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Las relaciones intergubernamentales pueden entenderse como un conjunto de interacciones que suceden entre todo tipo de unidades gubernamentales y niveles (Anderson citado en Wright, 1997). En los conflictos ambientales emergen con fuerza tensiones, colaboraciones y falta de acciones concretas entre mismos y distintos niveles de gobierno por la transferencia de recursos económicos, las regulaciones legales y los marcos decisorios políticos que afectan el control, uso y manejo de los recursos naturales. El objetivo de este trabajo es analizar la influencia de las relaciones intergubernamentales y del ciclo del conflicto ambiental en las estrategias desarrolladas por la DP para canalizar el conflicto ambiental por el saneamiento de la Cuenca del Salí Dulce.
Titlu original
Conflictos ambientales y Relaciones intergubernamentales. El rol de la Defensoría del Pueblo en el caso de la Cuenca del Salí Dulce
Las relaciones intergubernamentales pueden entenderse como un conjunto de interacciones que suceden entre todo tipo de unidades gubernamentales y niveles (Anderson citado en Wright, 1997). En los conflictos ambientales emergen con fuerza tensiones, colaboraciones y falta de acciones concretas entre mismos y distintos niveles de gobierno por la transferencia de recursos económicos, las regulaciones legales y los marcos decisorios políticos que afectan el control, uso y manejo de los recursos naturales. El objetivo de este trabajo es analizar la influencia de las relaciones intergubernamentales y del ciclo del conflicto ambiental en las estrategias desarrolladas por la DP para canalizar el conflicto ambiental por el saneamiento de la Cuenca del Salí Dulce.
Las relaciones intergubernamentales pueden entenderse como un conjunto de interacciones que suceden entre todo tipo de unidades gubernamentales y niveles (Anderson citado en Wright, 1997). En los conflictos ambientales emergen con fuerza tensiones, colaboraciones y falta de acciones concretas entre mismos y distintos niveles de gobierno por la transferencia de recursos económicos, las regulaciones legales y los marcos decisorios políticos que afectan el control, uso y manejo de los recursos naturales. El objetivo de este trabajo es analizar la influencia de las relaciones intergubernamentales y del ciclo del conflicto ambiental en las estrategias desarrolladas por la DP para canalizar el conflicto ambiental por el saneamiento de la Cuenca del Salí Dulce.
Conflictos ambientales y Relaciones intergubernamentales. El rol de la Defensora
del Pueblo en el caso de la Cuenca del Sal Dulce. Lic. Eliana Spadoni, UNSAM, elispadoni@gmail.com rea: Ambiente y ciencias sociales Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de septiembre de 2014. Resumen
Las relaciones intergubernamentales pueden entenderse como un conjunto de interacciones que suceden entre todo tipo de unidades gubernamentales y niveles (Anderson citado en Wright, 1997). En los conflictos ambientales emergen con fuerza tensiones, colaboraciones y falta de acciones concretas entre mismos y distintos niveles de gobierno por la transferencia de recursos econmicos, las regulaciones legales y los marcos decisorios polticos que afectan el control, uso y manejo de los recursos naturales. El objetivo de este trabajo es analizar la influencia de las relaciones intergubernamentales y del ciclo del conflicto ambiental en las estrategias desarrolladas por la DP para canalizar el conflicto ambiental por el saneamiento de la Cuenca del Sal Dulce.
I. Conflictos ambientales y relaciones intergubernamentales El uso de los recursos naturales es fuente de tensiones y conflictos ambientales. La conflictividad social generada por el acceso, uso, y beneficio de los recursos naturales se presenta como un escenario comn y creciente en Amrica Latina. La inquietud por el estudio de los conflictos ambientales va de la mano del anlisis de la forma en que stos se canalizan o procesan, y por ende de aquellas instituciones con la capacidad de cumplir ese rol. Existen distintos esfuerzos institucionales como el que llevan a cabo las Defensora del Pueblo (DP) latinoamericanas para canalizar los conflictos ambientales respondiendo a las diversas aristas sociales, culturales y polticas. Una canalizacin efectiva y productiva requiere el desarrollo de distintas estrategias y roles. Pero, de qu dependen los roles y las estrategias que la defensora desarrolla para canalizar los conflictos ambientales?Porqu en determinadas circunstancias prevalecen unos sobre otros? Es objeto de est investigacin la participacin de la DP en los conflictos ambientales. El argumento central es que no se pueden estudiar los conflictos ambientales sin incluir el anlisis de su ciclo de vida y de las relaciones intergubernamentales. Para responder las preguntas planteadas la autora dialoga con la literatura de los conflictos ambientales, los estudios por la paz y la teora de las relaciones intergubernamentales (RIG).
La literatura que estudia a las DP se caracteriza por tener un enfoque netamente jurdico enmarcado en la filosofa del derecho y en las caractersticas institucionales de las defensoras de la regin latinoamericana (Constenla, 2010; Maiorano, 2001; Gozaini, 1994; Santiestevan de Noriega, 2004; Comisin Andina de Juristas, 2001). La Defensora del Pueblo es una institucin estatal autnoma que tiene como misin la proteccin y defensa de los derechos y la supervisin de la administracin pblica. Las defensoras 2 reconocen el derecho ambiental como un derecho humano colectivo. Sin embargo su rol en los conflictos ambientales es relativamente nuevo y nace de la mano de la agenda de los derechos econmicos, sociales y culturales (DESC) en Amrica Latina. La DP es una institucin con mucha versatilidad y flexibilidad. sta capacidad le permite desarrollar una mirada sistmica de los conflictos, y asumir distintos roles en cada una de las etapas del conflicto ambiental. An en un mismo pas, la DP no siempre acta del mismo modo, inclusive ante conflictos en torno a las mismas cuestiones (como el uso del agua o la produccin minera). En ese sentido la DP puede convertirse en un litigante estratgico, un fiscalizador y colaborador crtico, un mediador y hasta un observador del conflicto. Para cada rol la DP desarrolla una estrategia distinta.
Las estrategias que las defensoras desarrollan se encuentran bajo el marco de la proteccin de derechos e incluyen: la juridificacin del conflicto y el uso del litigio estratgico en conflictos que afectan los derechos colectivos; la incidencia para la defensa de derechos que incluye la iniciativa para la propuesta de leyes, control de entidades estatales e investigaciones y recomendaciones a entes gubernamentales; la persuasin entendida como intermediacin e interposicin de buenos oficios y procesos de dilogo; y por ltimo el monitoreo a partir del seguimiento de la implementacin de leyes y la alerta temprana de conflictos.
Para entender las estrategias de la defensora en los conflictos resulta fundamental el anlisis de los tipos de RIG existentes y de las distintas etapas que atraviesa el ciclo de los conflictos ambientales. Se propone entonces como objetivo general analizar bajo el marco de las relaciones intergubernamentales los roles y las estrategias de la Defensora del Pueblo en las distintas etapas que atraviesa el conflicto de la cuenca sal-dulce.
