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PROPRIEDADE PRODUTIVA E DESAPROPRIAO: UMA MARCHA LENTA RUMO

MXIMA EFETIVIDADE DO TEXTO CONSTITUCIONAL
Natalya Caboclo, Josely Trevisan Massuqueto
1
Terra! Terra!
Por mais distante
O errante navegante
Quem jamais te esqueceria?...
(Caetano Veloso)
Pela primeira vez na histria mundial, torna-se claro, em decorrncia dos
perigos que dizem respeito humanidade global, que os homens so interpelados
pelo perigo comum a assumir, juntos, a responsabilidade moral: a civilizao
tcnico-cientfca confronta todos os povos da Terra, independentemente de
suas tradies morais especfcas, com uma problemtca tca comum: a
responsabilidade solidria em escala planetria!
Manfredo Oliveira
A desapropriao de propriedade produtva por descumprimento da
funo social, quanto aos aspectos ambientais e sociais, tema que desperta
acaloradas discusses e acirrados debates: envolve o desafo de compreender
as mltplas facetas tericas da problemtca e de entender seus inmeros
desdobramentos de ordem prtca. Tal cenrio despertou nas subscritoras o
desejo de estudar o assunto luz de um determinado caso concreto, mediante
a aplicao dos dispositvos consttucionais e infraconsttucionais pertnentes.
Enquanto caso verdico, permitu que se extrasse da realidade a riqueza de
detalhes apta a demonstrar a lentdo com que se caminha rumo mxima
efetvidade do texto consttucional, em matria de desapropriao-sano da
propriedade produtva.
1
Procuradoras Federais lotadas na Procuradoria Federal Especializada junto ao Incra/PR.
238
Nesse sentdo, numa combinao entre teoria e prtca, buscou-se
primeiramente na doutrina o raciocnio matriz: parte da doutrina comunga
do entendimento de que a produtvidade um atributo sufciente para vestr
qualquer propriedade com o manto da intangibilidade, tornando-a insuscetvel
de desapropriao. Outra parte da doutrina apega-se suposta falta de
efccia do artgo 186 da Consttuio Federal, dado seu carter meramente
programtco.
Os defensores do primeiro entendimento sustentam haver uma
antnomia entre o disposto nos artgos 184, 185 e o disposto no artgo 186,
todos da Consttuio Federal, os quais assim dispem:
Art. 184. Compete Unio desapropriar por interesse social, para fns de
reforma agrria, o imvel rural que no esteja cumprindo sua funo social,
mediante prvia e justa indenizao em ttulos da dvida agrria, com clusula
de preservao do valor real, resgatveis no prazo de at vinte anos, a partr do
segundo ano de sua emisso, e cuja utlizao ser defnida em lei.
(...)
Art. 185. So insuscetveis de desapropriao para fns de reforma agrria:
I - a pequena e mdia propriedade rural, assim defnida em lei, desde que seu
proprietrio no possua outra;
II - a propriedade produtva.
(...).
Art. 186. A funo social cumprida quando a propriedade rural atende,
simultaneamente, segundo critrios e graus de exigncia estabelecidos em lei,
aos seguintes requisitos:
I - aproveitamento racional e adequado;
II - utlizao adequada dos recursos naturais disponveis e preservao do
meio ambiente;
III - observncia das disposies que regulam as relaes de trabalho;
IV - explorao que favorea o bem-estar dos proprietrios e dos
trabalhadores.
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Essa aparente antnomia obstaria a desapropriao-sano da
propriedade rural produtva, ainda que caracterizado o descumprimento das
demais condicionantes da funo social. A propsito, cumpre registrar que
a inexistncia de antnomia no texto consttucional j foi brilhantemente
demonstrada e defendida pelo Procurador Federal Valdez Adriani Farias e
pelo Advogado da Unio Joaquim Modesto
2
:
Como pode ser verifcado atravs de leitura literal, o art. 6 da Lei 8.629/93
considera propriedade produtva aquela que explorada econmica e
racionalmente. Ou a contrrio sensu, a explorao econmica (produtvidade)
alcanada de forma irracional no ser considerada para efeitos de
cumprimento de uma das condicionantes da funo social. Ou, em outras
palavras, o conceito de produtvidade previsto na norma que regulou os
dispositvos da Consttuio composto por dois elementos que devem ser
atendidos simultaneamente: produo econmica que atnja os ndices
mnimos de produtvidade (GUT e GEE), observada para tanto, a racionalidade,
seja ambiental ou social.
(...)
Logo, a propriedade que mesmo alcanando os ndices de produtvidade (GUT
e GEE) produtvidade econmica mas que no explorada racionalmente,
ou seja, degrada o meio ambiente, ou produz utlizando-se de trabalho
escravo, no pode ser considerada produtva para efeitos de cumprimento de
uma das condicionantes da funo social a produtvidade. Ou algum diria
que explorao conduzida dessa forma seria racional?
(...)
Isso evidenciaria o que a ordem positvada j expressa e o que este parecer
visa proclamar: que no conceito de funo social est contdo o conceito de
produtvidade, mas que no conceito de produtvidade tambm esto contdas
parcelas dos conceitos de funo ambiental, funo trabalhista e funo bem-
estar, isto , que a funo social contnente e contedo de produtvidade.
