionalizante, enquanto CC,1\ 0N>D1 vieram para aumentar o grau de constitucionalizao e 18,I\ foram classificados como de tend!ncia neutra, no alterando o grau de constitucionalizao original dos dispositivos a ele associados# Luando analisados separadamente, os dados so ainda mais surpreendentes= dentre os dispositivos modificadores da Carta, apenas N?,>\ deles foram elaborados com a finalidade de desconstitucionalizar princ&pios, N>,P\ apresentaram tend!ncia inversa e NP,1\ foram considerados neutros# <entre os dispositivos aglutinadores, como era de se esperar, 8P,D\ apresentaram tend!ncia constitucionalizante, C,C\ eram neutros e C\ tiveram o efeito pr-tico de desconstitucionalizar princ&pios# >P 'a(ela -) 'ipos de polity nos dispositi%os originais emendados +em 30 Dispositi0os (em E) a# Defini7o de stado e !a7o D,1 b# Direitos indi0iduais ? c# 'egras do :ogo DP,D d# Direitos materiais e fun72es estatais correlatas 1I,I e# a H c >D,8 f# Outros 8,> %otal 1??,? 0n_9P1 <ecompondo os dispositivos originais classificados como polit!, sobre os quais incidiram emendas constitucionais, foi poss&vel perceber que quase a metade deles dizia respeito a regras do :ogo 0DP,D\1 e outros >D,8\ eram uma combinao dessa dimenso da polit! com defini7o de stado e !a7o 0item AeB da tabela I1# $ fato que, se somarmos os itens AaB, AcB e AeB da tabela I, verificaremos que nada menos do que PC,N\ dos dispositivos constitucionais submetidos @ alterao diziam respeito a aspectos organizacionais do pr'prio 3stado, se.am eles substantivos 0estrutura administrativa, federativa ou envolvendo os tr!s poderes1, se.am eles processuais 0relaes entre e intra poderes, diviso de prerrogativas e funes entre os atores institucionais e regras e prazos do processo decis'rio governamental1# Contrariando muito do que se disse sobre o processo de reforma constitucional, apenas 1I,I\ dos dispositivos originais emendados diziam respeito a direitos materiais e nen(um ponto da Carta relativo a direitos indi0iduais de liberdade e participa7o pol4tica foi tocado pelas reformas constitucionais no per&odo 199I%>??># <os 8 dispositivos revogadores 0dentre os D9I que compuseram as emendas promulgadas durante o per&odo analisado1, I deles incidiram sobre a dimenso da polit! e N sobre a dimenso da polic!# !enIum dos 5 dispositi0os re0ogadores de politG atingiu direitos indi0iduais ou materiais originais da *onstitui7o. %odos eles di1iam respeito Fs regras do :ogo. 69
19 <entre as emendas que contin(am dispositivos revogadores, duas concentraram o maior n2mero deles= a 3menda Constitucional n# C, uma das primeiras do per&odo 7JC 01I*8*9I1 revogou o art# 1P1 da Constituio e com ele sete dispositivos que diziam respeito @ definio de empresa brasileira# $utros seis dispositivos foram revogados pela 3C n# >D, com vistas @ e"tino da figura do .uiz classista da Fustia do +rabal(o# >8 'a(ela 9) 'ipos de polity nos dispositi%os aglutinadores +em 30
Dispositi0os (em E) a# Defini7o de stado e !a7o 1D,8 b# Direitos indi0iduais ? c# 'egras do :ogo I9,N d# Direitos materiais e fun72es estatais correlatas N,P e# a H c 1D,8 f# Outros P,D %otal 1??,? 0n_ID1 Geguindo a mesma tend!ncia dos modificadores, os dispositivos aglutinadores de polit! destacaram%se pela presena mais acentuada de regras do :ogo 0I9,N\1, conforme mostra a tabela C# Cerca de 1D,8\ dos que foram incorporados @ Constituio diziam respeito @ defini7o de stado e !a7o# <ispositivos que carregavam esses dois sentidos simultaneamente 0AaB ] AcB1 perfizeram 1D,8\ do total# Gomados ento os itens AaB, AcB e AeB da tabela C, o resultado surpreende= quase 9?