P PP PROBLEMTICA P PP PBLICA

C CC COLOMBIANA

PROGRAMA ADMINISTRACIN PBLICA
TERRITORIAL





JESUS MARIA MOLINA GIRALDO

Docente Planta ESAP










ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIN PBLICA
2






ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIN PBLICA






Director
HONORIO MIGUEL HENRIQUEZ PINEDO




Subdirector acadmico
CARLOS ROBERTO CUBIDES OLARTE




Decano Facultad de Pregrado
JAIME ANTONIO QUICENO GUERRERO




Coordinador Nacional de A.P.T
JOSE PLACIDO SILVA RUIZ




ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIN PBLICA
JESUS MARIA MOLINA GIRALDO
Bogot D.C., Enero de 2008





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CONTENIDO

DE LOS NCLEOS TEMTICOS Y PROBLEMTICOS

1 PODER DE ESTADO Y PODER PBLICO EN COLOMBIA

1.1 Introduccin

1.2 Justificacin

1.3 Elementos Conceptuales

1.4 Poder Estatal y Poder privado en Colombia

1.5 Poder de Estado y Poder Pblico en Colombia

1.6 Reflexiones Generales

1.7 Evaluacin

2 ESFERA PBLICA POLTICA EN COLOMBIA: LA RELACIN
ENTRE EL ESTADO Y LA SOCIEDAD

2.1 Introduccin

2.2 Justificacin

2.3 Elementos Conceptuales

2.4 Mediaciones entre Estado y Sociedad

2.5 La apertura del Estado a la Sociedad en Colombia

2.6 Limites a la apertura poltica del Estado

2.7 Institucionalidad de la esfera pblica poltica en Colombia

2.8 Actores y acciones en la esfera pblica poltica

2.9 Reflexiones Finales

2.10 Evaluacin

3 ESFERA PBLICA COMUNICATIVA Y OPININ PBLICA EN
COLOMBIA

3.1 Introduccin

3.2 Justificacin

3.3 Elementos Conceptuales

3.4 Constituyente de 1991 y comunicacin pblica

3.5 Garantas institucionales respecto de los derechos de la esfera pblica
comunicativa

3.6 Pluralismo en la esfera pblica comunicativa en Colombia

4
3.7 Actores sociales, polticos e institucionales y opinin pblica en
Colombia

3.8 Reflexiones Finales

3.9 Evaluacin

4 LO PBLICO ESTATAL Y LO PBLICO NO ESTATAL. UNA
MIRADA PARA INICIAR EL ANALISIS DEL CASO COLOMBIANO

4.1 Introduccin
4.2 Justificacin
4.3 Administracin pblica o estatal?
4.4 Funciones pblicas estatales y sociales
4.5 Lo pblico no estatal entendido desde las asociaciones pblico-
privadas

4.6 Lo pblico no estatal desde los medios de comunicacin
4.7 Evaluacin
Bibliografa
















5


DE LOS NUCLEOS TEMTICOS Y PROBLEMTICOS

El plan de estudios del Programa de Administracin Pblica Territorial,
modalidad a distancia, se encuentra estructurado en siete ncleos temticos.
stos, a su vez, se constituyen en los contenidos nucleares del plan de
formacin que, en la exposicin didctica del conocimiento, se acompaan de
contenidos complementarios especficos.
Cada uno de los siete ncleos temticos que componen el programa tiene una
valoracin relativa en nmero de crditos y, en consecuencia, vara tambin en
el nmero de asignaturas que lo conjugan. El primer momento en cualquier
proceso de formacin ha de establecer las particularidades del programa, de
ah que sea necesario dar a conocer los ncleos temticos con su respectiva
valoracin en nmero de crditos: Problemtica pblica, once (11) crditos;
Problemtica del estado y del poder, 23 crditos; Organizaciones pblicas, 24
crditos; Espaciotiempo y territorio, 22 crditos; Gestin del desarrollo, 16
crditos; Economa de lo pblico, 18 crditos; y Formacin general, 21 crditos.
De igual manera, se debe reconocer que el plan de estudios se cimienta en el
principio de la problematizacin. En otras palabras, la formacin en
Administracin Pblica Territorial parte del hecho de que la disciplina se
encuentra en constante cambio terico y prctico; lo cual genera, a su vez,
problemas multifacticos que implican la formacin de profesionales con
capacidad de comprender, explicar y resolver los distintos textos y contextos
que conforman la administracin pblica.
Problemtica
Pblica
Problemtica
del Estado y
del Poder
ADMINISTRACIN ADMINISTRACIN ADMINISTRACIN ADMINISTRACIN
PBLICA PBLICA PBLICA PBLICA
TERRITORIAL TERRITORIAL TERRITORIAL TERRITORIAL

Espacio
Tiempo y
Territorio
Gestin del
Desarrollo
Economa de
lo Pblico
Organizaciones
Pblicas
Formacin
General
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NCLEO: PROBLEMTICA PBLICA

En la formacin de un Administrador Pblico es fundamental estudiar que es lo
que se denomina pblico. Esta palabra tan cotidiana, posee un campo de
estudio amplio que ha evidenciado sus mltiples problemticas. Por ello, este
ncleo tiene por objetivo conocer la naturaleza de lo pblico y su
transformacin en los diferentes contextos espacio/temporales, en las
diferentes posturas epistemolgicas y lgicas bajo los cuales se ha abordado
dicho conocimiento, a travs de los distintos problemas contemporneos que
se estructuran alrededor de lo pblico y determinar sus manifestaciones y
transformaciones en contextos espacio/temporales especficos.
1


En la actualidad se hace necesario comprender los problemas de lo pblico, en
los distintos escenarios que ofrecen la poltica, la economa, la organizacin
social y la cultura a nivel local, nacional e internacional. Lo pblico y sus
debates son temas de primer orden en las acciones humanas contemporneas.
Por una parte los avances en las ciencias y la tecnologa, los medios de
comunicacin y las TICS y las organizaciones transnacionales. Y por otra, la
expedicin de nuevas constituciones en las ltimas dcadas, los nuevos
ordenamientos polticos y sociales, los problemas de etnias, gnero,
generacin, medio ambiente, subjetividad, globalizacin, autonoma y tica, son
algunos de los ejemplos de la pertinencia del estudio de este tema.

En este sentido el desarrollo del ncleo Problemtica Pblica, segn Ramiro
Vlez 2005 se orienta, desde su mirada histrica, en tres dimensiones bsicas:
Las condiciones que han definido lo pblico como un fenmeno socio-cultural y
poltico; las reflexiones que en torno a l se han generado (enfoques, doctrinas,
teoras) y las situaciones especficas que configuran la problemtica pblica
colombiana.

Para desarrollar estos contenidos se han organizado cinco (5) asignaturas
recopiladas en sus respectivos mdulos. A continuacin se presenta cada una
de ellas.




1
Tomado del Documento de Condiciones Iniciales, Factor No 4 Estructura Curricular. Escuela Superior de
Administracin Pblica. Programa a Distancia. 2004.
ASIGNATURAS DEL NCLEO PROBLEMTICA PBLICA CRDITOS SEMESTRE
1. Escuelas Filosficas y Cambios Paradigmticos I 2 1
2. Escuelas Filosficas y Cambios Paradigmticos II 2 2
3. Introduccin a La Problemtica Pblica 2 3
4. Pensamiento Administrativo Pblico 2 4
5. Problemtica Pblica Colombiana 2 7
7




EL TRABAJO DEL TUTOR
El tutor tendr libertad de ctedra en cuanto a su posicin terica o ideolgica
frente a los contenidos del mdulo, pero el desarrollo de los contenidos de los
mdulos son de obligatorio cumplimiento por parte de l. Los Tutores podrn
complementar los mdulos con lecturas adicionales, pero lo obligatorio para el
estudiante frente a la evaluacin del aprendizaje son los contenidos de los
mdulos; es decir, la evaluacin del aprendizaje deber contemplar nicamente
los contenidos de los mdulos. As mismo, la evaluacin del Tutor deber
disearse para dar cuenta del cubrimiento de los contenidos del mdulo.
El Tutor debe disear, planear y programar con suficiente anticipacin las
actividades de aprendizaje y los contenidos a desarrollar en cada sesin de
tutora (incluyendo la primera). Tambin debe disear las estrategias de
evaluacin del trabajo del estudiante que le permita hacer seguimiento del
proceso de autoaprendizaje del estudiante. Por cada crdito, 16 horas son de
tutora presencial o de encuentro presencial y 32 horas son de autoaprendizaje
(y este tiempo de trabajo del estudiante debe ser objeto de seguimiento y
evaluacin por parte del tutor). Las asignaturas (mdulos) de APT son de 2, 3 y
4 crditos.











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PROBLEMTICA
PBLICA
COLOMBIANA









9

PRESENTACIN

El estudio de la problemtica pblica contempornea permite el abordaje de
distintos aspectos y elementos que terminan siendo constitutivos de los
mltiples mbitos en los cuales se mueve la sociedad colombiana actual. En
este sentido, se habla de componentes sociales, econmicos, polticos,
histricos, entre otros. Componentes distintos pero articulados e integrados con
ocasin de perspectivas conceptuales y valorativas de lo pblico. Al incluir los
elementos en un todo la problemtica pblica colombiana contempornea-
existe mayor probabilidad de que se obtengan suficientes elementos para el
anlisis de la situacin social actual de nuestro pas. Posibilidad que no se
presenta si cada aspecto se estudia por s solo en su unicidad, sin tener en
cuenta los diversos trazos y la compleja urdimbre de relaciones entretejida
entre las variables.
El presente mdulo pretende hacer evidente la complejidad de relaciones
tejidas en la problemtica colombiana desde la dcada de los aos 90 hasta la
actualidad, cuya comprensin se hace absolutamente necesaria si se quiere
contar con los elementos para efectuar un anlisis integral, amplio y complejo
de la realidad del pas. Cada captulo el mdulo Problemtica pblica
colombiana cuenta con elementos conceptuales que, desde lo pblico,
permiten comprender y evaluar la problemtica actual del contexto nacional
desde referentes tericos amplios e integrales elaborados por diversos autores
y perspectivas. A lo anterior se suma el anlisis de las diversas problemticas
colombianas que toman como criterios o referentes de anlisis los conceptos
delimitados al inicio de cada captulo.
El primer captulo, titulado Poder de Estado y poder pblico en Colombia,
pretende cuestionar el concepto comn y tradicional segn la cual el poder de
Estado se identifica plenamente con el poder pblico. Busca, entonces, dar
argumentos de fuerza para demostrar la equvoca asimilacin entre uno y otro;
desarrolla diferentes enfoques tericos que han trabajado en torno al tema y,
desde all, da paso al anlisis de las relaciones existentes entre poder pblico,
poder estatal y poder privado en Colombia. De manera especial se examinan
lgicas como el clientelismo, el corporativismo, la corrupcin, etc.
El segundo captulo, titulado Esfera pblica poltica en Colombia: La relacin
entre el Estado y la sociedad, pretende dilucidar las diversas formas de
mediacin entre el Estado y la sociedad y las maneras como en ella han
interactuado los diversos actores sociales y polticos. El logro de tal objetivo
implica, en primera instancia, delimitar conceptualmente la esfera pblica
poltica al asumirla como un ente de mediacin y/o interaccin entre la
sociedad y el Estado y viceversa. Las herramientas conceptuales adquiridas
se articulan para examinar la constitucin de la esfera pblica en Colombia e
identificar sus mltiples modalidades. De modo especfico se revisarn
mecanismos como la representacin poltica, la participacin ciudadana y las
organizaciones sociales y movimientos polticos. Asimismo, se pretende un
10
acercamiento a la influencia de estos ltimos en torno a la construccin de la
esfera pblica y su posicionamiento como institucionalidad pblica-poltica en
Colombia. En pocas palabras, se formula una pregunta acerca de las
condiciones institucionales que permiten la inclusin y/o exclusin de los
actores sociales polticos en la esfera pblica colombiana.
El tercer captulo,Esfera pblica comunicativa y Opinin pblica en Colombia,
busca examinar la democratizacin y el pluralismo en el acceso a los medios
de comunicacin en Colombia para as conocer las condiciones para el
ejercicio de la participacin a travs del habla. Se evidencia all que la opinin
pblica no consiste solamente en lo comunicado por los medios de
comunicacin de masas, sino que guarda una perspectiva poltica de crticas y
posturas de los ciudadanos frente a las actuaciones del Estado y los problemas
de relevancia social. Se realiza un anlisis de las condiciones que en Colombia
coadyuvaron a la renovacin poltica institucional de la esfera pblica;
renovacin efectuada a partir del proceso de la instauracin de la Carta Poltica
del 91 y los derechos consagrados como mecanismos idneos para hacer
realidad la conformacin de una esfera pblica comunicativa en Colombia. Se
examinan y analizan las diversas dinmicas acaecidas por la actuacin de los
mltiples actores que se hacen partcipes de lo social y lo poltico, tanto de la
esfera formal como de la informal.
Un ltimo captulo, nominado Lo pblico estatal y lo pblico no estatal.
Aproximaciones al contexto colombiano, se consagra al surgimiento de lo
pblico desde una mirada no estatal centrada en las relaciones entre
ciudadana-ciudadana, ciudadana-Estado y privados-estado. Relaciones que
se presentan como un reto para los mismos ciudadanos y privados que ahora
deben asumir un papel de responsabilidad y empoderamiento de los procesos
de toma de decisiones pblico-polticas. De igual forma, se ubica la necesidad
de reconstruir la administracin pblica segn el criterio de construccin de lo
pblico de acuerdo con las perspectivas de los diferentes agentes sociales
provenientes desde el mismo seno de la sociedad.
JUSTIFICACIN
La formacin del administrador pblico necesariamente incluye un anlisis
profundo y concienzudo de la problemtica pblica colombiana actual. En
especial si se entiende que el ejercicio de la administracin pblica recae de
forma directa sobre la vida en sociedad y debe realizarse en un marco
democrtico que obliga a estar en funcin de y con la participacin de la
sociedad. En tal sentido, el administrador no puede estar ajeno a la
problemtica actual colombiana, expresada por fenmenos como la corrupcin,
el clientelismo, las empresas electorales, el burocratismo y la exclusin poltica,
entre otros. De tal forma que la perspectiva y la comprensin de la
problemtica colombiana son cruciales y determinan no solo el ejercicio del
profesional, sino algo ms importante: el ejercicio del ser de la administracin
pblica.
Una de las funciones primordiales de la administracin pblica debe
encaminarse a la solucin de los problemas sociales, polticos y econmicos
ms acuciantes de la sociedad colombiana en los ltimos aos. Solucin que
11
debe estar tanto en manos de los polticos o altas esferas gubernamentales
como en manos de administradores pblicos y ciudadana en general. Esto no
puede pensarse como una concepcin idlica o utpica si se tiene en cuenta
que los primeros cuentan con la formacin terica y con la prctica necesaria
para abordar el conocimiento de la problemtica colombiana y, por ende,
quienes en mayor medida pueden contribuir a su solucin.
OBJETIVOS
GENERALES
Elaborar un marco general par el anlisis de la Problemtica pblica
colombiana a partir de conceptos tericos relacionados con lo pblico y
mediante el establecimiento de contextos socio-temporales generales para
ahondar en su comprensin y anlisis.
Analizar los diferentes elementos, aspectos y componentes de la situacin
colombiana actual, as como la interrelacin que en ellos se establece y que
dan paso a la conformacin de un todo denominado problemtica pblica
colombiana contempornea.
Producir anlisis y posturas crticas acerca de las diversas problemticas
planteadas en el mdulo.
ESPECFICOS
Delimitar conceptualmente los elementos tericos que sirven de marco
general para el anlisis de la problemtica pblica contempornea e identificar
el desarrollo de diferentes conceptos como lo pblico, poder publico, esfera
publica, opinin publica y publico no estatal, entre otros, a partir de diversos
autores.
Contextualizar los diferentes mbitos en que dichos conceptos pueden ser
aplicados y analizados a partir de la problemtica colombiana.
Analizar el comportamiento de las variables, la correlacin de los actores
sociales y la influencia de factores externos e internos que hacen parte del
correlato de la problemtica pblica colombiana.
Examinar casos especiales y especficos de la realidad colombiana que
constituyen una modalidad de problemtica pblica y que, de forma ms amplia
e integral, hacen visible su naturaleza.
Formular actividades de aprendizaje para que, a travs debates y la
discusin en grupo, se fomenten procesos de retroalimentacin acerca de lo
aprendido y, de modo consecuente, generar posturas crticas frente a lo
planteado en el documento.


12

METODOLOGA
Pedaggica
Elaboracin y delimitacin conceptual de los trminos referidos a la
problemtica especfica desarrollada en cada captulo. Se hace alusin a
diversos autores cuyas posturas tericas permiten la construccin conceptual
de los elementos desarrollados en el documento. Postulados a partir de los
cuales se puede efectuar el anlisis y la crtica de las problemticas expuestas.
Exposicin de la problemtica pblica referida y posterior anlisis a partir de
la delimitacin terica de trminos y conceptos. Este aparte consta de una
breve exposicin de la problemtica especfica, su anlisis y evaluacin para
valorar qu tan acertados estn los elementos tericos frente a la realidad que
analizan. Para ello se examinan de manera integrada casos ilustrativos de la
problemtica.
Finalmente, se cierra cada captulo con unas reflexiones finales o, si se
quiere, unas conclusiones generales- que, de manera concisa y breve,
recapitulan los elementos tratados en el captulo y resaltan sus aspectos ms
importantes.
Didctica
Se proponen actividades en grupo acerca de lo expuesto en los acpites.
Retroalimentacin que debe ir acompaada de procesos de anlisis, estudio de
variables y de su correlacin, debate y discusin que permitan fortalecer
procesos del aprender y desaprender a partir de la puesta en escena de
posturas y reflexiones distintas a las dadas individualmente. Asimismo, el
debate con profesores y con compaeros de trabajo permite complementar y
fortalecer tanto la visin que cada estudiante tiene acerca de la problemtica
pblica como la que en colectivo se tiene de la misma.
Frente a la problemtica los estudiantes harn explcitas sus valoraciones y
el porqu y para qu de conocer la problemtica pblica colombiana;
valoracin que va ms all de sus actitudes morales y polticas frente a los
asuntos.
Se proponen actividades de reflexin acerca de problemticas pblicas que
se encuentren inscritas en los mbitos regional y local ms prximos y de
mayor conocimiento de los estudiantes. Se busca que los estudiantes pongan
en prctica lo teorizado en el mdulo a partir de la contextualizacin de los
conceptos o de la identificacin y examen de las mismas problemticas en los
mbitos particulares.
Se desarrollan actividades de bsqueda en Internet y en prensa que
pretenden generar incentivos a los estudiantes para que se interesen por
cuestionarse e indagar acerca de lo expuesto en el Mdulo; en especial, a
travs de la bsqueda de hechos o casos que estn sucediendo en la
actualidad cercana del pas.
13


EVALUACIN
En cada unidad se realizaran una serie de ejercicios acompaados de una
metodologa especfica. Se exponen pautas para su realizacin al final de cada
unidad: relatoras, anlisis de prensa, ensayos, mesas redondas, estudios de
caso. Al estar constituido el mdulo por cuatro unidades, la evaluacin de cada
una tendr un porcentaje del 20% de la nota, para sumar un 80%; el 20%
restante estar dado por una evaluacin final, a manera de examen o parcial.
Al final de cada capitulo, se expone un cuadro de evaluacin donde se sealan
los ejercicios, los criterios de evaluacin y el porcentaje de cada uno de ellos
dentro de una nota global de cada unidad. Dichos ejercicios y porcentajes,
pueden adaptarse segn los propios contextos y procesos de aprendizaje de
las territoriales.
14







UNIDAD I

PODER DE ESTADO Y
PODER PBLICO EN
COLOMBIA





15
1 1 P PO OD DE ER R D DE E E ES ST TA AD DO O Y Y P PO OD DE ER R P P B BL LI IC CO O E EN N C CO OL LO OM MB BI IA A
2



1.1 INTRODUCCIN

El concepto de poder pblico no necesariamente resulta coherente con el
concepto de poder estatal. El poder del estado se encuentra revestido de una
serie de dinmicas y lgicas privadas que, en la mayora de las ocasiones, le
imprimen un carcter de beneficio particular al hacer que acte en proteccin
de intereses de poderosos grupos y redes de privados, dejando de lado las
lgicas del inters general. En Colombia, las formas que adquiere la
apropiacin privada del poder estatal corresponden a prcticas como el
clientelismo, el corporativismo, la corrupcin y la criminalidad. De la misma
forma, el poder pblico no se construye exclusivamente a partir de las
dinmicas propias del ejercicio del poder estatal sino tambin de la sociedad,
de sus formas de organizacin, de expresin y de comunicacin.
Aunque aqu no se pretende realizar un anlisis exhaustivo de las lgicas
privadas, se realiza una delimitacin conceptual de cada una de ellas y se les
ejemplifica a travs de la mencin de casos en los cuales se ven inscritos. Es
preciso resaltar que la magnitud y la intensidad de dichas prcticas y lgicas de
lo privado demuestran que se est frente a fenmenos de carcter sistmico y
no simplemente espordico que, de antemano, implican una captura
significativa del Estado. Frente a este hecho, es necesario mencionar cmo las
lgicas de lo privado se han insertado en las tres ramas del poder de Estado y,
por aadidura, a las instancias de control del aparato estatal.
De otra parte, tambin es posible identificar diversas formas que permiten
pensar el poder pblico como una construccin venida desde el propio seno de
la sociedad. Al respecto, se encuentran instancias de participacin ciudadana
que buscan incidir en la configuracin del aparato estatal y en el
direccionamiento y conduccin poltica de la sociedad. Las instancias de
participacin pueden ser formales, creadas desde el aparato estatal, e
informales, que se constituyen en espacios de incidencia e injerencia poltica
nacidas desde el mismo seno de la sociedad y van dirigidas a lograr un cambio
en las formas de pensar y de hacer la poltica.

2
Los aspectos bsicos de este captulo son una sntesis de la investigacin titulada Poder Publico en
Colombia adelantada por Jess Molina. Grupo Topos. ESAP, 2006.
16

1.2 JUSTIFICACIN
El anlisis del real significado inherente al poder de Estado y al poder pblico
en Colombia reviste una gran importancia dado que permite identificar la
confusin y de las dudas existentes a la hora de examinar el verdadero
significado de lo estatal y su relacin con lo pblico. Es ms, puede llegar a
afirmarse que el anlisis del poder estatal y su relacin con el poder pblico, a
partir de la no identificacin plena de un elemento con otro, brinda un marco
de anlisis entre poder pblico y poder estatal.
1.3 ELEMENTOS CONCEPTUALES
En el campo de las ciencias sociales se ha hecho manifiesta la asimilacin del
poder pblico al poder estatal. Ha sido tradicional, en diversos campos, tratar
los trminos como si significaran lo mismo.
Sin embargo, esto no resulta tan evidente si
se considera que el poder del estado puede
no ser un poder pblico. Aunque se ha
pretendido hacer ver que el poder de estado
se encuentra exento de lgicas e intereses
particulares, dicha pretensin no corresponde
de forma significativa con lo observado en los
procesos empricos contemporneos relativos
a su acceso, control y orientacin
Por denominacin, el poder de estado puede tener la connotacin de pblico,
pero deja de hacerlo cuando sus actuaciones no corresponden con el inters
pblico de quienes lo financian o se someten a sus decisiones: los ciudadanos.
Lo mismo ocurre cuando no se permite a la ciudadana su acceso para
beneficiarse de l o para gobernarlo. Tambin se escinden los significados
cuando el poder de estado busca los intereses de grupos econmicos o
polticos antes que los del conjunto de la sociedad.
La identificacin de poder de estado con poder publico, exento de lgicas
privadas, gano terreno, por la ficcin liberal del Estado que se posicion en el
Ejercicio 1. Son similares el poder
de Estado y el poder pblico?
Discutir en grupo y consignar en una
relatora las similitudes y/o
diferencias entre los dos conceptos.
Son esenciales estas definiciones
para comprender el Estado en
Colombia?
17
imaginario social y poltico. Esta considera que el accionar del Estado obedece
al principio de neutralidad segn el cual el objetivo de l se encuentra orientado
a perseguir el inters general y el bienestar comn de todos los ciudadanos Por
esta va, se le hace ver entonces como inmune ante las posibles embestidas
de intereses particulares o fines privados que cualquier clase, sector o grupo
social quiera imponer al resto de la sociedad
3
. Segn este ideario, el aparato
estatal tiene entonces como finalidad el establecimiento del inters general y no
particular, y se constituye en un espacio de carcter pblico completamente
impersonal ajeno a la influencia de intereses particulares de cualquier ndole.
No obstante, los desarrollos tericos contemporneos desmontan esta
concepcin. Autores como Tullock hacen referencia a los Rent Seekers para
sealar a aquellos grupos o sectores de empresarios que a travs de alianzas
con sectores polticos o burocrticos buscan la prevalencia de sus propios
intereses aun cuando se perjudique o se vaya en contra del beneficio de la
sociedad. Se habla en consecuencia de la captura del Estado en la cual las
decisiones y las reglas de un estado y sociedad se toman en virtud de grupos
privados especficos
4
.De acuerdo con lo anterior, si el poder de estado est
permeado y en casos capturado por intereses privados, no habra razones
suficientes para decir por qu el Poder de Estado es Poder Pblico.
Dejando de lado la ficcin liberal, otro de los lugares por donde se asimila y
poder pblico y poder de estado es aquella concepcin que ajusta a una y
otra desde la divisin tripartita de las ramas del poder de Estado (legislativa,
ejecutiva y judicial) que las nombra como poderes pblicos. Dicha asimilacin,
parece remontarse, a la concepcin antigua del Estado sostenida por los
romanos en la cual se le identificaba con la res pblica. Por esa va, lo
pblico se corresponde con el andamiaje institucional y organizacional estatal.
Esta asimilacin se hizo ms fuerte, cuando en el periodo moderno se habla de
derecho pblico y derecho privado
5
, donde de un lado queda situado lo
referente al estado y al otro los intereses particulares.
Al igual que en el caso liberal, esta asimilacin de poder pblico con poder
estatal, queda problematizada cuando se revisan algunos tericos que
analizan las significaciones del poder poltico como tal. En este sentido, vale la
pena resaltar los aportes tericos de dos autores que hacen ver que el atributo
pblico del estado corresponde a una modalidad especifica de su
estructuracin. Castoriadis concibe el poder pblico como aquel que se
construye a partir de la incidencia de los ciudadanos en la toma de decisiones y
en las reglas vinculantes para el conjunto de la sociedad. Este poder se
construye en el gora o en la asamblea de los ciudadanos, siendo all donde se
establecen las condiciones que permiten configurar el autogobierno o la

3
Al respecto vase GONZALO, Eduard y REQUEJO, Ferrn. Democracia. Las razones de un sueo que
genera monstruos. En: CORTINA, Adela. Diez palabras claves de filosofa poltica. Navarra: Verbo
Divino, 1997. p. 24- 96.
4
HELLMAN, Icer y KAUFMAN, Daniel. Seize the state Seize the Day. State Capture. Corruption and
Influence in Transition Word Bank. Citado por MISAS, Gabriel. La lucha anticorrupcin. Contralora
General de la Repblica, 2003.
5
Vase BOBBIO, Norberto. Estado, gobierno y sociedad. Por una teora general de la poltica. Mxico:
Fondo de Cultura Econmica, 1997. 243 p.
18
autonoma de los ciudadanos para gobernarse a s mismos
6
. El autor referido,
se refiere a la democracia como un sistema en el cual los ciudadanos deciden
cules son las instituciones que deben establecerse para lograr una mayor
armona social, en el sentido, de ser deseables para todos
7
.
De otra parte, Habermas
8
, considera que el poder pblico es igualmente una
construccin que difiere del poder estatal, pero que se realiza a partir del
momento en que la capacidad de conduccin poltica de la sociedad es
apropiada por la capa burguesa de la sociedad. Los burgueses, a partir de las
prcticas de la comunicacin, la crtica, la formulacin de opinin y la
interaccin discursiva frente a un estado absolutista, logran que las decisiones
polticas se tomen en funcin suyo y que sean comunicadas y explicitadas de
forma pblica al conjunto de la sociedad. El poder de estado se constituye en
publico en tanto que la elaboracin de sus leyes y decisiones, se entran a
tomar, ya no bajo la primaca de la voluntad del soberano y sus secretos, sino
del debate ilustrado y racional pblico que lleven a leyes justas y justificadas.
De esta forma, el poder pblico, segn los autores citados, slo es
considerado como tal, en tanto que se construye a partir de la capacidad de
los ciudadanos para autogobernarse y tomar decisiones de carcter
vinculante. Decisiones que los posicionen como actores relevantes dentro del
campo de configuracin poltica del Estado. Adems, el poder pblico ya no se
asimila a una esfera cerrada y limitada sino, ms bien, como un proceso en
construccin abierto e inacabado que siempre est a la espera de
redefiniciones y reconceptualizaciones que la sociedad haga de l. De lo
anterior podra decirse que no todo poder de estado es pblico, sino solamente
aquel que est inscrito en un marco de carcter verdaderamente democrtico.
A continuacin, es interesante ver como los elementos conceptuales anotados
como se expresan en el caso colombiano. Veamos
1.4 PODER ESTATAL Y PODER PRIVADO EN
COLOMBIA
Lo estatal no es pblico en tanto subsisten y
perduran en el estado lgicas e intereses
privadas. Un primer lugar de la apropiacin
privada del Estado lo produce el clientelismo
9
.
Este puede entenderse como una prctica en la
cual se tejen una serie de alianzas y de
relacionamientos entre los actores estatales y
privados, con el objetivo de mantener a los
representantes polticos en los centros de toma
de decisin para mantener sus privilegios o
grupos afines. Ello implica que las acciones, las
estrategias y los recursos del Estado no van

6
CASTORIADIS, Cornelius. La democracia como procedimiento y como rgimen. En: Iniciativa socialista,
No. 38 (feb., 1996). Ecole de hautes tudes en sciences sociales de Pars
7
Ibd.
8
HABERMAS, Jurgen. Historia y crtica de la opinin pblica. G. Gilli. Barcelona Espaa. 1994. Pg. 41-
42.
9
AUYERO, Javier. Favores por votos? Estudios sobre clientelismo poltico. Buenos Aires: Losada,
1997.
Ejercicio 2. Por grupos, con base
en 20 artculos investigativos de
la prensa nacional (Semana,
Cambio, El Tiempo, El
Espectador) realizar una
caracterizacin de la apropiacin
privada del Estado en Colombia y
consignarla en un trabajo escrito.
Dicho trabajo deber exponerse y
contrastarse con lo sealado en
esta unidad. Cada grupo se
encargara de un sector en
especfico: 1) cargos pblicos 2)
seguridad social 3) empresas del
estado 4) municipios 5) defensa y
seguridad.
19
dirigidos a la satisfaccin del grueso de la poblacin, sino que se orientan al
beneficio de redes clientelares.
Varias lgicas privadas se estructuran dentro de la prctica del clientelismo. En
primer lugar, gran parte de los recursos pblico-estatales antes que destinarse
al grueso de la ciudadana llegan a las cuentas de los agentes polticos y sus
clientelas. En segundo lugar, esos mismos recursos se administran desde
criterios de orientacin particular antes que pblica, con lo cual se beneficia
solamente los sectores y territorios propios de las redes clientelares y no al
conjunto de la sociedad. Y, por ltimo, se da un proceso de privatizacin de la
voluntad poltica pues el comportamiento poltico de los ciudadanos no se rige
por las lgicas propias del inters general, sino por las correspondientes del l
inters privado donde los ciudadanos participan en los procesos formales-
democrticos siempre y cuando obtengan beneficios particulares por parte del
agente poltico a quien apoyan.
A juzgar por la forma como en
Colombia se nombran las autoridades
y los funcionarios con base en criterios
ms polticos que meritocrticos, se
puede pensar que el estado esta
permeado por las redes clientelares
que hacen uso de sus vnculos y/o
influencia poltica para tener incidencia
en las instancias del Estado. Se
estima que en Colombia, de los
800.000 a 900.000 empleos provistos
por el Estado, sin contar los que estn
en carreras administrativas especiales
- educadores, fuerzas armadas, diplomacia o
jueces etc-, solamente de 80.000 a
150.000 son cubiertos a travs de los
concursos y promocin por mritos
propios de la carrera administrativa
10
.
Sin embargo pueden ser mas, los
empleos, sujetos a estas lgicas clientelares, ya que en dicho calculo no se
cuentan la gran cantidad de contratistas que son vinculados a travs de OPS o
contratos bajo la forma de asesores, consultores y prestadores de servicios.
En las carreras especiales la diplomtica es ilustrativa de esta situacin.
Aunque se dice que los cargos diplomticos deben ser provedos segn
criterios de mrito donde cuenta la formacin profesional y la experiencia, en el
actual gobierno solo un 35% de los cargos diplomticos se venan proveyendo
por carrera. El valor restante obedeca a lgicas discrecionales propias del
Presidente de la Repblica, que llevaban a ocupar dichos cargos los familiares
de varios congresistas que prestaron sus apoyos al mandatario. El remedio, al
parecer, despus de diversos escndalos por esto, es peor que la enfermedad,

10
JIMNEZ, William. La reforma administrativa y carrera administrativa en Colombia: frustraciones,
razones y oportunidades. X Congreso Internacional del CLAD Sobre la reforma del Estado y la
administracin pblica, 2005. p. 20; Informe funcin publica, 2006.
De los 817.000 empleados pblicos
que tiene el Estado a nivel nacional
solamente 92.000 estn en carrera
administrativa, lo cual indica que las
buenas intenciones no han tenido
tanto xito. Las normas de la
meritocracia siempre han chocado
con los intereses de sectores
polticos acostumbrados al
clientelismo y al pago de favores con
cargos pblicos. Y no sera extrao
que al gobierno Uribe le pase lo
mismo. Se van a rebotar porque
para los congresistas las cuotas
regionales son muy importantes,
dice un ex funcionario del gobierno
Pastrana. En: Semana. No. 1095
(19, jul., 2002).

20
pues la solucin que se estudiaba al 2008 era acabar con la carrera
diplomtica.
Otro campo que ilustra el fenmeno del clientelismo es la entrega de entidades
enteras a las redes de polticos, por lo general, como forma de
contraprestacin del ejecutivo a la aprobacin de determinadas leyes por parte
del poder legislativo. Un ejemplo para ilustrar lo anterior, se puede observar
cmo en Caldas, en los noventa e inicios del siglo XX, se denunci que cientos
de cargos pblicos que se asientan del nivel nacional, departamental y local,
son prcticamente feudos de las redes de Vctor Renan u Omar Ypez
quienes, a travs de alianzas y vnculos poltico-partidistas, buscaron la forma
de controlar los cargos en todo el territorio caldense
11
. Lo mismo se dice de los
Name Tehran o los Fuad Char, en el caso de la Costa Atlntica, o en Antioquia,
los Valencia Cossio. El caso mas reciente, se mostr en el escndalo de la
Yidis Poltica, en la que segn la Corte Suprema de Justicia una representante
a la Cmara a cambio de recibir prebendas y el nombramiento de varios de
sus allegados en cargos de entidades nacionales con presencia regional, en
concreto en Barrancabermeja, vendi su voto para aprobar la reeleccin
presidencial del presidente Alvaro Uribe.
En Colombia, el clientelismo se ha extendido tanto que los casos de
clientelismo no solamente se ven al interior de los rganos legislativo y
ejecutivo. Tambin se hacen evidentes al interior de las otras ramas del poder.
En los Organismos de Control, Francisco Becerra, Gabriel Turbay, Carlos
Ossa, Contralores Generales de la Nacin, fueron sancionados o conducidos a
prisin por prcticas ilegales relacionadas, sobretodo, con pagar favores a los
congresistas que efectuaron sus nombramientos. La rama judicial que supone
administra la justicia, tampoco escap a este fenmeno, o en sus ms altas
instancias. Se tiene el caso del nombramiento de 40 familiares de Magistrados
de las Altas Cortes en organismos como la Fiscala General de la Nacin o la
Procuradura General de la Repblica, cuando se supone que las cortes deben
vigilar su funcionamiento
12
. A este caso se suma la Comisin Nacional de
Televisin, rgano de control de la televisin, que consigui permanecer
ejerciendo sus funciones gracias que en un proyecto de ley que amenazaba
con eliminarla reparti empleos entre los
congresistas.
Una segunda lgica de apropiacin
privada del Estado se puede evidenciar a
travs de prcticas como el
corporativismo
13
. El trmino
corporativismo significa que unos grupos
o sectores especficos de la sociedad,
con una gran cantidad de recursos,
intervienen en las instancias polticas de
toma de decisin de forma tal que sus
demandas son tramitadas fcilmente

11
EL CHIVO expiatorio. En: Semana. Ed. 1102. (15 jun., 2003).
12
Articulo publicado en El Espectador el 7 de octubre de 2006.
13
Para revisar concepciones acerca del corporativismo ver SCHMITTER, Philippe C. Teora del
neocorporatismo. Guadalajara: Universidad de Guadalajara, 1992. 517 p.
"es un tema complicado porque
en el Congreso hay
empresarios, terratenientes,
ganaderos, etc. y la norma
sobre conflictos de intereses
tiene muchas dificultades ... Es
muy complejo saber quin se
puede beneficiar con la
aprobacin de una ley como
sta porque muchos
congresistas tienen negocios".
TRANSPARENCIA POR Colombia.
(ju., 2005)

21
hacia la esfera de lo estatal, llevando a hacer prevalecer sus intereses sobre
los del conjunto de la sociedad. De esta manera, los grupos tienen una gran
injerencia en el ejercicio de la conduccin poltica de la sociedad, con un
Estado que se encarga de fortalecer sus propias apuestas polticas. Hoy en
da, estos cuerpos se encuentran conformados principalmente por agentes
provenientes de los sectores financiero, comercial, militar y/o productivo.
Un fenmeno interesante, quiz
relacionado con este corporativismo al
que se hace alusin, ha sido
metaforizado con la figura de las
puertas giratorias. Sirve este smil
para designar los funcionarios que se
trasladan del sector privado al sector
pblico y viceversa, dndose con estos
prevalencia a los intereses de los
sectores empresariales de donde
provienen
14
. Tal es el caso de
participacin de personajes
provenientes del sector empresarial que
en el 2002.2006, se veran favorecidos
con el nombramiento de un ex directivo
de FENALCO en la cartera del Interior,
uno de la SAC en Minagricultura y en el
Banco de la Repblica y otro de ANIF
en la cartera de Desarrollo y de
Comercio exterior, con posteriores
apoyos a estos y otros sectores. .
A las anteriores lgicas de clientelismo
y corporativismo, se suma la corrupcin. sta se entiende como la desviacin
de los recursos o los cargos pblicos con el claro objetivo de obtener beneficios
de carcter exclusivamente privado. Asimismo, la corrupcin implica, adems
de ir en contra de la legalidad el mayor nmero de veces, atentar contra los
principios y valores pblicos que el mismo sistema poltico ha instaurado como
legtimos para el conjunto de la sociedad y que han sido aceptados como
vlidos y deseables. La corrupcin hace que una cantidad ingente de recursos
estatales polticos, econmicos o institucionales vayan a parar en manos de
agentes privados que buscan alimentar el accionar de las redes clientelares.
La forma como se presenta el fenmeno de corrupcin en Colombia demuestra
que no es un asunto ocasional o espordico, sino que se trata de un fenmeno
de carcter estructural que lleva a hablar mas bien de una captura del Estado.
Un estudio realizado a travs de encuestas en el 2002 corrobora lo
anteriormente sealado. Un 62% de empresarios encuestados afirmaba recurrir
a pagos extraoficiales en las contrataciones con el Estado, mientras que, casi
la mitad de los funcionarios pblicos encuestados coincidan con dicha

14
La puerta giratoria. En: Semana. Ed. 1216; (20 ago., 2005).
Jos Roberto Arango dej la
empresa privada para trabajar al
lado de su amigo personal,
lvaro Uribe. Antes de asumir
sus nuevas funciones le advirti a
su familia que no hiciera
negocios con el Estado ni con
ninguna entidad del gobierno,
pero esta recomendacin no se
cumpli. En diciembre pasado
Fabrilar Ltda. gan cuatro
licitaciones por 1.882 millones
de pesos para proveer 320.000
toallas a las Fuerzas Armadas.
Como esta empresa es una
distribuidora, termin
contratando su produccin con la
Fbrica Textil de los Andes
(Fatelares S.A.) por 1.722
millones de pesos. En esta
textilera, la familia Arango tiene
una importante participacin, al
punto que el hermano del ex alto
consejero es el gerente.
En: Semana. Ed. 1158.

