REA: GESTIN AMBIENTAL | TEMA: GOBERNANZA AMBIENTAL URBANA 1

rea: Gestin Ambiental

Tema: Gobernanza Ambiental Urbana
Muchas ciudades de Amrica Latina han desarrollado con xito
el planeamiento estratgico (PE) con resultados tangibles para
sus habitantes y las iniciativas de gestin del entorno urbano. Los
gobiernos municipales tienen dicultad para planicar y manejar
el crecimiento urbano, y para hallar soluciones de largo plazo para
los problemas ambientales urbanos. El PE facilita una estrategia
participativa para abordar estos problemas y se diferencia de la
planicacin urbana convencional por su proceso de cooperacin
que rene a empresas, entidades gubernamentales y la sociedad civil,
promoviendo la cooperacin permanente entre estos grupos para
desarrollar una visin a futuro de la ciudad, diagnosticar problemas,
planicar, priorizar, movilizar recursos, implementar y monitorear las
iniciativas. Este documento describe cmo se ha desarrollado el PE
en Amrica Latina y presenta lecciones que sern tiles para otras
ciudades que buscan una manera efectiva de abordar este proceso.
RESUMEN
El crecimiento urbano incontrolado ha generado serios problemas ambientales, creciente fragmentacin social y pobreza.
Esto es palpable en los asentamientos informales de las zonas perifricas de la ciudad, que carecen de planicacin e
infraestructura bsica y se han desarrollado en sitios inadecuados. Esto ha llevado al lmite la capacidad de las ciudades
para proporcionar los servicios de transporte, electricidad, educacin, salud y el estado de derecho, lo que incluye seguridad.
Para resolver estos problemas es necesario desarrollar un plan de largo plazo que permita manejar el crecimiento y el
desarrollo urbano.
Un aspecto clave para una respuesta efectiva del gobierno es anticipar las demandas generadas por el crecimiento urbano.
Los planicadores municipales deben analizar cmo afectar el crecimiento futuro, por ejemplo, el trnsito dentro y fuera
de sus jurisdicciones, y deben formular planes ahora para prevenir el congestionamiento futuro.
Eso es precisamente lo que hace el PE para resolver los problemas ambientales urbanos: anticipa las necesidades futuras
a travs de un enfoque participativo. Muchas ciudades de Amrica Latina han desarrollado con xito el PE y las lecciones
generadas pueden ser tiles para ciudades de frica y Asia que enfrentan los mismos desafos.
DESAFOS DE LA PLANIFICACIN A NIVEL URBANO
Resumen de Polticas
El planeamiento estratgico ha contribuido
al surgimiento de un nuevo estilo de
gobernanza urbana centrada en
la participacin, cooperacin y
responsabilidad compartida.
PLANEAMIENTO
ESTRATGICO EN
AMRICA LATINA
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Principales ventajas de PE para ciudades
Mej ora l as est rat egi as de
gobernabilidad y la cooperacin entre
los sectores y diferentes actores
Moviliza a los actores sociales y
promueve concertacin
Identica anticipadamente iniciativas
que abordan las prioridades futuras
de gestin ambiental y urbana
Desarrollo de ideas, proyectos,
iniciativas y procesos innovadores y
sostenibles
Mej ora l a asi gnaci n de l os
presupuestos locales y nacionales, y
orienta la inversin privada a corto y
largo plazo
LA EXPERIENCIA DE AMRICA LATINA EN EL
PLANEAMIENTO ESTRATGICO
Las experiencias de planicacin urbana en la regin se
iniciaron entre 1920 y 1940. La planicacin estaba en
manos de expertos que tenan una fuerte visin tecnocrtica
de la planicacin, centrada en instrumentos como planes
reguladores y cdigos normativos urbanos. Esta visin de
la ciudad era bsicamente esttica y espacial. Pero en las
ltimas dcadas hubo un cambio de la visin tecnocrtica
liderada por expertos, hacia un enfoque inclusivo que
incorpora a las comunidades y los actores relevantes en el
proceso de planicacin.
