COLECCIN POPULAR

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CONTROVERSIAS
SOBRE LA DESIGUALDAD
Serie Breves
dirigida por
MARIANO BEN PLOTKIN
GABRIEL KESSLER
CONTROVERSIAS
SOBRE LA DESIGUALDAD
Argentina, 2003-2013
FONDO DE CULTURA ECONMICA
MXICO - ARGENTINA - BRASIL - COLOMBIA - CHILE - ESPAA
ESTADOS UNIDOS DE AMRICA - GUATEMALA - PER - VENEZUELA
Primera edicin, 2014
Kessler, Gabriel
Controversias sobre la desigualdad : Argentina,
2003-2013. - 1a ed. - Ciudad Autnoma de Buenos Aires :
Fondo de Cultura Econmica, 2014.
380 p. ; 17x11 cm. - (Popular. Breves)
ISBN 978-987-719-016-8
1. Sociologa. 2.Economa. I. Ttulo
CDD 301
Diseo de tapa: Juan Balaguer
D.R. 2014, FONDO DE CULTURA ECONMICA DE ARGENTINA, S.A.
El Salvador 5665; C1414BQE Buenos Aires, Argentina
fondo@fce.com.ar / www.fce.com.ar
Carr. Picacho Ajusco 227; 14738 Mxico D.F.
ISBN: 978-987-719-016-8
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Hecho el depsito que marca la ley 11723
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NDICE
Agradecimientos .................................................. 11
Introduccin ....................................................... 13
I. La desigualdad y sus interrogantes ............ 27
Una mirada multidimensional ................. 27
Dimensiones y comparaciones ................. 33
Indicadores presentes y pasados .............. 40
Hitos comparativos e intensidades .......... 43
Qu es lo opuesto a la desigualdad? ....... 47
Las causas de la desigualdad .................... 51
Las consecuencias de la desigualdad ....... 53
En resumen ............................................... 55
II. Distribucin del ingreso y el trabajo .......... 59
El coeciente de Gini disminuye:
la igualdad crece? ............................... 60
Polticas laborales y coberturas sociales .... 70
Controversias sobre la distribucin
funcional .............................................. 75
Miradas crticas I: la heterogeneidad
estructural ............................................ 80
Miradas crticas II: inacin e impuestos
a las ganancias ..................................... 92
8
Miradas crticas III: los desacuerdos
sobre la pobreza ........................................ 97
Desigualdad e impuestos .......................... 100
Desigualdades de gnero .......................... 106
En resumidas cuentas ............................... 109
III. Tendencias contrapuestas en educacin,
salud y vivienda ......................................... 115
Igualdad y desigualdad en educacin ...... 118
Salud .......................................................... 144
Vivienda y hbitat ..................................... 172
A modo de resumen .................................. 195
IV. Territorios, infraestructura y cuestin
rural ........................................................... 201
Ncleos de exclusin y relegacin ........... 204
Desarrollo humano y brechas
de desarrollo ......................................... 206
Concentracin geogrca
y desigualdades provinciales ............... 212
Dinmicas econmicas provinciales ........ 215
Infraestructura y desigualdad .................. 220
Las brechas de infraestructura ................ 223
Transporte en el rea Metropolitana
de Buenos Aires .................................... 229
Subsidios, inversin y desigualdad .......... 233
Infraestructura, territorio y las polticas
del perodo ........................................... 239
Tendencias de igualdad y desigualdad ..... 242
Cuestin rural y desigualdad .................... 244
La propiedad de la tierra hoy ................... 245
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El modelo de agronegocios
y su impacto ......................................... 250
La agricultura en las zonas
extrapampeanas ................................... 256
Mercado de trabajo rural .......................... 260
En sntesis ................................................. 266
V. Inseguridad y delito urbano ....................... 271
La conguracin del delito y del temor ... 273
Tipos de delito, datos y fuentes ................ 275
Evolucin del delito en Buenos Aires ...... 277
El delito en las provincias ........................ 284
Quines son los ms victimizados? ........ 288
Homicidios y desigualdad ........................ 291
Los economistas y el incremento
del delito ............................................... 296
Las explicaciones sociolgicas ................. 301
Disminuye la desigualdad pero no
el delito? ............................................... 308
Las polticas de seguridad ........................ 316
La extensin del sentimiento
de inseguridad ...................................... 323
En resumen ............................................... 328
Reexiones nales .............................................. 333
Bibliografa ......................................................... 355
13
INTRODUCCIN
EN 2013, al cumplirse los diez aos de la asuncin a
la presidencia de Nstor Kirchner, se suscit un pro-
fundo debate en torno a un interrogante: dcada
ganada? El decenio transcurrido dio lugar a una
suerte de balance sobre el que distintas voces se han
pronunciado en formas diversas. Uno de los temas
centrales es si la sociedad argentina se ha tornado
menos desigual que en el pasado reciente y, si fuera
as, en qu medida. La pregunta ha generado un cre-
ciente diferendo sobre los cambios luego de 2003. En
rigor, no es una controversia tan reciente; podemos
marcar 2007 o 2008 como un ao que ha partido
aguas. Hasta entonces haba consenso sobre las me-
joras respecto de 2002. Los datos eran casi incontes-
tables (y por supuesto, conables): la recuperacin
del empleo, el descenso de la pobreza y la reactiva-
cin econmica en general dejaban poco lugar a du-
das. Desde entonces, comienza una bifurcacin cada
vez ms pronunciada en la evaluacin del presente.