22
opinin
15
. Por otra parte, Francisco Santos, Vicepresidente de la Repblica,
aseguraba que el aparato estatal se encontraba permeado por la corrupcin
tanto por parte de los agentes pblicos como por parte de los privados
16
.
Adems, el estudio realizado por la ONG Transparencia Internacional
sealaba que el proceso legislativo de diseo, discusin y aprobacin de leyes
en el recinto del Congreso estaba viciado por graves casos de clientelismo
agenciados tanto por agentes polticos como por privados.
Para mostrar cmo opera la corrupcin en los mas altos niveles, sumado al
clientelismo, es diciente el caso de DRAGACOL, a finales de la dcada de los
aos 90
17
, donde se muestra de que la corrupcin y clientelismo no son un
asunto individual, sino de redes en continua articulacin y bien articuladas,
heterogneas en su composicin. Redes en las cuales se pueden divisar tanto
a actores privados como polticos y estatales.
En noviembre de 1998 el senador Cceres acusaba al Ministro de Transportes
de efectuar una conciliacin irregular con la Empresa Dragados de Colombia
DRAGACOL. Inicialmente la cifra reclamada por Dragacol fue de 4.000
millones y, en menos de un ao, ya haba pasado a los 50.000 millones para
llegar a la exagerada suma de una reclamacin por encima de los 100.000
millones. Sin embargo de esa ltima suma se lleg a una conciliacin por
20.000 millones, bajo la cual, el Ministro Crdenas dira que se haba llegado a
la mejor opcin para defender los intereses de la Nacin. Lo dudoso era porqu
Dragados de Colombia haba desistido de reclamar por mas de 70.000 millones
y se conform con lo pactado en la conciliacin, al igual de por qu el estado
de una deuda inicial de 4.000 millones haba pasado a reconocer otra que
quintuplicaba su valor.
Hay una historia que antecede esta conciliacin. Cuatro aos atrs, la empresa
DRAGACOL haba dado inicio a sus negociaciones con el Estado. A escasos
ocho meses de haberse constituido la empresa con una suma de solamente
unos 70 millones de pesos, de manera sorprendente, haba recibido un
contrato del Estado por una cuanta de ms de 7000 millones de pesos. Luego
de diferentes administraciones durante casi una dcada sigui recibiendo
contratos por cuantas similares los cuales se renovaban o prorrogaban
18
. Un
aspecto particular que marca este proceso, se relaciona con el hecho de que
ellos provenan siempre de de sectores conservadores, tenindose que el
Ministerio de Transportes estuvo regido por Juan Gmez, Rodrigo Marn
Bernal y Mauricio Crdenas. Sin embargo, los tintes de preferencias partidistas
quedaran expresadas en eventos ocurridos ex ante de la conciliacin, en las
elecciones presidenciales de 1998.

15
VICEPRESIDENCIA DE LA REPBLICA, BANCO MUNDIAL. Diagnstico acerca de la corrupcin y
gobernabilidad en Colombia. 2002.
16
EL VICEPRESIDENTE denuncia que el Estado est capturado por la corrupcin. En: Semana. Ed. 1124.
(17, nov., 2003).
17
Pueden revisarse los siguientes artculos de la Revista Semana: Fiscala vincula a Mauricio Crdenas a
caso Dragacol (Ed. 920, 17; ene., 2000); Llamadas misteriosas (08, may., 2000); Se cae Dragacol (Ed.
1048; 02, jun., 2002); Con la draga al cuello (Ed. 883; 23, jul., 2001). De igual manera, el texto de Gloria
Congote titulado El seor de las dragas de la Contralora de la Repblica.
18
Revisar. CONGOTE, Op. cit.
23
Bray haba organizado reuniones polticas con los dos candidatos por el partido
conservador, Andrs Pastrana y Juan Camilo Restrepo. Respecto del primero,
Bray le exigi a los organizadores de la campaa que como condicin para
hacer aportes por 150 millones de pesos deba tener una reunin privada con
l hoy ex presidente. Respecto del segundo, hoy ex ministro de hacienda,
tambin se organizaron reuniones en un restaurante y en un yate. Lo
interesante del asunto es que sera Pastrana como presidente quien nombrara
al Ministro en la cartera de Transportes a Mauricio Crdenas, quien firmara la
conciliacin, en tanto que Restrepo posteriormente en la cartera de Hacienda,
sera quien autorizara el primer desembolso por valor de 17.000 millones a
DRAGACOL. En la intermediacin entre los candidatos y Bray para la
consecucin y la recoleccin de los recursos, serviran de puentes un ex
gobernador de Bolvar y un ex alcalde de Cartagena
En das anteriores, e inclusive en el mismo
da en que se iba a realizar la conciliacin,
Reginaldo Bray haba estado realizando
una serie de llamadas a Fabio Valencia
Cossio, jefe del partido conservador y del
Senado. Igualmente, realiz llamadas al
celular del procurador designado del
Ministerio Publico, que fue designado a la
conciliacin para garantizar su
transparencia. Del celular del jefe del
senado, Valencia, a su vez, se hicieron
varias llamadas al Ministro de Transportes.
Pero la relacin de Valencia con
DRAGACOL no era nueva. En fechas
pasadas le haba financiado un viaje a
Valencia Cossio a China y su hijo era
socio junto con Bray de una de las
empresas fachada por las cuales Bray
buscaba darle cimiento a sus pretensiones
de demanda contra el estado, Imaginys.
Se suma a lo anterior, que una vez hecha la conciliacin, el Ministerio de
Hacienda, en cabeza de Juan Camilo Restrepo, desembols con una rapidez
inusual el primer pago de la conciliacin, que alcanz el monto de unos 17.000
millones de pesos. Pero no llegando hasta all en su papel el Ministerio de
Hacienda, una de sus altas funcionarias, como allegada y designada a la
Junta Directiva de un banco de propiedad del estado, influy para que sus no
se hiciera la diligencia judicial de que varios de esos miles de millones se
consignaran a las arcas del banco, de deudas pasadas adquiridas por
Reginaldo Bray. Procedimiento que era el derecho del asunto, pues, segn
procedimientos legales, cuando un contratista adeuda montos a una entidad
del estado, y a su turno, otras entidades oficiales tienen deudas con aquel, a
los desembolsos que se generen por dicho efecto, deben descontarse
automticamente lo debido al estado.
Sirva el caso de Dragacol, para mostrar que la corrupcin se teje en redes
extensas y, que en la particularidad del caso colombiano, esta ntimamente
Para los investigadores el
tema principal sigue siendo
el de las llamadas. El 6 de
noviembre de 1998, da de
la conciliacin, Bray se
comunic desde su celular a
las siete de la maana con
el entonces senador
ValenciaTambin se
detectaron llamadas desde
la presidencia del Senado a
Juan Camilo Valencia y al
ministro Crdenas. De la
misma manera, Crdenas se
comunic en dos
oportunidades con Valencia
Cossio el 6 de noviembre,
una a su celular y otra a su
despacho en el Congreso.
En: Semana. No. 936 (08,
may., 2000).

24
vinculado con el clientelismo y sus redes de alto nivel. Como se vio, el caso
mostr una participacin de diferentes poderes pblicos en su realizacin -
ejecutivo, legislativo, organismos de control- , al igual que la colaboracin de ex
autoridades locales y regionales, todos ellos asociados con privados para
apropiarse del Estado. Sin embargo, la corrupcin no solamente se vive en el
nivel nacional. En lo local tambin hace presencia.
En el sector local, la corrupcin se puede tambin divisar en una gran
magnitud. Al respecto, en el 2004 el Contralor General de la Nacin, Antonio
Hernndez, sealaba que se haban perdido cifras cuantiosas por concepto de
recursos transferidos al sector salud, y
casi 47.000 millones de pesos por
concepto de transferencias de regalas
19
.
En el 2008, se reportaba vigente esta
desviacin respecto a las regalas, donde
se mostraba como en la Guajira escuelas
y acueductos por varios miles millones de
pesos, no estaban en funcionamiento por
el mal diseo y desviacin de fondos
producto de la corrupcin.
A estos indicadores generales se suma el
cada vez mayor nmero de casos donde
se investigan a gobernantes y
funcionarios locales y regionales: en el
2005 se expresaba que las ms altas
cabezas de cinco departamentos estaban
siendo investigados, mientras que ocho
alcaldes se encontraban incursos en
procesos judiciales y administrativos por
actuaciones irregulares
20
. Los casos
sealados de las cabezas de los
gobiernos locales no son los nicos, solo
que, al ser los mximos dignatarios,
muestran la magnitud que est cobrando
el fenmeno. Si de revisar en niveles
inferiores se tratara, solo basta recordar
cmo en el departamento de la Guajira se
haban destituido una centena de
funcionarios por casos de corrupcin
21
.



19
CON NADADITO de perro. En: Semana. Ed. 1181. (19, dic., 2004).
20
Los cargos imputados se toman expresamente como aparece en el artculo Investigados por
corrupcin publicado en la revista Semana el 6 de diciembre de 2005.
21
La frmula del desgobierno. Por causa de la corrupcin, el departamento de La Guajira vive una crisis
institucional que ha llevado a la destitucin de casi un centenar de servidores pblicos. Ver Semana. Ed.
1218. (04, sep., 2005).
Gobernador de Caquet, Juan
Carlos Claros. Condenado a
prisin por el delito de
peculado. Utiliz recursos
pblicos para su campaa;
Alcalde de Pereira, Juan Manuel
Arango. Investigado por
presunto lavado de 3.300
millones de pesos cuando era
gerente regional de Cable Unin
de Occidente; Gobernador de
Santander, Hugo Aguilar.
Investigado por un supuesto
privilegio de un proponente
para adjudicar el contrato de
pavimentacin de Piedecuesta a
Mesa de los Santos. Tambin es
acusado de terminar
unilateralmente el contrato que
tena con los concesionarios de
chance y cometer mltiples
irregularidades en la
adjudicacin del nuevo, el cual
firm a pesar de la solicitud de
suspensin del mismo hecha por
el procurador regional;
Gobernador de Casanare, Miguel
ngel Prez. Destituido por
recibir un millonario aporte de
las Autodefensas Campesinas del
Casanare a su campaa. [Sigue
la lista] En: Semana. No. 1206
(12, jun., 2005.

25
La criminalidad es otro de los fenmenos que muestran la privatizacin del
estado y que se suman al clientelismo, corporativismo y corrupcin de los
cuales se ha hablado. Las redes o grupos criminales que operan en mbitos
locales y regionales e incluso nacional e internacional, a travs de prcticas
como la trata de personas, el trfico de armas, el narcotrfico, el lavado de
activos, entre otros, se han esforzado por capturar el Estado. El problema que
se tiene con estas redes consiste en que no pueden ser consideradas como
estructuras desligadas del desarrollo de las sociedades contemporneas sino
que, precisamente, deben entenderse como aspectos que han influido
directamente al conjunto de la poblacin; en no pocas ocasiones han
determinado el tipo de proyecto social que las sociedades se piensan para un
futuro porvenir
22
.
En este contexto se puede hacer
referencia a un nuevo fenmeno
que actualmente sacude a la
clase poltica y dirigente del pas:
el clientelismo armado. Diciente
fue el escndalo desatado por el
famoso computador de alias
Jorge 40. Los documentos
encontrados por las autoridades
en dicho aparato electrnico
revelaron cmo alcaldes,
diputados, gobernadores y
parlamentarios hicieron parte de
las redes poltico-partidista-
criminales. En estos casos, los
paramilitares se aprovechaban
de los recursos pblicos o la impunidad, en asocio con polticos, a cambio de
que obligaran a la poblacin a votar por los mismos polticos a los que les
hacan los favores econmicos.
Adems, un aspecto que no puede ignorarse, a pesar de no estar bien
documentado, es el de la apropiacin privada de la seguridad estatal en
Colombia. El narcotrfico y el paramilitarismo, flagelos que durante los ltimos
aos ha azotado al pas, conducen a que sus ddivas o su influencia poltica
y/o armada se haga sentir en lo organismos e instituciones que, por misin,
deberan brindar seguridad a los colombianos. En el ao 2003 se acus a la
Polica por tener posibles vnculos con sectores del narcotrfico y por matar y/o
secuestrar a 35 personas. Posteriormente, hubo un escndalo por evidencias
de que un grupo de policas devolvan tres toneladas de cocana que haba
sido decomisada. La crisis vivida por la institucin fue de tal magnitud que tuvo
que relevarse de sus cargos a cinco generales de la institucin. En casos
recientes, valga mencionar el caso de Jamundi, en el 2007, donde un pelotn
de soldados por cumplir un mandado al narcotrfico, en palabras del Fiscal
General de la Nacin, masacraron a un cuerpo especial de la polica, por lo
cual se les condeno con penas de mas de cuarenta aos.

22
Estas redes se han organizado en estructuras delincuenciales similares a la mafia siciliana, la mafia
rusa, la yakusa japonesa, los carteles colombianos y los carteles mexicanos o los traficantes pakistanes.
Tan explosivos como los hallazgos
del computador son los documentos
escritos a mano que se encontraron
Por un lado, una relacin de
propiedades escritas en computador y
que comienza diciendo Casa en
Venecia frente a la residencia del
senador lvaro Garca Romero y que,
segn el acta de la Fiscala, termina
con una carnicera ubicada
aproximadamente a 500 metros del
terminal de transportes Brasilia sobre
la troncal de occidente, frente al
mercado pblico, administrada por la
amante llamada Adriana. En:
Semana.
26

Ahora bien, as como se puede hacer referencia a las instituciones estatales
de seguridad, tambin se pueden sealar a las de justicia. mbito donde,
igualmente, los intereses privados afectaran gravemente su configuracin. Tal
es el caso de la Fiscala General de la Nacin durante la direccin de Luis
Camilo Osorio: una gran cantidad de funcionarios de varias seccionales del
pas fueron destituidos por tener nexos con los grupos armados al margen de la
ley. En los medios de comunicacin se hablaba de un mentalista
posiblemente vinculado a la Fiscala y quien, adems, extraa informacin
privilegiada de la entidad.

1.5 PODER DE ESTADO Y PODER PBLICO EN COLOMBIA
Ya se revis como el poder de estado en
Colombia es apropiado por diversas lgicas
privadas que llevan a capturarlo en
beneficio de intereses particulares, sin
embargo, a ellas se suman otras, que se
esfuerzan por publificarlo, por volverlo
publico a travs de la democracia. Ellas se
caracterizan porque los actores sociales y
ciudadanos son quienes tratan de incidir
en la conduccin poltica y en el
direccionamiento de la vida en sociedad.
Lo anterior en el marco de un proceso de crisis de la nocin de democracia
representativa y un fortalecimiento de los principios de democracia participativa
y directa. En stas, ya no es el cuerpo de polticos-representantes
(congresistas, concejales, etc.) los nicos actores dirigir al estado y la sociedad
sino que se reivindica el acompaamiento de los ciudadanos en dicha
conduccin.
Existe una gran cantidad de espacios de participacin creados por la
reglamentacin nacional desde el nivel central del Estado. Se ha llegado a que
en un mismo municipio se cuente con ms de 29 espacios de participacin en
los temas ms diversos tales como los Consejos Municipales de Planeacin,
Los Consejos de Desarrollo Rural, las Juntas Educativas Municipales, los
Consejos de Juventud etc
23
. Adems, existe diversidad de espacios de
participacin de naturaleza tanto formal como informal promovidos ya no por
los centros nacionales sino por las mismas administraciones o iniciativas
locales, tales como los Encuentros Ciudadanos, los Comits Interinstitucionales
de Emergencias, las Asambleas Constituyentes etc. Se suman otros
mecanismos de participacin ciudadana promovidos por la ley 134 de 1994
como el plebiscito, la consulta popular, las iniciativas legislativas, etc.
De los primeros, promovidos por el estado, valga recalcar los espacios de
participacin relacionados con la planeacin participativa. De este mecanismo

23
GERARD Martn y CEBALLOS, Francisco. Participacin y fortalecimiento institucional a nivel local en
Colombia. Bogot: Centro Editorial Javeriano, 2001.
Ejercicio 3. Mediante consulta en internet,
relatos o textos, cada grupo reconstruir un
caso de incidencia pblica de apropiacin
mediante participacin ciudadana en el
Estado. Pueden revisarse Asambleas
Constituyentes, Veeduras Ciudadanas, Banco
de xitos del DAFP, Planeacin, etc. cada
caso ser expuesto al conjunto de los
compaeros.

27
es preciso resaltar dos logros bien significativos. En primer lugar, ha permitido
fortalecer el ejercicio y el uso de la planeacin en el contexto local y municipal
al permitir que sean los mismos habitantes del territorio quienes participen en el
proceso de formulacin de los planes de desarrollo de sus respectivas
comunidades mediante debates y discusiones acerca de los asuntos que son o
no prioritarios para el desarrollo de las mismas. En segundo lugar, permite que
sea a travs del encuentro y el desencuentro directo entre los actores estatales
y no estatales que se gestionen este tipo de procesos y, al mismo tiempo, que
sea mediante la publicacin de los asuntos y demandas sociales que se
establezcan asuntos prioritarios y lineamientos generales para formular los
planes locales y municipales de un territorio determinado.
Los procesos de planeacin
participativa se han visto
fortalecidos en las grandes y
medianas ciudades como
Bogot, Medelln, Pereira,
Ccuta y Pasto
24
. Tales procesos
han permitido que la ciudadana
incida directamente en el diseo
de los planes de desarrollo de
sus comunidades con el aporte
de sus diversas concepciones y
percepciones acerca de los
problemas neurlgicos que
dificultan el desarrollo de sus
localidades y comunas y con una
amplia gama de soluciones
posibles a dichas problemticas.
Pueden recordarse experiencias como los encuentros ciudadanos promovidos
por la administracin de Antanas Mockus en la Alcalda de Bogot, donde se
logr la reduccin de la amplia brecha existente entre los ciudadanos y las
autoridades polticas en el contexto de los procesos decisionales y de
agenciamiento de los recursos estatales en los niveles locales.
La promocin de los espacios participativos, en el caso de la planeacin, ha
hecho que los gobernantes y las autoridades polticas municipales y locales
tomen conciencia respecto de la importancia de la participacin del conjunto de
la ciudadana en el diseo y en la formulacin de los planes de su respectiva
jurisdiccin. De igual manera se ha reconocido la necesidad de que los
procesos de gestin de los recursos pblicos se realicen en un marco de
transparencia y responsabilidad poltica ante la posibilidad de que tales
procesos estn bajo la vigilancia y el monitoreo de la sociedad. Apuestas
similares se han promovido en diversos lugares del pas, con el claro objetivo
de que las mismas autoridades polticas y administrativas sean quienes

24
Pueden consultarse, entre otros, los textos Plan y presupuesto participativo de Pasto, 2002. 46 p.;
Iniciativa social vs. hegemona poltica. La planeacin participativa en el rea metropolitana del centro
occidente, 2002. 159 p. La planeacin participativa en Bogot. La mirada de los actores, 2005. 19 p.;
Presupuesto participativo en Colombia: caracterizacin, evolucin y perspectiva: revisin conceptual.
Escuela Superior de Administracin Pblica, 2005. 112 p.
Uno de los ejes del Programa de Gobierno fue el
de Cultura democrtica, Civismo y Civilidad, en
el cual se vislumbra la vocacin poltica de
reivindicar el ejercicio de la democracia directa
y la interlocucin permanente entre el gobierno
y las comunidades. Hay una premisa fundamental
que permitir luego concretar el proceso actual:
la democracia se concreta en el presupuesto y
cuando los recursos son escasos, el dilogo entre
el saber tcnico y el saber popular es el que
permite identificar prioridades para una
planificacin ms eficaz. PLAN Y presupuesto
participativos de Pasto: sistematizacin de una
vivencia, 2002.
28
consulten a la ciudadana en materia de las necesidades y expectativas que
tienen respecto de los procesos de planeacin
25
.
En este sentido, es importante referir dos casos especficos de planeacin
participativa. En el mbito nacional puede hacerse referencia del Consejo
Nacional de Planeacin que, aun cuando sus recomendaciones pueden o no
ser tomadas por el gobierno de turno, ha logrado que diversos actores de la
sociedad civil se pronuncien en relacin con el plan nacional de desarrollo del
gobierno en vigencia y que, en varias ocasiones, sus recomendaciones hayan
sido tenidas en cuenta y plasmadas en dichos documentos.
En el mbito de de lo municipal, igual
que en lo nacional, se llevaron a cabo
los Consejos Municipales de
Planeacin que se desarrollaron con
ciertas falencias, pues en algunos
casos slo se logr la representacin
exclusiva de ciertos sectores de la
sociedad
26
. Sin embargo, all qued
bien claro la importancia de que sean
los mismos ciudadanos quienes definan
los derroteros del Estado a travs de la
instauracin y el posicionamiento de
algunas de sus concepciones,
demandas y asuntos sociales en los
planes de desarrollo municipal.
A pesar de los logros alcanzados, las formas de participacin promovidas
formalmente no han logrado incidir de manera amplia en las instancias de
decisin polticas. Estas experiencias reflejan, en cuanto a resultados, que un
conjunto de propuestas y pronunciamientos son ignorados por las autoridades
gubernamentales. A pesar de los objetivos propuestos y los logros significativos
ya alcanzados, no han logrado incidir en elementos significativos de la
configuracin de los planes de desarrollo municipales, distritales y, mucho
menos, en algn plan nacional de desarrollo. Es decir, no se ha logrado afectar
los centros ni las decisiones estratgicas de poder Adems, no se logra
imprimir un sentido real a la conduccin del poder poltico ni se consigue, an
menos, que la misma ciudadana sea la quien lo defina y lo determine. La
escasa incidencia que han tenido los espacios de participacin formal se
constituye en fuente de gran tensin para la ciudadana dado su inters por
lograr una mayor apropiacin tanto en los espacios pblicos como de los
mecanismos necesarios para lograr el agenciamiento de los recursos.
Tal es el caso en Bogot de los Encuentros ciudadanos. Espacios que
permiten hacer evidente un fuerte enfrentamiento entre concejales y ediles:

25
Tal es el caso de los programas desarrollados en los ltimos aos por parte de alcaldes de grandes
ciudades como el de Medelln durante el gobierno de Juan Gmez Martnez con su programa de
Presencia total o el de Luis Garzn con su programa Bogot en movimiento.
26
A inicios del 2000 en 600 municipios ya se haban creado dichos consejos. Vase DEPARTAMENTO
NACIONAL DE PLANEACIN. Evaluacin de la descentralizacin municipal en Colombia: balance de una
dcada, 2002. Tomo III. 289 p.
Cerca de 1.500 representantes de los
Consejos Municipales y Departamentales de
Planeacin, as como de las entidades
territoriales, se dieron cita en la ciudad de
Manizales, convocados por el Consejo
Nacional de Planeacin, para aportar su
experiencia, sus sueos, sus reclamos y todo
su entusiasmo a la legitima causa de
participar en la construccin de un pas
mejor, mediante su inclusin y
reconocimiento en el Plan Nacional de
Desarrollo. La primera prueba de este
ambicioso proyecto para construir un Estado
Comunitario, tuvo como escenario la regin,
donde se llevaron a cabo 34 Foros. CONSEJO
NACIONAL DE PLANEACIN. Hacia un Estado
Comunitario, 2002.
29
unos desean seguir siendo la nica instancia de representacin de la sociedad
y la misma ciudadana y otros buscan una mayor incidencia en los espacios de
decisin y en la conduccin de su mismo destino colectivo. Sin embargo, esta
puja escasamente llega a trascender los espacios de discusin y carcter
pblicos; de este modo no se permite que se posicionen en las agendas
pblicas gubernamentales
27
.
Lo anteriormente sealado puede verse
reflejado en la forma como los movimientos
sociales y cvicos de la sociedad civil han
sido ignorados por parte de los espacios de
participacin formal. Esta situacin es an
ms lamentable en cuanto que algunos
movimientos con su accionar ya haban
logrado que el Estado incluyera sus intereses
y demandas dentro de las agendas pblicas
gubernamentales, como el caso de los
movimientos indgenas, campesinos,
sindicalistas, tnicos, entre otros. El problema
surge cuando las acciones promovidas por la
sociedad civil se convierten en una amenaza
latente para la configuracin tradicional de
poder en los espacios formales de
representacin poltica, razn por la cual se
busca excluirlos del mbito de la participacin
ciudadana y, ms bien, se prefiere privilegiar los espacios de participacin
formalmente creados.
De manera paralela a los procesos de participacin ciudadana promovidos
desde el seno del Estado, tambin han surgidos otros espacios esta vez
nacidos y promovidos desde la misma sociedad. Es el caso de las Asambleas
constituyentes, como las de Tarso, Tarqui y Mogotes, y otras que superan el
medio centenar
28
. Contrario a las lgicas tradicionalistas de los mecanismos
formales de incidencia en el poder poltico, lograron imprimir una nueva
modalidad poltica de gestin del Estado y gestin del Gobierno al permitir que
los ciudadanos tuvieran real incidencia en la conduccin de su modo de vida
colectiva. Es decir, mientras los espacios formales estaban imbuidos de
prcticas como la corrupcin, el clientelismo y en general, la apropiacin
privada de lo pblico, en los espacios realmente ciudadanos operaban lgicas
de apropiacin pblica que permitieron una verdadera gestin pblica del
Estado.

27
En particular se tiene que solo un 1 % del presupuesto distrital es objeto de controversia y debate en los
encuentros ciudadanos de carcter local; el 99% restante queda en manos de los actores polticos y
gubernamentales para su destinacin.
28
MEMORIAS DEL encuentro nacional constituyentes, gobernabilidad y acciones humanitarias. Sonsn,
Antioquia, 9, 10 y 11 de diciembre de 2004. 14 p.
lo primero que cabe proponer como
hiptesis, es que los espacios de
participacin no logran incorporar los
problemas ms sentidos de la
sociedad colombiana, como as
mismo, tampoco logran ser dotados
de la capacidad y de la proyeccin
poltica que les permitiera resolver
los problemas mas sentidos por la
ciudadana. Estos no se deciden por
apropiarlos por cuanto constatan
que ellos no les resuelven aquello que
necesitan solucionar. Cobra validez
esta hiptesis, si se entra a
considerar las 4200 luchas sociales de
ciudadanos realizadas ante el Estado
en la dcada de los 90. MOLINA,
Jess. La participacin ciudadana en
Colombia en los 90. Apuesta a la
apertura? En: Administracin y
Desarrollo. 48.

30
Se hace evidente cmo estos espacios
buscaban una mayor incidencia en los
procesos polticos. En este marco se
logr una mayor influencia en la toma
de decisiones pero ya no en asuntos y
campos residuales, sino en temas que
resultaban ser neurlgicos en el sentido
de incidir en la configuracin de la vida
social de los ciudadanos. Adems, con
estas instancias se logr el
fortalecimiento de los lazos entre los
ciudadanos a travs de la constitucin
de movimientos o asociaciones
relativamente fuertes y duraderas en el
tiempo, constituidas a travs de metas
y objetivos sociales bien claros y
definidos.
Con estos procesos, se ha logrado que,
a travs de mecanismos efectivos, se
pongan en prctica los preceptos de la Constitucin de 1991 en relacin con el
fortalecimiento del sistema democrtico. Principios como la participacin, la
soberana popular, el pluralismo, entre otros, cobran vigencia a travs de
procesos sociales y polticos nacidos desde el mismo seno de la sociedad. Se
ha buscado incidir en las instancias reales de ejercicio del poder poltico estatal
al promover, al mismo tiempo, nuevos espacios de injerencia ciudadana en la
esfera estatal en un espectro mucho ms democrtico de sociedad.
Estos espacios cobran modalidades que en los espacios formales de
participacin no logran hacerse evidentes. Por un lado, estas instancias
permiten una mayor articulacin e integracin entre actores sociales de
mltiples caracterizaciones y de distinta procedencia y naturaleza. Es decir,
logran unirse en torno a un proyecto comn que articula toda una gama de
elementos diversos -mltiples identidades, diferentes espacios de la geografa nacional y
naturaleza diversa de las demandas sociales-. De otra parte, es evidente la
naturaleza poltica de estos espacios e instancias sociales de participacin en
la medida en que luchan por posicionar nuevos modelos de Estado, gobierno y
sociedad alternativos a los realmente existentes.
Las Asambleas constituyentes han generado procesos sociales y polticos
importantes en los municipios sealados
29
. Con este mecanismo, los actores
sociales han buscado salirle al paso a los vacos de poder generados por las
autoridades polticas tradicionales o enfrentarse colectivamente al accionar de
los grupos armados. Con ello, se constituyen espacios de participacin directa
a partir de procesos de debate, discusin y consensos con lo cual los
habitantes logran constituirse en los sujetos centrales en la conduccin poltica
de su comunidad. Ello permite a los ciudadanos posicionarse como tal y
desplegar toda su fuerza social y poltica en torno a desplazarse de un estatus

29
Debido a sus resultados democrticos, las asambleas constituyentes se han venido extendiendo a otras
partes del pas, hasta casi llegar a contar con medio centenar en diversos municipios del pas. Ibd.
Cules propsitos nos motivan? Hacer
efectivos el prembulo y los principios
fundamentales de la Constitucin
Poltica; lograr el empoderamiento
ciudadano que propicie cambios en las
costumbres polticas hacia nuevos
modelos de gobernabilidad;
manteniendo la autonoma ciudadana y
propiciando la articulacin y
coordinacin con los gobiernos locales;
fortaleciendo la autonoma de los
ciudadanos y ciudadanas frente a los
grupos armados; propiciando a corto y
mediano plazo la construccin de pactos
sociales y mandatos para el desarrollo
humano integral auto sostenible en un
proyecto de vida feliz y en armona,
que avance hacia un horizonte de
Reconciliacin con Verdad Justicia y
Reparacin, en defensa de la vida y los
Derechos Humanos. FRUTOS DE los
procesos y los encuentros de las
constituyentes de Colombia, 2005.
31
de gobernados a otro de gobernantes y al apropiarse de los espacios y de las
instancias de decisin poltica a travs de procesos de movilizacin y
organizacin poltica de carcter ascendente.
La participacin de los ciudadanos en
espacios como las Asambleas aseguran
la reivindicacin del precepto
democrtico de soberana popular,
segn el cual el pueblo es poseedor del
autntico derecho de gobernarse por y
a s mismo a travs de la instauracin
de una ciudadana popular que se
apropia de lo pblico y le imprime una
nueva orientacin a la configuracin del
poder estatal. Es una visin contrara la
concepcin de democracia
representativa en la cual son los
representantes polticos quienes, en
nombre del conjunto de los ciudadanos,
toman las decisiones que a ellos les
parecen que son las ms benficas
para la sociedad. De esta forma, espacios como las Asambleas constituyentes
se constituyen en autnticos mecanismos para permitir el encuentro horizontal
entre habitantes, organizaciones sociales y autoridades gubernamentales; de
igual modo, generan procesos deliberativos a partir de los cuales pueden
estructurarse las agendas pblicas y los asuntos pblicos y minimizan los
riesgos que puede generar la democracia representativa, entre ellos la
exclusin de importantes sectores de la sociedad
30
.
Adems de las asambleas constituyentes, tambin puede hacerse mencin de
las veeduras ciudadanas. De sus experiencias puede extraerse cmo logran
articular distintos proyectos e iniciativas de carcter particular en torno a
objetivos sociales comunes, por medio de la real incidencia en las esferas del
poder estatal. Tal es el caso de las veeduras instaladas en el seno del
Congreso de la Repblica, las cuales a travs de su estricta vigilancia y control
al modo de actuar de los parlamentarios, permitieron que a varios de ellos se
les quitara la investidura y que a otros se les abrieran procesos por
enriquecerse con dineros pblicos.
En este sentido, las veeduras ciudadanas no slo constituyen formas de
gestionar el control social a la gestin pblica, sino que, a partir de su
desarrollo en los ltimos aos, se han estructurado en escenarios de
construccin y legitimacin del poder pblico al imprimir lgicas de bienestar
comn e inters pblico a las acciones emprendidas por la esfera de lo estatal.
No obstante, las veeduras, para conseguir tales objetivos, se valen de
prcticas, metodologas y tcnicas diversas de agenciamiento de lo pblico,
como lo demuestra el caso de dos veeduras ciudadanas de Cartagena que, a

30
Algunas reflexiones que pueden darse en relacin con las asambleas constituyentes se encuentran en
el documento titulado Las asambleas ciudadanas: una modalidad de alianza entre actores sociales para
la superacin de la pobreza y la convivencia pacfica elaborado por David Marulanda Garca en el ao
2003.
"Es una oportunidad que escogi todo el
Municipio, todas las personas para salir
adelante, para cambiar la situacin que
tenemos en el pas, como en el Municipio,
nos congregamos nos reunimos todos y
quisimos conformar esta Asamblea
Municipal Constituyente para que todos
juntos estemos...Hacemos parte de ella
155 personas de los diferentes estamentos
de la comunidad Tarsea. Con esta idea se
ha dado un paso sin precedentes en la
historia de Tarso a la comunidad para que
sea ella la que se apropie de sus propios
problemas de sus propias soluciones, para
que sea la pionera la comunidad en
consecucin de recursos para el desarrollo
del progreso de Tarso". UN CAMBIO de
actitud para la Paz en Colombia:
asamblea municipal constituyente de
Tarso.
32
partir de mecanismos y dispositivos distintos, buscan realizar un serio control a
la gestin y accin emprendidas por las autoridades estatales
31
.
Las veeduras han obtenido logros importantes en cuanto a su papel social de
control de lo pblico. En el caso de Cartagena, la Corporacin Movimiento
Ciudadano contra la Corrupcin logr la destitucin de un alcalde gracias a las
denuncias realizadas. Tambin se puede mencionar la Red de Solidaridad
Social, cuyo objetivo consista en identificar a los beneficiarios de cada
municipio del programa de Consejos de Rehabilitacin y presentar informes de
los resultados alcanzados, todo ello en compaa con la sociedad
32
. Asimismo,
se encuentra el Comit de Rgimen Subsidiado del Ministerio de Salud que
buscaba que los subsidios llegaran a los sectores de la poblacin con menores
recursos econmicos.
1.6 REFLEXIONES GENERALES
En primer lugar, puede reiterarse que lo revelado por los casos de corrupcin,
corporativismo, clientelismo y criminalidad al interior de la estructura estatal y
poltica en Colombia se constituye en un fenmeno sistmico. Aqu se quiere
plantear que los diversos casos y tipologas de desviacin no son hechos
aislados, espordicos o sorpresivos que, tomados individualmente, no tendran
por qu preocupar a nadie. Sin embargo, se hace evidente que tales problemas
son ya estructurales y endmicos al mismo sistema poltico y administrativo en
Colombia, dado que no afecta solamente a la rama ejecutiva del poder en
Colombia, ni siquiera slo a la administracin pblica: estos problemas pueden
identificarse claramente en las ramas legislativa y judicial.
En segundo lugar, se presenta una captura significativa del Estado. Esto,
significa que gran parte de los dineros, recursos, bienes y servicios que provee
el Estado con el fin de garantizar la satisfaccin de las necesidades de un
amplio conjunto de la poblacin, finalmente son controlados por unos pocos
particulares y redireccionados hacia sus patrimonios personales. Ello se
produce porque tales privados usan alianzas, influencias y vnculos polticos
para que tanto las normas establecidas como su ejecucin, se dirijan a
privilegiarlos a ellos o a un sector muy reducido de la sociedad. Evidentemente,
se encuentran varios aspectos comunes entre el clientelismo, la corrupcin, el
corporativismo y la criminalidad. La estructuracin de redes es uno de ellos.
Es interesante ver cmo la estructuracin de redes en pequea o gran escala
permite una gran conexin entre s y entre ellas mismas y el aparato poltico-
estatal, lo cual dan lugar a todas las condiciones necesarias para que hechos
desviados puedan darse con toda la tranquilidad posible. Estas redes actan
de forma tal que ninguno de los actores involucrados (polticos, funcionarios,

31
Es el caso de la corporacin Cartagena Honesta que incorpora un nuevo mecanismo de control social
que permite convocar audiencias pblicas para llamar a cuentas a las autoridades pblicas y realizar
denuncias penales para hacer responder a estas mismas autoridades por sus conductas contrarias a la
lgica de lo pblico. Por otro lado, en la misma ciudad se encuentra otra veedura ciudadana encargada
de asumir tareas de inspeccin y vigilancia de las acciones del Estado y, adems, se ocupa de proyectos
como el Plan maestro de Cartagena y el Plan de desarrollo distrital.
32
CORPORACIN TRANSPARENCIA POR COLOMBIA. Para fortalecer el control ciudadano en
Colombia. Estudio sobre la figura de la veedura ciudadana. Bogot: Cmara de Comercio de Bogot
CCB; Casa Editorial El Tiempo CEET; Federacin Nacional de Comerciantes FENALCO, 2000. 68 p.
33
empresarios, entre otros) salga perjudicado, pues si uno de ellos sale
manchado ante la luz pblica, lo ms seguro es que a todos los dems
tambin les suceda lo mismo. Ello, a toda costa lo tienen que impedir las redes,
pues en estos casos lo que prima es el inters personal y particular de cada
agente, sean intereses electorales, posicionales o pecuniarios.
Otro aspecto en comn, se da en la difusin de fronteras entre lo legal y lo
ilegal que generan las prcticas desviadas. Se acta dentro del panorama
legal, en la medida en que ello permite despistar a las autoridades respecto de
las verdaderas prcticas que se estn realizando. El desvo del inters no solo
se dirige hacia las autoridades, tambin pretenden desviar la atencin de la
misma opinin pblica. As, prcticas que en cualquier en otra sociedad
inmediatamente seran objeto de repudio pblico, se consideran como
normales y, adems, sean ampliamente aceptadas. Si las normas y el
ordenamiento legal no las prohben se puede tomar como evidencia de que
est bien hacerlas. Sin embargo, tambin se acta a partir de prcticas que son
ilegales, pues por su intermedio realmente puede lograrse la exaccin de
recursos pblicos que van a parar a las arcas personales de los agentes
privados quienes, de otra manera, no podran lograrlo. Es decir, mediante la
trasgresin legal los diferentes agentes de la corrupcin y del clientelismo
logran conseguir sus objetivos particulares para los cuales estructuran sus
redes.
A su vez, todas las prcticas desviadas actan para obtener cantidades
ingentes de recursos. Generalmente, las redes y agentes, para mirar este tema
desde una perspectiva econmica, comparan los costos de actuar ilegal o
indebidamente con los posibles beneficios de los recursos electorales,
jerrquicos o pecuniarios que podran obtenerse. Si los beneficios son mayores
que los costos, es mucho ms probable que las redes entren a actuar
inmediatamente. Es decir, se busca que los recursos que se vayan a capturar
sean de una gran cuanta de forma tal que alcancen a cubrir los riesgos de
entrar al mundo de la corrupcin y el clientelismo.
Finalmente, se presentan casos de la prctica del secreto y la complicidad de
los rganos de control
33
. Se necesita, ante todo, que estas prcticas sean
realizadas a escondidas de la luz y del escrutinio pblico, puesto que las
consecuencias de conocerse son tremendamente negativos para los actores y
agentes participantes. Sin embargo, en diversas ocasiones se busca que la
generacin de procesos de visibilizacin paulatina, de forma tal que cuando los
casos sean de conocimiento pblico, aparezcan como prcticas no indebidas.
De modo paralelo, se dan casos de complicidad y compaa de los entes de
control. Situacin que se hace evidente debido a los grandes casos que
sacudieron y an hoy da siguen sacudiendo al pas. En tal contexto habra que
preguntarse por el papel que juegan los organismos de control en el sentido de
vigilar la gestin fiscal de los dineros pblicos o de vigilar la conducta de los
servidores pblicos, aunque en determinados casos aparece que los mismo
entes son cmplices al ser parte activa de los procesos de corrupcin.