En Amrica Latina los estudios de los conflictos ambientales (Harvey, 1996; Alimonda, 2008; Bebbington, 2011; Leff, 2008; Pengue, 2008; Gudynas et al, 1998; Merlinsky, 2013; Svampa, 2011; Martinez Allier, 2004) no han prestado suficiente atencin a las relaciones intergubernamentales. stas son decisivas para comprender una de las principales causas de los conflictos ambientales, las demandas y cuestionamientos a las autoridades pblicas por la falta de controles pblicos e ineficacia de las evaluaciones de impacto ambiental. Y tambin permite tener un mapa de las tensiones, colaboraciones y dinmicas existentes entre los distintos o mismos niveles de gobierno por el acceso, uso y manejo de los recursos naturales. Sin embargo las investigaciones de los conflictos ambientales se han focalizado principalmente en la expansin exportadora de los recursos naturales. Desde el marco de la ecologa poltica algunos autores han incorporado el debate sobre como interpretar las industrias extractivas, uniendo la geopoltica y los conflictos ambientales (Bebbington, 2013; Svampa, 2011). Otros han analizado y discutido las dinmicas sociales, histricas, territoriales y jurdicas de los conflictos ambientales (Sabatini, 1997; Merlinsky, 2009; Azuela, 2006; Reboratti, 2008, Gutirrez, 2011; Hajer, 2011; Delamata, 2012).
Se entiende el conflicto ambiental como una lucha compleja por la definicin del problema ambiental que ocurre cuando dos o ms actores no estn de acuerdo sobre la distribucin del uso, manejo y/o control de los recursos naturales, perciben que satisfacer los intereses de cada uno implica necesariamente que el otro no lo haga y actan basndose en ests incompatibilidades percibidas. El conflicto atraviesa distintas etapas que van desde la latencia y manifestacin hasta la crisis. Mucho se ha escrito sobre la naturaleza del conflicto ambiental pero muy pocos estudios han incorporado el anlisis del ciclo de vida del conflicto a esta perspectiva (Caldern et al, 2012). La mayora de las investigaciones 3 acadmicas que han hecho hincapi en las etapas y los roles existentes en los conflictos provienen del campo de estudios por la paz (Lederach, 1999; Lund, 1996; Curle, 1994; Galtung, 2003; Ury, 2005). sta literatura ha consensuado una serie de categoras o etapas del ciclo de un conflicto. La primera, conflicto latente ocurre cuando un problema no ha sido expresado en la arena pblica por ejemplo en los medios de comunicacin, en general se refiere a que permanece fuera de la agenda gubernamental. La segunda, conflicto manifiesto alude al momento en que se pueden observar la concurrencia de factores que pueden entrar en colisin y contradiccin. La manifestacin del conflicto se entiende como un conjunto de medidas de presin contenciosas y/o no contenciosas asumidas por alguno de los actores sociales involucrado en el conflicto. Y por ltimo, conflicto en crisis es un momento especfico del conflicto en el cual la dinmica de confrontacin se expresa en una escalada de tensiones y violencia expresadas en represin, protestas o enfrentamientos.
Para operacionalizar esta variable independiente estado del conflicto, se propone el siguiente esquema.
Cuadro 1. Estado del Conflicto
Estado del Conflicto Indicadores
Latente -Las demandas sociales no impactan en la opinin pblica. -Existen anuncios de medidas de presin (convocatorias y declaraciones pblicas).
Manifiesto -Se inician acciones colectivas medidas contenciosas y/o no contenciosas de movilizacin (Reuniones, asambleas, presentaciones judiciales).
Crisis -Se realizan movilizaciones colectivas: paros, huelgas, bloqueos de rutas, etc. que pueden alcanzar altos niveles de violencia (muertos y/o heridos). -Muchas veces intervienen las fuerzas del orden.
II. Una tipologa de las relaciones intergubernamentales ambientales
Retomando la importancia de las RIG para el campo de estudios de los conflictos ambientales, es necesario resaltar que las investigaciones de las relaciones intergubernamentales se han llevado a cabo principalmente en Estados Unidos y Canad (Wright, 1997; Harrison, 1996). En Amrica Latina el estudio de las RIG ha significado principalmente una emergente literatura sobre las relaciones intergubernamentales y la descentralizacin. Est se basa en la articulacin entre distintos niveles de gobierno para resolver problemas de coordinacin o en como los gobiernos subnacionales asumen distintas responsabilidades y niveles de poder en las negociaciones poltico-territoriales (Souza, 2002; Arretche, 2002; Jordana, 2001; Escolar, 2009).
4 Segn Anderson (citado en Wright, 1997) la definicin de las RIG puede entenderse como un conjunto de interacciones que suceden entre todo tipo de unidades gubernamentales y niveles. Los estudios canadienses (Harrison y Fafard, 2000) para el anlisis de las polticas ambientales han propuesto una tipologa de relaciones intergubernamentales que estn presentes alrededor de los temas ambientales en pugna. stas pueden ser de conflicto, competencia, colaboracin o indiferencia. Cada uno de estos tipos de RIG presuponen algn tipo de equivalencia o incompatibilidad entre las polticas del gobierno federal y de los gobiernos subnacionales. Las primeras dos categoras, conflicto y competencia suponen incompatibilidad entre las polticas de los distintos niveles de gobierno. La categora de colaboracin presupone un grado mnimo de compatibilidad y la ltima denominada indiferencia supone un patrn de inaccin en el cual los gobiernos se ignoran mutuamente.
Se propone para el estudio de las RIG ambientales hacer foco en 1) las relaciones formales de los gobiernos y 2) las relaciones en la prctica entre los funcionarios gubernamentales, profesionales de organizaciones no gubernamentales, tcnicos, burcratas, etc.
En el Cuadro 2 a continuacin se operacionaliza la otra variable independiente Tipos de RIG Ambientales.
Cuadro 2. Tipos de RIG Ambientales
Tipo de RIG Ambientales 1.Conflicto y/o Competencia 2. Colaboracin 3. Indiferencia
-Incompatibilidad en los objetivos de uso y explotacin del recurso.
-Competencia por atraccin de inversiones y maximizacin de transferencias econmicas.
-Centralizada: no se reconocen los intereses de los otros niveles de gobierno. Monopolio.
-Descentralizada: se reconocen los intereses de otros niveles de gobierno. Responsabilidad compartida.
-Patrones de inaccin. Tendencia a pasarse la pelota.
-No se asume la responsabilidad del control y proteccin del recurso.
-Se ignora a los otros niveles de gobierno.
1.Conflicto y/o competencia
El conflicto intergubernamental ocurre cuando los gobiernos tienen grandes diferencias en sus polticas de proteccin del ambiente y desarrollo econmico. Pueden diferir sobre los objetivos e instrumentos o perseguir el mismo objetivo, por ejemplo, atraer capitales o a un mayor acceso a transferencias intergubernamentales por la explotacin del recurso. Muchas veces la competencia puede llevar a los gobiernos subnacionales a bajar los estndares ambientales para conseguir mayores inversiones. Sin embargo, la proteccin del ambiente puede tambin beneficiarse del conflicto intergubernamental cuando este propone un debate que involucra la revisin de ciertos parmetros ambientales o la incorporacin de distintos intereses en pugna.