2
Funo social da propriedade dimenses ambiental e trabalhista Braslia: Ncleo de Estudos Agrrios
e Desenvolvimento Rural, 2005, p. 33-356
240
Os defensores do segundo argumento, qual seja, o carter meramente
programtco do artgo 186 da CF/88, sustentam sua inefccia ante a
inexistncia de legislao infraconsttucional disciplinadora da matria.
Deveras, diferentemente do que ocorre quanto ao aspecto
econmico, em relao ao qual existe uma previso legal dos parmetros
exigidos para se confgurar a produtvidade de uma propriedade
3
, em
relao aos outros trs critrios defnidores da funo social da propriedade
utlizao adequada dos recursos naturais mediante a preservao do
meio ambiente; relaes de trabalho e priorizao do bem estar coletvo
inexiste regulamentao especfca.
Contudo, ainda assim possvel conferir efccia ao mandamento
consttucional contdo no artgo 186, por meio da utlizao de leis esparsas e
da prpria Carta Magna.
Como bem salientou Gladstone Leonel da Silva Jnior
4
, no artgo
186, visualiza-se a explicao da funo social da propriedade rural onde est
esmiuada sua caracterizao em seus requisitos (...).
A norma consttucional aqui explicitada classifcada como sendo uma norma
programtca, de carter scio-ideolgico, dentro de um contexto de normas de
efccia limitada, frente a outras normas consttucionais, no desconsiderando
sua importncia, interesse legtmo e vinculatvidade, principalmente em
situaes subjetvas. Tambm, podemos observar que a norma imperatva
que insttui a necessidade de cumprimento da funo social est localizada
no artgo 5, sendo considerada uma norma de efccia contda, por deixar
margem atuao restritva por parte da competncia discricionria do Poder
Pblico, j tendo sido regulado seus interesses sufcientemente, possuindo
ento, aplicabilidade imediata e direta.
3
A Lei n. 8629/93 determina que, para se averiguar o aproveitamento racional e adequado da propriedade,
preciso observar dois ndices simultaneamente: o grau de utlizao da terra (gut) e o grau de efcincia de
explorao (GEE). O grau de utlizao da terra deve ser no mnimo 80%, sendo calculado pelo percentual
entre a rea utlizada de fato e a rea aproveitvel total do imvel; e o grau de efcincia deve ser igual ou
superior a 100%, sendo obtdo conforme a atvidade exercida na terra.
4
Gladstone Leonel da Silva Jnior- in A Questo Agrria Brasileira e a Funcionalidade da Propriedade sob
uma tca Progressista Revista de Direito Agrrio, MDA/INCRA/NEAD/ABDA, Ano 20, n. 19, 2007
241
Logo, da mesma forma que garantdo o direito de propriedade na Consttuio
(art. 5, XXII), tambm assegurado o cumprimento da funo social desta
propriedade (art. 5, XXIII). Importante destacar que a necessidade do
cumprimento da funo social da propriedade tda como um direito e garanta
do homem, direito bsico do ser humano, clusula ptrea da Consttuio de
1988, portanto, direito fundamental do povo brasileiro.
Desta forma necessria a aplicao da funo social para que possa, ao
menos, caracterizar-se o direito de propriedade, tornando-se indubitvel a
obrigatoriedade de aplicao plena do artgo 186, sob o risco de tornar incuo
o artgo 5, XXIII, ou seja, uma clusula ptrea.
Enfm, do cotejo dos entendimentos at aqui declinados, duas
importantes concluses j podem ser descortnadas: a primeira confrma
a ideia de inexistncia de qualquer antnomia entre os artgos 184, 185 e o
artgo 186 da Consttuio Federal, eis que a vedao contda no artgo 185
no pode excepcionar o comando do artgo 184, a no ser nos casos em que
a produtvidade advenha de atuao consonante com os demais comandos
legais (utlizao adequada dos recursos naturais disponveis; preservao
do meio ambiente; observncia das disposies que regulam as relaes
de trabalho e explorao que proporcione o bem-estar dos proprietrios e
dos trabalhadores); a segunda, por sua vez, consagra o raciocnio de que a
inexistncia de legislao infraconsttucional regulamentadora dos demais
aspectos da funo social, que no a produtvidade, no se consttui em bice
para a utlizao do instrumento da desapropriao-sano como ferramenta
hbil salvaguarda do meio ambiente e do bem-estar social.
Nada obstante, o mundo dos fatos tem revelado que o manejo da
desapropriao-sano, seja com fulcro no aspecto ambiental, seja no social,
ainda incipiente, sendo raras as aes judiciais propostas com base em tais
fundamentos. Ademais, nas poucas vezes em que ocorreu, o caminho at a
imisso na posse tem sido muito rduo. Exemplo desse contexto nos chega
do Estado de Minas Gerais, cujo exame revelar os motvos pelos quais j vem
sendo considerado um paradigma de resistncia s tentatvas de mitgar a
busca da mxima efetvidade do texto consttucional.
242
ANLISE DO CASO CONCRETO
A mencionada ao de desapropriao-sano (autos sob n.
2009.38.00.032320-2, 12 Vara Federal da Seo Judiciria de Minas Gerais)
refere-se ao imvel rural denominado Fazenda Nova Alegria, situado no
municpio de Felizburgo-MG.
O fato propulsor do processo administratvo de desapropriao foi um
expediente do Ministrio Pblico Estadual de Minas Gerais, encaminhado
Presidncia do INCRA e Superintendncia Regional do Estado de Minas Gerais,
instrudo com cpia de ao penal pblica oferecida contra determinado
proprietrio rural pela prtca dos crimes de homicdio, leso corporal e
incndio, perpetrados contra trabalhadores rurais que ocupavam o aludido
imvel rural.
Tais crimes fcaram conhecidos, nacional e internacionalmente, como
a Chacina de Felisburgo, da qual resultou a morte de 5 (cinco) trabalhadores
rurais, leses corporais em 12 (doze) pessoas, dentre elas uma criana
e um adolescente, e incndio de diversas barracas de lonas e da escola do
acampamento Terra Prometda.
Em virtude do comunicado do Ministrio Pblico, a Superintendncia
do Incra/MG formalizou o processo administratvo n. 54000.002204/2004-46
para fscalizar o cumprimento da funo social pelo imvel rural denominado
Fazenda Nova Alegria.
Realizada a vistoria, constatou-se que o imvel atngia os ndices
sufcientes para classifc-lo como produtvo (GUT e GEE de 100%).
Entretanto, na mesma ocasio, fcou constatado que o imvel
apresentava degradao ambiental nas reas de preservao permanente
e inexistncia de averbao da rea de reserva legal nas matrculas que o
formavam.
243
Quanto aos aspectos sociais, extrai-se do Laudo Agronmico de
Fiscalizao, verbis:
O imvel foi ocupado em 27 de maio de 2002 com a chegada de 250 famlias
de trabalhadores rurais sem terra liderados pelo MST. Por oportuno, registra-
se o confito social existente no imvel, haja vista o ocorrido em novembro de
2004 quando 5 (cinco) trabalhadores rurais foram assassinados por pistoleiros
da regio, sendo que os proprietrios do imvel esto sendo acusados, pelo
Ministrio Pblico, de serem os mandantes da chacina.
A situao da rea ainda muito tensa, em funo da revolta dos trabalhadores
por causa dos assassinatos. H o receio da ocorrncia de novos confitos, pois
o clima de violncia e de medo entre os acampados aumentou, aps a chacina
mencionada.
Diante deste panorama, a Procuradoria Federal Especializada do Incra
em Minas Gerais props a competente ao de desapropriao, em sede da
qual, de modo a sustentar o seu pleito, aduziu-se que:
Exercendo seu poder-dever de fscalizar o cumprimento da funo social
relatvamente Fazenda Nova Alegria, o Incra efetvou vistoria sobre o
imvel e detectou que se trata de propriedade produtva, posto que foram
atngidos os ndices de GUT e GEE, atendendo, numa anlise superfcial, ao
aspecto econmico da funo social. Contudo, a autarquia verifcou que os
aspectos ambiental e social no se encontravam atendidos no ponto em
que a propriedade no preservava o meio ambiente, j que foi detectada a
destruio das reas de preservao permanente ao longo dos curso dgua
e a no-averbao da rea de reserva legal e, o mais grave, os proprietrios
ordenaram, segundo denncia do Ministrio Pblico mineiro, a chacina de
diversos trabalhadores rurais que se encontravam acampados no interior do
imvel reivindicando as terras devolutas existentes na propriedade.
A Fazenda Nova Alegria foi classifcada como imvel produtvo, mas que
descumpre sua funo social no que concerne aos requisitos insculpidos nos
incisos II e IV do art. 186 da CR.
244
A Lei 8.629/93, ao regulamentar o captulo consttucional da reforma agrria,
disps em seu art. 9, incisos II e IV, pargrafos 2, 3 e 5, sobre os elementos
necessrios ao atendimento dos requisitos ambiental e social exigidos pelo
art. 186 da CR.
A degradao das reas de preservao permanente e de reserva legal
promovida pelos requeridos para incrementarem a explorao econmica do
imvel, deturpou as caracterstcas prprias do meio natural e a qualidade dos
recursos ambientais, promovendo o desequilbrio ecolgico e danifcando o
meio ambiente.
Da mesma forma, a chacina dos trabalhadores rurais, as tentatvas de homicdio
e o incndio provocado no acampamento defagraram confito e tenso
social no imvel e na regio onde ele se localiza, o que perdura at hoje, no
favorecendo o bem-estar e a paz social dos proprietrios, dos trabalhadores e
da populao local.
A situao ftca descrita na peto inicial da ao de desapropriao
o cadinho das hipteses consttucionalmente previstas como ensejadoras
da desapropriao-sano por desrespeito funo social da propriedade. A
afronta ao regime legal ambiental e social evidente, havendo de se ressaltar
que, no mbito do processo administratvo de desapropriao, no houve
qualquer impugnao por parte dos proprietrios quanto ao resultado do
Laudo Agronmico de Fiscalizao.
Todavia, no assim que parcela do Poder Judicirio percebe a
questo. Veja-se.
Antes mesmo da propositura da ao de desapropriao, cujo trecho
da peto inicial foi acima transcrito, os proprietrios do imvel (de parte dele,
j que outra parte terra devoluta do Estado de Minas Gerais) impetraram
mandado de segurana (autos n. 2007.38.00.022941-6 Classe 2100, 12
Vara Federal da Seo Judiciria do Estado de Minas Gerais), com pedido de
concesso de liminar, requerendo a suspenso do processo administratvo de
desapropriao do indigitado imvel rural. E pasmem, a liminar foi deferida
para determinar a suspenso do processo administratvo Incra/MG/N
54170.002204/2004-46.