33
Para conocer elementos a partir de los cuales se puede conceptualizar la corrupcin, consultar el texto
de Malen Sea La corrupcin de 1995.
34
Sera interesante cuestionarse acerca de si los fenmenos de corrupcin y
clientelismo pueden ser categorizados como simples fenmenos de saqueo,
robo o extraccin de los recursos econmicos y financieros y los cargos del
Estado. En este sentido, se pretende resaltar que estas prcticas, aunque
evidentemente incluyen todos y cada uno de los factores anteriormente
mencionados, no se agotan all. En realidad, revela algo an ms crtico: las
estructuras de apropiacin privada funcionan como estructuras y modalidades
de dominacin al interior de la sociedad que atenta y va en contrava de los
(escasos) procesos democrticos que, de alguna u otra forma, han logrado
consolidarse en el pas.
Diversas son las formas mediante las cuales las modalidades de apropiacin
privada del Estado reflejan la estructura de dominacin inherente a la
estructuracin del mismo Estado. El corporativismo, por ejemplo, busca
beneficiar a unos grupos particulares a travs de la dacin de recursos
estatales cuya destinacin consiste en formar parte del botn personal de
dichos grupos. La estructura de dominacin se refleja en que en la mayora de
casos la funcin de otorgar bienes y prestar servicios pblicos es concesionada
a estos grupos, cuando ni siquiera ofrecen las garantas mnimas de servicio
pblico necesarias para desempear una funcin social de tamaa magnitud.
Adems del corporativismo, el clientelismo poltico y el conflicto armado
tambin operan como una forma de expresin de la estructura de dominacin.
A travs del clientelismo, ciertos sectores de la sociedad, por intermedio de la
constitucin de redes clientelares, buscan mantener su posicin e influencia
poltica; objetivo que se logra eliminando al adversario poltico que puede
representar un peligro evidente para ganar la competencia electoral; se
contraviene de esta manera el libre desarrollo y la expresin de la voluntad
democrtica. Por su parte, las dinmicas propias del conflicto armado a travs
del accionar de los grupos irregulares mantienen sus propias estructuras de
dominacin por medio de la coaccin armada ejercida sobre los habitantes
para que voten por tal o cual candidato que es del buen parecer de dichos
grupos. Ello permite satisfacer sus intereses de dominacin y mantener el
control poltico sobre la poblacin en general.
Frente a lo anterior, se puede afirmar que las prcticas de apropiacin privada
del Estado como el corporativismo, el clientelismo, la corrupcin, entre otras,
buscan mantener una estructura de dominacin donde sean satisfechos los
intereses particulares de los grupos que capturan el Estado (las redes) y
donde, adems, sea posible lograr y mantener la captura de una gran parte de
la poblacin. Lo anterior atenta contra los escasos logros polticos que ha
alcanzado Colombia en relacin con el fortalecimiento de la democracia, pues
se logra la privatizacin de la voluntad poltica de la ciudadana, se altera su
capacidad de decidir acerca de s misma y del proyecto de sociedad que se
tiene para s misma. De esta forma, la presencia de las dinmicas de
apropiacin privada de lo pblico permite la captura significativa del Estado por
parte de los grupos privados y se atenta contra el libre desarrollo del sistema
democrtico y contra el libre ejercicio del ser ciudadano como sujeto poltico.
Frente a la apropiacin privada aparecen lgicas de apropiacin pblica que
buscan o terminan por confrontarlas, que quieren hacer al Estado un poder
35
pblico en pblico. A travs de los espacios de participacin alternativos a los
formalmente creados, va surgiendo una nueva concepcin de cultura poltica
que permitira, con unas condiciones preestablecidas, modificar las relaciones
tradicionales que se han tejido entre los ciudadanos y la organizacin poltica
en el terreno colombiano que permita la construccin de un poder de estado
con lgicas y propsitos pblicos. Anteriormente, se consideraba que la nica
forma de ser partcipe en el proceso poltico era a travs de la adscripcin
partidista en la cual operaban las lgicas tradicionales de apropiacin privada
de lo pblico a travs de dispositivas y mecanismos como la reparticin de
cargos burocrticos, emolumentos, favores polticos etc. Sin embargo, en este
nuevo contexto parece que se ha venido operando una redefinicin de lo que
se ha considerado como cultura poltica, en donde surgen nuevos valores,
saberes, prcticas y redefiniciones que posicionan lo ciudadano como aquello
que realmente puede catalogarse como vlido y legtimo para agenciar
procesos polticos que merezcan la categorizacin de verdaderamente
democrticos.
Es este contexto cobra vigencia la nocin de participacin ciudadana. Puesto
que mediante su ejercicio el ciudadano puede incidir directamente en los
espacios del poder poltico-estatal al instituirse autnomamente como sujeto
poltico, provisto del deber y del derecho de participar en la conduccin poltica,
tanto del aparato estatal que lo rige como del cuerpo estatal del cual hace
parte. Aunque no existe una posicin nica en torno al asunto de la
construccin de este tipo de procesos, se debe resaltar en este proceso el
lugar que cobra la formacin ciudadana en las propuestas, proyecciones y
experiencias propias de la participacin ciudadana.
En este sentido, resultara importante formular retos en torno a las instancias
sociales de participacin que les permitan de manera ms abierta e integral
hacerse al poder poltico y, con ello, al poder pblico. Cobra vigencia que
dichas instancias logren copar los espacios comunitarios, municipales y
departamentales que hasta el momento no han logrado llenar. Por lo mismo,
instaurar mecanismos y dispositivos efectivos que logren crear acciones
complejas, fuertes y duraderas en torno a los procesos polticos que se
agencian a partir de lo exclusivamente estatal. Adems, lo anterior pasa por
lograr la movilizacin de actores tanto estatales como no estatales en torno a la
instauracin y la vigencia de un nuevo proyecto de Estado y de sociedad que
permita que los principios democrticos sean una realidad y no una mera
ficcin como hasta ahora de manera mayoritaria se han agenciado, desde los
espacios formales.
1.7 EVALUACIN
Ejercicio 1.
Actividad
Son similares el poder de Estado y el poder pblico?
Discutir en grupo y consignar en una relatora las similitudes y/o
diferencias entre los dos conceptos. Son esenciales estas
definiciones para comprender el Estado en Colombia?
36
Criterios de
Evaluacin
Calidad de la relatora realizada.
Participacin en la mesa redonda.
Valor: 15% de la nota de esta unidad.
Metodologa
Relatora. Memoria escrita que recoge las posiciones y
argumentaciones de los participantes en una sesin y actividad.
Debe contener: 1. Fecha, hora, tema de la sesin y asistentes
2. Agenda enumerada de los problemas o asuntos tratados a lo
largo de la discusin 3. Presentacin en torno a cada uno de los
problemas y asuntos, de las posturas y de las argumentaciones
relevantes presentadas en la discusin 4. Conclusiones
generales 5. Asuntos pendientes para prximas sesiones.
Mesa Redonda. Se caracteriza por la participacin de los
asistentes, donde cada quien aporta elementos recolectados
previamente y en el sitio para construir una caracterizacin
compartida en relacin con un asunto o tema. Cuenta con un
coordinador y un relator. El primero, garantiza el desarrollo de
una agenda, la equidad en la participacin de los asistentes y el
control de los tiempos. El segundo, consigna las memorias de
la mesa.


Ejercicio 2.
Actividad
Por grupos, con base en 20 artculos investigativos de la prensa
nacional (Semana, Cambio, El Tiempo, El Espectador) realizar
una caracterizacin de la apropiacin privada del Estado en
Colombia y consignarla en un trabajo escrito. Dicho trabajo
deber exponerse y contrastarse con lo sealado en esta
unidad. Cada grupo se encargara de un sector en especfico: 1)
cargos pblicos 2) seguridad social 3) empresas del estado 4)
municipios 5) defensa y seguridad.
Criterios de
Evaluacin
Cantidad y calidad de la informacin recolectada.
Documento de anlisis realizado.
Material elaborado para la presentacin.
Manejo del tema y fluidez en el mismo.
Valor: 40 % de la Nota de esta Unidad.
37
Metodologa
Anlisis de Prensa. Consiste en la recoleccin sistemtica y
peridica de noticias o investigaciones periodsticas para
caracterizar, a partir de acontecimientos, un fenmeno
determinado. La consistencia del anlisis radica en: 1.
Recoleccin de un nmero significativo y suficiente de noticias
o investigaciones que permita divisar caractersticas
permanentes, tendencias, especificidades y variaciones del
fenmeno investigado 2. Definicin de variables de anlisis a
partir de las cuales se leer cada una de las noticias sealadas
(por ejemplo, actores, asuntos, interacciones, intereses,
tensiones, etc.) 3. Elaboracin de matrices de anlisis donde se
clasifique y ordene la informacin acorde con variables
definidas de antemano donde tambin ha de consignarse las
interpretaciones parciales. 4. Elaboracin de una
caracterizacin donde se consigna el anlisis global realizado.
Importante que lleve el tema, el problema o el asunto central
que encontraron en el anlisis. Las principales hiptesis, la
metodologa y fuentes en las cuales se bas el anlisis, las
argumentaciones que sustentas las tesis, los ejemplos, cuadros
o noticias -pie de pgina- en que se soportan los anlisis. Las
Conclusiones.
Exposicin. Presentacin ante un pblico de un tema o asunto
para dar a conocer o convencer acerca de un asunto en
particular. Exige en su desarrollo una preparacin previa que
consulte contenidos, argumentos, ayudas didcticas. Importante
que parta por una introduccin en la cual se exponga el
problema u objetivos que buscan dilucidarse y los caminos
argumentativos que se seguirn para realizarlo. Es importante
que los apoyos audiovisuales sean apoyos, mas no una
transcripcin de lo que se va a decir. Los integrantes del grupo
deben conocer de todo el tema y estar, cualquiera de ellos, en
capacidad de dar una visin panormica de la misma.
Ejercicio 3.
Actividad
Mediante consulta en internet, relatos o textos, cada grupo
reconstruir un caso de incidencia pblica de apropiacin
ciudadana mediante participacin en el Estado. Pueden
revisarse Asambleas Constituyentes, Veeduras Ciudadanas,
Banco de xitos del DAFP, Planeacin, etc. cada caso ser
expuesto al conjunto de los compaeros.
Criterios de
Evaluacin
Cantidad y calidad de la informacin recolectada.
Documento realizado.
Material elaborado para la presentacin.
Manejo del tema y fluidez en la exposicin.
Valor: 30 % de la nota de esta Unidad.
38
Metodologa
Estudio de caso. Da cuenta de una experiencia o situacin
donde una dinmica entre actores y contextos configura un
fenmeno, relacin o proceso que es de inters registrar. El
estudio de caso trae consigo la recoleccin de testimonios,
documentos, reportes de prensa, fotografas, videos,
observaciones de campo, etc. de acontecimientos sucedidos en
la vida real. Acontecimientos que, de manera fragmentaria y
dispersa, expresan cmo se va dando vida y se transforma
algo que es del inters estudiar. El estudio de caso se
construye con personajes, momentos, situaciones, recursos
ubicables y vinculados a espacios y tiempos especficos. Lo
anterior no es suficiente, pues el estudio debe contar con un
soporte conceptual que permita que los elementos estudiados
tengan un marco comn que permita ir referencindolos y
articulando entre s de tal forma que el estudio exprese cierta
estructura o patrn de relaciones. Adems, tambin, el estudio
de caso debe hacer evidente un relato que recree con
situaciones, sensaciones, personajes, emociones una historia
con un principio, fin, nudo, desenlace y enseanzas.
Ejercicio 4.
Criterios de
Evaluacin
Parcial, quses y/o autoevaluacin.
Valor: 25 % de la Nota de esta Unidad.
Metodologa A criterio del tutor o del grupo

39







UNIDAD II

ESFERA PBLICA POLTICA
EN COLOMBIA: LA
RELACIN ENTRE EL
ESTADO Y LA SOCIEDAD





40
2 ESFERA PBLICA POLTICA EN COLOMBIA: LA RELACIN ENTRE EL
ESTADO Y LA SOCIEDAD
34


2.1 INTRODUCCIN

El presente captulo tiene como objetivo dilucidar las diversas formas de
mediacin en Colombia entre el Estado y la sociedad a travs de la constitucin
de la esfera pblica poltica. Reflexionar las complejas relaciones y la
constante tensin entre los agentes poltico-estatales y los agentes sociales por
constituir su propio espacio definido de tramitacin de intereses y de visibilidad.
Esta tensin puede explicarse por la limitacin de los espacios formales-
institucionales creados por el Estado para constituirse, de una parte, en una
esfera de mediacin y, de otro lado, construir los espacios de tramitacin de
demandas por parte de los ciudadanos entre Estado y sociedad; espacios que
an estn por construirse y consolidarse como tal.
La estructura del presente captulo puede describirse en los siguientes
trminos: el aparte titulado Elementos conceptuales busca, de la misma forma
que los otros captulos, ofrecer un marco terico-conceptual para el anlisis
posterior de la problemtica expuesta. Se expone la interesante discusin en
torno a la elaboracin acadmica que se le ha dado al concepto de esfera
pblica, en especial a partir de los postulados desarrollados por Nancy Fraser
y Jurgen Habermas. El aparte denominado Mediaciones entre Estado y
sociedad busca identificar, precisamente, las distintas formas de mediacin
entre Estado y sociedad que han surgido en Colombia a partir de la dcada de
los aos noventa, se habla, entonces, de la representacin poltica, de la
participacin ciudadana y de los movimientos y organizaciones sociales.
La revisin de la evaluacin que las distintas mediaciones han tenido en el
mbito colombiano, se examina en el aparte titulado La apertura del Estado a
la sociedad; all se exponen los aspectos positivos y las fortalezas de ellos. En
el aparte denominado Lmites a la apertura poltica del Estado contribuye al
anlisis de los aspectos negativos y/o debilidades de estas formas e instancias
de mediacin entre el Estado y la sociedad. En Institucionalidad de la esfera
pblica poltica en Colombia se cuestionan las condiciones institucionales que
permitieron o deberan permitir la apertura de la Esfera pblica poltica. En
Actores y acciones en la esfera pblica poltica se examina el comportamiento
de los diferentes actores sociales y su influencia en el proceso de ampliacin o
cierre de la esfera pblica poltica en Colombia. Al cierre del captulo se dan
unas breves reflexiones en torno a lo expuesto en el captulo.

34
Los elementos bsicos del presente captulo se toman de la investigacin titulada Democracia en
Colombia en la dcada de los noventa. La esfera pblica. El problema de la mediacin poltica entre la
Sociedad y el Estado dirigida por Jess Molina, Grupo Topos, ESAP, 2003.
41

2.2 JUSTIFICACIN
La importancia de lo expuesto en el presente captulo radica en que el proceso
de ampliacin o reduccin de la esfera pblica poltica explica los alcances de
la democracia en Colombia y, con ello, las posibilidades de un Estado y una
administracin publica con condiciones efectivas para hacer real el postulado
que las actuaciones de las democracias tienen por razn
de ser la realizacin de la voluntad poltica de la
ciudadana. Una revisin en torno al proceso acaecido
desde la instauracin de la Constitucin Poltica de 1991
genera cuestionamientos y reflexiones en torno a los
espacios de representacin poltica formal-oficial, los
mecanismos de participacin tradicionales y no
tradicionales y los movimientos sociales y organizaciones
polticas.
2.3 ELEMENTOS CONCEPTUALES
Aunque critique la nocin de esfera pblica aportada por
Jrgen Habermas, Nancy Fraser considera que la
democracia moderna es difcilmente pensable sin ella
35
.
Interesa su alusin porque apunta a la relacin intrnseca y
fundamental entre democracia y esfera pblica.
Habermas acota el concepto de esfera pblica como aquel espacio que surge
como un espacio de mediacin entre el Estado y la sociedad. Espacio de
mediacin e injerencia histrica de la sociedad sobre lo estatal que incluye lo
referente al acceso y al despliegue del poder poltico.

35
FRASER, Nancy. Justitia Interrupta. Reflexiones crticas desde la posicin postsocialista. Siglo del
Hombre Editores. Universidad de los Andes, 1997. Captulo Pensando en una nueva esfera pblica.
Pg. 95-133.
Ejercicio No. 1. Con base
en lo visto en las
asignaturas precedentes
relacionadas con lo
pblico, discutir en clase
el concepto de esfera
pblica poltica y
consignarlo en una
relatora. En grupos
establecer por escrito cmo
dicho concepto aportara
elementos al estudio de la
democracia colombiana.
42
De acuerdo con el anlisis histrico y
sociolgico desarrollado por Habermas,
se puede afirmar que la esfera pblica
sirvi como un mecanismo institucional
de transicin de una sociedad aristcrata
regida por un estado absolutista hacia
una sociedad de carcter burgus regida
por un estado democrtico-liberal.
Esta esfera pblica servir como un
puente de articulacin, pero tambin de
tensin y rivalidad, entre los burgueses y
las capas superiores integradas por la
monarqua, la nobleza y el clero. Esfera pblica que, en Habermas, se
entender como sociedad civil proveniente del mbito exclusivamente privado y
cuya funcin ser mantenerse por fuera de la esfera del poder estatal pero
controlndola a travs de las prcticas discursivas y la movilizacin pblica.
Sin embargo, con el devenir histrico, en los siglos XIX y XX, este espacio se
convertir en una fuente de tensiones y rivalidades producto de la aparicin en
escena de nuevas configuraciones sociales relacionadas, principalmente, con
la clase obrera. Esta vez, el campo de lucha poltica ya no enfrenta a
burgueses con aristcratas sino a obreros -y dems sectores tradicionalmente
subordinados- con la burguesa. De nuevo, estas tensiones implican una
transformacin del campo relacional y funcional en la naturaleza del Estado: se
vive una transicin que va del Estado democrtico liberal, al Estado social de
derecho.
La esfera pblica aunque con significados liberales y burgueses, puede
entenderse en una acepcin ms amplia. Puede remitirse su significado a un
espacio donde se configuran, por un lado, las tensiones polticas en las
relaciones que se tejen con el Estado y, por otro, las relaciones entre los
individuos de una sociedad. Relaciones que necesariamente no siempre son
armnicas, para mas bien caracterizarse por una constante tensin y puja de
fuerzas sociales y polticas que compiten y se enfrentan entre s por construir y
decidir intereses comunes y lograr un control en la conduccin poltica del
conjunto de la sociedad.
En ella entonces entran en conflicto diversos elementos constitutivos del orden
social, como partidos polticos, organizaciones de la sociedad civil, instituciones
polticas, instancias de representacin poltica, dispositivos informativos y
comunicativos, etc. de ah que se deba ser enftico en afirmar que as como la
esfera pblica permite la comunicacin y la interaccin discursiva, de igual
forma tambin puede devenir en profundos problemas sociales o disputas
polticas que pueden transformar radicalmente la naturaleza constitutiva de la
vida en sociedad.
Nancy Fraser dirige una crtica a la nocin de esfera pblica burguesa
trabajada por Habermas. En primer lugar si la esfera pblica verdaderamente
permita la inclusin de todos los sectores de la sociedad o, por el contrario, al
interior de ella se generaban unas condiciones que lograban la consolidacin
"Se desarrolla en la publicidad
burguesa una conciencia poltica que
consigue articular la idea y la
exigencia de leyes generales y
abstractas contrapuestas al dominio
absoluto, y que aprende finalmente a
afirmarse a s misma es decir, a la
opinin pblica- como la nica fuente
legtima de esas leyes HABERMAS,
Jurgen. Historia y crtica de la
opinin pblica. Barcelona: Gilli.
Barcelona Espaa, 1994. p.90.
43
de un sector exclusivo a partir de la exclusin de otros. Exclusin por parte de
la burguesa de lo que denomina contrapblicos, estos de tipo nacionalistas,
de campesinos, de mujeres, de negros, donde se da lugar a identidades y
expresiones distintas a las del pblico burgus y que compiten y rivalizan con
l. Por esa va, entonces, la esfera descrita por Habermas se constitua,
entonces, antes que como un lugar para la democracia, como un espacio
donde la dominacin poltica se lograba a travs de la exclusin de otros
sectores. Puede entonces considerarse bajo dicha concepcin, la de
Habermas, que la esfera pblica como nocin ideolgica sirvi para constituir
una esfera pblica oficial que legitimaba el dominio de la clase burguesa,
constituyndose en el lugar institucional de mayor importancia para la
construccin del consentimiento que define el nuevo modo hegemnico de
dominacin
36
.
Despus de estas acotaciones acerca del concepto de esfera pblica, es
pertinente establecer algunos referentes a partir de los cuales se pueda leer e
interpretar dicha nocin, pero ahora centrada en un contexto del sistema
democrtico. La esfera publica se puede entonces concebir por ser: Primero,
el/los espacio(s) y la(s) mediacin(es) que se instauran entre el Estado y la
sociedad como canalizadores de los sentidos y lugares que se le quieren dar a
las instituciones polticas y a la misma vida pblica. Segundo, las diversas
tipologas de organizaciones y asociaciones de la sociedad que, de alguna u
otra forma, hacen que la mediacin y el conflicto sean un hecho fctico y real.
Tercero, las distintas formas de articulacin que existen y se construyen entre
el Estado y la sociedad. Cuarto, las inclusiones y/o exclusiones que se dan
respecto de otros pblicos y otras esferas constitutivas de lo pblico y que
definen su carcter democrtico o autoritario. Y, por ltimo, las funciones que la
esfera pblica tiene respecto del Estado y la sociedad.
De acuerdo con lo anterior, puede pensarse que la esfera pblica solo habra
de concebirse como un espacio que deviene construido nicamente desde/por
la sociedad. Sin embargo, esta no es la norma. La esfera pblica tambin
puede ser creada desde dinmicas impulsadas por el propio Estado con la
finalidad de controlar y acotar aquello que se configura o llega a su seno desde
la sociedad
37
. Esto conduce a otro aspecto. La pugna instaurada en la esfera
pblica poltica no se da exclusivamente por los asuntos que en ella se
tramitan, sino tambin por su estructura y por su misma configuracin interna.
Dicha pugna no hay que analizarla solamente por las capacidades y calidades
establecidas en la conexin de la va vertical entre sociedad y Estado, sino
tambin en el plano horizontal de la sociedad donde se compite por las
potencias y los lmites de los distintos espacios de mediacin y, por qu no,
en el plano horizontal del Estado donde se compite por el ejercicio y el control
del poder poltico.
Ahora, el problema se centra en cmo aplicar estos conceptos al contexto de la
sociedad colombiana actual. Ello implica tratar de dar respuesta a algunos
interrogantes en varios frentes de anlisis. De qu mecanismos se sirve la

36
Ibd. p. 106.
37
A este punto se acerca Cunill al sealar el papel que le corresponde al Estado en crear dispositivos que
le conecten con la sociedad. Ver Repensando lo pblico desde la sociedad.
44
ciudadana para canalizar los asuntos de inters comn hacia el Estado, de
forma tal que funcionen como instancias de mediacin poltica para lograr un
sistema democrtico mucho ms participativo e incluyente? Qu caracteriza a
las asociaciones y organizaciones que instauran una lucha poltica por lograr la
conduccin poltica de la sociedad? Cules son los elementos constitutivos de
lo pblico que permiten controlar el poder poltico-estatal en condiciones
democrticas? Qu tipo de inclusiones y/o exclusiones genera este tipo de
espacio, y si son dinamizados por/desde/a travs del Estado o la sociedad?
Existe una nica esfera pblica o, por el contrario, hay una gran variedad de
esferas y de contra-pblicos subalternos que luchan y rivalizan entre s y
configuran una consolidacin democrtica o autoritaria y en qu trminos se
realiza ello?
2.4 MEDIACIONES ENTRE ESTADO Y SOCIEDAD
El concepto de democracia remite a una forma de organizacin del poder
poltico que ha transitado las sociedades occidentales por medio de mltiples
formas, definiciones y lgicas, inclusive, desde la antigedad. Sin embargo,
unos y otros comparten un lugar comn donde se referencia el significado
etimolgico del concepto de la democracia: el gobierno del pueblo Demos,
pueblo, y kratos, gobierno o poder. No obstante, aqu el trmino se entender
como una forma de relacin entre el Estado y la sociedad articulada a la nocin
de soberana popular
38
. La cuestin central, en este contexto, sera la forma en
que las democracias canalizan las demandas y las expectativas del conjunto de
la poblacin hacia el Estado, ms an cuando ste es la expresin de la
soberana del conjunto de la sociedad.
Los canales que en Colombia se han estructurado para conectar al Estado con
la sociedad, y viceversa, se identifican porque comportan diferentes tipos y
lgicas inherentes al mismo rgimen democrtico que se ha venido instaurando
en el pas. Entre otras razones porque han surgido distintas modalidades de
esfera pblica que pretenden funcionar como entes de mediacin entre la
sociedad y el Estado. Por consiguiente, pueden enmarcarse en un proceso de
orientacin del poder poltico que se ha venido configurando desde diversas
formas de hacer poltica, tanto desde la sociedad como desde el mismo
Estado. Mltiples prcticas y lgicas de la accin poltica, como la
representacin poltica, la participacin ciudadana, las organizaciones sociales
y los movimientos. Estas formas de mediacin se constituyen en maneras
especficas de vinculacin y comunicacin entre el Estado y la sociedad
39
.
La representacin poltica, primera forma de mediacin, hace referencia a un
proceso de delegacin del poder que implica que cada ciudadano entrega la

38
La soberana popular implica que el conjunto de la poblacin puede orientar y controlar el poder poltico,
en tanto que es su titular. Ver GONZALO, Eduardo y REQUEJO, Fernn. Democracia. Las razones de un
sueo que genera monstruos. En: CORTINA, Adela. Diez palabras claves de filosofa poltica, 1997. p.
29.
39
Se entiende por esfera pblica poltica el espacio de mediacin institucionalizado, legal o socialmente
reconocido, entre la propia sociedad y entre sta y el Estado, para que en un escenario de encuentro,
visibilidad y conocimiento compartido se construyan asuntos, intereses e identidades comunes; de igual
forma, para que se reconozcan y compitan las diferentes fuerzas y propuestas que por la instauracin de
lo comn pugnan. En el anterior capitulo se hizo un esbozo de una caracterizacin del concepto de
esfera pblica poltica.
45
titularidad de dicho poder soberana- a sus representantes por medio del
ejercicio del voto popular. Este proceso de representacin puede asumir
diversas dinmicas: en primer lugar, la asociacin de intereses, cuya finalidad
es la competencia por el poder poltico que, a su vez, implica poner en prctica
la persuasin poltica y la agregacin de votos; en segundo lugar, la
conformacin y la confrontacin de ciertos argumentos ideolgicos con los
cuales se quiere lograr la direccin de la institucionalidad estatal y la vida
pblica-poltica: en tercer lugar, dar un lugar en la agenda pblica a ciertos
temas a partir de crticas respecto del ejercicio del ser gobernante y mediante
la exposicin meditica de problemas del contexto social y econmico del pas;
y, por ltimo, formar militantes polticos que apoyen iniciativas acerca de cmo
leer a la misma sociedad, al Estado y a los procesos electorales.
La participacin ciudadana, segunda forma, se sustenta en el ejercicio directo
del poder por parte del ciudadano, quien ejerce la soberana en su propio
nombre, sin mediadores ni representantes polticos. Esto significa que el
ciudadano puede comunicarse directamente con la organizacin estatal, sin
necesidad de que medie la representacin poltica ni que el ciudadano tenga la
posibilidad de participar solamente cuando se dan las elecciones peridicas. En
estos trminos significa que la misma esfera pblica se abre de modo que el
ciudadano tiene la posibilidad permanente de participar en la orientacin y
ejercicio del poder estatal y de incidir continuamente en la direccin del Estado.
Adems de incluir a los ciudadanos, debe promover la injerencia de las
organizaciones sociales y asociaciones civiles dentro del contexto poltico de
un sistema democrtico. Es de suponer que estos nuevos actores se valdrn
de la produccin de nuevos discursos y modalidades relacionales y posicionan
asuntos y agendas pblicas distintas de las construidas por el discurso oficial.
De otra parte, los movimientos y las organizaciones de la sociedad civil operan
en dos plataformas. En primer lugar, inciden en los espacios pblicos tanto de
encuentro como de desencuentro con el objetivo de hacer visibles las
necesidades de determinados grupos sociales y de presionar a favor de que el
Estado cumpla con sus obligaciones de proveer servicios, derechos y
regulaciones, papel que debe asumir en su calidad de instancia poltica
ordenadora de la sociedad. Asimismo dichos movimientos estructuran formas
de autoabastecimiento social, al cubrir por ellos mismos los espacios que el
Estado deja o no quiere cubrir; esto se logra a travs de la organizacin y de la
asociacin continua y permanente de los miembros de la sociedad. En trminos
de esfera pblica, buscan presionar al Estado para que cumpla con sus
obligaciones, pero tambin para que la misma sociedad abra sus ojos a hechos
o fenmenos que no han sido considerados como problemas y que, por tal
razn, an no han entrado a conformar la agenda pblica estatal. De igual
forma, se evidencian lugares de correlacin y sociabilidad que coadyuvan en la
direccin pblica y privada de la sociedad y en la direccin de las visiones
acerca del Estado y la sociedad.
46
Le compete al presente trabajo
analizar qu ha sucedido en
Colombia con estas diversas
formas de mediacin y cmo se ha
venido estructurando una esfera
pblica poltica que permite o no la
construccin de una sociedad y de
un Estado democrticos, en
trminos tanto sociales como
polticos. Una primera
aproximacin indica que el Estado,
en verdad, se ha esforzado para
que la ciudadana sea incluida en
su control y direccin.
2.5 LA APERTURA DEL ESTADO A LA SOCIEDAD EN COLOMBIA
La representacin poltica, a travs de los movimientos y partidos polticos,
desde los aos 90 muestra una dinmica de apertura poltica a las llamadas
terceras fuerzas bien sean formales o reales. Fuerzas que se muestran como
un tipo de estructuracin poltica diferente al bipartidismo tradicional. Inclusive,
se lleg a considerar la posibilidad de que la dcada de los aos 90 marcara
una nueva pauta en el trnsito de un sistema bipartidista a uno multipartidista
donde otros partidos disputaran la representacin poltica al liberal y al
conservador. Lo anterior, porque el Movimiento 19 de Abril, M-19, ya
constituido como fuerza poltica, en 1999,1991 y 1992 tuvo resultados
relevantes electorales expresados en los primeros comicios presidenciales que
particip: obtuvo una votacin total de 700 mil, cont con 18 miembros para la
Asamblea Constituyente y posteriormente obtuvo 21 congresistas
40
.
Posteriormente, en el ao 2003 se realiz una reforma poltica que, mediante el
acto legislativo 01, permite pasar de un sistema bipartidista tradicional a uno
multipartidista pero bastante difuso.
Esta nueva configuracin poltica despus del 2003, no signific una verdadera
ruptura respecto de las lgicas bipartidistas pues como en el sistema anterior,
se aliment de figuras procedente de los tradicionales, adems que gir en
torno a una figura poltica carismtica que, en este caso, sera el presidente-
candidato lvaro Uribe Vlez. Con todo, se le da un lugar poltico a nuevas
fuerzas entre las que cabe nombrar a Cambio Radical, el Partido de la U, Alas
Equipo Colombia, Colombia Democrtica, Mira, el Polo Democrtico, entre
otros. Entre tanto, los partidos liberal y conservador seguan en el panorama
poltico, pero ya no con la misma preponderancia poltica e ideolgica de
pocas anteriores. Por su parte, el Polo Democrtico logr convocar a la
izquierda en todo el pas y se convirti en la segunda fuerza poltica en las
elecciones presidenciales del 2006, inclusive, por encima del liberalismo y del
conservatismo.
En trminos numricos, las terceras fuerzas en lo corrido de la dcada del
noventa y primera le arrebataron al bipartidismo tradicional, aproximadamente

40
PIZARRO, Eduardo. La atomizacin partidista en Colombia: el fenmeno de las microempresas electorales. p.361
Ejercicio No. 2: Consultar en las oficinas
municipales y en las organizaciones sociales las
diversas formas de participacin existentes en el
municipio. Con esta informacin elaborarn un
ejercicio de anlisis el que consignarn por escrito
para establecer las modalidades de relacin entre
los habitantes del municipio y las autoridades
gubernamentales y, de la misma forma, si las
formas de participacin han incidido en la mejora
de sus condiciones de vida, tanto individual como
social.
47
un 20% de capital electoral. En el mbito nacional, y en el contexto municipal y
local, estas fuerzas obtuvieron tal crecimiento que en la eleccin popular de
alcaldes, tambin a inicios de la dcada de los 90, restaron al bipartidismo un
30% de fuerza electoral. La eleccin popular de alcaldes constituy un hecho
poltico de gran envergadura, debido a que represent un nuevo espacio por
donde se poda acceder a la orientacin de poder poltico del Estado, un
camino alternativo al ya trazado por las fuerzas polticas tradicionales.





Importante es la participacin de las terceras fuerzas en ciudades como
Bogot, Medelln y Cali, donde las novedosas organizaciones polticas, o los
nuevos personajes independientes de los partidos liberal o conservador,
lograron escalar cargos de gran importancia en lo nivel poltico y en lo
administrativo. Por ejemplo, la alcalda de Bogot se considera como el cargo
poltico de mayor importancia en el mbito nacional despus del
correspondiente a Presidente de la Repblica. Este cargo ha sido
desempeado por alternativas polticas distintas a las tradicionales: Pealosa y
Mockus, quien ha ocupado la alcalda en dos periodos; incluso ha sido ocupada
por representantes de la izquierda: Luis Eduardo Garzn, miembro del Polo
Democrtico Alternativo.
Como se ha venido mostrando, las llamadas terceras fuerzas han logrado
ganarse un espacio poltico importante dentro del panorama nacional y
municipal; se han apropiado de un gran capital electoral que antes le
perteneca, por decirlo as, a los dos partidos tradicionales. No obstante,
aunque muchas de ellas han dado en autocalificarse como cvicas, tal
denominacin no resulta ser congruente con lo observado en la realidad
poltica del pas: dicha denominacin de manera dominante fue utilizada como
un instrumento para mostrar en nuevos empaques las mismas lgicas,
dinmicas y prcticas contenidas en el sistema bipartidista tradicional. Adems,
sus discursos, acciones y estilos no lograron marcar una nueva pauta en
romper con los discursos, acciones y estilos del sistema anterior. Para no ir tan
lejos, se pueden exponer los casos de las administraciones de los alcaldes
Bernardo Hoyos y Apolinar Salcedo, en Barranquilla y Cali, respectivamente.
No slo estos mandatarios, sino tambin algunos integrantes de sus equipos
de gobierno fueron investigados por casos de corrupcin y clientelismo al
interior de sus administraciones.

CUADRO 1. Porcentaje totalizado de votos para senado de la
repblica por los partidos Liberal, conservador y terceras fuerzas
Fuerza
Poltica
1982 1988 1999
P.
Liberal +
P.
Conserva
dor
97,04 94,64 93,62
Terceras
fuerzas
2, 96 5,36 6,38
Fuente: Pizarro, Eduardo. La atomizacin partidista en Colombia:
el fenmeno de las microempresas electorales. p.361

48
Artculo 1. Colombia es un Estado social de
derecho, organizado en forma de Repblica
unitaria, descentralizada, con autonoma de sus
entidades territoriales, democrtica, participativa
y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad
humana, en el trabajo y la solidaridad de las
personas que la integran y en la prevalencia del
inters general.
Artculo 2. Son fines esenciales del Estado
facilitar la participacin de todos en las decisiones
que los afectan y en la vida econmica, poltica,
administrativa y cultural de la Nacin
CONSTITUCIN POLTICA Colombiana. Bogot:
ESAP, 1991.
De acuerdo con estos datos, el espacio con mayor
cobertura es el de los Concejos Municipales de
Desarrollo Rural, que han sido creados en 1003
municipios, aproximadamente el 93% del total. Por su
parte, los Concejos Municipales de Planeacin tienen
una cobertura del 64%; los Comits de Control Social
y Desarrollo de los Servicios Pblicos, de 55%; los
Comits de Participacin en Salud, de 41% y los
Consejos Municipales de Cultura, de 34%.
DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIN, 2003.
Tomo III.
Ahora bien, si se sita otro referente de anlisis articulado a la idea de
participacin ciudadana, y ya no de
representacin poltica propia de
los partidos y movimientos
polticos, se puede observar
cmo en los aos noventa se
intent generar una serie de
condiciones que buscaban
posibilitar la ampliacin de la
esfera pblica con el objetivo de
que la sociedad tuviera una
mayor incidencia en la direccin
y en la orientacin del poder
poltico. Por ejemplo, con la
creada Constitucin Poltica de
1991 no solo se consider la democracia representativa, sino tambin la
democracia participativa como una forma de que la ciudadana tuviera mayor
incidencia en el Estado. En este caso, la participacin ciudadana se
constituy en el dispositivo creado se pretenda aminorar los graves efectos
sociales y polticos que haban sido consecuencia de la va electoral. La
participacin ciudadana fue leda a partir de dos componentes: la participacin
ciudadana poltica directa y la participacin ciudadana en la gestin pblica.
En primer lugar, la participacin ciudadana poltica directa se reflej en los
mecanismos instaurados por la Constitucin Poltica de 1991 que seran
ratificados y explicitados con la Ley 134 de 1994. Al respecto, se pueden
mencionar algunos de estos: la iniciativa legislativa, el plebiscito, el referendo,
la revocatoria del mandato, la consulta popular, el voto programtico, entre
otros. Por su parte, la participacin ciudadana en la gestin pblica se hizo
evidente en mltiples instancias formales de participacin ciudadana; por
ejemplo, los concejos municipales de planeacin, las veeduras ciudadanas, los
comits de desarrollo rural y la participacin de usuarios en las juntas directivas
de las empresas prestadoras de servicios pblicos, etc.
41
. Estos datos referidos
tanto a los mecanismos de participacin ciudadana poltica directa, como a los
de gestin pblica, llevaran a pensar que se estaba viviendo un proceso de
ampliacin y apertura de la esfera pblica poltica en el pas. Tal situacin se
puede pensar con solo mencionar algunos datos producidos por el
Departamento Nacional de Planeacin (DNP)












41
Para ampliar la informacin ver: GERARD, Op. cit.
49

Hasta el momento se han revisado dos frentes de anlisis: los partidos y las
fuerzas polticas y el mbito de la participacin ciudadana; ahora se dar paso
a la revisin del accionar y las prcticas instauradas por los movimientos y las
agrupaciones sociales. Aunque verdaderamente no se hizo evidente un mayor
acceso al poder poltico por parte de este tipo de organizaciones respecto a
dcadas pasadas, se muestra una apertura que sostuvo ciertos niveles. Grupos
sociales de diversa ndole y mltiples caractersticas, organizados desde
distintas modalidades, se lanzaron a la lucha por la visibilidad pblica y el
reconocimiento de sus derechos.

En distintos municipios del pas y en diversas ciudades, especialmente en lo
90, mediante huelgas, paros, movilizaciones o tomas reclamaron por diversos
derechos, entre los cuales valga anotar: a la vida, y por lo tanto, el fin de la
violencia y el conflicto armado; identitarios, a la alteridad cultural y autonoma;
de bienestar, a la salud, educacin, menores tarifas y mayor calidad y
cobertura; laborales, a mejores condiciones de trabajo ms democrticas y
mayores salarios; de propiedad, a la adjudicacin, titulacin de tierras y
crditos; de infraestructura, a vas y comunicaciones. Requeran sobre todo,
que el estado cumpliera con lo consagrado en sus principios y constitucin,
como de igual forma, que cumpliera con compromisos adquiridos. En este
panorama de los movimientos y organizaciones sociales, se vio participar en la
escena poltica a movimientos y/o contrapblicos diversos con sus propios
discursos y sus particulares maneras de hacer poltica: ciudadanos comunes,
campesinos, indgenas, estudiantes, trabajadores, obreros y feministas. Estos
movimientos y agrupaciones sociales realizaran alrededor de 4.200 luchas o
acciones colectivas
42
.
Segn lo expuesto hasta ahora, tanto en la representacin poltica, la
participacin ciudadana y los movimientos y organizaciones sociales, al
parecer, se comprueba la primera hiptesis, en el sentido de que
verdaderamente se devela un esfuerzo por parte del Estado para generar una
mayor inclusin e incidencia de la sociedad en la conduccin y en la orientacin
del poder poltico. Se evidencian, nuevos y numerosos canales de articulacin,
espacios de discusin y debate y procesos participativos que permitan conectar
y comunicar a la ciudadana con el
Estado y viceversa. Bsqueda de
mayores oportunidades para que la
organizacin social y la lucha poltica se
alimenten de pluralidad en la esfera
pblica poltica. Por lo dems, se observa
la aparicin en escena de nuevas fuerzas
polticas, de nuevos espacios discursivos
que permitieron estructurar y catalizar
vnculos sociales con el fin de posicionar
temas y asuntos en la agenda pblica
estatal.

42
Estas cifras son aproximadas y no precisas. Al respecto ver: CINEP. 25 aos de luchas sociales en
Colombia, 2002.
Ejercicio No.3. Por parejas realizar
anlisis de prensa donde se haga
evidencie que los mecanismos de
representacin poltica, de
participacin ciudadana y las formas de
organizacin y movimiento social han
permitido la apertura poltica del
Estado a los ciudadanos, as como su
inclusin en la Esfera Pblica Poltica.
Luego, discutir en clase lo consultado.
50
Porcentajes de Abstencin electoral en Colombia. www.electoral.cl/actualidad/elec_colombia.html.
2.6 LIMITES A LA APERTURA POLTICA DEL ESTADO
Sin menospreciar esta apertura en la esfera pblica poltica, una revisin ms
analtica y detallada mostrar sus limitaciones y carencias para articular y
comunicar la sociedad y el Estado.
Un primer problema que se puede encontrar en el tema de la apertura de la
esfera pblica poltica en Colombia consiste en que el sistema poltico va
representacin poltica no logra representar a los ciudadanos. Se muestra un
nivel de abstencin electoral superior al 50%. Es decir, un sistema poltico que
deja por fuera a prcticamente la mayora de los ciudadanos, algo que resulta
bien contradictorio en la medida en que son los mismos ciudadanos quienes
tienen el derecho y la potestad de participar en la conduccin poltica del
Estado colombiano. No obstante, este fenmeno tampoco es homogneo en
todas las elecciones populares. Mientras que en los comicios municipales hubo
una abstencin electoral de prcticamente la mitad de la poblacin casi del
49%- en los respectivos comicios presidenciales y de senado y cmara lleg
hasta ms del 60%.