2. Colaboracin 5
Se refiere principalmente a una grado mnimo de compatibilidad de las polticas de explotacin y proteccin de los recursos naturales y acciones entre los actores de los distintos niveles de gobierno y por ende a cierta coordinacin. sta puede ser centralizada o descentralizada. La primera se refiere a un gobierno nacional o subnacional que se visualiza a s mismo como el principal responsable en impulsar una poltica o accin, y no reconoce al otro nivel. Significa que los gobiernos implementan polticas sin tener en cuenta las preferencias o polticas de los otros gobiernos. Y la segunda, implica que se reconoce a otro nivel de gobierno como un actor con funciones y competencias lo que implica el reconocimiento de una responsabilidad compartida (Escolar, 2009). Sin embargo tambin hay que tener en cuenta el papel que puede jugar en la coordinacin el poder judicial constriendo a los gobiernos a coordinar mediante sentencias o fallos de los tribunales o cortes constitucionales.
3. Indiferencia
Hace referencia a un patrn por el cual los actores de los distintos niveles de gobierno se ignoran mutuamente. Esta indiferencia puede dar lugar a la inaccin. Implica que los gobiernos se pasen la pelota, y no asuman muchas veces la responsabilidad del control y proteccin de los recursos naturales (Harrison, 1996). Est inaccin habilita a los gobiernos a desentenderse de los conflictos y a potenciar una conducta oportunista que evita el conflicto ambiental.
III. Hiptesis
El argumento principal es que los roles y estrategias de la DP en los conflictos ambientales dependen tanto del tipo de relaciones intergubernamentales como de la etapa en que se encuentra el conflicto ambiental en cuestin. Es decir no es lo mismo abordar un conflicto en crisis que un conflicto que se encuentra latente, para cada caso se necesitan estrategias distintas. Un mismo conflicto ambiental atraviesa muchas veces ms de una vez las distintas etapas. En general debido a la naturaleza dinmica y recurrente de los conflictos y de la realidad social que los circunda. Los contextos polticos importan y las relaciones que se generan entre los actores gubernamentales, sean de conflicto y/o competencia, colaboracin o indiferencia, pueden influir el curso de la canalizacin del conflicto. La hiptesis central es que:
El tipo de relaciones intergubernamentales y la etapa en que se encuentra el conflicto ambiental inciden en el rol que la DP asume para canalizar el conflicto ambiental.
Cuadro 3 Tipo de RIG y etapas del conflicto ambiental
Etapas Conf. Ambiental Tipo de RIG Conflicto y/o competencia Colaboracin Indiferencia Latente Observador (O)/ Fiscalizador y Colaborador Crtico O /FCC O/ FCC/Litigante estratgico 6 (FCC) Manifiesto O/ FCC/Mediador O/FCC O/FCC Crisis O/FCC/Mediador O/FCC O/FCC
IV. El conflicto de la Cuenca Sal Dulce
El contexto Federal
El federalismo se entiende como un tipo de arreglo institucional para el manejo de la poltica e intereses territoriales entendidos estos como los intereses de actores polticos y sociales que se basan en el nivel de gobierno o en el tipo de unidad geopoltica que ellos representan (Falleti et al 2012).
El federalismo ambiental argentino en tanto tipo de arreglo institucional ha sido definido como federalismo concertado (Gutirrez, 2010, 2011; Sabsay et. al 2002). El federalismo concertado se funda en una primaca normativa de la nacin y una prioridad ejecutiva de las provincias. En Argentina existe una tensin histrica entre la nacin y las provincias por las competencias jurisdiccionales en relacin al uso y manejo de los recursos naturales. Segn un estudio realizado por Ernesto Rezk (2005) la normativa legal que emerge despus de la reforma de 1994 en la Argentina gener numerosas situaciones de conflicto y tensin entre las provincias y el gobierno federal por desarrollos que stas denuncian como avances sobre sus potestades jurisdiccionales.
En este escenario existe cierta incertidumbre que se evidencia en que:
Los lmites y mecanismos de articulacin interjurisdiccional no estn claramente definidos. Existe un relativo vaco legal en la gestin de polticas pblicas concurrentes y debilidad de sancin frente al incumplimiento de los deberes constitucionales (Alonso y Gutirrez, 2014; Harrison, 1996; Gibson y Falleti, 2007; Escolar, 2011).
Los gobiernos provinciales son responsables del manejo de los recursos hdricos (dominio originario de los recursos naturales). Existen fuertes fallas de coordinacin en relacin a la gestin de los recursos hdricos entre el gobierno nacional y los gobiernos subnacionales (Rezk, 2005). En noviembre de 2002 se sancion la ley N 25688 Rgimen de gestin ambiental de las aguas que estableci los presupuestos mnimos para la preservacin del agua, su aprovechamiento y uso racional (art.1) y defini a las cuencas hdricas como unidad ambiental de gestin del recurso.
La ley an esta pendiente de reglamentacin. Los conflictos suscitados por la presente ley se enmarcan en numerosas crticas y hasta presentaciones judiciales de inconstitucionalidad (Pochat, 2005). Las provincias consideran que la ley avanza sobre sus competencias provinciales no delegadas a la nacin, ignorando la existencia de tratados interprovinciales e internacionales (caso provincia de Mendoza, Neuqun y Salta). La legislacin provincial en relacin a la cuencas hdricas es muy variada y se caracteriza por una fragmentacin sectorial e institucional. Esto ha provocado la emergencia de una serie de conflictos no slo entre el gobierno nacional y los gobiernos subnacionales, sino que tambin a nivel horizontal, es decir entre gobiernos subnacionales, que manifiestan tensiones y superposicin de funciones. Pochat (2005), enumera algunas de las causas de 7 estos conflictos: cupos de caudales, manejo de volmenes excedentes de aguas e inundaciones y contaminacin de cursos de agua interprovinciales.
En al ao 2003, la Comisin de Ambiente y Desarrollo Sustentable del Senado de la Nacin realiz una serie de reuniones con referentes de las provincias y encomend a la Subsecretara de Recursos Hdricos de la Secretara de Ambiente y Desarrollo Sustentable (SAyDS) la elaboracin del Documento de Principios Rectores de Poltica Hdrica de la Repblica Argentina. En dicho documento se establece:
El pronunciamiento de estos lineamientos de poltica (Principios Rectores) por parte de la comunidad hdrica del pas servir para guiar a los legisladores responsables de traducir nuestra visin del recurso hdrico en una Ley Marco de Poltica Hdrica que sea coherente, efectiva y que incorpore las races histricas y los valores de todas las provincias y la Nacin en su conjunto (2003:3-4).
El espritu de los principios rectores se enmarca en el federalismo concertado, y han sido aceptados ampliamente por los gobiernos subnacionales. Fundamentalmente aportan a disminuir los conflictos derivados del uso del recurso hdrico. Sin embargo estos principios an no han sido formulados en una ley. Tampoco existe un marco normativo especfico de manejo de cuencas en la argentina.
Existe conflicto en las relaciones formales entre las provincias y, entre los gobiernos subnacionales y el gobierno nacional en lo referente al marco normativo para el uso y control de los recursos naturales, la implementacin de los presupuestos mnimos y los poderes delegados a la nacin. Sin embargo, en la prctica y especficamente en relacin a los conflictos ambientales, existe una tendencia de los gobiernos subnacionales y nacional a pasarse la pelota (Harrison, 1996). Esto puede producir que se generen relaciones intergubernamentales del tipo indiferente y una tendencia a que los gobiernos subnacionales y nacional no afronten los problemas y costos ambientales en sus jurisdicciones. sta falta de claridad en los lmites jurisdiccionales, propia de los sistemas federales, puede incluso favorecer una conducta oportunista de inaccin en donde prime una visin cortoplacista de los problemas ambientales. Los gobiernos subnacionales y nacional pueden as evitar el conflicto ambiental y por ende la bsqueda de soluciones a los problemas ambientales en pugna. Es cierto que, si bien no son las predominantes, tambin existen relaciones intergubernamentales de colaboracin, sobretodo en la aplicacin y coordinacin de polticas concurrentes. En el campo ambiental stas RIG han surgido tambin en el marco de sentencias judiciales de la CSJN 1 que de alguna manera constrie a los gobiernos a coordinar.