245
Como fundamento da deciso, o MM. Juzo Federal defendeu a
tese de que a produtvidade do imvel, por si s, o imunizaria em face da
desapropriao por interesse social, para fns de reforma agrria. A seguir,
alguns trechos da comentada deciso:
No caso concreto verifco que no trabalho de campo realizado pelo INCRA, aps
levantamento e anlise dos limites e confrontaes, relevo, solos, recursos
hdricos, clima, vegetao e fauna do imvel, e aspectos scio-econmicos,
seus tcnicos concluram que o imvel rural denominado Fazenda Nova
Alegria se tratava de Grande Propriedade Produtva, uma vez que apresentava
Grau de Utlizao da Terra GUT de 100% e Grau de Efcincia na Explorao
GEE de 100%, bem como que todos os seus trabalhadores possuem carteira
de trabalho assinada e que apresenta potencial agronmico satsfatrio,
principalmente para a atvidade pecuria, aptdo para a agricultura familiar e
disponibilidade de gua superfcial (fs. 29/87).
Alm disso, uma vez constatado o descumprimento das normas ambientais
pelo proprietrio rural, este deve ser compelido pelos rgos competentes a
adotar as medidas necessrias ao cumprimento dos requisitos relatvos a sua
funo social, conforme previsto no art. 185, pargrafo nico, da CR/88, acima
transcrito.
dizer que, a infrao s normas ambientais no sujeita a propriedade
ao de desapropriao para fns de reforma agrria, pois a produtvidade do
imvel, atestada pelo prprio INCRA, por si s, o imuniza da desapropriao
por interesse social para fns de reforma agrria, mesmo que no sejam
atendidos todos os requisitos relatvos sua funo social.
A prpria Lei 8.629/93, em seu art. 10, IV, considera a rea de reserva
legal no aproveitvel para fns de clculo da produtvidade do imvel, no
condicionando esta excluso ao fato de estar averbada no registro imobilirio.
Por questes lgicas, a no averbao da reserva legal no pode ensejar a
desapropriao do imvel. Assim que o INCRA, para aferio do Grau de
Efcincia na Explorao GEE, em seu trabalho de campo, glosou o nmero
de animais constantes da rea de preservao permanente e no considerou
a rea de reserva legal por no estar devidamente averbada (fs. 66/7 e 81).
(grifei)
246
Lamentvel, sem dvida! Mas no menos lamentvel foi a constatao
de que o entendimento prelecionado pelo MM. Juzo no voz dissonante no
mbito do Poder Judicirio, haja vista que para endossar a tese expendida a
mencionada deciso fez referncia a outras, uma delas abaixo reproduzida:
ADMINISTRATIVO. AO CAUTELAR. PERICULUM IN MORA E FUMUS BONI IURIS
DEMONSTRADOS. DESAPROPRIAO. LAUDO PERICIAL. IMVEL PRODUTIVO.
CUMPRIMENTO DA FUNO SOCIAL. ART. 185, II DA CONSTITUIO FEDERAL.
INTANGIBILIDADE.
As irregularidades apontadas pelo perito no que se refere inadequao 1.
na utlizao dos recursos naturais e ausncia de preservao do meio
ambiente, e que serviram para embasar a deciso do magistrado a quo,
no so sufcientes a comprometer o cumprimento da funo social pela
propriedade dos expropriados.
A propriedade produtva recebeu tratamento especial por parte do 2.
legislador consttuinte, sendo insuscetvel de desapropriao-sano, nos
termos do art. 185, II da CF.
Produtvidade comprovada que garante o fumus boni iuris. 3.
Demonstrado o periculum in mora, consistente na possibilidade iminente 4.
da imisso do INCRA na posse, em prejuzo aferio dos graus de
produtvidade do imvel, deve ser confrmada a liminar que determinou
a suspenso do ato at a realizao da percia.
Apelao provida em parte. (AC 2004.43.00.000297-5/TO - 4 Turma 5.
Rel. Conv. Juiza Federal Rosimayre Gonalves de Carvalho DJ de
26.06.2007, p.69)
No caso concreto em exame, mais especifcamente o versado no
referido mandado de segurana n. 2007.38.00.022941-6), quando da
prolao da sentena, a liminar antes deferida foi revogada e o processo foi
extnto sem julgamento de mrito, com fulcro no artgo 267, inciso IV e VI
c/c art. 295, inciso I, todos do Cdigo de Processo Civil, uma vez que o nclito
Magistrado reconheceu ser incompetente para julgar o feito processual aps a
247
edio do Decreto expropriatrio, tendo em vista que, sendo ato do Presidente
da Repblica, este passa a ser a autoridade coatora. Por conseguinte, a
competncia para apreciao de questes relatvas matria deslocada
para o Supremo Tribunal Federal.
Vale dizer, muito embora a liminar tenha sido revogada e o
processo administratvo contnuado, desaguando na propositura da ao
de desapropriao, tal fato no ocorreu porque o Judicirio reviu seu
posicionamento quanto ao mrito da questo, mas sim, por razes meramente
processuais.
E as resistncias sofridas pelo Incra no pararam por a: ante a
extno do pr-falado mandado de segurana, os proprietrios do imvel
rural propuseram uma ao ordinria perante a Seo Judiciria do Estado
de Minas Gerais (autos n. 2007.38.00.037767-3-Classe 1900), pleiteando,
em antecipao de tutela, a suspenso do processo administratvo de
desapropriao do mesmo imvel rural denominado Fazenda Nova Alegria.
