La Planificación Territorial en Las Intervenciones de Las Organizaciones de Promoción Del Desarrollo

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La planificacin territorial en las

intervenciones de las organizaciones
de promocin del desarrollo
Melisa Luyo - Marta Llona
Melisa Luyo Marta Llona

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La planificacin territorial en las intervenciones de las organizaciones de promocin del desarrollo
Melisa Luyo, Marta Llona
Brot fr die Welt
Instancia de Facilitacin, Asesora y Apoyo de Pan para el Mundo Servicio de Promocin del Desarrollo.
Per

Publicacin electrnica
Lima, Per. Julio del 2014

La planificacin territorial en las intervenciones de las
organizaciones de promocin del desarrollo

3

Contenido

Acrnimos .................................................................................................................................... 5
Presentacin ............................................................................................................................... 7
I. Marco conceptual de la planificacin del territorio ........................................................ 8
1.1 El enfoque territorial de la planificacin .................................................................. 8
1.2 La prospectiva estratgica ...................................................................................... 10
II. Marco normativo de la planificacin territorial en el Per .......................................... 12
2.1 Funciones y competencias a nivel nacional, regional y local ............................ 13
2.2 Complementariedad entre los planes ................................................................... 16
2.3 Avances en el ordenamiento territorial ................................................................. 19
2.4 La Zonificacin Econmica Ecolgica (ZEE) ....................................................... 20
2.5 El ordenamiento territorial ....................................................................................... 22
III. Experiencias de organizaciones de promocin del desarrollo en la planificacin del
territorio ...................................................................................................................................... 23
3.1 Articulacin macroregional ...................................................................................... 24
3.2 Planificacin territorial en mbitos regionales y provinciales ............................ 28
3.3 Planificacin territorial comunitaria ........................................................................ 36
3.4 Otras iniciativas ........................................................................................................ 37
IV. Apuntes finales ................................................................................................................. 38
V. Bibliografa ......................................................................................................................... 42


4


5

Acrnimos

AIDER Asociacin para la Investigacin para el Desarrollo Integral
ADMICCO Proyecto Adaptacin y Mitigacin del Cambio Climtico en Zonas Costeras
AMPA Amaznicos por la Amazona
AMPE Asociacin de Municipalidades de Per
ANGR Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales
ARA Autoridad Regional Ambiental
BD Broederlijk Denle
BIOANDES Programa Regional Bioandes
CBC Centro Bartolom de las Casas
CEDEUS Centro de Desarrollo Urbano Sustentable
CEDER Centro de Estudios para el Desarrollo Regional
CEDIA Centro de Desarrollo del Indgena Amaznico
CEPROSI Centro de Promocin y Salud Integral
CEPLAN Centro de Planeamiento Estratgico
CESVI Organizacin Italiana
CIPCA Centro de Promocin y Desarrollo del Campesinado
CIMA Centro de Conservacin, Investigacin y Manejo de reas Naturales
CI Conservacin Internacional
CooperAccin Accin Solidaria para el Desarrollo
DAR Derecho, Ambiente y Recursos Naturales
DESCO Centro de Estudios y promocin del Desarrollo
DIACONIA Asociacin Evanglica Luterana de Ayuda para el Desarrollo Comunal
DGOT Direccin General de Ordenamiento Territorial
GORESAM Gobierno Regional de San Martn
GIZ Deutsche Gesellschaft fr Internationale Zusammenarbeit
EcoCostas Red Latinoamericana de Manejadores Costeros
ESAN Escuela de Negocios en Administracin de Empresas
FEDEPAZ Fundacin Ecumnica para el Desarrollo y la Paz
GRUFIDES Grupo de Formacin e Intervencin para el Desarrollo Sostenible
IEP Instituto de Estudios Peruanos
IBC Instituto del Bien Comn
IMA Instituto de Manejo de Agua y Medio Ambiente
INP Instituto Nacional de Planificacin
LABOR Asociacin Civil Labor
LEADER Liaisons Entre Actions de Dveloppement de l'conomie Rurale
LOM Ley Orgnica de Municipalidades

6
MEF Ministerio de Economa y Finanzas
MINAM Ministerio del Ambiente
OPD Organismos de Cooperacin para el Desarrollo
PAT Plan de Acondicionamiento Territorial
PDC Plan de Desarrollo Concertado
PEND Plan Estratgico de Desarrollo Nacional
PEI Plan Estratgico Institucional
PESEM Plan Estratgico Sectorial Multianual
PEM Plan Especial Multisectorial
PET Plan Especial Territorial
POI Plan Operativo Institucional
POT Plan de Ordenamiento Territorial
ProNaturaleza Asociacin Peruana para la Conservacin de la Naturaleza
REDD Reduccin de Emisiones por Deforestacin y Degradacin
RED MUQUI Red de Propuesta y Accin
REMURPE Red de Municipalidades Rurales
SER Servicios Educativos Rurales
SINAPLAN Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico
SNGA Sistema Nacional de Gestin Ambiental
SNIP Sistema Nacional de Inversin Privada
SPDA Sociedad Peruana de Derecho Ambiental
SNV Servicio Holands de Cooperacin al Desarrollo
VWZ Asociacin Putumayo
WCS Wildlife Conservation Society
WWF Word Wildlife Fund


7

Presentacin

El ordenamiento territorial se define como una poltica integral, de naturaleza tcnico-
poltica y un instrumento de planificacin que integra las polticas econmicas,
sociales, culturales y ambientales, que busca actuar sobre el territorio para inducir
nuevos escenarios de desarrollo, tomando en cuenta sus problemas, dinmicas y
potencialidades especficas.
En Latinoamrica, el ordenamiento territorial es una experiencia reciente. En el caso
peruano, si bien la ley de descentralizacin del ao 2000 otorga a los gobiernos
subnacionales las funciones de ordenar el territorio, recin en los ltimos aos se ha
dinamizado la discusin de propuestas de ley especfica, con una importante
participacin de la sociedad civil, organismos de cooperacin y organizaciones de
promocin del desarrollo (OPD).
Independientemente de ello, diversas entidades pblicas, gobiernos regionales y
locales vienen impulsando procesos de formulacin de planes de ordenamiento
territorial, con mayor o menor grado de articulacin al sistema de planificacin nacional
y de asimilacin de enfoques y metodologas de manera concordada con las normas y
polticas pblicas.
El presente documento es un ensayo de carcter exploratorio y apreciativo sobre el
carcter de las intervenciones de las OPD en los procesos recientes de planificacin
territorial, teniendo como referencia el marco poltico - normativo correspondiente a los
ltimos aos en el Per.
En una primera parte, presentamos los conceptos de territorio, planificacin y
plantificacin territorial de mayor difusin en la actualidad. En la segunda parte
presentamos el marco normativo institucional, las funciones y competencias de los
organismos pblicos y niveles de gobierno. En la tercera parte se presenta una
seleccin de experiencias de participacin de OPD en procesos de planificacin
territorial, relevando el mbito, escala y rol de intervencin de cada una de ellas.
Finalmente se platean algunas reflexiones sobre los lmites del marco normativo del
sistema de planificacin y del ordenamiento territorial, as como los avances y retos de
las OPD para incidir en estos procesos.
Agradecemos a Jaime Vela, encargado del Sistema de Facilitacin de Pan Para el
Mundo - Servicio de Protestante para el Desarrollo - Per (en la actualidad Instancia
de Facilitacin, Asesora y Apoyo - IFAA), por la confianza y el respaldo para la
elaboracin del presente ensayo.


8
I. Marco conceptual de la planificacin del territorio
El desarrollo territorial, alude a los procesos de transformacin de un determinado
espacio territorial, en cuyo marco, el conjunto de actores sociales aprovecha sus
potencialidades endgenas (para aprovechar las externas), con la finalidad de traducir
este proceso en una mejor calidad de vida de la poblacin.
En estos procesos se vuelven fundamentales los roles que pueden cumplir los actores
pblicos y privados, quienes generan dinmicas de interaccin y promueven la
creacin de redes de cooperacin dentro y fuera del territorio
1
.
La planificacin territorial, se entiende como una herramienta dirigida a la ordenacin
del territorio sobre la base de un anlisis tcnico, un consenso social y un compromiso
poltico. El objetivo es organizar la ocupacin racional del suelo, respetando y
garantizando un desarrollo humano sostenible
2
.
El ordenamiento territorial, es la expresin espacial de las polticas econmica, social,
cultural y ecolgica de una sociedad, que se realiza mediante determinaciones que
orientan el accionar de los agentes privados y pblicos sobre el uso del suelo
3
.
Visto as, en el ordenamiento territorial el espacio pierde el carcter pasivo propio
de la visin sectorial para convertirse en un factor estructurante de los objetivos,
polticas y las acciones pblicas y privadas, tanto sectoriales como territoriales.
El ordenamiento territorial, al articular los objetivos polticos con el territorio, racionaliza
las actuaciones sobre este y orienta su aprovechamiento sostenible, a travs de
estrategias de uso, ocupacin y manejo.
De acuerdo a estas definiciones, debe existir una articulacin entre los procesos de
planificacin del desarrollo territorial, planificacin territorial y el ordenamiento
territorial, en donde el primero determina los enfoques, componentes de polticas,
objetivos y estrategias de desarrollo (qu hacer) y los otros los concretan en el
territorio (cmo y dnde hacerlo).

1.1 El enfoque territorial de la planificacin
Este enfoque define al territorio como entidad espacial resultado de una construccin
social gestada por un conjunto de relaciones sociales que expresan identidad y
propsitos compartidos de un conjunto de actores pblicos y privados.
Alburquerque define al territorio como una:
Entidad cultural, poltica y socialmente integrada, caracterizada por la
existencia de una base de recursos naturales, una identidad particular,
relaciones sociales, instituciones y formas de organizacin propia que forman un
entramado socio institucional caracterstico del lugar y determinadas formas de

1
GALARZA Luisa. Visin del Futuro del Desarrollo Territorial. Centro Nacional de Planificacin Estratgica CEPLAN.
Documento de Trabajo #14. Lima, 2011.
2
NICOLA Gerardo. La Planificacin Territorial. En: CV Gobernabilidad. Comunidad Virtual de Desarrollo Humano e
Institucional. http://www.gobernabilidad.cl/modules.php?name=News&file=article&sid=169
3
MASSIRIS CABEZA ngel. Ordenamiento territorial y procesos de construccin regional. Santaf de Bogot. 2000.
En: Banco de la Repblica de Colombia. Biblioteca Luis ngel Arango.
http://www.banrepcultural.org/blaavirtual/geografia/masir/presen.htm

9
produccin e intercambio. Todas estas caractersticas imprimen al territorio una
identidad que lo hace nico
4
.
El fundamento del enfoque territorial se vincula a la toma de conciencia creciente del
papel que cumplen los recursos endgenos (internos) en la bsqueda de un desarrollo
sustentable originado en las fuerzas vivas locales y destinadas a stas. As, define al
desarrollo territorial:
Como un proceso de construccin social, implementado por los actores del
territorio que apunta a la generacin de capacidades locales para movilizar los
recursos propios hacia la satisfaccin de sus necesidades y resolucin de sus
problemas, a la vez de generar capacidades para articularse con otros territorios
para el aprovechamiento de los recursos exgenos en su propio beneficio.
Dentro de este enfoque, el potencial de desarrollo de un territorio no solo se establece
por su localizacin o disponibilidad de recursos naturales si no, principalmente, por la
capacidad de su poblacin para construir y movilizar sus recursos. Lo anterior significa
que el potencial de desarrollo no es una situacin predeterminada sino un proceso
dinmico en el cual, el concurso de los actores y las polticas pblicas juegan un papel
fundamental.
El enfoque de desarrollo territorial, considera que mltiples dimensiones interactan en
el territorio (lo econmico - productivo, lo sociocultural, lo ambiental y lo poltico
institucional), delineando las caractersticas de esa realidad socio-espacial a partir de
la articulacin entre ellas. En este sentido el anlisis territorial debe llevar a alcanzar
una visin sistmica, holstica e integral del territorio, de su evolucin y los factores
estructurantes que lo definen y que condicionan su futura evolucin.
El Programa LEADER
5
, plantea que el desarrollo territorial es el proceso de
construccin de ventajas competitivas dinmicas, de sus diferentes dimensiones, cuya
vinculacin apunta a lograr la competitividad sistmica del territorio, sealando como
objetivos a alcanzar, en sus diferentes dimensiones, los siguientes:

En la dimensin econmico-productiva, lograr la competitividad en todas las
actividades econmicas que se llevan a cabo en la localidad, sean productivas o
no, fortaleciendo la capacidad de los actores para producir y mantener el mximo
de valor agregado en el territorio, mediante el refuerzo de los vnculos entre los
sectores y haciendo que la combinacin de recursos constituya activos para
valorizar el carcter especfico de los productos y servicios.
En la dimensin sociocultural, plantea que lo fundamental es el fortalecimiento de
la identidad y del capital social del territorio como camino hacia la equidad en la
distribucin de recursos, as como la capacidad para actuar de manera conjunta y
consensuada, fomentando una concertacin entre los diferentes niveles
institucionales.