\ do que foi acrescentado @ Constituio em termos de polit! se refere a aspectos organizacionais e processuais do 3stado e das instituies p2blicas# /penas >,?\ de direitos materiais foi acrescentado @ polit! constitucional e nen(um direito individual novo surgiu por essa via de reforma da Carta# Um e"emplo de dispositivo aglutinador que diz respeito a polit!*definio de 3stado e 5ao o seguinte, retirado da 3C 19= V <B Jei da :ni0o, dos Estados, do Distrito Federal e dos Ounic,pios poder3 estabelecer a rela/0o entre a maior e a menor remunera/0o dos ser#idores p;blicos, obedecido, em .ual.uer caso, o disposto no art. A-, X?.
+rata%se de polit! porque, de forma genrica e incontroversa, apenas estipula a possibilidade de que se.a estabelecida uma relao entre maiores e menores sal-rios na administrao p2blica dos tr!s n&veis de governo# <efine portanto um princ&pio geral para o funcionamento do governo, sem contudo determinar e"atamente o que poder- ou no ser feito# $ detal(amento dei"ado ao alvitre dos governantes do dia, que t!m sua liberdade governativa ampliada, na medida em que o dispositivo dei"a claro que no (- impedimentos constitucionais para que a normatividade legal estipule tal relao de vencimentos# F- um e"emplo de dispositivo concernente a polit! como regra do .ogo o seguinte, retirado da 3C P= >9 )rt.>B Fica inclu,do o seguinte art. >P' no I,tulo ?X ( TDas Disposi/2es Constitucionais @eraisT: T)rt.>P'. S #edada a ado/0o de medida pro#is4ria na regulamenta/0o de artigo da Constitui/0o cu7a reda/0o tenha sido alterada por meio de emenda promulgada a partir de $%%<.T 5a medida em que este dispositivo define uma condio importante para a relao e independ!ncia entre poderes E a vedao de uso de medida provis'ria sobre matrias constitucionais emendadas % ele define uma regra b-sica do funcionamento da democracia# U, ao mesmo tempo, genrico e incontroverso# Gintetizando os resultados das tabelas I e C, parece evidente que os dispositivos que modificaram a polit! original ou acrescentaram novos elementos a essa dimenso incidiram ma.oritariamente sobre a organizao estatal e as regras processuais de funcionamento de suas instituies, confirmando que de fato tivemos uma significativa reforma do 3stado no ,rasil dos anos 9?# $s mesmos dados, entretanto, nos permitem afastar definitivamente a idia de que direitos individuais ou materiais ten(am sido reduzidos nesse processo# U verdade que no (ouve acrscimo significativo de direitos no n&vel da polit! 0apenas N,P\ segundo a tabela C1 e 1I,I\ dos dispositivos modificadores incidiram sobre direitos materiais originais 0em 1I casos1# +odavia, no que diz respeito @ tend!ncia dessas modificaes nos direitos materiais, (ouve empate quase matem-tico= tr!s foram constitucionalizantes 0uma sobre trabal(o de menores de 1C anos E condio de aprendiz E e duas relativas @ seguridade social e reforma da previd!ncia1 todas elas introduzidas pela reforma da previd!ncia 03C >?1T quatro foram desconstitucionalizantes 0uma sobre universalizao do ensino mdio gratuito E 3C 1D E e tr!s que reca&ram sobre os servidores p2blicos, desconstitucionalizando as questes de remunerao E 3C 18 %, direito de greve e critrios diferenciados para concursos de admisso na carreira E estas duas 2ltimas introduzidas pela reforma administrativa, 3C 191 e oito foram neutras# 'a(ela :) "lassi$icao de policy entre dispositi%os de emendas +em 30 Dispositi0os (em E) 1# 3olicG pura DI,> ># 3olicG por especificidade ND,? N# 3olicG por contro0<rsia 11,D D# 8 H 9 9,N %otal 1??,? 