RODRIGUES, F., HOEFLICH, V.A. Reviso sobre Poltica Florestal.
Curitiba: UFPR - Programa de Ps-graduao em Engenharia,
Florestal, 2009. (mimeografado)
Reviso sobre Poltica Florestal (verso preliminar) Fernanda Rodrigues 1
Vitor Afonso Hoeflich 2
1.0 - Conceituao A conceituao de poltica florestal de acordo com Mantel citado por Worell (1970) 3
compreende todas as medidas que tratam, promovem e regulamentam os recursos florestais no interesse pblico. J Cubbage et al. (1993) 4 dizem que poltica florestal pode ser considerada um curso definido de ao ou inao seguido por um indivduo ou um grupo tendo relao com o uso dos recursos florestais. Polticas florestais guiam como as florestas sero usadas, geralmente para alcanar algum objetivo, declarado ou implcito. Polticas tambm determinam quem vai ser beneficiar com o uso das florestas e quem vai arcar com os custos associados com o manejo e uso das florestas. No h apenas uma poltica florestal no pas, e sim um leque de polticas que so interrelacionadas, sobrepostas e que mudam com o tempo. Uma das razes de ser ter uma poltica florestal que se tendo, a tomada de decises fica mais fcil, e at pode eliminar o processo de tomada de deciso. Mas toda poltica um resultado de decises. Segundo Boulding, qualquer estudo de poltica deve contemplar trs coisas: i) o que ns queremos (os fins), ii) como ns vamos atingi-los (os meios), iii) quem somos ns. O processo de formulao poltica engloba a preparao de uma sistemtica base de um curso que a sociedade concorda em seguir. Toma lugar na legislao e agncias administrativas, mas tambm em regras e comits de resoluo de todo o tipo de organizao. A formulao de poltica sempre um processo de evoluo de algum estado existente. Criticando o estado atual e demando algumas mudanas ou propondo e promovendo a adoo de alguma mudana especfica (WORRELL, 1970).
1 Mestranda em Economia e Poltica Florestal da Universidade Federal do Paran. 2 Professor titular da rea de economia e poltica florestal da Universidade Federal do Paran. 3 WORRELL, A. C. Principles of forest policy. Mc.Graw -Book Company: New York, 1970. 4 CUBBAGE, F.W; O'LAUGHLIN, J; BULLOCK III, C.S. Forest resource policy. IE-WILEY:1993. Merlo e Paveri (1997) citado por Hoeflich et al. (2007) 5 destacam que o termo formao mais amplo que o de formulao, pois o ltimo est limitado preparao de declaraes sistemticas de princpios nas legislaturas, agncias administrativas e vrios tipos de comits. Em contrapartida, a formao das polticas compreende, conforme WORREL (1970), as coisas que passam na sociedade antes da formulao. As etapas do processo de formulao de uma poltica so apresentadas na figura a seguir: Figura 1 Etapas do processo de formulao de poltica FORMULAO DE POLTICAS
Anlise do problema
Estabelecimento de objetivos e metas
Definio dos cursos de ao
INSTRUMENTOS DE POLTICA
Implementao
Monitoramento dos resultados
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O Fonte: Merlo & Paveri (1997), Noni (2004) citado por Hoeflich et al. (2007). Schmithsen (2005) citado por Hoeflich et al. (2007) enfatiza que a anlise das polticas pblicas descreve os contedos indicados por Parson (1997) e os explica em relao ao
entorno institucional, o sistema de governo e, devido sua influncia atravs dos processos polticos, a poltica. Conclui o autor que as polticas e leis so importantes porqu: - dirigem as intervenes de um governo; - influem nos mercados e nas transaes comerciais; - determinam as decises imediatas dos consumidores, e - produzem efeitos acentuados no comportamento dos usurios das terras e os que so encarregados de seu ordenamento. Ainda segundo o mesmo autor, em um estado de direito, as polticas pblicas se baseiam nas competncias do Estado fundamentadas na constituio e se determinam mediante leis, regulamentos, normas e outras decises das autoridades pblicas. As combinaes das polticas em nvel nacional ou local modificam-se com o tempo, em funo de fatores impulsores como o aparecimento de novas necessidades econmicas ou demandas polticas ou outros valores sociais. As maneiras em que so combinadas determinadas polticas e leis dependem, entre outros fatores: - do nvel de desenvolvimento socioeconmico; - das demandas por bens e servios; - dos valores culturais predominantes; - das dimenses da superfcie florestal e o grau de biodiversidade que contm; - da produtividade e da fragilidade dos ecossistemas, e - do estabelecimento de uma estrutura para fomentar o desenvolvimento que proporcione meios de subsistncia e bem estar, por exemplo, mediante polticas em matrias tecnolgicas, ambiental ou educacional. 2.0 - Instrumentos de Poltica Quanto classificao, Schmithsen citado por Hoeflich et al., 2007) afirma que possvel classificar os instrumentos de polticas de acordo com sua finalidade em relao s esferas de regulamentao pblica, a interveno no mercado, a facilitao do mercado e a persuaso e informao, conforme apresentado no Quadro 2.