En este escenario federal con RIG predominantes de indiferencia y patrones de inaccin surge el conflicto por la contaminacin de la Cuenca del Sal Dulce.
Caractersticas de la Cuenca del Sal Dulce
La Cuenca del Sal-Dulce comprende cinco provincias del noroeste argentino: Catamarca, Salta, Tucumn, Santiago del Estero y Crdoba. El sistema de todo el Sal-Dulce se divide en dos subcuencas: la del Sal (o superior) desde las cabeceras hasta el embalse de ro
1 Causa Mendoza, Beatriz Silvia y otros c/ Estado Nacional y otros s/daos y perjuicios. 8 Hondo, en un noventa por ciento dentro de la provincia de Tucumn. Y la del ro Dulce (o inferior) desde el embalse de ro Hondo hasta la laguna de Mar Chiquita (zona de descarga de la cuenca), atravesando la provincia de Santiago del Estero y el norte de Crdoba. (Informe Defensora del Pueblo, 2012).
Ilustracin 1. Mapa de la Cuenca del Sal Dulce (Fuente: Comit Interjurisdiccional de la Cuenca del Sal Dulce. www.cuencasalidulce.gov.ar)
En el rea de influencia del ro Sal, en la provincia de Tucumn, las principales actividades econmicas son la produccin de ctricos y caa de azcar a lo que se suma un importante desarrollo industrial, en especial de ingenios azucareros, destileras de alcohol y frigorficos. En el ao 2006 se relevaron en la zona, entre otras, 15 ingenios azucareros, 14 frigorficos y mataderos, 7 plantas textiles, 8 citrcolas, 3 embotelladoras, 3 industrias de papel y celulosa, 8 fbricas de alimentos y 2 de plsticos que arrojan desechos en el ro Sal o en sus afluentes (Informe DP, 2013). A diferencia, el rea de influencia del ro Dulce se encuentra en una situacin diferente. Santiago del Estero es una de las provincias ms pobres del pas y con una estructura productiva agrcola ganadera que depende fuertemente del riego artificial usando las aguas tanto de los ros como del embalse de Ro Hondo.
Las principales fuentes de contaminacin de la cuenca se enumeran a continuacin:
Los ingenios azucareros que arrojan melaza, vinaza y cachaza a la cuenca. La melaza de caa de azucar se utiliza para la fabricacin y fermentacin de alcohol. La misma es acumulada en piletones y luego en tanques internos. Una vez utilizada la melaza contiene un segundo proceso residual que es la vinaza. sta se acumula 9 en piletones a cielo abierto produciendo una evaporacin de los elementos voltiles y decantacin de slidos. La vinaza es el desecho que se produce durante la elaboracin de etanol. Los ingenios que vierten desechos en la cuenca son los mayores productores de bioetanol. La cachaza es el residual del filtrado de jugo de caa con el agua que se us en la indivisin del proceso y donde se le extrae el porcentaje final de sacarosa que contiene. En epoca de zafra se intensifica la emisin estos agentes lquidos y emana un fuerte holln. En cuanto a la contaminacin del aire se ha identificado a las emisiones de calderas de los ingenios como la principal fuente en cuanto al particulado de cenizas en el aire. Las empresas citrcolas vuelcan efluentes crudos. Especialmente las que hacen jugos concentrados producen desechos similares a la vinaza (la produccin de alchohol con la melaza de caa). En Tucumn la industria del limn es la segunda ms importante, se genera una fuerte carga orgnica de restos de cscara, semillas y hollejos. El principal efluente contaminante es lquido y esta compuesto de azucares y cidos ctricos. Los frigorficos depositan residuos producidos de la faena de animales sin ningn tipo de tratamiento. Restos de sangre, grasas, huesos, deteregentes, etc. Papelera Tucumn, la industria del papel y celulosa. Los efluentes de esta fbrica contienen compuestos orgnicos de azufre, resinas cidas y otros desechos de la madera. Minera La Alumbrera ubicada en la provincia de Catamarca provoca un gran impacto social y ambiental a causa de la explotacin de oro y cobre. La disposicin de residuos slidos urbanos (RSU). Los RSU de las ciudades de San Miguel de Tucumn, Yerba Buena, La Banda del Ro Sal, Taf Viejo y Las Talitas fueron depositados durante aos en el vertedero Pacar Pintado, ubicado en a orillas del ro Sal. Actualmente a partir del reclamo de la Federacin de organizaciones ambientalistas de Tucumn, los desechos son trasladados a la planta de Overa Pozo. El depsito de desechos cloacales. San Miguel de Tucumn se encuentra en emergencia sanitaria debido al permanente aumento poblacional y a la expansin de los sectores urbanos. El histrico volcamiento de lquidos cloacales ha provocado en el agua una alta concentracin de bacterias. Actualmente se ha inaugurado una planta de tratamiento de efluentes cloacales en San Felipe.
El 19 de Octubre de 2006, la Secretara de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nacin y los gobiernos de Santiago del Estero y Tucumn formularon un Plan de Gestin de la Cuenca. Esta iniciativa fue informada y aprobada en el Comit Tcnico de Cuenca. En dicho Comit, integrado por representantes de organismos de las reas hdricas y ambientales de las provincias y de la Nacin se consensu tambin la creacin formal del Comit de Cuenca Interjurisdiccional del Ro Sal (Documento Plan de Gestin, 2006). Sin embargo el Comit no ha tenido una participacin activa en el conflicto en cuestin.
La falta de accionar del Comit Interjurisdiccional puede entenderse debido a la falta de capacidades instaladas pero tambin por la resistencia de las provincias a participar activamente. sta falta de control ha producido afectaciones ambientales y sociales sobre todo para la comunidad de la ciudad turstica Termas de Ro Hondo en Santiago del Estero. En 2005 a causa de estos impactos ambientales el gobierno de Santiago del Estero present la primer causa judicial ante el Juzgado Federal N2 de Tucumn. En 2006 se produjo la primer gran muerte de peces por falta de oxgeno en el dique frontal del embalse 10 de Ro Hondo, provocando as la movilizacin de la poblacin local. Sin embargo, la protesta no se sostuvo en el tiempo y ante la falta de respuesta e indiferencia del gobierno de Tucumn y del gobierno nacional el conflicto volvi a su latencia. Es recin a partir de una serie de conversaciones sostenidas durante ese ao entre la DP de Nacin, la SAyDS y la DP de Santiago del Estero que en 2008 que se inicia la intervencin de la DP (tanto la nacional como provincial) en el conflicto ambiental.
A continuacin se presenta un mapa de actores (cuadro 4) de la Cuenca del Sal Dulce en funcin de la siguiente tipologa:
Los actores primarios responden a aquellos grupos que responden a sectores privado o pblico, actores sociales e instituciones que ven sus intereses directamente afectados por el conflicto.
