POLTICA FISCAL

Naturaleza y contenido de la poltica fiscal desde una perspectiva actual

La ideologa liberal y neoclsica siempre concedi pocas posibilidades a la poltica fiscal en cuanto a actuacin.
El keynesianismo siempre estuvo a favor de una mayor intervencin del Estado y ampliacin del Gasto Pblico.

Normalmente se considera que la poltica fiscal es el conjunto de variaciones en los programas de Gastos y
de Ingresos del Gobierno, realizados con el fin de colaborar al logro de los objetivos de la poltica
macroeconmica. Mediante estas variaciones, se piensa que el Gobierno ejerce un poderoso impacto sobre la
demanda agregada y, por consiguiente, dado un nivel de precios, sobre la produccin y el empleo.

En efecto, si una economa se halla en una situacin de depresin y con altos niveles de desempleo, el
Gobierno tendra que aplicar una poltica fiscal expansiva, de manera que pudiera aumentar el gasto total
agregado, con lo que la renta efectiva aumentara, asimismo, hasta provocar los niveles de empleo deseados.
Esta poltica expansiva podra ser de cuatro tipos diferentes:

a) Una reduccin de los impuestos, con el consiguiente impacto positivo sobre el consumo, lo que hara
desplazarse hacia arriba la lnea del gasto Total.
b) Un aumento de los Gastos del Gobierno, que, de igual modo, hara desplazarse el alza la lnea del
Gasto Agregado (C + I + G + X M)
c) Una serie de estmulos a la inversin privada a travs de bonificaciones o exenciones fiscales, con el fin
de provocar efectos positivos en el nivel de la Demanda Agregada.
d) Incentivos fiscales igualmente para estimular la demanda de los no residentes (exportaciones netas,
Xn)

Si, por el contrario, nos encontramos en una situacin inflacionista provocada por un exceso de la demanda
agregada, se procedera de forma contraria para lograr un desplazamiento hacia debajo de la lnea C + I + G
+ Xn, es decir, se aumentaran los impuestos o se reduciran los gastos pblicos, o bien se actuara para
desalentar las inversiones privadas y las exportaciones netas.

Podramos decir, en otras palabras, que con altos niveles de desempleo, el Gobierno podra promover, directa
o indirectamente, un gasto adicional y/o privado, que redundara en una mayor produccin y nuevos puestos
de trabajo. Lo contrario, sucedera si nos encontrramos ante elevadas tasas de inflacin.

Por supuesto, que el problema no es tan sencillo, suelen combinarse situaciones de altas tasas de desempleo
con inflacin, donde el margen de la poltica econmica a veces.

Efectivamente, ante este tipo de situacin, la poltica fiscal tendra que modular el impacto y alcance de sus
medidas o combinarlas con otras de naturaleza distinta, con el fin de evitar efectos perniciosos.

Por otro lado, hasta ahora hemos destacado en esta poltica su papel estabilizador de las fluctuaciones de la
economa, a travs de su impacto expansivo o contractivo sobre la demanda agregada va manejo de los
ingresos y gastos pblicos (y, por tanto, de la cuanta de los dficit o supervit del sector pblico). Sin
embargo, a travs de ella, se intenta lograr objetivos adicionales ms amplios, a veces incompatibles, como la
provisin de bienes y servicios pblicos, la redistribucin de la renta y riqueza (pensiones, sanidad, y
educacin pblica, subsidios de desempleo, progresividad impositiva, etc.), el estmulo o la desincentivacin de
ciertas actividades.

En definitiva, la POLTICA FISCAL constituye la va ms importante para mantener o mejorar el Estado de
Bienestar. As la poltica fiscal tiene una perspectiva estabilizadora como estructural.

As ampliamos la definicin de poltica fiscal que hemos apuntado anteriormente, entendindola como los
cambios o variaciones en los gastos e impuestos del Gobierno, concebidos para influir en el tipo o modelo
econmico, por una parte, y en el nivel de actividad por otra.

En el primer caso, la poltica fiscal incidira en la estructura del sistema, cambindola o reformndola en
funcin de los fines propuestos; en el segundo caso, la poltica fiscal actuara para corregir o encauzar los
desequilibrios o desviaciones que se produzcan conjuntamente en el nivel de actividad.
Los cambios en el nivel de actividad que se podran provocar mediante la poltica fiscal son, en trminos
generales de dos tipos:

a). Los que operan de manera automtica

b). Los que implican una actuacin discrecional y especfica del Gobierno.

Estabilizadores automticos y medidas discrecionales de POLTICA FISCAL

Como se acaba de sealar, junto a la distincin entre acciones estructurales y estabilizadoras, o entre
expansivas y contractivas, una nueva clasificacin de las medidas de poltica fiscal diferencia entre:

1. Actuaciones discrecionales, es decir, las variaciones en los ingresos y gastos del sector pblico que
responden a la decisin unilateral (discrecional) de las autoridades, quienes la realizan en cierta
direccin, forma e intensidad que consideran oportuna, en base tanto a sus objetivos como a las
circunstancias o problemas de cada momento.

2. Estabilizadores automticos, es decir, aquellos instrumentos fiscales, que por el mero hecho de
existir, y sin verse influidos por decisiones del gobierno, actan de una forma anticclica.


Diversas formas para que el Sector Pblico ejerza de manera automtica acciones estabilizadoras:

1. A travs de los impuestos. Efectivamente, dada la relacin que existe entre impuestos y renta, a
medida que crece el nivel de actividad se detrae una mayor proporcin de la renta en forma de
impuestos. Podramos representar su funcionamiento como estabilizador automtico as: en una poca
de auge econmico, con rpido crecimiento de la demanda y de la renta, crecera tambin la
recaudacin por el impuesto sobre la renta (y lo hara ms que proporcionalmente, dada su
progresividad, que supone, como es sabido, un aumento ms rpido de la recaudacin que de la base
imponible, es decir la renta), con lo que se retiraran recursos del sistema, compensando el exceso de
demanda privada.

2. Mediante pagos de transferencias que fluctan a lo largo del ciclo. As, por ejemplo, los pagos
para compensar el desempleo, las pensiones, los subsidios agrcolas de sostenimiento o garanta. Si a
travs de una expansin de los niveles de actividad cae el volumen de desempleo, disminuyen
lgicamente, las transferencias del Estado destinadas a subsidiar el desempleo, establecindose por
tanto, una accin estabilizadora o compensadora. Ocurre lo contrario, cuando la el nivel de actividad
econmica experimenta una contraccin. Otro ejemplo, son los precios sostn en la agricultura.


A tener en cuenta: otros tipos de gastos pblicos no producirn los mismos efectos. Este efecto
estructura de los gastos pblicos viene a decirnos, entonces, que no slo el volumen sino tambin al
composicin de estos gastos, influye sobre los distintos objetivos macroeconmicos: sea cuales sean, se
deciden sobre unos u otros.

Finalmente, como otras de las medidas discrecionales dentro del campo de la poltica fiscal pueden
considerarse las variaciones del nivel impositivo y su influencia en la Renta Disponible. En una situacin
inflacionista, un aumento de los impuestos permaneciendo el gasto constante, o una reduccin del gasto sin
variacin en los ingresos impositivos, o una combinacin de ambas medidas, daran lugar a un supervit
presupuestario y, por tanto, a un incremento del ahorro pblico que compensara la insuficiencia del ahorro
privado.


Los fundamentos y el contenido bsico de la poltica fiscal keynesiana (Cuadrado Roura)

La posicin de Keynes en relacin con el papel que deba jugar la poltica fiscal, debe matizarse en el sentido
de que su supuesta defensa a ultranza de la intervencin pblica slo se justificaba en situaciones de
desequilibrio, como la que caracteriz a un buen nmero de pases occidentales tras la denominada crisis de
1929. Es decir, Keynes, hubiera rechazado las polticas de dficits presupuestarios continuados
independientemente de la situacin y condiciones de la economa; el desequilibrio entre ingresos y gastos
pblicos (dficit / supervit) deba estar circunscrito temporalmente a la fase bajista (recesin) o alcista
(expansin) del ciclo que, en conjunto, debera moverse en el equilibrio presupuestario.
El embrin de la denominada poltica fiscal keynesiana se encuentra en los trabajos de Hansen y Lerner. Para
el primero, las actuaciones fiscales deben preocuparse por mantener el nivel de actividad econmica. Para
Lerner, porque los ingresos pblicos, los gastos pblicos y la deuda pblica deben ser instrumentos destinados
a mantener un nivel alto y estable del empleo con precios constantes. Aunando ambos puntos de vista, la
nocin clsica de presupuesto equilibrado deba sustituirse por la de presupuesto de estabilizacin
automtico, que funcionara con arreglo a la siguiente lgica operativa: si el nivel de actividad econmica
cae, debe disminuirse la imposicin y aumentar el gasto pblico (dficit); mientras que, si sucede lo
contrario, la poltica fiscal ha de actuar en sentido opuesto (supervit).
La sntesis neoclsica, surgida a partir de un amplio nmero de trabajos de economistas keynesianos
(Hicks, Samuelson, Modigliani, Tobin, etc) en los aos cuarenta y primeros de los cincuenta, sirvi como
plataforma terica de la poltica fiscal keynesiana. El objetivo fundamental de la misma no era,
simplemente, estabilizar la economa, sino mantenerla en una senda de crecimiento constante, de tal suerte
que el PBI real se acercase lo ms posible al PBI potencial. Ello no significaba el abandono de su papel
atenuador de las fluctuaciones cclicas, incurriendo en desequilibrios presupuestarios en el corto plazo, sino
una ampliacin de sus funciones en el largo plazo. Una vez logrado el nivel de pleno empleo, la poltica fiscal
tena que volver a la senda de la austeridad colocando a la economa en la senda de la expansin que
posibilitase el desarrollo de las fuerzas productivas.

Los fundamentos bsicos de la poltica fiscal keynesiana pueden sintetizarse en los siguientes puntos:

1. Negacin de la norma clsica del equilibrio presupuestario
2. Reduccin de la brecha (gap) entre el PBI real y el PBI potencial
3. Papel del sector pblico centrado en cebar la bomba del gasto privado (consumo e inversin); es
decir, estabilizar la economa, pero no de una forma provisional ni transitoria, sino permanentemente.
4. Eliminacin de los problemas derivados de la existencia de un sistema tributario flexible
(estabilizadores automticos), que en las fases de crecimiento elevado recauda ms disminuyendo,
automticamente, las rentas del sector privado (rmora fiscal), mediante el establecimiento de
mecanismos de devolucin al sector privado de este exceso de recaudacin (dividendo fiscal) cuando
la economa se encuentre alejada de su nivel de pleno empleo.

En definitiva, el concurso del sector pblico en esta concepcin keynesiana supone un lugar preferente
para la utilizacin de una poltica fiscal activa, con un amplio abanico de posibles actuaciones que pueden
sintetizarse esquemticamente de la siguiente manera:
1) A corto plazo

a) En situacin de depresin y con desempleo elevado, poltica fiscal expansiva (dficit
presupuestario) a travs de los siguiente mecanismos:
Aumento del Gasto Real del Estado en bienes y servicios
Aumento de las transferencias
Reduccin de los impuestos
Combinacin de los tres medios anteriores o de dos.

b) En una situacin inflacionista debida a un exceso de demanda agregada, poltica fiscal contractiva
(supervit presupuestario), mediante la utilizacin simtrica respecto a la anterior de:
Reduccin del gasto Real del estado en bienes y servicios
Reduccin del Gasto en transferencias
Aumento de los impuestos
Combinacin de dos o los tres medios.


2) A largo plazo

c) Una vez logrado el pleno empleo, es necesario alcanzar una tasa de crecimiento que sea
consistente, a la vez con la tasa de desempleo lo ms baja posible y con la mayor estabilidad de
precios.

De acuerdo con lo sealado, la poltica fiscal puede definirse, de una manera amplia, como las variaciones
discrecionales que un gobierno efecta en sus ingresos y gastos pblicos, con la finalidad primordial
de influir en el nivel de actividad econmica.

LA EFECTIVIDAD DE LA POLTICA FISCAL.

La visin tradicional de la poltica monetaria y de la poltica fiscal, hasta inicios de la dcada de los 60,
conceba el funcionamiento de ambas de forma independiente. La primera se orientaba a, bsicamente, a
controlar la cantidad de dinero en circulacin o el nivel de los tipos de inters para coadyuvar a la estabilidad
de precios, mientras que la segunda se diriga a conseguir un nivel de renta compatible con el pleno empleo y
la estabilidad de precios.
Esta concepcin de la poltica mixta ha quedado totalmente obsoleta porque los problemas desencadenados
por la crisis econmica de los aos 60 ha alterado de una forma radical su marco de referencia, aparte de los
avances en el terreno terico tambin ha conducido a la necesidad de considerar nuevos elementos.
De acuerdo con estos planteamientos, la poltica mixta se justifica por la ineludible necesidad de coordinar
las acciones monetarias con las fiscales. En este sentido, la poltica fiscal y monetaria son interdependientes
a dos niveles.

Primero: porque codeterminan el nivel de la demanda agregada. Para un conjunto dado de objetivos de
poltica econmica, una poltica monetaria ms expansiva requiere una poltica fiscal ms restrictiva y
viceversa;
Segundo: porque la mezcla de poltica fiscal y monetaria compatible con el logro de un conjunto de
objetivos macroeconmicos tiene importantes implicaciones sobre los tipos de inters y sobre la composicin
de la demanda agregada.

En definitiva, la visin actual sobre el problema del dficit pblico y sus efectos macroeconmicos, aun no
siendo objeto de consenso entre los economistas, conduce a la consideracin de las siguientes cuestiones:
restriccin presupuestaria del gobierno, financiacin del dficit pblico, efectos monetarios, efectos
riqueza y efecto expulsin (crowding out).


La restriccin presupuestaria del Gobierno

En principio, un gobierno debe equilibrar sus gastos e ingresos, pero, tiene, otras opciones de financiamiento
que no estn al alcance del sector privado.

Por el lado del GASTO, tenemos dos categoras principales. La primera es el gasto pblico regular, G, que
incluye tanto el consumo como la inversin pblica y los pagos por transferencias. Sin embargo, nos aparece
por primera vez, una segunda partida de gasto, correspondiente al pago de los intereses de la deuda
pblica acumulada en el pasado.






















Cuadro 12.1. Presupuesto del Gobierno


Desde la perspectiva de los Ingresos, la primera fuente para financiar estos gastos son los impuestos (T). As,
podemos definir el dficit presupuestario como

G + i B - T

Siendo G + i B > T.

No obstante, si excluimos los pagos por intereses, obtendramos el denominado dficit primario, expresado
como G - T.

Cmo puede financiarse este exceso de Gastos sobre los ingresos? El gobierno tiene dos opciones:

Emisin de Bonos para ser comprados por el pblico (financiacin va deuda -B-)

Creacin de dinero y usarlo para pagar los bienes y servicios que compra y los intereses de la deuda
emitida en el pasado ( M)

Nos aparece as la restriccin presupuestaria del gobierno, que de una forma sencilla indica que ste no puede
gastar ms recursos que aqullos de los que puede disponer. Es decir, en cada perodo t, el sector pblico tiene
un volumen nominal de gastos incluyendo cargas financieras, Gt, que tiene que financiar mediante
impuestos, T1; emisin de deuda, o endeudamiento frente al pblico (Bt = Bt B t 1) o creacin de dinero,
generalmente a travs de la apelacin al Banco Central. ste crea dinero a travs del aumento de la base
monetaria, por ejemplo, mediante compras en los mercados financieros de parte de la deuda emitida por el
INGRESOS GASTOS


Impuestos (T) Gasto pblico (G)

Dficit
Primario
Financiacin va deuda pblica ( B)
Dficit
Pblico


Financiacin Monetaria ( M) Pago de intereses (i.B)








Tesoro. A este proceso de los denomina monetizacin de la deuda (Ht Ht 1). En consecuencia, B representa
el volumen de deuda pblica existente en manos del pblico y H el volumen de deuda pblica en manos del
Banco Central.
En definitiva, la restriccin presupuestaria pone claramente de manifiesto que el dficit pblico, aparte de su
efecto sobre la produccin, puede afectar tambin a la cantidad de dinero en circulacin (efectos monetarios)
y a la riqueza de los agentes econmicos por sus tendencias de activos pblicos (efecto riqueza), como se
comprueba atendiendo a la (s) forma (s) en que dicho dficit puede financiarse. Consecuentemente, las
polticas monetaria y fiscal son interdependientes y necesitan coordinarse de cara a conseguir jugar un
verdadero papel estabilizador.

El dficit pblico y los precios: el impuesto de la inflacin

La financiacin del dficit pblico a travs de la creacin de dinero representa, desde un punto de vista
complementario, una alternativa a los impuestos implcitos. De hecho, todos los pases obtienen cierta parte
de sus ingresos a travs de esta fuente, que tambin recibe el nombre de seoriaje y que no es sino la
capacidad del Estado para obtener ingresos valindose de su derecho a crear dinero.
La cuestin clave a dilucidar es por qu representa un impuesto la creacin de dinero para financiar el dficit.
Sui un gobierno decide crear dinero a travs del Banco Central, se dota a s mismo de capacidad para realizar
compras de bienes y servicios, tomando una parte de la produccin real,. Esta parte deja de estar al alcance
del pblico, de tal suerte que supone por ejemplo, de un 1 % de la produccin, el nivel de precios debe
incrementarse tambin un 1% para mantener la renta nominal de los individuos en consonancia con la
produccin disponible para stos. Consecuentemente, el pblico puede percibir un 1% de esta produccin con
su renta nominal.

El peligro de financiarse de manera constante con dficit pblico es la hiperinflacin.

La financiacin del dficit pblico a travs de la emisin de deuda pblica
En el caso de que el estado decida financiarse tomando deuda pblica haya diversas visiones desde las
diversas corrientes ideolgicas:

a). La Escuela Clsica

Bajo el supuesto de una economa en situacin de pleno empleo (oferta agregada fija) la emisin de deuda
pblica para financiar el dficit supone que slo puede restaurarse el equilibrio mediante una reduccin en el
nivel de la demanda agregada, va aumento del nivel de precios y /o del tipo de cambio.
Consecuentemente, los efectos de la sustitucin de impuestos por deuda, B, se traducirn va incremento
de los tipos de inters, i en una reduccin de la inversin privada, I. Es decir:

Dficit pblico B i I

La figura 12.8 ilustra adecuadamente la situacin, mostrando cmo el aumento del gasto pblico desplaza, en
un primer momento , la funcin la funcin IS hacia la derecha. Y en igual sentido la demanda agregada. Pero
la imposibilidad de que la produccin aumente por estar en su nivel de pleno empleo, Yp, y la mayor
participacin del sector pblico en la produccin nacional provoca una reduccin del gasto privado y una
reasignacin de recursos.
En este contexto, a corto plazo, el dficit pblico produce un desplazamiento total del gasto privado; una
reasignacin de recursos entre el sector pblico y el privado sin modificar el nivel agregado de renta
(crowding out).


b). Keynesianismo Puro

A partir de que la Economa puede encontrarse en equilibrio con desempleo de los recursos paro y salarios
rgidos, la utilizacin del dficit pblico con financiacin va deuda puede lograr que se recupere el pleno
empleo sin producir ningn desplazamiento del sector privado al existir recursos ociosos.

c). Neokeynesianos

Estos economistas plantean que en una situacin con recursos infrautilizados, una poltica fiscal activa dficit
pblico- financiada con deuda pblica provoca la expansin de la economa, posibilitando al recuperacin del
nivel del pleno empleo, sin tener que aceptar los presupuestos de los keynesianos puros relativos a la
verticalidad de la curva IS o la horizontalidad de la curva LM.

El razonamiento es relativamente simple. Dado que el ahorro de las familias y/o los crditos netos procedentes
del exterior son las nicas fuentes de financiacin del dficit pblico y de la diferencia existente entre el gasto
de inversin privado y el ahorro de las empresas, en el supuesto de que el ahorro privado se incremente en la
misma cuanta que el dficit, las restantes partidas de la ecuacin fundamental de la renta nacional no se
alterarn.

d). Monetaristas

Teniendo en cuenta que para este colectivo, las acciones fiscales pueden influir a corto plazo en el nivel de
produccin y de empleo, aunque con efectos poco duraderos, se estima que la poltica fiscal expansiva es
completamente ineficaz, ya que la financiacin del dficit, va emisin de ttulos, expulsa una gran cantidad
igual de gasto privado. Es decir, el valor del multiplicador del gasto pblico sera aproximadamente igual a 0.