Tambm nesta oportunidade o Poder Judicirio acolheu a tese
dos proprietrios, antecipando-lhes a tutela jurisdicional para o efeito de
determinar ao Incra a imediata suspenso do processo administratvo de
desapropriao. Desta vez, contudo, a deciso proferida em primeiro grau de
jurisdio foi suspensa pelo Egrgio Tribunal Regional Federal da 1 Regio
em sede recursal, tendo o processo administratvo retomado seu curso, com a
conseqente propositura da ao de desapropriao.
A deciso emanada do Tribunal Regional Federal da 1. Regio
merece ser parcialmente transcrita, pois suas razes so relevantes ao intento
de demonstrar que existe, sim, parte do Poder Judicirio alinhada tese
defendida pelo Incra. Nem tudo, portanto, est perdido! Vejamos:
18. A discusso no Agravo de instrumento cujo acrdo objeto de recurso
extremo, centra-se no fato de se tratar de imvel rural produtvo pelo que
imune expropriao para fns de reforma agrria, sendo irrelevante para
248
descaracterizar essa imunidade o fato de no se cumprirem as normas de
preservao do meio ambiente.
19. O periculum in mora, no caso, indiscutvel, uma vez que a deciso
antecipatria dos efeitos da tutela na 1 instncia, confrmada no julgamento
do Agravo, suspendeu o prosseguimento do procedimento administratvo
tendente desapropriao.
20. Quanto ao fumus boni iuris da tese do INCRA, autor desta Cautelar, no
aspecto da probabilidade de admisso dos recursos especial e extraordinrio,
v-se que aponta-se violao de diversos dispositvos legais, tanto processuais
quanto da possibilidade de desapropriao por descumprimento da funo
social, mesmo que economicamente produtva, por desrespeitar as regras de
preservao do meio ambiente, Lei n 9.494/97 e n 8.437/92, da mesma forma
que ofensa aos arts. 93, IX da Consttuio Federal, alm de se especifcar a
caracterstca do tema como de repercusso geral.
21. Tambm no aspecto do mrito dos recursos s Cortes Superiores, verifco
que, em tese, h aparente contradio entre os fundamentos do acrdo
recorrido e os seguintes precedentes do egrgio Supremo Tribunal Federal:
(...)
A PRPRIA CONSTITUIO DA REPBLICA, AO IMPOR AO PODER PBLICO
DEVER DE FAZER RESPEITAR A INTEGRIDADE DO PATRIMNIO AMBIENTAL, NO
O INIBE, QUANDO NECESSRIA A INTERVENO ESTATAL NA ESFERA DOMINIAL
PRIVADA, DE PROMOVER A DESAPROPRIAO DE IMVEIS RURAIS PARA FINS
DE REFORMA AGRRIA, ESPECIALMENTE PORQUE UM DOS INSTRUMENTOS DE
REALIZAO DA FUNO SOCIAL DA PROPRIEDADE CONSISTE, PRECISAMENTE,
NA SUBMISSO DO DOMNIO A NECESSIDADE DE O SEU TITULAR UTILIZAR
ADEQUADAMENTE OS RECURSOS NATURAIS DISPONVEIS E DE FAZER
PRESERVAR O EQUILBRIO DO MEIO AMBIENTE (CF. ART. 186, II), SOB PENA DE,
EM DESCUMPRINDO ESSES ENCARGOS, EXPOR-SE DESAPROPRIAO-SANO
A QUE SE REFERE O ART. 184 DA LEI FUNDAMENTAL. A QUESTO DO DIREITO
AO MEIO AMBIENTE ECOLOGICAMENTE EQUILIBRADO DIREITO DE TERCEIRA
GERAO PRINCPIO DA SOLIDARIEDADE O DIREITO A INTEGRIDADE DO
MEIO AMBIENTE TPICO DIREITO DE TERCEIRA GERAO CONSTITUI
PRERROGATIVA JURDICA DE TITULARIDADE COLETIVA, REFLETINDO, DENTRO
249
DO PROCESSO DE AFIRMAO DOS DIREITOS HUMANOS, A EXPRESSO
SIGNIFICATIVA DE UM PODER ATRIBUIDO, NO AO INDIVDUO IDENTIFICADO
EM SUA SINGULARIDADE, MAS, NUM SENTIDO VERDADEIRAMENTE MAIS
ABRANGENTE, PROPRIA COLETIVIDADE SOCIAL. ENQUANTO OS DIREITOS DE
PRIMEIRA GERAO (DIREITOS CIVIS E POLTICOS) QUE COMPREENDEM AS
LIBERDADES CLSSICAS NEGATIVAS OU FORMAIS REALAM O PRINCPIO DA
LIBERDADE E OS DIREITOS DE SEGUNDA GERAO (DIREITOS ECONMICOS,
SOCIAIS E CULTURAIS) QUE SE IDENTIFICA COM AS LIBERDADES POSITIVAS,
REAIS OU CONCRETAS ACENTUAM O PRINCPIO DA IGUALDADE, OS DIREITOS
DE TERCEIRA GERAO QUE MATERIALIZAM PODERES DE TITULARIDADE
COLETIVA, ATRIBUDOS GENERICAMENTE A TODAS AS FORMAES
SOCIAIS, CONSAGRAM O PRINCPIO DA SOLIDARIDADE E CONSTITUEM UM
MOMENTO IMPORTANTE NO PROCESSO DE DESENVOLVIMENTO, EXPANSO E
RECONHECIMENTO DOS DIREITOS HUMANOS, CARACTERIZADOS, ENQUANTO
VALORES FUNDAMENTAIS INDISPONVEIS, PELA NOTA DE UMA ESSENCIAL
INEXAURIBILIDADE. CONSIDERAES DOUTRINRIAS.