Mientras ciertos discursos postulan que vivimos una
poca de transformaciones radicales respecto de los
aos noventa, comparable con pocos momentos pa-
14
sados de Argentina en materia de disminucin de la
desigualdad, otras voces, por el contrario, han ido
subrayando continuidades con la dcada anterior y,
cuando ms, rescatan contados cambios como real-
mente signicativos. Ambas posiciones avalan sus
armaciones con trabajos, datos e indicadores.
A medida que el debate en estos aos se iba pola-
rizando, ms nos fuimos convenciendo de que era
necesario atender a ambos planteos para componer
una imagen que escapara de la postura dicotmica.
No por una voluntad de ofrecer una tercera opcin
superadora de los opuestos, sino debido a la convic-
cin de que haba partes de razn en cada uno de
ellos y de que era posible elucidar las claves de las
posiciones encontradas. En particular, porque desde
cada polo se ha apelado con frecuencia a dimensio-
nes de anlisis, datos, indicadores e hitos de compa-
racin distintos. No se trata de una situacin indita:
en una controversia poltica sobre el sentido de un
perodo, es nodal la pugna por establecer la agenda
de los temas y los parmetros a partir de los cuales
evaluar la poca.
Por qu elegir igualdad y desigualdad como pun-
to de mira del perodo? En primer trmino, como se
dijo, porque est en el espritu de estos tiempos. La
reduccin de la desigualdad ha sido profusamente
presentada tanto en la fundamentacin de polticas
como en las reivindicaciones de distintos grupos so-
15
ciales; al punto que igualdad y desigualdad han ido
convirtindose en una lente de la que parte de la so-
ciedad y tambin el propio gobierno se valen a la
hora de juzgar este ciclo. Pero la metfora de la lente
no debe llamar a confusiones: no se trata de un pun-
to de mira unvoco y difano, sino que la denicin
misma de qu tipo de igualdad y desigualdad, en qu
esferas y respecto a cundo tambin est sujeta a po-
siciones diversas. A decir verdad, el tema trasciende
nuestras fronteras: la desigualdad persistente conti-
na siendo el gran enigma latinoamericano, una de
las claves de bveda para entender procesos polti-
cos, sociales y culturales presentes y pasados. As,
por ejemplo, la transmisin intergeneracional de la
desigualdad fue el tema del Informe Regional sobre
Desarrollo Humano para Amrica Latina y el Caribe
del Programa de las Naciones Unidas para el Desa-
rrollo (PNUD) correspondiente a 2010 (PNUD, 2010a).
Sin embargo, si bien hemos escuchado en forma
reiterada que nuestra regin no es la ms pobre sino
la ms desigual del planeta, los tiempos pareceran
estar cambiando. Distintos trabajos sealan la rever-
sin de la desigualdad y celebran la emergencia o el
crecimiento de una clase media en pases otrora ca-
racterizados por una estructura social polarizada,
describiendo la democratizacin del consumo por
el nuevo acceso de franjas de sectores populares a
bienes que antes les estaban vedados. Tanto es as
16
que, al parecer, esa desigualdad persistente estara
por n conociendo una reversin. Optimismo que
tiene sus crticos, ya sea los que no acuerdan con este
juicio de disminucin de las inequidades o los que
son cautos sobre su sustentabilidad en el tiempo.