Por otra parte, a la no representacin de la abstencin se sumo lo que ngel
Llano ha denominado a este fenmeno la antirepresentacin". Debido a la
desestructuracin y a la fragmentacin polticas, las diferentes alternativas se
dispersaron como votos de los ciudadanos, que llevo a que un buen nmero
propuestas no lograran obtener representantes polticos en las magistraturas
pblicas del Estado por efecto de las bajas votaciones a razn de la
proliferacin de tantas listas de candidatos. Signific que aun cuando los
ciudadanos consideraron el sistema de votacin como una va legal y legtima
para representar sus intereses, dicha voluntad poltica acababa por no ser
representada, al tener la mayora de estos votos se desperdician. Como lo
muestra Eduardo Pizarro, en las votaciones para Senado y Cmara en el ao
de 1998, 222 listas no alcanzaron ningn tipo de representacin poltica; se
puede inferir, entonces, el desperdicio de aproximadamente 2. 540.000
votos
43
. De igual forma, en las elecciones para concejales en Cali en el ao

43
PIZARRO, Op. cit. p. 362.
1982 1986 1990 1991 1994 1998 2002
Presidencial 50,2% 54,4% 56,5% - 65,8% 48,45%
Senadores 59,0% 57,5% 44,5% 63,5% 67,3% 56,0% 58%
Cmara de
representantes
59,0% 56,4% 45,4% 64,1% 67,3% 55,5% 58%
51
2000, 246.000 votos, de un total de 346.000, no lograron obtener
representantes polticos
44
.
Otro fenmeno interesante en los mecanismos de representacin poltica y
electorales en el pas es la subrepresentacin. Con este trmino se quiere
hacer evidente cmo muy pocos de los candidatos que salieron elegidos en el
proceso electoral, al menos en la dcada en los 90, lo hicieron conforme un
resultado electoral significativo. El mecanismo del cuociente electoral,
diseado con el objetivo de que los procesos electorales tuvieran amplia
legitimidad y aceptacin por parte del conjunto de la poblacin, escasamente
lleg a ponerse en prctica. Tal mecanismo implicaba que el aspirante a un
cuerpo colegiado podra ser elegido siempre y cuando obtuviera un nmero de
votos superior al total de la votacin realizada en determinada eleccin dividida
por el nmero de curules a proveer. Podra decirse, ms bien, que el
mecanismo real fue el de residuo electoral, pues la cantidad de votos que
apoyaban a los candidatos elegidos para conformar los cuerpos colegiados
resultaban siendo mucho menores de lo que se requera en el sistema
institucional vigente. En los aos noventa, cada eleccin al Senado report
menor nmero de escaos asignados por la regla del cociente: En 1991, para
100 curules solo 19 fueron designadas por dicho mecanismo; en 1994 fueron
13 curules y en 1998 solamente cinco
45
. Este tipo de comportamientos
electorales dar como resultado que los personajes elegidos terminan
representando muy parcialmente los intereses de las personas que acudieron a
las urnas con un apoyo legtimo que puede ser bastante cuestionado.
Por lo dems, debido a la ausencia de reglas institucionales al interior de la
esfera pblica para controlar y regular las dinmicas relacionadas con la
agregacin de intereses, la posibilidad de construir verdaderas
representaciones polticas fue prcticamente nula. En otros trminos, los
candidatos a las corporaciones pblicas, en vez de representar los intereses de
quienes los elegan, se representaban a s mismos. Esto se evidencia en que
muchos de ellos, despus de haber salido derrotados en las urnas, decidan
unirse con polticos o partidos con los que anteriormente se haban declarado
en franca oposicin. Ello impidi que los canales de representacin funcionaran
de forma democrtica, pues se impuso la lgica de transaccin de los
beneficios particulares de los partidos; fenmeno social donde lo que interesa
en verdad es la conveniencia de los agentes polticos y no las demandas de
quienes los eligen.
Adems, con la reforma operada por la Constitucin Poltica de 1991 se dibuj
una pluralidad catica de iniciativas que llevar a la imposibilidad de contar con
referentes comunes de adscripcin y cohesin al Estado y la sociedad. Dicha
proliferacin de iniciativas y candidatos impidi la llegada al Estado de
gobernantes y funcionarios idneos, dado el hecho de que los partidos no
cumplieron las funciones de garantizar las calidades de sus postulados a
autoridades pblicas.

44
LLANO, Op. cit. p.112-113.
45
PIZARRO, Op. cit.
52
As, por ejemplo, hasta 1999 se haban
presentado 4 iniciativas populares legislativas,
de las cuales slo prosper la de Pas Libre
contra el secuestro... Llama la atencin que la
iniciativa sobre el estatuto laboral presentado
por la CUT, y con respaldo de un milln de
firmas, ni siquiera haya sido considerada por el
Congreso y no aparezca en las discusiones que
distintos agentes sociales y polticos hacen al
respecto

BOLVAR, Ingrid. Estado y
participacin la centralidad de lo poltico? En:
ARCHILA, Mauricio. Estado y democracia en
Colombia, 1999.
Esta precaria apertura de la esfera pblica al conjunto de la ciudadana en la
representacin poltica, tambin se hace evidente en el campo de la
participacin ciudadana. Las formas de participacin ciudadana poltica directa
se aplicaron de manera insuficiente, y en los pocos casos de aplicacin se hizo
evidente el fracaso en cuanto a una verdadera incidencia poltica en la
configuracin del Estado. A nivel nacional, en relacin con el referendo, solo se
intent dos veces en su implementacin pero, debido a las pugnas polticas,
tales intentos nunca llegaron a prosperar
46
. Por otro lado, de cuatro veces que
lleg a implementarse una iniciativa legislativa, solo una tuvo xito.
En el nivel local, donde se supone
que en los municipios en el marco de
la descentralizacin poltica y
administrativa, los procesos de
participacin tampoco tuvieron
mucho xito. Segn el DNP, en un
lapso de diez aos, slo se llevaron a
cabo 35 consultas populares, 11
revocatorias del mandato, 53
referendos y 2 intentos de iniciativas
legislativas; en los ltimos dos casos
ninguna consigui su objetivo
47
. De atenerse a estas cifras, si se hace un
clculo ao por ao, en un periodo de una dcada -los aos 90-, y se tienen en
cuenta la cantidad de veces que se han utilizado los mecanismos de
participacin -101 usos- y el nmero de municipios donde se implementaron -1100
municipios-, se llega a la conclusin de que en Colombia se lleg a implementar
menos de un mecanismo de participacin por municipio cada ao.
De otra parte, en el plano local los datos referentes a la participacin ciudadana
en la gestin pblica mejoran notablemente, pero los problemas son
endmicos. Los resultados muestran que la eficacia de estos mecanismos de
participacin ciudadana en la gestin pblica realmente fue muy pobre en
trminos de influencia e incidencia en las decisiones estatales. En relacin con
su conocimiento y bajo uso, en una muestra aplicada en el 2003, de 2.031
encuestados slo un 8% de la poblacin dijo pertenecer a algunas de las
instancias de participacin, mientras que slo entre un 29% y 40% seal tener
conocimiento de la existencia de seis de ellos. Asimismo, slo un 25,8%
consideraba tener conocimiento significativo de los mismos
48
.
Por su parte, en el caso de los comits de los servicios pblicos, entre 1995 y
2000 se haban registrado cerca de 1.356 ante la Superintendencia de
Servicios Pblicos, al finalizar la dcada ms de 500 aparecan en situacin de

46
En el gobierno de Ernesto Samper se propuso el referendo, al igual que durante el periodo del
presidente Pastrana. En relacin con este ltimo, vale recordar que se impuls hasta cuando se puso en
evidencia que poda volverse contra el propio gobierno y que se podan destapar casos de corrupcin en
los cuales se podra ver implicado. GIRALDO, Fernando. Referendo, corrupcin y elecciones. En:
COLOMBIA ELECCIONES 2000. Bogot: Centro Editorial Javeriano, 2000.
47
DEPARTAMENTO NACIONAL, Op. cit. p. 287.
48
VELSQUEZ, Fabio y GONZLEZ, Esperanza. Qu ha pasado con la participacin ciudadana en
Colombia en la ltima dcada? Fundacin Corona, 2003. p. 148.
53
no vigentes
49
. De este modo parece haber indicios de que la sociedad en su
conjunto no ve en ese tipo de mecanismos una ruta que verdaderamente lo
condujera a ser partcipe de las decisiones pblicas estatales.
Las acciones colectivas y las luchas sociales durante los aos 90, en cuanto a
los objetivos sociales y polticos logrados quedan bastante cortos en relacin
con las esperanzas y las expectativas que se generaron al despegar la dcada.
Por ejemplo, los movimientos y las luchas relacionados con sindicalistas,
obreros y dems trabajadores, sufrieron un fuerte revs debido a una poltica
estatal de flexibilizacin laboral y reduccin del personal en las entidades
estatales. Delgado, presenta un trabajo con el cual se puede corroborar tal
afirmacin: entre los aos 1990 y 1994 recesaron o liquidaron 514 sindicatos y
95.229 sindicalistas se retiraron de sus respectivas organizaciones. En las
entidades estatales, fueron retiradas de sus puestos de trabajo casi 40.000
personas
50
. Respecto del movimiento campesino tambin se muestran serios
sntomas de debilidad, abandono de la protesta social y deterioro de su
estructura organizativa, pues mientras en la dcada de los 80 hubo casi 1.075
acciones colectivas, en los noventa solo se dieron 561
51
.
Los anteriores apuntes respecto de los distintos planos de la representacin
poltica, la participacin ciudadana y los movimientos y luchas sociales, se
puede concluir la existencia de un grave problema en la estructuracin poltica-
ciudadana de la esfera pblica: los espacios polticos instaurados para
representar a la ciudadana, para hacerla partcipe en las decisiones que
ataen a todos o para orientar su propia condicin social y poltico no logran
cumplir con su cometido. Se puede anotar que existe un enorme abismo entre
los espacios polticos instaurados formalmente y aquellos que se ejercen
realmente. En especial en el sentido de que, aunque con la constitucin de
1991 se lograron crear nuevas instancias de representacin, participacin y
lucha social, no se ha logrado que la sociedad en su conjunto coadyuve en la
orientacin y direccin del poder poltico-estatal.
Lo expuesto permite concluir, adems, la existencia de una enorme cantidad de
ciudadanos que quedan excluidos de las decisiones de carcter poltico-estatal,
bien sea por la abstencin electoral, por la antirrepresentacin o no-
representacin, por la subrepresentacin, por la baja incidencia de la
ciudadana en el uso de los mecanismos de participacin o por la desactivacin
de la lucha y la protesta social. Cabra esperar, entonces, de la desarticulacin
entre sociedad y Estado una profunda debilidad, ya casi estructural, de los
arreglos institucionales de mediacin poltica de la esfera pblica poltica en
Colombia.

49
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PBLICOS. Diez aos de regulacin de los servicios pblicos.
Marzo 14 y 15 de 2003. Un especial agradecimiento por la recoleccin de esta informacin a un grupo de
estudiantes de la ESAP.
50
DELGADO, lvaro. Las nuevas relaciones de trabajo en Colombia. En: Sociedad civil, esfera pblica y
democratizacin en Amrica Latina. Andes y Cono Sur. Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 2002.
51
PRADA, Esmeralda. Luchas campesinas e indgenas. En: 25 aos de luchas sociales en Colombia.
CINEP, 2002.
54
Pareciera ser que a sectores y agentes
significativos del Estado en su nivel
gubernamental y poltico partidos tradicionales-,
a pesar de sus reiterados discursos incluyentes y
participativos, les ha interesado de forma
intencional promover un espacio de mediacin
con baja capacidad e intensidad para la
representacin e inclusin de los intereses y
demandas de la ciudadana en el seno del
Estado. Al parecer se logr con ello que los
recursos y capacidades dispuestos por el Estado,
en lugar de destinarse a bienes, servicios y
regulaciones a favor de la ciudadana, se
desplazaran ms bien a suplir los intereses y
demandas propios de la clase poltica y
gobernante, adems de los sectores privados
afines con ella.

2.7 INSTITUCIONALIDAD DE LA ESFERA PBLICA POLTICA EN
COLOMBIA
La baja capacidad o la incapacidad de la esfera pblica poltica llevan al tema
de las condiciones institucionales que la soportaron durante la dcada de los
aos noventa. Al respecto, aunque se evidenci desde la institucionalidad
poltica y jurdica un intento de apertura de nuevos canales y espacios para
expresar y tramitar emergentes problemas y actores de la sociedad, se tiene
que la capacidad con la cual fueron dotados desde la ingeniera institucional
fue ms bien estrecha. En el caso de los espacios de participacin llegados
con la reforma constitucional de 1991, no se incorporaron los problemas ms
sentidos de la sociedad colombiana. Asimismo, no llegaron a ser dotados de la
capacidad ni de la proyeccin poltica que permitiera resolverlos. Cobra
consistencia esta hiptesis si, en principio, se consideran las ms de 4.200


luchas sociales de ciudadanos realizadas ante el Estado en la dcada de los
noventa en; esta cuanta muestra una rivalidad entre las formas de acceso
informal de la sociedad al Estado frente a las instauradas por los espacios
participativos oficialmente propiciados; stas slo se usaron 101 veces.
Es factible creer que la sociedad acudi a otras vas informales ms efectivas
para incidir en la resolucin de sus problemas acuciantes, en tanto los
procesos y los espacios de participacin ciudadana no lograron incidir en los
centros o niveles de autoridad con poder para resolverlos. Un ejemplo: un
problema central presente en el centro de las luchas cvicas en los aos
noventa fue el de los servicios pblicos; ante tal situacin, un alcalde
escasamente poda resolver problemas de la poblacin relacionados con el
acceso o con las tarifas de tales servicios: se encontraban regulados y
definidos por medidas correspondientes a instancias centrales del poder
nacional del Estado.
Ejercicio No. 4:
Recolectar testimonios o
documentos en los cuales
se muestre cmo las
diversas formas de
representacin poltica, de
participacin ciudadana y
los movimientos y
organizaciones sociales han
sido un limitante para el
proceso de apertura del
Estado hacia los
ciudadanos. Discutir
propuestas alternas acerca
de modalidades de
mediacin informales y su
posible influencia en el
proceso de mediacin
entre Estado y sociedad.
55
Esta oferta participativa ha sido de
iniciativa estatal, con una
caracterstica bien precisa: sus
contenidos, funciones y alcance,
fueron definidos por los agentes
polticos tradicionales afincados en
los gobiernos de turno y en el
Congreso de la Repblica, sin
concertacin con la ciudadana, los
movimientos y las organizaciones
sociales. . VELSQUEZ, Fabio. Qu
ha pasado con la participacin en
Colombia, 2003.

Al respecto, Luis Alberto Restrepo llama la atencin en relacin con la
predominancia del carcter local que han tenido los espacios de participacin y
la coincidencia de su emergencia con los procesos de globalizacin
econmica
52
. Adems, pareciera que los espacios de participacin no han
tocado los aspectos estructurales; habra que preguntarse si, tal vez, se han
constituido en mecanismos de distraccin que llaman a la poblacin a participar
en decisiones minsculas mientras que las de tipo trascendental se toman a
puerta cerrada y/o a sus espaldas en altas instancias del nivel nacional o
transnacional. La respuesta es afirmativa. Coincidente es la promocin de la
democracia participativa y su nfasis en lo local, con la implementacin en
secreto y por decreto de las reformas econmicas de ajuste estructural que
llevaron al traste a las economas y a las sociedades de Amrica Latina en la
dcada de los aos noventa
53
.
Adems, el diseo de los nuevos
mecanismos, en sus funciones y alcances
estuvo definido por aquellos que podan ver
en ellos un peligro o, por lo menos, una
restriccin a sus intereses y circuitos de
incidencia. Por ello, es de suponerse que los
mismos no llegaron a tocar los resortes del
poder donde se producan y reproducan los
actores tradicionales. Dicho diseo en
manos de los agentes polticos
tradicionales terminar, entonces, por
definir una estrategia de apertura poltica superficial y controlada mediante la
cual se instauraron lmites a la implementacin y a la eficacia de la ciudadana
en su participacin respecto de un Estado que, a su turno, permite explorar
razones explicativas en relacin con la baja capacidad y efectividad a lograda.

Las bajas capacidades o poco uso de los mecanismos instaurados por la Ley
134 pueden explicarse porque los requisitos legales definidos por los
legisladores son, en la prctica, difcilmente realizables: adems del gran
nmero de firmas requeridas para su inscripcin y aprobacin, la aprobacin de
un gran nmero de mecanismos -iniciativas legislativas, referndum,
plebiscitos, consultas populares- queda, en ltima instancia, bajo la
discrecionalidad de aquellos representantes polticos a quienes los
mecanismos buscan controlar, de aquellos polticos insertos en las
corporaciones pblicas.
As, en el caso de los mecanismos de participacin ciudadana en la gestin
pblica, los legisladores se encargan de volverlos ineficaces. Esta vez, no por
la va de la imposibilidad de su realizacin, sino ms bien tornndolos
irrelevantes al dejar su mayora sin ninguna incidencia efectiva en cuanto a las
decisiones pblicas del Estado. De los 30 mecanismos de participacin, slo
uno es significativo en cuanto a su incidencia respecto de las decisiones, con el
agravante de que su implementacin se bloque. Se habla de la participacin,

52
RESTREPO, Op. cit.
53
GARCA, Jos. De la primera a la segunda generacin de reformas del Estado en Amrica Latina: giro
ideolgico y cambio conceptual. En: Cuadernos de Economa, V. XXII, Bogot (2003); p. 102.
56
por parte de los usuarios, en las Juntas Directivas de las Empresas
Prestadoras de Servicios Pblicos
54
.
Aunque en las autoridades gubernamentales hubo una gran retrica acerca de
la democratizacin y la participacin no se hicieron evidentes polticas pblicas
estatales coherentes de mediano y largo plazo que lograran promoverlas y
empoderarlas dentro de la ciudadana y la institucionalidad estatal. Las
instancias gubernamentales encargadas de proyectarlas, articularlas y de velar
por su efectividad terminaron por ser endebles y atomizadas; como tampoco se
cont con recursos pblicos considerables destinados conseguir tales
objetivos
55
. La responsabilidad que le competi a las instituciones y los agentes
polticos tradicionales no terminar solamente en las instancias que desde el
centro se disearon, promovieron y financiaron; tambin compete a las
instancias de gobierno municipal responsables de su implementacin. En este
sentido, los agentes de representacin poltica en el mbito municipal, en los
espacios locales, se relacionaron con la participacin ciudadana de manera
instrumental; buscaron ms la desmovilizacin o la cooptacin de la
ciudadana, antes que su incidencia efectiva en la construccin poltica de lo
pblico.
Sin embargo, no solo en la participacin ciudadana se present esta creacin o
ampliacin institucional de los canales de participacin con capacidades
recortadas o limitadas. En el campo de la representacin poltica y de la
competencia electoral puede divisarse similar situacin en algunos aspectos.
En la reforma del 91 se pretendi sanear la poltica de prcticas y actores
clientelares; sin embargo, los cambios en las reglas polticas fueron
insuficientes. Aunque se instaur el aumento de las inhabilidades e
incompatibilidades para los cargos de eleccin popular, se institucionaliz el
uso del tarjetn y se promovi el voto programtico o la revocatoria del
mandato, no se lleg a eliminar la reeleccin indefinida de representantes
polticos -al senado, la cmara, el concejo o las asambleas-.
Tampoco se oblig a la democratizacin de los partidos ni se cre un sistema
electoral coherente que imprimiera limitaciones para impedir el ingreso y
reproduccin de polticos con poca representacin va residuo u operaciones
avispa. Asimismo, tampoco se impidi la limitacin de la presuncin de
elegibilidad segn la cual se permita que se eligiera a candidatos con
inhabilidades o incapacidades. De igual forma, qued a medio camino la
correccin de la desigualdad poltica en las competencias electorales por efecto
de la financiacin y gastos de las campaas y de los partidos polticos.

54
Se dice que solo es significativo en la de incidencia respecto de las decisiones, pues, de una parte, logra
hacer parte de instancias directivas con capacidad de toma de decisiones y, de otra, porque sus
acciones involucran decisiones que pueden afectar las vidas de millares de ciudadanos. Sin embargo, al
momento, esta participacin ha tenido numerosos problemas para implementarse. Existen otros
mecanismos que se cuentan como decisionales mencionados por Fabio Velsquez en la obra citada, pero
que en apreciacin propia carecen de incidencia por recaer sus efectos sobre una proporcin de
poblacin menor y versar sobre asuntos que, aunque importantes, se consideran como de menor
envergadura: la participacin en las juntas directivas de las casas de la cultura y en las empresas de
salud, las audiencias pblicas, los comits de veeduras comunitaria de los servicios de vigilancia y
seguridad privada y las audiencias pblicas ambientales. En el caso de estas ltimas, habra de revisar
por qu el citado autor las asume como decisionales.
55
Op. cit., p. 79-114. El autor relaciona el diseo institucional y las estrategias de fomento de la
participacin ciudadana.
57
Sin embargo, algunas de estas restricciones vendran a remediarse mediante
las reformas del 2003 y del 2005. All, de una parte, se instauraron unos
umbrales mnimos que llevan agrupar a los partidos; de igual forma, se
procedera a una financiacin estatal de las campaas presidenciales. En todo
caso, si bien se han de apuntar sus logros, tambin se han de reconocer sus
restricciones, como la reeleccin presidencial inmediata.
La ambivalencia de crear canales para la participacin, pero recortados en sus
alcances, tambin estuvo dada porque, si bien se busc una apertura a nuevos
actores al escenario poltico del Estado, pocas reformas y dinmicas de
contundencia se establecieron para debilitar los actores y las lgicas
tradicionales dominantes de la escena poltica. Aunque la constitucin del 91
introdujo medidas para permitir la entrada a otros actores, como la libertad y la
disminucin de requisitos para conformar movimientos o partidos polticos o la
figura de la circunscripcin nacional para la eleccin del Senado de la
Repblica, no fue esto suficiente para generar condiciones institucionales
efectivas que posibilitaran un relevo poltico de nuevos actores y fuerzas en los
centros del poder poltico nacional.
El Congreso as lo mostr. En 1991, el 77,7% de las curules del Senado estara
bajo el control bipartidista; en 1994, el 74,4%; y en 1998, el 64,7%. Se muestra
un bajo cambio en relacin con quienes manejan el poder poltico en Colombia.
El anlisis hecho por Pizarro de no contabilizar los senadores venidos de otras
corporaciones polticas como asambleas o cmara y de descartar a los hijos de
polticos que buscaban burlar las restricciones legales muestra que la
renovacin del Senado en las elecciones de 1998 no llegara siquiera a un 10%
de figuras por fuera del bipartidismo
56
. En otro mbito, en las representaciones
polticas a instaurarse por la circunscripcin nacional y que deban definirse por
votacin realizada en todo el pas, se tiene que no lograron traer mayor cambio
en la forma de constitucin y el tipo de representacin del congreso. As lo
muestra el estudio de Juan Carlos Rodrguez
57
: se evidencia que la mayora de
senadores siguen siendo elegidos por electores concentrados en ciertas
regiones o departamentos y no por poblaciones diversas del conjunto del pas.
Habra que leer de varias maneras los logros de las diversas ambivalencias
presentadas en las reformas polticas y en los diseos institucionales
efectuados en los aos noventa respecto de la esfera pblica poltica tanto de
la participacin ciudadana como de la representacin poltica. Por el solo hecho
de adelantar las reformas, se hizo evidente el reconocimiento, por parte del
Estado y su dirigencia poltica, de que las mediaciones polticas precedentes
con la sociedad no lograban insertar los problemas ni los actores necesarios
para dar vida a un rgimen poltico democrtico acorde con sus expectativas y
necesidades. Sin embargo, predomin un libreto que requera abrir y ampliar la
esfera pblica a otros problemas y actores, pero con un acceso restringido que
no llegara a amenazar las estructuras de poder de los sectores tradicionales.
Por esa va, se lleg a la elaboracin poltica de unas condiciones

56
PIZARRO, Op. cit.
57
RODRGUEZ, Juan Carlos. Cambiar todo para que nada cambie? Representacin, sistema electoral
y sistema de partidos en Colombia. Capacidad de adaptacin de las elites polticas a cambios en el
entorno institucional. En: DEGRADACIN O Cambio. Evolucin del sistema poltico. Grupo Editorial
Norma, 2001.
58
En los ltimos cuatro aos
han sido asesinados 462
concejales y en los ltimos
36 meses 27 alcaldes. Hay
192 municipios sin
proteccin de fuerza pblica
y 461 bajo el asedio de
frentes guerrilleros o
columnas paramilitares. En:
Cambio No. 362 (29, may.,
2000).

institucionales que perfilaron una esfera pblica poltica con reducida capacidad
donde la sociedad no lograra proveer al Estado de sus asuntos y demandas
relevantes.
La cara opuesta muestra que quiz se haya mantenido una lgica de accin
poltica, cuyos fundamentos estarn dados por evitar que la sociedad provea
de direccionamiento al Estado para, ms bien, quedar en potestad de actores y
espacios minoritarios de la sociedad o del Estado. Espacios que, mediante
arreglos institucionales verticales y autoritarios, pudieran imponer a la sociedad
cules eran o deban de ser los asuntos y las decisiones de carcter comn y
vinculante. En otros trminos, para que un nmero reducido de actores
pudiera definir la orientacin de los recursos del Estado y de sus actuaciones,
sin que proporciones significativas de la sociedad contaran con mayores
recursos para poder contestarlos o controlarlos.
Otro punto significativo, en cuanto a condiciones institucionales de esfera
pblica poltica en los aos noventa, estar dado ante la posibilidad de permitir
el encuentro e interaccin libre de coaccin y violencia de sus integrantes. En
el caso colombiano, pareciera que ni al Estado ni a los actores que imprimen su
direccin les importara que hubiera condiciones mnimas propicias para que
pudiera cumplir sus funciones de articulacin. Es ms, podra sospecharse que
la apertura poltica formal propiciada en las diversas reformas polticas fue
acompaada de una poltica de Estado pasiva, de dejar en libertad a actores y
dinmicas paraestatales y estatales que buscaban anular los avances
democratizadores logrados. Lo anterior se entiende mejor si se tiene en cuenta
que la violencia no ha dejado de dirigirse contra las lgicas democratizadoras
que se han querido imprimir a la esfera pblica poltica en Colombia.
En la representacin poltica, el inicio de la
dcada se inaugurara con una violencia
proveniente de sectores del narcotrfico y de
extrema derecha. Se lleg, sin que hasta el
momento se conozca alguna consecuencia por
dichos hechos, a la eliminacin, en un solo
proceso electoral y en menos de un ao, a
opciones de corte izquierdista o de disidencia
bipartidista como Luis Carlos Galn, Bernardo
Jaramillo y Carlos Pizarro, quienes aspiraban a
la ms alta e importante magistratura del pas, la
Presidencia de la Repblica. La violencia desatada conducira a un repliegue y
a una coaccin de los involucrados en la representacin poltica, toda vez que
las acciones de intimidacin y violencia directa contra candidatos y electores
los llev a ser eliminados del escenario poltico o desplazados por opciones
polticas de tipo coactivo armado.
Los actores y las dinmicas de la participacin ciudadana tambin se vern
enfrentados a similar situacin que los de la representacin poltica, tal como lo
seala Mara Teresa Uribe en su evaluacin de la democracia participativa
luego de diez aos de promulgada en la constitucin poltica del noventa y
59
definitivamente la carta de 1991 no fue un pacto de paz ni la
participacin y los desarrollos de la cultura poltica desmontara la
hostilidad aunque actuara sobre las causas; al parecer, ocurri lo
contrario, los espacios participativos, las localidades descentralizadas, las
movilizaciones colectivas, las organizaciones y movimientos sociales han
venido siendo colonizados por la guerra convirtiendo la esfera de accin
participativa en otro campo de disputa de los actores armados, bien para
liquidar eventuales enemigos u opositores, bien para cooptarlos e
incorporarlos a sus propsitos de dominio exclusivo y sus objetivos
militares. URIBE, Mara Teresa. Las promesas incumplidas de la
Democracia participativa. En: Diez aos de la Constitucin. ILSA, 2001.
uno
58
. A su entender, los actores y los espacios de participacin, a pesar de su
reciente incorporacin a la vida poltica del pas se vern tambin permeados
por las dinmicas y las lgicas de la guerra que llevar a la ciudadana y sus
fuerzas a replegarse o retirarse de la vida pblica. El caso de los movimientos
sociales ser, con todo, la ms extrema. Fueron ellos las principales vctimas
de los actores armados y de las redes sociales, econmicas y polticas que les
prestan soporte.







Se cont adems con el riesgo en el cual se encontraban ms de 20.000
dirigentes sindicales, de los cuales se inform que en una proporcin superior
al 50% se que estaban amenazados
59
. En la dcada de los aos noventa un
promedio de 300 sindicalistas [eran] asesinados al ao, y ms de 3.500
trabajadores de base sindicalizados [fueron] vctimas del paramilitarismo
60
, sin
que se conocieran o se realizaran investigaciones efectivas para conocer y
castigar los autores de dicho magnicidio. De igual forma, producto de esta
violencia se encuentran millones de campesinos desplazados que oscilan entre
los tres a cuatro millones
61
. O en el caso de los movimientos cvicos, tendran
que terminar la dcada de los noventa y recibir el siglo XXI con protestas por la
salvaguarda a su vida y derechos en el contexto del conflicto armado
62
.
De acuerdo con lo precedente, los actores propios de los movimientos sociales,
de la representacin poltica y de los espacios de participacin ciudadana se
vern intimidados y replegados por las lgicas de guerra vividas en el pas. Sin
embargo, no se responde a una suerte de casualidad, sino que guarda
relacin con la conexin de lo poltico con otros mbitos. Segn Romero, puede
evidenciarse cmo la apertura de los procesos de democratizacin
relacionados con la descentralizacin, le eleccin popular de alcaldes y las
negociaciones de paz fue contestada militarmente por el asocio de lites
regionales, estamentos militares y sectores narcotraficantes, mediante la
conformacin de grupos paramilitares encargados de limpiar los territorios de
fuerzas polticas y movimientos de corte social, izquierda o que apoyaran la

58
URIBE, Mara Teresa. Las promesas incumplidas de la democracia participativa. En: Diez aos de la
Constitucin. ILSA, 2001.
59
Cifra tomada por Magil de El Tiempo del 29 de abril 29 de 2001, p. XIX.
60
MAGIL, M, C. Crnica oculta del conflicto. Ediciones desde abajo, 2004. p. XIX.
61
PRADA, Op. cit.
62
Durante los 90, ante el torbellino de violencias que da a da involucraba a ms poblaciones y dejaba
ms victimas, se volvi a reclamar a travs de movilizaciones, dilogos regionales de paz, nuevamente se
pidi al gobierno nacional eliminar a los grupos paramilitares y brindar proteccin a los grupos defensores
de derechos humanos. GARCA, Op. cit.
60
insurgencia armada
63
. Con tal respuesta, estos sectores buscaban no slo
salirle al paso a las reformas de cuo democrtico, sino impedir que se llegara
a transformar las relaciones regionales de poder, visibilizar y fortalecer
polticamente a actores con agendas sociales o avanzar en el trnsito de llevar
a la vida poltica a grupos en armas.
Se puede entonces esperar que en territorios donde coincidieron o
interactuaron lites legales o ilegales que sintieron amenazados sus privilegios,
se encontr el uso cobarde y aterrador de la violencia, el camino expedito para
cerrar la esfera pblica poltica a la entrada al poder poltico del Estado a
nuevos actores. Habr que cuidarse de no responsabilizar nicamente a los
actores paraestatales; la guerrilla tambin trae su aporte. Estas presionaron a
la sociedad para que se movilizaran a favor de determinadas fuerzas, para
impedir que otras se constituyeran en opcin poltica o para asegurar que no
hubiera espacio pblico donde pudieran presentarse para conseguir la
adscripcin de la poblacin y su transformacin en autoridades estatales
mediante elecciones.







Mirado esto en relacin con la guerrilla, en compaa con lo descrito respecto
de las fuerzas paramilitares, se puede sealar que el accionar de agentes
como la guerrilla o las fuerzas paramilitares hacen evidente que el Estado
colombiano no ha logrado detener ni las condiciones del conflicto armado ni la
guerra sucia desatada por sus actores contra la sociedad que, con sus lgicas,
llevan a cerrar los espacios pblicos para el ejercicio poltico de la sociedad o la
ciudadana.
2.8 ACTORES Y ACCIONES EN LA ESFERA PBLICA POLTICA
Otro rasgo que no puede omitirse en las dinmicas que estructuran las
relaciones entre Estado y sociedad propios de la esfera pblica poltica en los
noventa consisti en el debilitamiento de los actores y de las acciones que la
dinamizan. Un elemento que logra identificarse en los actores que intervienen
en la esfera pblica poltica, desde el mundo de la representacin poltica, de la
ciudadana participativa o de los movimientos, ha sido la baja capacidad
poltica de agregacin de integrantes e intereses por efecto de un

63
ROMERO, Mauricio. Paramilitares 1982-2003. IEPRI. Bogot: Universidad Nacional de Colombia, 2003.
295p.
A veces uno piensa eso. Pero uno se pregunta
tambin: Quin financia a los paramilitares? Lo
que uno encuentra es que los paramilitares estn
financiados por la casta poltica, por los
terratenientes, por los industriales. Por que en
la zona norte, donde se ha desarrollado
empresas industriales, se ha generado
violencia... Nos dijeron que era necesario hablar
con los paramilitares. Y nosotros nos
preguntamos Quienes son? Hay que negociar con
quienes le pagan. Y quines le pagan?. Palabras
de Floro Tunubal, exgobernador del Cauca.

61
AO
N. PARTIDOS Y
MOVIMIENTOS
POLTICOS
INSCRITOS ANTE
EL C.N.E.
VARIACIN
PORCENTUAL (%)
1991 22 -----
1994 54 59,25
1998 80 48,14
2002 70 -1,25
Fuente: Giraldo, Fernando. Sistema de Partidos
Polticos en Colombia. Estado del arte 1991- 2002.
Cuadro 3. Aumento de Aspirantes al Congreso de la Repblica por nmero de listas 1991-1998.
Fuente: GIRALDO, Fernando.
debilitamiento de su unidad, amplitud, capacidad y condiciones, que sealar
una baja capacidad para producir asuntos u horizontes de carcter comn y
de escala mayor que permitan afinar apuestas de voluntad, gobernabilidad e
integracin poltica vinculante y significativa.

N. DE LISTAS
AO
SENADO CMARA
Variacin
%
TOTAL
LISTAS
CONGRESO
1991 143
478
487
------ 621 630
1994 254 647
31,07
30,07
901
1998 319 692 12.2 1011
En el caso de los movimientos y partidos y del mundo de la competencia
electoral se evidenciara lo sealado en el nmero de listas electorales
presentadas. Las listas para los cargos de eleccin popular al Senado y
Cmara llegaron a incrementarse abruptamente durante el transcurso de la
dcada, a tal punto que en las elecciones de 1998 se contar con la
existencia de ms de 1.000 listas (ver cuadro 3). Implicar dicha proliferacin
que por un mismo partido se presenten centenas de aspirantes a un mismo
espacio de representacin poltica, con similar nmero inmenso de visiones
polticas como, de igual forma, a que el mundo electoral se vea plegado de
miles de polticos imposibles de conocer en sus opciones por la ciudadana.
Dicha fragmentacin tambin se
llegar a evidenciar tanto en relacin
con los propios partidos polticos
como en relacin con los sistemas de
partidos. En el primer caso, para el
solo partido liberal, la fragmentacin
lo llev a dividirse en ms de diez
movimientos distintos que, sin
renunciar a su tronco liberal, se
postularon y orientaron sobre la base
de las mximas de sus jefes
particulares y no las del partido en su conjunto
64
. En relacin con el sistema de
partidos llevar a que en 1997 se reportaran alrededor de ochenta (80)

64
Movimiento Cvico Seriedad por Colombia, Movimiento Apertura Liberal, Movimiento Colombia mi Pas,
Movimiento Liberalismo Independiente de Restauracin, Movimientos Huellas Ciudadanas, Movimiento de
Alternativa Avanzada, Movimiento Integracin Popular, Movimiento Renovacin de Accin, Movimiento
Nuevo Liberalismo, Movimiento de Integracin Popular, Movimiento Poltico por la Seguridad Social,
Movimiento de Transformacin Nacional, son algunos de ellos
62
movimientos y partidos y que, a finales de los noventa, se reportaran
aproximadamente setenta (70) partidos por parte de Registradura Nacional
(ver cuadro).
En otro mbito de la relacin sociedad Estado, diferente al de la representacin
poltica, ngrid Bolvar, al referirse a la participacin ciudadana, llama la
atencin acerca de la proliferacin y la desarticulacin de los espacios y
mecanismos que trajo la nueva democracia participativa
65
. Anota que, si bien
permitieron una ampliacin de la esfera pblica, llevaron a perder a la
ciudadana su dimensin poltica por dejarse de hacer la participacin en una
perspectiva de construir un orden social colectivo para el conjunto de los
colombianos, para ms bien replegarse y perdurar en espacios y prcticas
puntuales locales o sectoriales donde se busca la satisfaccin de pequeas
demandas.
Como en otro aparte se seal, a partir de que en los ms de 1.000 municipios
se han creado gran parte de los espacios de participacin en la gestin, se
podra estar ante el dato factible que en la actualidad existen a lo largo y ancho
del pas ms de dos decenas de miles de espacios de participacin. Aunque su
nmero, ya de por s es impresionante, habra que preguntarse cul es la
articulacin y fuerza correlativa de conjunto para llegar a interrogar hasta dnde
han llegado a cambiar las relaciones de poder del mundo poltico en Colombia.
En el caso de los movimientos sociales tambin puede evidenciarse una
fragmentacin que impide que sus acciones den vida a horizontes vinculantes
significativos. Al respecto, no slo se cont con diversidad de organizaciones y
movimientos segn mbitos diferenciales de tipo cvico, sindical, campesino
tnico, de defensa de los derechos humanos etc., tambin se present un gran
nmero de asociaciones y acciones de carcter localizado y de corta duracin,
que permiten sospechar el pequeo alcance y su corta articulacin.
Para el caso de los movimientos cvicos, se reportaron alrededor de 1.800
luchas que, en su mayor nmero, tuvieron como campo de accin el nivel
submunicipal y municipal, con corta duracin en el tiempo de sus acciones: de
forma minoritaria, se dan acciones de articulacin y cobertura regional o
nacional
66
. Por su parte, en el caso de los trabajadores, se reportaron alrededor
de unas 1.470 luchas obreras en la dcada de los noventa, en su mayora
fueron de carcter local, aunque las correspondientes a la pequea proporcin
de nivel nacional -15% para el perodo 1975-2000- fueron las que ms
trabajadores llegaron a congregar
67
. En el caso de los movimientos
campesinos, para los noventa, sumaron unas 561 acciones
68
con rasgos que
hacen sospechar su fragmentacin de movilizacin recurrente y
desarticulacin organizativa
69
.