21.1.1. Destaco do voto condutor do relator, eminente Ministro Celso de
Mello:
Trata-se, consoante j o proclamou o Supremo Tribunal Federal (RE 134.297-SP,
Rel. Min. CELSO DE MELLO) de um tpico direito de terceira gerao que assiste,
de modo subjetvamente indeterminado, a todo o gnero humano, circunstncia
essa que justfca a especial obrigao que incumbe ao Estado e prpria
coletvidade de defend-lo e de preserv-lo em benefcio das presentes e das
futuras geraes, evitando-se, desse modo, que irrompam, no seio da comunho
social, os graves confitos intergeneracionais marcados pelo desrespeito ao dever
de solidariedade na proteo da integridade desse bem essencial de uso comum
de todos quantos compem o grupo social (CELSO LAFER, A reconstruo dos
Direitos Humanos, p 131/132, Companhia das Letras).
Cumpre ter presente, bem por isso, a precisa lio ministrada por PAULO
BONAVIDES (Curso de Direito Consttucional, p.481, item n.5, 4 ed., 1993,
Malheiros), verbis:
Com efeito, um novo plo jurdico de alforria do homem se acrescenta
historicamente aos da liberdade e da igualdade. Dotados de altssimo teor
de humanismo e universalidade, os direitos de terceira gerao tendem a
250
cristalizar-se neste fm de sculo enquanto direitos que no se destnam
especifcamente proteo dos interesses do indivduo, de um grupo ou de
um determinado Estado. Tm primeiro por destnatrio o gnero humano
mesmo, num momento expressivo de sua afrmao como valor supremo em
termos de existencialidade concreta. Os publicistas e juristas j os enumeram
com familiaridade, assinalando-lhes o carter fascinante de uma evoluo
de trezentos anos na esteira da concretzao dos direitos fundamentais.
Emergiram eles da refexo sobre temas referentes ao desenvolvimento, paz,
ao meio- ambiente, comunicao e ao patrimnio comum da humanidade.
Enfm, conforme anotado, a concesso de medida liminar favorvel
ao Incra permitu que o processo administratvo de desapropriao retomasse
seu normal e regular curso, culminando com a propositura da ao judicial
de desapropriao antes aludida. E em que pese o tom preponderantemente
ambientalista da deciso, a pea de entrada da ao de desapropriao deixou
claro que no se tratava apenas de mais um caso de degradao ambiental
ou de investda contra o meio ambiente: tratava-se, sobretudo, de um
crime pratcado contra a vida, que reduziu um dos fundamentos do Estado
democrtco de direito, o da dignidade da pessoa humana (artgo 1 da CF/88),
a letra morta, literalmente morta.
Mas se engana quem pensa que os obstculos haviam sido superados:
mais uma vez o MM. Juzo Federal do Estado de Minas Gerais, antes mesmo
de imitr o Incra na posse do imvel rural, suspendeu o processo nos seguintes
termos:
Dessa forma, a partr do momento que uma das condies da ao de
desapropriao viabilidade da desapropriao de imvel produtvo
objeto de anlise em outra, mais precisamente a ordinria, no pode haver
pronunciamento deste juzo sobre a matria neste momento, sob pena de se
obterem decises contraditrias. Logo, com base nesses fundamentos, nos
termos do art. 265, IV, a do CPC, suspendo o andamento deste feito at
deciso fnal a ser proferida nos autos n 2007.38.037767-3, respeitando o
limite de 01 ano, como disposto na lei adjetva. Intme-se o INCRA do teor
desta deciso.
251
Veja-se a teratologia desta deciso: por via transversa, tornou incuo
o contedo decisrio proferido pelo Tribunal Regional Federal da 1 Regio,
que havia suspendido os efeitos da deciso de primeira instncia nos autos da
ao n. 2007.38.037767-3, a qual obstaculizava o prosseguimento do processo
administratvo de desapropriao. Ademais, a deciso acima reproduzida
olvidou o carter preferencial da ao de desapropriao, expressamente
consignado no artgo 18
5
da Lei Complementar n. 76/93 e reconhecido pela
Jurisprudncia:
Agravo de Instrumento n 2004.02.01.013901-2 - TRF 2 - AGRAVO DE
INSTRUMENTO. DESAPROPRIAO PARA FINS DE REFORMA AGRRIA.
l- O art. 18, da Lei Complementar n 76/93, estabelece que as aes
concernentes desapropriao de imvel rural, por interesse social, para fns
de reforma agrria, tm carter preferencial e prejudicial em relao a outras
aes referentes ao imvel expropriando. 1- E inadmissvel condicionar o
andamento de ao expropriatria concluso de ao anulatria de processo
administratvo, anteriormente ajuizada, o que inviabilizaria o instrumento
posto pela Consttuio disposio do Estado, para o fm de assegurar
a distribuio racional da terra (Min. limar Galvo, STF - MS22.698/MG).
3- Agravo interno do INCRA prejudicado. 4- Agravo de instrumento provido.