Amn de ello, si en ciertos momentos de nuestra his-
toria la desigualdad pareca haber sido aceptada y
aun naturalizada, hoy eso ya no sucede: la desigual-
dad importa a las sociedades, y mucho. Segn el Ba-
rmetro de las Amricas de 2013, la mayor parte de
las y los entrevistados argentinos considera que el
Estado debe intervenir para reducir las diferencias
entre ricos y pobres; y salvo en Estados Unidos, en el
resto de Amrica tambin es mayoritario el sostn a
dicho juicio.
El abordaje de la cuestin social desde la desi-
gualdad tambin ha ganado adeptos porque prome-
ta superar las limitaciones de la nocin de pobreza,
central en los estudios de los aos noventa. Que no se
malentienda: nadie ha dudado de la importancia de
este tema, dado su gran incremento, pero el descon-
tento cundi porque se circunscriba a un grupo ms
que a los procesos que haba producido tal aumento.
La desconanza se extendi porque los mismos orga-
nismos multilaterales promotores de ajustes y refor-
mas, cuyas recomendaciones de polticas eran una
de las causas del problema, fueron los que promovie-
ron parte de tales estudios. Entre tanto, hubo con-
17
ceptos alternativos, como el de exclusin social, pero
sin que se llegase a un consenso sobre su denicin,
y a la hora de intentar mensurar a los excluidos, a
menudo resultaban ser los mismos pobres.
En contraposicin, la desigualdad, en tanto no-
cin relacional, permiti reinscribir a la pobreza
dentro de la dinmica social y entenderla como un
subproducto de las inequidades; puso en conexin la
cuestin social con debates polticos y loscos de
largo aliento, con los principios de justicia que debe-
ra regir una sociedad, con las formas de la ciudada-
na, entre otras cuestiones. Una de sus cualidades, no
menor, es que se poda traducir en indicadores cuan-
ticables y, de ese modo, comparar entre pases o es-
tablecer una relacin con el pasado. La apelacin a la
desigualdad pareci entonces resolver estos y otros
problemas que los conceptos anteriores presentaban.
Tanto fue as que elucidar las causas, los engranajes
y las consecuencias de la desigualdad fue una de las
promesas de las ciencias sociales latinoamericanas
de la ltima dcada, con mayor o menor fortuna en
sus resultados.
Ahora bien, un punto de inexin se produjo en el
debate a pocos aos de comenzado el nuevo milenio.
La ya mencionada reversin de las tendencias hizo
necesario empezar a considerar ahora los cambios
positivos que se iban produciendo con la perdurabi-
lidad de inequidades. En ese punto se ubica el objeti-
18
vo de este libro: cuando sostenemos que hay parte
de razn en ambas posiciones, surge una idea que
nos guiar a lo largo de estas pginas, la de tenden-
cias contrapuestas. Consideramos que, en el perodo
que nos convoca, hubo claros movimientos hacia
una mayor igualdad en ciertas dimensiones, pero
tambin la perdurabilidad, o en ciertos casos hasta
el reforzamiento, de desigualdades en otras. En rigor,
como intentaremos mostrar a lo largo de los captu-
los del libro, se tratara de un proceso complejo, con
variedad de aristas, y este es el meollo de la cuestin.
En algunos casos, las tendencias contrapuestas se ve-
rn en una misma dimensin, como pueden ser salud
o educacin. Pero tambin aquello que genera mayor
igualdad en una esfera (como, por ejemplo, la reacti-
vacin general) podr ser una clave explicativa para
comprender la perdurabilidad o aun el crecimiento
de la desigualdad en otra (como en el acceso a las
viviendas).
Las temporalidades de los procesos no son idnti-
cas: algunos siguen ms de cerca los ciclos polticos;
otros tendrn sus propios hitos centrales y puntos de
inexin. Asimismo, muchas desigualdades provienen
de los aos noventa, pero otras de tiempos anteriores.
Intentaremos mostrar que estas tendencias contra-
puestas, lejos de neutralizarse o balancearse, como si
se tratara solo de diferencias cuantitativas en una mis-
ma dimensin (por ejemplo, tendencia hacia la mejora
19
de ingresos a travs del trabajo, pero aumento de la
presin impositiva o del precio de determinados bie-
nes o servicios que amengua parte de estos progresos),
pueden referirse a procesos distintos y que, por ende,
el efecto de composicin ser cualitativamente nove-
doso. Creemos, en pocas palabras, que esta poca est
caracterizada por estas tendencias contrapuestas; eso
es lo que permite que un balance unvoco sea muy
difcil de realizar y es una de las canteras de las que se
nutren las controversias actuales.