0n_NN>1 7inalizando a contabilidade das emendas constitucionais do per&odo 7JC, pode%se verificar pela tabela P que, dentre os NN> dispositivos classificados como polic!, quase a metade 0DI,>\1 apresentou conte2do indisfar-vel de pol&tica p2blica, enquanto ND\ deles foram assim classificados por serem e"cessivamente espec&ficos 0no resistiram ao critrio de generalidade, apresentado na terceira seo deste cap&tulo1 e 11,D\ por apresentarem conte2do que bem poderia ser ob.eto de N? disputa pol&tica convencional 0ca&ram no critrio de controvrsia, apresentado na terceira seo deste cap&tulo1, compondo uma t&pica agenda de pol&ticas governamentais# <o total, 9,N\ eram espec&ficos e controversos ao mesmo tempo# 3m suma, mesmo que apro"imadamente metade dos dispositivos polic! ten(a sido classificada por meio do recurso aos dois critrios operacionais de especificidade e controvrsia, outros DI,>\ eram puramente policies >M , que teriam recebido outro tratamento legislativo no fosse boa parte de nossa Constituio um programa de governo# ;erspecti%as da agenda poltica e constitucional 5o devemos nos espantar se, dentro de alguns anos, a Constituio brasileira contar em suas <isposies +ransit'rias com in2meros dispositivos ali inseridos por conta de necessidades governamentais de con.untura# U o caso de nos questionarmos se isto no se deve ao fato de que a Constituio impede que diversos aspectos t&picos da polic! se.am ob.eto de processo legislativo ordin-rio, transformando automaticamente qualquer deciso normativa nesse n&vel em ataque e violao ao te"to constitucional# )or outro lado, nada leva a crer que as con.unturas que obrigaram a gesto Cardoso a modificar freneticamente a Carta desapaream no futuro mesmo que distante# /lm disso, poss&vel prever que novos problemas e novos governos, se.am eles quais forem, sigam a orientao que seguirem, permanecero amarrados a essa dinmica pol&tica constitucional, graas ao formato da Carta E sua imensa abrang!ncia e seu detal(amento E e @s e"ig!ncias que ela impe ao processo governamental# Um bom indicativo disto o fato de que, no momento em que conclu&mos este cap&tulo, a agenda constitucional apresenta um total de 1C )ropostas de 3menda Constitucional 0)3Cs1 de autoria do 3"ecutivo 7ederal, em tramitao no Congresso 5acional, conforme mostra o quadro N# >? 3ssas policies puras puderam ser mais facilmente classificadas como tais pelo fato de que no se enquadravam em nen(uma das quatro categorias de polit! supramencionadas e, portanto, no AperderamB a condio de polit! por serem controversas ou espec&ficas, mas por estarem completamente fora de seu mbito# N1 Quadro 4 ;ropostas de 5menda "onstitucional encaminhadas pelo 51ecuti%o $no 3* %eor 199I 1PD*9I :odifica disposies do +&tulo a<a $rganizao dos )oderesa# /lterando o funcionamento e condies de regulamentao legal da administrao p2blica federal# 1PI*9I /ltera o Cap&tulo do Gistema +ribut-rio 5acional# 199C N8C*9C /tribui compet!ncia @ Fustia 7ederal para .ulgar os crimes praticados contra os <ireitos Jumanos# NC9*9C Knstitui o servio civil obrigat'rio# NP?