65
BOLVAR, Op. cit. p. 208-231. Importante revisar y detenerse en esta crtica, una de las centrales.
Hipotticamente, de crearse en cada municipio las 30 instancias, habra unas 28.000 instancias de
participacin en Colombia (dado que Colombia cuenta con ms de mil municipios). Ms hipottico an si
se instauran a sabiendas de la poca injerencia que tienen.
66
GARCA, Op. cit.
67
Esta cifra reporta la misma imprecisin que se anot en un principio frente al conjunto de las luchas
sociales. Sin embargo, s es un indicativo aproximado.
68
Datos inferidos del estudio de PRADA, Op. cit.
69
ESCOBAR, Op. cit., p. 90.
63
Al espectro diverso de movimientos sociales y acciones, se puede sumar una
multiplicidad significativa, aunque desarticulada, de actores y formas de
organizacin social propias de la esfera pblica colombiana: asociaciones
como las juntas de accin comunal, de madres comunitarias, de vivienda,
cvicas, clubes, movimientos religiosos. En su conjunto, se calcula suman unas
182.724 organizaciones
70
. Su nmero de integrantes, por lo menos en los libros
de inscripcin, alcanzan ms de 4.000.000 de ciudadanos. Sin embargo, a
pesar de lo cuantioso en nmero, se prevea una difcil articulacin entre s
71
:
es fcil prever que sus articulaciones evidencian, en el mayor nmero de
casos, dficit de agregacin de mbitos significativos que permitan construir
referentes polticos para los rdenes departamentales, regionales o nacionales
o, siquiera, que trasciendan el mbito local.
A lo anterior se suma la temporalidad desplegada por la accin poltica de los
diferentes actores. Al parecer, se evidencia la prevalencia de un vnculo
asociativo de carcter espordico y de corta duracin. Situacin expresada en
las coyunturales microempresas electorales, en los espordicos levantamientos
cvicos y en las momentneas convocatorias de participacin ciudadana. La
modalidad de encuentro y convergencia, antes que la organizacin
permanente y el robustecimiento escalonado en el tiempo de los actores, es el
vnculo momentneo. En todo caso, no se ha de ignorar la existencia de
esfuerzos importantes en movimientos polticos y sociales por lograr
articulaciones extensas y perdurables en el tiempo, tal como se probar en
segmentos posteriores de este estudio.
La fragmentacin de los actores y la reducida escala de sus acciones llevarn a
visualizar a la esfera pblica poltica en los aos noventa como un espacio de
emergencia mltiple que genera interrogantes acerca de su capacidad de
producir asuntos e intereses comunes relevantes para el pleno de la sociedad.
Con ello, habra de proporcionar horizontes vinculantes significativos para
alimentar o estructurar formas de asociacin, integracin o movilizacin de
envergadura significativa que impacten sustancialmente las estructuras de
poder del Estado colombiano y de su sociedad en conjunto.
En tanto, los actores y sus acciones no logran una organizacin robusta ni una
escala mayor en sus acciones, como tampoco una comunicacin o articulacin
con otros actores. Se devela una esfera pblica poltica con problemas de
agregacin y articulacin de fuerzas sociales y polticas que traen consigo un
problema mayor. De una parte, no posibilita configurar actores representativos
que ganen adhesiones significativas a travs de los cuales sectores amplios de
la poblacin se sientan incluidos en el mundo poltico. De otra parte, que d
lugar a plataformas e imgenes colectivas vinculantes de carcter global que
posibiliten la convergencia de fuerzas e iniciativas emergentes de la sociedad
para construir e integrar un orden social democrtico con rasgos y parmetros
mnimos compartidos por el conjunto de la sociedad.
2.9 REFLEXIONES FINALES

70
ROMERO, Op. cit.
71
LONDOO, Op. Cit.
64
Una pregunta que no puede dejarse de formular a estas alturas, luego de haber
hablado en repetidas ocasiones de representacin poltica, participacin
ciudadana y organizaciones y movimientos sociales, se centra en el porqu o
cules son las relaciones que entre ellas se divisan en la esfera pblica poltica
en la dcada de los noventa.
En el mbito de los actores y de los procesos de representacin poltica y de
los atinentes a la participacin ciudadana se divisa tensin y asimetra pues la
segunda se presenta instrumentada y limitada por obra de la segunda. Como
en otro momento se indic, los actores polticos afincados en los espacios de
representacin y de gobierno disearon una normatividad jurdica casi
imposible de cumplir para poner en marcha los mecanismos de participacin.
As mismo, demoraron recursos y polticas pblicas para llevar a la
participacin a ser una realidad. Desde los mbitos locales se replic lo hecho
desde los resortes centrales del poder de Estado ya que en gran cmulo de
experiencias los sectores polticos ligados a la representacin poltica
implementaron la participacin de forma reducida y sin alcances.
Asimetra de poder tambin porque la participacin ciudadana se dise para
que se efectuara lo ms lejos posible de los espacios centrales del poder
poltico nacional y se relegara al mbito local so pretexto de ser ese el
escenario por excelencia para la construccin participativa de la democracia.
Muestra el diseo realizado por los actores de la representacin poltica
tradicional, su cuidado por impermeabilizar los espacios trascendentes de
poder poltico de las lgicas y de los efectos provenientes de la participacin
ciudadana directa. Como se ve, lograron que los mecanismos y espacios
formales de participacin ciudadana tuvieran escaso xito en el plano nacional
y local; en especial, en aquellos que contaban con alguna capacidad poltica
para contener sus actuaciones o desempeos, tales como las revocatorias o
las iniciativas legislativas que le implicaban prdida o remocin de su poder
poltico a favor de la ciudadana.
Sin embargo, el trnsito y el bloqueo no se dieron solamente en un nico
sentido. Los espacios de participacin ciudadana se constituyeron, a su turno,
en escenarios de aprendizaje, liderazgo y visibilidad pblica. Espacios donde
los actores sociales aprendieron las lides del mundo poltico, ganaron
destrezas y reconocimiento de la ciudadana, al punto de llegar, en algunos
casos, a despertar sus posibilidades y ambiciones de participar respecto del
mundo de la competencia electoral propia de la representacin poltica
72
.
Aunque habr que decir que dicha tendencia apenas se dibuj en el escenario
poltico, s se evidencia con mayor claridad la tensin que en el nivel simblico
promueve la promocin la participacin ciudadana respecto de la
representacin poltica.
Interesadas las campaas de formacin que soportaron la participacin
ciudadana en romper la tradicin clientelista y bipartidista del sistema poltico
colombiano, llevaron a los habitantes a concentrar su atencin y participacin

72
Cuestin para no verse de forma negativa, como se insina en el texto de Velsquez y Gonzlez citado.
Por el contrario, precisa ser interrogada en cmo y de qu manera se hacen pertinentes dichos trnsitos.
65
en la construccin de ciudadanos virtuosos prestos a asumir comportamientos
civilizados y a colaborar en las acciones e iniciativas del gobierno, al tiempo,
que los incit a desconfiar de su participacin respecto de procesos de
representacin poltica
73
. El efecto juzgado aqu como negativo sera que, al
introducir la normativa y las campaas de participacin a un mundo alejado
de los polticos y los espacios donde ellos actan, el efecto, premeditado o
no, consisti en estimular a un desencanto y a un repliegue de la participacin
de la ciudadana en el mundo electoral. Espacio donde con mayor fuerza se
incide en la orientacin del Estado, por ser desde all desde donde se definen
las autoridades pblicas
74
.
Entre la representacin poltica y la participacin ciudadana directa se
presentaron tensiones en doble va que fueron an ms significativas en su
conjunto y en la configuracin poltica derivada de los movimientos y de las
organizaciones sociales.
Los movimientos y las organizaciones sociales seran reconocidos como
resortes centrales en la ampliacin de los espacios de representacin poltica
en el mbito local por la presin que llegaron a ejercer sobre el Estado, como la
dada por la eleccin popular de alcaldes o en la promulgacin de nuevos
espacios de participacin ciudadana directa. Al parecer, dichos espacios
otorgados por la institucionalidad oficial no alcanzaron a ser la traduccin
efectiva para canalizar sus demandas y aspiraciones. Esto cobra validez si se
tiene en cuenta el nmero elevado de luchas sociales cvicas protagonizadas
en los aos noventa frente al uso reducido de los mecanismos de participacin.
Por estos cauces puede revelarse un distanciamiento entre lo poltico social y
lo poltico estatal, por verse la ciudadana en la necesidad de proceder a
trmites y acciones por cauces no oficiales.
Aunque se abrieron espacios de participacin en relacin con diversos
problemas sentidos por la sociedad servicios pblicos, planeacin para el
desarrollo, educacin etc.- las capacidades polticas no lograron proveer
soluciones ni capacidades adecuadas para superar los retos ni las
problemticas de poblaciones asentados en distintas partes del pas. No
obstante, aunque ineficaces en el plano del trmite de la demanda social, en el
plano simblico pareci que los mecanismos y espacios de participacin s
lograron varios efectos. Con el discurso sustentado respecto de la democracia
participativa, se logr posicionar frente a la opinin pblica la imagen de un
Estado abierto y dispuesto a acoger a la ciudadana en sus necesidades y
demandas, mientras sus dirigentes diseaban e implementaban mecanismos y
espacios con capacidades y requerimientos limitadas.
La eficacia poltica simblica lograda ha de ser ubicada, entonces, mientras
que iban en va contraria las promesas y los hechos de la participacin
ciudadana. A su turno, se estructuraba un soporte ideolgico utilizado en
muchos casos para desestimar, y en casos rechazar, a los sectores
reclamantes de inclusin y apertura del rgimen poltico. Al enarbolar la

73Una crtica interesante en este sentido se halla en Uribe, Op. cit.
74
Llega a efectos contrarios a los buscados. Ante el retiro de la ciudadana son los polticos quienes
terminen por ocuparse de ella; con ello, controlan los cargos de poder pblico estatal mediante los cuales
se toman las decisiones de trascendencia para la ciudadana.
66
existencia de los mecanismos y espacios de participacin como canales
institucionales de mediacin entre sociedad y Estado, a las demandas y las
acciones de descontento de la sociedad y la ciudadana realizadas por fuera de
ellos, sus acciones y reclamos se les acusara, no en pocos casos, de ser
ilegales y, ms an, como sospechosos de estar vinculadas con fuerzas
oscuras, cuya bsqueda era desestabilizar la democracia
75
.
Conecta lo anterior con la relacin dada entre los movimientos sociales y la
representacin poltica. Uno de los factores centrales que llev a efectuar el
proceso de descentralizacin poltica fue la presin, la visibilidad y la fuerza
cobrada por las movilizaciones y las luchas sociales. Una vez realizada la
apertura poltica a actores provenientes de las terceras fuerzas en la eleccin
popular de alcaldes, entre las cuales se incluyeron varios de estos
movimientos, las mismas respondieron positivamente a su llamado al lanzarse
a la competencia por la representacin poltica.
Sin embargo, esa apertura y oportunidad poltica acogida, en ciertos casos no
slo tuvo que enfrentar la resistencia de actores polticos provenientes de los
partidos polticos tradicionales -que a travs de alianzas se negaban a perder el
poder del Estado-, sino, de igual forma, la de sus propios asociados. Lo anterior
porque no se pudo dar respuesta a todas sus aspiraciones por la falta de
capacidades polticas y fiscales de los municipios ahora por ellos
gobernados
76
. En este sentido, su trnsito por el mundo de la representacin
poltica, en ocasiones, vino a sealar su propio debilitamiento. Se debieron
enfrentar representantes de los movimientos sociales a un mundo poltico que
requera capacidades, y no slo de buenas voluntades. Capacidades de las
cuales carecan muchos de los municipios en su estructura poltica,
administrativa y fiscal
77
. La pregunta de ms de un dirigente municipal se
tradujo, entonces, en cmo responder a las demandas venidas de la sociedad
como la contraoferta a los servicios pblicos sociales y domiciliarios o la
generacin de opciones frente al conflicto armado. Ms an cuando la
normativa y las directrices de poltica pblica regidoras de dichas materias los
maniataba por ser definidas y depender de los centros de poder del mbito
nacional.
Se evidenciaba as que el problema poltico consista en no slo abrir y acceder
espacios de representacin poltica para la ciudadana, sino, igual de
importante, otorgarlos con la calidad y en la capacidad suficiente para que
fueran efectivos en el trmite de necesidades y demandas. Esta debilidad de
los espacios del nivel municipal puede encontrar un indicador en el alto
porcentaje de movilizaciones sociales y cvicas donde se busc interpelar a
las instancias de carcter nacional antes que las de tipo local,
aproximadamente un 20%
78
.

75
Esta representacin respecto de los movimientos sociales en las representaciones que se hacen de los
movimientos sociales se puede encontrar en BONILLA, Jorge Ivn, GARCA, Mara Eugenia. Espacio
pblico y conflicto en Colombia. El discurso de prensa sobre la protesta social: El tiempo, 1987-1995.
p.276-309.
76GARCA, Op. cit.
77Ibd.
78
CINEP, Op. cit.
67
El entrecruce de los movimientos sociales y de la representacin poltica se
insinu por otras vas. La competencia por la representacin poltica, o la
relacin con sus actores, llev a determinados movimientos a divisiones y
rupturas, como se insina en varios anlisis respecto de los movimientos
obreros o indgenas
79
. Aunque no debe conducir esto de por s a encontrar una
relacin negativa entre movimientos y representacin poltica, pues es un punto
que debe investigarse en profundidad. Para sealar que no es la regla, valga
situar complementariedades positivas, como lo muestran las experiencias
exitosas de los indgenas en la constituyente de 1991 en relacin con los
avances frente al reconocimiento de la titulacin de tierras y sus autonomas
polticas y culturales
80
.
Otra de las vas, entre movimientos sociales y representacin, se expres en
que algunas protestas y luchas sociales, as fueran reducidas, mostraron que
tambin hubo un trnsito en va contraria que la dada en la accin poltica
representativa cuando pas a la accin poltica social. Representantes polticos
locales investidos de autoridad, ante condiciones inmanejables para s y
abandono de sus localidades por los poderes centrales, hacen parte de
movilizaciones sociales que convocan a la solidaridad y a la participacin de la
ciudadana para reclamar y lograr respuestas de los centros de poder
nacional
81
. Por esta va, se puede visibilizar lo ya sealado. Es decir, entre la
accin de los movimientos sociales y la representacin poltica no siempre se
da oposicin, sino que pueden presentarse lgicas donde se encuentren y
complementen para el logro de mayores capacidades y oportunidades para la
representacin poltica, pero igualmente para la ciudadana organizada por
intermedio de movimientos sociales.
Finalmente, aparte de las caractersticas anotadas en relacin con las diversas
relaciones entre mbitos de la participacin electoral, ciudadana y sociedad
sealan una esfera pblica poltica jerarquizada y enfrentada. Mientras los
actores de representacin poltica se sitan en un estrato superior de
mediacin poltica y acaparan los espacios polticos con mayor incidencia sobre
los centros y recursos del poder estatal, al turno disean mecanismos
participativos con escasas capacidades y poderes de decisin. Los actores
sociales, ante el cierre a la inclusin propuesto por los espacios y mecanismos
propuestos por aquellos, se dan a la tarea de construir otro estrato de
mediacin para que sus necesidades y problemas puedan llegar a conectar con
el Estado y as lograr movilizar recursos y capacidades a favor suyo.
Sin embargo, se nota una tensin fuerte entre el estrato de la representacin y
la de los movimientos sociales. Tensin que llev a promover un estrato
intermedio de mediacin entre uno y otro, conformado por los mecanismos y
espacios de participacin ciudadana. Este estrato, por el diseo y por las
capacidades con las cuales fue adoptado, termina por constituirse, antes que
en una negociacin poltica para democratizar el poder entre los actores
polticos y los actores sociales, en una oferta autoritaria y excluyente de

79
Los trabajos Roco Londoo y de Eduardo Pizarro refieren aspectos al respecto.
80
El problema entre movimientos sociales y representacin poltica estara ms bien del lado del momento
y de la manera como se lleva este trnsito para marcar la frontera en el plano organizacional y de accin
entre uno y otro.
81Un porcentaje de las luchas sociales fue convocada por las propias autoridades. Ver. CINEP. Op. cit.
68
bsqueda momentnea y parcial de neutralizacin del segundo estrato por
parte del primero. Existen evidencias suficientes para sospechar que los
mecanismos y espacios de participacin se constituyeron menos en canales
efectivos para tramitar las aspiraciones y demandas de la sociedad y ms en
estructuras de inclusin restringida.
Por esta va, la democracia participativa promovida por el Estado y sus
dirigentes, antes que inaugurar una esfera pblica poltica empoderante y
permisiva de flujos y distribuciones de poder ecunimes entre actores polticos
y sociales, trajo como sentido dominante una
funcin de contencin simblica y poltica a la
inclusin de la ciudadana y de los actores
sociales. Funcin de contencin triple. En primer
lugar, porque encubre una concentracin y
modalidad de gestin del poder poltico del Estado
al presentarlo como democrtico y participativo
cuando en los hechos da pasos en sentidos
contrarios. En segundo lugar, porque somete a las
demandas sociales a una prdida de legitimidad por
cuanto, al no ser tramitadas a travs de dichos
espacios y mecanismos, se exponen a ser tildadas
de estar por fuera de la democracia. En tercer lugar,
porque por el modelamiento al que son sometidas
las tensiones o reclamos en su circulacin por los
canales diseados por los dirigentes polticos, se
reduce su capacidad y alcance de transformacin
social.
2.10 EVALUACIN
Ejercicio 1.
Actividad
Con base en lo visto en las asignaturas precedentes
relacionadas con lo pblico, discutir en clase el concepto de
esfera pblica poltica y consignarlo en una relatora. En
grupos establecer por escrito cmo dicho concepto aportara
elementos al estudio de la democracia colombiana.
Criterios de
evaluacin
Calidad de la relatora realizada.
Participacin en la mesa redonda.
Valor: 10% de la nota de esta unidad.
Metodologa
Relatora. Memoria escrita que recoge las posiciones y
argumentaciones de los participantes en una sesin y actividad.
Debe contener: 1. Fecha, hora, tema de la sesin y asistentes
2. Agenda enumerada de los problemas o asuntos tratados a lo
largo de la discusin 3. Presentacin en torno a cada uno de los
problemas y asuntos, de las posturas y de las argumentaciones
relevantes presentadas en la discusin 4. Conclusiones
generales 5. Asuntos pendientes para prximas sesiones.
Ejercicio No. 5: Con base
en lo expuesto en esta
unidad y en otras fuentes
bibliogrficas, cada
estudiante realizar un
ensayo en torno al papel
que, como administrador
pblico, le compete en
cuanto a la promocin o
cierre de la apertura
institucional del Estado
hacia los ciudadanos.
Definir las distintas formas
en que el administrador
pblico puede o no
contribuir a dicha
finalidad y si esto es o no
es posible en una realidad
como la colombiana.
69
Ejercicio 2.
Actividad
Consultar en las oficinas municipales y en las organizaciones
sociales las diversas formas de participacin existentes en el
municipio. Con esta informacin elaborarn un ejercicio de
anlisis el que consignarn por escrito para establecer las
modalidades de relacin entre los habitantes del municipio y las
autoridades gubernamentales y, de la misma forma, si las
formas de participacin han incidido en la mejora de sus
condiciones de vida, tanto individual como social.
Criterios de
evaluacin
Cantidad y calidad de la informacin recolectada.
Documento de anlisis realizado.
Valor: 20 % de la nota de esta Unidad.
Metodologa
Ejercicio de anlisis. Caracterizacin de determinado
fenmeno u objeto de estudio a partir de la recoleccin
sistemtica y peridica de datos, informaciones, entrevistas,
encuestas, informes etc. La consistencia del anlisis radica en:
1. Recoleccin de un numero significativo y suficiente de
informacin que muestre diversas visiones o niveles de anlisis
acerca del problema o asunto estudiado 2. Definicin de
variables de anlisis a partir de las cuales se ordenara y
descifrar la informacin recolectada 3. Elaboracin de matrices
de anlisis donde se clasificara y ordenara la informacin
acorde con las variables sealadas. 4. Elaboracin de una
caracterizacin a partir del anlisis global realizado. Importante
que lleve el tema, problema o asunto central que encontraron en
el anlisis; las principales hiptesis; la metodologa y las fuentes
en que se bas el anlisis; las argumentaciones que sustentas
las tesis; los ejemplos, cuadros o noticias -pie de pginas- que
soportan los anlisis; conclusiones.
Ejercicio 3.
Actividad
Por parejas realizar anlisis de prensa donde se haga evidencie
que los mecanismos de representacin poltica, de participacin
ciudadana y las formas de organizacin y movimiento social han
permitido la apertura poltica del Estado a los ciudadanos, as
como su inclusin en la Esfera Pblica Poltica. Luego, discutir
en clase lo consultado.
Criterios de
evaluacin
Cantidad y calidad de la informacin recolectada.
Documento realizado.
Material elaborado para la presentacin.
Manejo del tema y fluidez en la exposicin.
Valor: 20 % de la nota de esta Unidad.
70
Metodologa
Estudio de caso. Da cuenta de una experiencia o situacin
donde una dinmica entre actores y contextos configura un
fenmeno, relacin o proceso que es de inters registrar. El
estudio de caso trae consigo la recoleccin de testimonios,
documentos, reportes de prensa, fotografas, videos,
observaciones de campo, etc. de acontecimientos sucedidos en
la vida real. Acontecimientos que, de manera fragmentaria y
dispersa, expresan cmo se va dando vida y se transforma
algo que es del inters estudiar. El estudio de caso se
construye con personajes, momentos, situaciones, recursos
ubicables y vinculados a espacios y tiempos especficos. Lo
anterior no es suficiente, pues el estudio debe contar con un
soporte conceptual que permita que los elementos estudiados
tengan un marco comn que permita ir referencindolos y
articulando entre s de tal forma que el estudio exprese cierta
estructura o patrn de relaciones. Adems, tambin, el estudio
de caso debe hacer evidente un relato que recree con
situaciones, sensaciones, personajes, emociones una historia
con un principio, fin, nudo, desenlace y enseanzas.
Ejercicio 4.
Actividad
Con base en lo expuesto en esta unidad y en otras fuentes
bibliogrficas, cada estudiante realizar un ensayo en torno al
papel que, como administrador pblico, le compete en cuanto a
la promocin o cierre de la apertura institucional del Estado
hacia los ciudadanos. Definir las distintas formas en que el
administrador pblico puede o no contribuir a dicha finalidad y
si esto es o no es posible en una realidad como la colombiana.
Criterios de
evaluacin
Coherencia y estructura global del ensayo.
Problema, tesis, argumentaciones, conclusiones.
Bibliografa consultada y pie de pginas.
Originalidad en pensar y problematizar un asunto.
Ortografa, signos de puntuacin y redaccin en general.
Valor: 30 % de la nota de esta Unidad.
71
Metodologa
Ensayo. Modalidad de escritura mediante la cual, de forma
sistemtica, coherente y sustentada se expresa el punto de
vista acerca de un determinado asunto. La fuerza del ensayo
radica en la capacidad de innovar o de renovar los puntos de
vistas o enfoques, desde los cuales se ha visto o pensado
determinado asunto. De igual manera el ensayo, aunque es un
punto de vista personal, en el caso de los contextos
acadmicos, muestra cmo el autor es capaz de recoger y
dialogar con otros autores que se han pronunciado en relacin
con el tema. Por tanto, es importante que revele la consulta de
diversos autores y fuentes en las que se muestra el
conocimiento de un campo; de igual modo, es vital la
contribucin que el ensayista realiza. El ensayo se estructura
mediante un propsito, el problema o asunto que se ocupara,
los elementos desde los cuales se abordar el mismo, las tesis
y sus respectivas sustentaciones, las conclusiones. El escrito
final se organiza en un marco de prrafos, ttulos y subttulos
que conformen una unidad mnima.
Ejercicio 5.
Criterios de
Evaluacin
Parcial, quices y/o autoevaluacin.
Valor: 20 % de la nota de esta Unidad.
Metodologa A criterio del tutor o del grupo

72







UNIDAD III

ESFERA PBLICA
COMUNICATIVA Y OPININ
PBLICA EN COLOMBIA







73

3 3 E ES SF FE ER RA A P P B BL LI IC CA A C CO OM MU UN NI IC CA AT TI IV VA A Y Y O OP PI IN NI I N N P P B BL LI IC CA A E EN N
C CO OL LO OM MB BI IA A
82


3.1 INTRODUCCIN

La opinin pblica se ha entendido tradicionalmente como la informacin que
se comunica y transmite por los medios de comunicacin de masas. Sin
embargo, aqu se pretende hacer nfasis en la informacin trasmitida por los
medios de comunicacin que se relaciona primordialmente con el
posicionamiento de asuntos en la agenda pblica por parte de los diversos
actores sociales. Informacin que despus habr de constituirse en ruta de
orientacin y direccin de la actuacin de las autoridades estatales y
gubernamentales. En este sentido, se hace necesario cuestionar la inclusin de
diversos actores a la esfera pblica comunicativa en Colombia.
El presente captulo tratar de las condiciones establecidas por el proceso de la
Constituyente de 1991 en el sentido de permitir o inhibir el acceso y la inclusin
de diversos actores sociales a dicha esfera, de forma tal que se dieran fin a las
tradicionales y excluyentes modalidades de ingreso. El captulo se estructura,
en primer lugar, por elementos conceptuales que buscan desentraar qu se
entiende por opinin pblica y cul debera ser su papel en la puesta en escena
de los asuntos relevantes para el conjunto de la sociedad. Se dar la discusin
en torno a la concepcin que en la Constituyente del 91 se tena acerca de la
comunicacin para el desarrollo democrtico; por esta misma va se pondrn
en evidencia la divergencia de posiciones que haba al interior de la
Constituyente en relacin con el deber ser de la comunicacin en Colombia
despus de instaurado el nuevo sistema constitucional.
Su real incidencia, en cuanto a la inclusin o exclusin de actores
anteriormente invisibilizados, en la esfera pblica comunicativa en Colombia se
tratar en Garantas institucionales respecto de los derechos de la esfera
pblica comunicativa. Este apartado reviste gran importancia dado que analiza
el comportamiento de diversos actores sociales y polticos en torno a la
produccin y la reproduccin de opinin pblica en el pas; se analiza, de modo
particular, la actuacin de los grupos armados al margen de la ley en cuanto a
la limitacin que han impuesto para un despliegue autntico y eficaz de la
funcin comunicativa en el pas.
Finalmente, en Pluralismo en la esfera pblica comunicativa en Colombia se
exponen las tendencias que muestran las restricciones al proceso de apertura y
democratizacin de la esfera pblica comunicativa en Colombia. Este aparte da
elementos para evaluar si en Colombia, dadas diversas condiciones
institucionales, realmente se logr el acceso a dicha esfera, qu actores

82
Los aspectos centrales del presente captulo se toman de la investigacin titulada Democracia,
Comunicacin y Esfera Pblica en Colombia. 1990-2005 orientada por Jess Molina y Jorge Blanco.
Grupo de Investigacin Topos, ESAP, 2005.
74
pudieron ingresar y cules siguieron posicionndose como actores relevantes
al interior de la misma. El captulo se cierra con unas reflexiones finales en
torno a las temticas desarrolladas.


3.2 JUSTIFICACIN
La problemtica referida a los procesos de agenciamiento al interior de la
esfera pblica comunicativa, as como la opinin pblica, surge como
componente relevante de la problemtica pblica colombiana contempornea.
La naturaleza de la esfera comunicativa y de la opinin pblica determina qu
actores pueden ser partcipes visibles de la tramitacin de asuntos, intereses y
demandas desde el mbito social hasta el mbito de lo poltico-estatal. La
esfera pblica comunicativa resulta ser el mecanismo idneo para que las
demandas de los actores sociales sean incluidas en las agendas pblicas. Al
examinar su composicin, las garantas institucionales que ofrece y el trnsito
de actores que permite, entre otros aspectos, se puede llegar a determinar
cules actores son incluidos y cules son excluidos de la esfera pblica en
Colombia.
La importancia del estudio de la esfera pblica comunicativa y la opinin
pblica tambin se relaciona directamente con la capacidad de control de los
ciudadanos sobre las actuaciones del poder estatal. A travs de la opinin
pblica se pueden publicitar las acciones de las autoridades estatales y los
agentes polticos. Sean estas actuaciones objeto de alabanza, de rechazo, de
repudio pblico o de duda, funcionarn de canal de informacin hacia la
sociedad para que determine y evale qu estn haciendo el Estado y sus
representantes polticos en torno al cumplimiento de la voluntad democrtica
75
del conjunto del cuerpo poltico. Ello solo es posible a travs del acceso -y con
ello, la ampliacin- a la esfera pblica comunicativa. En resumen, las
condiciones institucionales que hacen viable la apertura o el cierre de la misma
sern, a su vez, condicionantes de las actuaciones que podrn ser controladas,
las que sern objeto de censura por parte de la sociedad y, finalmente, quines
podrn denunciar dichas actuaciones y quines tendrn la capacidad de
controlarlas.
3.3 ELEMENTOS CONCEPTUALES
En la cotidianidad se tiende a considerar opinin
pblica como todo aquello relacionado con lo
publicado y difundido por los medios de
comunicacin de masas. Sin embargo, esta
visin es corta, pues la opinin pblica como tal
desempea un rol fundamental en el ejercicio del
poder poltico del Estado. En el contexto de que
un rgimen democrtico pretende reflejar y
conectar las decisiones polticas de los
representantes con las de sus ciudadanos para
darle vida a su forma representativa, aparte del
voto electoral, que expresa las preferencias de opcin de los ciudadanos, las
opiniones o juicios pblicos se constituyen en indicadores que permiten
conocer a autoridades y representantes si se estn orientando de acuerdo con
las expectativas de sus gobernados.
La opinin pblica supone la regulacin del Estado mediante la crtica y la
controversia racional de sus actuaciones. Por su intermedio, la ciudadana
ejerce el derecho a criticarlo y a llevar observancia de sus acciones. La
influencia de la opinin pblica o el valor que puede cobrar pueden
reconocerse, por ejemplo, cuando un gobierno o candidato ignora sus
corrientes: a futuro es muy probable que no se le conceda o ratifique su
mandato mediante voto. A partir de la deliberacin pblica y la constitucin de
pblicos se hace un control del Estado, se genera o no estima hacia el
gobierno y sus actuaciones. El control no es directo, en trminos de remover o
no las autoridades cuando no se adecuen a las preferencias, sino ms bien de
influir en ellas y en los conciudadanos a partir de la consideracin que se tienen
de sus decisiones, actuaciones u horizontes de accin. -
Jrgen Habermas parte de elementos fcticos y busca constituir una teora
normativa de la democracia. Propone la instauracin de procedimientos y
criterios comunicativos para la formacin democrtica de la voluntad y de la
opinin pblica que ex-ante y ex-post racionalice y fundamente las actuaciones
del sistema poltico para que concuerden con exigencias y problemticas del
mundo de vida de la sociedad. Se trata que el sistema poltico produzca no solo
decisiones vinculantes tendientes a fortalecer la cohesin social, sino tambin
que sean legtimas. Para ello el autor, a partir de otros autores, plantea como
estrategia posible la conexin institucional entre sistema poltico y periferia
83
.

83
HABERMAS, Jurgen. Facticidad y validez sobre el derecho y el Estado democrtico de derecho en
trminos de teora del discurso. Madrid: Trotta, 1998. p. 439.
Ejercicio No. 1: A partir de
artculos de libros, revistas o
internet, elaborar en grupos
un concepto de opinin
pblica y plasmarlo en una
relatora. Se discutir dicho
concepto en una mesa redonda
y se problematizar cmo
incide en la construccin de
democracia en Colombia
76
En tanto, entiende el sistema poltico como constituido por un ncleo
administrativo, uno de justicia y otro de carcter deliberativo constituido por el
parlamento, los tribunales y las elecciones; a su vez, entiende la periferia
formada por asociaciones y organizaciones sociales integrantes de la sociedad
civil, pblico ciudadano y corporaciones que soportan un espacio comunicativo
de la opinin pblica. La propuesta se orienta, entonces, a alimentar la
formacin formal de construccin de voluntad y opinin poltica acontecida en
el ncleo deliberativo del sistema poltico, con la formacin informal de las
mismas que acontece en el espacio pblico comunicativo de la periferia. Se
trata, entonces, de que desde la opinin pblica se afecten y presionen las
rutinas y constelaciones de intereses que operan en el sistema poltico para
que den cabida o tratamiento a problemas venidos del seno de la sociedad.
Lo anterior se hace posible porque el espacio o esfera de la opinin pblica,
aparte de constituirse en un espacio donde circulan flujos de informaciones y
tomas de postura, se constituye a s misma en una especie de red dispersa de
sensores que detectan, identifican y tematizan los diferentes problemas de
cohesin social existentes en la sociedad. De igual forma, hace posible la
afectacin del sistema poltico, gracias a su funcin de hacer las veces de caja
de resonancia que le sube el volumen a problemas o asuntos recogidos en la
sociedad y que, a su turno, fueron previamente filtrados y agavillados a travs
del debate racional y el consentimiento
84
. Dicho espacio, en todo caso, no es
posible neutral ni esttico, sino que se constituye en un espacio de poder.
Espacio caracterizado por el autor como un mbito donde, aparte de darse una
lucha por la influencia, dominan los medios de comunicacin; espacio que
cuenta con restricciones que hacen difcil su acceso e influencia en y de
organizaciones sociales propias de la sociedad civil. A su vez, Habermas
deposita, de manera central, en tales organizaciones la esperanza de la
tematizacin, interpretacin, dramatizacin convincente y eficaz de los
problemas dispersos por la sociedad.
Un lugar central de referencia en torno a la construccin de la influencia a
travs de la opinin pblica est dado por la capacidad que tiene de constituir
agendas de asuntos de atencin compartida a gran escala -agendas pblicas-
que por va indirecta terminan por determinar los temas o asuntos objeto de las
autoridades e instituciones polticas. La lucha por la influencia en trminos de
opinin pblica, desde uno de sus lugares centrales, se define por las
dinmicas de construccin y movilizacin del pblico o los pblicos en el seno
de la sociedad. La cuestin est en determinar cules asuntos requieren la
atencin del conjunto de la sociedad y de las autoridades. Las agendas
institucionales pblicas dependern de las agendas pblicas sistmicas. Las
primeras se asumen como aquel conjunto de asuntos puntuales objeto de
consideracin activa y seria de las autoridades institucionales de Estado; las
segundas se entienden como el conjunto de asuntos y controversias ms o
menos abstractos que reclaman la atencin de las autoridades y el pleno de la
sociedad
85
.

84
Es una inferencia que se realiza a partir de los planteamientos del autor, quien no lo plantea de forma
expresa.
85
COBB, Roggers y ELDER, Charles. Participacin en poltica americana: la dinmica de la estructuracin
de la agenda. Mxico: Noema Editores, 1986. p. 115
77
Como el problema est en el posicionamiento de agendas y en la construccin
de pblicos, el acceso que puedan hacer los actores a los espacios de
comunicacin masiva como los medios de comunicacin se vuelve central. As,
la influencia en el espacio de opinin pblica, que redundar en influencia
respecto del sistema poltico, depender de la disponibilidad de recursos y
capacidades para llegar a controlar y a participar de y en los medios de
comunicacin; o, en su defecto, para hacer circular los asuntos por medios
alternativos o redes interpersonales presenciales o virtuales que les haga llegar
a un gran nmero de la poblacin o que haga imposible que los medios
masivos los ignoren
86
. El pluralismo en la Esfera pblica comunicativa pasa por
la posibilidad de medios para interactuar, manifestar libremente sus opiniones y
concepciones. Lo anterior puede lograrse a travs de la disponibilidad de los
medios y la igualdad de condiciones en el acceso a los mismos, va
democratizacin.
3 3. .4 4 C CO ON NS ST TI IT TU UY YE EN NT TE E D DE E 1 19 99 91 1 Y Y C CO OM MU UN NI IC CA AC CI I N N P P B BL LI IC CA A
Con la constitucin de 1991 inicia en Colombia un proceso de renovacin
poltica e institucional que marcar los destinos del pas en los siguientes aos.
De manera especfica ser la Asamblea Nacional Constituyente el lugar de
discusin y debate pblicos donde se saquen a relucir temas y asuntos de
inters nacional: los deberes y derechos de los ciudadanos, la estructura del
Estado, el status de los actores alzados en armas, el rgimen econmico, etc.
Importante resaltar el papel jugado por las llamadas terceras fuerzas que se
ocuparon de agenciar, tramitar y canalizar las demandas de los sectores no
visibles de la sociedad hacia la esfera de las autoridades polticas con el claro
objetivo de lograr que tuvieran algn tipo de solucin institucional y que, a la
vez, esa solucin pudiera plasmarse en la nueva Carta Poltica.
Uno de los puntos clave a que se lleg en la Constituyente fue el de considerar
a la comunicacin pblica como uno de los pilares que sostiene y permite el
funcionamiento del sistema democrtico. En este sentido, los debates que se
dieron al interior de la Asamblea giraron en torno al anlisis y la evaluacin de
las garantas comunicativas con las cuales contaban los colombianos para
expresarse libremente y hacer circular sus opiniones sin restriccin alguna.
Dichos debates generaron dinmicas de tensin. Por un lado, se discuti
acerca de la necesidad de que el Estado colombiano interviniera en el rgimen
de propiedad de los medios, para as garantizar una comunicacin mucho ms
libre y democrtica. Por otro lado, se plante la cuestin de si la libertad de
prensa consagrada en la Constitucin de 1886, cuyo sustento era garantizar la
libertad para fundar medios a quien contara con las posibilidades, era suficiente
para garantizar una comunicacin democrtica para el conjunto de la sociedad
colombiana.
Como soporte de dichos debates, se dio una fuerte discusin acerca de la
naturaleza y constitucin de los medios de comunicacin en Colombia. Algunos

86
En este sentido, las posibilidades de posicionar un asunto en temas relevantes para la sociedad y el
estado se definirn, en parte, por una serie de factores: los medios con que cuenten los grupos o actores
de la sociedad para hacerse visible, la disposicin a la apertura o cierre que tengan los medios de
comunicacin para permitir el acceso en condiciones de igualdad y las regulaciones estatales que lo
garanticen.
78
Existen 752 frecuencias radiales autorizadas y el mayor porcentaje de emisoras de
una emisora no superan el 15%, en el ministerio de comunicaciones, me dicen mis
asesores, hay inscritos quinientos programas noticiosos. Pues bien, RCN tiene apenas
veintids estaciones de noticias, es decir el 3% y Caracol tiene diecinueve, o sea el
2,6%. Otro tanto ocurre con la televisin que la programadora que ms tiene apenas
posee el 8.4% de las ciento sesenta horas de programacin semanal () La prensa
tambin es pluralista y participativa antes de que nos trajeran estas palabrejas. (...)
pero bueno, de todos modos es participativa y es pluralista, pues bien eso lo vemos
en las paginas editoriales de los peridicos: todos los partidos, todos los movimientos,
todos los grupos, todas las asociaciones tienen columnistas en los grandes diarios.
ZALAMEA, Alberto. Constituyente Comisin Primera, Sesin del 25 de abril.
Informativo al Da, Mayo 3 de 1991).

constituyentes consideraban en Colombia exista una comunicacin
democrtica, reflejada en un pluralismo informativo y en una libertad meditica
suficiente como para garantizar la visibilidad de diversas ideologas, posturas
polticas y formas de concebir la sociedad. Tal fue el caso de lo expresado por
el constituyente Alberto Zalamea











Esta postura vea las limitaciones a una informacin democrtica, menos por
las acciones de los privados que por el monopolio que el Estado tenia de los
medios a inicios de los aos noventa. Propugnaba entonces esta postura
porque el monopolio de la comunicacin deba ser arrancado de manos del
Estado para dar paso a la libre competencia entre los privados para fundar
medios de comunicacin, especficamente en la televisin. En segundo lugar,
pugnaba porque no deba existir limitacin alguna para que los grandes grupos
econmicos entraran al mundo de las comunicaciones, se adujo que la
comunicacin estaba ingresando en un proceso de competencia global donde
se requera la adquisicin de capital suficiente para garantizar la permanencia
de los medios colombianos en el nicho global. Ese capital resultaba bastante
costoso, y ese costo no podra asumirlo el erario; por tanto, era menester que
los particulares ingresaran a este mercado.

Otra postura estaba en contrava. Remarcaba la concentracin de la propiedad
de los medios de comunicacin existente en Colombia a partir del control que
sobre los mismos tenan los conglomerados econmicos, ms exactamente los
grupos Ardila Lulle y Santo Domingo. Se atribua que, prcticamente, eran los
dueos de la emisin radial en Colombia y gran parte de la televisiva. Aduca
dicha posicin que estos grupos econmicos, adems de perseguir objetivos
econmicos, buscaban otros de carcter poltico
87
. A travs de la
estandarizacin de las demandas y de las necesidades de la audiencia y la
manipulacin del comportamiento poltico de la clase gobernante podran
ejercer control sobre el conjunto de la sociedad tanto civil como poltica. Se
propugnaba entonces por defender la no intervencin de los emporios
econmicos en el manejo y control de los medios, al tiempo que se solicitaba
una mayor democratizacin y participacin de la sociedad en el campo
comunicacional por medio del fortalecimiento de las emisoras y los canales
comunitarios y locales.