Los actores secundarios son aquellos que tienen un inters indirecto o se sienten afectados indirectamente por el conflicto, pueden ser: activistas, abogados, cientficos, universidades, organizaciones de la sociedad civil, etc.
Y por ltimo los actores terciarios representados por personas o instituciones involucradas en la relacin y el conflicto a pedido de uno de los actores.
Cuadro 4. Mapa de actores
Actores Primarios
Actores Secundarios Actores Terciarios
Gobierno de Tucumn /Secretara de Medio Ambiente Fiscalas provinciales (Tucumn y Santiago del Estero) Defensora del Pueblo de la Nacin Gobierno de Santiago del Estero ONGs CSJN, Juzgado Federal N1 y N2 SAyDS /Gobierno Nacional Vecinos autoconvocados Defensora del Pueblo de Santiago del Estero Ingenios Azucareros/Citrcolas/Frigorficos/Papelera/Minera Fiscala Federal de Tucumn Defensora del Pueblo de Tucumn
V. Roles y Estrategias de la DP
En la introduccin se establecieron una serie de roles que las DP pueden jugar en los conflictos ambientales. A continuacin se describen los roles y estrategias que han desarrollado las DP en el conflicto en cuestin (Cuadro 5). Luego se cruzan las tres variables: el tipo de RIG, las principales etapas que atraviesa el conflicto de la Cuenca del 11 Sal Dulce junto con los diversos roles que desarrolla la DP (Ilustracin 2).
Cuadro 5. Roles y Estrategias de la Defensora del Pueblo.
Ilustracin 2. Etapas del conflicto, rol de la DP y tipos de RIG
Primera etapa: El Consejo de Defensores de la Cuenca del Sal Dulce
En abril de 2008, ante la falta de acciones concretas de saneamiento en la cuenca se acord la creacin del Consejo de Defensores del Pueblo de la Cuenca de los Ros Sal Dulce integrado por los defensores de las provincias de Tucumn, Crdoba, Santiago del Estero y Salta y por el Defensor del Pueblo de la Nacin. El objetivo del mismo fue realizar el seguimiento permanente y la evaluacin de las polticas pblicas implementadas por los Estrategias
Incidencia para la defensa de derechos (Consejo de Defensores) Fiscalizador y Colaborador Crtico
Monitoreo Observador
2004 2006 2008 2010 2011 2012 Aos
Latente
laLatente
Crisis Manifiesto C o l a b o r a d o r C r t i c o : C o n s e j o d e D e f e n s o r e s Litigio Rol DP
Observador L a t e n t e Manifiesto 12 gobiernos nacional, provincial y municipales respecto del ambiente en la cuenca de los Ros Sal y Dulce. Como seala un funcionario de la DP sobre el rol de la defensora en los conflictos Una vez que uno inicia una investigacin est interviniendo de algn modo en el curso del conflicto, porque hay una mirada externa, porque le da visibilidad a un tema. Y la sola publicidad de que hay una situacin conflictiva en la que la defensora est interviniendo, suele ocasionar que algunos empiecen a ajustar su conducta; a mejorarla(Entrevista N1 a funcionario de la DP, 2013).
Entre 2008 y 2010 se solicitaron informes a las autoridades nacionales y provinciales para conocer los avances del Plan de Gestin Integral de la Cuenca, en particular respecto de los monitoreos de la calidad de las aguas, los Planes de Reconversin Industrial (PRI), los controles realizados a las empresas, y las mortandades de peces registradas en el embalse de Ro Hondo. En conjunto el Consejo emiti en 2010 la una declaracin donde se manifiestaron las siguientes necesidades para la cuenca: 1. Un mayor compromiso de los organismos nacionales en la gestin de recuperacin de la cuenca Sal-Dulce. 2. Se reitera la necesidad de que se reglamente la Ley 25.688 de Presupuestos Mnimos de Gestin Ambiental de las Aguas, 3. Segn lo anterior, la necesidad de elaborar un Plan Integral de Recuperacin de la Cuenca Sal-Dulce, en el marco del Comit de Cuenca, con plazos razonables y especficos, y con acciones concretas y progresivas. En un momento en que el conflicto ambiental estaba latente y fuera de la agenda de los medios de comunicacin el Consejo de Defensores actu como un fiscalizador y colaborador crtico del estado a partir de la incidencia para la defensa de los derechos que ataen a un ambiente sano, alertando tanto a las autoridades ambientales nacionales como provinciales. stas presentaban indiferencia y casi nula articulacin entre ellas para abordar el conflicto. Como explica un representante de la DP en relacin al rol,Es que el defensor del pueblo es un colaborador crtico, o sea vos tens que estar. El defensor est all donde hay problemas y entonces colabora con el funcionario diciendo, mir ac se est vulnerando este derecho, este otro derecho, por esta y por esta razn; deberas elegir tal camino(Entrevista N2 a funcionario de la DP, 2013). La provincia de Tucumn vena desarrollando desde el 2000 un programa de produccin ms limpia (PML) con los ingenios y citrcolas de la provincia. A pesar que el programa avanz en fortalecer la capacidad de control local los resultados no fueron suficiente para frenar los efectos contaminantes de la produccin azucarera y ctrica. En 2006 se firm un convenio entre la provincia de Tucumn y la SAyDS para implementar los PRI. Segn un informe de la Auditora General de la Nacin (AGN) sobre la actuacin de la SAyDS en los PRI durante el periodo de 2007 a 2010, no se haban verificado que las empresas contarn con certificados de aptitud ambiental, ni constancias de no inundabilidad o evaluaciones de estudios de impacto ambiental. Adems sostena que los impedimentos administrativos ponen en evidencia a que a dos aos de la sancin de esta norma, las empresas no se ajustan an a los requerimientos iniciales para esta nueva etapa.(Informe AGN, 2010:4-6).
Tal como menciona un funcionario de la DP:
Y convengamos que en este pas, la historia indica que la contaminacin es una externalidad de t proceso productivo, se externaliza el problema, bueno ms barato es mandar las cosas al ro que hacer un tratamiento. Y esto era 13 venir a poner leyes, a poner normas, indicar cmo tendran que ser las cuestiones; con lo cual tambin generaba un conflicto entre la Nacin que estaba tratando de llevarlo, y la Provincia digamos que de alguna manera tena que ser el nexo para controlar a la industria(Entrevista N 3 a funcionario de la DP, 2013).
Segunda etapa: La crisis del conflicto
En las termas de Ro Hondo es donde es ms visible el impacto ambiental de la contaminacin de la cuenca. Es all donde se emplaza el Dique Frontal que es una obra de gran importancia para la atenuacin de crecidas, el suministro de riego y agua potable, y la generacin de hidroelectricidad. El embalse se encuentra altamente contaminado ya que recibe la totalidad de los caudales de agua dulce provenientes de la provincia de Tucumn.
Entre 2010 y 2011 se potenci la actividad alcoholera en la provincia de Tucumn por la Ley de Biocombustibles (N 26.093). A partir de la entrada en vigencia de la ley aument la demanda de los biocombustibles para la incorporacin de bioetanol a la naftas y biodiesel al gasoil. La ley prevea que a partir del ao 2010 las naftas deberan haberse mezclado en un 5% con bioetanol. El bioetanol se obtiene principalmente del jugo y las melazas provenientes de la molienda de caa de azcar. Segn datos del Centro Azucarero Argentino (CAA), en la zafra 2010 la produccin argentina de azcar fue de 1.894.068 toneladas y Tucumn, la principal provincia productora elabor el 62,6% del azcar argentino (Reporte Agroindustrial, 2011).