*9C :odifica o artigo >?P da Constituio 7ederal#0/utonomia Universit-ria1 D1N*9C /ltera dispositivos da Constituio, pertinentes ao trabal(o do menor# 199P I1D*9P /ltera os arts# >1, >>, N?, N> e 1DD da Constituio, e d- outras provid!ncias#0Gistema de Gegurana )2blica1 1998 C18*98 /cresce inciso ao art# >? da Constituio# 0)atrim4nio Rentico1 1999 1NC*99 <ispe sobre a contribuio para manuteno de regime de previd!ncia dos servidores p2blicos, dos militares da Unio e dos militares dos 3stados, do <istrito 7ederal e dos +errit'rios# 1NP*99 3stabelece limite para remunerao, subs&dio, provento ou penso, aplic-vel aos tr!s )oderes e ao :inistrio )2blico# 189*99 /ltera o art# >DN da Constituio 7ederal# <etermina condies de confisco de terras utilizadas para cultivo e tr-fico de entorpecentes il&citos# >??? >N>*>??? Knclui o b 8Q ao art# C? do /to das <isposies Constitucionais +ransit'rias# ;egulamenta a utilizao de recursos de fundos destinados ao ensino mdio# >PP*>??? /ltera os arts# 1D9 e 1PP da Constituio 7ederal# <efine condies para a tributao de atividades referentes ao )etr'leo >??1 N8>*>??1 /crescenta o b IQ ao art# 1?N e o art# 8D ao /to das <isposies Constitucionais +ransit'rias#0)roposio desmembrada nas )3Cs D?C*D?P de >??11# 3re:udicada# N8N*>??1 /ltera o Gistema +ribut-rio 5acional e d- outras provid!ncias# D?C*>??1 /crescenta b IQ ao art# 1?N da Constituio 7ederal# Cria o incidente de constitucionalidade, permitindo ao G+7 suspender processos em curso em tribunais inferiores# 7onte= )resid!ncia da ;ep2blica# <as 1C )3Cs encamin(adas pelo 3"ecutivo e ainda no apreciadas at o momento da redao deste te"to, dif&cil dizer que qualquer uma delas diga respeito propriamente a polit!# :esmo aquelas que tratam de questes relacionadas ao funcionamento dos )oderes 0no caso, do Fudici-rio1 dizem mais respeito a trmites espec&ficos do que @ fi"ao de princ&pios ou normas b-sicas# Um dado interessante, merecedor de an-lise mais aprofundada no futuro, o fato de que ao longo dos oito anos do governo 7JC, foram aprovadas ND 3mendas Constitucionais, contra apenas N1 8eis Complementares# 3stas N> e"igem um quorum menor para sua aprovao e um trmite legislativo mais simplificado 0a maioria absoluta em ambas as Casas, em duas votaes1, sendo portanto E em tese E de mais f-cil implementao# 3ntretanto, os dados parecem indicar que o camin(o das reformas constitucionais mostrou%se, para as agendas governamental e congressual em voga, mais importante# <urante sua gesto, 7ernando Jenrique Cardoso viu%se obrigado a construir uma ampla coalizo de governo, que l(e permitisse aprovar no Congresso a sua agenda constituinte 0Couto, 199PT 1998a1# 3ssa coalizo c(egou a congregar mais de PI\ dos parlamentares e cinco partidos E )G<,, )78, ):<,, )), e )+, 07igueiredo 9 8imongi, 19991# Ksto permitiu ao 3"ecutivo relativo sucesso em sua empreitada, como indica o grande n2mero de emendas aprovadas, dentre elas a que garantiu ao presidente 0e a seus sucessores, claro1 o direito @ reeleio# Cabe questionar se plaus&vel supor que outros governantes desfrutaro das mesmas possibilidades que permitiram a Cardoso montar esta ampla coalizo# Caso no contem com tais trunfos, tero eles condies de implementar as pol&ticas que prometeram a seus eleitores, ou mesmo aquelas que se fizerem necess-rias em decorr!ncia das oscilaes da con.unturaM +emos poucas razes para acreditar que o desafio dos futuros governantes se.a menor do que o enfrentado pelo atual# / despeito da distinta feio ideol'gica do sucessor de 7ernando Jenrique Cardoso, sua agenda de governo estar- condicionada pela Constituio e dependente de ampla coalizo pol&tica para ser implementada# 5o ser- surpreendente se, ao final do governo 8ula, a Constituio estiver ainda maior do que est- (o.e# +odavia, a maior fragmentao congressual que resultou das eleies de >??