4
ALBURQUERQUE Francisco. Desarrollo Econmico Local y Descentralizacin en Amrica Latina. Revista CEPAL 82.
Abril 2004
5
El Programa LEADER (Liaisons Entre Actions de Dveloppement de l'conomie Rurale) es un programa de desarrollo
rural de la Comunidad Europea que se inici en 1991, siendo desde entonces una referencia a nivel mundial del
enfoque territorial de desarrollo aplicado al medio rural. Ver: Enfoque de desarrollo territorial. Documento de Trabajo N
1. Buenos Aires: Instituto Nacional de Tecnologa Agropecuaria - INTA. Programa Nacional de Apoyo al Desarrollo de
los Territorios, 2007. En: Instituto Nacional de Tecnologa Agropecuaria INTA , http://inta.gob.ar/documentos/enfoque-
de-desarrollo-territorial

10
En la dimensin ambiental, desarrollar la capacidad de los actores para valorizar
su entorno, garantizando al mismo tiempo la conservacin y renovacin de los
recursos naturales y patrimoniales, con la finalidad de satisfacer sus necesidades
sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para atender sus
propias necesidades.
En la dimensin poltico-institucional, lograr la gobernabilidad, definida como la
capacidad de los actores para garantizar una gestin democrtica de la sociedad
local, asegurando a todos los habitantes del territorio la posibilidad de acceder a
los foros de toma de decisiones, sealando que la gobernabilidad se encuentra
reflejada en la generacin de consensos y articulaciones entre los distintos
actores sociales de una comunidad.
A lo anterior, agregar la capacidad de los actores para situarse, con relacin a otros
territorios, con el objetivo de hacer progresar su proyecto de territorio y garantizar su
viabilidad en el contexto de la globalizacin.
De acuerdo con los elementos caractersticos mencionados, se puede decir que el
enfoque territorial constituye un cambio fundamental no solo en la forma de percibir la
realidad del sujeto de planificacin, si no tambin de intervenir en ella, buscando pasar
de la formulacin de polticas que privilegian una visin parcelada (sectorial), a
polticas que privilegian la multidimensionalidad del espacio.
Desde esta perspectiva, el enfoque territorial debe estar presente en todos los
instrumentos de los procesos de planificacin y gestin del desarrollo, ya que permite
tomar en cuenta las particularidades existentes a nivel regional y local, integrando y
optimizando las polticas sectoriales delineadas a nivel nacional con los intereses
especficos de cada territorio.

1.2 La prospectiva estratgica
La prospectiva estratgica se define como la disciplina que tiene que ver con los
estudios del futuro, es decir con la probable ocurrencia de distintos escenarios
alternativos de desenvolvimiento de los acontecimientos, con la finalidad de visualizar
dichos escenarios e intervenir estratgicamente, mediante cursos de accin favorables
a nuestro quehacer, seamos individuos u organizaciones.
Como herramienta metodolgica que complementa el enfoque territorial, se caracteriza
por el anlisis de las variables territoriales que pueden desempear un papel clave en
la construccin del futuro. Esta disciplina parte del principio que el futuro no existe
previamente determinado y que se puede concebir como un realizar mltiple que
depende solamente de la accin del hombre
6
.
Se le concibe como herramienta de planeacin con el propsito de incrementar la
capacidad del ser humano de prever y modelar el desarrollo futuro, es decir no tiene
por objeto predecir el futuro; su misin es ayudar a la sociedad a construirlo y
prepararse para los cambios previstos.

6
GODET Michel. La caja de herramientas de la prospectiva estratgica. Cuaderno de LIPS N 5. Cuarta edicin
actualizada. Paris, Pas Vasco: Laboratorio de Investigacin Prospectiva y Estratgica - Instituto Europeo de
Prospectiva y Estrategia. Abril 2002. En: CITEP - Centro de Innovacin en Tecnologa y Pedagoga.
http://citep.rec.uba.ar/ubatic/wp-content/uploads/2011/06/ProspectivaHerramientas_godet.pdf

11
Para Miklos
7
la prospectiva estratgica se preocupa por brindar alternativas futuras, y
sostiene una visin holstica, en lugar de parcial y fraccionada del territorio, agregando
que:
adems de aspectos cuantitativos, considera tambin aquellos de naturaleza
cualitativa, permitiendo as una apreciacin ms completa; sus relaciones son
ms dinmicas y estn basadas en estructuras evolutivas y no fijas o estticas;
su futuro es mltiple e incierto; lo ms importante: su actitud hacia el futuro es
activa y creativa y no pasiva o sencillamente adaptativa.
Seala que:
la utilizacin de la prospectiva estratgica, como herramienta para la definicin
de polticas y estrategias en la planificacin y gestin del territorio, est basada
en la capacidad de los actores para identificar alternativas y establecer
consensos sobre las opciones de actuacin tomando en cuenta las demandas
sociales, los desarrollos econmicos y los impactos ambientales.
Como herramienta metodolgica, para facilitar y sistematizar la reflexin colectiva
sobre el territorio y posibles escenarios, utiliza el mtodo del anlisis estructural. El
objetivo de este anlisis -que parte del enfoque sistmico y holstico del territorio- es
poner de relieve la estructura de relaciones entre las variables que definen y explican
el sistema territorial y sus dinmicas.
Para ello, utiliza un programa de multiplicacin de variables que permite recoger las
relaciones, directas e indirectas, que se dan entre ellas (actuales y potenciales), as
como los grados de influencia y dependencia existentes, para identificar las variables
claves que explican en mayor grado el comportamiento del sistema.
En esta etapa es importante llevar a cabo el anlisis de actores (el cual generalmente
es obviado en el anlisis estratgico), ya que la identificacin de conflictos potenciales
y/o existentes, condiciona la evolucin futura del sistema estudiado. A travs de l se
busca identificar a los actores que controlan o influyen sobre las variables claves del
anlisis estructural; sus objetivos estratgicos respecto a ellas, las influencias directas
entre ellos y sus posicionamientos respectivos.
Sobre la base del anlisis estructural y el anlisis de actores es posible identificar
combinaciones de variables de mayor probabilidad de ocurrencia y, con ellas, construir
participativamente los posibles escenarios futuros.
Los escenarios que se construyen deben ser tiles y crebles, cumpliendo con cinco
condiciones bsicas: pertinencia, coherencia, verisimilitud, importancia y
transparencia. El escenario apuesta es un consenso de actores que permite precisar
las acciones ms importantes, verificando el grado de control que estos tienen sobre
las variables.
El carcter prospectivo estratgico de la planificacin no slo es aplicable al plan de
desarrollo, sino tambin en el ordenamiento territorial. La planificacin tradicional en
este campo ha sido esencialmente retrospectiva ya que los objetivos que se

7
MIKLOS, Tomas. Planeacin prospectiva: Una estrategia para el diseo del futuro. Mxico: Limusa: Centro de
Estudios Prospectivos de la Fundacin Javier Barros Sierra, 2007.


12
perseguan eran determinados en gran medida por lo que ha sucedido y sucede en el
territorio.
En la modalidad prospectiva, primero se establece el futuro modelo deseado, a partir
de las posibilidades actuales y riesgos del futuro, tomando como punto de partida tres
preguntas claves: Para qu se va a ordenar el territorio? (Interrogante que responde
a los objetivos de desarrollo); cules son los caminos posibles? y a qu escenario
de modelo territorial futuro se apuesta?
En la prospectiva estratgica es indispensable tener presente que lo fundamental no
son las representaciones de futuros posibles, sino los consensos que se logran en el
proceso para construir, en la prctica, el escenario futuro (promoviendo en los actores
una actitud proactiva para alcanzar los cambios necesarios), pues la probabilidad de
que algo ocurra es directamente proporcional a la actividad que se despliegue para
que as sea.

II. Marco normativo de la planificacin territorial en el
Per
El marco normativo de la planificacin territorial en el Per, se encuentra comprendida
en el Decreto Legislativo N 1088 Ley del Sistema Nacional de Planeamiento
Estratgico y del Centro Nacional de Planeamiento Estratgico, del 27 de junio de
2008, y en la Ley N 29158 Ley Orgnica del Poder Ejecutivo, del 19 de diciembre de
2007.
En la primera de ellas se establece la creacin del Sistema Nacional de Planeamiento
Estratgico (SINAPLAN), cuya finalidad es coordinar y viabilizar el proceso de
planeamiento estratgico nacional para asegurar el desarrollo armnico y sostenido
del pas y el fortalecimiento de la gobernabilidad democrtica en el marco del Estado
Constitucional de Derecho.
Se encuentra estructurado por los siguientes rganos, subsistemas y relaciones
funcionales; i) El Centro Nacional de Planeamiento Estratgico (CEPLAN), como
rgano rector del SINAPLAN; ii) Los rganos del gobierno nacional, los gobiernos
regionales y locales; y iii) El Foro del Acuerdo Nacional, que acta como instancia de
concertacin de la planificacin estratgica nacional, cuando su intervencin es
solicitada.
Los objetivos del SINAPLAN son concertar una visin de futuro compartida y de los
objetivos y planes estratgicos para el desarrollo nacional; articular e integrar
propuestas para la elaboracin del plan estratgico de desarrollo nacional y los planes
nacionales, sectoriales, institucionales y subnacionales; promover la formulacin de los
planes estratgicos, programas y proyectos de desarrollo en los diversos niveles de
gobierno, entre otros.
La planificacin nacional se encuentra plasmada en el Plan Bicentenario: El Per
hacia el 2021, que contiene los ejes estratgicos, objetivos, lineamientos, prioridades
y programas, que deben orientar las decisiones y acciones del Estado para alcanzar
las metas de desarrollo propuestas en el Plan Bicentenario.

13
En su momento, el mencionado plan recibi una serie de observaciones, como las
emitidas por la Escuela de Administracin y Negocios (ESAN), que pusieron el acento
en las siguientes deficiencias:
Tres de seis ejes estratgicos (Estado y gobernabilidad, desarrollo regional e
infraestructura, recursos naturales y ambiente) no tienen definido ningn
indicador de meta estratgica (logro final del Plan).
Inconsistencia entre algunos de los indicadores de evaluacin y las variables-
objetivo que se pretende evaluar con dichos indicadores;
Graves desajustes, entre los programas y proyectos del plan, con los objetivos
especficos a los que supuestamente deben responder.
No se ha diseado una herramienta que permita medir con una sola escala de
valoracin el conjunto de indicadores (de tal modo de hacerlos comparables y
establecer jerarquas de gravedad y de prioridad).
Adolece de una propuesta de intervencin y priorizacin de inversin a travs
de programas y proyectos que respondan directamente a la situacin de los
diferentes objetivos estratgicos.
Si bien se cuenta con lnea de base y metas, no se hace alusin a un
mecanismo de seguimiento
8
.
Adems de lo sealado, el marco jurdico institucional del sistema de planificacin
presenta problemas de articulacin, tanto a nivel de las competencias de los diferentes
niveles de gobierno, como entre los diferentes instrumentos de planificacin.

2.1 Funciones y competencias a nivel nacional, regional y local
El CEPLAN es un organismo tcnico adscrito a la Presidencia del Consejo de
Ministros (PCM); es el rgano rector del SINAPLAN, cuyas funciones son las de
formular y coordinar el Plan Estratgico de Desarrollo Nacional, dar seguimiento y
evaluar las estrategias y prioridades nacionales, promover la formulacin de planes
estratgicos en los niveles de gobierno subnacional con visin prospectiva de mediano
y largo plazo, as como el desarrollo de los aspectos tericos que los sustentan.
Muchas de las funciones del ex-Instituto Nacional de Planificacin (INP) poltica de
inversin, reforma del Estado, cooperacin internacional, entre otras funciones,
pasaron a los ministerios. La hegemona que ejerce el Ministerio de Economa y
Finanzas (MEF) para orientar la poltica general del gobierno nacional, as como la
visin puramente sectorial de los ministerios, colocan al SINAPLAN en una posicin
disminuida y desarticulada, sin perspectiva de una gestin integrada del desarrollo.
En este nivel, no se cuenta an con un plan de ordenamiento territorial nacional, ni se
ha reglamentado su ley; tampoco est definido el ente rector encargado de llevar
adelante el proceso de articulacin de las propuestas de los gobiernos subnacionales
con el gobierno central, en la perspectiva de un desarrollo ms equilibrado del territorio

8
DEJO, Federico. Plan Bicentenario "El Per hacia el 2021": Una propuesta que se debe mejorar. En: ESAN Business
http://www.esan.edu.pe/conexion/actualidad/2013/03/06/plan-bicentenario-peru-2021/ , 6 de marzo 2013.

14
nacional, la articulacin interna entre regiones, as como la integracin geoeconmica
y poltica con la regin latinoamericana.
La conceptualizacin del ordenamiento territorial, como instrumento de gestin para el
desarrollo sostenible, si bien no es nuevo, recientemente ha tomado importancia en
las instancias gubernamentales
9
. En el ao 2001, a partir de los compromisos de las
naciones latinoamericanas y caribeas para la implementacin de la iniciativa de
desarrollo sostenible, se declar de inters nacional el Ordenamiento territorial
ambiental en todo el pas, y se constituye mediante Decreto Supremo N 045-2001-
PCM, la Comisin Nacional para el Ordenamiento Territorial.
Complementariamente en el 2004 el Congreso de la Repblica dio la Ley N28245-
PCM, Ley Marco del Sistema Nacional de Gestin Ambiental (SNGA), la cual seala
de necesidad el establecimiento de polticas, criterios, metodologa y directrices para
el ordenamiento territorial ambiental.
Asimismo, en la Ley General del Ambiente promulgada en el 2005, se seala que el
ordenamiento territorial es ratificado como instrumento de gestin ambiental. Esto
muestra cmo la legislacin modifica la conceptualizacin inicial del ordenamiento
territorial con un sesgo sectorial que debilita la visin integral, multidimensional e
integral, que demanda este proceso de planificacin para la gestin del desarrollo
territorial.
En el 2008 se crea mediante Decreto Legislativo N1013, el Ministerio del Ambiente
(MINAM), como organismo del Poder Ejecutivo, rector del sector ambiental, con el
mandato de disear, establecer, ejecutar y supervisar la poltica nacional y sectorial
ambiental. En el marco de este mandato, el MINAM tiene entre sus funciones
generales, coordinar la implementacin de la poltica nacional ambiental con los
gobiernos regionales y locales, y prestarles apoyo tcnico para el adecuado
cumplimiento de las funciones transferidas en el marco de la descentralizacin.
Entre sus funciones especficas se incluye: la definicin de los criterios, herramientas y
procedimientos de carcter general para el ordenamiento territorial ambiental en
coordinacin con los gobiernos regionales y locales, as como la conduccin del
proceso.
En su reglamento de organizacin y funciones (Decreto Supremo 007-2008-MINAM),
se aade como funcin, el establecimiento de la poltica sobre el ordenamiento
territorial y se establece que la Direccin General de Ordenamiento Territorial (DGOT)
queda encargada de:
conducir y promover la articulacin con el ordenamiento territorial de los planes
de desarrollo concertado, gestin de riesgos, el proceso de regionalizacin y
desarrollo de fronteras, siendo su objetivo asegurar una adecuada gestin de los
recursos naturales.