87
MARULANDA, Ivn. Constituyente Comisin Primera, sesin del 2 de mayo. En: Informativo al da, (08,
may., 1991).
79



Otro punto de tensin que debieron enfrentar los constituyentes fue el
relacionado con el peso de la libertad de prensa para la garanta de un
ejercicio democrtico de la informacin. Las nuevas fuerzas asuman que el
derecho de la libertad de prensa consagrado en la Carta de 1886 deba ser
reemplazado por el derecho a la informacin. Se lograba as no slo el
beneficio a los propietarios de la prensa, sino que tambin se garantizaba una
mayor calidad en la informacin recibida por parte de la sociedad. Este
derecho, entrado en prctica, permitira que los colombianos adquirieran
informacin veraz, oportuna y objetiva, adems es garantizaba la satisfaccin
de un inters pblico en contrava de la importancia y privilegios que
institucionalmente se concedan a las preferencias de los propietarios de los
medios
88
. A la libertad de prensa deba sumrsele el derecho de la sociedad a
estar bien informado. Varios de los constituyentes, adems llegaban a hablar
del derecho a la comunicacin, para sealar que no solo se deba tener
derecho a recibir informacin sino tambin a contar con acceso y medios para
dar a conocer las posturas o contenidos por parte de los diversos grupos o
sectores de la sociedad al conjunto de la sociedad.
Dicha postura era bien distinta de la asumida por los constituyentes que
esgriman la suficiencia de la libertad de prensa para garantizar una
informacin al servicio de la democracia. Para ellos, al garantizar la libertad de
prensa, se daba de por si, cabida al pluralismo informativo y a la buena calidad
de los contenidos emitidos por los medios. En el entendido de que los privados,
sin restriccin alguna para fundar medios, lograran asumir posturas y
opiniones de diversa procedencia; eso era cuestin suficiente para garantizar
flujos y posturas de informacin y opinin democrticas. De igual forma,
establecer criterios para cualificar la informacin como la veracidad, la
oportunidad y la objetividad eran cuestiones subjetivas que no deban de ser
asumidos por los medios de comunicacin
89
. Tampoco deba de haber

88
Carranza, Maria Mercedes. Constituyente Comisin Primera, sesiones 5, 8 y 19 de marzo de 1991.
89
Juan Manuel Santos, al respecto, seal los enemigos de la libertad de prensa son los poderes del
Estado porque los periodistas han informado a la opinin publica de las irregularidades que se presentan
en estos poderes. En la norma constitucional no se deben incluir los trminos: informacin veraz,
Entonces tenemos que entre las cadenas de AM y FM afiliadas a Caracol
tienen ciento cuarenta y dos emisoras entre propiedad de Caracol y afiliadas,
que implica un control sobre RCN, que no es partidaria de los afiliados sino de
la propiedad de la cadena, que digamos que tiene como ciento cinco. O sea
que Caracol tiene el 27% segn este libro (Investigacin de Mara Teresa
Herrn), RCN el 20% del total de las emisoras, lo cual viene a dar un 47% de las
emisoras, es decir, entre ambos conglomerados tienen el 47% de las emisoras
bien sea porque las manejan directamente o por el sistema de afiliacin ()
aunque no se conozca el estudio nacional de audiencia global de las cadenas,
segn estudios de napolen Franco y asociados, publicados en noviembre de
1990 para Bogot, Medelln y Cali, RCN y Caracol han acaparado 88.16 % de la
audiencia en estas tres ciudades: entonces especficamente caracol 56%, RCN
31,62%. CARRANZA, Mara Mercedes, Constituyente Comisin Primera, Sesin
del 25 de abril. En: Informativo al da (03, may., 1991).
80
instancia o comisin alguna que velara por la
calidad de sus contenidos, tenindose ms
bien que dejar en manos de los particulares la
autorregulacin.
3 3. .5 5 G GA AR RA AN NT T A AS S I IN NS ST TI IT TU UC CI IO ON NA AL LE ES S
R RE ES SP PE EC CT TO O D DE E L LO OS S D DE ER RE EC CH HO OS S D DE E L LA A
E ES SF FE ER RA A P P B BL LI IC CA A C CO OM MU UN NI IC CA AT TI IV VA A
Las soluciones que llegaron a imponerse
respecto a los medios, la libertad de prensa y
el derecho a la informacin se terminaran por plasmar en la nueva
Constitucin poltica de 1991. La Carta consagr la libertad de prensa al
establecer el derecho a expresarse, a fundar medios y a la no censura pero, a
su turno, estipul, de forma indirecta, el derecho a la informacin, al plantear la
responsabilidad social de los medios de comunicacin y el derecho de la
sociedad a recibir informacin veraz e imparcial.
Adems de la libertad de prensa y del derecho a
la informacin, en la Constitucin fue
consagrado el derecho a la libertad de
expresin, entendida como el derecho de todas
las personas a comunicar libremente lo que se
piensa, cree o siente. Respecto de las prcticas
monoplicas en los medios, aunque no se
pronunci de forma directa, se prescribi que el
Estado regulara la materia a travs del
establecimiento de condiciones para que no
hubiera monopolio en el espectro
electromagntico. Adems, se abrieron las
puertas para la instauracin de un organismo
encargado de coadyuvar a la regulacin de la televisin, que ms adelante se
llamara Comisin Nacional de Televisin (CNTV).
De acuerdo con esta normativa constitucional podra llegar a pensarse que las
garantas que estableci la Constitucin respecto de la consolidacin de la
esfera pblica comunicativa en Colombia fueron suficientes para alimentar las
expectativas que alrededor de ella se generaron. Sin embargo, esto no fue as.
Respecto del derecho a la informacin slo se estableci que el Estado deba
ser su garante, pero no se consider mencionarlo de forma expresa en un
artculo de la Constitucin, y menos an separarlo de la libertad de prensa o en
la precisin de sus alcances. Por su parte, en relacin con los monopolios en
los medios, hubo una posicin cuyo trasfondo era no enfrentar el poder de los
grupos y emporios econmicos. Los constituyentes no especificaron que se
prohiban los monopolios o posiciones monoplicas en los medios de
comunicacin, tampoco indic cmo se deba proceder frente a ellos. Del
mismo modo, no hubo mencin alguna respecto del derecho a la comunicacin
reclamado: no se estipularon condiciones desde la institucionalidad estatal para

oportuna y objetiva porque son subjetivos. Comisin Primera, 26 de abril. En: Informativo al da, (03,
may., 1991).
Ejercicio No. 2: Realizar un
escrito a partir del anlisis de los
artculos de la Constitucin
Poltica de 1991 referentes a la
comunicacin y a la opinin
pblica. Organizar debates en
torno al efecto que, en estos
momentos, dichos preceptos han
tenido en el desarrollo y en la
evolucin de la funcin
comunicativa en Colombia.
Artculo 20: Se garantiza a toda
persona la libertad de expresar y
difundir su pensamiento y
opiniones, la de informar y
recibir informacin veraz e
imparcial y la de fundar medios
masivos de comunicacin. Estos
son libres y tienen
responsabilidad social. Se
garantiza el derecho a la
rectificacin en condiciones de
81
que los sectores invisibilizados, pero representativos de la poblacin, pudieran
expresar libremente sus opiniones hacia el conjunto de la sociedad.
En la constitucin de 1991 se desarrollaron solamente unos principios ms bien
genricos y abstractos. Tendr que esperarse el desarrollo jurisprudencial por
parte de la Corte Constitucional para poder especificar y efectivizar los
adelantos -o retrocesos- que hubo en la Constitucin del 91 respecto de la
comunicacin en Colombia. A lo largo de la dcada de los aos 90 la Corte, a
travs de una serie de providencias, ser la encargada de delinear y establecer
los alcances que deberan tener los derechos consagrados en la Constitucin;
en especial, en lo relacionado con las garantas con que deba contar el
conjunto de la sociedad colombiana para lograrse un acceso a la esfera pblica
comunicativa.
La libertad de prensa fue entendida como el derecho a difundir y a publicar
libremente opinin con miras a formar la ciudadana y a construir opinin y
controlar el accionar del poder poltico.

No poda tener una connotacin
absoluta, en el sentido de que los medios que operan en la prctica estos
derechos tienen un gran poder sobre el conjunto de la sociedad. Poder
expresado mediante la capacidad de crear y generar conductas en la
audiencia, al igual que generar opinin e impacto en las audiencias. La Corte
no ve con buenos ojos la tendencia notoria a la concentracin de los medios en
pocas manos, pues as se menoscaban los pilares sobre los cuales se sustenta
el sistema democrtico.
Impide la concentracin, la participacin de bastos sectores de la poblacin que
por esta va quedan impelidos para expresar libremente sus opiniones, sentidos
y argumentos en la misma esfera meditica. Se deteriora ms tal situacin
cuando los medios llegan a pertenecer a los grupos econmicos; se conduce
as por los intereses particulares y obviando la responsabilidad social que,
constitucionalmente, les debera ser inherente
90
. No es mejor la situacin de la
audiencia que queda en un estado de indefensin frente a unos poderosos
grupos econmicos que pueden llegar a influenciar, en el sentido negativo del
trmino, su concepcin de la sociedad y de la realidad.
El derecho a la informacin debe tener una connotacin de proteccin a la
sociedad para informarse veraz e imparcialmente
91
. En este sentido, la Corte
estipul la forma como deba producirse y agenciarse la informacin. Emitida
por los medios, debe constar de ciertos atributos que la cualifiquen a la hora de
ser asimilada por los ciudadanos, atributos que incluyen el no ser manipulada o
prejuiciada por ningn agente en particular, ni siquiera por los mismos medios
que se encargan de producirla. En la sentencia 488/93 se realiza una importante
distincin entre el derecho de informar y el derecho a la informacin. El derecho
a informar, cuyo titular son los medios de comunicacin y se asocia con la
libertad de prensa, consiste en expresar libremente opiniones y formas de
pensar; claro est, en observancia del inters pblico y a partir del conocimiento
suficiente para juzgar la informacin emitida. Por su parte, el derecho a la
informacin, cuyo titular es la opinin pblica, incluye el derecho a recibir una

90
REPUBLICA DE COLOMBIA. Corte Constitucional. Sentencia T-066/98.
91
REPUBLICA DE COLOMBIA. Corte Constitucional. Sentencia C-488/93.
82
informacin con atributos como la imparcialidad, veracidad y oportunidad; su
contracara es la responsabilidad social de los medios el producirla
92
.
A pesar de los avances logrados, la Corte no permiti despejar vas que
permitieran una verdadera democratizacin en el acceso a los medios, puesto
que se pronunci de forma directa jurdicamente para prohibir las posiciones
monoplicas de los medios. Tampoco se propici la generacin de
jurisprudencias que proyectaran el deber del Estado pore promover medios de
comunicacin masivos, locales o comunitarios para que la sociedad lograra
comunicar sus posturas, demandas y realidad ante una sociedad mayor de
masas.
En el mbito del conjunto de la institucionalidad colombiana, el derecho soporte
de los anteriores derechos qued en entredicho. La libertad de expresin -
como derecho cumbre, consagrado en el artculo 20 de la Constitucin que
garantiza a toda persona la libertad de expresar y difundir su pensamiento y
opiniones- quedo en vilo por modalidades atentatorias contra la garanta a la
libre emisin y circulacin de la palabra. Los actores al margen de la ley, lase
guerrilla, paramilitares, narcotrfico, etc., se encargaron de llevar a cabo una
poltica de exterminio masivo a aquellos actores que pensaran o opinaran en
contra de su accionar violento. Parte de las acciones y blancos de los actores
armados se relacionaron con la tentativa de acallar las escenificaciones,
visibilizaciones o expresiones que determinados actores o sectores de la
sociedad pudieran hacer en los territorios bajo su control o en diputa.
Adems, el accionar de los violentos no slo debe leerse a partir del peligro
que para ellos representa la difusin de opiniones que van en contra de su
proyecto, sino tambin de la importancia de mantener controlada a la opinin
pblica, pues ese simple hecho representa un tipo de dominacin, no
solamente territorial, sino tambin
cultural, ideolgico, poltico y social.
Los grupos armados han buscado
ganar influencia y dominar los
discursos y opiniones que circulan en
las zonas donde pretenden establecer
su hegemona. El solo hecho de
hablar o de insinuar algo en contra del
grupo armado que mantiene su control
en un territorio determinado, convierte
a esa persona, automticamente, en
enemigo declarado de dichos grupos,
se generan acciones coercitivas que
van desde la advertencia, pasan por
una declaracin de tiempo mximo
para abandonar el territorio y llegan
hasta la eliminacin de la persona (o grupo) en cuestin
93
.

92
REPUBLICA DE COLOMBIA. Corte Constitucional. Sentencia T-033/93.
93
En Colombia dos de los sectores a quin mas han perseguido los actores son los sindicalistas y los
maestros, cuyas prcticas los caracterizan es su continua interaccin y expresin en el mbito pblico. En
el caso de los sindicalistas, segn reportes de prensa, en el 2001 de los 20.000 dirigentes de la CUT, mas
del 50% estn amenazados, 500 han salido del pas y 157 fueron asesinados en el primer ao del tercer
...Incluso algunas autoridades
admitieron que la sociedad civil, los
medios de comunicacin y la poblacin
en general, temen participar en debates
pblicos e informar sobre temas
relacionados con el conflicto armado
interno, la actuacin de grupos armados
al margen de la ley, el narcotrfico y la
corrupcin. Relator Especial para la
Libertad de Expresin manifiesta
profunda preocupacin. (29, abr., 2005)
www.planetapaz.org/comunicacion/relat
or. oea.htm
83
Esta inquietud fue reproducida por el Relator
Especial de Libertad de Expresin de la
Organizacin de Estados Americanos, que visit
Colombia del 25 al 29 de abril de 2005. Eduardo
Bertoni dice que observ un "fuerte ambiente de
autocensura entre los periodistas y los medios,
as como la persistente impunidad registrada en
crmenes contra periodistas" Muchos periodistas,
especialmente los de reas rurales, dijeron a
Bertoni que evitaban publicar informacin sobre
ciertos temas o cambiaron su lnea editorial
debido al temor de represalias. (En: Temores
por seguridad de periodistas amenazados.
www.periodistas-
es.org/modules.php?name=News&file=print&sid=
1870
La esfera pblica comunicativa se ha vuelto objetivo clave del accionar de los
grupos violentos, las estadsticas pueden corroborarlo: los datos demuestran
que se han producido 596 agresiones violentas contra los comunicadores
sociales o trabajadores del medio. Estas personas fueron principalmente
vctimas de amenazas, con un total de 18, 116 asesinatos y 115 secuestros
94
.
En relacin con los actores armados, a partir de los aos 90 los paramilitares
realizan con mayor frecuencia atentados en contra de la libertad de expresin,
en comparacin con la guerrilla, que presenta una notable disminucin en sus
acciones.
Sin embargo, el control sobre y la
violencia contra la libertad de
expresin tambin es agenciada
en regiones por empresarios,
polticos o anunciantes que, en
connivencia con uno u otro actor
armado, buscan legitimar sus
intereses econmico-privados a
travs de la va del silenciamiento
a la opinin pblica. Esto
conduce a que los periodistas o
comunicadores sociales se
proclamen en autocensura o
autodisciplina al mantenerse
inmviles frente al accionar
violento de estos grupos y se reservan la posibilidad de visibilizar ante el
conjunto de la sociedad la verdadera realidad que se teje en las zonas que son
de claro dominio de dichos actores.
El papel del Estado, en este complejo poltico y social de la conquista de la
esfera pblica comunicativa por parte de actores armados, fue y ha sido, por lo
dems, bastante ambiguo. Un aspecto que debe llamar la atencin son las
cada vez ms reiteradas implicaciones de los actores polticos o
gubernamentales en las muertes e intimidaciones de los periodistas. El punto
de convergencia con los actores armados est dado por la pretensin de evitar
que salgan a la luz las crticas y denuncias que los comunicadores hacen a sus
actuaciones, sus irregularidades, sus actos de corrupcin o sus asocios con los
actores armados
95
. Este fenmeno se ha presentado principalmente en los
mbitos local y regional, donde personajes no ven problema en asociarse con
actores armados, o en su defecto, contratar a sicarios para contrarrestar la
accin de los comunicadores. Sin embargo, al parecer, ya ha surgido en el
nivel nacional, como lo demuestran los recientes casos de amenazas a varios
reconocidos periodistas y directores como Hollman Morris, Daniel Coronel y

milenio. Las amenazas han aumentado en un 400%. El Tiempo (29, abr., 2001), citado por MAGIL, M.A.
Crnica Oculta del Conflicto. Bogot: Ediciones desde Abajo, 2004. p. XVIII.
94
CORONADO, Humberto. Son los medios colombianos cajas de resonancia del conflicto armado?
ltimos 14 aos de la libertad de expresin. Lima: Konrad Adenahuer Seiftung, 2005. p. 68.
95
Ver, por ejemplo, Los Corruptos tambin Matan. Polticos corruptos estn tras el asesinato del
subdirector de la patria Orlando Sierra, quien denunciaba sus chanchullos. Cambio le sigue la pista a
estas investigaciones. En: Cambio 16. Bogot. (02, nov., 2002).
84
Colombia acumula ya casi un
milln de vctimas durante las
ltimas tres dcadas y la
esperanza de que algn da la
sociedad sepa cules fueron
las intenciones de los
criminales, es proporcional al
ndice de eficiencia del
sistema judicial colombiano
(menos de 4.5%, segn la
Procuradura en 1996).
FUNDACIN PARA LA
LIBERTAD DE PRENSA. Informe
sobre la Libertad de Prensa
en Colombia en 1998, 1998.
Juan Lozano, a cuyos hogares u oficinas llegaron mensajes electrnicos y
coronas mortuorias.
Por otra parte, algunos de sus sectores militares y polticos, sobre todo en lo
regional y en lo local, se han visto involucrados en casos de agresiones contra
periodistas, medios de comunicacin y poblacin, bien de manera directa o en
asocio con otros actores. Las medidas para dar con los responsables de los
crmenes contra comunicadores y, en general, de lideres sociales ha sido casi
nula; existe una impunidad que puede llegar en determinados momentos a
cifras escandalosas de ms del 90%. Tal situacin ha llevado a los relatores
de organismos internacionales de la talla de la ONU o de la OEA a denunciar
los bajos y lentos rendimientos de la justicia colombiana y a recomendar que se
castigue a los responsables sin importar su afiliacin o condicin poltica.
Otra muestra de las formas como el Estado ha intervenido en los ltimos aos
en detrimento de la esfera pblica comunicativa, se ha expresado en el
gobierno actual. Se ha alentado de tal manera la polarizacin de la opinin
pblica que la estigmatizacin de sus crticos se reflejada no slo en las
acusaciones del presidente a las organizaciones de derechos humanos o a sus
opositores de hacerles el juego a la guerrilla o de ser sus colaboradores, sino
tambin en el vicepresidente, quien ha sealado a los medios de comunicacin
de ser cajas de resonancia de los terroristas
96
.
Por las actitudes del Estado reseadas pareciera ser que en Colombia a los
comunicadores, lderes y sectores sociales les ha correspondido correr con
todo el costo de visibilizar las verdades pblicas que la
institucionalidad estatal, al parecer, no est dispuesta
a asumir. Se debe esgrimir la importancia de los
periodistas y comunicadores en relacin con la
construccin de opinin en la esfera pblica
comunicativa. Ellos son los encargados de hacer
visibles aquellos hechos ocurridos que la misma
institucionalidad no logra comunicar al conjunto de la
sociedad. No obstante, el accionar violento de
guerrilla, paramilitares, narcotrfico y la misma clase
dirigente, se encarga de limitar el libre ejercicio del
periodista en su funcin comunicativa.

96
Discurso pronunciado en el seminario sobre las vctimas del terrorismo, Hotel Tequendama el da
mircoles 23 de febrero de 2005, citado por CORONEL.
85
Aunque, en varios casos, se ha llegado a la tarea
de publicitar realidades que, por sustraccin de
materia, le competeran al Estado como mxima
autoridad poltica que es, el periodista se ve
atrapado entre dos lmites infranqueables: por un
lado, unos actores armados que lo restringen en el
ejercicio de su derecho a la libertad de expresin
e informacin y, por otro lado, un Estado dbil e
incapaz de garantizar unas condiciones mnimas
que lo faculten para emprender dicha tarea. En
este contexto, el comunicador social opta por
silenciarse ante los hechos que da a da ocurren,
pero que permanecen ocultos, pues est en riesgo
tanto su vida como la de su familia
97
. No obstante,
esta responsabilidad no recae solamente sobre
los actores ilegales o sobre el Estado, sino
tambin sobre los medios de comunicacin y la
sociedad misma, puesto que han sido pasivos y
extremadamente tolerantes frente a la crisis de
institucionalidad del Estado colombiano y su
reemplazo por actores tanto ilegales como
ilegtimos.
3 3. .6 6 P PL LU UR RA AL LI IS SM MO O E EN N L LA A E ES SF FE ER RA A P P B BL LI IC CA A C CO OM MU UN NI IC CA AT TI IV VA A E EN N
C CO OL LO OM MB BI IA A
En Colombia se hace evidente una ampliacin en el acceso a los medios de
comunicacin por va de la apertura de los canales para que privados
ingresaran al mundo comunicacional y fundaran nuevos medios tanto en la
radio como en la televisin
98
. Respecto de la radio, se otorg la posibilidad de
dar paso a la creacin de las emisoras comunitarias a travs del Decreto 1447
de 1995, mientras que en la televisin la apertura se dio en el sentido de la
creacin de nuevos canales en los niveles regional, municipal y local por medio
de las leyes 180 de 1995 y 336 de 1996. A mediados de la dcada de los 90 se
concedieron licencias para poner en funcionamiento 401 emisoras de carcter
comunitario
99
. Este proceso se consolidara durante la primera dcada del siglo
XXI cuando el pas llego a contar con ms de 800 emisoras radiales de este
tipo.
En la televisin aparecen en escena los nuevos canales de operacin privada
en el mbito nacional como RCN y Caracol, mientras que en lo regional surgen

97
Gloria Moreno de Castro, directora de la iniciativa, seala en sociedades en crisis, con avanzados y
generalizados estados de desorganizacin, el fracaso de la poltica es evidente. Es entonces cuando la
prensa adquiere un papel mediador excepcional para el cual, lamentablemente, casi nunca est
preparada. Entrevista con DOMNGUEZ, scar. En Colombia los periodistas libran la guerra de las
palabras. [citada 11 agosto 2002]. Disponible en Internet: www.pulso.org/Espanol/Nuevos/
98
Vase el Decreto 1447 de 1995 y las leyes 180 de 1995 y 336 de 1996. Legislacin que, de manera
formal, abri nuevos espacios para la creacin de emisoras y canales regionales, locales y a nivel
comunitario.
99
PEREIRA G., Jos Miguel. Comunicacin y ciudadana: apuntes para comprender los procesos de las
radios y las televisiones locales y comunitarias en Colombia. En: Signo y pensamiento. No. 38, Bogot:
U. Javeriana, (2001).
El Gobierno del Presidente
lvaro Uribe, cuya promesa
de actuar enrgicamente
contra los grupos de
guerrilleros le asegur una
aplastante victoria
electoral en 2002, se ha
caracterizado por la
polarizacin de las
opiniones y la
estigmatizacin de los
opositores. Todo tipo de
crtica, comentario u
observacin podra
interpretarse como un
ataque al Estado y causar la
reaccin de las fuerzas
armadas regulares o
paramilitares, con efectos
devastadores en el debate
pluralista. (Ligabo,
Ambeyi. Informe del
relator especial sobre el
derecho a la libertad de
opinin y de expresin.
Misin Colombia. Naciones
86
otros como Teveandina, Teleislas, Teleoriente y Canal Capital; por su parte, en
el Distrito se crea el canal City TV, de propiedad de la Casa editorial El Tiempo.
En la televisin comunitaria se llega a contar, segn estadsticas oficiales, con
96 canales
100
.
Segn lo anterior, puede evidenciarse una ampliacin de canales de
comunicacin a diferentes escalas en el periodo 1990-2005. Resultaran
especialmente beneficiadas las expresiones territoriales y locales y se
demuestra que los medios no estuvieron exentos del proceso de
descentralizacin vigente en el pas. De esta forma, se muestra un avance
tanto radio como televisin en la apertura de canales que permitan la
democratizacin de la esfera pblica comunicativa. En el mbito nacional el
espacio comunicativo se abri a travs de la entrada en operacin de canales
privados. En los mbitos regional y local, el papel de los canales de televisin
consista en representar y manifestar las mltiples identidades que convivan
en un territorio determinado, de modo que se reflejara la cultura, los sentires y
vivires de la poblacin
101
. A nivel comunitario, tanto emisoras como canales de
televisin, deban operar en virtud del principio de la participacin ciudadana y
el fortalecimiento de la democracia participativa desde lo local.
Con todo, el proceso de ampliacin de los canales comunicativos denotar, a
su turno, fuertes restricciones a dicha apertura. Los aspirantes que estuvieran
interesados en adquirir la operacin de canales a nivel nacional deban contar
con amplios capitales, cuestin solo posible para unos muy reducidos sectores.
En el caso de los canales nacionales, solo aquellos sectores que contaron con
unos 95 millones de dlares pudieron hacerse a ellos, razn por la cual, slo
los dos grandes y poderosos grupos econmicos lograron acceder
102
. En el
caso de las ciudades, aunque se propuso la instalacin de 57 concesiones
para canales a nivel de medianas y grandes ciudades, por sus montos de
millones de dlares, solo se presentaron cuatro propuestas, en tanto que
solamente una fue favorecida, la de la casa editorial de El Tiempo, con su canal
City TV.
Otro campo fuerte de restricciones al ingreso en la esfera pblica comunicativa
se situar en los canales regionales, locales y comunitarios. En vez de actuar
en miras a la expresin y revalidacin de las identidades locales, en refuerzo
del sentido de cultura de las diversas comunidades, estos canales en sus
trayectos iniciales, se dedicaron a jugar bajo las mismas lgicas econmicas de
lucro particular que usaban los grupos econmicos privados
103
. De este modo
se limita la validacin que los criterios de democracia, convivencia y paz
pudieran agregar en torno a la esfera Comunicativa. No obstante, es de
resaltarse la apertura de este espacio a nuevos actores sociales, que antes se
encontraban invisibilizados de todo tipo de panorama a nivel nacional.

100
COMISIN NACIONAL DE TELEVISIN. Comunicados de prensa 2005. Disponible en Internet:
www.cntv.gov.co/contenido/articulo.asp?chapter=433&article=1327
101
COMISIN NACIONAL DE TELEVISIN. Comunicado de prensa. (15, jul., 1997).
102
COMISIN NACIONAL DE TELEVISIN. Comunicado de prensa. (18, jun., 1997).
103
COMISIN NACIONAL DE TELEVISIN. Comunicado de prensa. (19, oct., 1999).
87
Otra tendencia que muestra las
restricciones del proceso de apertura y
democratizacin de la esfera publica
comunicativa est dada por la tendencia a
concentrar la propiedad de los medios de
comunicacin en pocas manos. Pese a la
normatividad establecida, los medios
quedaron concentrados en pocas manos,
de manera especfica en los grandes
conglomerados econmicos, tanto en la
radio como en la televisin. En menos de
cinco aos, por ejemplo, los canales
privados RCN y Caracol en manos de los
dos grupos econmicos ms poderosos de
Colombia, destruirn todo lo que se haba
logrado en materia televisiva estatal en casi
50 aos. Algo parecido pasa con los
peridicos, las emisoras radiales y las
revistas. Esta situacin traera efectos
negativos sobre el pluralismo informativo
en Colombia.
Esta tendencia a la concentracin se ve con mayor evidencia en la televisin. A
partir de la dcada de los aos 90 se empiezan a dar los primeros guios que
conducirn a la institucionalizacin de la prestacin del servicio televisivo por
parte de los particulares
104
. Es decir, se manifiesta abiertamente una poltica de
privatizacin de un medio que por casi medio siglo haba sido operado por el
Estado, en un rgimen mixto donde aquel alquilaba las franjas y sus contenidos
quedaban a cargo de a diversas programadoras. En los aos 1995 y 1996 se
expiden las leyes 180 y 336 con las que se autoriza la creacin de los canales
privados. En el menor tiempo esperado, Caracol y RCN resultaron ser los dos
grandes ganadores del proceso licitatorio. Su entrada generar una creciente
competencia entre los nuevos canales privados y los viejos canales de
operacin mixta.
En el campo financiero, la estrategia utilizada por los privados ser la
concentracin de las pautas publicitarias en sus propios canales mientras que
los mixtos las perdan. En el campo artstico, los mejores talentos en materia de
actuacin y presentacin de programas televisivos, empezaran a desplazarse
de los mixtos a los canales de operacin privada. En el campo tecnolgico, el
consuelo no puede ser mayor, pues los privados alcanzaron una cobertura de
casi el 90% del territorio nacional, en contraste con la menor cobertura y las
mayores interferencias en la recepcin de la seal de los mixtos. Trajo lo
anterior, efectos de deterioro econmico y regular calidad en materia televisiva,
lo que conducira a que varias programadoras proclamaran el fracaso y el
cierre inevitable de las mismas.

104
Como se relata en La industria de los medios masivos de comunicacin en Colombia estos grupos
estuvieron tambin presentes y ejercieron fuertes presiones en las sesiones de la Constituyente para que
se aprobara una privatizacin que los favoreciera. HERRN, Mara Teresa. Ponencia durante el Foro
Repensando el Periodismo en Colombia 2003: Bogot. Fundacin Gilberto Alzate Avendao. Crculo de
Periodistas de Bogot, 2004. 223 p.
De las 14 programadoras existentes
hasta la entrada en funcionamiento de
los canales privados, en el 2001 solo 2
se mantenan con vida. En trminos
informativos, de las catorce salas de
redaccin existentes, nueve llegaron a
desaparecer, con lo cual se reduca en
un 70% las formas distintas de ver y
enfocar la realidad informativa del
pasLa conversin de El Espectador en
semanario y la reduccin de circulacin
de El Tiempo significa[ro]n una prdida
del 19% en la lectura de peridicos, el
cierre de la redaccin de Radionet, una
de las tres cadenas nacionales, impact
en un 20% la oferta informativa en
radio. GMEZ, Ignacio. La libertad de
expresin herida de Muerte. En:
Nmero. No. 34. (2002).
88
Desde otra perspectiva, no tanto desde el acceso de los actores sociales a los
canales de comunicacin, sino de quines y cmo aparecen los actores
sociales y las realidades en los medios y contenidos que integran la esfera
publica, se puede observar cmo en el campo de lo pblico han sido
estigmatizados e invisibilizados diversos sectores o grupos. Los actores
relacionados con la reivindicacin social, la defensa de los derechos humanos,
la reafirmacin de las
identidades comunitarias, la
puesta en escena de las
demandas que el Estado ha
sido incapaz de suplir, etc.
han sido vctimas, en casos,
de la estigmatizacin de los
medios mediante
interpretaciones que los
presentan como agentes que
buscan desestabilizar la
institucionalidad democrtica
colombiana, dado su carcter
rebelde y subversivo y, en
muchos casos, se los vincula
sin fundamentacin vlida
alguna, con los grupos
armados al margen de la
ley
105
.
De igual forma, se evidencia,
por parte de los medios de comunicacin, una tendencia estadocntrica que
tiende a privilegiar los espacios de comunicacin para las autoridades
estatales. Con esto no se trata de decir que los voceros del Estado produzcan
en materia de opinin no sea importante, claro que lo es; se critica que esas
opiniones sean consideradas como las opiniones, nicas y verdaderas,
incuestionables e infranqueables y que, por lo tanto, toda la sociedad tiene que
aceptar como ya dadas. No hay espacios para confrontar las opiniones de
senadores, alcaldes, El Presidente, los ministros (excepto entre ellos mismos) a
travs de las versiones y concepciones de actores que no sean estatales.
El tema de las agendas lleva a otro punto interesante relacionado con la
disponibilidad de los medios a comunicar cierto tipo de informaciones y a negar
otras. En los ltimos aos, sobretodo en el caso de la televisin, los medios se
han dedicado a realizar un amplio despliegue informativo en los temas de
conflicto armado, deportes y farndula
106
. Al respecto, es interesante traer a
colacin la afirmacin de Omar Rincn acerca de que los noticieros son slo
balas, goles y colas. En el tema del conflicto armado, los medios se
concentran en la espectacularidad del hecho violento como tal, en las

105
Ver el estudio realizado por Jorge Bonilla y Mara Garca respecto de las representaciones formuladas
por las editoriales del diario El Tiempo en relacin con el accionar de los movimientos sociales y cvicos.
Espacio pblico y conflicto en Colombia. El discurso de prensa sobre protesta social. El Tiempo1987-
1995.
106
RINCN, Omar. Mas all de la nacin de balas, goles y colas. En: Medios y nacin. Historia de los
medios de comunicacin. Aguilar, 2003. p.586.
A travs de la folklorizacin, el exotismo
y la banalizacin se normalizan y
consagran la exclusin, se borran las
diferencias, se las invisibiliza como la
forma ms sutil de la discriminacin y la
violencia. Los medios definen los temas y
trminos de aparicin de lo indgena en
los medios al privilegiar los aspectos
rutilantes, extremos y de mayor impacto
y, al imponer la espectacularizacin y
dramatizacin como modos de
tratamiento de los conflictos sociales: de
esta manera, los medios captan
principalmente aspectos de la protesta
pblica que se asimilan a la guerra, al
combate, a la contienda, ignorando la
legitimidad de las demandas, el tiempo
largo de los conflictos y la complejidad de
las movilizaciones. AUTORIDADES
INDGENAS DE COLOMBIA AICO. La palabra
desde el derecho mayor. rea de
comunicaciones. AICO. (03, mar., 2004).

89
masacres, los asesinatos, los atentados, los secuestros sin darle cabida a la
dimensin poltica del conflicto y, de la misma forma, sin realizar un ejercicio
analtico acerca de sus causas, consecuencias y de las particularidades del
mismo en territorios especficos. A esto se aade, el hecho de que a los temas
polticos se les dedica una corta franja horaria, en tanto que a temas como el
ftbol, el modelaje o los estrenos de pelculas, se les otorgan un amplio espacio
en los noticieros y programas periodsticos.
Esta agenda televisiva tambin se caracteriza por la marginalidad y la
espordica visibilidad que se le da a otros temas. Es el caso del mbito
econmico, donde se presenta muy poco anlisis de dichos temas: se limita a
la simple mencin del estado de los indicadores econmicos y a los informes
de las autoridades econmicas. No se registra informacin carca de los
mercados nacionales e internacionales, la evolucin de los sectores de la
economa, los acuerdos multilaterales, etc.
107
. Problemas como la pobreza, la
exclusin y la marginalidad fueron tratados de manera parcial y superficial. Los
medios no se preocuparon por analizar los factores econmicos, sociales,
culturales, econmicos e internacionales que inciden en la atenuacin de este
tipo de problemas que son estructurales para la vida social del pas. Inclusive,
muchas veces se resalt la gesta heroica de casos de superacin personal,
donde individuos o familias lograron superar ese flagelo, sin poner atencin a
las verdaderas causas y consecuencias del mismo.
3.7 ACTORES SOCIALES, POLTICOS E INSTITUCIONALES Y OPININ
PBLICA EN COLOMBIA
En relacin con la opinin publica y los medios de comunicacin en Colombia,
los diferentes actores tienen concepciones distintas segn su influencia y lugar
de poder en el espacio publico comunicativo. Su reconocimiento, la capacidad
de hacer llegar sus demandas a las autoridades institucionales y de controvertir
discursos o decisiones que vayan contra suyo, dependern de su lugar en
relacin con ellos. Se reproduce a continuacin una serie amplia de
percepciones, para que quien siga estas reflexiones realice un balance de las
concepciones y los lugares que en Colombia pueden existir en relacin con la
opinin pblica; de igual forma, se pretende hacer evidente el papel estratgico
que va cobrando la comunicacin en los actores, en relacin con su influencia
en el campo pblico.

Qu entienden los actores por opinin pblica?.




107
Relevante fue la poca de adopcin de las polticas neoliberales, frente a las cuales los medios
adoptaron una posicin acrtica y, en la mayora de casos, permisiva respecto de la apertura,
privatizaciones, etc. tal vez, en parte, porque dichas polticas beneficiaban a sus dueos.
FEDESARROLLO. Si, si hay. Yo creo que la calidad es de todo tipo, hay opinin pblica buena, hay
opinin pblica mala. Buena en el sentido de que esta bien fundamentada, buena en el sentido de
que no es destructiva igual en el sentido de que busca, digamos, mejorar ya sea las opciones de
poltica, ya sea la sociedad, las percepciones. Tambin hay otro que es lo que le deca,
destructiva, es simplemente amarillista, pero tambin es bueno que hay de todo no, la gente
tiene que escoger tambin que lee, que oye y que ve.
Los medios de comunicacin son el instrumento para que la opinin pblica se haga pblica
bsicamente. El papel, claramente es muy importante, un papel fundamental por que la opinin
pblica informa a la gente, al pueblo de sus gobernantes, de que se esta haciendo, les da
credibilidad o les quita credibilidad, es bsicamente una forma de hacer transparente o menos
transparente los actos del gobierno, de los ministerios, de las entidades publicas y es
supremamente importante para que la gente sepa a quien elige, a quien no elige y que se esta
haciendo.
90














Qu percepcin tienen de los medios masivos de comunicacin?.












CONTRALORIA GENERAL DE
LA REPBLICA. La opinin
pblica, bueno hay muchas
teoras sobre eso, pero qu
te digo yo, que dependiendo
del punto de donde se vea,
pueden haber muchas
interpretaciones sobre
Opinin pblica, la ms
comn es digamos, lo que
piensa el pblico en general
o lo que se forma como
opinin en el grueso de la
poblacin, digmoslo as,
sobre la situacin
coyuntural del pas
determinada rea, bueno es
algo general; pero si uno se
va al nivel terico hay
definiciones ms amplias,
ms estructuradas
MOVIMIENTO AUTORIDADES INDGENAS DE COLOMBIA.
Para nosotros, digamos, es muy difcil entrar en todos
los espacios, digamos, de los medios de comunicacin,
sobre todo en pocas, por pocas, por ejemplo, esta
poca de un gobernante que tiene todo el dominio y
digamos el autoritarismo de manejar todos estos
medios, hay muchas cosas que es difcil pasarlos, que
uno quisiera pasarlos pero, o pasan muy adecuados a
lo que desean los medios de comunicacin, entonces
eso ha sido visible y por lo que yo deca, tenemos ms
comunicacin entre nosotros mismos, internamente,
que afuera, hacia fuera las comunicaciones es por
ejemplo cuando se toma una posicin poltica frente a
un hecho poltico nacional, entonces por ejemplo en
esos podemos tomar una posicin y lanzar una
posicin, entonces, en los ltimos tiempos ya venimos
es como organizacin es tambin participando en las
mesas de concertacin nacional que tambin se hacen
los temas, digamos todos lo temas poltico-sociales
que hay que debatir en las mesas, entonces desde ese
punto de vista hay muchas, habrn muchas cosas de la
grande prensa por lo menos que no tienen el espacio
suficiente para atender a unas minoras que estn en
eso. Pero en las regionales ah hay medios de
comunicacin, por ejemplo la radio, que le da
espacios tambin para debatir cosas locales en las
emisoras locales.

POLO DEMOCRATICO. Haber (los medios),
muestran una parte de la problemtica, pero
no es objetiva la forma como la muestran, lo
cierto es que hay una incidencia muy directa
del gobierno, quien a travs de ddivas a
algunos medios de comunicacin, pues
obviamente induce la noticia e induce la
informacin, por eso no se conoce de manera
objetiva todo lo que le llega a los colombianos
por los distintos medios de comunicacin, por
que primero que todo, hay un manejo
parcializado favorable a determinado
gobierno, y segundo, la verdad de lo que
ocurre en relacin con la situacin social, a la
situacin poltica, pero tambin a los distintos
hechos que ocurren cotidianamente en el pas
no son presentados pues como debieran ser,
sino tienen una desconfiguracin que
naturalmente desdibuja la realidad de los
hechos.
PARTIDO CONSERVADOR. Es un fenmeno que va en
construccin, existe opinin pblica en la mediad en que hay
espacios para que la gente pueda plantear sus opiniones. El
fenmeno de la opinin pblica es algo que se reclama por
parte de los medios de comunicacin, por eso, uno encuentra
como le deca hoy, en lo que han evolucionado los medios de
comunicacin en abrir esos espacios de participacin, en
mirar que ms, que es lo que necesita la gente, que es lo que
quiere la gente que le cuenten bien. El papel frente a la
democracia, todo el papel, el papel ms importante por que
en la medida en que haya retroalimentacin de la opinin
pblica hacia lo que vea, a que no es una informacin que se
recibe de manera pasiva, sino una informacin que es dirigida
por la gente, en ese sentido, hay ms democracia, hay ms
pluralismo, por lo que le deca, el nivel informativo, la gente
ve desde diferentes pticas, sea yo, entendera, y aqu es un
llamado tambin hacia los medios de comunicacin, nosotros
en este momento, por ejemplo, tenemos hoy por hoy un solo
medio de circulacin nacional a nivel de prensa que es el
tiempo, es como el nico peridico nacional, no hay como una
contra posicin, el espectador se convirti en un semanario,
no es un peridico en el que uno diga yo aqu encuentro una
cosa y aqu encuentro otra y yo puedo ponderar un poco como
91























Con qu medios estratgicos cuentan los actores para dar a conocer sus
opiniones al conjunto de la sociedad.