> talvez dificulte esta tarefa ao novo presidente# 5en(um dos partidos alcanou sequer 1*I das cadeiras na Cmara dos <eputados# Gomados, os 9 partidos que deram apoio a 8ula no segundo turno das eleies 0)+, )8, )C do ,, ):5, ))G, )G,, )<+, )+, e )O1, mais o ):<,, contam com >9N deputados, somando IP,1\ dos votosT menos, portanto, do que o m&nimo necess-rio para se aprovar uma emenda constitucional# Caso o ):<, no participe da coalizo de centro esquerda que reuniria os 9 partidos, o governo iniciaria com uma base de apenas D>,P\# Considerando%se, porm, que por se tratar de uma apenas pro#3#el coalizo de 1? partidos, o risco de defeces alto, ainda mais -rdua se torna a tarefa# Ksto dei"a claro que o emendamento constitucional durante o governo 8ula dever- requerer a construo de coalizes que transcendam a base de apoio governamental# 5o momento em que conclu&mos este te"to, parece pouco prov-vel que o governo petista acabe por incorporar @s suas bases, alm do )8 e do )+,, outras agremiaes mais a direita, como o )), 09,C\ das cadeiras1 ou o )78 01C,D\1# U bem verdade que os dois Aparceiros conservadoresB do presidente petista podero ser 2teis na atrao de adeses de parlamentares do campo conservador E mas dif&cil avaliar em que grau isto ocorrer-# Caso consideremos o Genado 7ederal, curiosamente, a tarefa do presidente eleito parece um pouco mais f-cil# Gomados os partidos que apoiaram 8ula no primeiro e segundo turnos ao ):<,, perfaz%se um total de D9 senadores, ou C?,I\ das cadeiras# Gem o apoio peemedebista, contudo, o apoio cair- para apenas NI,8\# 3ste cen-rio, somado @quele que apontamos acima para a Cmara, d- NN uma boa medida da importncia que, diante da necessidade de novas mudanas constitucionais 0e mesmo para a constituio de uma base ma.orit-ria de apoio1 ter- o ):<, para o novo governo >1 # <e qualquer forma, trata%se de con.ecturas# 3, alm disso, algumas das mudanas constitucionais que se apresentam ao novo governo como necess-rias 0ou prov-veis1 E tomando em conta declaraes de lideranas pr'"imas ao presidente eleito E so talvez aquelas que mais necessitem da costura de amplos acordos, que em muito ultrapassam a formao de bases de sustentao parlamentar de um ou outro presidente# ;eferimo%nos aqui @s reformas tribut-ria e 0novamente1 previdenci-ria# Go de tal modo controversas e atingem de tal maneira fortes interesses 0de entes da 7ederao, de grupos sociais relevantes1 que e"igiro muita (abilidade pol&tica e muita negociao para que possam ser levadas adiante# 5outras palavras, talvez a agenda constitucional de 8ula se.a ainda mais -rdua do que aquela que teve pela frente 7ernando Jenrique# >1 $ ):<, contaria inicialmente com 19 senadores, logo ap's as eleies# $bteve, contudo, a adeso do senador Foo ,atista da :ota 0at ento sem partido1, suplente do governador eleito do 3sp&rito Ganto, )aulo Jartung 0)G,1# ND 'a(ela <) "omposio do "ongresso Nacional ap!s as eleies de .//. .. *JM$'$ "!$DO 3artido *adeiras E 3artido *adeira s E 3% 91 1P,P\ 3MD. >? >D,P\ 3,- 8D 1C,D\ 3,- 19 >N,I\ 3MD. PD 1D,D\ 3% 1D 1P,N\ 3"D. P1 1N,8\ 3"D. 11 1N,C\ 33. D9 9,C\ 3D% I C,>\ 3- >C I,1\ 3". N N,P\ 3%. >C I,1\ 3- N N,P\ 3". >> D,N\ 3%. N N,P\ 3D% >1 D,1\ 33" 1 1,>\ 33" 1I >,9\ 3"D 1 1,>\ 3* do . 1> >,N\ 33. 1 1,>\ 3'O!$ C 1,D\ %O%$- 81 1??,?\ 3/ I 1,?\ 3"D D ?,8\ 3"% N ?,C\ 3M! 1 ?,>\ 3"* 1 ?,>\ 3"- 1 ?,>\ 3"D* 1 ?,>\ %O%$- I1N 1??,?