9
En 1997 la Direccin General de Desarrollo Urbano del Vice-Ministerio de Vivienda y Construccin define el
Ordenamiento Territorial como el principal instrumento orientador de acciones integradas, dirigidas a lograr objetivos
de desarrollo sostenibles en un espacio territorial determinado, a travs del establecimiento de formas de organizacin
del espacio territorial considerando la correspondencia que debe existir entre la poblacin, su distribucin y actividades,
la disponibilidad de recursos naturales y las condiciones ambientales, estableciendo sus contenidos y pautas
metodolgicas para llevarlo a cabo a nivel nacional y regional. Seala adems que el Proyecto de Ley de
Descentralizacin aprobado en 1987, dispone que ser el mismo Congreso de la Repblica el que aprobar la Ley de
Ordenamiento Territorial. En este contexto el vice- Ministerio de Vivienda comienza a impulsar la elaboracin de los
Planes de Gestin Urbana Regional de Inversiones (GURI) en las regiones en base a la metodologa propuesta.

15
Como se puede ver, mediante este decreto se le encarga al MINAM funciones que
trascienden el mandato con que fue creado, el cual se refiere, especficamente, a la
poltica nacional y sectorial ambiental.
A nivel de los gobiernos subnacionales, la Ley de Bases de la Descentralizacin (Ley
27783 del 2002), establece entre sus objetivos el ordenamiento y acondicionamiento
territorial y del entorno ambiental; el desarrollo econmico autosostenido y la
competitividad de las regiones a partir de su vocacin productiva, as como la gestin
sostenible de los recursos naturales y la mejora de la calidad ambiental.
En correspondencia con estos objetivos, la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales
(Ley N 27867) establece las funciones de este nivel agrupndolas por sectores, uno
de los cuales es el ambiental y el ordenamiento territorial, mantenindose la
conceptualizacin de este instrumento como poltica ambiental y no de desarrollo
territorial. Entre las competencias exclusivas vinculadas a la planificacin se incluye la
elaboracin del plan de desarrollo concertado (PDC), plan de ordenamiento territorial
(POT) y planes sectoriales.
Entre las funciones regionales vinculadas al ordenamiento territorial se incluyen la
propuesta de creacin de reas protegidas de nivel regional y local; la administracin
de estas en coordinacin con los gobiernos locales, as como el diseo de proyectos
de conformacin de macroregiones y la delimitacin del mbito del territorio regional.
Establece tambin que los gobiernos regionales otorgan concesiones solo para mini-
centrales elctricas y para la minera pequea y artesanal. Esta limitacin ha sido una
de las restricciones que ha generado los mayores conflictos entre los gobiernos
regionales y el gobierno central por el manejo de sus territorios, pues se trata de
decisiones nacionales de promocin de la inversin que no siempre toman en cuenta
la vulnerabilidad o riesgos identificados en los planes de ordenamiento territorial.
A nivel de gobiernos locales, la Ley Orgnica de Municipalidades (LOM) establece
como competencia exclusiva de nivel provincial, la formulacin del plan de desarrollo
concertado, el acondicionamiento territorial, planes de desarrollo urbano, plan de
desarrollo rural, plan de asentamientos humanos y otros planes sectoriales. Mediante
Decreto Supremo N087-2004, la PCM aprueba el Reglamento de Zona Ecolgica y
Econmica (ZEE), modificado en el 2011 mediante Decreto Supremo N004,
incorporando entre los procedimientos tcnicos, la zonificacin econmica ecolgica.
En el mbito distrital, los gobiernos locales tienen como competencia el plan de
desarrollo concertado, plan urbano, plan rural y otros planes sectoriales. La LOM no
establece como competencias en este nivel, el acondicionamiento territorial, solamente
seala que los planes urbanos debern tomar como referencia el plan de
acondicionamiento territorial provincial.
En toda esta legislacin no se ha llegado a establecer con precisin las competencias
exclusivas y compartidas en materia de planificacin entre los niveles de gobierno,
estando pendiente su delimitacin. El vaco y poca claridad en las normas es otro de
los factores que generan fricciones y conflictos entre los diferentes actores de
gobierno.

16
2.2 Complementariedad entre los planes
Ninguna de las leyes anteriormente sealadas establecen la complementariedad que
debe existir entre los planes de los diferentes niveles de gobierno ni los mecanismos
de coordinacin para su elaboracin. Solo la Ley Orgnica de Municipalidades seala
que los planes distritales de organizacin del espacio fsico y usos del suelo deben
estar sujetos a las normas provinciales.
As mismo, si bien las normas legales describen los contenidos temticos de cada
plan, estas no establecen la complementariedad que debe existir entre ellos, a pesar
de que todos estn estrechamente vinculados a la gestin del desarrollo de un mbito
territorial. Uno de los problemas centrales que incide en la escasa articulacin de los
planes, es la utilizacin de diferentes enfoques utilizados para el anlisis del territorio,
limitando su intervencin de manera coherente, desde los diferentes instrumentos.
Si bien en casi todos ellos se formulan desde un enfoque estratgico, estos parten
generalmente de una visin parcial (sectorial) de las caractersticas y dinmicas
territoriales, y no de la multidimensionalidad del sujeto de planificacin, restando
coherencia a los procesos del desarrollo territorial.
La unificacin de enfoques para el anlisis y comprensin de las dinmicas del
territorio, ms que las herramientas para llevarlo a cabo, no slo permitira la retro-
alimentacin de los diferentes instrumentos de planificacin sino tambin disminuira la
recarga de trabajo y tiempo de los actores involucrados en los procesos de desarrollo
y gestin del territorio, partiendo de un diagnstico integral y sistmico,
complementndolo solo con ciertas especificaciones requeridas para algunos planes
sectoriales, segn la naturaleza de los territorios.
Recin en enero de 2014, el CEPLAN ha realizado talleres de presentacin de la
Propuesta de directiva del sistema administrativo de planeamiento estratgico ante
los jefes de las oficinas de planeamiento y presupuesto de los ministerios y
representantes de los gobiernos regionales respectivamente, con la finalidad de
resolver el vaco existente respecto a las normas y directivas concretas que sirvan
para ejercer la rectora del SINAPLAN en el pas
10
.
La propuesta de directiva ordenar el planeamiento estratgico en el pas y permitir
que las regiones puedan hacer estudios prospectivos macroregionales con el fin de
articular sus propuestas de desarrollo. Propone como finalidad:
a. Lograr que los planes estratgicos de las entidades de la administracin
pblica estn articulados al Plan Estratgico de Desarrollo Nacional - PEDN.
b. Contribuir a que los recursos pblicos se asignen y gestionen con eficiencia en
funcin a prioridades establecidas en los procesos de planeamiento
estratgico.
c. Promover que las entidades de la administracin pblica mejoren la
coordinacin interinstitucional en sus procesos de planeamiento estratgico.
d. Mejorar la capacidad de las entidades de la administracin pblica para
identificar y aprovechar las oportunidades y gestionar los riesgos del entorno.

10
CEPLAN. Directiva General del Proceso de Planeamiento Estratgico. Sistema Nacional de Planeamiento
Estratgico. Documento de Trabajo (versin semifinal). 21.01.2014
En: CEPLAN <http://www.ceplan.gob.pe/documentos/directiva-general-del-sistema-administrativo>

17
e. Contribuir a que las entidades de la administracin pblica mejoren el
seguimiento para el logro de los objetivos nacionales.
f. Promover la eficiencia y eficacia en la gestin pblica para la obtencin de
resultados en beneficio de los ciudadanos.
La directiva regula la siguiente tipologa de planes:

Nombre Organismo y funcin Caractersticas
Plan Estratgico Sectorial
Multianual
(PESEM)
Elaborado por los Ministerios para
cada sector bajo su rectora.
Presenta la estrategia de desarrollo del
sector para el logro de los objetivos
establecidos en el Plan Estratgico de
Desarrollo Nacional.
Se elabora para un periodo de cinco
aos.
Contiene: sntesis del anlisis
prospectivo, escenario- apuesta, Visin
del sector, objetivos estratgicos
sectoriales, acciones estratgicas, ruta
estratgica y relacin de proyectos de
inversin pblica de impacto sectorial.
Plan de Desarrollo
Concertado - Regional
(PDC)
Elaborado por los gobiernos locales y
regionales para sus mbitos
territoriales respectivos.
Presenta la estrategia de desarrollo
concertada del territorio para el logro
de los objetivos establecidos en el
PEDN y PESEM, respecto a las
competencias compartidas.
Se elabora para un periodo de ocho
aos.
Se redactar en la Fase Estratgica
utilizando la informacin generada en su
Fase de Anlisis Prospectivo, as como,
la informacin provista por los sectores
en su proceso de planeamiento
estratgico, respecto a sus competencias
compartidas.
Contiene la sntesis del anlisis
prospectivo, el escenario apuesta, la
Visin del territorio, los objetivos
estratgicos, las acciones estratgicas, la
ruta estratgica y la relacin de
proyectos de inversin pblica de
impacto territorial.
Plan de Desarrollo
Concertado - Local
(PDC)
Presenta la estrategia de desarrollo
concertada del territorio para el logro
de los objetivos establecidos en el
PEDN y PESEM, respecto a las
competencias compartidas.
Adems, contribuyen al logro de los
objetivos establecidos en el Plan de
Desarrollo Regional Concertado.
Se elabora para un periodo de ocho
aos.
Se redactar en la Fase Estratgica
utilizando la informacin generada en las
Fases de Anlisis Prospectivo y
Estratgica realizadas por los Gobiernos
Regionales y por los sectores, respecto a
sus competencias compartidas.
Contiene la Visin del territorio, los
objetivos estratgicos, las acciones
estratgicas y la ruta estratgica.
Plan Estratgico
Institucional - PEI
Elaborado por las entidades de la
administracin pblica.
Desarrolla las acciones estratgicas de
la entidad para el logro de los objetivos
establecidos en el PEDN; y en el
PESEM o PDC, segn sea el caso.
Se elabora para un periodo de tres aos.
Se redacta en la Fase Institucional y
utiliza la informacin generada en la
Fase Estratgica del sector al que
pertenece o del territorio al que est
vinculado.
Contiene la sntesis de la Fase
Estratgica, la Misin, los objetivos
estratgicos institucionales, las acciones
estratgicas, la ruta estratgica.
Plan Operativo
Institucional - POI
Elaborado por las entidades de la
Administracin Pblica.
Desagrega las acciones estratgicas
en tareas, metas fsicas y el costo
respectivo. Esta informacin contribuir
a la gestin de la entidad para el logro
de sus objetivos estratgicos.
Se elabora para un periodo de un ao.
Se redacta tomando como base la
informacin generada en el Plan
Estratgico Institucional.

18
Plan Especial
Multisectorial - PEM
Se desarrollan de acuerdo a las
prioridades establecidas por el Poder
Ejecutivo.
Elaborado por una comisin
multisectorial de naturaleza
permanente creada mediante Decreto
Supremo para instrumentalizar
Polticas Nacionales y requiere para su
desarrollo la participacin de dos o
ms sectores. El PEM debe ser
suscrito por todos los sectores
involucrados.
aos. Identifican algunas acciones
estratgicas que deben desarrollar los
sectores en sus respectivas Fases
Estratgicas.
Plan Especial Territorial
- PET
Se desarrolla de acuerdo a las
prioridades establecidas por el Poder
Ejecutivo.
Elaborado por una Comisin
Multisectorial creada mediante DS para
instrumentalizar Polticas Nacionales y
proponer estrategias de intervencin
integrales para el desarrollo de un
territorio determinado, en atencin a
necesidades de prioridad nacional.
aos como mnimo.
Identifican algunas acciones estratgicas
que deben desarrollar los sectores y
territorios en sus respectivas Fases
Estratgicas.
Otros Planes Especiales Planes elaborados por el poder
judicial, poder legislativo, organismos
constitucionales autnomos y las
universidades pblicas.
aos.
Fuente: CEPLAN. Directiva General del Proceso de Planeamiento Estratgico. Sistema Nacional de Planeamiento

Y define la relacin entre ellos:

Fuente: CEPLAN. Directiva General del Proceso de Planeamiento Estratgico. Sistema Nacional de Planeamiento

Nivel 1
Objetivos Nacionales
Objetivos Nacionales Especficos
Nivel 2
Objetivos Estratgicos
Sectoriales
Objetivos Estratgicos
Territoriales
Competencias
compartidas
Competencias
compartidas
Competencias
compartidas
Nivel 3
Objetivos Estratgicos Institucionales

19

Los planes estratgicos se articulan a travs de sus objetivos estratgicos y sus
correspondientes indicadores y metas. En el caso de las competencias compartidas,
las metas se establecen de manera coordinada entre el rgano rector y las entidades
de la administracin pblica que comparten responsabilidad para el cumplimiento del
objetivo estratgico correspondiente.
Finalmente, se seala (artculo 24) que los instrumentos elaborados para la gestin del
territorio (planes de ordenamiento territorial, plan de acondicionamiento territorial, plan
de desarrollo urbano, plan urbano distrital, planes especficos y esquemas de
ordenamiento urbano, entre otros), debern tomar como referencia los objetivos
estratgicos y metas del plan de desarrollo concertado respectivo para su formulacin,
segn corresponda.