En 2010 el conflicto ambiental escal cuando se produjo una masiva mortandad de peces principalmente por la presencia excesiva de vinaza en las aguas. Se encontraron alrededor de cinco toneladas de peces muertos atascados en el dique. Ese da numerosas personas se movilizaron y formaron la palabra S.O.S. El encuentro sirvi para que muchos vecinos comenzaran a reunirse y discutir sobre la situacin. Al ao siguiente en el 2011 cuando la situacin volvi a repetirse se form una caravana organizada por escuelas y vecinos desde Las Termas hasta la Casa de Gobierno de la provincia de Tucumn. Reclamaban por acciones de mayor control del gobierno tucumano sobre las empresas contaminantes. Paralelamente se conformaron grupos ambientales, tales como Vecinos Ambientalistas Autoconvocados, Movida Ambiental y se realizaron cortes en la Ruta Nacional N 9 para dar a conocer la problemtica de la cuenca.
Luego de la mortandad de peces de 2010 y 2011 la cobertura de los medios de comunicacin era casi nula y el conflicto ambiental haba entrado nuevamente en una etapa de latencia. Ante esta situacin y la continua indiferencia de las autoridades tucumanas se sucedieron una serie de presentaciones judiciales contra los ingenios tucumanos Algunas organizaciones no gubernamentales, las fiscalas provinciales de Tucumn y Santiago del Estero presentaron amparos y denuncias en los tribunales federales asumiendo el rol de querellantes con el obejtivo de reavivar la atencin en el conflicto. Se ha mencionado que la intervencin de la Justicia Federal en el conflicto de la cuenca Sal-Dulce comenz en 2005 a partir de la denuncia que present el Gobierno de Santiago del Estero. Paralelamente el fiscal federal de Tucumn, Antonio Gustavo Gomez, comenz una campaa contra los ingenios y las citrcolas llevando ms de veinte casos a los tribunales federales. Al menos veintitrs empresas tienen procesos judiciales en trmite en 14 la Justicia Federal por presunta violacin a la Ley de Desechos Peligrosos N 24.051. Los procesos alcanzan a catorce ingenios, dos empresas concesionarias de servicios pblicos, tres frigorficos, dos citrcolas, una fbrica de papel y una minera. En 2011 dos de estos procesos fueron elevados a juicio oral. sta juridificacin del conflicto, entendida como la capacidad de los actores sociales de utilizar las herramientas jurdicas y el proceso social mediante el cual los conflictos son re- significados cuando son llevados a la esfera del derecho (Azuela, 2006), tuvo tambin su correlato en el accionar de la Defensora de Santiago del Estero.
La Fiscala provincial y la Defensora de Santiago del Estero delinearon una estrategia legal contra los ingenios tucumanos para involucrar a las autoridades tucumanas y a las autoridades ambientales nacionales. La Defensora del Pueblo de Nacin no fue ajena a esta decisin si bien no particip formalmente sigui monitoreando las acciones en la cuenca y estuvo de acuerdo con la estrategia de la DP de Santiago del Estero 2 .
Tercera etapa: Litigio estratgico
El litigio estratgico es una herramienta jurdica que la DP desarrolla a partir del uso de la legitimacin procesal cuando se afectan derechos colectivos. Involucra la seleccin y presentacin de un caso ante los tribunales con el objetivo de alcanzar cambios estructurales en la sociedad.
En abril de 2011, la Defensora de Santiago del Estero haciendo uso de la legitimacin procesal 3 , present 4 amparos ambientales 4 contra los ingenios tucumanos junto a la
2 La DP de Nacin se haba presentado haciendo uso de la legitimacin procesal como tercero (amicus curiae) en la causa Mendoza por el saneamiento de la Cuenca Matanza Riachuelo. La Corte en 2008 hizo lugar a la demanda originaria y le otorgo a la DP la coordinacin del Cuerpo Colegiado para el seguimiento participativo de la causa. Si bien funcionaros de la DP entrevistados reconocen que no queran un nuevo caso Mendoza para el Sal Dulce, si hacen referencia a que el caso de la Cuenca Matanza Riachuelo sirvi como un antecedente para los gobiernos subnacionales y nacionales de lo que podra ocurrir con la Cuenca del Sal Dulce. 3 Con la reforma de 1994 se le reconoci al defensor del pueblo la legitimacin procesal (artculo 86 y 43 de la Constitucin Nacional). As, el artculo 43 legitima al Defensor del Pueblo a interponer accin de amparo contra cualquier forma de discriminacin y en lo relativo a los derechos que protegen al ambiente, a la competencia, al usuario y al consumidor, as como a los derechos de incidencia colectiva en general. Por su parte, el artculo 86 de la Constitucin Nacional prescribe que: El defensor del pueblo es un rgano independiente instituido en el mbito del Congreso de la Nacin, que actuar con plena autonoma funcional, sin recibir instrucciones de ninguna autoridad. Su misin es la defensa y proteccin de los derechos humanos y dems derechos, garantas e intereses tutelados en esta Constitucin y las leyes, ante hechos, actos u omisiones de la Administracin; y el control del ejercicio de las funciones administrativas pblicas. Seguidamente el texto constitucional establece que El defensor del pueblo tiene legitimacin procesal. La organizacin y el funcionamiento de esta institucin sern regulados por una ley especial. 4 Expte. 58/2011 SANTIAGO DEL ESTERO, PROVINCIA DE c/ MOONMATE S.A. Y OTRO, Expte. 59/2011 SANTIAGO DEL ESTERO, PROVINCIA DE c/AZUCARERA JUAN M. TERAN S.A. Y OTRO , Expte. 60/2011 SANTIAGO DEL ESTERO, PROVINCIA DE c/ JOSE MINETTI Y CIA. LTDA. S.A.C.I. Y OTROS, Expte 61/2011 SANTIAGO DEL ESTERO, PROVINCIA DE c/ CIA. AZUCARERA CONCEPCION S.A. Y OTRO 15 Fiscala del Estado ante el Juzgado Federal de Santiago del Estero. La legitimacin procesal es una herramienta jurdica muy poderosa. Segn explica un representante de la DP La legitimacin significa que cuando hay derechos colectivos y difusos, que el Defensor del Pueblo consideran que estn siendo vulnerados, puede recurrir ante los tribunales en representacin del colectivo (Entrevista N2 a funcionario de la DP, 2013).
El Juzgado se declar incompetente en las causas contra las compaas azucareras Concepcin SA y Los Balcanes SA y a favor de la jurisdiccin originaria de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin (CSJN). Las causas fueron elevadas ante la Corte por los efluentes de los ingenios tucumanos los cuales eran sospechados de causar la contaminacin del Embalse de Ro Hondo y las mortandades de peces antes mencionadas. Adems se solicit el dictado de una medida cautelar consistente en la suspensin de la produccin de bioetanol y cualquier otro tipo de alcohol que tenga como subproducto la vinaza, por parte de cada una de las fbricas demandadas, hasta tanto garanticen un sistema de tratamiento para cumplir con los parmetros legales.