\ 7ontes= Cmara dos <eputados E /g!ncia Cmara 0?9*1?*>??>1T Genado 7ederal E /g!ncia Genado 0?P*1?*>??>1T Knformaes da Kmprensa em Reral# >> Considerando%se tambm algumas mudanas de partidos noticiadas pela imprensa e ocorridas ap's as eleies e antes da posse dos novos congressistas# NI =i(liogra$ia /C^3;:/5, ,# 5eo%federalismM# Kn 38G+3;, F# 9 G8/RG+/<, ;# 0eds#1# Constitutionalism and democrac!# Cambridge= Cambridge UniversitH )ress, 1988# /;/5+3G, ;ogrio ,astos 9 ^3;CJ3, 7-bio F# Fudici-rio e democracia no ,rasil# Co#os Estudos, <P, Go )aulo= C3,;/), Ful(o, 1999# /;/5+3G, ;ogrio ,astos, Uudici3rio e pol,tica no Frasil# Go )aulo, Gumar, 3duc, 7apesp, 199P# ,3;8K5, Ksaia(# +uatro ensaios sobre a liberdade. ,ras&lia, Un,, 1981# ,$,,K$, 5orberto# A3stado, poder e governoB# Kn ,$,,K$, 5orberto# Estado, go#erno, sociedade: para uma teoria geral da pol,tica. >c edio# ;io de Faneiro= )az e +erra, 1988# 0pp# IN%1NN1 ,UCJ/5/5, F# :# 9 +U88$C^, R# Ihe calculus of consent: logical foundations of constitutional democrac!# Kndianapolis, 8ibertH 7und, 1999 V19C>W# C$U+$, C# R#, Rovernabilidade e reforma do 3stado# O Estado de 0o 1aulo, >8 de novembro de 199C# ddddddd# / /genda constituinte e a dif&cil governabilidade# Jua Co#a: re#ista de cultura e pol,tica, ne N9# Go )aulo, C3<3C, 199P# ddddddd# / 8onga Constituinte= reforma do 3stado e fluidez institucional no ,rasil# Dados: re#ista de ci8ncias sociais, Ool# D1, ne 1, 1998a# ddddddd# $s mecanismos do a.uste= instituies e agendas na pol&tica econ4mica, te"to apresentado ao Rrupo de +em-tico Estado e 1ol,ticas 1;blicas, dentro do K 3ncontro da /ssociao ,rasileira de Ci!ncia )ol&tica 0/,C)1# ;io de Faneiro, 18 de dezembro, 1998b# ddddddd# Os Oecanismos da go#ernabilidade: sistema de go#erno e democracia no Frasil# +ese de <outoramento defendida .unto ao <epartamento de Ci!ncia )ol&tica da 778CJ*UG), >???# ddddddd# $ avesso do avesso= con.untura e estrutura na recente agenda pol&tica brasileira# Ee#ista 0o 1aulo em 1erspecti#a# Go )aulo= G3/<3, v#1I, n#D, p#N> E DD, >??1# </J8, ;# /# 1oliar.uia: participa/0o e oposi/0o# Go )aulo, 3dusp, 199P# 7K$CC/, <emian 9 R;/U, 3ros 0orgs#1# Debate sobre a Constitui/0o de $%&&. Go )aulo= )az e +erra, >??1# J/:K8+$5, /le"anderT :/<KG$5, Fames 9 F/f, Fo(n# O Federalista. ,ras&lia= Un,, 198D# J/;<K5, ;ussell# Jiberalism, Constitutionalism, and Democrac!. $"ford= $"ford UniversitH )ress, 1999# 8KF)J/;+, /# )s Democracias contemporGneas. 8isboa, Rradiva, 1989# :/;GJ/88, +# J# ACidadania e classe socialB# Kn :/;GJ/88, +# J#, Cidadania, classe social e status. ;io de Faneiro= [a(ar, 19CP# :38$, :arcus /## Eeformas Constitucionais no Frasil. ?nstitui/2es pol,ticas e processo decis4rio. ;io de Faneiro= ;evanT ,ras&lia= :inistrio da Cultura, >??>## G/;+$;K, R# ) Ieoria da democracia re#isitada, > vols# Go )aulo= Ytica, 199D# GCJ:K++, Carl# Ieor,a de la Constituci4n. :adrid= /lianza, 198># +G3,38KG, R# A)rocesso decis'rio em sistemas pol&ticos= #eto pla!ers no presidencialismo, parlamentarismo, multicameralismo e pluripartidarismoB# Ee#ista Frasileira de Ci8ncias ociais, vol# 1>, ne ND, 199P# NC Anexo Emendas Constitucionais Aprovadas menda nKL %ema $pro0adaA 3romulgada emL 1 E Constitucional <ispe sobre a remunerao dos <eputados 3staduais e dos Oereadores N1 de maro de 199> > E Constitucional <ispe sobre o plebiscito previsto no art# >Q do /to das Disposi72es %ransitMrias 0sistema de governo1# >I de agosto de 199> N E