Quadro 2 - Classificao dos instrumentos de poltica Instrumentos de poltica Exemplificao de instrumentos 1. Instrumentos jurdicos e reguladores a) direitos de propriedade e outras definies e atribuies decorrentes da constituies e das leis; b)Convenes internacionais juridicamente vinculantes; c) regulao mediante leis: padres e licenas, cdigos de prticas, planejamento, - condio das terras florestais, proteo dos recursos, ordenamento, posse e uso de terras, planejamento e programao; d) organismos pblicos, compra e ordenamento florestal 2. Instrumentos financeiros e econmicos a) compensao; b) incentivos e concesses para a produo; c) impostos e concesses fiscais; d) incentivos e concesses para a inovao (P&D); e) infra-estrutura pblica; f) acordos vinculados 3. Instrumentos de interveno no mercado a)preos, juntas comerciais, tarifas e barreiras; b)acordos e pactos de ordenamento negociados; c)acordos internacionais negociados(de execuo conjunta); d)leilo de incentivos; e)Mercado: e1) mercado de bens e servios ambientais; e2) obrigaes / permisses de comrcio internacional; e3) mercado de produtos tradicionais com qualidade ambiental, certificao; e4)compromissos fiducirios para a conservao, recreao, recreao com compra e/ou ordenamento das florestas; f) ordenamento pblico das terras g) aquisies pblicas; h) programas pblicos de seguros; i) compensaes pblicas; h) incentivos e doaes pblicas; j) polticas fiscais; l) acordos de gesto; 4. Instrumentos de persuaso e de informao a) convenes internacionais juridicamente no vinculantes; b) informao; c) assessoria. d) extenso e) educao e capacitao pblicas f) difuso de informaes aos responsveis pelas polticas e populao g) coleta de informaes h) pesquisa Fontes: Hoeflich et al. (2007).
Merlo & Paveri (1997) citado por Hoeflich et al. (2007) indicam que este conjunto de instrumentos representam os servios que prestam as administraes e podem ser agrupados nas seguintes categorias: Obrigatrios: composta dos instrumentos jurdicos e reguladores; Voluntrios: que integrada pelos instrumentos financeiros e econmicos, dos de interveno no mercado; Complementares: constituda pelos instrumentos de persuaso e de informao. J Krott (2005) 6 divide os instrumentos de poltica florestal em trs categorais: instrumentos regulatrios, instrumentos econmicos e instrumentos informativos. Instrumentos Regulatrios De acordo com Krott (2005), instrumentos regulatrios compreendem todos aqueles que regulamentam as intervenes polticas as quais formalmente influenciam as aes polticas e econmicas atravs de regulamentos compulsrios, implementados pela fora. Por outro lado, o conceito de instrumentos regulatrios busca as atuais estruturas de poder subjacentes, as quais so os fatores determinantes, e no a legitimidade baseado na lei e na ordem. Autoridade legal significa que os policy makers podem, na verdade, afirmar seu poder apesar de haver resistncia. A simples definio de poder legal (legal power) foi apresentada por Max Weber (1972) no incio do sculo XX. Hoje ainda permanece completamente vlida no que tange aos instrumentos regulatrios.
6 KROTT, M. Forest Policy Analysis. European Forest Institute. Springer, 2005.
Somente at onde a autoridade legal existe, os instrumentos regulatrios atingem seus impactos desejados. Ainda segundo o mesmo autor, os instrumentos regulatrios, que so significativos na rea florestal, podem ser formalmente elaborados com base nas leis florestais. Isto caracteriza a anlise do dficit em controle o qual, por sua vez, conduz aplicaes informais e dficits de instrumentos regulatrios. Instrumentos Econmicos Instrumentos econmicos so todos aqueles meio polticos de interveno os quais formalmente influenciam a ao social e econmia atravs da troca de valores econmicos. Polticas fazem uso direto de valores econmicos para regular a ao tomada pelos proprietrios florestais, bem como pelo pblico em geral. Esses valores econmicos geralmente constituem-se de dinheiro, alm de bens e servios que tambm podem estar envolvidos e so regulados no mercado Thieme citado por Krott (2005). Instrumentos Informativos (Informational instruments) De acordo com Krott (2005), em poltica florestal, instrumentos informativos podem ser definidos como todos os meios polticos de interveno os quais formalmente influenciam a ao social e econmica atravs da informao por si s. Da definio original: Informational instruments are all those political means of intervention which formally influence social and economic action trough information alone.