Com efeito, o processo judicial de desapropriao, por interesse
social, para fns de reforma agrria, obedece a um procedimento contraditrio
especial, cujos contornos so previstos pela Consttuio Federal, artgo 184,
3 e regulamentados pela Lei Complementar n 76/1993. Signifca dizer que h
um carter, uma prerrogatva preferencial e prejudicial a ser respeitada em se
tratando de ao de desapropriao, atributo que a faz prevalecer diante de
quaisquer outras aes relatvas ao imvel rural que serve de objeto medida
judicial de desapropriao.
5
Art. 18. As aes concernentes desapropriao de imvel rural, por interesse social, para fns de reforma
agrria, tm carter preferencial e prejudicial em relao a outras aes referentes ao imvel expropriando,
e independem do pagamento de preparo ou de emolumentos.
252
Segundo estudos desenvolvidos sobre a matria pelo Procurador
Federal Dr. Bruno Rodrigues Arruda (Rito Sumrio da Desapropriao:
o carter preferencial e prejudicial da ao de desapropriao para fns de
reforma agrria e a prtca dos Tribunais), o referido diploma legal trouxe
como corolrio do rito sumrio previsto pelo texto consttucional, alm da
preferencialidade e da prejudicialidade da ao expropriatria, uma srie
de dispositvos que estabelecem medidas indeclinveis ao juiz e um rito que
deveria ser marcado pela ininterruptbilidade. Dentre esses dispositvos
indeclinveis, podem ser elencados os seguintes: deferimento da imisso
prvia do Incra na posse do bem de raiz no prazo mximo de 48 (quarenta e
oito) horas (medida liminar decorrente de lei) e o processamento da ao de
desapropriao inclusive durante o perodo de frias forenses.
Portanto, decises como a proferida pelo MM. Juzo Federal de Minas
Gerais acabam por descaracterizar o rito sumrio previsto para a desapropriao
para fns de reforma agrria, contribuindo, assim, para a ordinarizao,
segundo o mesmo Arruda, de um procedimento tdo como sumrio em sua
essncia. Logo, trata-se de um desvirtuamento das prerrogatvas reconhecidas
pelo ordenamento jurdico ao de desapropriao.
Por conta, alis, deste desvirtuamento, o Incra tem assistdo,
perplexo, a uma sequncia de decises judiciais absolutamente divorciadas
das premissas consttucionais e legais em vigor, frustrando, por assim dizer,
a utlizao da ao de desapropriao como ferramenta clere no combate
desfuncionalizao social da propriedade rural. A ttulo de exemplifcao,
podem ser aqui arroladas as hipteses mais recorrentes, tais como:
a) Aes cautelares e ordinrias paralelas desapropriao, nas
quais se busca do Poder Judicirio uma prestao jurisdicional
capaz de determinar a suspenso de tramitao, ora do processo
administratvo ora do feito judicial, com fulcro, dentre outras
motvaes, em suposta irregularidade na notfcao prvia
253
do proprietrio; na ocupao do imvel rural e na discusso de
produtvidade do imvel desapropriando etc.;
b) Pedidos de produo antecipada de prova, nos quais o objetvo
precpuo o de obter a homologao de percias, sem sequer
submet-las ao confronto com o laudo agronmico elaborado
pelo Incra, cujos resultados deveriam ser levados em considerao
em homenagem presuno de veracidade e legitmidade de
que gozam os atos pratcados por servidores pblicos. Para alm
desse aspecto, conforme ventlado no mencionado Estudo, a
percia judicial realizada nestes pleitos de antecipao probatria
no contempornea vistoria do Incra, ou seja, no se reporta
ao mesmo perodo de tempo avaliado pela Autarquia na vistoria
administratva. (...) a tese da contemporaneidade das percias,
j que o cumprimento ou no da funo social uma condio
transitria, podendo variar de um tempo para outro. inaceitvel
o entendimento pugnado pelos proprietrios rurais pela realizao
de percias atualizadas, em total desconsiderao ao tempo real
apurado na vistoria administratva efetuada pela Autarquia e que
concluiu pela improdutvidade do bem de raiz. Mas especialmente
frustrante a percepo de que o Poder Judicirio, a quem cabe
dizer o melhor direito, acolhe este tpo de argumentao, ignorando
que, em no se constatando vcio ou defeito no ato administratvo
de vistoria realizado pelo Incra, devem prevalecer os resultados da
fscalizao ali obtdos, visto que apurados por rgo encarregado
da execuo de um programa nacional de reforma agrria. Se um
tal entendimento no encontra eco nas esferas judiciais, pelo
menos a percia judicial deveria se reportar anlise dos dados
referentes ao mesmo perodo de tempo valorado pelo Incra, nica
maneira de apurar, isto , constatar, se naquele perodo vistoriado
pela Autarquia o imvel seria realmente improdutvo;
254
c) Ajuizamento de aes declaratrias de produtvidade por
proprietrios de reas que tveram seus imveis rurais classifcados
como socialmente desfuncionalizados. Trata-se de demandas
ajuizadas de forma autnoma ao de desapropriao, criando
um incidente processual paralelo discusso travada no feito
expropriatrio. Na verdade, a discusso acerca da produtvidade
no precisaria ser travada em ao autnoma. No que aqui se
esteja a concordar com a propositura deste tpo de demanda
judicial, muito pelo contrrio: a premissa a de que os laudos
agronmicos elaborados pelo Incra so dotados de rigor cientfco
e se traduzem no exerccio regular de uma atvidade estatal
prevista pelo sistema legislatvo. Mas j que se tem por inevitvel
tal iniciatva, ao menos seus desdobramentos poderiam ser
descortnados no mbito da prpria ao de desapropriao. E por
qu? Porque a ao de desapropriao, diferentemente do que
um dia j se viu, hoje possui um carter cognitvo mais abrangente
(artgo 9 da Lei Complementar n 76/1993), resultado da abertura
do rol de questes at ento admitdas para discusso no bojo da
demanda expropriatria. De fato, conforme bem acentuado no
ensaio desenvolvido por Bruno Arruda, o caput do artgo 9, ao
excluir da contestao apenas a apreciao quanto ao interesse
social declarado, permite, a contrario sensu, que a mesma verse
sobre qualquer outra matria de interesse da defesa, inclusive
a questo da produtvidade do imvel. (...) No h referncia
expressa limitao da matria de defesa aos vcios do processo e
ao valor da indenizao, como ocorre com o artgo 20 do Decreto-
lei n 3365/1941, caracterstca direta do contraditrio especial
mencionado pelos artgos 184, 3 da Consttuio Federal de
1988 e artgo 1 da LC 76/93.