2.3 Avances en el ordenamiento territorial
El ordenamiento territorial, surge como disciplina a principios de los ochenta del
pasado siglo, en un mbito restringido, lentamente fue alcanzando un carcter global e
interdisciplinario debido a la importancia de su objeto de estudio, que requiere un
abordaje ms abierto de los problemas que permita la intervencin desde distintos
campos del conocimiento. En la actualidad constituye un tema importante de
discusin, tanto en congresos internacionales, como en instituciones acadmicas y en
las agencias estatales de diseo de polticas pblicas.
En la sexta reunin de la conferencia europea del ao 1983, se vot por unanimidad la
aprobacin de la Carta Europea de Ordenamiento Territorial, que considera al
ordenamiento territorial como una disciplina cientfica, poltica, interdisciplinaria, global,
tcnica y administrativa, cuyos objetivos segn un concepto rector son el
desarrollo equilibrado de las regiones y la organizacin fsica del territorio. El OT
tiende a convertirse as, en una disciplina integradora, que cataliza el saber acumulado
de las experiencias tanto en la planificacin territorial, como en el conjunto de
disciplinas que coexisten y operan en un espacio comn
11
.
En el Per, a partir de los aos 2000, ha ido cobrando importancia generalizada como
instrumento de planificacin territorial; como parte del proceso de descentralizacin y
del incremento de la inversin pblica, siendo las herramientas del ordenamiento
territorial (como la zonificacin ecolgica econmica y los planes de ordenamiento
territorial), las que han adquirido mayor importancia e inters tanto por los organismos
encargados de la planificacin, como de las instituciones de la sociedad civil que
operan en mbitos locales y regionales.
Los desequilibrios territoriales, la ocupacin y uso desordenado del territorio, y los
problemas socio-ambientales que origina el modelo de crecimiento econmico que
domina la mayora de los pases en la regin, hace necesario la implementacin de
estos procedimientos y herramientas para reducir el ndice de conflictividad social y los
impactos ambientales que se generan por el modelo econmico y las actividades
extractivas.

11
RODRIGUEZ OTERO, Carlos. Ordenamiento Territorial y Gestin de Riesgos. Mdulo 3. Maestra en Direccin y
Gestin Pblica Local - Curso de Experto/a en Direccin y Gestin Pblica Local. Guatemala 2009.

20
Los principales procesos que se expresan en tensin con el uso del territorio como
soporte de todas las actividades humanas son los siguientes:
La escasez de suelo, que como recurso finito, es objeto de demandas
competitivas, en ocasiones contradictorias, entre los diferentes actores (individuos
y organizaciones) que integran la sociedad, motivados por fines econmicos o
sociales.
La competencia de distintos usos sobre un mismo espacio.
La sobreexplotacin de los recursos naturales.
La pugna entre el inters pblico y el privado.
La competencia entre sectores socioeconmicos por determinados recursos.
Las histricas contradicciones ciudad-campo.
La aparente contradiccin entre conservacin y desarrollo.
Es sobre ellos que estas herramientas pretenden incidir en una mayor y mejor
distribucin de oportunidades y poder de decisin de los diferentes actores
involucrados en el territorio.
Sin embargo, estos instrumentos no se han dado de manera organizada y articulada,
por el contrario, la historia de la planificacin ltima en el Per, se muestra con una
serie de problemas, competencias y superposiciones, que reducen la efectividad de la
misma.

2.4 La Zonificacin Econmica Ecolgica (ZEE)
En el ao 2004, el Consejo Nacional del Ambiente - CONAM (antecedente del
Ministerio del Ambiente), contando con la funcin de proponer las herramientas para
el anlisis territorial como insumo para el ordenamiento territorial, elabora el
Reglamento de Zonificacin Ecolgica Econmica (ZEE) por Decreto Supremo N 087-
2004-PCM, para los tres niveles de gobierno el cual fue aprobado en el 2006. En
l se establece que para su ejecucin se conformarn los comits tcnicos, donde
participan, adems de las autoridades, representantes de la actividad privada,
acadmica, organizaciones sociales y de la sociedad civil.
En el Reglamento se define a la ZEE como un instrumento tcnico-poltico, flexible y
dinmico que permite identificar diferentes alternativas del uso sostenible del territorio,
a partir de la evaluacin de sus potencialidades y limitaciones. La ZEE se basa en un
enfoque sistmico y holstico del territorio y, en ese sentido aporta al anlisis territorial,
permitiendo definir las principales variables para estructurar una propuesta de usos y
funciones del territorio, siendo un insumo importante para el OT, as como para los
planes de desarrollo.
Sin embargo, esta herramienta no toma en cuenta, en su anlisis, algunas variables
claves, como las caractersticas de nuestro sistema urbano y el papel que cumple en
los procesos econmicos; as como tampoco las variables exgenas que tienen
incidencia en el territorio sujeto de la planificacin. Esta herramienta, analiza la
problemtica solo desde los factores endgenos, sin considerar al territorio como un
espacio inscrito en una red y las dinmicas que pueden propiciar mayor competitividad
por la forma en que a ella se articule.

21
A pesar de ello existen algunas experiencias de regiones que han comenzado a
articular sus propuestas con una mirada macroregional como la de las regiones del
macronorte y las regiones del mbito amaznico.
As mismo, si bien se seala que la ZEE es un instrumento flexible, la normatividad
para su aplicacin no lo es, porque no toma en cuenta las diferencias de capacidades
existentes en los niveles locales para su aplicacin, lo que ha llevado a que en muchas
municipalidades provinciales, especialmente rurales, han seguido aplicando el
reglamento de acondicionamiento territorial elaborado por el Ministerio de Vivienda.
Actualmente, se considera a la ZEE solo como un insumo para el plan de
ordenamiento territorial, en lugar de considerarlo como un instrumento de partida para
el anlisis territorial, que debe tambin alimentar al plan de desarrollo concertado, el
cual, a partir de un enfoque prospectivo estratgico de sus variables estructurales,
permite establecer la opcin de una visin de desarrollo, y los lineamientos de
polticas, objetivos y estrategias. Estos dos planes a su vez deberan proporcionar los
insumos principales para otros planes sectoriales, complementando la informacin
solo con aspectos especficos.
Esto limitara los largos tiempos dedicados, actualmente, a los diferentes diagnsticos,
permitiendo ser ms eficiente en la gestin del desarrollo territorial. El periodo de
gestin de los gobiernos regionales y locales es de cuatro aos, y los procesos de
culminacin de la ZEE (diagnstico), actualmente demandan cerca de la mitad del
tiempo en su elaboracin.
En este sentido se debera buscar tambin articular los procesos de diagnstico
territorial de los diferentes mbitos regionales, con una retroalimentacin de arriba
abajo y de abajo arriba, de manera de compartir informacin, donde los procesos
mayores puedan servir de base a los otros niveles, as como estos proporcionar al
nivel superior un mayor conocimiento por la cercana de los actores al territorio y sus
recursos.
El proceso de aprobacin de la ZEE ha generado tambin en algunos casos conflictos
entre los niveles de gobierno por la poca claridad en la definicin de competencias,
que contradicen a las establecidas en el marco normativo de la ley orgnica de
descentralizacin y la constitucin en cuanto a la autonoma de los gobiernos
subnacionales.
Un ejemplo de ello es la propuesta de la estrategia de zonificacin ecolgica
econmica publicada por el MINAM en el 2011
12
, esta nueva norma establece que los
procesos de ZEE por el gobierno regional o local, requieren de la conformidad tcnica
del MINAM, y define a los gobiernos regionales y locales como instancias ejecutoras
en sus jurisdicciones. Esto obligara a modificar el reglamento de la ZEE en la cual se
establece que son las instancias de los gobiernos regionales y locales los que
aprueban el proceso.
Se puede sealar que aparentemente existe una tendencia a desconocer la autonoma
de los gobiernos regionales y locales definida por la Constitucin y las leyes orgnicas
de los gobiernos subnacionales, las cuales determinan las competencias exclusivas en
materia de planificacin de sus respectivas jurisdicciones.

12
Resolucin Ministerial 139-2011- MINAM

22

2.5 El ordenamiento territorial
A la fecha solo se cuenta con una propuesta de lineamiento de polticas de
ordenamiento y una gua metodolgica para llevarlo adelante. Se ha priorizado, como
se ha dicho, la reglamentacin de la herramienta para llevarlo a cabo antes de la
dacin de la propia ley de ordenamiento territorial, lo que ha generado, en muchos
casos, a que se considere a la ZEE por s misma, como un proceso de ordenamiento
territorial.
En los lineamientos de poltica para el ordenamiento territorial elaborados por el
MINAM se define a este como:
una poltica del Estado, proceso poltico tcnico y administrativo de toma de
acciones concertadas con los actores sociales, tcnicos y polticos para la
ocupacin ordenada y uso sostenible del territorio, la regulacin y promocin de
la localizacin y desarrollo sostenible de los asentamientos humanos, de las
actividades econmicas, sociales y el desarrollo fsico espacial sobre la base de
la identificacin de potencialidades y limitaciones, considerando criterios
ambientales, econmicos, socio culturales, institucionales y geopolticos.
En los lineamientos se seala: la sostenibilidad, integralidad, complementariedad
territorial, gobernabilidad democrtica, subsidiaridad, equidad, competitividad y el
respeto a la diversidad cultural. Complementario a esto se desarrolla tambin una gua
metodolgica, para llevar a cabo el proceso, en la cual se incorporan nuevas variables
para el anlisis territorial.
Desde el 2011 existen varias iniciativas legislativas sobre la ley de ordenamiento
territorial presentadas al Congreso por diferentes bancadas, as como una propuesta
del Consejo Regional de Cajamarca, las cuales estn siendo analizadas por la
comisin de descentralizacin y otras comisiones. En ninguna se establece la
complementariedad que debiera existir entre el plan de ordenamiento territorial y otros
planes de desarrollo territorial. En la elaboracin de algunas de ellas, diversos
colectivos de OPD han tenido un rol importante en la promocin de la participacin de
la sociedad civil y gobiernos subnacionales, en diferentes espacios de debates para
hacer incidencia poltica en este tema.
El gobierno nacional ha encargado al Acuerdo Nacional
13
la tarea de consensuar
criterios sobre la ley, para lo cual viene realizando una serie de reuniones en diversos
mbitos del pas. Por su parte la Plataforma para el Ordenamiento Territorial, espacio
que rene a un conjunto de OPD han presentado tambin una propuesta a la
Comisin de Descentralizacin la que fue trabajada con la participacin de
organizaciones sociales y algunos gobiernos subnacionales
14
. Las propuestas de leyes
sern atendidas en el perodo legislativo 2014.
En resumen, contamos con diversas disposiciones legislativas, normativas y
reglamentarias sobre los procesos de planificacin del territorio as como legislacin
sectorial (ley forestal, ley de minera, ley de recursos hdricos, etc.) que inciden en el

13
Instancia creada en el gobierno de Alejandro Toledo y adscrita a la PCM que rene a partidos representados en el
congreso y a la sociedad civil con representacin nacional y gobierno para establecer polticas de Estado sobre temas
de inters nacional.
14
Ver acpite 3.2 del documento Planificacin territorial en mbitos regionales y provinciales.

23
uso del territorio, e iniciativas legislativas sobre el ordenamiento territorial, pero sin
articulacin y coherencia del conjunto. As mismo, en las normas de competencias de
los diferentes niveles de gobierno continan existiendo vacos.
El resultado es la ausencia de una gestin integral y articulada del territorio nacional y
de los recursos con varios conflictos de competencias tanto sectoriales como,
principalmente, de las funciones entre el gobierno nacional y los gobiernos
descentralizados. El actual debate sobre la ley de ordenamiento territorial ha puesto en
evidencia estas debilidades y la necesidad de un marco institucional nacional que
pueda articular e integrar polticas intersectoriales y entre niveles de gobierno.
La amplitud e integralidad de los temas que comprende el desarrollo territorial permite
constatar que se requiere de ajustes al Sistema Nacional de Planificacin, dirigido por
una entidad de carcter suprasectorial encargada de ordenarlo y dirigirlo, entidad que
cuente con apoyo poltico y recursos tcnicos necesarios no solo para orientar los
enfoques y herramientas metodolgicas, sino tambin para optimizar las polticas e
inversiones sectoriales de nivel nacional con las necesidades especficas de cada
territorio. As como con atribuciones necesarias para revisar y aclarar las
competencias exclusivas y compartidas en materia de planificacin de los tres niveles
de gobierno, en el marco de la descentralizacin, que abone en la gobernabilidad y
gobernanza del territorio nacional

III. Experiencias de organizaciones de promocin
del desarrollo en la planificacin del territorio
En los ltimos aos, en el Per, se vienen realizando diversas experiencias
participativas en los procesos de la ZEE y el OT impulsadas por los gobiernos
regionales y locales acompaadas por el Ministerio del Ambiente, en las cuales
participan agencias de cooperacin internacional y OPD. Experiencias que han sido
legitimadas con la participacin de los actores sociales y privados, generando un
proceso de aprendizaje y desarrollo de capacidades.
Estos procesos han generado diversos espacios de discusin e intercambio de
experiencias promovidos por los gobiernos regionales, locales y colectivos de OPD,
con la finalidad de obtener lecciones que puedan ir consolidando los avances en el
ordenamiento y gestin del territorio.
En estos eventos no solo se han analizado los logros y aportes de las experiencias,
sino que tambin se han debatido las reformas que debieran emprenderse en el
Estado como aporte al proceso de descentralizacin poltica, administrativa y
econmica para que los gobiernos subnacionales puedan asumir sus propias
responsabilidades en la gestin de sus territorios, acorde con las polticas nacionales.
Producto de ello es la conformacin de diversos colectivos y plataformas para
acciones de incidencia poltica que han puesto en agenda nacional, la necesidad de
una ley marco de ordenamiento territorial como poltica pblica y herramienta efectiva
de desarrollo en el marco del proceso de descentralizacin.
El inters en materia del OT ha puesto en marcha iniciativas de coordinacin entre
regiones para la formulacin y acciones conjuntas con la finalidad de avanzar en la

24
consolidacin de espacios macroregionales que coadyuven en una mayor
competitividad territorial, basndose no solo en las potencialidades endgenas sino
tambin aprovechando los factores exgenos.
Estos procesos se sustentan en el espritu de la Ley de Bases de Descentralizacin,
donde se seala que:
la regionalizacin se orienta a la constitucin de regiones sostenidas en base a
un sistema de cuencas y corredores econmicos naturales, articulacin espacial,
infraestructura y servicios bsicos
Y en la Ley Orgnica de los Gobiernos Regionales, la cual dispone que:
los gobiernos regionales en coordinacin con el Consejo Nacional de
Descentralizacin pueden establecer de mutuo acuerdo Juntas de Coordinacin
Interregional, entendidas como espacios de coordinacin de proyectos, planes y
acciones conjuntas, procurando el afianzamiento de corredores econmicos y
ejes de integracin y desarrollo, con la finalidad de consolidar futuros espacios
regionales.
Para efecto del presente documento damos cuenta de algunas de estas experiencias
en base al recojo de informacin secundaria.

3.1 Articulacin macroregional
Consejo Interregional Amaznico (CIAM)
Es un espacio de coordinacin de territorios amaznicos conformado por cinco
gobiernos regionales: San Martn, Loreto, Amazonas, Madre de Dios y Ucayali,
reconocida oficialmente en el ao 2007 a travs de la Resolucin de la Secretara de
Descentralizacin N 010-2007-PCM/SD. Estas regiones representan el 50% del
territorio nacional y el 85% de la Amazona peruana.
El propsito del Consejo Interregional Amaznico es propiciar polticas pblicas,
proyectos y programas de inters comn entre las cinco regiones amaznicas con
especial nfasis en iniciativas vinculadas a la gestin territorial, recursos naturales y el
ambiente.
El CIAM est dirigido por una Presidencia y Secretara Tcnica organizada por grupos
de trabajo especializados, cuyo objetivo es hacer seguimiento a los acuerdos
interregionales adoptados por los presidentes regionales y promover el funcionamiento
de grupos de trabajo conformados por funcionarios de dichos gobiernos, siendo de los
temas prioritarios la gestin de los bosques, los recursos naturales y la gestin
ambiental. Este Grupo Temtico est conformado por los gerentes regionales de
recursos naturales y de gestin del medio ambiente, los directores de los programas o
direcciones regionales forestales y de fauna silvestre, y otros programas u oficinas
especializadas en materia de biodiversidad y recursos naturales.
A travs de esta organizacin, el CIAM se propone llevar adelante el plan Amazona:
vale la pena, a partir del conocimiento de las potencialidades y limitaciones del
territorio amaznico, contando con la participacin pblica y privada.

25
Se trata de lograr un nuevo modo de convivencia entre las poblaciones originales y
migrantes con los ecosistemas amaznicos y su biodiversidad, particularmente con
sus bosques.
Se tiene como objetivo, unificar un conjunto de iniciativas de los gobiernos regionales
con la finalidad de promover el desarrollo sostenible de la Amazona Peruana
mediante el valor compartido entre economa y el proceso social para superar la
pobreza de los menos favorecidos, que transcienda hacia una economa verde,
responsable y con criterios de sustentabilidad.
La organizacin del CIAM responde a la necesidad de lograr esfuerzos conjuntos entre
los gobiernos regionales y los actores sociales para avanzar hacia una gobernanza del
territorio amaznico con la finalidad de revertir los problemas de degradacin de los
bosques y la prdida de la biodiversidad ocasionados por la expansin agrcola, la
minera, hidroelctricas, tala ilegal, etc. Se busca aprovechar las potencialidades de
este territorio que contiene un porcentaje significativo de reas naturales protegidas,
produccin de productos agroecolgicos como caf, cacao y otros cultivos, presencia
de pueblos indgenas, ecoturismo y la posibilidad de economas basadas en servicios
ecosistmicos, entre otros.
Entre las iniciativas que promueve, est el fortalecimiento de la institucionalidad
regional ambiental en el manejo de los recursos naturales y el ordenamiento territorial
con participacin de los actores sociales e instituciones privadas. Todo ello a partir del
desarrollo de capacidades y propuestas normativas y polticas pblicas, como
reglamento de la ley forestal y fauna silvestre, entre otros.
En este proceso, el CIAM viene contribuyendo a definir formas de tratamiento
integradas para la conservacin de los bosques amaznicos, que combine la
mitigacin y adaptacin al cambio climtico, a fin de avanzar hacia una propuesta de
polticas pblicas en recursos naturales y medio ambiente en las regiones integrantes.
Entre sus experiencias se puede citar la gestin de bosques en tierras de
comunidades nativas con gran potencial productivo realizadas en San Martn y
Amazonas, con soluciones viables de manejo y gestin sostenible, as como la
promocin de la ExpoAmaznica como espacio de promocin de negocios sostenibles,
atraccin de inversiones en sectores claves y promocin del turismo en la Amazona.
Estas ferias se realizan en todas las regiones amaznicas miembros del CIAM de
forma rotativa, habindose realizado una de ellas en Tarapoto, San Martn, en el 2012.
El CIAM cuenta con un Plan de Competitividad para las regiones amaznicas a fin de
desarrollar la Agencia de Promocin de Inversin Privada en la Amazona (AMAZINV),
y con el Apoyo del Servicio Forestal de los Estados Unidos (USAID) y la Fundacin
para el Desarrollo de la Cordillera Volcnica Central FUNDECOR, de Costa Rica, se
propone disear y ejecutar la Estrategia de Bosques y Cambio Climtico.
En este marco, el Gobierno Regional de San Martn (GORESAM) ha avanzado en la
generacin de informacin sobre su territorio a travs de la elaboracin de la
zonificacin ecolgica econmica a escala regional, provincial (Tocache, Rioja, Lamas
y Moyobamba), as como de las cuencas Cumbaza y Pocota. Los avances ms
significativos han sido los registros de informacin de los recursos hdricos, cobertura
vegetal, socioeconmica, riesgos, etc. Para la elaboracin de la ZEE en provincias y
cuencas cont con un proyecto de inversin pblica para el fortalecimiento de

26
capacidades de U$ 5 900 000 y una inversin de U$ 3 500 000 para la elaboracin e
implementacin del catastro urbano.
El GORESAM genera de manera permanente y contnua informacin cartogrfica,
estadstica, imagen satelital, estudios tcnicos, proyectos, programas, entre otros,
provenientes de las gerencias regionales, los cuales se encuentran disponibles para
los fines de gestin del territorio. Sin embargo existen an problemas con algunas
instituciones pblicas de nivel regional y provincial con las que no se ha podido
intercambiar informacin ya que no existe una unidad de conceptos y herramientas
para generarlas, siendo la cartogrfica una de ellas.
En resumida cuenta, el CIAM busca fortalecer la institucionalidad de la gestin
integrada de los recursos naturales y el ambiente, por ello, las regiones amaznicas se
propusieron la creacin de Autoridades Regionales Ambientales (ARA), instancia con
mayor autonoma, capacidad tcnica y enfoque territorial para la gestin ambiental y
el aprovechamiento sostenible de los recursos amaznicos.
En apoyo a estos procesos, las OPD se han constituido en actores claves para
implementar el plan: la Amazona, vale un Per, asumiendo diversos roles y
funciones; tal es el caso del Instituto del Bien Comn (IBC) quien viene generando
informacin territorial para la titulacin de territorios comunales de los pueblos
indgenas y de reservas territoriales a favor de las poblaciones indgenas en
aislamiento, al igual que el Centro de Desarrollo del Indgena Amaznico (CEDIA).
Adicionalmente a ello, dicha institucin apoya en el fortalecimiento de las
organizaciones indgenas y en la promocin de las actividades econmicas sostenible
con la conservacin del bosque y la biodiversidad como una manera de facilitar, a las
organizaciones indgenas, a insertarse a la dinmica econmica.
En la misma lnea, la Asociacin Putumayo (VWZ), desde hace ms de veinte aos
trabaja con comunidades nativas de la cuenca del Putumayo en acciones de
fortalecimiento de las capacidades de sus dirigencias y en la promocin de iniciativas
de educacin a jvenes indgenas, para que se constituyan en gestores de su propio
desarrollo, adems de temas en incidencia en conflictos socio-ambientales.
En la misma lnea pero con nfasis en la gestin territorial participativa e inclusiva,
CESVI, institucin italiana con sede en Per, desde hace ms de dos dcadas brinda
asistencia tcnica en la promocin de iniciativas de aprovechamiento de los recursos
naturales con fines de conservacin y manejo del bosque, y en el desarrollo de
capacidades a los actores locales y lderes de las organizaciones del bosque, cuyas
acciones incidan en polticas territoriales locales donde se haga explicito los intereses
comunales y de las poblaciones indgenas, entre otros aspectos de inters.
Desde las perspectiva del derecho, la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental
(SPDA) destaca la labor de asistencia, asesora y acompaamiento a los gobiernos
subnacionales en el fortalecimiento de la gobernanza ambiental, campo temtico que
tambin es asumido por la institucin de Derecho, Ambiente y Recursos Naturales
(DAR), adems de apoyar a las organizaciones indgenas en la defensa de los
derechos territoriales, gestin comunitaria forestal, participacin informada,
mecanismos de consulta previa asociada a las decisiones sobre sus territorios
indgenas.

27
Un grupo de OPD vienen contribuyendo desde el campo de la conservacin de la
biodiversidad, recursos naturales y bosques base para el desarrollo sostenible
como son Wildlife Conservation Society (WCS); Asociacin Peruana para la
Conservacin de la Naturaleza (ProNaturaleza); Centro de Conservacin,
Investigacin y Manejo de reas Naturales (CIMA); The Field Museum para
conservacin y manejo de recursos naturales y desarrollo sostenible; OXFAM y
Critas.
Adems, otro grupo de OPD han tenido, o tienen incidencia, en los procesos y
generacin de informacin para la toma de decisiones en la gestin del bosque desde
la perspectiva del mecanismo Reduccin de Emisiones por Deforestacin y
Degradacin (REED) y servicios ambientales: CIMA, Asociacin para la Investigacin
para el Desarrollo Integral (AIDER), Word Wildlife Fund (WWF), Amaznicos por la
Amazona (AMPA) y Conservacin Internacional (CI), por citar algunos.

La J unta de Coordinacin Interregional del Norte y Oriente (J CI INTERNOR)
Est conformada por los departamentos de Tumbes, Piura, Lambayeque, La Libertad,
Ancash, Cajamarca, Amazonas y San Martn. El gran territorio macroregional de la JCI
INTERNOR constituye un espacio de alta importancia geopoltica al cubrir ms de la
mitad de la frontera con el Ecuador, y al ser, asimismo, la puerta de entrada del
comercio e integracin con el norte Amaznico del Brasil.
Los compromisos interregionales con el Acuerdo de Paz con Ecuador pretenden
generar contribuciones en el desarrollo macroregional con la implementacin del
proyecto de la hidroelctrica Puyango, as como con la interconexin vial con Ecuador
de la provincia de Condorcanqui en Amazonas, a travs de la Carretera Sameriza. En
estos proyectos resulta importante prevenir los impactos y efectos colaterales que
puedan afectar los valles y ciudades de Piura y Tumbes.
El proyecto de la carretera del eje Norte Amaznico constituye la ruta de articulacin
transversal ms importante en la macroregin porque articula los distintos espacios
econmicos y revitaliza la relacin de las reas de costa, sierra y selva alta, integrando
las ciudades desde Paita, Chiclayo y Trujillo hasta la ciudad de Manaos. Para la
Regin de Loreto, que an no se integra a la JCI INTERNOR, esta articulacin resulta
de muy alta importancia a fin de fortalecer su potencial vinculado tanto a mercados
internos como externos.
Este proyecto trata de incluir incentivos para un conjunto de otros proyectos de
integracin de infraestructura, desarrollo de centros poblados, mejoramiento y
ampliacin de servicios y capacidades, as como recomendaciones de polticas que
aadan a motivacin financiera para la conformacin de la primera regin piloto. La
JCI INTERNOR se constituy en agosto del ao 2004 habindose realizado 18
reuniones de su consejo directivo y es la nica junta del periodo anterior que viene
operando.


28
3.2 Planificacin territorial en mbitos regionales y provinciales
Incidencia poltica en torno al ordenamiento territorial
En los ltimos aos las OPD peruanas han tomado inters en los procesos de
desarrollo territorial y la importancia de llevar a cabo reformas en las concepciones y
estructura de decisiones para superar el sectorialismo predominante en la gestin del
territorio y dar paso a un enfoque territorial del desarrollo en el marco de la
democratizacin y reforma descentralista del Estado.
Con la finalidad de hacer incidencia poltica en este tema se vienen desarrollando,
conjuntamente con la sociedad civil, gobiernos regionales y locales, una serie de
acciones como foros de debates, intercambio de experiencias, anlisis de coyuntura
poltica y econmica, as como sobre la aplicacin de Ley de Consulta Previa Libre e
Informada como reconocimiento de los derechos de las poblaciones indgenas.
Podemos citar al Grupo Propuesta Ciudadana, consorcio de organizaciones no
gubernamentales cuyo inters central es apoyar la consolidacin del sistema
democrtico, siendo su eje fundamental la consolidacin del proceso de
descentralizacin, as como la construccin de proyectos de desarrollo territorial
sostenibles y equitativos. Entre las instituciones que forman parte del consorcio estn
el Centro de Investigacin Social y Educacin Popular (Alternativa), Asociacin
ARARIWA, el Centro Ecumnico de Promocin y Accin Social (CEDEPAS), el Centro
de Estudios para el Desarrollo Regional (CEDER), el Centro Bartolom de las Casas
(CBC), el Centro de Promocin y Desarrollo del Campesinado (CIPCA), el Centro de
Estudios y promocin del Desarrollo (DESCO) y, el Instituto de Estudios Peruanos
(IEP), las cuales promueven procesos de democratizacin y desarrollo en los
departamentos de Cusco, Ica, Ancash, La Libertad, Cajamarca, Lima, Piura, Arequipa,
Huancavelica y Junn.
Propuesta Ciudadana a travs de su programa de incidencia nacional y regional
desarrolla acciones orientadas a mejorar la capacidad de la sociedad civil para influir
en las decisiones vinculadas al fortalecimiento de la democracia, el desarrollo territorial
inclusivo y la descentralizacin. Para ello, realiza anlisis y elabora propuestas sobre
procesos polticos y sociales relevantes como el ordenamiento territorial, la planeacin,
la gestin descentralizada, participacin ciudadana y la descentralizacin fiscal. Para
colocar estos temas en la agenda pblica, el consorcio trabaja en alianza con
organizaciones sociales, instituciones de la sociedad civil y asociaciones de gobiernos
subnacionales.
Por iniciativa de este Grupo se form la Red Participa Per, espacio de encuentro e
intercambio de lderes sociales, institucionales y polticos comprometidos con la
reforma descentralista y democratizacin del Estado, buscando fortalecer sus
capacidades para la formulacin de propuestas e iniciativas de desarrollo de sus
regiones y localidades. A travs de diferentes mecanismos (foros de reflexin, aula
virtual, intercambio de experiencias y metodologas) la Red promueve la reflexin y el
dilogo sobre temas vinculados a la descentralizacin, desarrollo territorial,
participacin ciudadana, as como la coordinacin de propuestas e iniciativas
conjuntas en estos temas.
La ausencia de un marco institucional apropiado para abordar el ordenamiento
territorial como poltica pblica y herramienta efectiva de desarrollo motivaron a la Red

29
Participa Per a impulsar en junio del 2012 el foro virtual Construyendo la
institucionalidad para el Ordenamiento Territorial. Su finalidad fue alimentar un debate
para examinar los principales problemas polticos e institucionales que constituyen el
entorno donde se desenvuelve el OT y avanzar en la identificacin de las reformas
requeridas y la definicin de un marco normativo para su aplicacin.
Uno de los consensos de este foro fue que:
El relanzamiento de la descentralizacin requiere considerar en su agenda al
ordenamiento territorial cuya institucionalidad implica llevar a cabo una reforma
profunda de las decisiones del gobierno nacional dirigida a superar el
sectorialismo preponderante y dar paso a un enfoque territorial del desarrollo,
as como fortalecer las instancias supra sectoriales, adscritas a la PCM, con el
apoyo poltico y tcnico para conducir este enfoque.
La Plataforma para el Ordenamiento Territorial es otro de los colectivos que busca
hacer incidencia poltica para la implementacin de una ley de ordenamiento territorial.
Integra a diversas organizaciones de la sociedad civil y asociaciones de
municipalidades y gobiernos regionales.
En ella participan Accin Solidara para el Desarrollo (CooperAccin), el Centro de
Conservacin, Investigacin y Manejo de reas Protegidas - Cordillera Azul (CIMA), la
Fundacin Ecumnica para el Desarrollo y la Paz (FEDEPAZ), el Grupo de Formacin
e Intervencin para el Desarrollo Sostenible (GRUFIDES), Instituto de Montaa,
Propuesta Ciudadana, la Red de Propuesta y Accin (Red MUQUI), Derecho,
Ambiente y Recursos Naturales (DAR), Asociacin SER, la Asamblea Nacional de
Gobiernos Regionales (ANGR), la Red de Municipalidades Rurales (REMURPE) y la
Asociacin de Municipalidades de Per (AMPE).
A fines del 2012, la Plataforma para el Ordenamiento Territorial junto con la asociacin
civil de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales realiz el primer taller nacional
sobre ordenamiento territorial. El evento se orient a propiciar el intercambio de
experiencias sobre los avances y problemas en los procesos de zonificacin ecolgica
econmica y el ordenamiento territorial, a fin de obtener lecciones que puedan ir
consolidando estos procesos y alimentar una iniciativa normativa a ser presentada al
congreso peruano.

Participacin de las OPD en los procesos de ordenamiento territorial
Un gran nmero de OPD vienen participando en los procesos de planificacin
territorial, adoptando diversos roles sean de asistencia, asesora y de
acompaamiento en las instancias tcnicas de planificacin liderado por los
gobiernos regionales y locales como son los comits tcnicos regionales y
provinciales conformados para la elaboracin de la zonificacin econmica ecolgica.
Sus aportes estn principalmente enfocados a contribuir en el desarrollo de
capacidades de los gobiernos locales y organizaciones sociales para lograr una mejor
participacin en los espacios de concertacin para la planificacin del desarrollo
territorial. Prestan adems apoyo tcnico a los municipios para la elaboracin de
proyectos segn las normas del Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP).Las
OPD, promueven tambin la participacin de las organizaciones sociales en dichos

30
procesos dotndoles de informacin, difusin y capacitacin, alentando la
descentralizacin de los talleres participativos para lograr un mayor involucramiento de
estas en las decisiones sobre el territorio
Tal es el caso de la Asociacin Evanglica Luterana de Ayuda para el Desarrollo
Comunal (DIACONIA), que desde el ao 1983 viene trabajando en el Per
promoviendo el empoderamiento de las poblaciones pobres en zonas rurales y urbana
marginales en sus procesos de desarrollo sostenible y en el ejercicio de sus derechos
civiles, polticos, econmicos, sociales, culturales y ambientales, mediante la
combinacin de estrategias de empoderamiento, derechos, incidencia poltica y
seguridad alimentaria
15
. Se ha especializado en propuestas de desarrollo rural siendo
sus principales lneas de accin el mejoramiento de la produccin agropecuaria, la
gestin sostenible del medio ambiente orientada a mitigar los efectos del cambio
climtico, prestando servicios de asesoramiento y consultoras a los gobiernos locales
y regionales, as como a empresas en sus proyectos de responsabilidad social y
ambiental. Promueve adems el fortalecimiento de las instituciones de la sociedad civil
y el Estado para el buen gobierno y la incidencia poltica en los espacios de toma de
decisiones.
Su mbito de trabajo comprende las provincias de Santa Cruz (Cajamarca); Humales
(Hunuco), Casma, Huaraz y Yungay (Ancash), donde en coordinacin con otras
instituciones, promueve el incremento de la capacidad productiva y competitiva de los
espacios territoriales, con base a la zonificacin ecolgica econmica y ordenamiento
territorial.
DIACONIA, conjuntamente con Broederlijk Denle (BD), el Centro de Estudios
Regionales Andinos Bartolom de las Casas (CBC), Iles de Paix (IDP), Red de Accin
en Agricultura Alternativa (RAAA), es socia de ADG
16
, institucin belga, con la cual
estn implementando el proyecto Ordenamiento participativo del territorio y de los
recursos naturales en los andes peruanos
17
, orientado a que las organizaciones
comunitarias y las autoridades pblicas gestionen de manera consensuada,
planificada y ordenada sus recursos naturales.
En Hunuco viene trabajando el proceso de planificacin territorial a nivel distrital, y
en las zonas altas de Yautn (Ancash) promueve el proceso de ordenamiento
territorial desde la perspectiva de cuenca que articula diversos mbitos distritales.
Estas experiencias son consideradas como espacio de intercambio, aprendizaje,
difusin, concertacin e incidencia en polticas locales para el uso y manejo de la tierra
y de los recursos hdricos
18
.
Entre sus aportes a nivel local est la adaptacin de la ZEE con la metodologa del
diagnstico rural, que releva el conocimiento que tienen las comunidades, las diversas
organizaciones sociales, productivas, econmicas, etc., sobre los recursos y uso de

15
DIACONIA. Misin, Estrategia Institucional y Lineamientos. Consulta el 13 de noviembre de 2013. En:
http://www.diaconiaperu/estrategias.php
16
ADG, Agencia Belga que promueve el desarrollo econmico y social sostenible generado de autonoma en los pases
del Sur.
17
ADG, cooperacin Belga. Trminos de Referencia: Coordinadora del Proyecto Ordenamiento Participativo Territorial
y de los Recursos Naturales en los Andes Peruanos. Consulta 25-11-2013. Ver
http://www.OPDs_adg.be/spip/IMG/pdef/ADG TDR coordinador ACPIC.

18
DIACONIA-Asociacin Evanglica Luterana de Ayuda para el Desarrollo Comunal, Memoria Anual. Ver
http://www.diaconiaperu.org/pdef/Report2011.pdef

31
sus territorio, as como la percepcin y valoracin que le asignan a los recursos,
lugares, sitios y espacios de inters para la recreacin de sus prcticas culturales.
Dimensiones que complementan una lectura de territorio de zonas andinas.
Aplica esta metodologa como herramienta para el mapeo comunitario, utilizando el
GPS para identificar puntos y reas que les permite caracterizar los recursos. Estos
trabajos lo plasman en una maqueta cuya visibilidad les permita tener una visin de las
relaciones de causalidad, los posibles escenarios segn las decisiones que se tomen
para luego determinar el escenario apuesta y las acciones a emprender. La
informacin, resultado del trabajo en maqueta, es trasladada por los tcnicos de
DIACONIA al mapeo cartogrfico mediante una herramienta grfica.
Como una de las estrategias de implementacin del proyecto, DIACONIA desarrolla un
plan de capacitacin con el propsito de ampliar las capacidades en los aspectos de
gestin y ordenamiento territorial, manejo y uso de los recursos naturales. Para este
proceso cuenta con el apoyo de CooperAccin, quien aporta con material de
capacitacin en el tema de conflictos mineros, tema clave para la gestin del territorio.
En el marco de estos proyectos se realiz el foro nacional Una mirada sobre el
Ordenamiento Territorial desde lo local a lo nacional
19
, el cual se constituy en un
referente para el debate nacional sobre el ordenamiento territorial a nivel local,
regional y nacional, a partir de los aprendizajes obtenidos de las experiencias. En las
conclusiones de este foro qued demostrado que en los procesos de OT existen
todava aspectos sobre los que es necesario movilizar intereses para incidir en la
descentralizacin, soberana alimentaria, gestin de riesgos, adaptacin al cambio
climtico y que no solamente hay conflictos ambientales; sino pobreza y otros temas
que tienen que ser abordados en dichos procesos
20
.
Desde la perspectiva de proveer informacin para la toma de decisiones en el
ordenamiento y gestin territorial, el Instituto del Bien Comn - IBC
21
desde hace ms
de quince aos atiende las demandas de las organizaciones indgenas amaznicas
proveyendo informacin sobre sus territorios y dotando a sus lderes de herramientas
para la defensa de sus derechos frente a situaciones de presin sobre sus recursos.
Con ello se ha logrado visibilizar la ocupacin de los territorios indgenas, as como la
forma social y cultural del uso y aprovechamiento de los recursos por parte de sus
poblaciones, aspectos sobre los cuales no fue posible dar cuenta en la medida que no
se contaba con informacin sobre la ubicacin de las comunidades nativas y su
nmero, adems de otros parmetros.
A lo largo de estos aos, el IBC se ha constituido en una OPD de referencia en
proveer informacin actualizada y de fuente oficial del 60% de los territorios indgenas,
para el ordenamiento territorial y otros temas relacionados; informacin a la cual
pueden acceder el sector pblico y privado, as como las organizaciones sociales y
sociedad civil.