En los ltimos aos, las prcticas de planicacin urbana
han experimentado cambios signicativos presentes en las
experiencias de PE:
Los problemas urbanos se replantearon con una
visin ms integral del territorio de la ciudad y los
factores socioeconmicos y ambientales
La planicacin se entiende como una plataforma
para estrategias generales de desarrollo urbano, que
permite la implementacin de acciones-proyectos
y la actualizacin de los reglamentos ambientales
Los gobiernos municipales reconocen una nueva
conformacin de actores para esta plataforma, sobre
todo el sector privado , los ciudadanos y sus organizaciones.
Un nuevo sistema de alianzas de tipo pblico-
privado-ciudadano forman parte de los sistemas
de gobierno
Planeamiento estratgico: proceso y principales caractersticas
El PE es un instrumento de planicacin elaborado por el
gobierno con los principales actores sociales y econmicos
de la ciudad. Promueve la participacin de las empresas y las
organizaciones de la sociedad civil para desarrollar una visin
compartida a futuro de la ciudad, y garantiza la continuidad
de las acciones y los procesos que contribuyen a organizar
el desarrollo de la ciudad de manera ms ambientalmente
sostenible. Al ser un instrumento especco de gestin y
planicacin, incentiva la participacin ciudadana en las
decisiones de polticas locales. Asimismo, rene a todos los
sectores del gobierno y al sector privado, contribuyendo a una
gestin ambiental ms eciente.
No todas las experiencias de PE siguen las mismas fases de
implementacin de manera estricta, pero en general consiste en
un proceso circular en el cual cada fase alimenta a la siguiente:
Fase 1 - Diagnstico: identicar problemas crticos para
establecer lneas estratgicas de accin. Anlisis simultneo
de proyectos estratgicos discutidos y aprobados. Identicar
indicadores de evaluacin y monitoreo (evaluar fortalezas,
oportunidades, debilidades y riesgos).
Fase 2 - Confirmacin: confirmar el diagnstico de los
problemas crticos a nivel vecinal. Priorizar los problemas
conjuntamente con los habitantes y definir la visin, los
objetivos estratgicos y los proyectos que sean coherentes
con estos objetivos.
Fase 3 - Plan de accin: definir las acciones; discutir
alternativas de implementacin. En la fase de gestin del
plan, los actores denen sus propias responsabilidades en
los proyectos y disean sistemas de monitoreo.
Fase 4 - Monitoreo y revisin: monitoreo de los proyectos y
los cambios que se van dando en la ciudad; se evalan nuevas
necesidades de desarrollo para la ciudad.
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Stage 2
Conrmation
of the diagnosis
Stage 1
Diagnosis
Strategic lines
Stage 3
Action Plan
Stage 4
Observe and
Revise
En cada fase, las principales actividades son la organizacin y
gestin del proceso participativo, para lo cual es fundamental
crear una secretara tcnica y un comit ejecutivo que se
encarguen de organizar comits y talleres para la participacin
de los ciudadanos y los actores en las diferentes fases del
proceso. Tambin son importantes los cursos de capacitacin
y desarrollo de capacidades para los participantes.
Diversos actores participan en el PE: ciudadanos, polticos,
tcnicos del gobierno, empresas y organizaciones de la
sociedad civil. En muchos casos, se forman alianzas pblico-
privadas. La participacin requiere reglas claramente
establecidas, de modo que se generen benecios colectivos e
individuales, lo cual motiva a los actores a seguir participando.
En cada ejercicio de PE, las estrategias de comunicacin
adecuadas para cada grupo de actores, as como una buena
estrategia de promocin pblica, tambin son factores
importantes que incentivan la participacin de los ciudadanos
y generan mayor compromiso. Por ejemplo, en la provincia de
Santiago en Repblica Dominicana, se incentiv la participacin
de la poblacin a travs de un concurso fotogrco con nes
artsticos y cvicos para la publicacin de un libro que reejara
la visin a futuro de la ciudad (Santiago 2020).
El uso de sitios web y listas de correo electrnico son las
estrategias de difusin ms utilizadas. Por ejemplo, la ciudad
de Rosario elabor interesantes videos sobre el proceso de
planicacin estratgica. A pesar de estos elementos en
comn, el PE no es un instrumento esttico; su implementacin
vara de ciudad a ciudad.
Las ciudades de Ilo (Per), Manizales (Colombia) y Porto Alegre
(Brasil) desarrollaron modelos que, si bien no se consideran
ocialmente PE, incluyen elementos y caractersticas de este,
por ejemplo:
PE para el desarrollo; herramientas de planicacin
y gestin para implementar un enfoque integral
multidisciplinario. Articulan estrategias sociales,
econmicas, espaciales, ambientales y culturales, y
desarrollan diversos programas y acciones.