255
Sem a pretenso de esgotar o tema, o que decididamente no ocorreu
na presente abordagem, cumpre fnalizar com o raciocnio de que os aspectos
acima abordados, e outros sinalizados ao longo deste escrito, so apenas
alguns dos temas postos para refexo. Sem dvida, h uma diversidade de
assuntos correlatos, h uma infnidade de desdobramentos ftcos e h uma
larga margem para o desenvolvimento de estudos, pois h conceitos e teses,
dentro e fora do Direito Agrrio, em franca construo.
A matria palpitante e desafadora: h ainda um universo de
consideraes a serem exploradas, sobretudo aquelas que nos desafam
a submeter a riqueza do mundo dos fatos, em todos os seus detalhes e
imprevistos, aos preceitos consttucionais e legais em vigor. A desapropriao-
sano por desrespeito s condicionantes sociais e ambientais exemplo
deste desafo: de um lado, a constatao de uma situao ftca sui generis,
que contempla a possibilidade de uma propriedade rural produtva ser
fator de desestabilizao social e ambiental; e de outro lado, a constatao
de tentatvas hercleas no sentdo de demonstrar que a hiptese aventada
juridicamente defensvel e tecnicamente sustentvel, permitndo-nos
refetr sobre a possibilidade jurdica da desapropriao da propriedade rural
produtva, se esta produtvidade decorrer de descumprimento legislao
ambiental; legislao trabalhista e de descaso aos elementos consttutvos
do bem-estar social.
O caso concreto ora examinado revelou justamente esta dupla face
da problemtca, ou seja, aquilo que supostamente imunizaria o imvel rural
em face da desapropriao-sano (produtvidade), reaparece como causa
da interveno do Estado na propriedade privada. Conforme anotado, esta
aparente contradio foi magistralmente enfrentada em Funo Social da
Propriedade dimenses ambiental e trabalhista, que nos confortou com
o lcido entendimento de que defui da ordem jurdica positvada que no
conceito de funo social est contdo o conceito de produtvidade, mas que no
conceito de produtvidade tambm esto contdas parcelas dos conceitos de
funo ambiental, funo trabalhista e funo bem estar, isto , que a funo
social contnente e contedo da produtvidade.
256
No mais, importa perceber que uma tal produtvidade, quando
resultado de atvidades economicamente desincorporadoras; ambientalmente
degradadoras e socialmente desagregadoras, no contribui para o
aperfeioamento da funcionalizao social da propriedade rural, motvo pelo
qual os ilustres autores do ensaio acima referido denominaram este tpo de
produtvidade de produtvidade irracional ou improdutvidade fcta.
Enfm, ao contrrio do que muitos pensam, a desapropriao-
sano, quaisquer que sejam seus elementos defagradores, ainda se faz
necessria e urgente (que o digam outras tantas Fazendas Nova Alegria
espalhadas pelo Brasil!): cuida-se menos de defender a inexistncia de
antnomia no texto consttucional, ou de pugnar pela observncia do rito
sumrio para a desapropriao, e mais, de transformar as propriedades rurais
economicamente produtvas, mas alcanadas pelo imprio da lei, em redutos
de recuperao ambiental e de funcionalizao social, verdadeiros vetores da
to sonhada justa social.
Como se verifcou, o caminho rduo e tortuoso, mas o primeiro
passo j foi dado. Agora rogar e obrar para que se alcancem os resultados
almejados!
REFERNCIAS
Consttuio da Repblica Federatva do Brasil/1988;
Funo Social da Propriedade - Dimenses ambiental e trabalhista/Joaquim Modesto
Pinto Junior e Valdez Adriani Farias. Edio nica. Braslia: Ncleo de Estudos Agrrios e
Desenvolvimento Rural - NEAD, 2005.
A Questo Agrria Brasileira e a Funcionalidade da Propriedade sob uma tca
Progressista/Gladstone Leonel da Silva Junior. Revista de Direito Agrrio. Braslia: MDA/
INCRA/NEAD/ABDA, Ano 20, n 19, 2007.
Lei n. 8.629/1993;
Lei Complementar n. 76/1993