DEFENSORA DEL PUEBLO. Pues yo he visto que hacen
como un esfuerzo y se inventan secciones como lo
positivo, lo bello de Colombia, pero entonces se
consiguen patrocinadores y hasta ah lleg la libertad
de qu es lo que se va hacer; entonces por ejemplo
ahora al medio da, los sitios lindos de Colombia y lo
patrocina Bancolombia y no ve que en todo tiempo
sale el logo de Bancolombia y l dir que sale y que
no sale; cuando el periodista diga que mostremos hoy
los Nukak Mak, que estn abandonados y los estn
matando, entonces se dir que no nos metamos en
problemas; uno no ve que haya secciones donde los
noticieros digan hagamos algo por las clases menos
favorecidas o los que estn abandonados, eso no,
mientras no les represente puntos en el raiting, eso
no les sirve. Ahora, yo creo que eso les puede dar
raiting, hganse unas secciones bien fajadas sobre
desplazamiento, desaparicin forzada, secuestro y le
aseguro, tanto que en radio s se da, en Caracol y
RCN en sus programas habituales de la maana para
los secuestrados, pues son por ah a la madrugada,
pero le dedican tiempo y duran de una de la maana
a cinco hablando los familiares y pueden desahogarse
y los secuestrados los escuchan, luego s sirve, pero
en televisin uno no ve que haya algn espacio para
eso.
CONTRALORA. No tiene tantas posibilidades por lo
mismo que hablamos antes, digamos que en prensa uno
ve, por ejemplo en el caso de El Tiempo el peridico
ms importante en circulacin en el pas, uno ve mucho
el fenmeno de que uno enva un informe y lo publican
o muy corto o no lo publican, porque lo que manda es
la pauta publicitaria; entonces nuestras notificas van
dirigidas al rea econmica y casi siempre nos dicen
que es que no hay espacio, est buensima pero no hay
espacio, porque hoy est copado de pauta, entonces
ah quien pierde es el lector que no se va a enterar
sobre un concepto crtico de determinado tema porque
prim la pauta publicitaria, entonces en muchos
medios es esto lo que puede primar y eso desplaza la
posibilidad de conocer opiniones, situaciones sociales
que podran ser interesantes por indagar y que todo el
mundo as conociera.
MOVIMIENTO ALIANZA SOCIAL INDGENA.
Pienso que en este pas es muy complicado la
objetividad de la prensa, por ejemplo aqu la
prensa la esta manejando ahora Uribe como
presidente y entonces lo que Uribe plantes,
haya funcionado o no haya funcionado para la
prensa es pues importante y lo plantean pues
como los objetivos del presidente a mejorar
las condiciones del pas, sin embargo, uno que
esta movindose en los departamentos, que
conoce el sector rural sabe que no es as. Un
caso concreto es que Uribe planteo que el
problema de violencia iba a ser erradicado en
100 das cuando fue elegido presidente y que
iba a poner a tiro fijo en la crcel en el
termino de esos 100 das, sin embargo se le
termina su periodo y la nica seguridad que
uno encuentra es la seguridad de las
carreteras y de las carreteras importantes no
de todas las carreteras, las carreteras donde
se mueve el capital, donde estn los caeros,
donde estn el sector minero, donde estn las
empresas industriales, se mueven donde esta
el turismo al nivel de la panamericana, pero
uno por ejemplo en el sector rural no ve
ningn tipo de seguridad. Un hecho claro es
que los municipios de Toribio, Yambalo,
Caloto, que son municipios que
geogrficamente estn juntos, han sido muy
azotados por la violencia, azotados por la
guerrilla, azotados por los paramilitares y que
se estn dando los problemas concretos en
estos das. Igual en la Costa Atlntica, igual en
el Choco donde quienes dominan los
territorios son el narcotrfico, la guerrilla y
los paramilitares entonces uno dice, donde
esta la seguridad y donde esta la prensa para
que hable de estas cosas, la prensa no habla
de eso. Entonces frente a esa situacin uno no
ve oportunidad en la prensa.
92



























MOVIMIENTO NACIONAL POR LOS DERECHOS HUMANOS
AFROCOLOMBIANOS: CIMARRN. Los sectores populares no tiene
posibilidad de que sean visibilizados mientras no utilicen la
presin que pueda generar violencia, mientras no se movilicen con
potencialidad de violencia. Hay que diferenciar lo que son los
sectores populares y los sectores de la oligarqua, los partidos
polticos son coordinados i dirigidos por la oligarqua colombianas,
las elites, entonces ellos tienen unos voceros que mantienen
prensa permanente por que la pagan, entonces el pueblo no tiene
forma de pagar a los medios, ellos son los dueos adems de los
medios, entonces no se puede meter en el mismo saco a todo el
mundo. Los partidos polticos, organizaciones sociales, los gremios
son los dueos de los medios
ONIC. Tenemos un peridico que se llama Unidad Indgena, no
tiene una periodicidad constante, o decirte que cada tres
meses, es de acuerdo a los recursos que va saliendo, pero el
promedio al menos son dos veces al ao que sale, es el
promedio mnimo. .Tenemos emisoras indgenas de inters
pblico y emisoras comunitarias. De inters pblico tenemos
en este momento 18 emisoras funcionando, hay tres en
proceso, que esperamos que este ao en enero estn
funcionando las otros dos. Digamos que el compromiso que
tenamos eran 21 pero este ao en proceso esas tres. Esa son
de inters pblico con las mismas franjas que tiene las
emisoras de las universidades, las mismas del ejercito y la
polica. Estamos en proceso, precisamente debe salir en
finales, a principios de diciembre, lleva 121 emisiones,
alrededor de 20 aos. Eso en cuanto a peridico Unidad
Indgena, que se llama. Tambin tenemos otro material
didctico, por ejemplo hacemos una libreta, un librillo que le
llamamos Inipu, unos trminos muy nuestros, que tambin
salen con una periodicidad de dos meses y se trabajan temas
especficos. Adems de eso tambin tenemos una emisora
virtual que se llama Dachiverea, la emisora virtuales una
emisora, que estamos innovando, utilizando las tecnologas
que ya no son tan nuevas para los indgenas tampoco, sino las
tecnologas, y lo hacemos aqu, en este espacio que tu ves
(oficina sede principal), lo hacemos a travs de indimedia, y
con indimedia hacemos los enlaces tanto en Mxico, Espaa,
en muchos pases que nos sintonicen
EJERCITO NACIONAL. S se cuenta con
unos medios: en televisin se tiene un
programa de Opinin cuyo nombre es En
Contacto y un magazn que e nombra
Vamos Colombia con retrasmisin
regional. WEN medios escritos contamos
con un peridico externo cuyo nombre es
Ejrcito y uno interno apodado el
Peridico en Guardia. A nivel radial se
cuentan con aproximadamente 42
emisoras en todo el pas. Tenemos
igualmente una pgina Web, una agencia
de noticias que ya es la Oficina de Prensa.
Vale resaltar que el peridico interno
tiene una circulacin de 14000
ejemplares, es mensual y de distribucin
interna y se resaltan las actividades y
poner a conocimiento temas para motivar
a la gente como mensajes emotivos,
operaciones que se estn realizando, la
comunidad y la institucin. La revista,
que ya es externa, es bimensual, circula
con 5000 ejemplares, tiene artculos de
inters general y van dirigidos a sectores
de opinin, de poder como polticos,
econmicos y religiosos. En televisin los
programas son semanales y las emisoras
tiene una cobertura amplia mediante un
enlace satelital
FEDERACIN COLOMBIANA DE MUNICIPIOS.
S, cuenta con varias herramientas de
comunicacin, entre ellas: La revista
MUNICIPIOS la cual se edita cuatro
veces al ao. Este ao tan solo hemos
editado dos. Este documento tiene ms de
seis aos de existencia y se ha de
dedicada a temas como el fortalecimiento
de la democracia, la gobernabilidad, el
proceso de descentralizacin y a promover
el municipalismo colombiano. Cada
nmero tiene una publicacin de
aproximadamente tres mil ejemplares.
Circula en todas las alcaldas del pas, el
Congreso de la Repblica, universidades,
organismos recooperacin y embajadas en
Colombia y en el exterior..El portal
interactivo www.municipios.org.co, el
cual cuenta con una presentacin de la
estructura de la organizacin, nuestra
misin e informes de gestin, la inclusin
de sistemas de informacin, noticias,
comunidades interactivas, ventanas para
temas urgentes, la revista MUNICIPIOS y
los dems temas que se trabajan en esta
organizacin como temas jurdicos,
legislativos, de desarrollo y gestin entre
otros.
Comunicados de prensa
UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA. Pues Unimedios
fue creado con ese fin, s cuenta con medios
comunicativos y si hablamos de medios comunicativos
como canales fsicos, materiales fsicos, tiene muchos,
tiene dos peridicos, una emisora, tiene unos equipos de
televisin, cuenta con unos equipos de tecnologa como
computadores para hacer su trabajo, entonces s cuenta
con unos medios comunicativos, los cuales no son lo ms
importantes, son simplemente herramientas, son como
una cocina, tu puedes tener muchas ollas pero si no sabes
que hacer con ellas de pronto no te van a servir de
mucho. AM: me podra recordar cul es el nombre e estos
medios. AB: bueno UNIMEDIOS tiene una unidad de radio
donde funciona 98.5 FM UN radio, tiene un rea de
televisin donde se producen programas que son
transmitidos en Seal Colombia, en canales pblicos y en
canales regionales, tiene una unidad de comunicaciones e
imagen corporativa que es donde se produce UN peridico
y carta Universitaria que son dos medios impresos
diferentes, cuenta con una unidad digital que es donde se
hacen sitios webs, sistemas multimedia y correos masivos
por medios de sistemas electrnicos.
.
93
3.8 REFLEXIONES FINALES
En trminos jurdicos, puede sealarse que con la Constitucin Poltica de 1991
se dio un paso significativo respecto de la comunicacin pblica. Por otro lado,
el contexto de discusin que trajo consigo la instauracin del derecho a la
informacin tambin signific un avance en torno a la democracia. Sin
embargo, a las instituciones polticas democrticas les falt avanzar ms para
generar un marco que permitieran que el derecho a la informacin se
materializara de forma ms significativa. Las discusiones se quedaron solo en
un diagnstico y se acompaaron de dbiles medidas que poco alcanzaron y,
por el contrario, cada vez se alentaron procesos ms fuertes de concentracin
de los medios -como se muestra en el caso de la operacin de los canales de
televisin privada, que termin por arruinar el pluralismo informativo-. Se
esperara a futuro que las instancias legislativas y de regulacin avancen en
una normatividad y en una prctica que sin dejar de considerar la importancia
que puede cobrar la inversin privada en el dinamismo tecnolgico y artstico
de los medios de comunicacin, aliente a tomar medidas reales que impidan la
concentracin de los mismos en pocas manos.
Se podra entrar pensar en un criterio mixto de concesin, donde en la
adjudicacin de un primer canal de televisin o una seccin de franjas, puede
cobrar gran peso la capacidad econmica, con la contrapartida de permitirse un
cierto nivel de concentracin, mientras que en la concesin de otro canal o
seccin de franjas, se aminore el peso de la
capacidad econmica bajo una contrapartida
que garantice un gran nmero de asociados
que representen los diferentes sectores y
estamentos de la sociedad. En el marco
constitucional, en el primer caso se
garantizara el derecho de los privados a
generar empresa y ganancias; y en el
segundo caso, a que los diversos sectores
sociales tengan derecho a acceder y producir
informacin dentro de los medios de
comunicacin. En conjunto, se garantizara el
derecho al pleno de la ciudadana de gozar y
disponer de una mejor y ms plural
produccin informativa.
La carta poltica del ao de 1991 busc afianzar el derecho de expresin. Sin
embargo, los hechos, las lgicas y los intereses de los sectores demandaran
varias reflexiones y propuestas que deben vehicularse por intermedio de la
sociedad y el Estado. En primer lugar, debera adelantarse la creacin de unos
pactos o acuerdos de compromiso entre los diferentes actores armados y no
armados con el fin de generar unas garantas mnimas que hagan posible la
expresin del conjunto de la sociedad en el contexto del conflicto armado. En
otro nivel, se trata de dar un viraje radical en relacin con el Estado y su rol
jurdico en dos sentidos directamente relacionados. En la medida que proceda
efectiva y eficientemente en la produccin de fallos y sanciones judiciales
contra los actores armados y sus redes sociales, seguramente para los
periodistas y comunicadores disminuirn los riesgos de ser asesinados por
Ejercicio No. 4: Revisadas las
anteriores posturas, y apoyados en
bsquedas de internet, revistas,
artculos de prensa (de publicacin
reciente) caracterizar en un anlisis
documental el acceso de los actores
sociales e institucionales a la esfera
publica comunicativa. Analizar la
importancia de que los actores
cuenten con recursos materiales y
formativos en comunicacin para
ganar influencia en la democracia.
94
investigar sus abusos, actos de corrupcin o alianzas con autoridades pblicas.
S el Estado produce su verdad jurdica con efectividad y oportunidad, se
reducirn las condiciones para que los periodistas, lideres y comunicadores
tengan que producir una verdad pblica por la que corren riesgo sus vidas.
Se hace necesario un manejo responsable de las informaciones y de las
opiniones que pone a circular el Estado; de igual forma, buscar comunicaciones
que, sin dejar de enfrentar los abusos e ilegalidades de los actores armados,
puedan, a su vez, ser cuidadosas y respetuosas de la vida y dignidad de sus
gobernados. Por su parte, los medios de comunicacin deberan tener ms
cuidado de publicitar toda informacin que producen las autoridades del
Estado, sin ningn tipo de confrontacin ni verificacin con otras fuentes;
tambin tienen una responsabilidad con la sociedad, en relacin con la
informacin que le hacen llegar. La verificacin, la investigacin y la crtica a
sus informaciones son parte de su tarea, as como tambin la de permitir que
se expresen las otras partes a las cuales refieren las acusaciones.
Desde el ao de 1990 hasta el 2005 se hizo evidente en Colombia una
ampliacin de los canales pblicos de comunicacin. Sin embargo, este
aumento de espacios de comunicacin, sobre todo en los rdenes locales y
comunitarios, contrast con la disminucin de la oferta de canales de
comunicacin en el mbito nacional. Vale la pena insistir si la sociedad y el
Estado deberan darle mxima prioridad poltica al tema de la paulatina
concentracin de los medios de comunicacin en Colombia. Quiz no se ha
entendido que en las sociedades contemporneas, los medios son los
elementos ms importantes en la construccin de cultura y sociabilidad, por
encima an de cualquier otra institucin como la escuela, la iglesia o los
partidos polticos. No se ha asumido que la concentracin de los medios deja
en manos de quienes los controlan el gran poder de poner en circulacin tanto
los valores y principios por los cuales se orienta la sociedad en sus distintos
gneros; la promocin o remocin de sus lideres y autoridades pblicas, como
las agendas de las cuales deben ocuparse gobernantes y ciudadanos
El establecimiento de una normatividad democrtica y la puesta en escena de
voluntades polticas conducentes a la promocin de la imparcialidad de los
medios no es, ni ha sido, fcil. Los mismos propietarios de los principales
medios de comunicacin suelen financiar la mayora de campaas de
presidentes y congresistas. Es difcil porque los polticos tienen miedo a que los
medios le decreten una muerte poltica, a travs de una invisibilizacin, que los
lleve a desaparecer de la visibilidad pblica o, en el peor de los casos, que
enfilen sus maquinas periodsticas para su destruccin. Tampoco es fcil
porque el Estado y sus actores son conscientes del inmenso caudal de
recursos que traen los grandes medios y sus propietarios para el Estado, como
de igual forma el inmenso capital poltico que se pone en juego una vez se
empiece a dar una relacin distante o de enfrentamiento con ellos.
La ausencia de discusin o debate en cuanto a la trascendencia que tiene el
problema de la concentracin y de la democratizacin de los medios en este
momento o, en un futuro prximo, conduce a un problema transversal: el de las
relaciones entre poltica y propietarios de los medios de comunicacin. Las
discusiones y reformas de los medios pasan tambin por establecer fronteras y
95
barreras polticas, ticas y jurdicas que permitan una independencia real y
eficaz entre ellos y las autoridades estatales. Una medida estrategia en este
sentido transita no solo por restringir ciertas financiaciones en los procesos
electorales, sino por la garanta de que el Estado le asegure a los legisladores,
gobernantes y sociedad en general mrgenes ms amplios de independencia.
Se hace necesario tambin estipular de forma explicita el conflicto de intereses
que procede cuando un legislador recibe, de forma directa o a travs de su
partido, aportes que comprometen su imparcialidad y bsqueda del inters
pblico cuando legisla o gobierna en relacin de los medios.
Por ello, desde un dialogo nacional que involucre propietarios de los medios,
profesionales de la comunicacin, investigadores especializados, autoridades
del Estado y ciudadana se podra y, por qu no, se debera crear un estatuto
de la comunicacin para los medios. Estatuto que garantice y permita llevar a
cabo los principios y derechos que en la constitucin y en las leyes se
estipularon para ellos. Deberes y derechos que, a su vez, recaen sobre la
sociedad, relacionados con su contribucin tanto en el entretenimiento como en
la informacin imparcial y veraz, en la formacin y en la participacin de los
ciudadanos que contribuya a la democracia, la convivencia, el desarrollo de la
personalidad y la paz. Para ello se hace necesario establecer claras diferencias
entre control de los medios y censura, conceptos que frecuentemente y de
manera tendenciosa se asumen como sinnimos.
Los propietarios de los medios, por sus intereses, pueden llegar a generar una
censura tcita e implcita a ciertos temas y actores, o pueden llevar a que por
sus articulaciones con los gobiernos de turno dejen de hacer visible o
estigmaticen los puntos de vista de sectores de la oposicin. Se suma a lo
anterior, la predileccin por el sensacionalismo y la importancia del raiting, que
lleva a que ciertos fenmenos o procesos que no poseen espectacularidad o no
generan escndalo se dejen de lado, como lo puede ser la pobreza o la
economa de un pas. A lo anterior se suman las deficiencias en los espacios
para la participacin mediante el habla propia de la opinin pblica que
encuentra en las cartas del lector, las llamadas telefnicas, los programas de
denuncia, las encuestas pocos recursos con los cuales el pblico pueda
tematizar y argumentar de manera suficiente sus puntos de vista, llegar a
consensos o presentar crticas frente a los poderes establecidos y frente a los
diferentes asuntos de la vida nacional.
El esfuerzo llevado a cabo por las organizaciones sociales para hacerse a
medios de comunicacin publica, aunque importante, presenta lmites. No solo
por las dificultades que encuentran para poder tener una visibilidad en el
espectro que manejan los grandes medios de comunicacin, sino tambin, por
la cantidad de recursos econmicos, tecnolgicos, organizacionales y
formativos que supone la comunicacin pblica. Aunque el Estado ha logrado
un gran avance en la concesin de licencias para operar canales y emisoras
comunitarias, no ha procedido a generar apoyos materiales, organizativos y
educacionales que permita a los actores sociales contar con unas bases firmes
para consolidar y sostener sus iniciativas. Lo deseable sera que, dentro del
marco de una poltica de comunicacin pluralista y democrtica, se desplegara
un programa de apoyo financiero, tcnico y educativo que permitiera a la gran
mayora de organizaciones sociales, polticas, educativas y sin nimo de lucro
96
contar con recursos comunicativos para su expresin y visibilizacin pblica.
Un programa que concibiera, para los ms de mil municipios que tiene el pas,
y las varias localidades de las ciudades, consolidar emisoras y canales
comunitarios y, en el caso de las organizaciones sociales, que, bajo el fondo de
la promocin a la participacin, se sensibilice a los actores sociales y se les
financiara y apoyara en sus iniciativas comunicativas.
Igual de importante sera que en las polticas de fortalecimiento organizacional
y promocin de la organizacin se promoviera entre los diferentes tipos de
actores y de la ciudadana, de una parte, la trascendencia de la comunicacin
desde sus componentes polticos, sociales, ticos, culturales y tcnicos y, por
otra, se promovieran espacios y soportes tcnicos para que los actores
avanzaran en su articulacin organizacional desde el plano comunicativo al
nivel regional y nacional. Adems, bastante deseable seria que se abrieran
secciones o espacios donde se presentaran las producciones ms destacadas
realizadas por dichos actores. Tal evento se realizara con procesos de
cualificacin y seleccin, dentro de los canales institucionales como el caso de
la televisin, de las emisoras sin nimo de lucro, en relacin con la radio, o de
los peridicos dentro de la prensa.
97

3.9 EVALUACIN
Ejercicio 1.
Actividad
A partir de artculos de libros, revistas o internet, elaborar en
grupos un concepto de opinin pblica y plasmarlo en una
relatora. Se discutir dicho concepto en una mesa redonda y se
problematizar cmo incide en la construccin de democracia
en Colombia
Criterios de
evaluacin
Calidad de la relatora realizada.
Participacin en la mesa redonda.
Valor: 15% de la nota de esta unidad.
Metodologa
Relatora. Memoria escrita que recoge las posiciones y
argumentaciones de los participantes en una sesin y actividad.
Debe contener: 1. Fecha, hora, tema de la sesin y asistentes
2. Agenda enumerada de los problemas o asuntos tratados a lo
largo de la discusin 3. Presentacin en torno a cada uno de los
problemas y asuntos, de las posturas y de las argumentaciones
relevantes presentadas en la discusin 4. Conclusiones
generales 5. Asuntos pendientes para prximas sesiones.
Mesa Redonda. Se caracteriza por la participacin de los
asistentes, donde cada quien aporta elementos recolectados
previamente y en el sitio para construir una caracterizacin
compartida en relacin con un asunto o tema. Cuenta con un
coordinador y un relator. El primero, garantiza el desarrollo de
una agenda, la equidad en la participacin de los asistentes y el
control de los tiempos. El segundo, consigna las memorias de
la mesa.
Ejercicio 2.
Actividad
Realizar un escrito a partir del anlisis de los artculos de la
Constitucin Poltica de 1991 referentes a la comunicacin y a
la opinin pblica. Organizar debates en torno al efecto que, en
estos momentos, dichos preceptos han tenido en el desarrollo y
en la evolucin de la funcin comunicativa en Colombia.
Criterios de
evaluacin
Cantidad y calidad de la informacin recolectada.
Documento de anlisis realizado.
Material elaborado para la presentacin.
Manejo del tema y fluidez en el mismo.
Valor: 15 % de la Nota de esta Unidad.
Metodologa A criterio del Docente o de los estudiantes
Ejercicio 3.
Actividad Revisadas las anteriores posturas, y apoyados en bsquedas
98
de internet, revistas, artculos de prensa (de publicacin
reciente) caracterizar en un anlisis documental el acceso de
los actores sociales e institucionales a la esfera pblica
comunicativa. Analizar la importancia de que los actores
cuenten con recursos materiales y formativos en comunicacin
para ganar influencia en la democracia.
Criterios de
evaluacin
Coherencia y estructura global del ensayo.
Problema, tesis, argumentaciones, conclusiones.
Bibliografa consultada y pie de pginas.
Originalidad en pensar y problematizar un asunto.
Ortografa, signos de puntuacin y redaccin en general.
Valor: 30 % de la nota de esta Unidad.
Metodologa
Ejercicio de anlisis. Caracterizacin de determinado
fenmeno u objeto de estudio a partir de la recoleccin
sistemtica y peridica de datos, informaciones, entrevistas,
encuestas, informes etc. La consistencia del anlisis radica en:
1. Recoleccin de un numero significativo y suficiente de
informacin que muestre diversas visiones o niveles de anlisis
acerca del problema o asunto estudiado 2. Definicin de
variables de anlisis a partir de las cuales se ordenara y
descifrar la informacin recolectada 3. Elaboracin de matrices
de anlisis donde se clasificara y ordenara la informacin
acorde con las variables sealadas. 4. Elaboracin de una
caracterizacin a partir del anlisis global realizado. Importante
que lleve el tema, problema o asunto central que encontraron en
el anlisis; las principales hiptesis; la metodologa y las fuentes
en que se bas el anlisis; las argumentaciones que sustentas
las tesis; los ejemplos, cuadros o noticias -pie de pginas- que
soportan los anlisis; conclusiones.
Ejercicio 4.
Criterios de
Evaluacin
Parcial, quices y/o autoevaluacin.
Valor: 20 % de la nota de esta Unidad.
Metodologa A criterio del tutor o del grupo

99







UNIDAD IV

LO PBLICO ESTATAL Y LO
PBLICO NO ESTATAL. UNA
MIRADA PARA INICIAR EL
ANALISIS DEL CASO
COLOMBIANO


100
4 4 L LO O P P B BL LI IC CO O E ES ST TA AT TA AL L Y Y L LO O P P B BL LI IC CO O N NO O E ES ST TA AT TA AL L. . U UN NA A M MI IR RA AD DA A
P PA AR RA A I IN NI IC CA AR R E EL L A AN NA AL LI IS SI IS S D DE EL L C CA AS SO O C CO OL LO OM MB BI IA AN NO O
1 10 08 8


4.1 INTRODUCCIN

El presente captulo gira en torno a la discusin entre lo pblico estatal y lo
pblico no estatal, problemtica tratada en el captulo primero del presente
documento. La pregunta por lo pblico no estatal se relaciona con la funcin
pblica social asumida por la sociedad, funcin que consta de un proceso
continuo e inacabado de crtica y control tanto de la opinin pblica como de la
voluntad poltica. La pregunta por lo pblico no estatal remite al plano de la
funcin pblica social cumplida por la sociedad, pero tambin al plano de la
posibilidad de que los servicios anteriormente monopolizados por el Estado
puedan ser prestados por particulares, como por ejemplo ONG, universidades
privadas, asociaciones comunitarias, entre otras.
4.2 JUSTIFICACIN
Se pretende en este documento dar luces acerca de un campo relativamente
novedoso que ha sido escasamente trabajado en textos Colombianos. Su
relacin con la problemtica pblica colombiana radica en que, como se
afirmaba en el primer captulo, una de las problemticas colombianas consiste
en la indefinicin del carcter de lo pblico y su consiguiente efecto sobre la
sociedad. Tradicionalmente, se ha asimilado lo pblico con lo estatal y aunque,
no se pretende desconocer del todo esta afirmacin, dado que lo pblico
necesariamente tiene que ver con lo estatal, pero s se quiere poner en
evidencia es que el campo de lo pblico no se resume a lo estatal; va ms all.
Evidencias en los diversos campos de lo econmico, lo social, lo poltico y lo
ntimo pueden constatarlo.
En fin, el estudio de lo pblico no estatal y su relacin con lo pblico estatal
enfrenta una mirada tradicional con una mirada novedosa y renovada que
asume como cierta su contraria pero que, a su vez, reconoce la existencia de
asuntos que se posicionan como pblicos; es decir, que interesan a la sociedad
en su conjunto puesto que son de inters comn y competen al bienestar
general, pero que no son de la esfera estatal. Tener claridad al respecto
permite reconocer que, quiz, sea el asunto de mayor relevancia dentro del
conjunto de la problemtica pblica colombiana considerada como un todo. En
pocas palabras, se afirma que la problemtica pblica estudia aspectos,
configuraciones o componentes que interesan a la sociedad y a los ciudadanos
en su conjunto y que incluyen tanto asuntos de la esfera estatal -dado que todo
lo estatal afecta, de forma directa o indirecta al cuerpo social)- como aquellos
asuntos que sin ser, o siendo, de la esfera estatal tambin son de inters
social.

108
Por tratarse de un campo relativamente novedoso, no trabajado sistemticamente en Colombia, este
texto de lo pblico no estatal tambin es presentado en el mdulo Problemtica pblica y pensamiento
administrativo de la tecnologa en administracin publica. Se considera conveniente adjuntarlo en el
mdulo, pues administracin pblica territorial y la tecnologa en administracin pblica son programas
distintos.
101

4.3 ADMINISTRACIN PBLICA O
ESTATAL?
Jess Molina en su texto La racionalidad
pblica de la administracin estatal hace
evidente la no asimilacin entre lo pblico y lo
estatal
109
. Seala cmo la administracin
estatal, en particular la colombiana, est
atravesada por problemas de corrupcin,
clientelismo, burocratismo y captura del
Estado, que colocan la puesta en duda
acerca del carcter pblico del Estado y de su aparato administrativo. En cada
uno de dichos problemas se hace evidente la prevalencia del inters privado
frente al pblico. Para entender el porqu se afirma que con dichos problemas
se ve cuestionada la dimensin pblica de la administracin, seala las
dimensiones y los elementos constitutivos de la nocin y el concepto de lo
pblico: 1) lo de uso y utilidad comn; 2) lo de ser acceso abierto y no
restringido; 3) lo visible y de conocimiento del comn
110
.
De acuerdo con estos predicados y postulados de lo pblico, los problemas
mencionados vienen a expresar una especie de negacin de la funcin y de la
naturaleza pblica del Estado, en tanto, gran parte de la administracin no est
siendo apropiada en su uso y utilidad por el comn. De la administracin se
benefician fundamentalmente las redes privadas antes que el pleno de los
actores sociales. Adems, un significativo nmero de operaciones realizadas
por las distintas redes relacionadas con los problemas mencionados escapan al
conocimiento y visibilidad pblica de la ciudadana. El conjunto de
problemticas plantea un horizonte que pone en duda la naturaleza pblica de
la administracin pblica estatal.
Seala que en esta problemtica hay una serie de insuficiencias: de
concepcin terica, de la relacin propuesta entre la administracin estatal y la
poltica, y de la relacin que se postula en torno a la administracin y la
democracia. Respecto de la primera de ellas, se menciona que se trata de
revisar el estatuto poltico mismo de la administracin pblica estatal. Lo
poltico, entendido como la relacin social que busca organizar y mantener
relaciones de gobierno para la produccin de un orden social, se concreta en
todos aquellos dispositivos materiales-simblicos, desplazados en la sociedad
para fundar y materializar relaciones de poder tendientes a direccionar la
sociedad hacia cierto orden deseado. De lo anterior puede derivarse que un
lugar de creacin de dicho orden desde lo poltico no solo corresponde a
actores o instancias tradicionalmente llamados polticos -entre los cuales se
sealan los partidos polticos, el parlamento o el gobierno-, sino al aparato
administrativo del Estado.

109
MOLINA, Jess. Reconstruccin de la racionalidad pblica de la administracin pblica estatal. Bogot:
ESAP, 2003.
110
RABOTNIKOF, Nora. Lo pblico y sus problemas; notas para una reconsideracin. En: Revista
Internacional de Filosofa Poltica. No. 2. Madrid (nov., 1993); p. 75-98.
Ejercicio No. 1: Pueden tomarse como
conceptos similares las definiciones de
lo estatal y lo Pblico? Si no es as, en
qu se asimilan y en qu se
diferencian?, se complementan o se
contraponen? Realizar un ensayo que d
respuesta a las anteriores preguntas.
Posteriormente, se debatirn las
posturas individuales en mesa redonda.
102
Aunque los anlisis lo ignoran, es mediante el aparato administrativo que, de
forma extensa, permanente e indefinida, se instituyen en el tiempo y en el
espacio social las relaciones de gobierno a travs de mallas organizacionales y
jurdicas asentadas a lo largo y ancho del territorio. Gracias al aparato
administrativo se puede mantener entre la poblacin un proyecto de orden
social determinado. Permite la coextensin del poder de Estado en el seno de
la sociedad. En otros trminos, la relacin de la administracin pblica estatal
con la poltica no es externa, como quiere hacerla ver la metfora de la
pirmide segn la cual se representa en la cpula a la poltica ejercida y
efectuada por el gobierno, mientras la administracin pblica figura en la base y
es neutra ejecutora de los designios del gobierno. Dicha relacin es ms bien
intrnseca, por ser la administracin relacin social y poltica mediante la cual
se produce y mantiene, de forma permanente y extendida, determinado orden
social.
Al asumir esto, el autor seala que es obligatorio situar el problema de la
racionalidad pblica de la administracin en el plano mismo de lo poltico; es
decir, en el rgimen de lo poltico del cual hace parte y en los propsitos y fines
a que sirve y da lugar. Los propsitos, las funciones, los campos y las formas
de intervencin que apunte la administracin estarn dados por el rgimen
poltico al cual se adscriba. Desde esa perspectiva, seala que habra de
interrogar cul es el tipo de rgimen de lo poltico -las reglas y prcticas reales,
y no las formales- del cual hace parte la administracin pblica estatal y a qu
proyecto de sociedad pretende servir y dar lugar. En regmenes de captura del
estado, con pocas condiciones democrticas, dicho rgimen sirve a la
reproduccin de lgicas privadas y no pblicas.
Lo anterior remite al segundo plano de la discusin: la relacin de la
administracin pblica estatal con la democracia. Para el autor, la democracia
est en la forma de gobierno donde la poblacin es la titular del poder poltico
que, por tanto, deriva y debe estar en funcin suya. El problema central radica
en cmo lograr que el Estado, en sus decisiones y actuaciones, refleje su
voluntad y expectativas. Cuestin que, a su parecer, es compleja si se tiene en
cuenta que, en la modernidad, Estado y sociedad son entes y espacios
diferenciados. Dado que el rgimen poltico en el cual se desempean las
administraciones pblicas estatales es la democracia liberal, desde el siglo
XVIII hasta la actualidad se han creado una serie de instituciones para cumplir
dicha mediacin. La ciudadana, institucin que permite el reconocimiento de
derechos polticos y civiles a las personas, autoriza a elegir y a ser elegidos
para direccionar el poder del Estado y, tambin, a expresarse y asociarse para
competir por l.
Otro mapa de instituciones permite el ejercicio del poder poltico por parte de la
poblacin, tal como la representacin poltica: los partidos polticos y el
parlamento, en la perspectiva liberal, los que hacen recoger y sumar intereses
en el seno de la sociedad. Ellos hacen posible el desplazamiento de su poder
hasta el interior del Estado y logran que la poblacin ejerza su titularidad del
poder poltico a travs sus representantes. Asimismo, el rgimen electoral
permite realizar peridicamente el relevo en los cargos.
103
A las democracias liberales, como regmenes polticos, corresponde la
configuracin del Estado Moderno sucedneo del Estado Absolutista. Se
integra por aparatos administrativos estatales de proyeccin nacional
coextendidos al campo social para hacer posible el afianzamiento de cierto
orden social de tipo liberalcapitalista y con nfasis en el respeto de libertades.
Dicho aparato esparcido por el espacio, hoy denominado administracin
pblica estatal, en la perspectiva liberal se le vincula con una de las ramas del
poder poltico: el ejecutivo.
El punto importante de lo hasta aqu dicho es la relacin que desde la doctrina
y la teora liberal se establece entre democracia y administracin pblica
estatal. El control de los ciudadanos respecto de la administracin pblica
estatal, dada la frmula liberal, termina por resolverse por dos caminos o rutas.
Por una parte, al nombrar por eleccin popular la cabeza del ejecutivo; es decir,
al presidente o primer ministro. Por otro lado, al elegir por voto popular a
quienes deben y pueden hacer un control poltico del mismo, son quienes
definen sus marcos de actuacin mediante la creacin de las leyes: los
parlamentarios o congresistas. La relacin de control y orientacin de la
ciudadana con el poder poltico del Estado y con la administracin pblica se
da, entonces, de manera indirecta. Se da al tiempo el cierre a la injerencia
efectiva de la ciudadana en las decisiones pblicas de la administracin por
quedar en potestad casi exclusiva de lo representantes elegidos popularmente
y el cuerpo burocrtico a su servicio. No existe ninguna injerencia directa por
parte de los ciudadanos para interlocutar y decidir respecto de quines hacen
de cabezas e integran a la administracin pblica, como de igual forma para
influir en los recursos, las organizaciones (entidades) y dems decisiones
integrantes de la administracin.
Lo anterior trae una paradoja para la teora democrtica. Mientras que el
proceso democrtico propone una apertura cada vez ms amplia del poder
poltico a la ciudadana, se evidencia aqu, en contraposicin, un cierre del
mismo, bajo su forma de administracin pblica estatal. Asunto que no deja de
tener considerable importancia y consecuencias, si se tiene en cuenta que es
ella, finalmente, la que materializa y hace real la voluntad poltica del Estado a
travs de la prestacin de los servicios pblicos, la provisin de bienes, la
implementacin de las decisiones o la extraccin de recursos. Parece coexistir
un eje que amarra lo hasta aqu dicho, entre democracia liberal y
administracin pblica estatal. Se expresa bajo la forma de si contina siendo
sostenible una relacin entre ciudadana y administracin pblica mediante el
modelo liberal de la democracia representativa.
El supuesto que subyace al modelo de representacin no slo es una teora de
la delegacin poltica del poder del ciudadano en unos representantes llmese
parlamentarios, presidente, diputados o concejales etc.-, sino al parecer un
modelo limitante de la construccin y titularidad de la voluntad poltica. En tal
caso, se prefigura un circuito y unos momentos muy especficos para su
elaboracin por parte del ciudadano, luego queda suspendida su influencia: 1)
elaboracin, escucha o discernimiento de opciones polticas para ser llevadas a
competicin electoral; 2) apoyo, movilizacin u oposicin a una de las
opciones; 3) concrecin de la voluntad poltica a travs de su entrega va
votacin. As, la voluntad poltica del ciudadano se ejerce de forma directa tan
104
solo cuando hay jornadas de elecciones populares y se cierra cuando finaliza el
proceso electoral. De all en adelante queda en manos de los gobernantes y la
burocracia la decisin poltica; queda as el ciudadano desprovisto de recursos
de influencia.
Para superar este recorte de la democracia, Molina propone una solucin
parcial que, a su entender, puede realizarse sin muchas dificultades operativas
en el corto, mediano y largo plazo: transformar la articulacin entre
administracin pblica estatal y sociedad desde un modelo de democracia
participativa. Esto puede realizarse a partir de una perspectiva de construccin
de lo pblico al interior de la administracin pblica estatal. Toma como base
conceptos de esfera pblica acuados por Arendt, Habermas y Fraser; realiza
una propuesta que propende porque al interior de las entidades y los sectores
de la administracin estatal, y en su articulacin con la sociedad, se construyan
redes de micro y macro espacios de deliberacin, concertacin, participacin y
visibilidad que permitan la concurrencia y la articulacin de la ciudadana-
ciudadana y de la ciudadana-Estado. Lo anterior hara posible la construccin
y la convergencia de asuntos, intereses, opiniones e identidades colectivas
pblicas desde una perspectiva democrtica que resuene en beneficios
comunes y compartidos; con ello gana la ciudadana en poder y gobierno
compartidos -demos-kratos-.
Dicha red puede ser entonces concebida como una malla o tejido relacional de
esferas pblicas, en donde se haga posible el encuentro, articulacin y
retroalimentacin de mltiples focos que, desde o en relacin con la
ciudadana, generan produccin de sentido colectivo que dote de racionalidad
pblica a la administracin estatal. Propender desde la Sociedad y el Estado, a
la creacin, fortalecimiento y articulacin de Esferas Pblicas en las
organizaciones y sectores administrativos pblicos estatales, las cuales
posibiliten la construccin de elementos, asuntos y decisiones comunes y
compartidas. Se trata, pues, de propiciar y fortalecer escenarios donde
haciendo eco de prcticas de igualdad, libertad, raciocinio y deliberacin, se
construyan mediaciones y composiciones entre la misma ciudadana y entre
esta y el mismo Estado. Procesos permanentes de interaccin y de
construccin de voluntad poltica, frente a los asuntos, problemas u horizontes
socialmente relevantes y atinentes de los distintos niveles y sectores de la
administracin pblica estatal.
Se trata, con esto de democratizar la administracin pblica estatal, en una
perspectiva de democracia participativa en la cual no se reduzca lo poltico a lo
electoral, mediante la cual se lleve al corazn mismo de la administracin al
ciudadano a travs de la participacin en varios frentes. En primer lugar, al
habilitar espacios horizontales en mbitos micros/macros, entre los ciudadanos
para la construccin de asuntos humanos o, mejor an, de asuntos y formas
de reconocimiento ciudadanas. En segundo aspecto, buscar el fortalecimiento
o la creacin de escenarios micros/macros sociales y polticos que pongan en
relacin prctica y en encuentro directo a sectores o niveles especficos de la
administracin pblica con la ciudadana. En tercer lugar, pretender propiciar la
articulacin en red de la multiplicidad de esferas pblicas para lograr que sus
potencias especficas redunden en beneficio de una racionalidad pblica con
proyeccin para el conjunto de la administracin pblica. En cuarto, y ltimo
105
lugar, propiciar la construccin de una esfera pblica mayor que permita la
puesta en relacin y articulacin de las distintas esferas con el pleno de la
sociedad y del Estado para que en un plano de fuerte visibilidad logre que sus
asuntos e intereses cobren la relevancia y el apoyo en el conjunto de la
ciudadana.
4.4 FUNCIONES PBLICAS ESTATALES Y SOCIALES
Hablar de lo pblico estatal y de lo
pblico no estatal implica reconocer dos
universos de sentidos relacionados
aunque diferentes
111
. Recorre dicha
diferenciacin el supuesto que lo pblico
ya no es reducible al Estado, aunque sin
duda tenga que ver con l. Para dar
cuenta de lo pblico ya no es suficiente
con aludir u ocuparse de lo estatal sino, a
su turno, debe tenerse en cuenta otra
serie de elementos referenciados a travs
del concepto de lo no estatal.
Nuria Cunill en su texto Repensando lo pblico a travs de la sociedad seala
que en el seno de la sociedad se da una "funcin pblica-social" diferenciada e
independiente del Estado
112
. Tras decantar las diferentes perspectivas y las
concepciones que se ocupan de lo pblico, la autora seala que el nico
sentido compartido posible identificar es que lo pblico se refiere a lo colectivo,
a lo de uso, inters y utilidad comn; por tanto, visible. Adems, que los
distintos anlisis suelen remitir a la experiencia griega. Al ocuparse del estudio
de las concepciones contemporneas de lo pblico, se destacan dos
posiciones. Una, asumida por la mayora de autores contemporneos, asimila
lo pblico como "lo que pertenece al estado". A su entender, tal asimilacin de
lo pblico con lo estatal ignora la segunda concepcin, que corresponde con la
mirada Arendtiana.
Arendt enuncia el problema central: "la cuestin de la sociedad como un asunto
que le incumbe a s misma". En otros trminos, que en el seno de la misma
existen intereses, expectativas y auto organizacin colectiva que pueden diferir,
distanciarse y contrariar, abiertamente, aquello sobre lo colectivo propuesto y
realizado por el Estado. Dicha funcin pblicasocial se relaciona con una
concepcin horizontal del poder donde lo pblico se relaciona con la esfera
pblica y en donde hombres libres e iguales, en interacciones discursivas y
prcticas comunicativas, se ocupan del bien comn.
Observa Cunill, cmo desde la dcada de los aos 70 se ha ampliado la esfera
publica en Amrica Latina a travs de la "participacin ciudadana". Esta le
apostara a la ampliacin de la representacin social al interior del Estado, a la