El alto tribunal rechaz la medida cautelar pero si hizo extensiva la resolucin a los otros amparos ambientales por haber realizado la demandante igual peticin en idntico proceso: Concepcin, San Juan, Florida, Santa Brbara, La Corona, Santa Rosa, Marapa, Leales y Fronterita. sta presentacin judicial marco un antes y un despus en el conflicto del sal dulce. La Corte resolvi el 20 de diciembre de 2011 que la SAyDS deba informar en el plazo de 10 das hbiles el estado de avance de las acciones impulsadas para la proteccin del ecosistema acutico de la cuenca del Sal-Dulce con especial atencin a la situacin del Embalse de Ro Hondo. A partir de la intervencin de la CSJN los gobiernos subnacionales y el gobierno nacional fueron constreidos a colaborar. El tipo de colaboracin que se gener fue descentralizada ya que involucr a distintas unidades nacionales y subnacionales en la ejecucin de polticas ambientales concurrentes. Un funcionario de la DP explica como cambi el proceso a partir de la intervencin de la CSJN.
Y a partir de ah empieza otra etapa, que es la etapa nueva. A partir de esa instancia, que ya no est necesariamente dentro del consejo de defensores. El consejo de defensores en el momento en que se presenta a la Corte, no se desactiva formalmente. Lo que tiene es que deja de funcionar activamente porque aparecen nuevas instancias de participacin, entonces ya no tena demasiado sentido.. Pero adems de eso, con esta misma decisin que toma la corte, se ve justamente por el trabajo que habamos hecho, que faltaba como una cuestin ms de participacin social. Y bueno, en ese momento la corte le pide a la defensora de Santiago del Estero que busque la manera de introducir una participacin social en los controles. La defensora le pide a Tucumn y a Nacin, que eran los otros dos actores que estaban en juego... Y despus cada provincia, con esta idea, convoc a su grupos de ongs para trabajar en distintos temas, la verdad es que fue una experiencia muy linda, sobre todo para Tucumn donde est la fuente de estos problemas si lo quers. Que logr un proceso muy, muy interesante ellos convocaron desde la defensora a cada uno de los ingenios, a que presentaran el plan de reconversin industrial que ellos tenan en mente. Y a todas las ongs e intendentes, porque tambin a las autoridades locales-, cuando haba algn 16 referente local, tambin se lo invitaba a escuchar esa presentacin(Entrevista a funcionario N 3 de la DP, 2013).
En enero de 2011 se firm un acuerdo entre la SAyDS, las provincias de Tucumn y de Santiago del Estero, y la DP de Santiago del Estero para impulsar acciones para evitar la contaminacin de las aguas y el aire por parte de los ingenios tucumanos 5 .
En el mismo se estableci:
Las metas y plazos previstos en los Convenios de Reconversin Industrial (CRI) quedan sujetos a mecanismos de control y fiscalizacin. Declarar prioritarias las acciones para la prevencin de la contaminacin industrial en la represa de Ro Hondo. Desarrollar las metas y plazos para implementar un programa de vinaza y ceniza cero para la zafra del 2012 y la recuperacin total de agua residual del lavado de caa de azcar para diciembre de 2013. Encomendar a la DP de Santiago del Estero a instrumentar un proceso de participacin ciudadana en conjunto con el DP de la Nacin y la DP de Tucumn. Promover el monitoreo continuo, el control y la fiscalizacin. Fortalecer el Comit Interjurisdiccional de la Cuenca del Sal Dulce. La SAyDS ejecutar su poder de polica y podr realizar inspecciones a los ingenios objeto de la causa judicial. La provincia de Santiago del Estero y la DP de Santiago del Estero se comprometen a suspender de comn acuerdo a impulsar las causas judiciales promovidas ante la CSJN, sin que ello implique una renuncia a las pretensiones introducidas en el proceso judicial iniciado con competencia originaria en el tribunal supremo de justicia. Enviar un informe trimestral a la CSJN.
En diciembre de 2011 el gobierno de Tucumn firm un acta acuerdo con las empresas demandas ante la CSJN. Se establecieron medidas de prevencin para evitar la contaminacin del embalse de Ro Hondo a partir de metas y plazos, junto con la elaboracin de Convenios individuales de Recuperacin Industrial con cada uno de los ingenios.
El 24 de abril de 2012 se conoci un fallo de la Corte Suprema de Justicia haciendo referencia al acuerdo mencionado en donde resolvi suspender los plazos procesales con el compromiso de presentarse un informe sobre el estado de avance de lo acordado. El DP de Santiago del Estero, exigi adems que la Secretara de Ambiente de la Nacin garantice la intervencin de la provincia de Santiago del Estero y de la Defensora del Pueblo de la provincia en el contralor integral de la cuenca (Noticias Ambientales, 2012).
Cuarta Etapa. Monitoreo
5 Ingenio Bella Vista, Ingenio La Fronterita, Ingenio La Corona, Ingenio Leales, Ingenio Santa Brbara, Ingenio Santa Rosa, Ingenio Concepcin, Ingenio Marapa (Atanor SCA), Ingenio San Juan e Ingenio La Florida. 17 La Secretara de Ambiente de Tucumn present a fines de 2012 un informe al Ministerio de Desarrollo Productivo de la provincia en el que explica que se realizaron 127 inspecciones y auditorias a 21 citrcolas, 100 ingenios y 6 empresas relacionadas con alimentos, papel y tratamiento de lquidos cloacales, en la mayora de los casos, en forma conjunta con la Defensora del Pueblo de Santiago del Estero y la SAyDS (La Gaceta, 2012). Parelelamente se realizaron controles y hubo clausuras preventivas y multas a ocho ingenios tucumanos. Como relata un funcionario de la DP:
Lo que estamos viendo es que el hecho de que los tcnicos de la secretara de medio ambiente con el secretario de medio ambiente, se acerque al terreno cambia radicalmente la ecuacin. Antes de hacer un informe, se acerca personalmente a ver los avances, y digamos que se nota mucho la diferencia entre la autoridad provincial sola controlando, y la autoridad provincial con el apoyo de la Nacin, con la idea de transmitir no avasallar sino para acompaar tu gestin(Entrevista a funcionario N3 de la DP, 2013). En 2012 La Fundacin Centro de Derechos Humanos y Ambiente (CEDHA) de Crdoba, y la Fundacin Ambiente y Desarrollo (FUNDAYD) de La Rioja presentaron a la CSJN una demanda por dao y recomposicin ambiental al estado nacional, las provincias de Tucumn y de Santiago del Estero y 33 empresas por la contaminacin de la Cuenca Sal Dulce. La CSJN no hizo lugar a la presentacin judicial aduciendo que el seor Defensor del Pueblo provincial afirm que en el marco del convenio suscripto se est realizando un control real y constante sobre los afluentes del Embalse de las Termas de Ro Hondo y sobre las industrias demandadashan permitido lograr un promisorio avance en cuanto a los objetivos perseguidos. Adems destaco que ..no se han detectado mortandades masivas de peces ni manchas de ningn tipo (CSJN, 2013). Segn un informe de la DP de la Nacin, Se observ un avance importante de las obras previstas en la mayora de los ingenios. Sin embargo, son pocos los casos en que se ha cumplido en tiempo y forma el cronograma indicado en los planes de reconversin industrial. A pesar de que no estar resuelta la situacin de fondo para la correcta disposicin de los residuos de la produccin, el objetivo general de vertido cero de vinaza y cenizas a los cursos de agua (y al aire) en lneas generales se est cumpliendo(Informe DP, 2013:11).