Assim, dados oficiais de desmatamento, produo florestal, gerao de renda e empregos, entre outros, configuram-se como instrumentos de poltica florestal. Ainda incluem assessoria (como servios de consultoria, por exemplo) e servios de extenso, alm de servios de educao como treinamentos e educao florestal. Indivduos so atingidos por cada um destes instrumentos informais. Por outro lado, grupos sociais inteiros so atingidos, por exemplo, via relatrios setoriais. 3.0 - Conflitos Inerentes ao Processo Poltico Segundo Cubbage et al. (1993), poltica de recursos florestais ou qualquer outra poltica tenta assegurar que as aes contribuiro para alguns fins, objetivos ou metas que so julgadas desejveis pela sociedade. Muitos objetivos ou metas polticas so desejveis s porque eles so meios atravs dos quais se atingiro outros fins. Conseqentemente, objetivos de poltica florestal devem ser muito relacionados com objetivos gerais, atitudes, e valores da sociedade. A importncia dos objetivos algo dependente da realidade das polticas. Participantes do processo de formulao poltica (policy-making) freqentemente tm objetivos conflitantes. No possvel eliminar os conflitos, mas til entender como objetivos sociais conflitantes podem produzir polticas que so internamente inconsistentes. De acordo com Worrell (1970), existem pelo menos quatro classes de conflito entre objetivos na poltica florestal: impossibilidade fsica, conflito econmico, conflito de valores e de perspectivas de tempo. J Gregory (1972) 7 , diz que geralmente aceito que os desejos so expressos pelos indivduos e a maioria da produo dever estar sob controle privado. Estas premissas sendo aceitas, esses desejos so expressos atravs do mercado, e o preo resultante determina quanto produzir para produtores pblicos e privados. A premissa de que o indivduo busca maximizar seu prprio bem-estar nos permite contruir um sistema de preferncias. Cada uma das curvas uma curva de indiferena; um indivduo indiferente no importando em que ponto da curva ele se situe. A quantidade de satisfao no tem que ser mensurada ou sabida, para um sistema ordinal e no cardinal. Ne economia do bem-estar, entretanto, como na maioria dos aspectos relacionados s florestas pblicas, o foco muito menos no indivduo do que na sociedade como um todo, e surgem problemas adicionais quando se tenta mensurar o bem-estar des um grupo. Mapas de preferncia podem ser estabelecidos para preferncias individuais, podendo ser combinados. Conectando os pontos de tangencia entre dois pontos nas curvas de indiferena, a melhor posio pode ser identificada em qualquer ponto ao longo da linha, representado um lugar timo, chamado de timo de Pareto. Esta linha geralmente chamada de linha de conflito. Qualquer movimento ao longo desta linha ser sentido e sofrer resistncia por um ou outro dos indivduos (ou grupo). Recursos so usados na produo de bens e servios para satisfazer os desejos das pessoas, e se a maioria dos desejos esto para ser satisfeitos, ento os recursos devem ser usados com maior eficincia. Esses desejos so de dois tipos desejos privados e
7 GREGORY, G. R. Forest Resource Economics. The Ronald Press Company New York. University of Michigan, 1972.
desejos pblicos e os bens e servios os quais satisfazem esses desejos so apropriadamente chamados de bens privados e bens pblicos. A diferena importante do ponto de vista da produo que o mercado, operando atravs de um sistema de soberania do consumidor, efetivamente aloca principalmente bens privados. Mas o sistema de mercado falha na alocao efetiva dos bens pblicos. Se os benefcios que eu recebo no so reduzidos pelo fato que voc compartilha o mesmo benefcio, e se um de ns (ou ambos) pode usufruir dos benefcios enquanto ns contribumos para a produo ou no, ento o sistema de mercado no pode sinalizar para os produtores a correta quantidade necessria (GREGORY, 1972). O valor da terra por exemplo, em sentido amplo, no limitado pelo valor econmico demonstrado pela produo de uma renda lquida. O valor da terra pode exceder todos os valores econmicos diretos sob controle do proprietrio privado, assim criando um conflito entre lucro privado e bem-estar pblico (CHAPMAN e MEYER, 1947) 8 . Assim, a formulao, implementao e monitoramento de uma poltica pblica passa por processos onde o poder est diretamente associado com a configurao de tal poltica. Neste ambiente, dever sempre haver conflitos para definir o curso de ao ou inao que a sociedade, naquele momento est disposta a seguir.
8 CHAPMAN, M. F., MEYER, W. H. Forest Valuation with Special Emphasis on Basic Economics Principles. McGraw-Hill Book Company, Inc. New York and London. 1947.