19
Coordinadoras de Entidades Extranjeras de Cooperacin Internacional COOECI. Foro Pblico Nacional. Revisado en
agosto de 2013. Foro Pblico Nacional. En: http://www.cooeci.org.pe/ordenamientoterritorial/presentacin.php
20
Alejandro Chirinos-Cooperacin. Revisado 22 de noviembre de 2013 En: http://bajolalupainforma.com/2013/03/hay-
que-desmitificar-al-ordenamiento.html
21
Instituto del Bien Comn-IBC. Revisado el 14 de noviembre del 2013. En: http://www.ibcperu.org/?pageide=2


32
Participa en varios espacios de incidencia con aportes al contenido de la propuesta de
ley de ordenamiento territorial que vienen promoviendo, entre otros, la Plataforma para
el Ordenamiento Territorial. Su objetivo es hacer visible la perspectiva de los derechos
de los pueblos indgenas sobre los recursos naturales, tierra y territorio refrendado en
leyes complementarias que protegen los derechos de dichos pueblos como la del
Convenio N 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo - OIT.
A nivel regional, tiene una participacin en las Redes temticas para apoyar a las
comunidades nativas amaznicas en los proceso de saneamiento fsico legal, uso y
gestin de sus territorios, administracin del bien comn, gobernanza, desde la
perspectiva de la Gestin del paisaje, tomando en cuenta la diversidad socio-
cultural, ambiental y geogrfica donde se focaliza el mosaico de comunidades nativas,
reas protegidas, etc.
En cuanto al proceso de planificacin territorial, si bien el IBC no ha trabajado con la
metodologa de la ZEE, el hecho de ser reconocido como la institucin que provee
informacin oficial actualizada, le ha permitido atender las demandas de los gobiernos
locales y regionales, mediante la asistencia tcnica en dichos procesos, tal es el caso
con el Gobierno Regional de Loreto.
La transferencia de informacin al sector pblico la realiza mediante convenios
especficos que le permite intercambiar informacin como en el caso con el geo-
servidor del Ministerio del Ambiente para informacin ambiental y con el Ministerio de
Cultura para la base de datos de poblaciones indgenas. El IBC participa tambin en la
Red Amaznica de Informacin Socio-ambiental Geo-referenciada (RAISG)
conformada por un conjunto de instituciones representativas del espacio amaznico,
quienes promueven los derechos colectivos de la valoracin y sustentabilidad
ambiental de la regin amaznica para atender los macro procesos que demandan de
informacin para la toma de decisiones en la gestin del territorio como: i) la
institucionalizacin de la Organizacin del Tratado Amaznico, ii) el potencial impacto
de obras previstas en las iniciativas de Integracin del Proyecto de la Infraestructura
Sudamericana - IIRSA y iii) la importancia de la Amazonia en el debate regional sobre
el cambio climtico.
Como resultado de estos esfuerzos, el IBC ha generado material bibliogrfico
disponible en su portal web como el Mapa de la Amazonia 2012: reas protegidas,
territorios indgenas, que busca superar visiones fragmentadas, fomentando
iniciativas y procesos integrados hacia la gestin de los territorios indgenas y reas
protegidas y Amazonia bajo presin, el Catastro de Comunidades Nativas de la
Amazona Peruana 2011, entre otras publicaciones. Su objetivo es proporcionar
informacin para la toma de decisiones en el proceso de planificacin territorial.
Las tendencias de consolidacin de las actividades extractivas as como su expansin
hacia reas de la costa, alto andinas, amaznicas y ambientes marinos, pone en
evidencia la importancia de la planificacin para ordenar la ocupacin del territorio
como garanta del uso sostenible de los recursos.
CooperAccin, bajo la premisa de No se puede conservar el ambiente sin una
adecuada planificacin territorial, viene promoviendo desde hace quince aos, el
conocimiento y el ejercicio de los derechos sociales, ambientales, polticos, culturales

33
y econmicos, as como la gestin sostenible del territorio con enfoque de gnero e
interculturalidad, en mbitos de zonas influenciadas por las actividades extractivas.
Las experiencias de trabajo realizadas desde los programas de derechos colectivos e
industrias extractivas y de desarrollo costero, le ha permitido impulsar el desarrollo en
las comunidades costeras y mineras del pas, en alianza con diversos grupos
organizados, autoridades locales, instituciones pblicas y privadas, y otras OPD.
Esta OPD considera que se requiere de otro desarrollo con menor consumo de
materia y energa, pero que asegure el bienestar y la equidad social, en armona con
la naturaleza. Ese otro desarrollo; es la iniciativa de las Transacciones
22
que busca
dar respuesta a situaciones donde la democracia se ha vulnerado, los impactos
sociales han favorecido la ampliacin de la brecha de pobreza y, se han destruido
ecosistemas, lo cual requiere de intervenciones que combinen la atencin social y
ambiental inmediata con acciones de transformacin sobre la forma de desarrollo.
Los objetivos que plantean las transacciones es erradicar la pobreza y asegurar la
proteccin ambiental, orientando el uso de los recursos naturales a sustentar las
formas de vida de las poblaciones en pobreza y pobreza extrema. Para ello busca
fortalecer a los gobiernos regionales, afianzando la descentralizacin, para liderar la
promocin de cadenas productivas, y otras articulaciones, adaptadas al contexto y a
las dinmicas territoriales.
En este marco CooperAccin viene construyendo con los pobladores, estrategias
colectivas de ordenamiento territorial, en base al uso y distribucin de los recursos
territoriales. Dentro de sus programas se encuentran el desarrollo de corredores
biolgicos y socio econmicos, as como la implementacin de estrategias productivas
alternativas, conservacin de suelo y agua, manejo de cuenca y bosques nativos y
gestin de riesgos.
Todos ellos incorporan las dimensiones sociales y culturales, promoviendo el
establecimiento de normas y reglas que definan las relaciones entre los actores y los
diferentes niveles de administracin del Estado para la distribucin y el uso de los
recursos, que d respuesta a las demandas sociales, ambientales y econmicas de la
poblacin.
Entre sus experiencias ms representativas se pueden citar el proyecto del Corredor
del desarrollo minero en el sur andino con las comunidades de las provincias de
Espinar y Chumbivilcas (Departamento de Cusco) y Cotabambas (Departamento de
Apurmac) donde promueve el fortalecimiento de capacidades y liderazgo de los
comuneros para dar respuesta a los posibles impactos que puedan generar las
actividades extractivas, orientando intervenciones articuladas y coordinadas, como
alternativa de la actividad minera. Similar experiencia viene trabajando en la zona de
pramos de la provincia de Ayabaca de la Regin de Piura y del distrito de Patypampa
de la Regin de Hunuco, donde han desarrollado la metodologa de zonificacin
comunal para ordenamiento y gestin social del territorio, la cual incluye las variables
de la valoracin social, histrica y espiritual que asignan los pobladores a sus recursos
y espacios territoriales.

22
Esta iniciativa fue lanzada en noviembre del 2011 en la Ciudad de Cusco donde participaron instituciones y grupos
de inters de los pases de Bolivia, Ecuador, Per y Uruguay.

34
Su finalidad es lograr una agenda articulada al plan de desarrollo concertado y
presupuesto participativo, en los niveles de gobierno que les permita orientar la
inversin en forma coordinada entre los territorios comunales del corredor minero del
sur andino para atender las demandas de la poblacin, especialmente en los aspectos
econmicos y productivos. Para ello viene realizando encuentros en Espinar, Santo
Toms, Haquira, donde participan CADEP, CBC; Plataforma CDH y Manuela Ramos,
entre otras organizaciones iniciativa apoyada por la cooperacin internacional.
Uno de los mayores aportes de la institucin son las acciones de incidencia en la
opinin pblica para lograr la dacin de leyes y normas asociadas a las actividades
extractivas y el ordenamiento territorial, a travs de campaas en alianza con diversos
actores. Ejemplo de ello es la campaa sobre La ruta del desarrollo sostenible en
Piura, as como la generacin de herramientas como mapas de concesiones,
elaborados desde una perspectiva ldica, de amplia llegada a los diversos grupos
sociales, autoridades locales y otros grupos de inters.
En el caso de la experiencia en el distrito de Carmen de la Frontera , departamento de
Piura, CooperAccin integr el equipo tcnico para el ordenamiento territorial y, a
travs de sus relaciones con las agencias internacionales, logr el financiamiento del
Fondo del Pas Vasco y Entre Pueblos, para implementar el Proyecto: Prevencin y
resolucin de conflictos para la gobernabilidad democrtica.
Otras OPD, como CIPCA, IDEAS, CEPESER e ITDG, vienen tambin acompaando
los procesos de planificacin y ordenamiento territorial en la regin de Piura. Esta
regin se caracteriza por una amplia experiencia en planificacin que ha transitado
desde la perspectiva pblica realizado por el Organismos de Desarrollo del Norte
(ORDEN), la Corporacin de Desarrollo de Piura (CORPIURA), los Organismos de
Desarrollo (ODER) y los Consejos Transitorios de Administracin Regional (CTAR),
adems del Ministerio de Transportes y Comunicaciones con el Proyecto Gestin
Urbano Regional de Inversiones (GURI), hasta experiencias participativas de
planificacin, desde los espacios de concertacin, en los cuales han participados
organizaciones sociales, instituciones pblicas y privadas, gremios, medios de
comunicacin y diversas OPD.
CIPCA, viene trabajando desde hace cuarenta aos en la zona norte de Piura con
poblaciones rurales y pobres. A lo largo de estos aos ha participado en los procesos
de cambios y configuracin de la macroregin norte con la finalidad de contribuir al
fortalecimiento de la gobernabilidad regional en el marco de la descentralizacin. En
alianza con la GTZ, SNV y AEC promueve los procesos de ordenamiento territorial a
nivel regional y a nivel local trabaja en la perspectiva de cuenca (Cuenca Alto Piura,
Catamayo y otras), pero estas iniciativas estn todava desarticuladas y requieren
consolidarse en una Agenda comn de desarrollo de Piura.
En alianza con diversas instituciones, CIPCA mantiene un trabajo continuo de
acompaamiento a procesos de desarrollo regional, aportando desde una perspectiva
de competitividad y promocin de la inversin, la gestin del recurso hdrico, clave
para el desarrollo agropecuario y forestal orientado a la agroexportacin, as como a la
ampliacin de la oferta de agua para el abastecimiento de otras actividades. Prioriza
en su quehacer el fortalecimiento de la institucionalidad regional y la participacin
ciudadana,

35
Otro grupo de OPD han conformado consorcios con la finalidad de incidir en el
desarrollo territorial regional, compartiendo experiencias y competencias tcnicas. Uno
de ellos es el conformado por CEDEPAS Norte, SER e IDEAS, quienes con el apoyo
del Proyecto de Desarrollo Rural Sostenible de la GTZ, hoy GIZ, se constituyeron en
soporte tcnico y de facilitacin al proceso de ZEE y OT de la Regin Cajamarca. Las
OPD asumieron roles diferenciados en la Comisin Tcnica Regional (CTR) y
Comisin Consultiva (CC) del proceso promoviendo el uso de nuevas metodologas de
planificacin territorial, a partir de acciones de capacitacin y pasantas de
experiencias similares en otros mbitos, especialmente de la Regin de Piura.
Dentro de este consorcio, CEDEPAS NORTE es una de las instituciones que
promueve el desarrollo de capacidades de lderes locales orientado a afianzar la
gobernabilidad democrtica, la gestin sostenible de los recursos naturales y el
desarrollo de la competitividad, siendo uno de sus programas la gestin de los
recursos naturales y ambiente, con nfasis en el recurso agua
23
.
El proceso de la Zonificacin Econmica Ecolgica en Cajamarca se inici en el 2006
a nivel provincial apoyada por la GIZ y el Proyecto Especial Jan-San Ignacio-Bagua
(PEJSIB), a partir del cual se iniciaron acciones de incidencia con autoridades locales,
oficinas sectoriales y organizaciones sociales con la finalidad de darle soporte
institucional y social al proceso. Como resultado se logr que en los aos 2007-2008 la
Comisin Ambiental Municipal (CAM)
24
de la provincia de Jan impulsara la
formulacin del perfil del proyecto Fortalecimiento de capacidades para la meso
Zonificacin Econmica Ecolgica de la provincia
25
.
El proceso de la ZEE en la provincia de Hualgayoc - Bambamarca, ubicado en el sur
oeste de la regin Cajamarca (2008), fue liderado tambin por la CAM, frente a la
necesidad de solucionar los conflictos originados por la actividad minera, buscando el
fortalecimiento de actividades econmicas alternativas que aseguren el desarrollo
sostenible de la provincia de Hualgayoc, ms all del extractivismo existente.
En ambas provincias el consorcio de OPD ha asistido tcnicamente los procesos de
ZEE y OT. La Asociacin SER concentr esfuerzos en la formacin acadmica a
travs del diplomado de Identificacin, formulacin y evaluacin de proyectos
ambientales en el marco SNIP, siendo uno de los resultados, la elaboracin del
expediente a nivel de perfil denominado Mejoramiento de capacidades para el servicio
de Ordenamiento Territorial de la Provincia de Hualgayoc, Regin Cajamarca, an en
proceso de aprobacin.
Entre las experiencias de ZEE y OT realizados por cuencas se encuentra la de
Pitumarca, realizada en el 2005 luego de concluido el proceso de ZEE en la Regin
Cusco. Surgi, al igual que varias iniciativas, como respuesta a los conflictos socio-
ambientales generados por los denuncios mineros existentes en la subcuenca. A
diferencias de los casos sealados anteriormente, este proceso cont con el equipo

23
CEDEPAS NORTE- Memoria Institucional 2011. Revisado 26-09-2013. En http://www.cedepas.org.pe/nosotros.
24
rgano Consultivo que agrupa a diferentes instituciones pblicas, privadas y representantes de la sociedad civil.
25
Noticias SER.pe. Nuevos avances de la ZEE en Cajamarca. Revisado 09-10.2013.
http://www.noriciasser.pe/15/05/2013/dialogos-ambientales-avance-de-la-zee-en-una-region-de-diferencias


36
tcnico del Instituto de Manejo de Agua y Medio Ambiente (IMA) del Gobierno
Regional Cusco, instancia con experiencia en ZEE. En un inicio las organizaciones
campesinas manifestaron resistencia en avalar el inicio del estudio de ZEE porque lo
asociaron a las demandas provenientes de las empresas extractivas, percepcin que
se acento durante la campaa preelectoral.
El IMA reconoci que el trabajo de planificacin en la Cuenca Pitumarca requera de
una manera distinta de la escala regional, generando mecanismos apropiados de
participacin de los actores locales, con tratamiento diferenciado a nivel de las
organizaciones comunitarias, econmicas, productivas, sociales, etc., teniendo en
cuenta las condiciones de difcil acceso por el tipo de geografa, as como por la
desconfianza existente entre las organizaciones y las autoridades locales y sectoriales.
En este escenario, la mayor preocupacin de las OPD que venan trabajando en la
cuenca como Heifer Project International, Critas, World Vision, IMAGEN, Centro de
Promocin y Salud Integral (CEPROSI), BIOANDES en temas como manejo de
alpacas con enfoque de gnero y familia, elaboracin de planes comunales,
reforestacin en partes altas y medias de la cuenca, concentraron sus esfuerzos
para que las percepciones comunales sean tomadas en cuenta durante el proceso de
la ZEE. Para ello impulsaron el dilogo y las consultas permanentes ms all del
trabajo en talleres, usando un lenguaje amigable con una metodologa basada en
experiencias ldicas desarrollada en contextos rurales. Ello permiti recoger las
percepciones de los comuneros respetando sus derechos, sus formas de vida social,
cultural y organizativa.
En este sentido el rol asumido por las OPD, a partir de sus experiencias de trabajo en
zonas rurales ha sido clave en el proceso ya que sus aportes permitieron realizar
ajustes a la metodologa, as como lograr que las comunidades se empoderen del
proceso.
3.3 Planificacin territorial comunitaria
En los ltimos aos se evidencia que muchas OPD han priorizado el fortalecimiento
del liderazgo, aportes en la gobernabilidad local y a la movilizacin de una base social
comprometida con los procesos de gestin local participativa para que los espacios
territoriales sean manejados adecuadamente, en cuanto al uso y ocupacin, en base a
los saberes y conocimientos locales, indgenas y no indgenas, que se traduce en
instrumentos de planificacin comunitaria.
Es el caso del Centro Bartolom de las Casas (CBC - Cusco), se ha constituido en el
nexo de encuentros entre culturas con visiones distintas, siendo una de las funciones
fortalecer las capacidades de las organizaciones campesinas en sus diferentes niveles
habiendo priorizado, adems de otras reas, el impulso del turismo comunitario como
alternativa de insercin que apunta a permitir aprovechar la insercin de las
comunidades campesinas al flujo turstico, a la vez, de valorar y proteger su
patrimonio.
Tambin viene trabajando con las comunidades alto andinas en zonas de influencia
minera, para dotarlas de conocimiento sobre los procesos de planificacin territorial, y
en asistencia tcnica en la elaboracin de sus planes comunitarios.