El avance de las obras incluyen: decantadores de cenizas, vinazoductos, ductos y filtros para la recuperacin del agua de lavado y de los decantadores para su uso en la produccin, piletas transitorias de disposicin de cenizas y plantas generadoras de energa. En enero de 2012 se firm un Convenio Marco entre las Defensoras del Pueblo de la Nacin, de Tucumn y de Santiago del Estero en el que se estableca el compromiso de realizar un control participativo del plan para la prevencin de la contaminacin de la cuenca Sal-Dulce, en particular en lo relacionado con los planes de reconversin industrial de los ingenios tucumanos. Esta es la primera instancia de participacin pblica que se abrio en la cuenca.
Quinta Etapa. Acuerdos Interprovinciales. Regalas y transferencias interprovinciales. 18 A pesar que existe el comit interjurisdiccional de la Cuenca del Sal Dulce, un espacio de coordinacin entre los actores subnacionales y nacionales, ste no cumple con su funcin. Se ha mencionado anteriormente la falta de capacidades, la resistencia de las provincias y los conflictos existentes alrededor de la reglamentacin de la ley de aguas. Todos estos factores influyeron para dejar vaco de funciones al comit. En la prctica las relaciones intergubernamentales que se establecieron han sido de gran indiferencia y por lo tanto de falta de acciones concretas para el saneamiento de la Cuenca. A partir de los roles y estrategias desarrollados por las DP, la evolucin del conflicto ambiental y fundamentalmente la intervencin de la Corte, se impuls la coordinacin descentralizada entre los gobiernos subnacionales y nacional. Recientemente los gobiernos de Tucumn y Santiago del Estero acordaron la creacin de un nuevo ente de coordinacin descentralizada inter provincial. La provincia de Santiago del Estero le adeuda a la provincia de Tucumn un porcentaje del ingreso por regalas por la explotacin del embalse de Ro Hondo desde hace quince aos (se calcula alrededor de 15 millones de pesos). La propuesta generada por los gobiernos de Santiago del Estero y Tucumn en un acuerdo binacional, an pendiente de firmar, es utilizar las regalas adeudadas para conformar un nuevo ente biprovincial para el saneamiento de la Cuenca Sal Dulce.
VI. Conclusiones
Las DP (tanto la nacional como la provincial) han cumplido un papel esencial en la canalizacin del conflicto de la Cuenca del Sal Dulce. La flexibilidad para cumplir diversos roles les ha permitido ser desde un fiscalizador y colaborador crtico hasta un litigante estratgico.
En los conflictos ambientales, en general, se ponen en juego no slo problemticas e impactos que afectan el ambiente sino tambin roles diversos que asumen distintos actores. stos pueden ir desde ser un contendiente y manifestar una posicin a favor o en contra del tema en cuestin. Ser un aliado y apoyar las acciones de uno de los actores en conflicto a travs de patrocinio legal, ayuda tcnica, etc. O convertirse en un tercer lado, un mediador del conflicto en cuestin. La DP cumple un rol sistmico en los conflictos ambientales ya que puede desarrollar cualquiera de estos roles siempre bajo el marco de la proteccin de los derechos de los ms vulnerables.
Los conflictos ambientales poseen algunas caractersticas comunes, stas tambin se pueden encontrar en el conflicto de la Cuenca del Sal Dulce. A continuacin se enumeran las ms importantes. Los conflictos son motivados por la percepcin de incertidumbre y riesgo, sus externalidades negativas son distribuidas injustamente, atraviesan distintas etapas: latencia, manifestacin y crisis, pueden ser canalizados institucionalmente, son regulados a partir de polticas pblicas, se definen en el campo argumentativo y en la lucha por la formulacin del problema ambiental, se dirimen en diversas arenas pblicas de deliberacin (local, nacional, regional), son productivos, dinmicos, recurrentes y se vinculan entre s (por ejemplo: caso Cuenca Matanza Riachuelo). Y por ltimo, los conflictos ambientales ponen en evidencia las tensiones, colaboraciones y la inaccin existente en las relaciones intergubernamentales por el acceso, uso y manejo de los recursos naturales
19 Aparece aqu una cuestin clave, y que explica en parte porque para el estudio de los conflictos ambientales el anlisis las relaciones intergubernamentales reviste de importancia. Como se mencion en la introduccin, el estudio de las RIG ayuda a comprender una de las principales causas que originan los conflictos ambientales: las demandas y cuestionamientos de los actores sociales al mbito gubernamental. Las principales demandas que desencadenan los conflictos ambientales hoy en da estn dirigidas tanto a los gobiernos subnacionales como al gobierno central cuestionando la ineficacia de los controles ambientales. Porqu hay respuestas y discursos contrapuestos y muchas veces en conflicto entre los funcionarios pblicos? Por ejemplo, ante el cuestionamiento de un actor sobre el avance de los PRI en la provincia de Tucumn la respuesta del gobierno subnacional puede diferir ampliamente de la respuesta de las autoridades nacionales. El gobierno nacional podra argumentar que es potestad de las provincias los recursos naturales y que entonces es responsabilidad de la provincia de Tucumn implementar los mecanismos de control que considere adecuados. Mientras que la provincia de Tucumn podra responder que esta llevando a cabo los controles en funcin de sus capacidades. Y que si el gobierno nacional se comprometiera con el saneamiento de la cuenca que es interjurisdiccional debera transferir recursos tanto econmicos como tcnicos. La respuesta se construye en funcin del tipo de RIG que prevalezca.
En un escenario federal como tambin se ha mencionado, las RIG ambientales tienden a ser en la prctica de indiferencia donde predomina una lgica que busca evitar el conflicto ambiental. En algunos casos a medida que el conflicto ambiental se construye y evoluciona, como en el Conflicto de la Cuenca del Sal Dulce, existe una colaboracin descentralizada producto de un constreimiento del poder judicial o de la implementacin de polticas concurrentes en el marco de acuerdos federales. Aunque es necesario aclarar, que tambin existen RIG conflictivas, pero stas se evidencian principalmente en el marco legal y formal (por ejemplo: reglamentacin ley de gestin de aguas).
La DP no es ajena a este contexto. Y para cumplir con los distintos roles toma en cuenta el estado en que se encuentra el conflicto ambiental y el tipo de RIG en juego. A lo largo del anlisis del conflicto de la Cuenca del Sal Dulce se han puesto sobre el tapete las tensiones, colaboraciones y falta de accionar existente entre los funcionarios de todos los niveles. Un conflicto histricamente dejado de lado a partir de la intervencin estratgica del Consejo de Defensores del Sal Dulce pudo canalizarse constructivamente en polticas concretas de coordinacin intergubernamental.
An queda mucho por hacer, desde los roles y estrategias descriptos las DP seguirn monitoreando los avances y alertando ante los retrocesos de las polticas. El conflicto ambiental seguir su curso, y probablemente surjan nuevas crisis. Sin embargo an as las DP habrn logrado que, una buena parte de los efectos productivos del conflicto de la Cuenca del Sal Dulce sean canalizados por las vas institucionales.
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