Planes urbanos o urbano-ambientales que incluyen
planes de ordenamiento territorial. Estos planes
abordan aspectos fsico-espaciales y ambientales
(ej. recuperacin de cuencas, diagnsticos de riesgo,
recuperacin de terrenos pblicos).
Marcos reguladores (ocupacin territorial, cdigos
urbanos, reglamentos de construccin).
Intervenciones directas, llamadas tambin
proyectos megaurbanos o proyectos de renovacin
urbana, desarrollados por los gobiernos locales a
travs de diversos mecanismos de nanciamiento.
Estas iniciativas tienen como objetivo transformar
zonas donde hay infraestructura obsoleta,
depresin econmica y degradacin ambiental (ej.
puertos, zonas industriales) a travs de iniciativas
de desarrollo que alientan nuevas inversiones
y mejoran los servicios sociales (ej. centros
comunitarios). Estas iniciativas generalmente se
dan a travs de alianzas pblico-privadas.
Foto 1: Reunin de los participantes del programa de agricultura urbana, Plan
Estratgico de Rosario.
Fuente: IIED-AL.
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PE en ciudades de Amrica Latina
La siguiente tabla resalta algunas experiencias exitosas de PE en ciudades de Amrica Latina:
Elaboracin propia.
CIUDAD, PAS PERIODO CARACTERSTICAS DE LA PLANIFICACIN ESTRATGICA
Santiago,
Repblica
Dominicana
Primer periodo:
2002-2010
Segundo periodo:
2011-2020
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Fase de diagnstico para el segundo periodo realizado por 5 comisiones
tcnicas conformadas por 245 instituciones pblicas y privadas adems de
los ciudadanos; se revis y evalu el xito del primer PE. Ms adelante se
desarroll el plan Santiago 2020, que inclua 50 proyectos estructurales
prioritarios.
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Principales objetivos: promover mejor calidad de vida, empoderar a los
ciudadanos, sostenibilidad territorial, gestin estratgica, responsabilidad
compartida entre los actores. Creacin de 5 comisiones: gobernanza,
cultura y poblacin, planicacin territorial, y sostenibilidad ambiental.
Rosario,
Argentina 1998 -2010
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Participaron ms de 100 organizaciones en el desarrollo y la
implementacin del PE (asociaciones culturales, deportivas, profesionales
y vecinales, empresas privadas, sindicatos y universidades).
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El primer paso en la elaboracin del Plan Estratgico Rosario (PER)
fue denir los principales proyectos en cinco reas temticas: trabajo,
oportunidades y ciudadana, integracin, calidad de vida y el ro, innovacin
y creatividad. En total se generaron 22 programas y 69 proyectos, de los
cuales ms del 80% funcionan en la actualidad. Se avanz en el desarrollo
del Plan Estratgico Rosario Metropolitana (PERM+10).
Cochabamba,
Bolivia 2010-2012
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El PE se desarrolla en el contexto de una profunda descentralizacin en
Bolivia. Participaron 426 ciudadanos en las diferentes fases de elaboracin
del plan, con un equipo municipal interdisciplinario con especializacin en
arquitectura, sociologa y economa.
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Principales objetivos: satisfacer las necesidades bsicas, mejorar las
condiciones sociales y materiales, preservar y promover tradiciones y
valores culturales, preservar el medio ambiente, infraestructura y equipos
de salud, educacin y deporte.
Mrida,
Mxico
2010
(cuarto plan)
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Participaron ms de 600 personas en reuniones y talleres. A medida que se
desarrolla cada proyecto, se inicia otra ronda de participacin. El proceso de
consulta incluy entrevistas y encuestas en los hogares para un diagnstico
exhaustivo de las condiciones socioeconmicas de la ciudad.