El diferendo sobre nuestro perodo se contrapone
con el alto consenso, tanto en el campo acadmico
como en la opinin pblica, sobre los aos noventa: la
dcada neoliberal es sinnimo de crisis social, desem-
pleo, pobreza y desigualdad. Sobre los aos del gobier-
no de Alfonsn, el balance es ms matizado: si bien se
ha llamado a los aos ochenta la dcada perdida en
toda la regin por el estancamiento econmico, los in-
dicadores de desigualdad y pobreza fueron oscilantes
y la desigualdad no es ni ha sido el punto de mira con
el que se lee la transicin democrtica. S es el caso
para los aos noventa. Un cmulo de investigaciones
sobre ese decenio han dado sucientes pruebas de la
magnitud y las aristas de la degradacin social. Se ha
demostrado el proceso de polarizacin social entre
las clases; la retraccin del empleo industrial; el in-
cremento de la precariedad y la inestabilidad labo-
ral, del desempleo y de la pobreza; la territorializa-
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cin de los sectores populares cuando el barrio se
transformaba en el mayor soporte relacional y de
bsqueda de recursos, mientras las polticas sociales
focalizadas los tornaban en barrios bajo planes.
Los sectores medios, por su parte, se vieron segmen-
tados en una mnima parte que se enriqueci, una
gran parte que descendi econmicamente y otra
que qued sin grandes variaciones. Los sectores altos
tambin experimentaron cambios, con una hibrida-
cin entre una vieja cpula y los recin llegados. La
cuestin rural daba a su vez cuenta de la crisis, en
particular por la expulsin de poblacin y la concen-
tracin de la propiedad en contra de los propietarios
ms pequeos. Las reacciones sociales desde media-
dos de la dcada a lo largo y ancho del pas mostra-
ron nuevas formas de protesta y accin colectiva. La
crisis de 2001 y los siguientes aos de conicto y pos-
terior recuperacin dejaron a la Argentina de 2002
con indicadores inauditos en trminos de desigual-
dad de ingresos y pobreza.
El panorama recin descrito no resume todo lo
que ha sucedido: ha habido cambios que no se deja-
ron subsumir en la reforma neoliberal, o, mejor di-
cho, a pesar de ello pudo desplegarse una agenda en
algunos temas como la igualdad de gnero, la violen-
cia domstica, el aumento de la inclusin educativa
o el reconocimiento de nuevos derechos en la consti-
tucin de 1994. Ciertos indicadores sociales mejora-
21
ron en trminos agregados (muchas veces por proce-
sos que se haban producido aos o dcadas antes),
aunque en paralelo aumentaron las desigualdades
entre las provincias, como, por ejemplo, en mortali-
dad infantil. En pocas palabras, no solo en este pe-
rodo puede haber tendencias contrapuestas y tem-
poralidades diversas.
Retornemos al diferendo sobre nuestra dcada.
Una de sus razones, insoslayables, es la prdida de
conabilidad de los datos del Instituto Nacional de Es-
tadstica y Censos (INDEC) luego de su intervencin en
2007. Esto ha desarticulado los parmetros comunes
de referencia sobre la inacin y la pobreza a tal gra-
do que en 2013 la diferencia entre la tasa de pobreza
ocial y la acuada por un respetable centro de in-
vestigacin era de veinte puntos. Mientras tal ano-
mala no termine de resolverse, ser imposible llegar
a consensos sobre determinados temas. Se trata de
un problema central, pero no el nico. La prueba es
que los debates afectan a temas cuyos datos no son
motivos de tales divergencias. Entre ellos, una con-
troversia comn a todo perodo que intenta construir
su propio balance de lo hecho: cunto es considerado
pesada herencia que no puede pretenderse que se re-
suelva en pocos aos y cundo lo pasado se transfor-
ma en presente y pasa as a ser responsabilidad de la
misma poca. La respuesta no nos la darn solamen-
te los datos; estos ms bien pueden usarse para fun-
22
damentar una posicin tomada de antemano. La res-
ponsabilidad sobre un problema es, nuevamente,
parte de lo que se disputa en una poca y en un ciclo
poltico. Este diferendo est vinculado al hecho de
que, a medida que la situacin de crisis se aleja,
2001-2002 deja de ser el hito de comparacin obliga-
do. Acordar con cul ao o poca es correcto estable-
cer el contrapunto para llegar a un balance est suje-
to a debate. En tal sentido, las imgenes que circulan
son muy potentes: estamos igual que en los aos no-
venta; se recuper todo lo perdido o tan solo parte de
ello. Usar aos especcos puede ser una herramien-
ta argumentativa ecaz, pero consideramos que es
ms fructfero articularlo con la comparacin de ten-
dencias en distintas pocas. En n, el desdibujamien-
to de 2001 como mojn obligado tambin vuelve ms
importante la comparacin con otros pases.
La tercera expresin del desacuerdo es la crecien-
te pluralidad de dimensiones de comparacin. En ri-
gor, no es un tema nuevo ni local: el descontento con
las visiones exclusivamente centradas en la distribu-
cin del ingreso tiene larga data. Algunos debates se
orientan a pluralizar las dimensiones en las cuales
cotejar la desigualdad. No se niega la vinculacin
de otras inequidades con las econmicas, sino que
se arma que poseen su propia dinmica y, en oca-
siones, una autonoma relativa. Mientras que en los
aos noventa casi todos los indicadores de desigual-
23
dad se incrementaban, cuando el horizonte es de ma-
yor igualdad o al menos eso es lo que se discute,
la pluralidad de esferas resulta del descontento con la
mirada exclusivamente econmica y con el hecho de
que no todas las dimensiones evolucionan de igual
modo. A su vez, luchas recientes y pasadas, debates
sobre nuevos derechos, identidades y demandas an-
tes no legitimadas comienzan a visibilizarse e inscri-
birse en el lenguaje de la igualdad y la desigualdad.
En efecto, en un perodo de menor desigualdad, lejos
de menguar las demandas, estas pueden acrecentar-
se y tambin multiplicarse las dimensiones que los
distintos actores intentan que se tomen en cuenta
para disminuir las injusticias.
El panorama trazado puede sugerir un dejo de de-
sazn sobre el camino que va a recorrer este libro: si
tantos son los hitos, las opciones y las variables para
elegir, signica que cualquier juicio conclusivo sobre el
tema es imposible o rebatible por otro arsenal de in-
dicadores y parmetros de comparacin de signo
opuesto? Intentaremos presentar las claves de los de-
bates y tambin jar posicin en cada tema. Este libro
se basa en un anlisis de trabajos y datos producidos
en el perodo 2003-2013. Hemos recopilado un corpus
muy extenso de investigaciones e indicadores elabo-
rados por especialistas, organismos pblicos, univer-
sidades y centros de investigacin con posiciones y
miradas diversas. Elegimos centrarnos en los ejes
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donde consideramos que hay mayores controversias,
presentando datos de las tendencias contrapuestas. Y
si bien este libro ofrece una cantidad importante de
indicadores que ilustran estas tendencias, de todos
modos, para lograr claridad en los planteos, tambin
hemos dejado de lado una multiplicidad de textos e
informaciones consultados.
Como hemos dicho, lejos estamos de la intencin
de emitir una verdad sobre esta poca, aunque al na-
lizar el recorrido presentaremos nuestro propio balan-
ce. De todos modos, el lector no encontrar una gran
preocupacin por terciar el diferendo y una conclu-
sin tajante sobre si fue o no una dcada ganada. Al n
de cuentas, nuestra propia hiptesis de una desigual-
dad multifactica y de la existencia de tendencias con-
trapuestas en el perodo ya sugiere matices. No duda-
mos que mucho ha cambiado respecto de los aos
noventa; tambin que muchos problemas se mantie-
nen y otros nuevos han surgido. Pero por sobre todo,
ms que la dcada transcurrida, nos preocupa el futu-
ro; aquello que queda por hacer y los problemas que
seguiremos enfrentando. En ese sentido, nos parece
necesario encontrar puntos de consenso sobre lo que
debe ser salvaguardado y lo que debe ser transforma-
do. Esta s es una de nuestras inquietudes: una mues-
tra de la labilidad de ciertos procesos es que mucho de
lo que creamos que se haba perdido para siempre en
los aos noventa y en 2001 pudo ser recuperado ms
25
rpidamente de lo que imaginbamos. Su contrapar-
tida, creemos, es que aquello que se ha logrado en ma-
teria de disminucin de la desigualdad no podemos
decir todava si mucho o poco tambin es frgil, por
lo que llegar a consensos bsicos sobre ciertos objeti-
vos alcanzados para preservarlos y profundizarlos en
caso de que se requiera es uno de los desafos del pre-
sente y parte de lo que este libro pretende sugerir a
quienes lo lean.