111
BRESSER, Lus Carlos y CUNILL, Nuria. Lo pblico no estatal en la reforma del Estado. Venezuela:
Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo, 1998. 486 p.
112
CUNILL, Nuria. Repensando lo pblico a travs de la sociedad. Nuevas formas de gestin pblica y
representacin social. Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo -CLAD-. Caracas:
Nueva Sociedad, 1997. 320 p.
Ejercicio No. 2: Recolectar
informacin en el municipio acerca
de organizaciones y actores que sin
ser estatales construyen lo pblico.
Elaborar un anlisis en el cual se
justifique su carcter de pblico no
estatal.
106
posibilidad de prestacin de servicios pblicos por parte de la ciudadana, a la
injerencia de la sociedad en la toma de decisiones y a la incidencia de los
ciudadanos y sus organizaciones en la formulacin de polticas pblicas
estatales. Durante la dcada de los aos 80 y 90 dicha participacin en el conti-
nente ha estado asociada a las reformas de "democracia participativa" que han
privilegiado reformas constitucionales, descentralizacin, referndum y
prestacin de servicios pblicos por parte de la ciudadana.
Advierte que los nuevos arreglos institucionales participativos no conducen
necesariamente a un fortalecimiento o expansin de la esfera pblica social y,
por tanto, habra de proceder, con cautela, en las consecuencias tericas y
prcticas que de ella se deriva. Si se siguen las experiencias de pases
desarrollados en donde fueron extrados dichos arreglos, puede presentarse
que las iniciativas ciudadanas, en lugar de potenciar la inclusin de sujetos
sociales -tradicionalmente excluidos- produjo nuevas exclusiones tnicas,
sexuales, sociales y econmicas promovidas por sectores conservadores. De
igual forma, si bien el Estado se ha visto potenciado por las apuestas a la
participacin, de autogestin o solidarias del tercer sector -asociaciones de
ayuda mutua, diversas ONG, asociaciones comunitarias- no sucede lo mismo
en su dinmica desplegada en la esfera pblica social. Sus lgicas y prcticas
de solidaridad y construccin de valores cvicos se veran afectados por una
posible lgica mercantil basada en la transferencia de recursos del Estado
hacia dichas organizaciones.
La modernizacin del Estado y sus implicaciones en la ampliacin de la esfera
pblica se constata en Amrica Latina durante la dcada de los aos 80 y 90:
se articul a los procesos de globalizacin y ajuste fiscal que llevaron a
asumirla y entenderla como un proceso de recorte y desmonte del Estado
desvinculada de las necesidades sociales de la poblacin. En este contexto, la
reforma administrativa fue auto referencial y con ausencia de responsabilidad
pblica y olvid sus articulaciones y obligaciones con la sociedad. Esto es
posible de remediar mediante un fortalecimiento de la esfera pblica. se
pueden aludir los casos de Mxico, Argentina y Per como casos
paradigmticos donde la modernizacin se ha asumido bsicamente como la
privatizacin de las empresas prestadoras de servicios pblicos, as como
recorte del gasto social.
Si bien lo anterior se entiende como un lmite a futuro para la ampliacin de la
esfera pblica, ha de entenderse tambin como un reto hacia el cual adelantar
una reforma administrativa planteada desde una matriz socio- cntrica.
Significa lo anterior que la sociedad resulta favorecida con la reestructuracin
del Estado, al igual que incide en su orientacin. Considera, en este sentido,
que en lugar de un desmonte indiscriminado se requiere un fortalecimiento a
partir de procesos y fundamentos democrticos para recuperar su presencia
territorial y funcional, as como al responder a los derechos sociales
ciudadanos hace valer la autoridad y la legalidad.
Desde otras perspectivas, se puede hacer referencias a una perspectiva
estadocentrica centrada en la burocracia, los gobiernos o los funcionarios
frente a otra de lo pblico donde se incentive una mayor influencia la sociedad
civil y de actores privados en la proyeccin del Estado, tanto en su
107
participacin en las estructuras y n los procesos del Estado como en el espacio
pblico donde se debaten y generan agendas de polticas pblicas
113
. Espacio
o esfera pblica donde, como espacio mltiple, los agentes de la sociedad civil
y los ciudadanos tematizan, problematizan y definen derroteros de agendas
publicas que presionan por recibir respuesta por parte de las autoridades
pblicas bajo la forma de polticas, regulaciones, bienes o servicios.
Por esa va, la construccin de lo pblico no es monopolio del estado ni
corresponde solamente a l la definicin de
los referentes, las polticas y los procesos
relacionados con su construccin. En ese
sentido, a la accin pblica de las autoridades
y del aparato del estado le compete a una
convergencia, correspondencia y tensin
entre mltiples espacios y actores pblicos
estatales y no estatales. La accin publica
queda atada, entonces, a los procesos de
lucha y consenso que desde la sociedad se
desplazan en el espacio publico por los
asuntos que deben copar tanto la atencin del conjunto de la sociedad y de sus
autoridades estatales como, por otra parte, a las respuestas que desde ella
tengan a sus iniciativas o decisiones. Se trata de que cada vez gane mayor
peso la opinin, el juicio y la deliberacin de los ciudadanos y sus distintos
grupos en los gobiernos y en la definicin de polticas las polticas pblicas
114
.
De otra parte, se encuentra lo pblico no estatal como un campo que, sin ser
privado ni estatal, ni orientado al lucro o basado en los poderes oficiales,
reclama y asume que cumple una funcin pblica social dada la capacidad
que tiene para prestar servicios pblicos
115
. Se interpela, entonces, por las
mejores disposiciones y capacidades que tendran las ONG, las comunidades
organizadas o las universidades, entre otras, para que se involucren en un
contexto de gestin democrtica, entendida como inclusin de nuevos agentes
a la accin pblica para prestar servicios hasta antao monopolizados por el
Estado como la educacin, la salud y la promocin de la participacin. Su
cercana a la sociedad, su nimo solidario, su horizontalidad, su
autoorganizacin, etc. estara entre las razones de dicho desplazamiento. Se
suma a lo anterior el hecho de hablar, en el contexto de los procesos de
privatizacin, de las antiguas y nuevas interdependencias entre lo pblico
estatal y lo privado.
4.5 LO PBLICO NO ESTATAL ENTENDIDO DESDE LAS ASOCIACIONES
PBLICO- PRIVADAS
Las tensiones manifiestas en las asociaciones publico-privadas se exponen en
Creando valor pblico a travs de asociaciones pblico privadas de Mark

113
UVALLE BERRONES, Ricardo, El fortalecimiento de la vida democrtica: la nueva relacin de la
sociedad y el Estado. En: Revista Reforma y Democracia. No 20. CLAD (2005).
114
GARNIER, Leonardo. La reforma del Estado: reto de la democracia. En: Revista Reforma y Democracia
No 17. CLAD. (1998).
115
BRESSER, Pereira. Entre el Estado y el mercado: lo pblico no estatal. En: Lo pblico no estatal.
CLAD, 1998.
Ejercicio No. 3. En grupo, con base
en experiencias locales o regionales,
construyan un estudio de caso de
asociaciones entre lo pblico y lo
privado en la prestacin de un bien o
servicio. Evalen la pertinencia, la
transparencia, la equidad y la
participacin dada en su diseo y
ejecucin.
108
Moore
116
. El problema del cual se ocupa Moore se relaciona con la importancia,
los criterios y la incidencia que tiene el valor pblico en las asociaciones
publico-privadas y la consecuencia que ello tiene a la hora de la negociacin. El
autor parte por sealar que la ciudadana cada vez est ms desconfiada que
el estado le pueda proveer la seguridad y los bienes y servicios con los cuales
se compromete. Sin embargo, esa falta de confianza hacia el Estado, se ha
visto correspondida con una nueva confianza hacia el sector pblico. Lo
novedoso est en que ahora esa entrega de confianza al mercado no est
acompaada de las imputaciones negativas en lo econmico, poltico y social
que antes se realizaban.
Esta, confianza ha estado acompaada de diversos procesos acontecidos en el
propio mercado. Por una parte, la responsabilidad social corporativa que
implica hacer cosas tratando de restringir los daos al medio ambiente o a la
sociedad. De igual forma, se reconoce el espritu empresarial que, se cree,
cuenta con las fuerzas ausentes en la iniciativa pblica. A lo anterior se suma
el sector ciudadano donde algunas empresas se han creado para tratar de
incorporar los sectores marginados a las oportunidades del mercado o, de igual
manera, otras cuya finalidad ha sido construir formas de representacin o
liderazgo poltico de sectores sin voz. En ese contexto parece natural que los
ciudadanos busquen una asociacin pblica privada para llenar el vaco que
ha dejado la prdida de fe en el gobierno. Y aunque esta colaboracin
difcilmente cuestionable porque ella puede ayudara promover la prosperidad
econmica, la sociabilidad y la justicia, le preocupa que la parte publica sea
permanentemente sobrepasada por la parte privada. Dicho de manera vulgar,
me preocupa que lo pblico solo consiga dejarse estafar
117
.
Para trabajar dicha tesis se basa en un estudio de caso, la reurbanizacin de
Park Plaza: un empresario que quera adelantar una propuesta de
reconstruccin de un conjunto en la ciudad de Boston. La experiencia pone
sobre el tapete diversos desafos. El primero de ellos hace referencia a que en
una asociacin siempre se piensa que las partes van al gana-gana. Sin
embargo, el interrogante es si esto es razn suficiente para que se presente el
relajamiento de los controles por el supuesto ganar-ganar; o, por el contrario, si
eso es suficiente para que se firme el contrato entre las partes. A pesar del
supuesto de la teora de la negociacin que se gana cuando se gana algo ms,
o no se pierde lo tenido en la posicin inicial, el problema que no deja
vislumbrar es que una de las partes puede correr con los mayores costes y los
menores beneficios de la asociacin.
As, puede haber diversos tipos de negociaciones donde las partes ganen-
ganen, pero bajo qu condiciones. Adems, tambin puede ignorarse que las
partes entran con diferentes intereses a la negociacin y que cada uno de ellos
propender por conseguirlos y maximizarlos. Adems, aunque coincidan en
objetivos, tambin hay otros en los que pueden diferir. Asimismo, las partes
tendrn que decidir si solamente tienen en cuenta sus propios intereses, o
tambin tienen en cuenta los de la contraparte. En el sector publico, la cuestin

116
MOORE, Mark. Creando valor publico a travs de asociaciones pblico privadas. En: Revista CLAD No
34. (2006).
117
Ibd.
109
puede resultar inquietante, pues esto significa si el funcionario debe tener
tambin en cuenta y como deseables el lucro de la contraparte. El problema es,
entonces, cmo evaluar cuando un trato es conveniente. Para lo cual est la
postura del privado, la postura del funcionario. Pero habra una tercera: el
ciudadano que espera de lo pblico que tenga unas prerrogativas sobre el
privado. La cuestin es cmo lograr asociaciones pblicas y privadas, pero
legitimas para los ciudadanos, pues se ha hecho uso de un poder del cual ellos
son sus titulares.
Una correcta negociacin debe dar cuenta del valor pblico que defiende el
Estado. Aunque las interrelaciones publico-privadas se han dado y se
necesitan unas a otras, una de las premisas para comprender el valor pblico
consiste en entender que el Estado es poder y, en particular, poder econmico
para los privados. Por su autoridad, por su capacidad de regular los mercados,
por demandar bienes y servicios del mercado. De igual forma, por los servicios
que provee, por los impuestos que recauda; adems, por las extensas
propiedades y territorios que tiene.
A parte de lo anterior, se debe asumir que debe tenerse un referente del valor
pblico. En ese sentido, se puede partir de una mirada pragmtica que seala
el valor pblico como el conjunto de satisfacciones individuales que se dan en
un colectivo; los supuestos aqu son que cada individuo define lo que es
valioso, y el valor pblico se entiende como la agregacin de ellas. Una
segunda versin seala que valor pblico es todo aquello que el gobierno
seale como pblico; en este caso se supone que existe una autoridad
delegada que, mediante un proceso poltico, define lo valioso. La tercera se
toma del autor ya referenciado y que supone una combinacin de las
anteriores. Se trata entonces de que el valor pblico consiste, principalmente,
en propsitos importantes que pueden ampliar el grado de satisfaccin
individual del que disfrutan los miembros de un sistema poltico, grado de
satisfaccin que no puede ser logrado necesariamente por las operaciones del
mercado competitivo y, por ello, esa comunidad poltica designa el gobierno
para que ayude a obtenerlo colectivamente, pero para su beneficio
individual
118
.
Los pblico se centra en aquellos valores que definen los individuos como
deseables para su mundo en relacin con el de otros, pero tambin que pose
el carcter de deliberacin. Valores que, aunque individualmente sostenidos, se
construyen socialmente. Valores donde juegan un papel importante el
consentimiento y el acuerdo colectivo. Sirven para guiar la propia conducta o la
cvica o, asimismo, puede guiar al gobierno en relacin a cmo usar sus
poderes. Y esto remite a la idea de que el valor pblico se encuentra sujeto a la
forma como puede utilizarse mejor el poder de un estado democrtico. No se
trata de eludir la poltica por la eficiencia con las asociaciones pblicas y
privadas; por el contrario, se trata de combinar la poltica con la legitimidad
Alfred Domnech presenta otra perspectiva para leer la relacin pblica-
privada, en su texto Asociaciones entre lo pblico y lo privado
119
. Dado que a

118
Ibd. p. 37.
119
DOMNECH, Alfred. Asociaciones entre lo pblico y lo privado: en bsqueda de la complementariedad.
En: Revista Reforma y Democracia. CLAD. No 33. (2006); p. 63.
110
principios del siglo XXI se vivencian distintos retos que van desde la provisin y
calidad de las aguas hasta los servicios sociales, se ha procedido a una
proliferacin de asociaciones pblico privadas que buscan hacerle frente. La
redefinicin adems ha llevado a un incremento de las asociaciones que se
juega en lo cuantitativo y en lo cualitativo. Tres actores actan en la sociedad:
empresas privadas, administraciones pblicas y organizaciones no lucrativas.
Entre las mismas hay entrecruzamientos que revelan distintas formas de
complementariedad y prestacin de servicios a la sociedad.
Desde su perspectiva, las relaciones publico-privadas corresponden con
formas de Estado, contextos de referencia y tipos de nfasis con el sector
privado. En ese caso el autor habla del Estado liberal, del Estado de bienestar
y del Estado relacional. En el primer caso, en un contexto de crecimiento del
capitalismo, el Estado controlaba el conjunto de actividades y buscaba
promover el mercado, aunque en la asociacin pblico privada dejaba de lado
a la iniciativa privada y a la sociedad civil en dicha promocin. En el segundo
caso, en el marco de la promocin de la democracia, se buscaba el bienestar
del conjunto de la sociedad y supeditaba la iniciativa privada y el sector civil.
Por su parte, en el tercer caso, se trata de un trabajo de complementariedad
entre el Estado y el sector privado, en la medida que se entiende la
complejidad y la diversidad de problemas que debe enfrentar la sociedad.
Adems, en este marco se hablaba de diferentes grados en esa relacin. Un
extremo consiste en la reprivatizacin -los privados tratan de sustituir la labor
del Estado-, mientras que en el otro extremo se encuentra la nacionalizacin
el Estado trata de suplir a los actores privados y de la sociedad civil-. Por eso,
los puntos intermedios sern el pluralismo del mercado, el pluralismo del
bienestar, el estado de bienestar. En un extremo los privados cada vez ocupan
ms espacios; en el otro, el Estado ocupa todos los espacios; en el intermedio,
las organizaciones de la sociedad civil.
El autor seala, adems, la existencia de diversas formas de relacin de lo
publico y lo privado. Relaciones que no siempre son fciles de sostener por
cuanto, implican costos elevados. En la provisin de servicios o bienes
variarn las relaciones. Un primer estadio se da cuando, a travs de una
empresa o una dependencia, se presta el servicio directamente. Una variacin
se presenta cuando varias organizaciones pblicas se asocian para prestar el
servicio. Cuando se recurre al sector privado, una primera forma consiste en el
contrato: el Estado, para cumplir una meta, se encarga de un desembolso
financiero. Un segundo momento consiste en la externalizacin: cuando un
Estado delega a un privado para la realizacin de una obra o para prestar un
servicio. Sigue la subvencin: cuando el Estado presta un apoyo a un privado
para cumplir sus metas. Se suma la concesin o franquicia: cuando el Estado
concede el monopolio a un privado para que preste el servicio; el Estado se
limita a hacer una reglamentacin o marco para que intervengan los privados.
En cada una de ellas se dan variaciones de asociacin pblico privado y de
problemas en los mbitos de personal, de organizaciones y de sistemas. En el
caso de externalizacin se prestan servicios o intensivos en capital o intensivos
en personas. Las primeras se dan en especial en el sector privado; mientras las
segundas o las terceras con el sector de las ONG. A nivel de las asociaciones
111
intensivas en capital, a nivel de personal, se pueden presentar problemas de
corrupcin en el sector pblico que distorsiona la relacin. A nivel de
organizacin estara la concentracin de poderes en grupos oligrquicos que
impiden la transparencia. A nivel de sistema se encontraran problemas de
capturas del Estado de las grandes multinacionales de los Estados: se dan
sobornos para el otorgamiento de concesiones o para la no aplicacin de
regulaciones. En los casos intensivos en mano de obra se dan problemas de
falta de indicadores de calidad de la prestacin de servicios por parte de las
ONG, de dependencia de las ONG frente al estado o de la cooptacin de las
ONG por parte del Estado.
Distintas formas se pueden utilizar para prevenir las fallas en las asociaciones
pblico privadas. La rendicin de cuentas y la transparencia podra incidir, pues
adems implica que se evalen los resultados. Tambin se pueden incentivar
propuestas anticorrupcin, con programas como Transparencia Internacional
o cdigos de tica al interior de las entidades. Por su parte, se considera
importante promover las colaboraciones mutuas entre el sector pblico y las
organizaciones de la sociedad civil, llevar una cada vez mayor intensidad en la
colaboracin segn los resultados y revisar el control y el pensar el sistema
integral.
Dadas las anteriores perspectivas de los autores, se muestra que ni al mercado
le es posible actuar sin el Estado, como que a ste tampoco le es posible existir
sin los ingresos y los apoyos que de aquel recibe. Ante los fallos de uno y otro,
un camino es la asociacin y la correspondencia entre ambos. Uno de los
problemas centrales esta dado por cmo su encuentro permite la generacin o
agregacin de valor pblico desde una perspectiva que incluya criterios
democrticos
120
. Se trata entonces que el papel que los privados cumplen en lo
publico no solo les parezca conveniente a las autoridades estatales o los
privados, sino al conjunto de la ciudadana al contar con su deliberacin y
consulta a la hora de definir qu es el valor pblico en las asociaciones entre el
Estado y los privados.
Los interrogantes giran entonces alrededor de si tales alianzas aumentan o
disminuyen el valor pblico desde la perspectiva de los ciudadanos, en tanto
que los gobernantes administran un patrimonio que les ha sido delegado. De
igual forma, si en las mismas se aumenta la capacidad institucional del Estado
antes que disminuirla, donde el mismo no salga debilitado. La cuestin pasa,
entonces, por la construccin de mecanismos que permitan asociaciones
legitimas entre lo pblico y lo privado. En trminos de gestin pblica
democrtica esto se expresar en cmo construir arreglos administrativos que
permitan la inclusin de la perspectiva de la ciudadana y que garanticen la
eficacia, pero a su turno la equidad, la universalidad y la redistribucin.
4.6 LO PBLICO NO ESTATAL DESDE LOS MEDIOS DE
COMUNICACIN
121


120
Ibd.
121
Este apartado se ha tomado de MOLINA, Jess. Democracia y lo pblico: balance de la discusin
contempornea en Colombia del papel de la comunicacin en lo poltico. En: Polmica. ESAP,2005.
112
En un buen nmero de discusiones en relacin con la comunicacin, se hace
evidente la preocupacin por abrir la reflexin en torno a qu significa lo pblico
y, de acuerdo con ello, qu implicaciones traera para la comunicacin en su
papel poltico. Un punto de entrada en el debate se da en el sentido de que en
Colombia se ha confundido lo pblico con lo estatal, y en el contexto
propiamente comunicativo se asimila lo pblico con lo publicable; a su vez se
reduce su existencia y construccin a un espacio fsico concreto
122
. Ciertas
implicaciones han trado consigo tales confusiones. En el primer caso, al
confundir lo pblico con lo estatal, se ha entendido que la responsabilidad
social de los medios o su compromiso con lo pblico se da no tanto en
comunicar y producir una informacin proclive a la construccin de intereses
generales, sino, ms bien, en asumir una perspectiva oficialista de comunicar
las preferencias, las informaciones y los puntos de vista de las autoridades
gubernamentales y se deja de lado las de otras organizaciones o actores
vinculados con la sociedad civil, los ciudadanos u otras fuerzas polticas.
La segunda de la confusiones consiste en dar por publicas aquellas opiniones o
informaciones hechas publicas publicadas- y cuya relevancia est dada por
la reiterativa y la amplia visibilidad a la que se expone una informacin o
contenido por parte de los medios. En tal estado de cosas ha cobrado carrera
que los temas de la agenda pblica, de los cuales deben ocuparse los
ciudadanos y sus instituciones, no son las relevantes por su relacin con
materias de conveniencia colectiva, sino por la preferencia posicionada por los
intereses de los medios de comunicacin.
En el tercer caso, la idea de que lo pblico existe y se construye en un espacio
fsico concreto, como la plaza pblica, ha llevado a no entender que desde los
espacios comunicativos virtuales tambin se producen interrelaciones
colectivas y formas de asociacin mediante las cuales se generan formas de
control o inclusin ciudadana.
Dadas las confusiones presentadas, distintos autores que en Colombia se
ocupan de lo pblico se preocupan por traer en trminos conceptuales los
sentidos o campos de sentido a que remite lo pblico. Por general se retoman
autores como Hannah Arendt o Nora Robatnikof y terminan por coincidir en
torno a los tres sentidos bsicos que asume el trmino, ya sealados en otro
aparte: la utilidad comn, lo accesible y lo visible. Al articular estos sentidos con
las categoras de opinin, espacio o esfera, las propuestas que jalonan algunos
autores es que la comunicacin cobrara una intima relacin con la
construccin del inters pblico o la utilidad comn, el acceso abierto de y la
participacin ciudadana y la visibilizacin de las actuaciones del poder poltico
del Estado.
Se interroga as por qu clase de acceso y qu tipo de ciudadana trae consigo
el consumo de los medios masivos de comunicacin y las posibilidades que
abren los mismos para el ejercicio ciudadano
123
. De de igual forma, los
interrogantes pretenden dilucidar qu papeles o funciones cumplen los medios

122
Confusiones sobre lo pblico: Las confusiones histricas del periodismo frente a lo Pblico. Las tres
confusiones histricas han sido: tomar lo pblico como lo publicable, identificar lo pblico con lo estatal y
referirse periodsticamente a lo pblico desde lo fsico espacial. MIRALLES, Op. cit. p. 36.
123
REY, Op. cit.
113
en la construccin de lo pblico poltico; en la construccin de agendas
ciudadanas, las de actuar como instancia de intermediacin de demandas entre
el Estado y la sociedad, la de fungir como espacios de negociacin y
reconocimiento entre actores sociales y, tambin, la de hacer las veces de
escenario para el conocimiento y la seleccin de alternativas o autoridades
polticas
124
.
Desde trabajos particulares como el periodismo pblico, en su pensar, los
medios de comunicacin y el periodismo que de l participa deben realizar su
aporte a la construccin del inters general o la utilidad comn, mediante la
formacin de agendas ciudadanas confeccionadas por intermedio de la
consulta y la participacin de pblicos ciudadanos amplios
125
. Desde otra
perspectiva, como lo evidencia las reflexiones de Germn Rey en torno a la
dimensin de la visibilidad -en concreto en el proceso 8000
126
- se avanza en la
reflexin acerca del papel que los medios de comunicacin han cumplido y
podran cumplir en la edificacin de una relacin transparente y de cara al
pblico del Estado y sus agentes. Se articulara mediante la provisin de
informacin y revelacin de las actuaciones del Estado.
Otro punto central que coloca el tema de lo pblico consiste en poner de
presente la funcin poltica de la comunicacin en relacin con la construccin
de lo poltico desde el Estado y desde la propia sociedad. Se trata de su papel
de mediacin en el controlar y orientar el poder poltico de Estado y la
construccin de sentidos al interior de la sociedad. Adems, se evidencia a la
comunicacin como funcin y como espacio o esfera de convergencia
donde se hace posible el encuentro y el enfrentamiento de puntos de vista
entre diferentes actores y grupos que participan de la sociedad, los cuales
en/mediante la comunicacin construyen a travs de prcticas discursivas
sentidos que pugnan por orientarla. A lo anterior, se suma el entendimiento de
la comunicacin como funcin o espacio y de los significados que traen consigo
los conceptos desde el proceso histrico que les dio lugar. As, se reclaman a
lo poltico en la modernidad una dimensin considerada que debe serle
consustancial: a saber, el deber de visibilizar y hacer transparente el poder
poltico del Estado de cara a quienes son sus destinatarios.
Al detenerse en un una cuestin en particular, respecto de la relacin de lo
poltico y la funcin de la comunicacin dos puntos no pueden dejarse de lado
en relacin con la democracia. Se trata de una funcin democrtica de la
comunicacin, en un primer sentido, porque se trata por parte de cuerpos
sociales cada vez ms amplios de la apropiacin mediante la comunicacin del
poder poltico, hasta el punto de enunciarse al conjunto de los ciudadanos
como portadores de dicha funcin. En un segundo sentido, relacionado con lo
anterior porque se hace evidente la inclusin de las mayoras o de pblicos
significativos en la construccin o control del poder poltico mediante su
participacin en la crtica, sino tambin porque introduce la exigencia de la
transparencia o visibilidad del mismo en contra del secreto de Estado. Cuestin

124
Ver REY o MIRALLES, Op. cit.
125
MAYA, Adolfo. La participacin ciudadana y el periodismo pblico: retos a la democracia
contempornea. Curso de periodismo pblico. ESAP, 2002. Mmeo. p.1-20.
126
Medios y proceso 8000.
114
que, desde autores como Norberto Bobbio, son uno de los atributos centrales
que caracterizan la democracia.
De acuerdo con el concepto de democracia que se asuma, se le atribuirn
funciones y lmites a la comunicacin en su papel en la construccin de lo
poltico. En el marco de la democracia liberal, si bien a la comunicacin se le
atribuye la funcin poltica, se buscar una modalidad especfica encaminada a
ayudar a la crtica ciudadana a velar porque el poder soberano del Estado se
encuentre restringido en su intervencin en las esferas de accin privada y
para que sus iniciativas estn en concordancia con sus intereses privados. Por
otra parte, en un marco de democracia republicana, la comunicacin se asume
desde una funcin poltica: no tanto de crtica, sino de inclusin e integracin
poltica en el sentido de lograr, a travs suyo, la participacin activa de las
mayoras y la generacin de consensos colectivos alrededor del inters
general. Al contrastar una y otra, si bien, la postura liberal, otorga a la opinin
pblica y la comunicacin una funcin democrtica orientada al control poltico
de las actuaciones de las autoridades pblicas, la de tintes republicanos,
provee una connotacin de funcin de inclusin ampliada y activa de la
ciudadana y construccin de de consensos discursivo alrededor del inters
general.
Aunque, en ambas funciones polticas de la comunicacin pueda hablarse,
para el caso, de opinin pblica, en la primera, asumir el atributo de
<<pblico>> en tanto su produccin se imputa a un publico de personas
privadas que la origin y publicit para controlar las acciones del estado sin
importar su referencia al inters general; en el segundo caso, el atributo
<<pblico>>, se plantea tanto por ser construida por una proporcin
significativa o mayoritaria de la poblacin como por girar en torno a la
construccin del inters general
127
. En todo caso, estos dos marcos de
referencia de la comunicacin frente a la democracia encuentran sus limites y
se hacen objeto de criticas: la primera por reducir la opinin pblica a unos
pblicos reducidos de privados trayendo consigo peligros de exclusin a
amplios sectores y de ser desligada de proyectos de sociedad concertados,
mientras la segunda, por abrir puertas a excesos de bsqueda de unidad
consensual puede llevar a lgicas homogenizantes que terminan por negar
el pluralismo.
Al nivel de las crticas, tanto de los autores colombianos que traen estos
conceptos como en el campo de sentido que despliegan de forma intrnseca,
cabra decir que ambas funciones de control o de inclusin, sea en la
perspectiva liberal o republicana, estn cargadas de un trasfondo donde lo
poltico sigue quedando reducido al mundo de poder del estado. Aunque, en
ambos casos, sea para sacarlo del manejo exclusivo por sus actores
gubernamentales, polticos o funcionarios y ponerlo en manos de privados o
mayoras poblacionales. Aunque los conceptos aludidos marcan el
empoderamiento de la sociedad o sectores de la misma frente a la soberana
del Estado, al adjudicrsele el control o el consenso comunicativo influyente en
la direccin de sus actuaciones la ruta que toma dicha funcin es la de dirigirse

127
RODRIGUEZ, Jos Manuel. Opinin pblica: concepto y modelos histricos. Madrid: Marcial Paris,
1995.
115
a las instituciones y a los actores del estado. En este sentido, la comprensin
de lo poltico, desde la comunicacin, sigue atada a la produccin de insumos o
flujos que alimenten una centralidad estatal que se da sentada de antemano.
Esta comprensin, que desde lo pblico es un aporte a la democracia, en tanto
potencia la actuacin de la sociedad en el control y orientacin de lo poltico
estatal, estara apoyada en una concepcin bsica de la democracia. Se
entiende como forma de gobierno en donde la comunicacin se constituye en
una va para poner el poder poltico del Estado en funcin de los designios y
preferencias de la sociedad -a la cual se atribuye ser la titular del poder poltico-
128
. Sin embargo, existen otros sentidos segn los cuales la comunicacin entra
a cumplir funciones polticas sin que se ligue obligatoriamente a ser dirigida al
estado. Si se entiende la democracia como un ethos social forma de vida y
actitud ante los otros, el entorno y a s mismos- donde se hace posible la
coexistencia pacifica, tolerante y pluralista de diferentes proyectos y
concepciones de vida, la comunicacin posibilitara la estructuracin de otras
dimensiones polticas: crear marcos de significacin/valoracin -a nivel de
imaginarios colectivos o pautas estndar de conducta- para la orientacin y el
reconocimiento mutuo de los diversos actores, intereses y sensibilidades que
habitan la sociedad
129
.
Para la comprensin de esta otra funcin poltica, que invoca la descripcin
histrica brindada por Habermas, habra que volver la mirada a una de las
acepciones iniciales en el siglo XVIII. Nocin de opinin en el contexto ingles a
travs de uno de sus mximos representantes del pensamiento liberal: John
Locke. En su ley de opinin, refiere a la opinin como el control social logrado
sobre los individuos por efecto de la opinin o reputacin que otros hacen de
ellos. Con esto se le convierte en censor moral que con sus juicios y
valoraciones pblicamente extendidas genera una regulacin de los
comportamientos e inclinaciones sobre quienes recae
130
. Por esta va, la
comunicacin cumple las funciones de constructor del orden social, en tanto
que alimenta y provee pautas estndar de comportamiento y de
significado/valoracin compartida. Noelle Neuman recuerda esta funcin de
control social al hablar de la espiral del silencio. Seala que los individuos, por
temor a ser excluidos o sentirse aislados de la sociedad, asumen como
propias las opiniones que los medios de comunicacin dicen o posicionan
como mayoritarias.
Otro sentido que aparte del marco de significado de centrar la funcin poltica
de la comunicacin en el control y orientacin del Estado, est dado porque al
limitarse a s, cierra o invisibiliza la posibilidad que las misma tiene para poner
de presente las relaciones de poder que desde otras esferas estructuran la vida
colectiva. De igual manera, las articulaciones que tienen ellas con el Estado y
que le limitan en su capacidad para contar con recursos y decisiones
vinculantes de conveniencia colectiva. Se reclama as que la funcin poltica de
la comunicacin debera ocuparse en igual medida de adelantar un control y
una crtica a la esfera del mercado, de lo no estatal, de lo trasnacional y de lo

128
As se expresa en GONZALO y REQUEJO, Op. cit.
129
Para profundizar, ver CORTINA, Adela. tica aplicada y democracia radical. Madrid: Tecno, 1993.
130
Ver HABERMAS, Jurgen. Historia y crtica de la opinin pblica. Barcelona: G. Gilli, 1994. p. 126.
116
multilateral, toda vez que en la contemporaneidad cobran cada vez mayor
poder. Esto cobra fuerza si, como lo reportan los analistas, para el caso
colombiano se constata una cada vez mayor autonomizacin de las distintas
esferas; se es bastante miope al dejar que la funcin poltica de la
comunicacin se ocupe solamente de la poltica cuando su crisis de
capacidades, posibilidades y restricciones estn en estrecha relacin con lo
acontecido en aquellas otras.
117


4.7 EVALUACIN
Ejercicio 1.
Actividad
Pueden tomarse como conceptos similares las definiciones de
lo estatal y lo Pblico? Si no es as, en qu se asimilan y en
qu se diferencian?, se complementan o se contraponen?
Realizar un ensayo que d respuesta a las anteriores
preguntas. Posteriormente, se debatirn las posturas
individuales en mesa redonda.
Criterios de
evaluacin
Coherencia y estructura global del ensayo.
Problema, tesis, argumentaciones, conclusiones.
Bibliografa consultada y pie de pginas.
Originalidad en pensar y problematizar un asunto.
Ortografa, signos de puntuacin y redaccin en general.
Valor: 25 % de la nota de esta Unidad.
Metodologa
Ensayo. Modalidad de escritura mediante la cual, de forma
sistemtica, coherente y sustentada se expresa el punto de
vista acerca de un determinado asunto. La fuerza del ensayo
radica en la capacidad de innovar o de renovar los puntos de
vistas o enfoques, desde los cuales se ha visto o pensado
determinado asunto. De igual manera el ensayo, aunque es un
punto de vista personal, en el caso de los contextos
acadmicos, muestra cmo el autor es capaz de recoger y
dialogar con otros autores que se han pronunciado en relacin
con el tema. Por tanto, es importante que revele la consulta de
diversos autores y fuentes en las que se muestra el
conocimiento de un campo; de igual modo, es vital la
contribucin que el ensayista realiza. El ensayo se estructura
mediante un propsito, el problema o asunto que se ocupara,
los elementos desde los cuales se abordar el mismo, las tesis
y sus respectivas sustentaciones, las conclusiones. El escrito
final se organiza en un marco de prrafos, ttulos y subttulos
que conformen una unidad mnima.
Ejercicio 2.
Actividad
Recolectar informacin en el municipio acerca de
organizaciones y actores que sin ser estatales construyen lo
pblico. Elaborar un anlisis en el cual se justifique su carcter
de pblico no estatal.
Criterios de
evaluacin
Cantidad y calidad de la informacin recolectada.
Documento de anlisis realizado.
Valor: 25 % de la nota de esta Unidad.
118
Metodologa
Ejercicio de anlisis. Caracterizacin de determinado
fenmeno u objeto de estudio a partir de la recoleccin
sistemtica y peridica de datos, informaciones, entrevistas,
encuestas, informes etc. La consistencia del anlisis radica en:
1. Recoleccin de un numero significativo y suficiente de
informacin que muestre diversas visiones o niveles de anlisis
acerca del problema o asunto estudiado 2. Definicin de
variables de anlisis a partir de las cuales se ordenara y
descifrar la informacin recolectada 3. Elaboracin de matrices
de anlisis donde se clasificara y ordenara la informacin
acorde con las variables sealadas. 4. Elaboracin de una
caracterizacin a partir del anlisis global realizado. Importante
que lleve el tema, problema o asunto central que encontraron en
el anlisis; las principales hiptesis; la metodologa y las fuentes
en que se bas el anlisis; las argumentaciones que sustentas
las tesis; los ejemplos, cuadros o noticias -pie de pginas- que
soportan los anlisis; conclusiones.
Ejercicio 3.
Actividad
En grupo, con base en experiencias locales o regionales,
construyan un estudio de caso de asociaciones entre lo pblico
y lo privado en la prestacin de un bien o servicio. Evalen la
pertinencia, la transparencia, la equidad y la participacin dada
en su diseo y ejecucin.
Criterios de
evaluacin
Cantidad y calidad de la informacin recolectada.
Documento realizado.
Material elaborado para la presentacin.
Manejo del tema y fluidez en la exposicin.
Valor: 30 % de la nota de esta Unidad.
119
Metodologa
Estudio de caso. Da cuenta de una experiencia o situacin
donde una dinmica entre actores y contextos configura un
fenmeno, relacin o proceso que es de inters registrar. El
estudio de caso trae consigo la recoleccin de testimonios,
documentos, reportes de prensa, fotografas, videos,
observaciones de campo, etc. de acontecimientos sucedidos en
la vida real. Acontecimientos que, de manera fragmentaria y
dispersa, expresan cmo se va dando vida y se transforma
algo que es del inters estudiar. El estudio de caso se
construye con personajes, momentos, situaciones, recursos
ubicables y vinculados a espacios y tiempos especficos. Lo
anterior no es suficiente, pues el estudio debe contar con un
soporte conceptual que permita que los elementos estudiados
tengan un marco comn que permita ir referencindolos y
articulando entre s de tal forma que el estudio exprese cierta
estructura o patrn de relaciones. Adems, tambin, el estudio
de caso debe hacer evidente un relato que recree con
situaciones, sensaciones, personajes, emociones una historia
con un principio, fin, nudo, desenlace y enseanzas.
Ejercicio 4.
Criterios de
Evaluacin
Parcial, quices y/o autoevaluacin.
Valor: 25 % de la nota de esta Unidad.
Metodologa A criterio del tutor o del grupo

120
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123











JESS MARIA MOLINA GIRALDO
Profesor de planta ESAP-
Administrador Pblico
Historiador
Magster en Anlisis de Problemas Polticos,
Econmicos e Internacionales contemporneos
mojesus52@yahoo.com.mx