37
Por su lado, el Centro para el Desarrollo de los Pueblos Ayllu (CEDEP Ayllu), asume la
funcin de asistencia tcnica y acompaamiento en los procesos de desarrollo
comunitario basado en la perspectiva de cuencas y en el aprovechamiento sostenible
de los recursos naturales, mediante la planificacin comunitaria.
La Asociacin Arariwa para la Promocin Tcnico Cultural Andina, viene apoyando el
desarrollo de las comunidades mediante la planificacin del territorio comunitario, con
la finalidad de orientar el desarrollo de las diversas actividades, en base a la
promocin de tecnologas tradicionales para el manejo de los recursos naturales y
sistemas agroforestales, entre otros.
En general, un gran nmero de OPD asume funciones de asistencia tcnica y de
acompaamiento en los proceso de planificacin territorial comunitario, sean estos
desde la perspectivas del manejo hdrico, de las sistemas de produccin integral, de
manejo y conservacin de los recursos y sistemas naturales, entre otras, con miras a
diversificar las oportunidades que ofrece el desarrollo, potenciando los capitales
territoriales.
Gestionar los planes territoriales requiere de procesos de articulacin con los planes
estratgicos institucionales y el plan presupuestal, para implementar los programas y
proyectos priorizados, constituyndose en un gran desafo para las OPD, quienes an
siguen asumiendo el compromiso en la bsqueda del financiamiento desde la
cooperacin internacional.
3.4 Otras iniciativas
El ambiente marino costero viene enfrentando los efectos del cambio climtico a los
que se suman una serie de amenazas que afectan las condiciones ecolgicas, social e
histrica del ecosistema marino, hbitats y diversidad biolgica (flora y fauna), lo cual
genera riesgos en la disponibilidad de los recursos hidrobiolgicos, especialmente de
aquellos de valor econmico y de beneficio alimentario de la poblacin. En este mbito
de interfase con la zona continental que ocupa una extensin de ms de 3000 km se
localizan las principales ciudades del pas y se desarrollan actividades econmicas de
importancia nacional requiriendo de una gestin territorial especfica.
En este marco, el Proyecto Adaptacin y Mitigacin del Cambio Climtico en Zonas
Costeras - ADMICCO, es promovido por la asociacin de OPD nacionales y
extranjeras con misiones de trabajo diferenciadas, pero que intervienen en un espacio
de caractersticas comunes de franja marino costera de alto grado de vulnerabilidad en
Per, Ecuador y Chile. Entre ellas se encuentra la Asociacin Civil Labor y
CooperAccin (Per), el Centro de Desarrollo Urbano Sustentable - CEDEUS (Chile) y
la Red Latinoamericana de Manejadores Costeros - EcoCostas (Ecuador).
Dicho proyecto se propone dinamizar los espacios de articulacin entre los diversos
actores, a partir de conocimientos, herramientas e instrumentos que faciliten la toma
de decisiones, considerando posibles escenarios de cambio climtico que puedan
incidir sobre la disponibilidad de recursos hdricos, elevacin de la temperatura
ocenica y aumento del nivel del mar con los consecuentes impactos en las ciudades
de la costa.
Para ello, pretende aportar informacin actualizada como base para el ordenamiento
territorial de estas reas con nfasis en la dimensin de la adaptacin al cambio

38
climtico, as como incidir en polticas y normas del nivel regional y local para
promover iniciativas de conservacin, produccin y aprovechamiento de los recursos
del rea tomando en cuenta los cambios climticos.

IV. Apuntes finales

Sobre el Sistema Nacional de Planificacin y el Ordenamiento Territorial
Si bien los procesos de ordenamiento territorial no son nuevos y se han venido
realizando, con otras metodologas, primero desde el gobierno nacional con la
formulacin de los planes de Gestin Urbana Regional de Inversiones (GURIS) por el
ex - Vice Ministerio de Vivienda y posteriormente, a partir de la dacin de la leyes
orgnicas de los gobiernos regionales y municipales, por los gobiernos regionales y
locales, es reciente el inters para dotarnos de una ley de ordenamiento territorial.
Este inters ha movilizado principalmente a los gobiernos subnacionales y al MINAM
a partir de la dacin del reglamento de la Zonificacin Ecolgica y Econmica, cuyo
mayor nfasis estuvo puesta en la gestin ambiental, necesaria para el desarrollo
sostenible del territorio.
Uno de los problemas ha sido que la reglamentacin del instrumento antes de la
dacin de la ley OT, requerir de una complementacin de aspectos no considerados
en dicho reglamento, lo que obligar a realizar nuevos anlisis de los territorios
sujetos de la planificacin. No se trata solo de complementar informacin sino que la
lectura de las dinmicas territoriales requiere de un anlisis holstico del territorio,
entendido este como un sistema en el que interactan diferentes subsistemas
(econmicos, sociales, fsicos, construidos, naturales e institucionales), que
configuran reas diferenciadas las cuales requieren de un ordenamiento especfico,
as como programas y proyectos diferenciados.
Desde el 2011, se vienen presentando al Congreso propuestas de ley de
ordenamiento territorial impulsadas principalmente por los gobiernos regionales y
colectivos de OPD. Sus principios y contenidos recin este ao comienzan a ser
difundidas para consensuar acuerdos con los diferentes niveles de gobierno y
sociedad civil.
En una primera lectura de las propuestas presentadas, se ha podido constatar que en
la mayora de ellas no se establece con claridad la complementariedad que debe
existir entre los planes de ordenamiento territorial y los dems planes normados por
las diferentes leyes orgnicas, a pesar que todos ellos apuntan a la gestin del
desarrollo territorial.
En estas propuestas tampoco se establece, su articulacin con las diferentes
disposiciones legislativas y normativas sectoriales que inciden en el ordenamiento
territorial (como ya las mencionadas leyes de recursos hdricos, forestal, minera,
entre otras), as como no se definen con claridad las competencias compartidas y

39
exclusivas de cada nivel de gobierno, que abone a la gobernabilidad y gobernanza de
sus territorios.
Otro de los aspectos poco mencionados en los debates sobre la ley de ordenamiento
territorial, especialmente en los promovidos por las OPD, es el referido a la actual
demarcacin poltica administrativa que por su caracterstica arbitraria resultan
ineficiente para sustentar una ptima estructura de relaciones espaciales
geoeconmicas sostenibles como estrategia para el desarrollo, ni hace ms eficiente
la gestin de los recursos que a su vez propicie la competitividad territorial.
Recientemente se aprob mediante Resolucin Ministerial N0289 -2013-PCM el Plan
de Demarcacin y Organizacin Territorial 2013-2016 elaborado por la Direccin
Tcnica de Demarcacin y Organizacin Territorial. Si bien la Ley de Ordenamiento
Territorial y la Demarcacin Poltica Administrativa son diferentes, ambas aportan a
una gestin ms eficiente del territorio y debera existir un correlato entre ellas.
Estos hechos son solo algunos aspectos que deberan estar en agenda para construir
un Sistema Nacional de Planificacin capaz de articular e integrar las polticas
sectoriales y las decisiones de inversin para el desarrollo del territorial nacional,
regional y local; as como dotarnos de una demarcacin territorial ms eficiente que
contribuya al ordenamiento territorial nacional.

De la participacin de las OPD en los procesos de planificacin territorial
De acuerdo a la informacin secundaria obtenida a travs de la web y algunas
indagaciones, varias OPD definen su rol tcnico y promotor, en los procesos de
planificacin territorial, a partir de priorizar a los grupos sociales menos favorecidos,
como son las comunidades locales rurales, dotndoles de conocimiento y
herramientas que amplen las capacidades propositivas y de negociacin, para incidir
en los procesos de decisin sobre los destinos de sus territorios. Para ello, vienen
desarrollando experiencias participativas con herramientas y metodologas ldicas
que les permite empoderarse de los procesos de ordenamiento de sus territorios a
escala comunitaria.
Sin embargo, se requiere mayor conocimiento respecto a la relacin del nivel de
empoderamiento de los procesos participativos por los actores locales y su incidencia
en los procesos de ordenamiento territorial, de manera articulada con el nivel de
planificacin local, en que se insertan sus territorios.
Se constata que las OPD estn transitando de la promocin de experiencias de
planificacin territorial de pequea escala a una participacin en la planificacin local,
las que l demandan de nuevas competencias, de la apropiacin de enfoques, de
conocimientos y manejo de instrumentos de planificacin desde los procesos
participativos. Pero tambin, de capacidades especializadas que faciliten asistencia
tcnica a los gobiernos subnacionales en la elaboracin de los estudios de ZEE,
porque el carcter de la metodologa requiere de especialistas.
En los ltimos aos, la participacin de las OPD en los procesos de planificacin
territorial les ha permitido reforzar su rol de incidencia poltica para poner en agenda
pblica la aplicacin de la Ley de Consulta Previa, con acciones de vigilancia,
denuncias y cabildeo sobre el derecho a la proteccin de los recursos, tierra y territorio

40
de las poblaciones indgenas; as como acciones de vigilancia, denuncias y cabildeo
de los conflictos socio-ambientales generados principalmente por las actividades
extractivas. Sera necesario indagar sobre los resultados obtenidos en estos procesos
en tanto la valoracin de los derechos de las comunidades indgenas sobre sus
territorios, la reduccin de los riesgos ambientales y la ampliacin de oportunidades
econmicas.
Tambin es importante, profundizar las experiencias de las OPD que vienen
participando en la promocin del enfoque de Cohesin social y econmica en
comunidades alto andinas. Este enfoque, promovido por la Comunidad Andina con el
auspicio de las agencias de cooperacin internacional, tiene como objetivo lograr una
mayor competitividad de estos territorios. La aplicacin de este enfoque se expresa en
la promocin de los proyectos productivos, de conservacin de los recursos naturales,
de valoracin del conocimiento de las poblaciones indgenas en territorios donde se
agudiza la pobreza, como estrategia de lucha contra la desigualdad y exclusin.
Como ya se ha mencionado, en el marco del ordenamiento territorial se vienen
generando recientemente otros procesos de planificacin que consideran al territorio
marino como una unidad de planificacin que presenta dinmicas complejas de
relacin e interaccin de sus componentes que requiere de un abordaje especfico,
conceptual y metodolgico desde la prospectiva estratgica.
El Manejo Integrado de la Zona Marino Costera es definido por el MINAM como:
Un proceso de planificacin holstico, continuo, dinmico, participativo y
construido bajo consenso, mediante el cual se toman decisiones para el uso
sostenible y la proteccin de la zona marino costera y sus recursos.
Estos procesos son recientes y sera interesante profundizar cmo los mismos se
vinculan con los de ordenamiento territorial que se vienen desarrollando en las
regiones de la costa y sus vnculos con las dinmicas econmicas planteadas, as
como el rol que vienen asumiendo las OPD en estos procesos, principalmente
aquellas que centran su trabajo en la conformacin de corredores econmicos.
La importancia econmica del Per en la cuenca del Pacfico por su rol estratgico, le
convierte en clave para los intereses de los asiticos y latinoamericanos, al igual que
los MERCOSUR, IIRSA, CAN, que buscan ampliar sus mercados desde varias
perspectivas. En este marco el gobierno nacional viene impulsando la conformacin de
corredores econmicos, donde se generen flujos comerciales con sistemas
financieros, conglomerados empresariales, disponibilidad de recursos naturales
aprovechados responsablemente, infraestructura productiva, centros de servicios
complementarios en los espacios urbano-rurales, educacin, salud, etc.
Varias OPD vienen aportando en este proceso con la finalidad de favorecer la
insercin de las poblaciones menos atendidas en la conformacin de corredores
econmicos, desarrollando acciones de capacitacin y asesora tcnica para el
eslabonamiento y desarrollo de las micro y pequeas empresas. En la informacin
secundaria no se ha encontrado una evaluacin de estas experiencias, siendo
necesario indagar no solo los logros encontrados sino tambin profundizar en qu
medida estas iniciativas se articulan con las propuestas de ordenamiento territorial y el
rol que asumen las autoridades locales en el desarrollo de estas propuestas.

41
Por ltimo sera interesante indagar sobre la participacin de las OPD en otras
iniciativas que estn siendo impulsadas por los gobiernos regionales desde la
perspectiva de estrategias de conservacin de los recursos naturales como son los
corredores ecolgicos, que se orientan a mantener la biodiversidad, los hbitats
naturales y ecosistemas ms representativos e importante para las economas locales.

42
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La Planificación Territorial en Las Intervenciones de Las Organizaciones de Promoción Del Desarrollo

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