Constitucional <efine origem de recursos para aposentadorias e penses de servidores p2blicosT cria o instituto da ao declarat'ria de constitucionalidade de lei ou ato normativo federal, define papel vinculante para decises do G+7T regulamenta aspectos sistema tribut-rio, definindo entre outras coisas que subs&dios devem ser autorizados por leiT cria imposto sobre movimentao ou transmisso de valores e de crditos e direitos de natureza financeira 0K):71# 1P de maro de 199N D E Constitucional <efine prazo m&nimo para aprovao de lei eleitoral# 1D de setembro de 199N 1 E ;eviso Criao do 7undo Gocial de 3merg!ncia 07G31# Disposi72es %ransitMrias. 1e de maro de 199D > E ;eviso Convocao de :inistros, tornando crime de responsabilidade o no%comparecimento# P de .un(o de 199D N E ;eviso <efinio de naturalidade# P de .un(o de 199D D E ;eviso Critrios de elegibilidade para candidatos nas eleies# P de .un(o de 199D I E ;eviso ;eduo do mandato presidencial de I para D anos# P de .un(o de 199D C E ;eviso Condies da possibilidade perda do mandato de parlamentar submetido a inqurito# P de .un(o de 199D I E Constitucional V7JCW )ermite concesso dos servios estaduais de distribuio de g-s canalizado# 1I de agosto de 199I C E Constitucional V7JCW 3limina distino entre empresas nacionais e estrangeirasT permite e"plorao do subsolo por quaisquer empresas sediadas no pa&sT pro&be a regulamentao por :) de emendas constitucionais aprovadas ap's 199I, que ten(am modificado a redao de artigos 02ltimo artigo da Constituio E <isposies Rerais1# 1I de agosto de 199I P E Constitucional V7JCW )ermite a navegao de cabotagem por embarcaes estrangeiras# 1I de agosto de 199I 8 E Constitucional V7JCW )ermite a concesso a empresas privadas dos servios de telecomunicaes# 1I de agosto de 199I 9 E Constitucional V7JCW 7im do monop'lio estatal do petr'leo# 9 de novembro de 199I NP menda nKL %ema $pro0adaA 3romulgada emL 1? E Constitucional V7JCW )rorrogao do 7undo Gocial de 3merg!ncia e sua transformao em 7undo de 3stabilizao 7iscal V737W# Disposi72es %ransitMrias# D de maro de 199C 11% Constitucional V7JCW )ermite a admisso de professores, tcnicos e cientistas estrangeiros pelas universidades brasileiras e concede autonomia @s instituies de pesquisa cient&fica e tecnol'gica# N? de abril de 199C 1> E Constitucional V7JCW $utorga compet!ncia @ Unio, para instituir contribuio provis'ria sobre movimentao ou transmisso de valores e de crditos e direitos de natureza financeira 0C):71# Disposi72es transitMrias. 1C de agosto de 199C 1N E Constitucional V7JCW ;esseguros dei"am de ser monop'lio estatal, passa a ser tarefa do 3stado a regulao do setor# >1 de agosto de 199C 1D E Constitucional V7JCW Criao do 7undo de <esenvolvimento da 3ducao 7undamental 07U5<371, redistri% buindo recursos (orizontalmente entre entes de governo# Disposi72es %ransitMrias. 1> de setembro 199C 1I E Constitucional V7JCW ;egulamenta as condies para a criao de novos munic&pios 03menda Fobim1# 1> de setembro de 199C 1C E Constitucional V7JCW )ermite uma reeleio consecutiva para os c(efes do 3"ecutivo nos tr!s n&veis de governo# D de .un(o de 199P 1P E Constitucional V7JCW )rorrogao e modificaes do 737# Disposi72es %ransitMrias# >> de novembro de 199P 18 E Constitucional V7JCW <ispe sobre o regime constitucional dos militares# I de fevereiro de 1998 19 E Constitucional V7JCW :odifica o regime e dispe sobre princ&pios e normas da /dministrao )2blica, servidores e agentes pol&ticos, controle de despesas e finanas p2blicas e custeio de atividades a cargo do <istrito 7ederal, e d- outras provid!ncias 0;eforma /dministrativa1# D de .un(o de 1998 >? E Constitucional V7JCW :odifica o sistema de previd!ncia social, estabelece normas de transio e d- outras provid!ncias 0;eforma da )revid!ncia1 1I de dezembro de 1998 >1 E Constitucional V7JCW )rorroga, alterando a al"a, a contribuio provis'ria sobre movimentao ou transmisso de valores e de crditos e de direitos de natureza financeira 0)rorrogao da C):71# Disposi72es %ransitMrias# 18 de maro de 1999 >> E Constitucional V7JCW :odificaes no mbito da .ustia federal, referentes @ criao de .uizados especiais e do (abeas corpus no mbito do G+7 e do G+F# 18 de maro de 1999 >N E Constitucional V7JCW /ltera os artigos 1>, I>, 8D, 91, 1?> e 1?I 0Criao do :inistrio da <efesa1 ?> de setembro de 1999 N8 menda nKL %ema $pro0adaA 3romulgada emL >D E Constitucional V7JCW /ltera dispositivos pertinentes @ representao classista na Fustia do +rabal(o ?9 de dezembro de 1999 >I E Constitucional V7JCW /ltera limites de despesas com o )oder 8egislativo :unicipal# 1D de fevereiro de >??? >C E Constitucional V7JCW <efinio de <ireitos Gociais 0/rt# CQ1# 1D de fevereiro de >??? >P E Constitucional V7JCW /rt# PC das <isposies +ransit'rias, instituindo a <esvinculao de /rrecadao de Kmpostos e Contribuies Gociais da Unio# >1 de maro de >??? >8 E Constitucional V7JCW Eedefini/0o de prazos prescricionais para a/2es trabalhistas e re#oga/0o do art. >AA, referente ao mesmo assunto. >I de maio de >??? >9 E Constitucional V7JCW )ltera os artigos AP, A<, $<', $'M, $'- e $%& e acrescenta artigo Hs Disposi72es %ransitMrias, para assegurar os recursos m,nimos para o financiamento das a/2es e ser#i/os p;blicos de sa;de. 1N de setembro de >??? N? E Constitucional V7JCW )ltera a reda/0o do artigo $MM e acrescenta o artigo -& Hs Disposi72es %ransitMrias, referente ao pagamento de precat4rios 7udici3rios. 1N de setembro de >??? N1 E Constitucional V7JCW )ltera Disposi72es %ransitMrias, introduzindo artigos .ue criam o Fundo de Combate e Erradica/0o da 1obreza. 1D de dezembro de >??? N> E Constitucional V7JCW /ltera dispositivos referentes ao processo legislativo e @ edio de :edidas )rovis'rias# 11 de setembro de >??1 NN E Constitucional V7JCW )ltera os artigos $P%, $<< e $--, definindo condi/2es para a cobran/a de contribui/2es sociais. 11 de dezembro de >??1 ND E Constitucional V7JCW Define condi/2es empregat,cias para o ser#idor p;blico da 3rea de sa;de# 1N de dezembro de >??1 NI E Constitucional V7JCW <efine condies da imunidade parlamentar# >? de dezembro de >??1 NC E Constitucional V7JCW D3 no#a reda/0o ao art. >>> da Constitui/0o Federal, para permitir a participa/0o de pessoas 7ur,dicas no capital social de empresas 7ornal,sticas e de radiodifus0o sonora e de sons e imagens, nas condi/2es .ue especifica. >8 de maio de >??> NP E Constitucional V7JCW )ltera os arts. $MM e $<' da Constitui/0o Federal e acrescenta os arts. &P, &<, &', &- e && ao )to das Disposi/2es Constitucionais Iransit4rias 6prorroga/0o da C1OF9 1> de .un(o de >??> N8 E Constitucional V7JCW )crescenta o art. &% ao ato das Disposi/2es Constitucionais Iransit4rias, incorporando os 1oliciais Oilitares do eDtinto Ierrit4rio Federal de EondWnia aos +uadros da :ni0o 1> de .un(o de >??> N9
Direitos Fundamentais, Ativismo Judicial e Hermenêutica Jurídica: reflexões acerca das limitações aos direitos fundamentais operadas por força de decisões judiciais