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El plan contemplaba seis propuestas estratgicas para convertir a
Mrida en:
1. Capital econmica del sureste de Mxico
2. Destino turstico de primer nivel
3. Ciudad de innovacin y conocimiento
4. Ciudad sostenible y humana
5. Ciudad con un medio ambiente de alta calidad
6. Ciudad con un alto nivel de vida, participacin ciudadana, integracin
social, gobernanza inclusiva y administracin pblica
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QUE FACILITAN EL XITO DEL
PLANEAMIENTO ESTRATGICO
Los siguientes factores determinan el xito del planeamiento
estratgico en Amrica Latina:
Las ciudades de Amrica Latina que emprendieron el PE, a pesar
de sus diferencias en cuanto a tamao, estructura demogrca,
servicios e infraestructura, caractersticas ambientales y
urbanas, y contribucin al PBI nacional, tienen en comn una
metodologa participativa en la cual el gobierno local est
dispuesto a compartir el poder, promover la participacin y
respetar las decisiones que surjan del proceso participativo.
Incentivados por la democratizacin, algunos gobiernos
municipales decidieron implementar el PE como un nuevo
modelo administrativo basado en el consenso y la participacin
colectiva, para lo cual tomaron como modelo las experiencias
de ciudades europeas como Barcelona, Lyon y Bilbao.
Las caractersticas individuales de los actores que participaron
en la implementacin fueron importantes. La voluntad poltica
de los alcaldes y otros funcionarios pblicos fue decisiva
para el xito de los procesos. Tambin fueron importantes
las capacidades tcnicas de los funcionarios pblicos y los
diversos actores.
La descentralizacin, que fortalece a los gobiernos
municipales y mejora la rendicin de cuentas ante los
ciudadanos, es el primer paso para cualquier proceso de
planicacin local, y es precisamente lo que sucedi en
Amrica Latina. Las ciudades que planean realizar el PE
deben tener cierta autonoma del gobierno central en cuanto a
gestin de recursos y capacidad de decisin. Un slido marco
institucional es importante, sobre todo para establecer reglas
claras que orienten el proceso participativo.
FACTORES
CONTEXTUALES
PROGRAMA ELLA
Para ms informacin sobre gobernanza ambiental urbana,
consulte la gua ELLA, que contiene una lista de todos los materiales
disponibles en este tema. Para ms informacin sobre otros temas
de desarrollo, consulte otros Temas ELLA.
CONTCTESE CON IIED-AL
Para ms informacin sobre planificacin estratgica en Amrica
Latina, contctese con la autora: Florencia Almansi, Coordinadora
de Equipo, IIED-Amrica Latina, falmansi@iied-al.org.ar.
Los mtodos i nnovadores de
planifcacin y la rpida aplicacin
de i nstrumentos prcti cos e
integrales, junto con los procesos
de descentralizacin, facilitan la
participacin y generan confanza
en los ciudadanos con relacin a sus
gobiernos locales.
La planifcacin estratgica no es
una panacea ni un concepto rgido
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sino un instrumento que debe ser
adaptado a las circunstancias
locales y los resultados deseados.
Para pl ani fi car, moni torear y
supervisar los procesos de PE es
esencial establecer reglas claras y
defnir las fases de implementacin,
l o s i ns t r ume nt o s y l as
responsabilidades, lo cual implica
la necesidad de institucionalizar la
gestin y la implementacin del plan
a travs de un marco normativo.
En los modelos de planificacin
municipal, es ideal que coexistan los
enfoques ascendentes y descendentes,
combinando los puntos de vista y las
necesidades en un proceso que integre a
todos los actores y sectores, pero siempre
refejando sus necesidades especfcas y
el potencial de los diferentes ciudadanos.
Fernandez Gell, J.M. 2007. 25 Aos de Planicacin Estratgica de
Ciudades. Ciudad y Territorio: Estudios Territoriales 154: 612-637.
Lpez Moya, W. 2010. Planicacin Estrategia y Desarrollo Urbano 21:
20-31.
United Cities and Local Governments (UCGL), 2010. Policy Paper On
Urban Strategic Planning: Local Leaders Preparing for the Future of
Our Cities. UCGL, Mxico.
Referencias seleccionadas
Almansi, F. 2009. Rosarios Development; Interview with Miguel
Lifschitz, Mayor of Rosario, Argentina. Environment & Urbanization
21(1): 19-35.
Cruz Gallach, H. 2008. El Auge de los Planes Estratgicos y
los Proyectos Urbanos: Hacia un Planteamiento Urbanstico
Consensuado. Disertacin. Departmento de Geografa, Universidad
Autnoma de Barcelona.
Con el apoyo de: