Debates

Previdncia Social:
Reflexes e desafios
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30
Este volume da Coleo Previdncia
Soc i al bus c a c ompar t i l har os
avanos obti dos nos l ti mos anos
na rea previ denci ri a, bem como
os pri nci pai s desaf i os para que a
Previdncia Social continue cumprindo
seu papel no futuro. Mas a que vem
comparti l har esse conheci mento?
Seria essa simplesmente uma maneira
de continuar a travar os complexos
debates tcnicos que caracterizam
a rea? Acredito que no. E por dois
motivos.
O primeiro deles o fato de que as
questes previdencirias obviamente
no se encerram no ambi ent e do
debate tcni co. El as tm i mpactos
sociais e econmicos profundos e,
port ant o, af et am a vi da de t oda a
sociedade. A extenso de um sistema
previdencirio determina quantos e
quais estaro protegidos contra os
riscos sociais que podem nos impedir
de gerar recursos por meio do nosso
trabalho; a maneira como esse sistema
se organiza tem refexos sobre o grau
de desigualdade social e econmica
existente em uma sociedade; seu dbito
implcito aponta para os impactos que
tal sistema ter nas possibilidades de
desenvolvimento do Pas no futuro.
Enfm, a Previdncia nos afeta, sejamos
ou no conhecedores dos variados
elementos tcnicos que a caracterizam.
Por sua vez, a Previ dnci a Soci al
produto de uma soci edade. E da
mesma manei ra que a soci edade
muda, a Previdncia precisa mudar.
As condi es soci ai s, econmi cas
e demogrficas existentes nos anos
20 so muito diferentes das atuais.
ramos, ento, um pas extremamente
j ovem, com uma di mi nuta parcel a
de idosos. Hoje estamos em meio a
um acelerado processo de transio
demogrfica, marcado pela queda da
fertilidade e incrementos substantivos
na esperana de vida. Nossa populao
idosa muito maior e tende a crescer
substancialmente nos prximos anos e
dcadas. Ficando inerte, a Previdncia
estar despreparada para enfrentar
uma nova situao social.
Democr at i zar o conheci ment o
previdencirio uma das maneiras
de fomentar o debate soci al em
torno do tema e de nos preparar para
realizar as mudanas pelas quais a
Previdncia Social precisa passar.
Esse o principal objetivo deste
volume.
Tentamos, assim, dar continuidade
a um pr oc es s o que oc or r eu
ao longo dos ltimos anos. Uma
exper i nci a mar cant e nesse
perodo foi, certamente, a do Frum
Naci onal de Previ dnci a Soci al ,
real i zado ao l ongo de 2007. El e
representou uma oportunidade impar
para democratizar o conhecimento
sobre temas relativos Previdncia
Social entre diversos atores sociais.
Infelizmente, essa oportunidade no
teve a densidade necessria para
culminar em um processo de ajuste
consensual da Previdncia Social,
capaz de prepar-la para os desafos
de longo prazo.
No podemos, entretanto, negar
esses desafos. Eles esto postos a
ns e teremos que ter a coragem
poltica de enfrent-los, de maneira
a mant er a Pr evi dnci a Soci al
vivel no longo prazo, reforar seu
carter solidrio e seus aspectos
redistributivos, bem como expandir
a cobertura social dos trabalhadores
brasileiros.
Esse volume, apesar de redigido
por tcnicos vinculados ao sistema
previdencirio, no apresenta uma
posio institucional, ou seja, no
possui o objetivo de ser um Livro
Branco. Porm, ao oferecer ao
l ei t or abordagens i nst i gant es a
vri os aspectos da Previ dnci a
Soci al no Brasi l , el e of erecer
uma contribuio aos debates que
ocorrero nos prxi mos anos e
s mudanas necessri as para
que a Previdncia seja, ainda mais
que hoje, o grande instrumento de
proteo social com que conta o
trabalhador brasileiro.
Helmut Schwarzer
Secretrio de Polticas de
Previdncia Social
Ministrio da Previdncia Social
Secretaria de Polticas de Previdncia Social
Previdncia Social:
Refexes e Desafos
_______________________________________________________
Coleo Previdncia Social
Volume 30
1 edio - 2.009
Helmet Schwarzer (Org.)
2
2009 Ministrio da Previdncia Social
Presidente da Repblica: Luiz Incio Lula da Silva
Ministro da Previdncia Social: Jos Barroso Pimentel
Secretrio Executivo: Carlos Eduardo Gabas
Secretrio de Polticas de Previdncia Social: Helmut Schwarzer
Diretor do Dep. do Regime Geral de Previdncia Social: Joo Donadon
Diretor do Dep. dos Regimes de Previdncia no Servio Pblico: Delbio Gomes
Pereira da Silva
Diretor do Dep. de Polticas de Sade e Segurana Ocupacional: Remgio Todeschini
Chefe de Gabinete da SPS: Mnica Cabaas Guimares
Coordenador Geral de Estudos Previdencirios: Rogrio Nagamine Costanzi
Edio e Distribuio
Ministrio da Previdncia Social
Secretaria de Polticas de Previdncia Social
Esplanada dos Ministrios, Bloco F
70059-900 Braslia DF
Tel.: (61) 2021-5776 Fax: (61) 2021-5516
Tambm disponvel no endereo: www.previdencia.gov.br
Impresso no Brasil/Printed in Brazil
permitida a reproduo total ou parcial desta obra, desde que citada a fonte.
Brasil. Ministrio da Previdncia Social.
Previdncia Social: Refexes e Desafos. Braslia: MPS, 2009.
232 p. (Coleo Previdncia Social, Srie Estudos; v. 30, 1. Ed.)
ISBN 978-85-88219-36-6
1. Previdncia Social Regime Geral. 2. Previdncia Social Regime Prprio. 3.
Fundos de Penso no Brasil. 4. Previdncia Social Desafos. I. Previdncia Social:
Refexes e Desafos. II. Srie Estudos
CDD 341.67
3
Sumrio
Apresentao ............................................................................................................. 7
Introduo ................................................................................................................. 9
CAPTULO 1 O Regime geRAL De PReviDnCiA SOCiAL ........................... 15
1.1. Breve histrico ........................................................................................................ 17
1.2. Diagnstico ........................................................................................................ 20
1.2.1. O modelo de proteo atual e suas fontes de fnanciamento .......................... 20
1.2.2. Principais desafos e oportunidades ............................................................ 22
1.2.2.1. Questes relacionadas aos benefcios ............................................ 23
1.2.2.1.1. Problemas de funcionalidade .............................................................. 23
1.2.2.2.2. Questes de ajuste de parmetros ......................................................... 27
1.2.2.2. Questes relacionadas ao custeio. ....................................................... 29
1.2.3. As medidas de gesto e suas limitaes na promoo de ajustes
estruturais......................................................................................................... 33
1.2.4. As perspectivas de mdio e longo prazos ....................................................... 35
CAPTULO 2 OS RegimeS PRPRiOS De PReviDnCiA SOCiAL:
fundamentos e desafos ....................................................................................................... 39
2.1. Das normas Constitucionais relativas Previdncia do Servidor .................... 41
2.1.1. Emenda Constitucional n. 20, de 1998 .......................................................... 42
2.1.2. Emenda Constitucional n. 41, de 2003 .......................................................... 44
2.1.3. Emenda Constitucional n. 47, de 2005 .......................................................... 46
2.2. Disciplina legal dos Regimes Prprios ................................................................. 47
2.2.1. Lei n. 9.717/1998 ........................................................................................... 47
2.2.2. Lei n. 10.887/2004 ......................................................................................... 48
2.2.3. O Certifcado de Regularidade Previdenciria CRP .................................... 49
2.3. Resultados apresentados pelos regimes prprios de previdncia social ........... 50
2.4. Perspectivas e Desafos para os Regimes Prprios ............................................. 54
2.4.1. Previdncia Complementar do Servidor - Limitao ao teto de
benefcios do RGPS .................................................................................................. 54
2.4.2. Aposentadoria por Invalidez e Reabilitao para Exerccio de Cargo ............ 55
2.4.3. Criao de um Sistema Nacional de Informaes Sociais dos
Regimes Prprios ...................................................................................................... 57
2.4.4. Equilbrio Financeiro e Atuarial ..................................................................... 58
2.4.5. Aplicao dos Recursos Previdencirios dos Regimes Prprios .................... 60
2.4.6. Ao Integrada e Cooperao Tcnica entre o Ministrio da
Previdncia Social e os Tribunais de Contas ............................................................ 61
2.4.7. A aposentadoria especial do servidor .............................................................. 62
2.4.8. Benefcios por morte, ausncia ou recluso ................................................... 63
2.4.9. A Estruturao do Regime Prprio dos Servidores da Unio ......................... 64
2.4.10. A Cassao de Aposentadoria como Penalidade Disciplinar ........................ 65
2.4.11. A Criao de Regimes Prprios pelos Entes da Federao ........................... 66
2.4.12. Estrutura da Secretaria de Polticas de Previdncia Social ........................... 67
CAPTULO 3 A exPAnSO DA COBeRTURA PReviDenCiRiA .................... 69
4
3.1. A Proteo Social dos Trabalhadores Ocupados em 2008 .................................. 72
3.2. evoluo da Proteo Social dos Trabalhadores Ocupados 1992-2008 ............ 75
3.3. Caractersticas dos Trabalhadores Ocupados e Probabilidade de
Proteo Social ......................................................................................................... 77
3.3.1. Dimenses especfcas das caractersticas dos trabalhadores ocupados e
proteo previdenciria ............................................................................................. 78
3.3.2. Probabilidade de Proteo Previdenciria Segundo as Caractersticas
dos Trabalhadores ..................................................................................................... 86
3.4. mapa da Desproteo Social ................................................................................. 88
3.5. Proteo Social dos idosos em 2008 ..................................................................... 94
3.6. evoluo da Proteo Social dos idosos 1992-2008 ............................................ 97
3.7. impactos da Proteo Social ................................................................................. 99
3.8. medidas de Ampliao da Proteo Social .......................................................... 103
3.9. Consideraes Finais ............................................................................................. 107
CAPTULO 4 A TRAnSiO DemOgRFiCA e O
Regime geRAL De PReviDnCiA SOCiAL gPS
4.1. evoluo demogrfca da populao brasileira .................................................. 112
4.2. evoluo demogrfca 2000-2008 e seus efeitos nas projees populacionais .. 116
4.3. efeitos da transio demogrfca sobre o RgPS ................................................. 124
4.4. efeitos da transio demogrfca sobre as fnanas do RgPS ........................... 131
4.5. Concluso ................................................................................................................ 136
CAPTULO 5 nOvOS CAminhOS DA PReviDnCiA: PReSeRvAO
DA SADe DOS SegURADOS e meLhORiA DAS COnDieS
AmBienTAiS De SegURAnA e SADe DOS TRABALhADOReS .................... 139
5.1. O balizador social constitucional .......................................................................... 141
5.2. histrico e Custo dos Acidentes nas prximas dcadas ..................................... 141
5.3. Desafos a enfrentar: maior expectativa de vida, menor crescimento
vegetativo e envelhecimento da populao, alm do crescimento das doenas
profssionais. .................................................................................................................. 143
5.3.1. Maior expectativa de vida ............................................................................... 143
5.3.2. Menor crescimento vegetativo e envelhecimento da Populao .................... 143
5.3.3. Maior nmero de doenas profssionais ......................................................... 144
5.3.4. Reforo permanente do dilogo social: trabalhadores, empregadores e governo
com polticas e programas nacionais em SST .......................................................... 147
5.3.5. Ao Integrada Permanente em Seguridade Social Relacionada Segurana e
Sade dos Trabalhadores: Trabalho, Sade e Previdncia ........................................ 149
5.3.6. Aperfeioamento da Poltica Tributria em Matria Acidentria e melhor
reconhecimento dos Acidentes e Doenas do Trabalho ............................................ 150
5.3.6.1. Bonus e Malus A Formulao de Poltica Tributria-Previdenciria
e o efeito na matria acidentria ............................................................................... 150
5.3.6.2. Nexos Tcnicos Previdencirios A concepo do NTEP .......................... 152
5.3.6.3. O Efeito Abril/2007 Nexos tcnicos, revises de procedimentos
no INSS e mudana no perfl da concesso de benefcios acidentrios ................... 155
5.4 Desafo Permanente: a Revitalizao da reabilitao profssional ......... 156
5.4.1. Histrico, Desafos e Direitos ................................................................ 156
5.4.2. Necessidades da Reabilitao e sua revitalizao ................................. 158
5.4.3. Consideraes Finais ............................................................................. 161
5
CAPTULO 6 FUnDOS De PenSO nO BRASiL:
evOLUO ReCenTe e PeRSPeCTivAS ................................................................. 163
6.1. introduo ................................................................................................................. 165
6.2. Perfl da Previdncia Complementar .................................................................. 166
6.3. Arcabouo jurdico da previdncia complementar ............................................ 169
6.4 . Estrutura InstItucIonal ...................................................................................... 170
6.4.1. Regulao das atividades de previdncia complementar ..................................... 171
6.4.2 . Superviso das atividades das entidades fechadas de previdncia complementar ..... 177
6.4.3 . A Necessria Estrutura da Previdncia Complementar ........................................ 181
6.5. PErsPEctIvas Para a PrEvIdncIa comPlEmEntar .................................................. 183
6.5.1. Longevidade da populao ................................................................................... 184
6.5.1.1. Avaliao do custo passivo dos planos de benefcios ....................................... 185
6.5.2. Tendncia de queda das taxas de juros ................................................................. 186
6.6. conclusEs ............................................................................................................. 187
CAPTULO 7 OS DeSAFiOS DA geSTO DO Regime geRAL De
PReviDnCiA SOCiAL DiReTORiADO inSS .............................................. 191
7.1. Programa dE combatE s FIlas ............................................................................ 193
7.2. atEndImEnto Programado ..................................................................................... 193
7.3. amPlIao E adEquao da rEdE dE atEndImEnto .............................................. 194
7.4.EsPEcIalIzao da PErcIa mdIca ........................................................................ 194
7.5. rEabIlItao ProFIssIonal .................................................................................... 195
7.6. Pga ProjEto dE gEsto do atEndImEnto ......................................................... 196
7.7. rEFormulao do atEndImEnto rEmoto da PrEvIdncIa socIal ..................... 197
7.8. Plano dE aEs PrIorItrIas ................................................................................ 197
7.9. ParcErIas com EntIdadEs PblIcas ........................................................................ 198
7.10. Programa de educao Previdenciria ............................................................. 198
7.11. Auditoria Preventiva ............................................................................................ 198
7.12. Formalizao do empreendedor individual ..................................................... 199
7.13. Cadastramento de Segurados especiais ............................................................ 200
7.14. Plano Simplifcado de Previdncia Social .......................................................... 200
7.15. Censo Previdencirio ........................................................................................... 200
7.16 - Controle e transparncia das informaes sociais - Cadastro nacional
de informaes Sociais CniS .................................................................................... 201
7.17 - Atendimento em 30 minutos .............................................................................. 202
7.18 - extrato Previdencirio ....................................................................................... 202
7.19 - Programa de valorizao dos Servidores ......................................................... 203
CAPTULO 8 A SUPeRAO De DeSAFiOS PARA A PReSTAO, COm
exCeLnCiA, De SeRviOS inTeRmeDiADOS PeLAS TeCnOLOgiAS ....... 205
8.1.A ampliao da oferta de servios intermediados pela tecnologia para
os usurios da Previdncia Social ................................................................................ 209
8.2.Referncia no governo federal quanto ao desenvolvimento e uso de
software livre ................................................................................................................. 204
8.3. O uso das tecnologias de informao e comunicao para a garantia de direitos ....... 215
8.3.1 Direito informao laboral. extrato de informaes Previdencirias. ........ 216
8.3.2. Dataprev 35 anos Tecnologia do tamanho do Brasil ..................................... 216
ReFeRnCiAS BiBLiOgRFiCAS ................................................................... 219
7
APReSenTAO
A Previdncia Social Brasileira um patrimnio do trabalhador e sua famlia. Transformou-
se, ao longo das ltimas oito dcadas, em um complexo e abrangente sistema de proteo
social, com signifcativa cobertura de riscos sociais. A cobertura dos trabalhadores ativos vem
se recuperando ano a ano, e a cobertura dos idosos coloca o Pas em um patamar de quase-
universalidade. Essas so caractersticas da Previdncia Social que certamente nos orgulham e
nos desafam para o futuro.
O esforo para melhorar o atendimento ao segurado e seus dependentes uma ao
permanente. Os grandes nmeros da Previdncia Social num pas com as dimenses do
Brasil, certamente so importantes, mas tambm a qualidade do atendimento. Por isso, foram
tomadas medidas de gesto visando oferecer um atendimento simplifcado e resolutivo, com
a implantao do reconhecimento automtico de direitos. A aprovao da Lei Complementar
128/08 possibilitou a utilizao plena do Cadastro Nacional de Informaes Sociais (CNIS)
para efeito de comprovao de vnculos e contribuies. Com isso, implantamos o sistema de
concesso de benefcios em at meia hora. O processo de melhoria permanente.
Outro aspecto importante diz respeito expanso da cobertura previdenciria. J estamos
preocupados com os futuros segurados, os jovens que ainda no entraram no mercado de trabalho e
com aqueles que ainda esto por nascer. Sero eles que, em algumas dcadas, estaro contribuindo
para os regimes previdencirios e, por meio de suas contribuies, fnanciando os benefcios da
atual gerao de trabalhadores. preciso legar s futuras geraes um sistema previdencirio
sadio, sustentvel e que lhes garanta proteo social e no apenas contas a pagar.
Hoje vivemos um perodo demogrfco relativamente generoso, no qual a participao das
pessoas em idade ativa est aumentando. Essa fase de bnus demogrfco, entretanto, no ser
para sempre. Devemos nos preparar para enfrentar, em breve, um perodo em que a participao
dos idosos no total da populao alcanar nveis elevados. Os desafos so grandes.
Muitos defendem para o Brasil um sistema previdencirio com franca tendncia
universalizante e carter redistributivo hoje representado pelos sistemas de proteo social
escandinavos. Nestes pases, o fnanciamento de um amplo sistema de proteo possvel
graas ao trabalho de todos. Esses pases possuem elevadas taxas de emprego, bem como idades
de aposentadoria ajustadas ao seu patamar demogrfco.
Esse livro rene informaes e dados mais recentes sobre a nossa Previdncia Social.
Serve refexo pblica quanto aos desafos que enfrentaremos nos prximos anos no campo
previdencirio. Mas como ressalta o Secretrio Helmut Schwarzer, em sua introduo a
esse volume, as polticas previdencirias tm um grande impacto econmico, poltico e
social. Podemos dizer, portanto, que os desafos aqui colocados no dizem apenas respeito
Previdncia, mas ao futuro da nao brasileira.
Tenho a certeza de que os estudos que compem este volume sero de grande importncia
para o debate social e poltico nos prximos anos.
JOS PIMENTEL
Ministro da Previdncia Social
9
inTRODUO
Helmut Schwarzer
Com a publicao da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios PNAD 2008,
confrmou-se a tendncia de melhoria dos indicadores associados Previdncia Social.
A recuperao da cobertura entre os trabalhadores em idade ativa, de 15 a 59 anos, que
subiu de 61,7% em 2002 para 65,9% em 2008, foi acompanhada pelo registro de 81,8%
dos idosos de 60 anos de idade ou mais protegidos pela rede de proteo da Previdncia
e Assistncia Social. O impacto sobre a pobreza foi substantivo, pois 22,6 milhes de
pessoas ultrapassaram a linha de pobreza em funo de suas famlias receberem benefcios
previdencirios, o que corresponde a 12,3% da populao.
Se no houvesse Previdncia, 34% dos idosos urbanos estariam entre os 10% mais
pobres do pas em 2008; no entanto, em funo das transferncias previdencirias e
assistenciais, os aposentados concentram-se nos 50% superiores da escala de distribuio
de renda, onde esto 79% dos benefcirios. Na rea rural, o quadro semelhante: se no
houvesse Previdncia rural, 39,4% dos aposentados estariam entre os 10% mais pobres;
no entanto, felizmente, o pagamento regular de benefcios previdencirios na rea rural
faz com que quase a metade dos aposentados rurais, 47,7%, encontrem-se entre o 5 e o
7 decil da distribuio de renda, ou seja, nos 30% acima da metade da escala.
Trata-se de indicadores positivos e muito relevantes, na medida em que um sistema
previdencirio deve cumprir, como objetivos sociais, nada menos que: 1) combater
pobreza; 2) repor renda; 3) preservar o status social do aposentado; 4) cobrir a populao
trabalhadora e garantir-lhe cobertura no futuro. Os dados da PNAD 2008, acima citados,
demonstram que a Previdncia brasileira cumpre bastante bem com estes objetivos. Por
isso, na minha opinio, h certo grau de injustia em vrias das crticas feitas Previdncia
brasileira. Interessante, tambm, fazer o registro de que, felizmente, nos anos 90 a
Previdncia no Brasil foi poupada de experimentos reformistas duvidosos, que levaram
pases vizinhos nossos a ter que sofrer desgastes polticos com as reformas desestatizantes
e as re-reformas, que geraram aumentos signifcativos do dispndio pblico, sem que
isso se refetisse em melhorias de efcincia ou cobertura dos seus sistemas. Pelo contrrio,
a tnica nos pases vizinhos foi o registro de declnio dos indicadores que mensuram os
impactos sociais daqueles sistemas, fenmeno oposto ao brasileiro.
Diante deste quadro no cabe, porm, acomodar-se e festejar o desempenho positivo
da Previdncia brasileira. Cabe, sim, trabalhar para fortalecer seus resultados futuros,
aumentando o seu grau de cobertura entre trabalhadores em idade ativa, coordenando
melhor os regimes existentes, aprofundando a qualidade da gesto e preocupando-nos
com a sustentabilidade do sistema no longo prazo, para que ele possa continuar prestando
a proteo social tambm s geraes futuras. Isto coloca a necessidade de refetir sobre
os desafos que temos nossa frente para garantir que os indicadores e o desempenho
favorvel da Previdncia sejam repetidos e ampliados no futuro.
10
Frente a tal pano de fundo, este livro nasceu de um duplo sentimento: por um lado
do desejo de registrar os vrios avanos produzidos no perodo recente, como fruto do
desenvolvimento institucional alcanado e das polticas previdencirias implementadas;
por outro lado, de que h, no mbito da Previdncia Social, compreendidos aqui o
Ministrio, INSS e Dataprev, um grande estoque de conhecimentos e idias acumulado,
que deveria ser compartilhado para apoiar debates futuros visando a superao destes
desafos.
No se trata, deixe-se claro isto desde j, de um livro portador de uma opinio
institucional, mas de um livro com mltiplos autores, cada qual aportando suas observaes
e refexes sobre os desafos recentes e futuros quanto proteo previdenciria a serem
enfrentados pela sociedade brasileira. No houve a preocupao de uma homogeneizao
e de construo de uma avaliao ou mesmo proposta unifcada do que quer que seja,
pelo que este no um Livro Branco. Houve, sim, o objetivo de criar um espao
para a manifestao de conhecimentos, experincias e observaes acumuladas entre
os gestores, tcnicos e observadores e registrar esta diversidade para enriquecer os
debates futuros. Algumas destas idias puderam ser manifestadas no Frum Nacional
de Previdncia Social, ocorrido em 2007, outras ainda no tiveram o espao apropriado.
Se estas refexes sero aproveitadas ou no para o desenho de novas polticas, cabe
sociedade brasileira decidir no momento apropriado, por meio de suas instncias polticas
e democrticas.
Falar sobre Previdncia Social , ao mesmo tempo, apaixonante e desafador.
Apaixonante porque a tarefa primeira da Previdncia gerar proteo social, usando para
tanto a argamassa da solidariedade. A Previdncia tem base em um pacto social e poltico
entre todas as geraes de uma determinada sociedade, pelo que, certamente, pode-se
dizer que ela o grande sistema de solidariedade social das sociedades modernas. Os
trabalhadores ativos, que geram a renda do pas em determinado momento, compartilham
com a gerao dos trabalhadores aposentados, bem como com pessoas da mesma gerao
fragilizadas (vivas/vivos, doentes, invlidos, etc.) uma parcela dessa renda gerada.
Esse compartilhamento pode ocorrer por meio de contribuies ou impostos, ou uma
combinao de ambos. No importa se o sistema previdencirio pblico ou privado,
fnanciado em repartio ou capitalizao, o fato que essa redistribuio de renda
sempre ocorre da gerao ativa para a gerao passiva.
A Previdncia envolve todas as geraes vivas e, at mesmo, geraes que
no esto vivas a saber: a gerao que ainda no nasceu, mas sobre a qual j est
depositada a esperana de ser futuramente fonte de solidariedade, na medida em que os
atuais trabalhadores pagam suas contribuies na expectativa de que os flhos e netos
futuramente compartilhem sua renda com os pais; e a gerao que j faleceu, mas que
ainda deixa direitos consolidados conta do sistema previdencirio por meio de penses
para seus dependentes. Devido a essa complexidade do sistema previdencirio h quem
diga que a Previdncia um dos sistemas mais complexos que a humanidade construiu
o senso comum no basta para fazer uma anlise mais aprofundada da diversidade
de impactos redistributivos que este grande sistema de solidariedade nacional acarreta,
11
pois estas repercusses vo alm da mera redistribuio entre ricos e pobres, homens e
mulheres, jovens e idosos. Trata-se de uma redistribuio intra- e intergeracional de renda
de longo prazo, envolvendo somas difceis de imaginar (estima-se que a dvida implcita
da Previdncia brasileira esteja prxima de trs vezes o PIB) e com enorme impacto
econmico e social. Esta uma amostra do que faz a anlise de polticas previdencirias
ser to desafadora.
Sendo uma poltica pblica, criada por uma sociedade para servir a esta mesma
sociedade, a Previdncia no pode fcar inerte. Ela precisa se adaptar s transformaes
desta mesma sociedade para poder continuar prestando-lhe adequadamente seus servios.
Algo que a opinio pblica no Brasil no conseguiu ou no quis ainda aceitar que,
na verdade, a mudana um evento permanente na Previdncia Social. Sempre h
necessidade de ajustar regras, pois novas constelaes surgem devido mudana da
sociedade. No se trata apenas de promover grandes emendas constitucionais, leis ou
decretos, mas tambm de pequenos passos, ajustes no dia-a-dia, por meio de Portarias
ou Instrues Normativas. Todos estes ajustes pequenos ou grandes procuram
fazer a Previdncia acompanhar as transformaes da sociedade, suas preferncias, seu
mercado de trabalho, sua demografa, seus valores.
Imagine-se a situao de que o Brasil ainda estivesse com a Lei Eloy Chaves, de
1923, em vigor. A economia, sociedade, valores, demografa, desejos, papis sociais, etc.
do Brasil de 1923 so profundamente diferentes do pas que existe em 2009. A situao
obviamente seria insustentvel, a Previdncia da Lei Eloy Chaves de 1923 logo esbarraria
nos seus limites. Neste sentido, embora os princpios do contrato intergeracional sempre
se mantenham, as formas concretas de sua manifestao na Previdncia devem, de tempos
em tempos, ser avaliadas quanto sua efccia e, caso esta seja colocada em dvida, deve-
se debater sua atualizao. A recusa mudana leva difculdade de cumprimento pela
Previdncia dos objetivos de proteo social. A sociedade passa a perder.
Alteraes no pacto intergeracional politico e social, que a Previdncia Social,
precisam ser sempre feitas com muito cuidado e buscando o consenso. Esta uma lio
que fca da histria das reformas previdencirias no Brasil e na Amrica Latina. Como se
trata de um pacto, que precisa ter apoio poltico, importante construir o convencimento
dos partcipes do pacto. Um aspecto peculiar deste sistema de regras que ningum
consegue voltar no tempo, por meio de um tnel, para mudar opes que tomou sob a
vigncia de regras que esto sendo alteradas. preciso respeitar estas situaes. Por isso,
mudanas nas regras da Previdncia sempre precisam ser transparentes e entrar em vigor
gradativamente, respeitando quem j adquiriu seus direitos e aqueles que esto no meio
do caminho para completar os requisitos com regras de transio.
Porm, uma importante particularidade, que uma das fontes de difculdades
modifcao de regras, que a gerao ativa defne as regras de aquisio de direitos
para si mesma, cujos custos sero arcados pela gerao futura, que ainda no est viva (e,
portanto, no pode manifestar-se na Esplanada dos Ministrios). As regras da democracia,
que no do voz gerao futura, tornam possvel que propostas que benefciam os que
esto vivos em detrimento dos que ainda no nasceram, sejam aprovadas, por vezes
12
desconsiderando-se os efeitos de longo prazo. O conceito da redistribuio de renda
entre as geraes um conceito talvez ainda muito abstrato para ns, por usufruirmos
da estabilidade macroeconmico apenas h pouco mais de uma dcada e no nos
apropriamos ainda de instrumentos que didaticamente mostrem, com transparncia, se
esta redistribuio est sendo contrria ao que seria eticamente recomendvel. Por este
motivo acho que um desafo passarmos, no futuro, a trabalhar com a noo de balanos
intergeracionais ao avaliar nossas polticas pblicas, estudos que diversas universidades
brasileiras e estrangeiras j tm desenvolvido com bastante profundidade.
Penso que neste debate hoje tambm no h a exata compreenso quanto ao que a
solidariedade previdenciria. Esta, eu entendo, necessariamente uma via de duas mos.
No h apenas necessidade de aplicar-se o princpio da solidariedade desde a gerao
ativa, que produz a renda, para a gerao aposentada, a quem uma parte desta renda
redistribuda. Tambm h uma responsabilidade da gerao aposentada para com o
equilbrio do sistema, ou seja, a solidariedade dos pais para com os flhos e netos; as regras
previdencirias no podem gerar um passivo que inviabilize ou gravemente restrinja
as opes de desenvolvimento de geraes futuras. Somente nesta relao recproca
possvel falar de um contrato legtimo, que benefcia ambas partes contratantes.
Um sistema previdencirio desequilibrado no longo prazo representa uma hipoteca e,
se o desequilbrio for grave, pode levar a gerao jovem a duvidar da carga que lhe est
sendo imposta no futuro. Um regime previdencirio, que funciona em capitalizao, ao
ajustar seus desequilbrios, impacta o equilbrio do mercado fnanceiro, com a possvel
queima de riquezas, sem regras de transio, como ocorreu com diversos fundos em pases
desenvolvidos na crise econmico-fnanceira de 2008/09, o que muito doloroso para
todos os envolvidos. Quando se trata de um regime previdencirio em repartio, como
o brasileiro, a renegociao de regras, que ajusta a dimenso do passivo a ser suportado
pela gerao futura s suas capacidades de prestar solidariedade, politicamente difcil e
desgastante, mas pode contar com uma transio razoavelmente suave, em especial se os
ajustes necessrios forem feitos com antecipao, permitindo acompanhar a gradatividade
da transio demogrfca. Afnal, o envelhecimento em pequenos passos anuais e uma
distribuio suave dos ajustes de regras previdencirias ao longo de duas ou mais dcadas
permite sociedade planejar-se sem traumas.
Para evitar ou minimizar este desgaste, realizamos uma ampla discusso pblica, tanto
por ocasio da Proposta de Emenda Constitucional 40, de 2003, que resultou na Reforma
da Previdncia dos servidores pblicos (Emenda Constitucional N 41/2003), quanto por
intermdio do Frum Nacional de Previdncia Social. Neste ltimo, realizado no ano
de 2007, apesar de se seguir como critrio a suavidade do ajuste de longo prazo, no
houve ainda a maturidade sufciente dos debates nos temas de regras de aposentadorias
e penses, que, se encaminhados de modo decisivo, permitiriam s bancadas envolvidas
compartilhar o custo poltico de uma proposta de ajuste de longo prazo frente aos desafos
maisculos da demografa. Ou seja, ainda no fomos capazes de construir algo semelhante
ao Pacto de Toledo espanhol, onde os partidos polticos, em 1995, frmaram um acordo
de construir as polticas previdencirias ao redor de eixos suprapartidrios, no mais as
13
transformando em objetos de movimentos tticos do dia-a-dia que geram custos polticos
situao ou oposio. Fundamenta este pacto a compreenso de que ningum sabe
quem ser presidente dentro de uma ou duas dcadas, mas todos tm certeza de que, se o
sistema previdencirio estiver desequilibrado, este presidente, de qual partido seja, ter
enormes difculdades para governar.
Este livro procura modestamente contribuir para esta refexo, ao trazer a anlise de
diversos avanos que registramos e de questes ainda em aberto. Em cada um dos captulos
a seguir estes pontos so tratados em detalhes e de forma setorializada dentro da Previdncia
Social. Cabe destacar que muito progredimos na cobertura previdenciria, a qual subiu
entre 2002 e 2008, conforme medido pela PNAD, e na qualidade do atendimento no
Regime Geral, onde o INSS, com reorganizao de processos, treinamento, concursos, fm
da terceirizao, tecnologia e muita dedicao dos servidores reduziu signifcativamente
os tempos de espera para atendimento, implantou o atendimento agendado, mudou os
processos da rea de benefcios por incapacidade e est expandindo de forma indita a
rede de agncias para todos municpios de 20 mil habitantes que ainda no contavam com
a presena do INSS, para citar apenas alguns dos muitos projetos do perodo recente.
Muito avanamos no fortalecimento da Previdncia Complementar como importante pilar
da proteo social, recompondo a capacidade de ao do rgo supervisor na Secretaria
de Previdncia Complementar, regulamentando a Lei 109/2001, implementando novos
conceitos de gesto e superviso e, por fm, propondo a criao da PREVIC, um rgo
de superviso da previdncia complementar autnomo, com todos os instrumentos
correspondentes ao benchmark internacional no campo da superviso. Tambm foi
feito muito no que se refere segurana e modernidade no campo das tecnologias de
informao e comunicao, cuja aplicao no apenas crucial na operao da concesso
e manuteno dos benefcios do INSS, mas tambm na rea de arrecadao, superviso
de regimes prprios e da previdncia complementar. Importante foi o impacto da reforma
de 2003 sobre os regimes prprios de previdncia, que muito se profssionalizaram e se
tornaram mais transparentes e sustentveis desde ento, apresentando taxas expressivas
de crescimento dos valores acumulados e, correspondentemente, desafos gerenciais e
de superviso enormes. Diversos foram os passos dados no campo da sade e segurana
do trabalhador, onde se implementou o Nexo Tcnico Epidemiolgico e desenvolveu-se
o Fator Acidentrio, verdadeiras reformas inovadoras da forma de lidar com as causas e
agentes envolvidos com os benefcios por incapacidade, gerados pelas ms condies de
sade e segurana no trabalho. Cabe mencionar que , inclusive, a SST um segmento
com ampla agenda positiva de polticas e que, simultaneamente, ajuda a contrarrestar
o impacto da transio demogrfca sobre o equilbrio de longo prazo ao evitar a
aposentadoria precoce (por invalidez), mantendo o trabalhador na fora laboral.
Cada captulo procura mostrar um pouco destes desafos e dos avanos, que somente
foram possveis por causa de uma certa constelao poltica, econmica, social, tcnica,
enfm, que permitiu que esses passos fossem dados. Um dos captulos, contextualizador
para os demais, procura interpretar os recentes nmeros do envelhecimento populacional
brasileiro, a partir da divulgao da Projeo de Populao pelo IBGE feita em fns
14
de 2008. Nesse ponto preciso afrmar, defnitivamente, que vemos o envelhecimento
populacional como um fenmeno muito positivo, pois ele signifca que estamos atingindo
vrios de nossos objetivos: todos queremos viver mais e, a julgar pelo aumento da
expectativa de vida em diversas faixas etrias, a sociedade brasileira est tendo grande
sucesso, aumentando a expectativa de vida aos 60 anos no ritmo de um ano a cada dcada.
A reduo do nmero de flhos por mulher, segundo eixo motor do nosso envelhecimento
populacional, tambm refexo de mudanas sociais profundas, como a mudana do
papel da mulher, que aumentou sua participao no mercado de trabalho e na gerao
e apropriao de renda e riqueza com maior equidade entre os gneros, processo muito
justo e que, hoje, constitui um consenso social. O resultado deste envelhecimento ser
a mudana de paradigma para muitas polticas pblicas, no apenas a previdenciria.
possvel afrmar, porm, que a transio demogrfca brasileira, a partir da recente
divulgao da nova projeo populacional em 2008 pelo IBGE e da PNAD 2008,
corroborando as tendncias, o grande pano de fundo que no pode ser mais ignorado,
at mesmo porque a fase de bnus demogrfco, que vivenciamos hoje, requer certas
condies para ser usada de modo construtivo a fm de lanar as bases de uma previdncia
sustentvel. Frente a este pano de fundo cabe decidir, no futuro, que modelo de proteo
social queremos ter e de que forma vamos fnanci-lo, quais elementos de justia social
queremos incorporar neste sistema e evitar os erros que historicamente a Amrica Latina
tem cometido no setor previdencirio fragmentao institucional, falta de equidade,
falta de sustentabilidade, curto-prazismo.
Os desafos so enormes. As decises relativas a perguntas como as acima mencionadas
geralmente so tomadas de forma isolada e, conforme a experincia histrica, difcilmente
so resultado de uma nica deciso consciente, tomada em bloco, de modo coerente e
articulado, fruto do fato de que estamos falando de um processo de deciso subjacente a
um pacto social e poltico da maior envergadura possvel. No entanto, possvel ajudar
os processos de tomada de deciso a possurem maior articulao ao disponibilizar mais
informao e refexo. Espero que este livro, ao falar de Desafos e Refexes, nos
auxilie neste debate e registre as contribuies coletadas junto a diversos profssionais
e segmentos da Previdncia Social INSS, Dataprev, Secretarias de Polticas de
Previdncia Social e de Previdncia Complementar. Por fm, cabe ainda expressar aqui
meu profundo agradecimento aos autores de cada qual dos captulos elencados neste
livro, testemunhando a alta qualidade e competncia dos servidores das trs casas que
fazem a Previdncia Social brasileira MPS, INSS e Dataprev.
15
CAPTULO 1. O Regime geral de Previdncia Social
Joo Donadon Diretor do Departamento do Regime Geral de
Previdncia Social
David Pinheiro Montenegro Assistente do Coordenador-Geral de
Legislao e Normas do Departamento do Regime Geral de Previ-
dncia Social
As opinies emitidas so de responsabilidade dos
autores e no representam necessariamente a opinio
do Ministrio da Previdncia Social
17
1.1. BReve hiSTRiCO
A previdncia social, como poltica de proteo social, teve sua evoluo, no Brasil,
marcadamente ao longo do sculo XX, tendo como contexto e motor as grandes transformaes
sociais, polticas, econmicas e institucionais por que passou o pas nesse perodo.
Com a edio do Decreto n 4.682, de 24 de janeiro de 1923, conhecido como Lei
Eloy Chaves, a previdncia social despontou como poltica pblica de carter permanente
e geral consubstanciada em um sistema de filiao obrigatria, voltado ao resguardo
de situaes de risco social decorrentes de enfermidade, velhice ou morte dos seus
benefcirios.
Surgindo, inicialmente, na forma de caixas de aposentadoria e penses vinculadas a
certas empresas, logo o sistema iniciaria o seu processo de universalizao, adquirindo,
a partir do governo Vargas, carter corporativo, com a implantao dos institutos de
aposentadoria e penses organizados por categorias profssionais.
Muito criticado pela heterogeneidade dos planos de custeio e de benefcios oferecidos
aos trabalhadores e pela grande disperso de esforos e recursos que implicava, esse
modelo perdurou at a edio da Lei n 3.807, de 26 de agosto de 1960, conhecida como
Lei Orgnica da Previdncia Social LOPS, que instituiu planos de benefcios e de
custeio nicos para o conjunto dos trabalhadores no submetidos a regimes prprios de
previdncia, impondo-lhes fliao obrigatria decorrente do mero exerccio de atividade
remunerada.
Detalhe importante dessa previdncia social unifcada foi que as regras concernentes
aos direitos previdencirios nela previstos foram traadas tendo em vista um modelo
atuarial sustentvel, ou seja, voltadas manuteno do equilbrio entre benefcios e custeio.
Marcado por forte agitao poltica decorrente da resistncia ao regime militar
que se implantou, no Brasil, a partir de 1964, esse perodo foi palco de importantes
transformaes na previdncia social.
Alm da unificao institucional advinda com a criao do Instituto Nacional de
Previdncia Social INPS, em 1966, foi ampliado, nesse perodo, o universo de fliados,
tendo-se includo o trabalhador rural (1969), o empregado domstico (1972), o jogador
profssional de futebol (1973) e o trabalhador temporrio (1974), dentre outras categorias.
Foram tambm institudos novos benefcios, dentre os quais o salrio-maternidade, e
fexibilizadas as regras que garantiam a manuteno de equilbrio na relao custeio/
benefcio, generalizando-se, dentre outras prticas, a contagem de tempo de trabalho
fictcio, fatores que compuseram parte da gnese dos dficits financeiro e atuarial
enfrentados pelo sistema a partir dos anos 80.
Observe-se que o decrescimento ou quase extino dos direitos polticos nesse perodo
foi, com frequncia, compensado por benesses na rea social, tendo sido a previdncia
social a principal moeda de troca dos governantes militares, para obteno de apoio
popular.
1
Transformaes significativas ocorreram, ainda no plano administrativo, como
1 Em importante estudo sobre os avanos da cidadania no Brasil como fenmeno histrico, Murilo de Car-
valho destaca que o autoritarismo foi sempre compensado, em nosso pas, com paternalismo social. (CAR-
VALHO, 2005).
18
decorrncia da crescente importncia da previdncia social no contexto das polticas
pblicas.
Assim que, em 1971, foi criada a Empresa de Processamento de Dados da Previdncia
Social DATAPREV, e, em 1974, foi instalado o Ministrio da Previdncia e Assistncia
Social, pasta que resultou da separao das atribuies do antigo Ministrio do Trabalho e
da Previdncia e Assistncia Social.
Considera-se, porm, como a grande mudana ocorrida nesse perodo, a implantao de
um novo modelo organizacional para a previdncia, que integrava, no Sistema Nacional de
Previdncia e Assistncia Social SINPAS, os mais diversos segmentos da atuao estatal
no mbito da proteo social, inclusive a referente previdncia dos servidores pblicos.
O SINPAS foi institudo pela Lei n 6.439, de 1 de setembro de 1977, pela qual foram
criados o Instituto Nacional de Assistncia Mdica da Previdncia Social INAMPS,
rgo destinado aos servios de assistncia mdica, e o Instituto de Administrao
Financeira da Previdncia e Assistncia Social IAPAS, entidade responsvel pela
administrao financeira e patrimonial, compondo, tambm, o sistema, dentre outras
entidades, o Instituto Nacional de Previdncia Social INPS.
Sob o aspecto orgnico-funcional, o novo modelo adotado prenunciava, ainda que
timidamente, uma aproximao ao que viria a ser a frmula tripartite de seguridade social
criada com a Constituio da Repblica de 1988, integrando-se, em um mesmo sistema
nacional, as funes de sade, previdncia e assistncia social.
Com a promulgao da Constituio Federal de 1988, foi institudo o sistema da
seguridade social, formado pela previdncia, pela sade e pela assistncia social, cuja
regulamentao geral ocorreu em 24 de julho de 1991, com a aprovao da Lei n. 8.212
que trata da organizao da seguridade social e institui o seu plano de custeio , e com a
edio da Lei n 8.213, que dispe sobre os planos de benefcios da previdncia social.
Nesse contexto, a previdncia social passou por profundas transformaes, dentre as
quais se destacam a instituio de regime jurdico nico para os servidores pblicos e o
reconhecimento de isonomia previdenciria ao trabalhador rural.
Mas o aprofundamento do desequilbrio nas contas da previdncia social e a elevao
dos desequilbrios crescentes por ela apresentados ao longo dos anos 90, aliados a
signifcativas alteraes no perfl scio-demogrfco do brasileiro, impuseram mudanas
profundas nas regras recm implantadas com a nova Carta.
Assim, foi aprovada a Emenda Constitucional n 20, de 1998, que, dentre outras,
implementou as seguintes disposies principais: (a) imposio de observncia de critrios
que preservem o equilbrio fnanceiro e atuarial do sistema; (b) destinao do auxlio-
recluso apenas populao de baixa renda; (c) proibio de fliao ao regime geral, como
segurado facultativo, de pessoa participante de regime prprio de previdncia social; e (d)
excluso da autorizao para que o regime geral institusse previdncia complementar.
Para introduzir aspectos scio-demogrficos no clculo da aposentadoria por idade
e por tempo de contribuio, a Lei n 9.876, de 26 de novembro de 1999, instituiu o fator
previdencirio, considerando-se, na apurao do salrio de benefcio, alm do tempo de
contribuio, a expectativa de sobrevida e a idade do benefcirio no momento da aposentadoria.
19
Aprofundando os ajustes necessrios sustentabilidade da previdncia social
brasileira, o Congresso Nacional aprovou a Emenda Constitucional n 41, de 2003, que,
relativamente previdncia do servidor pblico, promoveu, alm de outras alteraes, a
instituio da contribuio do servidor inativo.
Em 2005, mais um ajuste foi implementado, resultante da promulgao da Emenda
Constitucional n 47, que, no mbito do RGPS, trouxe a condio de defciente como nova
hiptese para a concesso de aposentadoria especial, dentre outras inovaes de relevo.
Em mbito da legislao ordinria, podem-se destacar duas importantes inovaes
promovidas, recentemente, no campo do direito previdencirio: a instituio do contrato de
trabalho por pequeno prazo e a criao da fgura do microempreendedor individual MEI.
Com a aprovao da Lei n 11.718, de 20 de junho de 2008, que acrescentou o art. 14-A
Lei n 5.889, de 8 de junho de 1973, foi introduzido, no ordenamento jurdico brasileiro, o
contrato de trabalho por pequeno prazo, objetivando-se, com ele, desburocratizar e facilitar
os trmites e encargos na contratao de trabalhadores por produtor rural pessoa fsica, de
forma a se reduzir a grande incidncia de trabalho informal no campo.
Sob essa nova forma de contratao, podem esses empregadores contratar trabalhador
rural por at 2 (dois) meses dentro do perodo de um ano, dispensando-se o registro em
carteira profssional ou em registro de empregado, caso a contratao esteja formalizada
por contrato escrito e mediante a incluso do contratado na Guia de Recolhimento do
Fundo de Garantia do Tempo de Servio e Informaes Previdncia Social GFIP.
J a fgura do MEI foi objeto da Lei Complementar n 128, de 19 de dezembro de
2008, que, alterando dispositivos da Lei Complementar n 123, de 14 de dezembro de
2006, conferiu tratamento previdencirio diferenciado ao empresrio individual cujo
faturamento anual de at R$ 36 mil, ou R$ 3 mil mensais.
Por essas novas regras, praticamente todos os trabalhadores classifcados como por
conta prpria, tais como camels, ambulantes, vendedoras de cosmticos, verdureiros,
cabeleireiros, eletricistas, pintores, pipoqueiros, carroceiros, feirantes, encanadores,
doceiros e outros profssionais que vivem sem poder comprovar uma renda formal, podero
pagar tributo em valor fxo, sendo, para a Unio, no montante equivalente a 11% do salrio-
mnimo, destinado exclusivamente Previdncia Social; para o municpio de situao do
empreendimento, a importncia fxa de R$ 5,00 (cinco reais) a ttulo de Imposto Sobre
Servios ISS, se este for o ramo de atividade do empreendedor; e, para o Estado, apenas
R$ 1,00 (um real), como Imposto sobre Circulao de Mercadorias ICMS.
20
1.2. DiAgnSTiCO
1.2.1. O modelo de proteo atual e suas fontes de fnanciamento
Envolvendo cerca de 23 milhes de benefcios em manuteno, com valor total mensal
pago de aproximadamente R$ 16,3 bilhes
2
, o RGPS est, certamente, entre os maiores
sistemas de previdncia social pblica do mundo, cobrindo 53,8 milhes de trabalhadores
com proteo social previdenciria, no Brasil, em 2007
3
.
O sistema abrange tanto os trabalhadores urbanos, quanto os rurais, integrando o
seu rol de segurados obrigatrios: o trabalhador empregado; o empregado domstico; o
contribuinte individual (categoria de trabalhadores por conta prpria, em que fguram,
dentre outros, o trabalhador autnomo, o eventual, o empresrio e o ministro de
confsso religiosa); o trabalhador avulso; e o segurado especial. A regra geral que esto
vinculados a esse regime todos os trabalhadores que exeram atividade remunerada e que,
simultaneamente, no estejam fliados a regime prprio de previdncia.
O RGPS admite, ainda, a filiao de segurados facultativos, podendo livremente
integrar esse regime qualquer pessoa maior de 16 anos, desde que no integre a categoria de
segurado obrigatrio nem esteja vinculada a regime prprio de previdncia.
Seus planos de benefcios esto regulamentados pela Lei n 8.213, de 24 de julho de
1991, cujo art. 1 destaca serem as prestaes destinadas a assegurar aos benefcirios
meios indispensveis de manuteno, em caso de incapacidade, desemprego involuntrio,
idade avanada, tempo de contribuio, encargos familiares e priso ou morte daqueles de
que dependiam economicamente.
V-se, pois, que os benefcios do sistema ou possuem funo substitutiva da renda do
trabalhador, ou funo compensatria de encargos familiares adicionais assumidos pelos
seus segurados.
Os benefcios substitutivos, que compem a grande maioria das prestaes suportadas
pelo RGPS, podem ser do tipo programvel ou de risco, conforme o evento futuro tenha
natureza previsvel, como o tempo de contribuio, ou imprevisvel, como a incapacidade,
permanente ou temporria.
No mbito do RGPS, os benefcios podem ser classificados, ainda, em benefcios
vitalcios, que so os que no possuem prazo ou limite definido de manuteno, e
benefcios temporrios, que so aqueles cujo pagamento limitado no tempo, seja por
restrio no nmero de prestaes por eles devidas, seja porque sua manuteno est
condicionada presena de determinada situao ou requisito.
O fundamental, porm, que essas classifcaes, a despeito de calcadas, a princpio,
na natureza dos eventos a serem cobertos ou no prazo de pagamento dos benefcios, tm,
na realidade, como lgica primria estruturante de sua ordenao, a fnalidade nica da
especfca proteo social previdenciria pretendida. Esse fator, por si s, j determina
importantes diferenas, seja na fxao das condies a serem exigidas para a sua obteno
pelo beneficirio, seja no estabelecimento das formas de composio do custeio das
respectivas prestaes.
2 Fonte: Boletim Estatstico da Previdncia Social, v. 14, n. 3, maro de 2009.
3 Fonte: IBGE: Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclio PNAD 2007.
21
A Lei n 8.213, de 1991, prev os seguintes benefcios para o RGPS: quanto ao
segurado, a aposentadoria por invalidez; a aposentadoria por idade; a aposentadoria por
tempo de contribuio; a aposentadoria especial; o auxlio-doena; o salrio-famlia;
o salrio-maternidade; e o auxlio-acidente; quanto ao dependente, penso por morte e
auxlio-recluso; e quanto ao segurado e dependente, servio social e reabilitao.
Trata-se, pois, de regime de previdncia com amplo espectro de situaes atendidas e
variada gama de trabalhadores a ele vinculados, consolidando o princpio constitucional-
previdencirio da universalidade da cobertura em suas dimenses subjetiva e objetiva.
4
No que se refere ao custeio, embora o RGPS conte com recursos do oramento
da Unio, a maior parte da fonte de custeio dos benefcios por ele pagos provm das
contribuies sociais, que constituem espcies tributrias, regulando-se, assim, sua
arrecadao, fscalizao e cobrana pelos procedimentos e regras gerais aplicveis aos
impostos e demais exaes federais.
Essas cotizaes em favor do sistema esto a cargo das empresas e dos trabalhadores.
E, embora o art. 195 da Constituio da Repblica confira diversidade base de
fnanciamento da seguridade social, ressalvando, inclusive, a possibilidade de instituio
legal de outras hipteses de incidncia, as contribuies sociais que constituem receita
do Fundo do Regime Geral de Previdncia Social tm, em regra, como base de clculo, a
folha de salrios e demais rendimentos do trabalho; excetuam-se, a, apenas as chamadas
contribuies substitutivas, que, em alguns casos e sob certas condies, apresentam
bases de clculo e alquota diversas.
Consagrado no 5 do art. 194 da Constituio da Repblica, e, especifcamente para o
RGPS, no caput do art. 201 dessa Carta Poltica, o princpio do equilbrio fnanceiro e atuarial
tem por idia motora a necessidade de manuteno de correlao entre benefcio e custeio, de
forma a garantir a estabilidade do prprio sistema de seguro social como um todo.
Para possibilitar o cumprimento desse objetivo, o legislador constituinte estabeleceu
que as receitas da seguridade social deveriam constituir oramento prprio ( 1 do art.
195), devendo as contribuies sociais das empresas e as dos segurados incidentes sobre
as remuneraes do trabalho serem destinadas, exclusivamente, para pagamento de
benefcios (inciso XI do art. 167, includo pela Emenda Constitucional n 20, de 1998).
O equilbrio financeiro refere-se inexistncia de dficits no confronto entre as
receitas e despesas operacionais assumidas pelo regime previdencirio, ou seja, o total
das contribuies vertidas por um determinado tempo deve ser, no mnimo, igual ao dos
benefcios pagos nesse mesmo perodo, enquanto que o equilbrio atuarial relaciona-se a
uma viso adequada da realidade dos riscos segurados em face dos recursos aportados pelo
segurado, considerados esses aspectos ao longo do tempo.
5

4 Conforme conceito de universalidade de cobertura defendido por Marcelo Leonardo Tavares em sua obra
Previdncia e assistncia social legitimao e fundamentao constitucional brasileira. Rio de Janeiro:
Editora Lumem Jris, 2003, p. 190.
5 JORGE, Tarso Nametala Sarlo. Teoria geral do direito previdencirio. Rio de Janeiro: Lmen Jris Editora,
2005, p. 209.
22
Apesar de esse princpio ter sido introduzido no ordenamento constitucional, pela
primeira vez, com a aprovao da Emenda Constitucional n 11, de 1965, os desequilbrios
na previdncia social tm sido crescentes e sucessivos, nas ltimas dcadas, revelando um
modelo com algumas fragilidades.
Essa situao tem levado o governo a promover frequentes modifcaes no sistema,
seja para reforar suas fontes de custeio, seja para ajustar as prestaes integrantes do
seu plano de benefcios. Tais modificaes so feitas adequando-se os benefcios s
suas especfcas fnalidades, ou promovendo-se sua compatibilizao com a realidade
das respectivas bases de fnanciamento. Um exemplo a ser citado a criao do fator
previdencirio, frmula que introduziu, no sistema de repartio simples, componentes
do modelo de capitalizao, fazendo incidir, sobre a renda mensal inicial da prestao
previdenciria, aspectos relativos idade e expectativa de vida do segurado, no momento
em que requer sua aposentadoria por tempo de contribuio ou por idade.
Alis, deve-se ver como natural que, ao longo das dcadas, as regras de um sistema
previdencirio passem por revises, menores ou maiores, com alguma regularidade, dado
que o sistema previdencirio deve acompanhar a evoluo das caractersticas da respectiva
sociedade que o instituiu. Neste sentido, a despeito de todos os ajustes j implementados
em passado recente, entendemos que ainda h diversas arestas entre sistema e sociedade,
quando analisando as atuais normativas do RGPS, pontos que sero objeto de anlise
nos tpicos seguintes e precisaro, no nosso entender, ser avaliados e possivelmente
encaminhados politicamente pela sociedade brasileira quando julgado oportuno no futuro.
1.2.2. Principais desafos e oportunidades
Embora o RGPS apresente, hoje, algumas necessidades de aperfeioamento, tanto
no que se refere sua estrutura de custeio, como no que se refere formatao dos seus
benefcios, no se pode afrmar tratar-se aqui de falhas intrnsecas ao modelo geral de
previdncia social pblica adotado no Brasil.
Importa que se esclarea, pois, que os problemas verifcados no RGPS no decorrem,
necessariamente, dos parmetros gerais confguradores da proteo social previdenciria
brasileira, tais como os eventos e riscos cobertos, os segmentos de trabalhadores
abrangidos ou as fontes de fnanciamento expressamente estabelecidas, aspectos que, alis,
e bem ao contrrio, o tm colocado, em verdade, na vanguarda dentre os mecanismos de
proteo da espcie.
Grande parte das disfunes resulta, sim, de opes equivocadas. Por vezes,
estas decises confundem previdncia com assistncia social ou com outras polticas
compensatrias. Alteram a face original do sistema, impondo-lhe o pagamento de
prestaes de natureza diversa da previdenciria, incompatveis com a lgica necessria
para presidir a especfca proteo social almejada, ou inadequadas no que se refere s
condies e aos requisitos exigidos para sua obteno. Em consequncia, desvinculam,
quase sempre, tais benefcios do requisito fundamental da contraprestao contributiva, em
frequente prejuzo do equilbrio fnanceiro e atuarial dos regimes previdencirios a mdio e
longo prazos. Em outras palavras, equivocado foi impor ao sistema previdencirio que este
23
cumprisse com tarefas divergentes da proteo social para a qual foi desenhado e, muitas
vezes, com insufcincia ou inadequao da fonte de fnanciamento.
A despeito de no haver, presentemente, no RGPS, benefcios no previdencirios
fgurando no sistema
6
, sua eventual insero um dos problemas mais graves que pode
ser enfrentado por um regime de previdncia. Isto ocorre, no apenas porque comum
que tais prestaes no possuam especfca ou adequada fonte de custeio o que tende a
desequilibrar o sistema, comprometendo a sua sustentabilidade mas, tambm, porque sua
existncia inviabiliza ou difculta, sobremaneira, a avaliao da efetividade da proteo
social pretendida, j que a mistura de instrumentos, confundindo meios e fns de polticas
pblicas diversas, tende a mascarar ou distorcer os resultados produzidos.
Quanto aos demais pontos, porm, verificam-se dificuldades, no RGPS, tanto na
formatao dos benefcios, quanto na estruturao do custeio.
No que se refere aos benefcios, as difculdades atuais podem ser de natureza funcional,
ou de natureza meramente paramtrica, segundo se trate, respectivamente, de questes
que distorcem as fnalidades do benefcio, ou de problemas relativos carncia ou outros
requisitos ausentes, insufcientes ou inadequados, mas que no comprometem a fnalidade
da proteo social que se espera alcanar.
Com relao ao custeio, os principais problemas envolvem aspectos relacionados
ao sistema de fnanciamento propriamente dito, tais como insufcincia de alquotas ou
inadequao de bases de incidncia, e aspectos relativos ao modelo de renncia fscal
previdenciria hoje existente, conforme exposio realizada nos itens a seguir.
1.2.2.1. Questes relacionadas aos benefcios
1.2.2.1.1. Problemas de funcionalidade
Conforme j destacado, buscaram-se agrupar, nesta classifcao, os benefcios cujos
contornos legais atualmente fxados apresentam alguma forma de incompatibilidade com
a lgica que deveria orientar a sua concesso. Ou seja, so situaes em que ocorre ou h
possibilidade de ocorrer qualquer espcie de desvio na fnalidade objetivada pela proteo
social almejada pelo legislador, ou legitimamente reconhecida pela sociedade. As lacunas
atualmente existentes esto relatadas nos itens a seguir.
a) Benefcio previdencirio que eleva a renda mensal dos benefcirios:
Esto abrangidos, nesta hiptese, os benefcios abaixo:
i. penso por morte
Benefcio programvel, de natureza substitutiva e vitalcia, cujas prestaes so
destinadas manuteno dos dependentes do segurado falecido. Esta modalidade de
proteo social tem por objetivo especfco a manuteno das necessidades materiais dos
dependentes, proporcionalmente ao padro que desfrutavam anteriormente ao falecimento
do segurado, at o teto fxado para os benefcios do RGPS. Como benefcio de carter
6 A posio da Secretaria de Polticas de Previdncia Social de que est superada a discusso acerca da
eventual natureza no previdenciria dos benefcios rurais devidos pelo RGPS, sendo essas prestaes
consideradas, atualmente, como plenamente compatveis com os princpios gerais orientadores da proteo
social previdenciria.
24
puramente substitutivo que , no deveria proporcionar elevao de ganhos queles a quem
se destina, mesmo porque no esse o propsito da proteo social previdenciria. Ocorre
que, sob a forma como hoje est formatada, a penso por morte promove uma elevao
nos ganhos dos dependentes. Ou seja, o valor da prestao ao corresponder a cem por
cento do valor da aposentadoria que o segurado recebia ou daquela a que teria direito, se
estivesse aposentado por invalidez na data do seu falecimento , tende a ser equivalente
renda que a famlia auferia antes do bito do instituidor, resultando em um aumento nas
disponibilidades fnanceiras per capita, j que, agora, falecido um de seus membros, o
mesmo ingresso mensal ser dividido entre menos pessoas. Tal mecanismo se reproduz,
ainda, quando ocorre a reverso, em favor dos demais pensionistas, da parcela daquele
dependente cujo direito penso cessa, o que resulta numa imediata elevao na renda per
capita dos benefcirios remanescentes.
ii. aposentadoria por idade, por tempo de contribuio e por invalidez
Esse tipo de benefcio previdencirio tambm eleva a renda mensal dos benefcirios.
J que a contribuio previdenciria no incide sobre seus valores que so calculados
com base em cem por cento dos salrios de contribuio (salrios brutos) considerados ,
ocorre um incremento imediato do montante dessa parcela, na renda (renda lquida) que
anteriormente auferia o trabalhador.
iii. auxlio-doena
A despeito de a renda mensal inicial dessa prestao corresponder a noventa e um por
cento do salrio de benefcio, evitando-se, assim, que haja ganhos adicionais correspondentes
contribuio previdenciria que deixa de ser paga pelo trabalhador, o modelo de atualizao
monetria, atualmente aplicado aos salrios de contribuio que constituem a base de
clculo do salrio de benefcio , leva, com frequncia, a uma renda mensal inicial desse
benefcio superior ao rendimento que o trabalhador auferia quando em atividade. Ressalte-se
que, alm da incompatibilidade desse ganho extra com a fnalidade da proteo social que, na
espcie, se pretendeu instituir, esse acrscimo nos ganhos do segurado tem desestimulado o
seu retorno atividade. E isto um fato grave, em um pas que adota modelo previdencirio
pblico de repartio simples e que vem experimentando um rpido decrscimo na relao
entre trabalhadores ativos e inativos, como o caso do Brasil.
Considerando-se as fnalidades perseguidas com a instituio dos benefcios at aqui
mencionados, a distoro representada pela elevao da renda dos benefcirios desvia
do carter substitutivo que deveria marcar suas prestaes. Trata-se de fato tambm
eticamente reprovvel, porque os recursos financiadores desse plus so retirados da
sociedade, sob o fundamento do dever geral de solidariedade social que a todos imposto.
b) Benefcio previdencirio que complementa a renda mensal dos benefcirios:
A Previdncia Social um seguro de renda para aqueles que, temporria ou
permanentemente, perderam a capacidade de trabalho. E os benefcios dela advindos
constituem-se como sendo de natureza predominantemente substitutiva. No se trata,
portanto, conforme j destacado, de poltica destinada complementao de renda.
No obstante, embora no encontre respaldo tcnico ou doutrinrio admitir-se
que os benefcios do RGPS sejam acumulados integralmente com a renda do trabalho,
25
o sistema previdencirio brasileiro admite a concesso de aposentadorias e penses
por morte, independentemente da continuidade de percepo de renda decorrente da
atividade remunerada, constituindo-se como nica exceo a aposentadoria por invalidez,
concedida no pressuposto de incapacidade laborativa.
i. Aposentadoria por tempo de contribuio e por invalidez
A legislao atual, efetivamente, no condiciona a aposentadoria ao afastamento
da atividade laboral, razo por que muitos dos que se aposentam voltam ou continuam
a trabalhar, estando entre os maiores benefciados dessa situao os que se aposentam
por tempo de contribuio, que so, justamente, aqueles trabalhadores com maior
remunerao, comparativamente mais jovens e de maior empregabilidade, j que fguram
entre os que apresentam maior escolaridade.
Alm disso, a possibilidade de acumulao de aposentadoria com renda do trabalho
um obstculo adicional a que trabalhadores mais jovens consigam uma oportunidade
no mercado de trabalho. Isso ocorre porque muitas das vagas disponveis permanecem
ocupadas por quem, teoricamente, deveria estar na inatividade, viabilizando-se a segunda
renda desse contingente de trabalhadores, com o emprego que tomado daqueles que renda
alguma possuem. Sobretudo por essa razo e como parte das medidas voltadas gerao
de emprego e renda, que, na maioria dos pases, mormente nos mais desenvolvidos,
a aposentadoria importa na cessao do vnculo de trabalho e, caso haja retorno do
trabalhador atividade, verifca-se uma reduo proporcional no valor desse benefcio.
Mas, no Brasil, a distoro representada pela possibilidade de acumulao de
aposentadoria com renda do trabalho foi ainda mais agravada com a recente deciso do
Supremo Tribunal Federal, nos autos da ADIn n 1.721-3/DF, que admite a permanncia
no emprego do trabalhador aposentado, interpretao que resultou na transmudao,
via jurisprudncia, de um benefcio que, doutrinariamente, deveria ser substitutivo, em
prestao complementar da renda.
Importa destacar o equvoco dessa posio, mormente quando se consideram as
diversas premissas e propsitos que claramente delimitam as fronteiras conceituais
diferenciadoras do RGPS, em relao aos sistemas privados de previdncia. Essa
diversidade j se revela, imediatamente e de forma irremedivel, nos interesses que movem
e fundamentam cada uma dessas instituies. So interesses indiscutivelmente pblicos,
no que se refere ao regime geral, conforme se pode comprovar pela atuao do Estado,
atualmente, em defesa do direito social previdncia bsica para todos.
ii. Penso por morte
Quanto penso por morte, destaque-se que ela tem como objetivo fundamental suprir
as situaes de necessidade que se criam para as pessoas que dependem economicamente
de segurado que falece, apresentando, assim, como pressupostos de fato, a morte e a
dependncia econmica.
Como esse tipo de penso foi concebido, em sua origem, para uma sociedade centrada
na famlia, em que a mulher casada permanecia em seu lar, ocupando-se dos afazeres
domsticos e do cuidado dos flhos, era natural o pressuposto da inexistncia de renda de
sua parte, razo pela qual, no Brasil, tradicionalmente, nunca se impuseram restries
26
quanto existncia ou no de renda por parte do cnjuge.
No obstante, os tempos so outros, tendo a mulher, h muito, consolidado sua posio
como co-provedora da famlia, quando no seu principal arrimo, no se justifcando que
a sociedade seja onerada com o acrscimo da renda de pessoas que j tm asseguradas
condies existenciais mnimas, j que contam com ganhos familiares sufcientes para tanto.
Intriga, pois, que a legislao brasileira no condicione a concesso desse benefcio
a uma situao de real dependncia econmica ou de necessidade, admitindo sua
acumulao no apenas com renda do trabalho, mas tambm com a aposentadoria.
Destaque-se que o reconhecimento do direito penso por morte, desconsiderando-
se a percepo de renda por parte do benefcirio, no encontra respaldo tcnico ou
doutrinrio, inexistindo, tampouco, correspondncia no direito comparado, j que
consensual a incompatibilidade desta prestao com qualquer renda, inclusive a
proveniente do trabalho. , inclusive, comum que se preveja uma reduo proporcional no
benefcio, quando os ganhos do benefcirio excedam determinado limite.
Doutrinariamente e conforme a prtica internacional corrente, a regulao da penso
deve se fundar em trs elementos: a posio do benefcirio na famlia e na sociedade,
pressupondo uma relao de dependncia com o segurado falecido; os problemas
econmicos que a morte do segurado provoca na unidade familiar; e, por ltimo, a relao
com o problema da velhice.
Dessa forma, usual, no direito comparado internacional, que se condicione
a concesso da penso ao cumprimento de determinada idade mnima, ou a que o
interessado seja incapaz de subsistir por sua prpria conta, sendo comum, ainda, em boa
parte dos sistemas, que se exijam perodos de contribuio ou fliao, algumas vezes
coincidentes com os exigidos para as prestaes por velhice, outras vezes, especfcos,
podendo tais perodos oscilar de um a dez anos.
7
Nesse sentido, em inmeras legislaes, constituem requisitos para que o cnjuge
suprstite possa habilitar-se penso por morte: que apresente idade mnima; seja incapaz
para o trabalho; ou que tenha flhos menores a seu cargo; sendo, igualmente, comum, a
extino do benefcio, em caso de novo casamento contrado.
J no que se refere ao valor da prestao, a regra geral, no direito comparado, que seu
montante seja equivalente a aproximadamente a metade do valor do benefcio recebido
pelo aposentado falecido, e, no caso de orfandade, que cada flho receba uma quarta parte.
8
A despeito da prtica internacional e das consideraes doutrinrias, no Brasil, a penso
por morte: a) possui carter vitalcio; b) independe da situao econmica do benefcirio;
c) no se condiciona a qualquer limite mnimo de idade; d) pode ser acumulada com
qualquer outro benefcio previdencirio; e) corresponde a 100% do valor do salrio de
contribuio ou da aposentadoria, conforme, respectivamente, o segurado esteja em
atividade ou aposentado quando de sua morte.
7 O Cdigo Ibero-Americano de Seguridade Social estabelece uma carncia de pelo menos 5 anos para que
o segurado falecido possa instituir uma penso.
8 Na Frana, o valor da penso situa-se num percentual de 40 a 50% da penso do falecido. Na Espanha,
45%; na ustria, 20%; na Alemanha, 30 a 40%; na Blgica, 30 a 50%. O Cdigo Ibero-Americano de Se-
guridade Social prev uma quantia conjunta das penses por morte que oscila entre 40% e 60%.
27
Percebe-se, pois, que o desvio da fnalidade a que se destina esta especfca espcie de
proteo social previdenciria evidenciado na inobservncia dos critrios tcnicos ou
doutrinrios aplicveis, e na grande distoro que a penso por morte brasileira apresenta,
em relao aos benefcios congneres existentes no direito comparado , refete-se nos
problemas hoje existentes nos parmetros eleitos como requisitos e condies para a
obteno desta prestao no Brasil, razo pela qual se optou por analisar tais problemas no
mbito do presente item.
1.2.2.2.2. Questes de ajuste de parmetros
Na esteira do que j foi mencionado anteriormente, consideram-se paramtricas as
inconsistncias relacionadas s condies ou requisitos especfcos para a obteno de
determinada prestao, quando tais exigncias forem inexistentes, ou forem inadequadas
ao benefcio, e quando no implicarem distoro signifcativa nas fnalidades da proteo
social almejada.
No mbito do RGPS, os benefcios que, em nossa opinio, apresentam problemas
paramtricos mais graves so os seguintes:
a) Aposentadoria por tempo de contribuio e aposentadoria especial
Originariamente formatada em uma sociedade na qual a expectativa de vida no
ultrapassava, em mdia, os cinquenta anos de idade, estas espcies de aposentadoria,
embora constituam a maior parcela de prestaes pagas neste gnero de benefcios, nunca
tiveram por parmetro outro requisito que no fosse o tempo transcorrido na atividade,
seja sem contribuio obrigatria efetiva, seja com essa obrigatoriedade. Ressalte-se
que, antes, a aposentadoria por tempo de contribuio denominava-se aposentadoria por
tempo de servio; e que a obrigatoriedade de contribuio adveio da aprovao da Emenda
Constitucional n 20, de dezembro de 1998.
Ocorre que, com o crescimento da expectativa de vida do brasileiro, verifcada nos
ltimos decnios, exigir-se apenas tempo de contribuio tornou-se invivel. De modo
geral, a sobrevida do segurado e a de seu cnjuge tm levado a que o sistema pague a
prestao (de aposentadoria ou de penso por morte dela decorrente) por muito mais tempo
do que originalmente se previa. Esse um fator que vem conduzindo a relao entre custeio
e benefcio a uma situao de desequilbrio, circunstncia que nem mesmo a nova regra
proibitiva da contagem fctcia do tempo de contribuio poderia equacionar e que tem
levado a que, atualmente, a durao mdia das aposentadorias, no Brasil, supere os 20 anos,
maior do que a observada na maioria dos pases desenvolvidos. Ou seja, vive-se no Brasil
um perodo mais longo, como aposentado, do que nesses pases, embora aqui se tenha,
como regra, uma vida mais curta.
Impe-se, assim, inserir no sistema a idade mnima como um dos requisitos deste
benefcio, proposta que, porm, embora objeto de consenso no direito comparado, tem
dividido opinies em mbito nacional, razo por que no alcanou aprovao at o
presente momento. Como se sabe, para a ocorrncia dessa aprovao, necessrio emenda
constitucional, proposio que exige aprovao por maioria qualifcada de trs quintos dos
parlamentares em dois turnos de votao.
28
A fm de que se minimizem os efeitos deletrios resultantes de aposentadorias precoces,
para as quais no se estruturou adequada fonte de custeio, o Congresso Nacional aprovou
a aplicao do fator previdencirio para o clculo da renda mensal inicial, tanto da
aposentadoria por tempo de contribuio, como da aposentadoria por idade.
9

Esse ndice introduz uma relao que torna menos atrativas as aposentadorias precoces,
vez que considera, no clculo da prestao inicial, a idade do segurado e sua expectativa
de vida no momento da aposentadoria, o que, inclusive, tem elevado a idade mdia de
aposentadoria nos ltimos anos. Todavia, como se trata de matria disciplinada por
lei, suas regras, de natureza polmica e de grande sensibilidade poltica, esto sujeitas
precariedade prpria da legislao ordinria, como o demonstra projeto de lei em
tramitao no parlamento propondo sua extino, o qual tem sido objeto de aprovao nas
sucessivas comisses temticas por onde tramitou.
b) Aposentadoria com reduo, em cinco anos, do tempo exigido para o
trabalhador rural e para o professor
Fruto de opo poltica do legislador constituinte originrio, cujo escopo foi o de
resgatar a enorme dvida social existente para com o trabalhador rural que no contava,
at 1988, com condies que lhe propiciassem a proteo social previdenciria regular
e plena , a aposentadoria diferenciada, com idade reduzida em cinco anos, j no conta
mais com plena justifcativa na atualidade, considerando-se ser outra, hoje, a realidade
desse trabalhador.
Com efeito, desde a promulgao da Constituio da Repblica, em 1988, muito se
modifcou a situao do trabalhador rural brasileiro. Esta modifcao se deveu no
somente a sua maior e melhor organizao como categoria profssional, mas, sobretudo,
aos benefcios decorrentes das polticas sociais implementadas, nos ltimos anos,
pelo Governo Federal. A partir da, transformou-se, substancialmente, o perfl social,
demogrfco e econmico desse trabalhador, nos vinte e um anos transcorridos desde a
inaugurao da nova ordem constitucional.
Assim, a situao ftica que, outrora, conferiu fundamento ao tratamento diferenciado
institudo para o trabalhador rural, desde a verso original do art. 201 da Carta Maior,
deixou de existir, ao menos em sua inteireza original. Importante fazer a reavaliao
do referido artigo, a fim de se evitar que uma medida de gnese compensatria se
transmudasse em dispositivo portador de tratamento injustifcado. No h como negar
que, sob o aspecto previdencirio, so cada vez menos providos de fundamentao tcnica
os limites de idade diferenciados para fns de aposentadoria dos trabalhadores rurais 55
anos para a mulher e 60 anos para o homem em oposio aos urbanos 60 anos para a
mulher e 65 para o homem.
De fato, embora no existam tbuas ofciais de expectativa de vida separadas para
as populaes rural e urbana, os dados vm indicando que as pessoas que vivem na rea
urbana e rural tm uma expectativa de sobrevida semelhante, principalmente nas idades
avanadas, onde esta diferena se reduz a cerca de um ano. Segundo o Censo de 2000 do
IBGE, a participao de idosos que viviam na rea rural, em relao populao total
9 A matria foi objeto da Lei n 9.876, de 26 de novembro de 1999.
29
rural, era de 8,5%; essa mesma relao para os que viviam na rea urbana era de 8,6%.
Ou seja, praticamente o mesmo percentual.
Ou seja, diante da transformao da economia e sociedade rurais e da melhoria
significativa e positiva dos indicadores sociais no campo, bem como da tendncia a
uma maior convergncia entre o urbano e o rural no futuro, com reduo gradativa
da populao ocupada na agricultura, preciso analisar de que forma a previdncia,
futuramente, deve tratar trabalhadores urbanos e rurais e, eventualmente, construir um
processo gradativo de convergncia de critrios, medida que a economia rural, em
especial a agricultura familiar, esteja em condies de acompanhar esta convergncia.
Relativamente ao professor, o tratamento diferenciado a ele dispensado reduzindo-
se em cinco anos, em relao s demais categorias, o perodo necessrio aposentadoria
por tempo de contribuio , tambm requer justifcativa ou fundamentao tcnica mais
efetiva e que, na realidade, no est disponvel.
O argumento utilizado at agora para justifcar a concesso desse benefcio tm sido
os baixos salrios pagos aos professores e as precrias condies de trabalho a que esto
submetidos. No que se refere baixa remunerao, a aposentadoria no deve ser oferecida
ao professor como forma de compens-lo por esse fato, mas, ao contrrio, deve a sociedade
remunerar bem este profssional, que exerce atividade de vital importncia para o pas.
Nesse sentido, foi institudo o piso salarial profssional nacional para os profssionais do
magistrio pblico da educao bsica, com formao em nvel mdio, na modalidade
Normal, tendo sido fxado em R$ 950, 00 (novecentos e cinquenta reais).
10
Quanto s condies gerais de trabalho, de se observar que, a despeito de ainda
estarem longe de serem ideais, no impem aos professores uma jornada de trabalho mais
exaustiva do que quaisquer das demais categorias, de forma a justifcar uma reduo no
tempo de contribuio necessrio sua aposentadoria, fato comprovado pelo frequente
reingresso de professores aposentados, mas ainda em condies de exercer sua profsso,
no mercado de trabalho.
1.2.2.2. Questes relacionadas ao custeio.
Em matria de custeio, so os seguintes os principais problemas enfrentados pelo
RGPS:
a) Possibilidade de progressiva substituio da folha de pagamento como base de
incidncia da contribuio previdenciria
Conforme j ressaltado, o RGPS tem nas contribuies sociais sua principal fonte
de custeio. Dadas as caractersticas estruturais dessa espcie de tributo, dentre elas, ser
vinculado o produto de sua arrecadao, esta modalidade de exao a que melhor se ajusta
a operar o modelo de custeio por cotizao, frmula de fnanciamento tpica dos sistemas
de previdncia social, porque melhor traduz e expressa o princpio da solidariedade, valor
social sob o qual se funda e em que se legitima essa espcie de proteo.
Embora tambm incidam sobre o faturamento, a receita e o lucro, as contribuies
sociais destinadas a compor o Fundo do Regime Geral de Previdncia Social tm por base
de clculo, preponderantemente, a folha de salrios e demais rendimentos do trabalho.
10 Piso regulamentado pela Lei n 11.738, de 16 de julho de 2008.
30
Tal tcnica de tributao, largamente adotada, sobretudo por possibilitar que a receita
das contribuies seja individualizada por cada unidade de trabalhador alocado no
processo produtivo, tem, entretanto, sido bastante questionada. Isto porque implicaria
uma onerao dos custos de contratao da mo-de-obra, desestimulando a criao
e o suprimento de novas vagas de trabalho, cujo crescimento j experimenta uma
desacelerao natural, decorrente do crescente processo de automao por que passam as
atividades agrcolas, industriais e de servios na atualidade.
Diante dessa realidade, a maioria dos pases, inclusive o Brasil, tem buscado uma maior
diversidade para o fnanciamento de seus sistemas de previdncia social, promovendo o
que, em nosso pas, tem-se denominado de desonerao da folha de pagamento. Trata-se
de processo gradativo, pelo qual a remunerao do trabalhador substituda parcialmente
como base de incidncia das contribuies destinadas ao custeio previdencirio a cargo das
empresas.
Integrando parte das modifcaes sugeridas na Proposta de Emenda Constitucional n
233, de 2008, a chamada PEC da reforma tributria, a desonerao da folha de pagamento
a tratada, inclusive, com a fxao de prazos para sua implementao no Brasil.
A despeito do seu possvel impacto face realidade da dinmica do mercado de trabalho
neste comeo de sculo, deve-se sempre atentar para que haja uma substituio adequada e
sufciente da fonte de fnanciamento, de forma a que se garanta, ao menos, a manuteno da
relao que atualmente existe entre as receitas tradicionalmente obtidas com a tributao
da folha de salrios e as despesas previdencirias.
Nesse sentido, qualquer proposta de mudana deve ter por fio condutor a questo
fundamental de se buscar manter o mesmo nvel de equilbrio, relativamente s despesas
do sistema, das receitas decorrentes da nova base de tributao que se pretende implantar.
Para isso, deve-se submeter a nova regra constitucional ao princpio, tambm expresso
na Lei Maior, de que sejam, sempre, eleitos e observados critrios capazes de preservar o
equilbrio fnanceiro e atuarial do sistema.
b) Renncias de contribuies previdencirias
O modelo de incentivos fscais previsto na legislao atual prev, dentre outras, a
iseno da quota patronal das contribuies previdencirias das entidades benefcentes
de assistncia social que atuem no mbito da sade, da educao, e da assistncia social,
atendidas certas condies e requisitos previstos em lei.
11

Compreendendo uma das formas de interveno do Estado na economia, os incentivos
de natureza fscal so, tambm, importante instrumento de estmulo a que particulares
desenvolvam determinadas atividades de interesse pblico.
A benemerncia est, sem dvida, inserida nesse contexto, constituindo certamente
uma das aes privadas que mais estmulos e incentivos deve receber do Estado, tanto
pelos efeitos que produz a ao caridosa e desinteressada, como pela importncia de se
11 Como se trata de excluso constitucionalmente reconhecida, prevista que est no 7 do art. 195 da Carta
Maior, defnitivamente fora, portanto, do campo da incidncia de tributos, mais apropriado falar-se em
imunidade tributria e no em iseno, j que, nesta, h o efetivo nascimento da obrigao principal, ocor-
rendo, apenas, a dispensa de seu pagamento.
31
disseminar e multiplicar o esprito de solidariedade social que a move.
No obstante, as peculiaridades da previdncia social pblica, sobretudo as
expressas nos princpios constitucionais da capacidade contributiva (art. 195, caput), da
contraprestao dos benefcios previdencirios (art. 195, 5) e da vinculao dos recursos
ao pagamento de benefcios (art. 167, XI), impem que a dispensa da obrigao tributria
principal seja sempre, e sob qualquer hiptese, suprida. Isto ser feito mediante reembolso
ao RGPS, do valor que lhe correspondente, sob pena de, vulnerabilizada a relao
entre receitas e despesas, comprometer-se a sustentabilidade do sistema, em prejuzo da
observncia do equilbrio fnanceiro e atuarial previsto no caput do art. 201 da Constituio
da Repblica.
Ademais, a fm de se preservar a transparncia que deve presidir o registro dos atos
e fatos que impactam as contas do RGPS e orientar as suas demonstraes de resultado,
imprescindvel que a legislao instituidora da iseno indique, ainda, as formas,
instrumentos e prazos em que se realizaro os reembolsos. Convm, entretanto, sempre
observar que esses ingressos devem ser efetivados no mesmo exerccio fnanceiro em
que ocorreram as renncias, e de forma a que restem caracterizados como entradas
decorrentes das dispensas concedidas, evitando-se que tais valores acabem por ser tratados
e registrados como dfcit operacional do sistema, quando, de fato, no o so.
c) modelo de fnanciamento institudo para a atividade rural
A incorporao dos trabalhadores rurais brasileiros ao Regime Geral de Previdncia
Social foi, sem dvida, o maior e mais ousado programa de incluso previdenciria de
que se tem notcias no mundo, traduzindo felmente, e de uma maneira mpar, o iderio da
universalizao dessa proteo social veiculado no texto constitucional de 1988.
Dadas as caractersticas das atividades desenvolvidas nesse segmento, das relaes
laborais que lhes so decorrentes e dos atores nelas envolvidos, a proteo social
previdenciria do trabalhador rural necessita ser fortemente subsidiada, no tendo as
atuais bases de fnanciamento alcanado promover o adequado custeio das despesas com o
pagamento dos benefcios desses segurados.
De fato, comparando-se as receitas auferidas pelo RGPS e as despesas por ele
assumidas no mbito rural, verifica-se que a relao entre elas tem-se mantido
desequilibrada ao longo do tempo. Isto revelado pela lacuna no modelo de custeio desse
segmento, situao que se confrma pelos resultados dos ltimos trs anos apontados na
tabela abaixo, ou seja, resultados negativos que se mantiveram ascendentes, mesmo com o
boom econmico por que passou o pas, no perodo de 2007/2008, contrariamente ao que se
verifcou para o segmento urbano.
32
preciso que se esclarea, porm, que no est em discusso, aqui, a inegvel justia
e indiscutvel importncia do atual modelo de amparo previdencirio do trabalhador rural,
cuja isonomia de tratamento com o urbano deve e precisa ser defendida. Nessa defesa, este
modelo deve considerar, inclusive, o interesse nacional, j que este mesmo tipo de amparo
consubstancia valioso instrumento redistribuidor de renda. Tal modelo, ao propiciar a
criao de poder aquisitivo populao rural, fortalecendo, por consequncia, a economia
dos pequenos municpios do interior do pas, contribui decisivamente para a fxao do
homem no campo, mantendo em suas localidades de origem trabalhadores que, de outra
forma, sem dvida, migrariam para os grandes centros urbanos.
No obstante, ainda que os custos dessa ao sejam aceitveis e, at mesmo, razoveis
face aos enormes benefcios que ela proporciona ao segmento de trabalhadores a que se
dirige e ao conjunto da sociedade, a racionalidade que move os sistemas de previdncia
social impe, por princpio, que seja uma ao sustentvel. Para tanto, so necessrios
ajustes nos mecanismos de financiamento dos benefcios rurais, de maneira a que se
promova, ainda que de forma gradual, o equilbrio entre as receitas e despesas do regime.
Alerte-se, porm, que tal iniciativa no pode desconsiderar as peculiaridades da
atividade rural nem, tampouco, as especifcidades e complexidades das relaes sociais
existentes no campo, caractersticas que, por si, j excluem solues fceis, do tipo das que
meramente impem a elevao da carga contributiva imposta ao setor rural, ou aos seus
trabalhadores.
Importa destacar, finalmente, que a necessidade de financiamento existente no
Resultado do Regime geral de Previdncia Social
em 2006, 2007 e 2008 - R$ milhes de Dezembro/2008 - inPC
Arrecadao Lquida, Benefcios Previdencirios e Resultado Previdencirio, segundo a
clientela urbana e rural (2006 a 2008)
Ano Clientela
Arrecadao
Lquida (a)
Benefcios
Previdencirios (b)
Resultado (a-b)
2006
Total 140.231 188.070 (47.839)
Urbano 135.909 151.308 (15.399)
Rural 4.321 36.762 (32.441)
2007
Total 153.022 202.008 (48.986)
Urbano 148.394 162.021 (13.627)
Rural 4.629 39.987 (35.358)
2008
Total 167.037 204.224 (37.187)
Urbano 161.949 163.298 (1.349)
Rural 5.088 40.926 (35.838)
Fonte: Fluxo de Caixa/INSS; Informar/DATAPREV.
Elaborao: SPS/MPS.
33
segmento rural do RGPS vem impactando as contas do regime como um todo, transmitindo
sociedade, como resultado, a falsa impresso de que tambm o segmento urbano estaria
apresentando desequilbrio estrutural, circunstncia que, ao atingir a credibilidade
do sistema, tem contribudo para dificultar a reduo da evaso previdenciria que,
historicamente, ele experimenta.
No que se refere, especificamente, aos segurados especiais, as modificaes
introduzidas pela Lei n 11.718, de 2008, nas Leis n 8.212 e n 8.213, de 24 de julho de
1991, muito aperfeioaram os mecanismos de contribuio desse segmento. Admitem,
inclusive, que possam fgurar como empregadores, permitindo que contratem, sem maiores
formalidades, empregados temporrios, em poca de safra, razo de, no mximo, 120
pessoas/dia no ano civil, em perodos corridos ou intercalados, ou, ainda, por tempo
equivalente em horas de trabalho.
Embora as medidas tenham trazido solues importantes, sobretudo para a
formalizao da mo-de-obra contratada pelos segurados especiais para as atividades
de colheita, a inexistncia de mecanismos que possibilitem a individualizao das
contribuies de cada membro do grupo familiar tem permitido uma certa margem de
subjetividade, no processo de reconhecimento de direito desses trabalhadores, fato
indesejvel num contexto em que se busca, justamente, uma composio mais adequada,
do ponto de vista fnanceiro, entre custeio e benefcio previdencirios.
1.2.3. As medidas de gesto e suas limitaes na promoo de ajustes estruturais
Os ltimos anos tm testemunhado um esforo hercleo do Ministrio da Previdncia
Social, no sentido de melhorar o reconhecimento de direitos previdencirios e, onde
possvel, aumentar a relao entre as receitas e despesas do regime geral.
Para tanto, a estratgia adotada foi a de investir em medidas de gesto destinadas a
melhorar a qualidade do gasto previdencirio e potencializar sua receita, com iniciativas,
dentre outras, voltadas a: coibir a evaso previdenciria; intensifcar o combate sistemtico
sonegao
12
e a fraudes perpetradas contra os cofres da previdncia social; aperfeioar
o modelo de gesto de riscos; racionalizar procedimentos e sistemas; e melhorar o
atendimento ao pblico e a imagem da previdncia social.
Alm dessas medidas, de carter administrativo, o MPS props Presidncia da
Repblica a apresentao de diversos projetos de lei e de outras iniciativas legislativas,
que, aprovadas pelo Congresso Nacional, resultaram no aperfeioamento da legislao
vigente e consequente fortalecimento do sistema.
Para citar apenas algumas dessas inovaes legislativas, vale lembrar: a criao do
plano simplifcado de previdncia
13
; a ampliao do plano de incluso previdenciria,
mediante a j mencionada instituio da fgura do microempreendedor individual (MEI)
14
;
12 Com a edio da Lei n 11.457, de 16 de maro de 2007, a administrao das contribuies previdencirias
passou para a competncia da Secretaria da Receita Federal do Brasil.
13 Institudo pela Lei Complementar n 123, de 14 de dezembro de 2006, o plano prev que o contribuinte
individual que trabalhe por conta prpria e o segurado facultativo, que optarem pela excluso do direito ao
benefcio de aposentadoria, contribuam com alquota de apenas 11% incidente sobre o salrio-mnimo.
14

Previsto no art. 18-A da Lei Complementar n 123, de 2006. A iniciativa inova: ao simplifcar todo o pro-
cesso de formalizao do empreendimento, ao dispensar os custos das taxas de licenciamento, e ao impor
34
a possibilidade de contratao simplifcada de empregado por parte de MEI
15
; o estmulo
formalizao de trabalhadores temporrios contratados por produtor rural pessoa fsica
16
e
por segurado especial
17
, conforme tambm j mencionado no item anterior.
Alm dessas iniciativas de carter pontual, buscou-se empreender, tambm, uma
rediscusso conceitual e teleolgica dos benefcios e servios oferecidos pelo sistema,
com vistas a que, resgatando-se a lgica que deve orientar a proteo social previdenciria,
fossem revistas as bases paramtricas de suas prestaes, corrigindo-se as muitas
distores j identifcadas.
No que se refere a esta ltima medida, dada a complexidade que uma discusso dessa
envergadura enseja e suas consequncias para o corpo social como um todo, optou o MPS por
realiz-la por meio de canal idneo que possibilitasse um amplo e honesto dilogo social.
Assim, por meio do Decreto n. 6.019, de 22 de janeiro de 2007, foi institudo, no
mbito do Ministrio da Previdncia Social, o Frum Nacional da Previdncia Social,
com a fnalidade precpua de promover o debate entre os representantes dos trabalhadores,
dos aposentados e pensionistas, dos empregadores e do Governo Federal, com vistas ao
aperfeioamento e sustentabilidade dos regimes de previdncia social e sua coordenao
com as polticas de assistncia social.
Os resultados alcanados pelas discusses travadas no mbito desse rgo
possibilitaram avaliar as potencialidades das alternativas de polticas pblicas de
previdncia social disponveis ao pas a curto, mdio e longo prazos, mas com a vantagem
adicional de lhes conferir a legitimidade que s o debate franco e democrtico possibilita.
Mas, tambm, e especifcamente, o desafo de ampliar a proteo social tem ocupado
boa parte das atividades do MPS, a exemplo de sua atuao no mbito da Agenda
Hemisfrica do Trabalho Decente, que estabeleceu como meta, para os pases signatrios,
a expanso da cobertura previdenciria em vinte por cento para o perodo de 2006-2015,
tendo o rgo constitudo grupo de trabalho com a fnalidade de analisar a situao vigente
no pas e propor medidas para a acelerao da incluso previdenciria.
O MPS tem se articulado fortemente, ainda, para tambm estender essa cobertura aos
imposto em valor fxo. Este imposto traduz-se, para a Unio, em valor equivalente a 11% do salrio-mni-
mo, destinando exclusivamente a Previdncia Social, para o municpio de situao do empreendimento, a
importncia fxa de R$ 5,00 (cinco reais) a ttulo de Imposto Sobre Servios ISS, se este for o ramo de
atividade do empreendedor e, para o Estado, apenas R$ 1,00 (um real), como Imposto sobre Circulao de
Mercadorias ICMS.
15 Previsto no art. 18-C d Lei Complementar n 123, de 2006, dispositivo que abriu a possibilidade de o MEI
ter empregado, desde que em nmero no superior a um trabalhador e que a remunerao paga no ultra-
passe o salrio-mnimo ou o piso da categoria. Nesse caso, o MEI pagar apenas mais 3% do salrio do
empregado, a ttulo de contribuio patronal para a Previdncia Social, alm da contribuio descontada do
trabalhador, e tudo num nico documento de arrecadao, a ser disponibilizado pelo Comit Nacional do
Simples.
16 Implementada por meio da Lei n 11.718, de 20 de junho de 2008, que acrescentou o art. 14-A Lei n
5.889, de 8 de junho de 1973, pela qual instituiu-se a contratao de trabalhadores rurais por pequeno prazo.
17 Implementada com a edio da Lei n 11.718, de 2008, que, alterando as Leis n 8.212 e n 8.213, ambas
de 1991, modifcou o conceito de segurado especial, admitindo que fosse agregado valor produo e que,
para ela, pudessem ser alocados, pelo grupo familiar, trabalhadores assalariados temporrios, em poca de
safra, razo de, no mximo, 120 pessoas/dia no ano civil, em perodos corridos ou intercalados, ou, ainda,
por tempo equivalente em horas de trabalho.
35
brasileiros que residem e trabalham no exterior, tendo conduzido a negociao de inmeros
acordos, bilaterais e multilaterais, de previdncia social e de cooperao tcnica nessa rea,
a exemplo do Acordo do Mercosul de Previdncia Social, subscrito em junho de 2005 e do
Acordo Multilateral Ibero-Americano de Seguridade Social, assinado em 2007. Outros
acordos esto em avanada fase de negociao, destacando-se as tratativas frmadas com o
Japo e a Alemanha, pases destinatrios de boa parte dos emigrantes brasileiros.
Todo esse esforo, aliado a uma conjuntura econmica favorvel, tem, efetivamente,
resultado numa melhoria sem precedentes da previdncia social, aperfeioando seus
processos, expandindo seu alcance e, colateralmente, promovendo uma reverso na
tendncia de crescimento do desequilbrio de suas contas, tendo-se conseguido, mesmo,
reduzir a necessidade de fnanciamento, como o demonstram os resultados alcanados pelo
RGPS nos ltimos 3 anos, quando se saiu de um dfcit de R$ 42 bilhes, em 2006, para
pouco mais de R$ 36 bilhes registrados no fnal de 2008, majoritariamente concentrado no
segmento rural, conforme mencionado anteriormente.
H que se ressaltar, entretanto, que, a despeito de serem necessrias e oportunas, as
medidas de gesto tem efeito de ajustes pontuais, em sua maioria voltados a corrigir ou
aperfeioar aspectos especfcos do sistema a curto prazo. Nesse mbito do planejamento
estratgico, trabalha-se, em regra, a partir do que j existe, operando-se frequentemente
apenas mudanas no sistema.
A sustentabilidade de mdio e longo prazo do RGPS, porm, exige discusses e
iniciativas que promovam mudanas de fundo, alteraes do sistema, de forma a que se
busquem alternativas capazes de compatibilizar o ideal de previdncia social pblica
transformado em consenso, com as contingncias demogrfcas do pas e a disponibilidade
de recursos que, nesse contexto, deseja assumir a sociedade brasileira.
1.2.4. As perspectivas de mdio e longo prazo
Como poltica de proteo de natureza previdenciria, o RGPS tem carter contributivo,
estando estruturado sob o modelo de repartio simples, pelo qual as contribuies dos
trabalhadores ativos so destinadas ao custeio dos benefcios pagos aos inativos e dos demais
benefcios suportados pelo sistema. Sua principal fonte de custeio, conforme j apontado, so
as contribuies sociais incidentes sobre a remunerao paga aos trabalhadores em atividade,
embora tambm conte com recursos do oramento da Unio.
Assim, a sustentabilidade financeira e a viabilidade atuarial do RGPS dependem,
essencialmente, de duas variveis externas fundamentais: (a) a composio demogrfca da
populao e suas tendncias a longo prazo, considerando-se o comportamento, no tempo, da
relao entre o nmero de trabalhadores ativos e inativos; e (b) o desempenho da economia,
principal componente na determinao do percentual de formalizao dos trabalhadores em
atividade e, portanto, do volume de recursos carreados ao custeio do sistema.
Aspecto central na projeo e estudo de cenrios para sistemas previdencirios
estruturados sob o modelo de repartio simples, a evoluo demogrfca tem, hoje, no
Brasil, a questo da transio demogrfca como principal ponto de discusso.
A despeito de essa matria ser analisada, em detalhes, em tpico especfco desta
36
obra, pode-se adiantar que a transio demogrfca um processo de mudana no perfl
etrio da populao, decorrente da reduo das taxas de natalidade e das de mortalidade,
ao longo do tempo.
Essa transio, geralmente associada melhoria das condies de vida de uma dada
populao, apresenta como consequncia o seu envelhecimento, que, no Brasil, tem
ocorrido de forma bastante acelerada, a partir dos anos 70 do sculo passado, tendo a
expectativa de vida do brasileiro saltado de 52,5 anos, em 1970, para 68,55 anos, em 2000
18
.
Embora esse avano seja desejvel e muito positivo do ponto de vista social, para o
RGPS, tal como modelado atualmente, seus efeitos so bastante preocupantes, seja quando
se considera o envelhecimento resultante da queda da fecundidade, conhecido como
envelhecimento pela base, seja quando o fenmeno decorre da reduo da mortalidade
entre idosos, denominado de envelhecimento pelo topo, situaes que, ressalte-se, vm,
ambas, ocorrendo no Brasil.
No primeiro caso, o prejuzo vem com a reduo da proporo de jovens em relao
aos idosos, na composio da populao, o que implica diminuio na relao entre
trabalhadores ativos e inativos. Caminha-se, pois, para uma reduo relativa no volume de
contribuies, que, por si s, seriam cada vez menos sufcientes para custear os benefcios
pagos aos inativos.
Como se no bastasse, a segunda situao, ou seja, a elevao da expectativa de vida
concorre para o aumento da proporo de idosos em relao aos jovens, sobreonerando
o sistema, mas, agora, do ponto de vista das prestaes que sero por ele suportadas. E
isto no apenas porque existiro muito mais pessoas inativas na sociedade, mas, tambm,
porque, em face da ampliao do perodo de sobrevida dos idosos, os benefcios devero
ser pagos por muito mais tempo. Ademais, importa lembrar, tambm, que o aumento
mdio da idade da populao brasileira acarreta um incremento da incidncia de doenas e
acidentes de trabalho sobre os trabalhadores, o que, igualmente, resulta em maiores gastos
para o sistema previdencirio.
Conforme estudo realizado em 2008 pelo IBGE
19
, esse processo conduzir a que, em
2050, exista apenas um trabalhador ativo para cada inativo, sendo que essa elevada razo de
dependncia de idoso, cujo ndice, hoje, de 0,16, ou seja, 3 trabalhadores ativos para cada
trabalhador inativo, signifcar a necessidade de signifcativos e crescentes aportes adicionais
de recursos do oramento fscal para que seja possvel a cobertura do custeio do RGPS.
Tratando-se de modelo fundado essencialmente no pacto intergeracional, pelo qual
os trabalhadores ativos da gerao seguinte assumem o nus de custear os benefcios
pagos aos trabalhadores inativos da gerao anterior, duvidoso que as prximas geraes
aceitem arcar com custos desarrazoados de manuteno das que lhes precederam. Essa
constatao se justifca, sobretudo pelo fato de que o elevado nus dessa manuteno
implica sacrifcios crescentes de outras opes de aplicao que se mostram igualmente
legtimas, tanto dentro do prprio quadro das polticas de bem-estar social a cargo do
Estado, como no que se refere s alternativas de consumo ou poupana das famlias.
18 Fonte: IBGE Sries estatsticas e sries histricas.
19 IBGE Diretoria de Pesquisas, Coordenao de Populao e Indicadores Sociais: Projeo da populao
brasileira por sexo e idade 1980-2050 Reviso 2008.
37
Mas, como j destacado, os modelos de repartio simples tm como varivel
fundamental, alm da evoluo demogrfca, tambm o desempenho da economia, aspecto
que, por sua vez, funo dos ciclos econmicos de retrao e prosperidade, cuja complexa
dinmica, por ser composta, tambm, por variveis qualitativas (que vo da preferncia
do consumidor a circunstncias de natureza poltica ou cultural), torna incerta e de difcil
previsibilidade sua ecloso, ainda que tais modelos tenham como principal caracterstica a
periodicidade.
provvel ainda que, dada a tendncia estabilizao ou mesmo ao decrescimento da
populao nos prximos quarenta anos, os perodos de boom econmico sejam marcados
por crescimentos menos expressivos, condicionado que est o processo econmico,
tambm, pelo comportamento da demanda, que, nesse novo contexto, crescer igualmente
em menor ritmo.
Plausvel, portanto, que o ajuste do modelo previdencirio brasileiro, no futuro, passe
por uma nova pactuao entre as geraes, na qual sejam introduzidos estmulos a que
a aposentadoria seja postergada na medida do aumento da expectativa de vida. Esta a
forma de ajuste que, no direito comparado internacional, tem sido aplicada por todos os
pases. Tambm precisar ser alterada a viso, que a sociedade brasileira possui hoje do
benefcio previdencirio como se fosse um suplemento da renda do trabalho ou mesmo
uma indenizao pelo tempo de trabalho formal, substituindo este conceito pelo de uma
prestao advinda da solidariedade do pacto das geraes, que custa esforo aos que a
fnanciam, e que deve ser paga queles que preencham critrios objetivos de elegibilidade
e vulnerabilidade. Em adio ao regime bsico de previdncia, torna-se tambm cada vez
mais relevante a Previdncia Complementar, que tem sido fortemente incentivada nos anos
recentes, conforme exposto em outro captulo deste livro.
Alm disto, trata-se de rediscutir, nos foros polticos e democrticos apropriados, luz
das transformaes da sociedade brasileira e de sua escala de valores, o papel de benefcios
voltados aos dependentes do segurado como o penso por morte. A poltica voltada aos
benefcios por incapacidade, tambm tratada em captulo especfco nesta obra, outro
campo no qual h muitas opes para contrabalanar o processo de envelhecimento, ao
prevenir sadas prematuras da fora de trabalho por acidente ou doena e a transformao,
de forma involuntria e altamente custosa sociedade, deste segurado em benefcirio por
invalidez ou pior: gerar uma penso por morte. Desta forma manter-se- o grande ganho
advindo do papel protetor e redistribuidor de uma previdncia bsica, suplementada por
regime complementar, afastando-se crescentes desquilbrios advindos da inadequao de
regras para uma sociedade em transformao e em envelhecimento.

38
39
CAPTULO 2 Os Regimes Prprios de Previdncia
Social: fundamentos e desafos
Zanita de Marco Coordenadora-Geral de Normatizao e
Acompanhamento Legal do do Departamento dos Regimes de
Previdncia no Servio Pblico
Marina Andrade Pires Sousa Coordenadora da Coordenao-
Geral de Normatizao e Acompanhamento Legal do do
Departamento dos Regimes de Previdncia no Servio Pblico
Delbio Gomes Pereira- Diretor do Departamento dos Regimes de
Previdncia no Servio Pblico
Otoni Gonalves Guimares Coordenador-Geral de Auditoria,
Aturia Contabilidade e Investimentos do Departamento dos
Regimes de Previdncia no Servio Pblico
As opinies emitidas so de responsabilidade dos
autores e no representam necessariamente a opinio
do Ministrio da Previdncia Social
40
41
2.1. DAS nORmAS COnSTiTUCiOnAiS ReLATivAS PReviDnCiA
DO SeRviDOR
A Constituio Federal Brasileira de 1988 estabelece normas especficas para a
concesso de benefcios previdencirios aos servidores pblicos. Essas regras esto
dispostas no art. 40, que disciplina o regime prprio de previdncia social RPPS dos
servidores da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios.
Por essa razo, os servidores amparados por regime prprio de previdncia social
esto excludos do Regime Geral de Previdncia Social RGPS, defnido no art. 201 da
Constituio, e que o regime bsico de previdncia de todos os trabalhadores.
Os principais dispositivos que regem a previdncia dos servidores titulares de cargo
efetivo constam do art. 40 da Constituio Federal, que estabelece os princpios bsicos de
funcionamento desse Regime, alm de determinar os critrios para que os servidores sejam
aposentados ou para que seus dependentes recebam benefcio, em caso de morte.
Na redao original do referido artigo, basicamente estavam defnidos os critrios de
concesso, forma de clculo e reajustamento dos benefcios de aposentadoria e penso.
Inicialmente, o dispositivo no continha regra relativa organizao de um regime
previdencirio propriamente dito.
20
A aposentadoria no estava concebida como benefcio
previdencirio, computando-se, na sua concesso, apenas o tempo de servio prestado ao
Estado, ou a particular, sob a gide do regime trabalhista. Na concesso, no se examinava
a idade do segurado ou a existncia de contribuio. Em resumo, o regime jurdico
previdencirio se confundia com o regime jurdico de trabalho dos servidores pblicos. Os
20 Redao original do artigo 40 da Constituio Federal de 1988:
Art. 40. O servidor ser aposentado:
I - por invalidez permanente, sendo os proventos integrais quando decorrentes de acidente em servio,
molstia profssional ou doena grave, contagiosa ou incurvel, especifcadas em lei, e proporcionais
nos demais casos;
II - compulsoriamente, aos setenta anos de idade, com proventos proporcionais ao tempo de servio;
III - voluntariamente:
a) aos trinta e cinco anos de servio, se homem, e aos trinta, se mulher, com proventos integrais;
b) aos trinta anos de efetivo exerccio em funes de magistrio, se professor, e vinte e cinco, se professora,
com proventos integrais;
c) aos trinta anos de servio, se homem, e aos vinte e cinco, se mulher, com proventos proporcionais a esse
tempo;
d) aos sessenta e cinco anos de idade, se homem, e aos sessenta, se mulher, com proventos proporcionais
ao tempo de servio.
1 - Lei complementar poder estabelecer excees ao disposto no inciso III, a e c, no caso de exer-
ccio de atividades consideradas penosas, insalubres ou perigosas.
2 - A lei dispor sobre a aposentadoria em cargos ou empregos temporrios.
3 - O tempo de servio pblico federal, estadual ou municipal ser computado integralmente para os
efeitos de aposentadoria e de disponibilidade.
4 - Os proventos da aposentadoria sero revistos, na mesma proporo e na mesma data, sempre que se
modifcar a remunerao dos servidores em atividade, sendo tambm estendidos aos inativos quaisquer
benefcios ou vantagens posteriormente concedidos aos servidores em atividade, inclusive quando de-
correntes da transformao ou reclassifcao do cargo ou funo em que se deu a aposentadoria, na
forma da lei.
5 - O benefcio da penso por morte corresponder totalidade dos vencimentos ou proventos do servi-
dor falecido, at o limite estabelecido em lei, observado o disposto no pargrafo anterior.
42
benefcios eram concedidos como um benefcio de natureza estatutria ou administrativa, e
dependiam apenas do vnculo funcional, do tempo de servio prestado ao Estado. Por isso,
no exigiam a contribuio e seu valor correspondia ltima remunerao do servidor,
exceto no caso dos proporcionais.
2.1.1. emenda Constitucional n. 20, de 1998
A escassez dos recursos pblicos e a consequente insufcincia dos mesmos para fazer
face ao custeio dos benefcios previdencirios, que oneram signifcativamente as despesas
de pessoal dos entes (Unio, Estados, Distrito Federal, Municpios, e militares dos Estados
e do Distrito Federal), aliadas s variaes demogrfcas da populao brasileira, exigiram
uma reforma constitucional, iniciada com a edio da Emenda Constitucional n. 20, de
1998. Essa Emenda imprimiu o carter previdencirio aos benefcios a serem concedidos
ao servidor e seus dependentes.
Na nova redao do caput do artigo 40, foram estabelecidos, alm dos requisitos
de concesso dos benefcios aos beneficirios, os critrios bsicos de estruturao e
funcionamento do regime prprio para os servidores da Unio, Estados, Distrito Federal e
Municpios, consubstanciados no carter contributivo e no equilbrio fnanceiro e atuarial.
Passou-se a prever a garantia expressa de um regime de previdncia prprio, limitando-
se o amparo, nesse regime, aos titulares de cargo efetivo. Os servidores ocupantes
exclusivamente de cargo em comisso, cargos temporrios ou de emprego pblico foram
vinculados, expressamente, ao RGPS.
Alm da exigncia de tempo de contribuio, em substituio ao tempo de servio,
foram includos os seguintes requisitos para concesso de aposentadorias voluntrias:
idade mnima, diferenciada entre homens e mulheres, tempo de efetivo exerccio no
servio pblico e tempo no cargo efetivo. O valor mximo dos benefcios foi limitado
remunerao do servidor no cargo efetivo.
A aposentadoria especial do professor, com reduo no tempo de contribuio e na
idade, em relao aos demais servidores, foi limitada apenas aos que comprovassem
tempo de efetivo exerccio nas funes de magistrio na educao infantil e no ensino
fundamental e mdio.
Vedou-se a percepo de mais de uma aposentadoria de regime prprio, ressalvadas
as decorrentes de cargos constitucionalmente acumulveis e a contagem de tempo de
contribuio fctcio. Determinou-se a aplicao do limite remuneratrio defnido no art.
37, XI da Constituio soma dos proventos de inatividade, pagos pelo RPPS ou pelo
RGPS, ainda que decorrentes de cargos ou empregos acumulveis, com remunerao de
cargo efetivo, em comisso ou cargo eletivo.
21
21 Nova redao do art. 40 da Constituio dada pela Emenda n. 20, de 1998:
Art. 40. Aos servidores titulares de cargos efetivos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Mu-
nicpios, includas suas autarquias e fundaes, assegurado regime de previdncia de carter contri-
butivo, observados critrios que preservem o equilbrio fnanceiro e atuarial e o disposto neste artigo.
1 Os servidores abrangidos pelo regime de previdncia de que trata este artigo sero aposentados, calcu-
lados os seus proventos a partir dos valores fxados na forma do 3:
I - por invalidez permanente, sendo os proventos proporcionais ao tempo de contribuio, exceto se decor-
43
rente de acidente em servio, molstia profssional ou doena grave, contagiosa ou incurvel, especi-
fcadas em lei;
II - compulsoriamente, aos setenta anos de idade, com proventos proporcionais ao tempo de contribuio;
III - voluntariamente, desde que cumprido tempo mnimo de dez anos de efetivo exerccio no servio p-
blico e cinco anos no cargo efetivo em que se dar a aposentadoria, observadas as seguintes condies:
a) sessenta anos de idade e trinta e cinco de contribuio, se homem, e cinquenta e cinco anos de idade e
trinta de contribuio, se mulher;
b) sessenta e cinco anos de idade, se homem, e sessenta anos de idade, se mulher, com proventos propor-
cionais ao tempo de contribuio.
2 Os proventos de aposentadoria e as penses, por ocasio de sua concesso, no podero exceder a
remunerao do respectivo servidor, no cargo efetivo em que se deu a aposentadoria ou que serviu de
referncia para a concesso da penso.
3 Os proventos de aposentadoria, por ocasio da sua concesso, sero calculados com base na remune-
rao do servidor no cargo efetivo em que se der a aposentadoria e, na forma da lei, correspondero
totalidade da remunerao.
4 vedada a adoo de requisitos e critrios diferenciados para a concesso de aposentadoria aos abran-
gidos pelo regime de que trata este artigo, ressalvados os casos de atividades exercidas exclusivamente
sob condies especiais que prejudiquem a sade ou a integridade fsica, defnidos em lei complemen-
tar.
5 Os requisitos de idade e de tempo de contribuio sero reduzidos em cinco anos, em relao ao dis-
posto no 1, III, a, para o professor que comprove exclusivamente tempo de efetivo exerccio das
funes de magistrio na educao infantil e no ensino fundamental e mdio.
6 Ressalvadas as aposentadorias decorrentes dos cargos acumulveis na forma desta Constituio, ve-
dada a percepo de mais de uma aposentadoria conta do regime de previdncia previsto neste artigo.
7 Lei dispor sobre a concesso do benefcio da penso por morte, que ser igual ao valor dos proventos
do servidor falecido ou ao valor dos proventos a que teria direito o servidor em atividade na data de seu
falecimento, observado o disposto no 3.
8 Observado o disposto no art. 37, XI, os proventos de aposentadoria e as penses sero revistos na mes-
ma proporo e na mesma data, sempre que se modifcar a remunerao dos servidores em atividade,
sendo tambm estendidos aos aposentados e aos pensionistas quaisquer benefcios ou vantagens pos-
teriormente concedidos aos servidores em atividade, inclusive quando decorrentes da transformao
ou reclassifcao do cargo ou funo em que se deu a aposentadoria ou que serviu de referncia para
a concesso da penso, na forma da lei.
9 O tempo de contribuio federal, estadual ou municipal ser contado para efeito de aposentadoria, e o
tempo de servio correspondente, para efeito de disponibilidade.
10. A lei no poder estabelecer qualquer forma de contagem de tempo de contribuio fctcio.
11. Aplica-se o limite fxado no art. 37, inciso XI, soma total dos proventos de inatividade, inclusive
quando decorrentes da acumulao de cargos ou empregos pblicos, bem como de outras atividades
sujeitas contribuio para o regime geral de previdncia social, e ao montante resultante da adio de
proventos de inatividade, com remunerao de cargo acumulvel, na forma desta Constituio, cargo
em comisso declarado em lei de livre nomeao e exonerao, e de cargo eletivo.
12. Alm do disposto neste artigo, o regime de previdncia dos servidores pblicos titulares de cargo
efetivo observar, no que couber, os requisitos e critrios fxados para o regime geral de previdncia
social.
13. Ao servidor ocupante, exclusivamente, de cargo em comisso declarado em lei de livre nomeao e
exonerao, bem como de outro cargo temporrio ou de emprego pblico, aplica-se o regime geral de
previdncia social.
14. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, desde que instituam regime de previdncia
complementar para os seus respectivos servidores titulares de cargo efetivo, podero fxar, para o valor
das aposentadorias e penses a serem concedidas pelo regime de que trata este artigo, o limite mximo
estabelecido para os benefcios do regime geral de previdncia social de que trata o art. 201.
15. Observado o disposto no art. 202, lei complementar dispor sobre as normas gerais para a instituio
de regime de previdncia complementar pela Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, para aten-
A Emenda n. 20, de 1998, previu, ainda, a possibilidade de limitao dos benefcios
dos regimes prprios ao valor do teto dos benefcios pagos pelo RGPS, condicionada
criao de regime de previdncia complementar, cujas normas gerais de funcionamento
deveriam ser ditadas por Lei Complementar a que se submeteriam todos os entes da
federao. Ademais, foi introduzida a primeira ligao dos RPPS com o RGPS, com
previso, no art. 40, 12, da aplicao subsidiria das regras do RGPS.
Outra alterao substancial foi a determinao de aplicao das normas constantes do
art. 40, relativas aposentadoria e penso, aos Ministros dos Tribunais de Contas e aos
magistrados (art. 73, 3 e 93, VI). Com a nova redao dada pela Emenda ao art. 249, foi
autorizado que a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios constituam fundos
integrados por recursos provenientes de contribuies, por bens, direitos e ativos, a fm de
assegurar recursos para o pagamento dos proventos e penses concedidos aos servidores e
dependentes.
Em respeito expectativa de direito mantida pelos servidores, a Emenda n. 20 previu,
no art. 8, uma regra de transio para concesso de aposentadoria queles que tivessem
ingressado em cargo efetivo at sua publicao. Nessa regra, os servidores poderiam se
aposentar com idade inferior quela defnida na regra geral, desde que cumprido o tempo
total de contribuio nela defnido, em termos integrais ou proporcionais, que seria varivel
conforme o perodo de trabalho cumprido antes da edio da Emenda.
2.1.2. emenda Constitucional n. 41, de 2003
Em seguimento reforma iniciada pela Emenda n. 20, a Emenda Constitucional n.
41 inseriu modifcaes profundas na redao do art. 40
22
. Alm do carter contributivo e
der aos seus respectivos servidores titulares de cargo efetivo.
16. Somente mediante sua prvia e expressa opo, o disposto nos 14 e 15 poder ser aplicado ao
servidor que tiver ingressado no servio pblico at a data da publicao do ato de instituio do cor-
respondente regime de previdncia complementar.
22 Alteraes no art. 40 da Constituio feitas pela Emenda n. 41, de 2003:
Art. 40. Aos servidores titulares de cargos efetivos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Mu-
nicpios, includas suas autarquias e fundaes, assegurado regime de previdncia de carter contri-
butivo e solidrio, mediante contribuio do respectivo ente pblico, dos servidores ativos e inativos
e dos pensionistas, observados critrios que preservem o equilbrio fnanceiro e atuarial e o disposto
neste artigo.
1 Os servidores abrangidos pelo regime de previdncia de que trata este artigo sero aposentados, calcu-
lados os seus proventos a partir dos valores fxados na forma dos 3 e 17:
I - por invalidez permanente, sendo os proventos proporcionais ao tempo de contribuio, exceto se de-
corrente de acidente em servio, molstia profssional ou doena grave, contagiosa ou incurvel, na
forma da lei;
...
3 Para o clculo dos proventos de aposentadoria, por ocasio da sua concesso, sero consideradas as
remuneraes utilizadas como base para as contribuies do servidor aos regimes de previdncia de
que tratam este artigo e o art. 201, na forma da lei;
...
7 Lei dispor sobre a concesso do benefcio de penso por morte, que ser igual:
I - ao valor da totalidade dos proventos do servidor falecido, at o limite mximo estabelecido para os
benefcios do regime geral de previdncia social de que trata o art. 201, acrescido de setenta por cento
45
equilbrio atuarial, inseriu-se a caracterstica de regime solidrio, mediante participao
do ente, dos servidores ativos, dos inativos e dos pensionistas, no custeio do regime.
A contribuio do segurado para o regime tambm foi estabelecida no art. 149, 1 da
Constituio.
Quanto aos benefcios, foram promovidas diversas alteraes, ressaltando-se as
seguintes:
a) alterao da forma de clculo do benefcio de aposentadoria, que deixou de
corresponder ltima remunerao, passando a considerar a mdia das remuneraes que
serviram de base para a contribuio do servidor a todos os regimes de previdncia a que
esse esteve vinculado, mesma regra aplicvel no mbito do RGPS;
b) previso de redutor no valor das penses, no percentual de 30% (trinta por cento)
sobre o valor da remunerao do servidor ativo falecido ou do provento do inativo, aplicado
sobre a parcela recebida em montante superior ao teto dos benefcios do RGPS.
c) mudana na forma de reajustamento dos benefcios de aposentadoria e penso que,
antes, eram revistos pela paridade com a remunerao do servidor ativo, e passaram a ter
garantia de manuteno do valor real nos mesmos moldes do RGPS.
Somados a essas alteraes, ocorreram outros eventos: a) a previso de incidncia
de contribuio sobre proventos e penses pagos pelo regime prprio acima do teto
estabelecido para o RGPS; b) a instituio do abono de permanncia, equivalente ao valor
de sua contribuio, para o servidor que continuasse em atividade aps cumprir todos os
requisitos para a obteno de aposentadoria voluntria integral; c) vedou-se a instituio
de mais de um regime prprio e de mais de uma unidade gestora desse regime, em cada ente
da parcela excedente a este limite, caso aposentado data do bito; ou
II - ao valor da totalidade da remunerao do servidor no cargo efetivo em que se deu o falecimento, at
o limite mximo estabelecido para os benefcios do regime geral de previdncia social de que trata o
art. 201, acrescido de setenta por cento da parcela excedente a este limite, caso em atividade na data
do bito.
8 assegurado o reajustamento dos benefcios para preservar-lhes, em carter permanente, o valor real,
conforme critrios estabelecidos em lei.
...
15. O regime de previdncia complementar de que trata o 14 ser institudo por lei de iniciativa do
respectivo Poder Executivo, observado o disposto no art. 202 e seus pargrafos, no que couber, por
intermdio de entidades fechadas de previdncia complementar, de natureza pblica, que oferecero
aos respectivos participantes planos de benefcios somente na modalidade de contribuio defnida.
...
17. Todos os valores de remunerao considerados para o clculo do benefcio previsto no 3 sero
devidamente atualizados, na forma da lei.
18. Incidir contribuio sobre os proventos de aposentadorias e penses concedidas pelo regime de
que trata este artigo, que superem o limite mximo estabelecido para os benefcios do regime geral
de previdncia social de que trata o art. 201, com percentual igual ao estabelecido para os servidores
titulares de cargos efetivos.
19. O servidor de que trata este artigo, que tenha completado as exigncias para aposentadoria voluntria
estabelecidas no 1, III, a, e que opte por permanecer em atividade, far jus a um abono de permann-
cia equivalente ao valor da sua contribuio previdenciria, at completar as exigncias para aposenta-
doria compulsria contidas no 1, II.
20. Fica vedada a existncia de mais de um regime prprio de previdncia social para os servidores titu-
lares de cargos efetivos, e de mais de uma unidade gestora do respectivo regime em cada ente estatal,
ressalvado o disposto no art. 142, 3, X.
46
federativo; d) dispensou-se a exigncia de Lei Complementar para disciplinar as normas
gerais de previdncia complementar do servidor; estas normas podero ser reguladas em lei
de iniciativa de cada Poder Executivo.
Como exceo s novas normas gerais, a Emenda n. 41 instituiu, no art. 6, uma
regra de transio para os servidores que ingressaram no servio pblico at a data de sua
publicao. Os servidores que cumprirem os requisitos nela previstos podero se aposentar
com proventos correspondentes sua ltima remunerao no cargo efetivo, mantendo-se
a reviso dos proventos pela paridade com a remunerao dos ativos. A regra de transio
contida no art. 8 da Emenda n. 20 foi revogada e instituda outra, no art. 2 da Emenda n.
41, que no mais prev a hiptese de aposentadoria com proventos proporcionais.
Na nova regra, foram mantidos todos os requisitos para aquisio ao direito, mas o
clculo passou a ser feito pela mdia de contribuies, aplicando-se redutor no valor dos
proventos, de acordo com a idade do servidor. Alterou-se, tambm, a forma de correo dos
benefcios, aos quais foi garantida a manuteno do valor real.
2.1.3. emenda Constitucional n. 47, de 2005
A Emenda n. 47/2005, oriunda de discusso da Proposta de Emenda Constitucional
denominada PEC Paralela, previu novas hipteses de concesso de aposentadorias
especiais. Nos incisos do 4 do art. 40, esto previstos, como exceo regra do caput
desse dispositivo, os servidores portadores de defcincia e os que exercem atividades de
risco, alm daqueles sujeitos a atividades que prejudiquem a sade ou a integridade fsica.
Leis complementares iro dizer as condies de concesso em cada caso.
Com relao contribuio previdenciria dos segurados, ampliou-se o limite de
imunidade quanto ao benefcirio de regime prprio portador de doena incapacitante.
Essa nova previso abarca todos os benefcirios aposentados e pensionistas que forem
acometidos por doena incapacitante.
Alm disso, foi instituda outra regra de transio. No art. 3 da Emenda n. 47/2005,
a Emenda n. 47/2005 estabeleceu mais uma hiptese de concesso de aposentadoria ao
servidor que houver ingressado no servio pblico at a data de publicao da Emenda n.
20/1998. Nessa hiptese, a aposentadoria desse servidor seria concedida com proventos
integrais, correspondentes sua ltima remunerao no cargo efetivo, garantindo-se a
reviso dos proventos pela paridade com a remunerao dos ativos e com idades inferiores
quelas definidas no art. 40 da Constituio, para o servidor que possuir tempo de
contribuio superior ao mnimo defnido nesse artigo.
Essa hiptese de aposentadoria assegura a paridade, tambm, penso decorrente do
falecimento do servidor inativo, cujos proventos foram concedidos de acordo com suas
regras.
47
2.2. Disciplina legal dos Regimes Prprios
Segundo a Constituio Federal, a previdncia uma das matrias em que os Estados, o
Distrito Federal e a Unio possuem competncia concorrente para legislar. Nessa hiptese,
a Unio exerce a funo de estabelecer normas gerais, e os demais entes a funo de
suplementar essas normas. Enquanto a Unio no exercer a prerrogativa de defnir normas
gerais a respeito da previdncia, todos os entes exercem a competncia plena em todos os
aspectos, conforme suas necessidades.
Os Municpios tambm podem legislar a respeito, observado o interesse local, para
suplementar a legislao federal e estadual.
2.2.1. Lei n. 9.717/1998
A Lei n. 9.717/1998 Lei Geral da Previdncia Pblica dispe sobre regras gerais
para a organizao e o funcionamento dos regimes prprios dos servidores de todos os
entes da federao: Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios e dos militares dos
Estados e do Distrito Federal.
Antes da edio dessa Lei, os entes da federao possuam competncia plena para
legislar sobre a previdncia de seus servidores. Essa liberdade ampla favoreceu, na maioria
desses entes, que no se institusse contribuio ou que se destinassem recursos sufcientes
para custeio de todos os benefcios previdencirios. Ademais, os recursos arrecadados,
em caso de sobra, podiam ser destinados a quaisquer fns. Essa prtica, pouco a pouco,
foi causando o desequilbrio das contas pblicas, tornando insustentvel o custeio dos
proventos e penses.
Na mesma linha das disposies da Emenda Constitucional n. 20/1998, que j estava
em fase fnal de tramitao, a Lei n. 9.717/1998 propiciou carter previdencirio aos
benefcios concedidos aos servidores pblicos. So pontos coincidentes entre a Lei e a
Emenda a limitao de amparo aos servidores titulares de cargo efetivo, e os princpios
do carter contributivo e do equilbrio fnanceiro e atuarial. A Lei prev a participao do
ente e servidores ativos, inativos e pensionistas no custeio do regime, regra que passou a
ter amparo constitucional na nova redao do art. 40 da Constituio Federal, dada pela
Emenda n. 41, que previu, tambm, a solidariedade entre aqueles sujeitos.
A Lei n. 9.717/1998 estabeleceu diversas condies para funcionamento dos regimes
prprios. Para possibilitar o princpio do equilbrio fnanceiro e atuarial, necessrio que
os regimes faam avaliao atuarial inicial e reavaliaes anuais, alm de fxar, em lei, as
alquotas de contribuio dos segurados e o percentual de participao do ente no custeio
do regime. Em consonncia com o disposto no art. 249 da Constituio Federal, previu-se
a instituio, mediante lei de cada ente, de fundos integrados de bens, direitos e ativos com
fnalidade previdenciria, medida fundamental na reestruturao dos regimes.
Regras fundamentais foram: a limitao de utilizao dos recursos previdencirios
apenas para pagamento de benefcios dos respectivos regimes, e a utilizao de contas
previdencirias distintas das contas do tesouro. Os recursos remanescentes passaram a
ser aplicados conforme estabelecido pelo Conselho Monetrio Nacional, sendo vedadas,
48
expressamente, a aquisio de ttulos pblicos exceto os emitidos pelo Governo Federal
e a concesso de emprstimos aos entes e aos segurados. Alm disso, restaram impedidos:
o pagamento de benefcios por convnios ou consrcio com outros entes, e a incluso de
parcelas temporrias nos benefcios.
Vale registrar que tanto o equilbrio fnanceiro e atuarial e o carter contributivo do
regime prprio quanto a segregao de contas previdencirias e a vedao de aplicao dos
recursos em ttulos pblicos estaduais e municipais, tornaram-se normas gerais de fnanas
pblicas pela Lei de Responsabilidade Fiscal Lei Complementar n. 101, de 04/05/2000.
Com vistas a tornar efetivos seus preceitos, a Lei n. 9.717/1998 estabeleceu, no art. 7,
diversas sanes em caso de descumprimento:
a) Suspenso do recebimento de transferncias voluntrias de recursos pela Unio;
b) Impedimento para celebrar acordos, contratos, convnios ou ajustes, bem como
receber emprstimos, fnanciamentos, avais e subvenes em geral da Unio;
c) Suspenso de emprstimos e fnanciamentos por instituies fnanceiras federais;
d) Suspenso do pagamento dos valores devidos pelo Regime Geral de Previdncia
Social, em razo da Compensao Previdenciria decorrente da contagem recproca de
tempo de contribuio prevista na Constituio Federal.
O Ministrio da Previdncia Social recebeu, pela Lei, competncia para, entre outras
atribuies: estabelecer parmetros e diretrizes, orientar, supervisionar e acompanhar os
regimes prprios.
2.2.2. Lei n. 10.887/2004
As regras de clculo dos benefcios de aposentadoria e penso previstas pelos 3 e 7 do
art. 40 da Constituio, com a nova redao da Emenda n. 41/2003 foram disciplinadas por
meio da Medida Provisria n. 167, de 19-02-04, convertida na Lei n. 10.887, de 18-06-04.
De acordo com o art. 1 dessa Lei, as aposentadorias concedidas pelas regras gerais
contidas no art. 40 da Constituio, voluntrias, por idade, tempo de contribuio,
por invalidez ou compulsrias passaram a ser calculadas de acordo com a mdia
das contribuies previdencirias de cada segurado. Ou seja, aplica-se, no clculo
dos proventos, a mesma regra vigente no RGPS: a mdia aritmtica simples das
remuneraes utilizadas como base para as contribuies do servidor a todos os regimes
de previdncia a que esteve vinculado. Devem ser utilizadas as maiores remuneraes
de contribuio, correspondentes a 80% (oitenta por cento) de todo o perodo, desde a
competncia de julho de 1994.
O valor dos proventos, concedidos de acordo com o art. 40, no mais correspondero
necessariamente ltima remunerao do segurado no cargo efetivo, mas foi mantida a
limitao a esse valor. Ou seja, se do clculo da mdia resultar valor superior remunerao,
haver um corte, para obedincia ao limite do valor da remunerao do cargo. Continuam
sendo exigidos os cumprimentos de 10 anos no servio pblico e cinco anos no cargo efetivo.
O valor da penso por morte, segundo o art. 2 da Lei n. 10.887/2004, corresponder
totalidade da remunerao do servidor no cargo efetivo, na data anterior do bito, se
49
falecido em atividade, ou dos proventos percebidos pelo aposentado, no valor at o limite
mximo estabelecido para os benefcios do RGPS. O benefcio ser acrescido de 70%
(setenta por cento) da parcela que superar esse limite.
Disciplinando o 8 do art. 40 da Constituio, o art. 15 da Lei n. 10.887/2004 defniu
que os benefcios de aposentadoria e penso concedidos de acordo com o disposto nos
arts. 1 e 2, ou seja, os proventos calculados pela mdia e as penses calculadas com
redutor, seriam reajustados para manter-lhes o valor real, na mesma data em que se
desse o reajustamento dos benefcios do RGPS. Posteriormente, houve alterao nesse
artigo, prevendo que o reajustamento seria feito pelo mesmo ndice aplicado no RGPS.
Esse dispositivo promoveu a extino da reviso dos benefcios do regime prprio pela
paridade com a remunerao dos servidores ativos. Mantiveram-se reajustados, pela regra
anterior, os benefcios concedidos pelas regras de transio contidas no art. 6 da Emenda
n. 41/2003 e art. 3 da Emenda n. 47/2005, alm daqueles benefcios em manuteno e
aqueles para os quais j havia direito adquirido (art. 3 da Emenda n. 41/2003).
Verifca-se que as disposies dos arts. 1 e 15 da Lei n. 10.887/2004 representam
os primeiros passos efetivos na busca de uniformizao entre regras aplicveis aos
regimes de previdncia pblicos: o RGPS e os Regimes Prprios. Os proventos de
todas as aposentadorias concedidas aos servidores que ingressaram no servio pblico
aps a edio da Emenda n. 41/2003, bem como as aposentadorias de todos os que se
aposentarem por invalidez, por idade, ou compulsoriamente, obedecero mesma regra de
clculo e de reajustamento aplicveis aos benefcios concedidos no RGPS.
A Lei n. 10.887/2004 promoveu outras alteraes relativas previdncia do servidor:
a) previu a criao de um sistema integrado de dados de remuneraes, proventos e
penses pagos aos benefcirios dos regimes prprios de servidores e dos militares de todos
os entes da federao, para aplicao do teto remuneratrio previsto no art. 37, inciso XI da
Constituio;
b) defniu a alquota e base de clculo da contribuio previdenciria do servidor titular
de cargo efetivo da Unio, dos inativos e dos pensionistas, que serviro de parmetro para
a contribuio dos servidores dos demais entes, e, consequentemente, para a parcela a ser
vertida pelo ente ao regime;
c) inseriu, na Lei n. 9.717/98, parmetros para a contribuio dos segurados e do
ente, ao regime: a contribuio dos segurados, ativos, inativos e pensionistas deve ser,
no mnimo, igual ao percentual aplicvel aos servidores da Unio; a participao do ente
no custeio no poder ser inferior dos segurados, nem superior ao dobro desse valor,
ressalvada a necessidade de cobertura de insufcincias fnanceiras do regime.
2.2.3. O Certifcado de Regularidade Previdenciria - CRP
O controle do cumprimento dos critrios e exigncias previstos na Lei Geral dos
Regimes Prprios Lei n 9.717/98 e a aplicao das sanes contidas no art. 7 dessa Lei
tornaram-se efetivos por meio do Certifcado de Regularidade Previdenciria CRP.
Esse Certifcado, institudo pelo Decreto n 3.788, de 11/04/2001, atesta o cumprimento
50
das regras de organizao e funcionamento dos regimes prprios em cada ente federativo.
O CRP fornecido aos rgos ou entidades da Unio, que o utilizaro quando da liberao
das verbas ou assinatura de convnios, propiciando segurana aos gestores federais. Sua
emisso foi implementada pela Portaria MPAS n 2.346, de 10/07/2001, com fundamento
no art. 3 do Decreto n 3.788/2001, posteriormente disciplinado pela Portaria MPS n 172,
de 2005 e, atualmente, na Portaria MPS n 204, de 10/07/2008.
O CRP amplamente utilizado pelos rgos federais, possuindo reconhecimento
nacional dos rgos de previdncia estaduais e municipais como instrumento efetivo de
controle da gesto previdenciria no servio pblico. Tanto os entes federativos quanto a
sociedade em geral tm acesso situao do regime de previdncia dos servidores por meio
do Extrato Previdencirio, disponvel na pgina do Ministrio da Previdncia Social na
Internet onde tambm pode ser consultada a situao do CRP.
Atualmente, o CRP um dos requisitos retratados pelo CAUC, um subsistema
desenvolvido dentro do Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo
Federal - SIAFI, institudo pelo Ministrio da Fazenda e gerenciado pela Secretaria do
Tesouro Nacional, onde se demonstra a situao vrias certides de regularidade emitidas
pelos rgos federais, entre as quais o CRP.
Dessa forma, a regularidade no Sistema SIAFI - CAUC, quanto ao CRP, ocorre quando
o Municpio cumpre os critrios obrigatrios para funcionamento dos RPPS e decorrente
da regularidade no Sistema de Informaes dos Regimes Pblicos de Previdncia Social
CADPREV, administrado pela Secretaria de Polticas de Previdncia Social do Ministrio
da Previdncia Social.
2.3. ReSULTADOS APReSenTADOS PeLOS RegimeS PRPRiOS De
PReviDnCiA SOCiAL
Os regimes prprios adquiriram grande dimenso e projeo no cenrio econmico
nacional. Atualmente, os RPPS garantem proteo previdenciria a 9.264.238
benefcirios, entre ativos, inativos e pensionistas da Unio, dos Estados, Distrito Federal e
de 1.743 municpios, conforme distribuio a seguir:
51
RPPS - Contexto Atual
Distribuio dos Servidores por ente Federatio com RPPS
ente Ativos inativos Pensionistas Total
Unio
1
1.129.280 530.695 452.647 2.112.622
Estados
2
2.724.556 1.166.650 452.080 4.343.286
Municpios
3
2.249.698 407.950 150.682 2.808.329
Total 6.103.534 2.105.295 1.055.049 9.264.238
Fonte: CGCEI/DRPSP/SPS/MPS - CADPREV, dez 2008.
1 Exclui os servidores de empresas pblicas e sociedades de economia mista, inclui militares.
2 Dados de todos os Estados, incluindo militares.
3 Refere-se a 1.743 Municpios com RPPS.
O trabalho de alterao legislativa e de acompanhamento dos regimes prprios
desenvolvido desde 1998 tem gerado frutos na busca do equilbrio e da sustentabilidade
desses sistemas. No aspecto fnanceiro, deve existir o equilbrio entre receitas auferidas e
as obrigaes do RPPS em cada exerccio. O equilbrio atuarial representa a equivalncia,
a valor presente, entre o fuxo das receitas estimadas e das obrigaes projetadas em longo
prazo, que, para ser alcanado, exige reserva de recursos que devem ser adequadamente
aplicados no mercado fnanceiro.
Os investimentos dos regimes prprios no perodo de 2004 a 2009 sofreram evoluo
no montante dos recursos da ordem de 110,77%, passando de R$ 19,1 bilhes em 2004 para
R$ 40,3 bilhes em 2009, com destaque para o exerccio de 2007 quando o crescimento
superou a 31%, de acordo com a tabela a seguir.
52
investimentos do Recursos
Regimes Prprios de Previdncia Social - RPPS Consolidado
Valores em R$
UF 31/12/2004 31/12/2005 31/12/2006 31/12/2007 31/12/2008 30/4/2009
AC - - 25.216.487,60 57.561.961,05 94.853.677,49 101.670.530,59
AL 369.617,03 9.144.037,01 50.499.478,48 41.195.098,17 87.232.870,07 175.378.490,54
AM 1.676.122,24 62.079.910,91 124.170.200,38 185.536.453,86 382.651.028,99 486.765.948,37
AP 230.914.182,71 319.531.036,07 438.358.851,01 78.256.184,64 801.866.377,45 881.569.745,67
BA 28.905.068,33 35.159.963,90 39.511.315,24 79.079.523,89 148.621.836,64 210.798.503,35
CE 157.524.818,69 232.860.359,85 252.632.981,03 363.483.582,84 426.925.536,27 478.325.203,42
DF - - - - - 83.942.866,53
ES 144.144.381,73 205.920.919,29 267.504.352,25 446.276.918,67 640.799.589,99 931.154.002,81
GO 78.386.986,36 100.236.056,05 69.187.590,53 298.361.549,88 321.503.828,77 382.411.731,27
MA 135.265.420,17 215.553.412,68 297.154.555,47 427.055.568,12 554.441.662,99 623.450.602,59
MG 425.724.431,50 488.483.102,56 1.037.456.050,98 1.616.871.835,85 2.179.415.694,30 2.644.325.523,98
MS 69.806.977,15 91.406.784,09 139.033.978,12 222.099.685,82 312.123.148,68 352.001.121,45
MT 161.515.513,32 192.465.203,16 178.564.702,78 425.306.687,98 400.120.209,51 494.098.587,75
PA 109.297.250,81 94.947.946,34 168.450.274,97 374.796.925,86 576.531.781,06 669.718.459,86
PB 28.362.961,66 34.898.065,72 51.187.355,13 84.461.894,86 112.973.430,91 117.440.078,65
PE 213.648.117,11 213.586.658,52 251.621.108,01 348.574.053,11 539.538.100,77 737.468.795,40
PI 239.365,54 14.768.473,79 35.128.031,73 51.069.933,26 95.793.706,90 105.621.733,74
PR 3.528.092.383,07 3.771.601.059,49 4.161.121.783,37 5.081.698.123,57 6.310.461.688,89 6.478.383.559,19
RJ 9.888.821.378,37 9.367.002.881,38 9.382.317.167,75 11.801.768.608,51 12.376.399.439,48 11.286.246.911,65
RN 19.159.004,18 47.491.442,51 35.153.329,82 41.508.342,21 96.271.370,57 107.549.634,92
RO 84.723.957,19 67.405.447,37 186.302.940,52 311.973.779,26 438.098.298,69 510.620.748,59
RR 45.938.883,09 109.482.332,15 188.390.850,06 289.692.838,70 430.420.603,68 476.033.491,46
RS 860.648.412,58 1.188.630.684,70 1.478.277.195,95 2.133.007.558,73 2.755.712.476,89 2.986.648.934,67
SC 457.467.061,84 609.276.393,49 845.137.532,97 1.173.077.607,53 1.740.325.901,10 1.606.978.657,44
SE 44.692.800,75 75.067.457,28 25.842.127,37 43.446.462,57 47.018.245,57 79.818.758,26
SP 2.048.342.684,64 2.661.209.587,66 3.314.373.555,88 4.357.679.269,81 5.232.445.367,24 6.022.093.581,08
TO 371.070.216,66 509.501.676,08 745.649.376,73 1.064.237.754,45 1.196.177.071,78 1.299.604.811,08
Total 19.134.737.996,72 20.717.710.892,05 23.788.243.174,13 31.398.078.203,20 38.298.722.944,68 40.330.121.014,31
Fonte: Demontrativo dos Investimentos e Disponibilidades Financeiras
Do total de R$ 40,34 bilhes investidos em abril de 2009, a ttulo de reservas fnanceiras
garantidoras de benefcios dos seus segurados, os regimes prprios dos Estados demonstraram
possuir recursos no valor de R$ 18,4 bilhes e os Municpios, de R$ 21,8 bilhes.
O grfico a seguir apresenta a evoluo dos investimentos dos regimes prprios
segregados por Municpios e Estados.
53
O grande destaque a signifcativa evoluo dos recursos dos municpios que passou
de R$ 7 bilhes para R$ 21,8 bilhes, com crescimento superior a 211%, signifcando
que os investimentos dos Municpios triplicaram no perodo de quatro anos, mostrando o
potencial de crescimento desse segmento.
Em relao aos Estados o crescimento apresentado no perodo foi de 52,9%, abaixo do
verifcado para os Municpios, porm ainda signifcativo, em funo das especifcidades
desse grupo.
A seguir, demonstra-se a evoluo do nmero de regimes prprios com recursos
aplicados, que passaram de 891, em 2004, para 1.525, em 2009, apresentando um
crescimento de 71,16%.
investimentos dos Recursos
Quantidade de Regimes Prprios municipais
31/12/2004 31/12/2005 31/12/2006 21/12/2007 21/12/2008 30/4/2009
Sem Recursos Aplicados 104 71 69 52 51 108
Com Recursos Aplicados 891 793 971 1.391 1.470 1.525
No informados 1.128 1.262 1.005 466 356 572
Total 2.123 2.126 2.045 1.909 1.877 2.205
Observao: A partir de 30/06/2008 foram includos os regimes em extino.
54
Quantidade de Regimes Prprios estaduais
31/12/2004 31/12/2005 31/12/2006 21/12/2007 21/12/2008 30/4/2009
Sem Recursos Aplicados 7 6 5 4 4 4
Com Recursos Aplicados 19 20 21 21 20 23
No informados 1 1 1 2 3 0
Total 27 27 27 27 27 27
Fonte: Demonstrativo dos Investimentos e Disponibilidades Financeiras
Esses dados revelam que, a cada ano, mais RPPS esto se capitalizando, medida
fundamental para o alcance do equilbrio desses regimes e dos oramentos pblicos como
um todo.
2.4. PeRSPeCTivAS e DeSAFiOS PARA OS RegimeS PRPRiOS
Em que pesem todas as evolues ocorridas nos ltimos anos, muitas mudanas e
adaptaes ainda devem ser realizadas para propiciar completo equilbrio dos regimes.
Algumas matrias ainda dependem de defnio ou disciplina, para a uniformizao de
regras entre os regimes dos servidores dos diversos entes.
2.4.1. Previdncia Complementar do Servidor - Limitao ao teto de benefcios do
RgPS
A instituio da previdncia complementar permitir que os benefcios devidos ao
servidor pelo regime prprio de previdncia social da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios sejam limitados ao valor mximo estabelecido para os benefcios
pagos pelo Regime Geral de Previdncia Social RGPS.
Na redao da Emenda n. 20, de 1998, exigia-se a edio de Lei Complementar
Constituio, que disporia sobre as normas gerais relativas ao regime de previdncia
complementar, o que difcultou sua implementao. A Emenda n. 41, de 2003, retirou do
texto constitucional a exigncia de Lei Complementar, passando a prever que o regime
ser institudo por lei do Poder Executivo de cada ente. O regime complementar do
servidor obedecer s regras gerais previstas no art. 202 da Constituio, para o regime
de previdncia complementar dos demais trabalhadores, que esto previstas na Lei
Complementar n. 109, de 29/05/2001.
No entanto, a previdncia complementar do servidor ainda no foi implementada em
nenhum dos entes federativos. No mbito da Unio, h um projeto de lei em tramitao
no Congresso Nacional (PL n. 1.992/2007) que institui o regime de previdncia
complementar para os servidores pblicos federais titulares de cargo efetivo, fxa o limite
mximo para a concesso de aposentadorias e penses pelo regime prprio de previdncia
da Unio, e autoriza a criao de entidade fechada de previdncia complementar.
A previdncia complementar ir, paulatinamente, desonerar os oramentos pblicos da
responsabilidade com o custeio da previdncia, pois o valor dos benefcios dos servidores
55
que ingressarem no servio pblico, aps sua implementao, ser limitado ao teto do
RGPS e, consequentemente, a contribuio ao regime prprio, tanto do segurado, quanto
do Ente Federado, tambm ter esse limite como parmetro. Ao novo servidor ser
facultada a adeso ao regime de previdncia complementar para que possa receber, na
inatividade, uma renda compatvel com a remunerao do cargo efetivo.
Ao servidor que houver ingressado no servio pblico de qualquer dos entes at a
instituio do regime de previdncia complementar ser facultada a opo pela limitao
dos benefcios de aposentadoria e penso, ao valor pago pelo RGPS. Caso opte, tanto sua
contribuio atual quanto os benefcios futuros, sero adstritos ao mesmo patamar dos
atuais servidores. O servidor que fzer a opo tambm poder, se lhe convier, aderir ao
regime complementar, que oferecer benefcio na modalidade de contribuio defnida.
Para esses servidores, a Lei poder oferecer alguma forma de compensao pelos valores
vertidos acima do limite do RGPS at a data da opo.
necessrio ser estudado e definido se o desenho das regras da previdncia
complementar permite que, mesmo com a escolha de reduo do valor dos benefcios,
o servidor mantenha a possibilidade de opo pelas condies de concesso, clculo e
reajustamento das aposentadorias previstas nos arts. 2 e 6 da Emenda n 41, de 2003 e no
art. 3 da Emenda n 47, de 2003. Adicionalmente, havendo maior ou menor adeso dos
atuais servidores, o custo de transio gerado pela instituio de regime complementar
poder ser distribudo de forma mais concentrada ou mais alongada no tempo. Por estes
motivos preciso tomar muito cuidado ao desenhar as regras de reconhecimento de
perodos de tempo contributivo do passado para aqueles servidores j em atividade e que
venham a aderir voluntariamente ao novo modelo.
Cabe destacar que o art. 40 no prev a limitao dos demais benefcios previdencirios
pagos ao servidor em atividade, como o auxlio-doena e o salrio-maternidade. Esses
devero ser mantidos nos mesmos limites da remunerao, tanto para os antigos quanto
para os novos servidores.
Medida importante, para o maior equilbrio dos regimes prprios e das finanas
pblicas em geral, que as previses constitucionais relativas previdncia complementar
do servidor sejam implementadas, permitindo que, paulatinamente, os oramentos
pblicos sejam menos comprometidos com a previdncia bsica, e que a contribuio
compulsria ao regime e os benefcios concedidos por este sejam mantidos nos mesmos
patamares pagos pelo RGPS.
2.4.2. Aposentadoria por invalidez e Reabilitao para exerccio de Cargo
Entre as providncias a serem adotadas nos prximos exerccios, relacionadas
previdncia do servidor, est a disciplina da aposentadoria por invalidez.
Na regra vigente, em caso de incapacidade permanente, o servidor ser aposentado,
e os proventos dessa aposentadoria sero integrais ou proporcionais, conforme o motivo
da invalidez. Ainda, segundo o art. 40, 1, I da Constituio, quando se confgura a
ocorrncia de acidente em servio, molstia profssional, doena grave, contagiosa ou
56
incurvel, os proventos sero integrais, calculados de acordo com as remuneraes
utilizadas como base para as contribuies do servidor.
Entretanto, nos demais casos, os proventos devero ser proporcionais, de acordo com o
tempo que o servidor contribuiu para a previdncia social. Esse dispositivo constitucional,
com alterao da Emenda n. 41, de 2003, prev sua disciplina por meio de Lei. Diversas
questes podero ser reguladas nesta Lei, alm do rol de doenas que ensejaro proventos
integrais, conforme exigia a redao anterior, da Emenda n. 20, de 2003.
A previso de Lei para disciplinar a aposentadoria por invalidez do servidor, inserida
pela Emenda n. 41, de 2003, permite a correo de vrias distores observadas
atualmente, especialmente no caso de aposentadoria com proventos proporcionais. Na
incapacidade decorrente de acidente no considerado como em servio, ou na ocorrncia
de doenas no enquadradas como graves, contagiosas ou incurveis, o provento poder
ser muito reduzido, caso o servidor conte com tempo de contribuio reduzido. A
Constituio garante apenas o valor do salrio-mnimo como piso para os benefcios, o que
poder causar graves distores, se comparado ao valor previsto para as penses.
O prprio art. 40, 7 da Constituio, disciplinado pelo art. 2 da Lei n. 10.887, de
2004, prev que o benefcio da penso ser integral at o valor do teto dos benefcios do
RGPS. Aps esse limite, o benefcio ter o redutor de 30% em relao remunerao do
servidor ativo ou do provento do inativo. Em caso de falecimento, ou seja, na ausncia do
servidor, os dependentes percebero, como benefcio, a totalidade ou a quase totalidade
de sua ltima remunerao, sem aplicao da mdia de contribuies, ou de seu ltimo
provento. Contudo, caso o servidor permanea vivo, inativo e incapaz, seus ganhos
podero ser drasticamente reduzidos em funo de um provento proporcional, j que o
texto constitucional no garantiu um mnimo relacionado sua remunerao, na mesma
medida que o fez com a penso. Essa tarefa foi delegada Lei. A essa Lei caber prever
um valor mnimo, nos casos de aposentadoria por invalidez com proventos proporcionais,
visto que se trata de um benefcio de risco semelhante ao de penso.
Em caso de ausncia de uma Lei de carter nacional, cada ente poder disciplinar a
questo para seus servidores, mas esta providncia no est sendo observada pela maioria
dos governos, o que tem causado distores e questionamentos por muitos segurados dos
regimes prprios.
Outras questes correlatas devero ser tratadas numa Lei dessa natureza. Devem ser
defnidas as doenas consideradas incapacitantes, para efeito de incidncia da contribuio
previdenciria sobre os proventos e penses pagos pelos regimes prprios. Veja-se que este
caso abrange qualquer tipo de incapacidade, mesmo aquela que ocorrer aps a inativao
do servidor, por qualquer das hipteses previstas, seja voluntria ou compulsria. Ser
tambm considerada a incapacidade do benefcirio de penso, para reduzir a base de
clculo da contribuio.
A reabilitao do servidor para retorno ao exerccio de seu cargo ou de outro
equivalente questo que merece estudo e disciplina legal adequada. A evoluo da
medicina e dos tratamentos de recuperao permite que, atualmente, grande parte dos
afastamentos sejam revertidos em prol do segurado, do servio pblico e da sociedade
57
em geral. Portanto, fundamental que os aposentados por invalidez sejam submetidos
a tratamento e periodicamente reavaliados, para que sua capacidade de trabalho no
seja perdida ou desviada para a informalidade, contrariando o sentido do benefcio
previdencirio, que somente deve ser mantido enquanto durar a incapacidade.
Por fm, a evoluo da medicina aponta para a eliminao de um rol de doenas quanto
defnio da incapacidade do segurado. Mais coerente a verifcao da situao do
paciente em particular que, ainda que acometido de doena grave, pode ser considerado
em condies de trabalho, situao que, adequadamente tratada, trar benefcios ao Estado
e ao servidor. Essa alterao exigir um reforo nos quadros de mdicos aptos a fazer a
avaliao da situao em que se encontra o paciente, em confronto com as atividades que
deve desempenhar.
2.4.3. Criao de um Sistema nacional de informaes Sociais dos Regimes
Prprios
O papel de destaque que os RPPS assumiram em razo da implantao da reforma, que
conferiu natureza previdenciria aos benefcios desses regimes, exigiu a disponibilizao
de um sistema informatizado que condensasse as informaes sobre todos os segurados
amparados e seus dependentes.
Em razo dessa necessidade, a Secretaria de Polticas de Previdncia Social
desenvolveu um sistema denominado Cadastro Nacional de Informaes Sociais de
Regimes Pblicos de Previdncia Social CNIS/RPPS, cujo objetivo primordial
disciplinar a aplicao do teto de remuneraes, proventos e penses previsto no art. 37,
inciso XI da Constituio.
A aplicao adequada desse dispositivo exigiu que o sistema tivesse uma abrangncia
nacional, representando um banco unifcado, com dados de todos os vnculos de todos os
benefcirios de remunerao ou de benefcios originados dos cofres pblicos. O sistema,
que abarca dados relativos aos servidores da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios, j encontra previso no art. 3 da Lei n. 10.887, de 2004.
Na concepo do sistema levou-se em conta que a alimentao de um banco,
consistente e de grandes propores, poderia ter sua utilidade estendida para outras
aplicaes nos regimes prprios relacionados, por exemplo, confirmao de dados
para concesso de benefcio, na contagem recproca entre regimes previdencirios
diferenciados e em funes gerenciais.
Nessa linha, o CNIS/RPPS, que j est em fase de testes, prev as seguintes
funcionalidades:
- Atualizao permanente dos dados dos servidores pblicos de todos os entes da
federao;
- Possibilidade de consulta a acumulao de cargo no momento da posse do novo
servidor ou a qualquer momento;
- Concentrao de informaes previdencirias dos servidores que contriburam para
o RGPS, facilitando a concesso de aposentadoria do servidor e consulta aos dados
58
necessrios contagem recproca de tempo de contribuio e compensao de crditos
entre os Entes Federativos;
- Transparncia das informaes e possibilidade de obteno de dados para estudo de
emprego pblico e de implementao de polticas de previdncia social;
- Melhoria da qualidade dos dados dos servidores pblicos brasileiros contribuindo
para a efcincia da gesto pblica;
- Fornecimento dos dados necessrios para estudos e medidas que garantam o equilbrio
fnanceiro e atuarial dos RPPS;
- Possibilidade de visualizao do histrico laboral do servidor, independentemente do
regime que esteve vinculado, o que ir agilizar a concesso de benefcios;
- Gerao de relatrios gerenciais obtidos com diversas formas de cruzamento de dados,
permitindo a cada ente o acesso completo aos dados de seus servidores, e a realizao de
pesquisas individualizadas de tempo de contribuio de segurado de outros entes;
Cabe realar que os entes federativos que utilizarem o Sistema Previdencirio de
Gesto de Regimes Pblicos de Previdncia Social SIPREV/Gesto de RPPS aplicao
desenvolvida e mantida atualmente pela DATAPREV e disponibilizada gratuitamente pelo
MPS via Portal de Software Pblico Brasileiro tero sua disposio um aplicativo para
gerar o arquivo de envio dos dados para o CNIS/RPPS.
Enfm, o CNIS/RPPS servir tambm para acompanhamento, orientao e superviso
dos regimes prprios, realizao de estudos tcnicos, auditoria e demais atividades
institucionais da SPS. Sua operacionalizao exigir um esforo conjunto e concentrado,
pois a efetiva aplicao do teto somente surtir efeito adequado se os dados forem
completos e relativos a todos os Entes e Poderes.
Alm das questes prticas, a implantao definitiva do Sistema exigir, ainda,
defnies de ordem legal, especialmente no que concerne aplicao do redutor em caso
de acmulo de remuneraes e de benefcios. Devem ser esclarecidos quais os critrios a
serem aplicados para desconto, se haver reduo proporcional em cada origem de renda,
por exemplo, ou se a reduo ocorrer conforme a natureza do rendimento, ou pela data
de incio do recebimento, preservando os mais antigos. Ou, ainda, qual teto ser aplicado
quando do recebimento cumulativos de rendimentos em entes que possuem valores
distintos de teto, por exemplo, Unio e Estados.
Em suma, ser crucial a defnio de critrios em carter geral para que o tratamento
seja uniforme e no cause injustias e desigualdades entre os servidores e benefcirios.
2.4.4. equilbrio Financeiro e Atuarial
Sob o diapaso do preconizado pela Constituio Federal, a partir da sua primeira
reforma trazida pela Emenda Constitucional n. 20/98, como j anteriormente
demonstrado, a previdncia social dos servidores pblicos saiu de uma viso meramente
de execuo oramentria, para uma perspectiva de sustentabilidade a longo prazo, haja
vista a exigncia de observncia do equilbrio financeiro e atuarial, pelos motivos j
expostos. Em vista disso, o Ministrio da Previdncia Social est implementando diversos
59
mecanismos para viabilizar medidas concretas nessa rea, como forma de consolidao das
reformas da Carta Magna, consoante a prpria Lei n. 9.717, de 1998.
Nesse sentido, no ano de 2008, foi editada a Portaria MPS n. 403, de 10 de dezembro de
2008, que trata das normas aplicveis s avaliaes e reavaliaes atuariais dos RPPS nas
trs esferas de governo. A Portaria trata, inclusive, de possveis medidas para solucionar
os histricos dfcits atuariais, como, por exemplo, a segregao da massa de segurados,
de modo a se viabilizar a constituio de grupo de segurados num sistema, com objetivo
de acumulao de recursos para pagamento dos compromissos do plano de benefcios de
cada regime prprio. Outra providncia seria a construo de planos de equacionamentos,
mediante lei de cada ente federativo, com vistas minimizao da utilizao dos recursos
dos respectivos tesouros, criando assim uma perspectiva de sustentabilidade dos regimes,
a longo prazo, dentro das possibilidades oramentrias e fnanceiras de cada um. Tais
providncias exigiro, em muitos casos, maior empenho de cada ente federativo para que
sejam levadas a cabo.
No exerccio de 2009, as avaliaes atuariais dos RPPS vm sendo acompanhadas e
supervisionadas no contexto da norma especfca, incluindo-se a exigncia de evidenciao
das obrigaes previdencirias, mediante o registro contbil das reservas matemticas,
calculadas segundo as regras defnidas.
Paulatinamente, tambm, vem sendo exigida a implementao do Plano de Contas para
os RPPS, institudo pela Portaria MPS n. 916, de 15 de julho de 2003, na estrutura defnida
pela Portaria MPS n. 95, de 06 de maro de 2007, no contexto da Contabilidade Pblica
Brasileira e Normas Brasileiras de Contabilidade Pblica emanadas do Conselho Federal de
Contabilidade. Esses procedimentos permitiro a evidenciao no apenas das obrigaes
e recursos fnanceiros dos regimes prprios, mas de todo o seu patrimnio, cujos ativos, em
ltima instncia, representam bens e direitos garantidores dos benefcios previdencirios.
O Plano de Contas dos Regimes Prprios representa, tambm, medida que viabiliza
o cumprimento da legislao quanto segregao das contas de previdncia, em relao
s demais contas do Tesouro do ente federativo, incluindo as obrigaes impostas pela
Lei de Responsabilidade Fiscal e Lei 4.320/64, quanto aos demonstrativos exigidos pelo
Ministrio da Fazenda, por meio da Secretaria do Tesouro Nacional. Alis, quanto aos
demonstrativos exigidos pelo Ministrio da Fazenda, por meio de suas reas tcnicas
especfcas, este Ministrio vem atuando e continuar a atuar em harmonia com aquele
rgo, no sentido de melhor evidenciar as contas previdencirias dos RPPS, como j se
pode notar nos atuais Manuais Tcnicos Aplicados Contabilidade Pblica Brasileira.
A partir de 2010, num processo contnuo de construo sustentvel dos regimes, os
entes federativos sero orientados quanto busca de medidas cada vez mais concretas, que
evidenciem a observncia do equilbrio fnanceiro e atuarial por parte de cada regime prprio,
inclusive com a edio de leis prprias. Nesse sentido tambm deve ser avaliado em 2010 se e
de que forma possvel incluir entre as hipteses previstas na Portaria 403/2008 a constelao
de existncia de um RPPS em repartio suplementado por plano de uma Entidade Fechada
de Previdncia Complementar, tal qual previsto na EC 41/2003, para fns de satisfazer o
critrio de equilbrio atuarial e fnanceiro exigido para a emisso do CRP.
60
2.4.5. Aplicao dos Recursos Previdencirios dos Regimes Prprios
Como previsto no art. 249 da Constituio Federal, os entes federativos podem
constituir fundos integrados pelos recursos provenientes de contribuies e por bens,
direitos e ativos de qualquer natureza, com o objetivo de assegurar os pagamentos dos
benefcios dos seus respectivos segurados e dependentes.
Essa previso est coerente com os preceitos do art. 40 que preveem a observncia
do equilbrio fnanceiro e atuarial por parte dos regimes prprios de previdncia social.
Atualmente, grande parte dos RPPS detm signifcativo montante de recursos oriundos das
contribuies previdencirias e ou outros aportes fnanceiros destinados, exclusivamente,
ao pagamento dos benefcios previdencirios, conforme determina a Lei n. 9.717/98, que
devero ser aplicados no mercado fnanceiro, segundo normas do Conselho Monetrio
Nacional.
Nesse sentido, o Ministrio da Previdncia Social tem promovido a interao
entre os rgos responsveis pela defnio das polticas econmicas e fnanceiras do
Pas, como, por exemplo, a Secretaria do Tesouro Nacional, Secretaria de Polticas
Econmicas, Banco Central do Brasil e outros, colaborando com a construo de normas
do Conselho Monetrio Nacional, que melhor disciplinem os investimentos dos recursos
previdencirios, primando pela solvncia, liquidez, segurana e transparncia dos regimes.
Assim, especialmente com as novas confguraes do mercado fnanceiro mundial e
brasileiro, evidenciadas nos anos de 2008 e 2009, que geraram repercusses imediatas,
enquanto outras sero sentidas em longo prazo, novas possibilidades de aplicaes desses
recursos esto sendo buscadas, notadamente em setores da economia real, haja vista o
potencial de acumulao fnanceira que representam os regimes prprios e o vertiginoso
crescimento desses recursos, nos ltimos anos.
Portanto, nessa rea, o principal desafo dos regimes prprios a continuidade do
crescimento da sua poupana fnanceira, de forma sustentada e sustentvel. Isto pode
ser feito atravs da busca de segmentos de investimentos capazes de contribuir com
o desenvolvimento da economia dos respectivos entes federativos. Uma importante
justificativa a de que esse procedimento representa um mecanismo de incentivo
realizao dessa poupana interna, como, por exemplo, a atualizao da legislao, de
modo a permitir fnanciamentos e emprstimos diretamente aos segurados, por meio de
consignao em folha de pagamento. Isto porque, alm de representar relevante medida
social, esse tipo de poupana se caracteriza como um investimento revestido de baixssimo
risco de crdito, com possibilidade de rentabilidade vantajosa, em relao indstria do
mercado fnanceiro.
Ainda nesse campo, oportuno ressaltar as aes em andamento e que, certamente,
sero intensifcadas, no que tange qualifcao e profssionalizao dos gestores dos
RPPS. Um exemplo de ao a exigncia de que os responsveis pela gesto dos recursos
fnanceiros previdencirios sejam certifcados por entidade autnoma de reconhecida
capacidade tcnica e difuso no mercado brasileiro de capitais, comprovando a
abrangncia de contedo mnimo defnido por este Ministrio. Tal medida foi instituda
61
pela Portaria MPS n. 155, de 15 de maio de 2008.
Recentemente, o trabalho conjunto desenvolvido com os rgos de regulao do
mercado fnanceiro propiciou a edio da Resoluo CMN n 3.790, de 24 de setembro
de 2009, que redisciplina as condies para a realizao das aplicaes dos recursos dos
RPPS. As novas regras buscam dar tratamento adequado aos investimentos dos recursos
previdencirios diante da realidade do panorama ps crise econmica internacional.
Diante do crescimento do patrimnio dos RPPS e do fato de que se definiram
regras atualizadas de investimentos, bem como se adotaram medidas tendentes
maior profissionalizao e capacitao dos gestores dos regimes prprios, ser
necessrio tambm considerar outro desdobramento no futuro. Trata-se de instituir,
juntamente com os demais rgos de controle e de superviso do mercado fnanceiro e
de capitais, mecanismos adicionais para coibir prticas irregulares de maus gestores,
tipificando-se, criminal e administrativamente, condutas lesivas ao patrimnio
dos regimes prprios, prevendo-se punies efetivas aos responsveis pelas aes
danosas. Em outros setores, como na previdncia complementar, por exemplo, h
cdigo de punies para infraes que pode chegar a inabilitar gestores para atuao no
mercado de capitais. Um desafo para o futuro tambm ser um mais profundo vnculo
do rgo supervisor dos RPPS, a Secretaria de Polticas de Previdncia Social, com o
COREMEC e o COAF, na coordenao de aes de regulao e superviso, bem como
combate lavagem de dinheiro.
2.4.6. Ao integrada e Cooperao Tcnica entre o ministrio da Previdncia
Social e os Tribunais de Contas
No desempenho das atribuies estabelecidas no art. 9 da Lei n. 9.717, de 1998,
relativas aos regimes prprios de previdncia social, o Ministrio da Previdncia
Social toma cincia de muitas informaes relativas a esses regimes e aos atos dos seus
administradores, informaes estas relacionadas com as prerrogativas conferidas aos
Tribunais de Contas da Unio e dos Estados, que se mostram muito mais abrangentes, tanto
em termos de anlise, quanto de providncias a serem adotadas.
Quanto ao Ministrio, as sanes limitam-se s contidas no art. 7 daquela Lei.
Entretanto, os Tribunais de Contas, alm da competncia principal de avaliar as contas
do chefe do Poder Executivo e de qualquer administrador ou responsvel por recursos
pblicos, por meio de contas anuais ou por inspees e auditorias de carter amplo, tambm
apreciam a legalidade dos atos de admisso e concesso de benefcios previdencirios de
aposentadoria e penso.
No exerccio dessas atribuies, observam-se zonas de interseo e interesses
comuns que recomendam um trabalho mtuo e cooperativo, com vistas uniformizao
de orientaes e entendimentos, alm da otimizao de processos de auditoria e
acompanhamento dos regimes prprios de previdncia social.
62
2.4.7. A aposentadoria especial do servidor
Uma das tarefas mais rduas a serem enfrentadas pelos diversos entes que mantm
regime prprio ser a implementao da concesso da aposentadoria especial do servidor.
As situaes em que o servidor poder se aposentar, com requisitos e critrios
diferenciados daqueles previstos na regra geral, esto contempladas nos trs incisos
do 4 do art. 40 da Constituio. A redao vigente prev concesses diferenciadas
aos servidores portadores de defcincia, aos que exercem atividades de risco e queles
cujas atividades sejam exercidas sob condies especiais que prejudiquem a sade ou a
integridade fsica.
Os projetos de leis complementares que disciplinaro sobre a concesso dos benefcios
esto em fase fnal de discusso pelo Poder Executivo, e sero enviados posteriormente
ao Congresso Nacional. Depois da publicao da Lei e da regulamentao da matria, o
desafo que os entes federados, em especial, as unidades gestoras dos Regimes Prprios vo
enfrentar, ser a implementao dos mtodos e instrumentos de controle, para verifcao
do enquadramento de cada servidor nas situaes que justifcam a excepcionalidade.
A hiptese que mais gera expectativa de direito e, ao mesmo tempo, controvrsia, o
caso de servidores que exercem atividades sob condies especiais capazes de prejudicar
a sade ou a integridade fsica. Essa hiptese j est regulada no mbito do RGPS, e a
legislao aplicvel a esse regime sempre previu, no decorrer do tempo, instrumentos para
comprovao de diversos requisitos para a concesso, como a exposio ao agente nocivo,
a nocividade e a permanncia sob determinada condio adversa.
No RGPS, as condies de trabalho passveis de ensejar a aposentadoria especial
devem ser documentadas por demonstraes ambientais, que j fazem parte das obrigaes
acessrias das empresas. E mais, a habilitao ao benefcio e a instruo do requerimento
de aposentadoria especial no RGPS exigem diversos documentos que no so elaborados
pelos rgos pblicos quanto aos titulares de cargo efetivo, em razo de no haver, ainda,
disciplina prpria da matria.
Atualmente, no RGPS, para a concesso de aposentadoria especial, no se examina
simplesmente o emprego ocupado ou a atividade desenvolvida pelo segurado, mas a
efetiva exposio ao agente insalubre. Tambm no definitivo, para a definio da
situao especial, o pagamento de verbas salariais por uma possvel exposio do segurado
ao agente nocivo. Para comprovao da situao, necessria a apresentao do Perfl
Profissiogrfico Previdencirio PPP, documento que contm informaes, dados
administrativos, registros ambientais e resultados de monitorao biolgica, durante todo o
perodo em que o segurado exerceu suas atividades.
No mbito do servio pblico, comum entender-se que o simples pagamento de
adicional de insalubridade seria motivo suficiente para a inativao, com requisitos
diferenciados. No entanto, esse tratamento no adequado, pois a motivao para o
pagamento de uma verba remuneratria a simples possibilidade de o servidor ser
atingido, ainda que temporariamente, por um agente nocivo, e, quanto ao benefcio,
exigem-se a efetiva exposio e nocividade, alm da permanncia no ambiente nocivo.
63
O que se dever buscar manter o objetivo da regra especial, ou seja, compensar o
servidor realmente exposto a um agente nocivo, atravs de uma inativao precoce. Porm,
deve-se proceder a um acompanhamento individualizado, realizado por profissionais
peritos em cada rea, no se justifcando a concesso generalizada, sob pena de se prejudicar
os que realmente fazem jus exceo. A difculdade que se observa, alm do maior custo
previdencirio, a implantao do processo como um todo, que envolver, inclusive, a
avaliao de situaes passadas, para concesso dos benefcios aos atuais segurados.
2.4.8. Benefcios por morte, ausncia ou recluso
A penso previdenciria por morte ou ausncia tambm um benefcio que merece ser
repensado, vista do avano e das transformaes das relaes sociais, principalmente
quanto ao pressuposto bsico de sua concesso: a dependncia econmica.
De acordo com a normatizao vigente, encontram-se situaes de dependncia
previdenciria sem que, necessariamente, esteja presente a dependncia econmica.
Ou, por outra, ocorre efetivamente a dependncia econmica sem o abrigo da proteo
previdenciria. Ainda em outros casos, como por exemplo, na reverso de cotas, a
soluo dada pela lei fora uma interdependncia jamais existente entre as pessoas,
especialmente a dependncia econmica. Para melhor ilustrar esta refexo, vejam-se
algumas hipteses:
a) Na primeira, um casal sem filhos, ambos servidores pblicos, ele com renda
de R$2.000,00 e ela com renda de R$4.000,00. Considerando-se que a dependncia
econmica entre cnjuges presumida, com a morte do varo o cnjuge suprstite ter
direito penso no valor de R$2.000,00 sem que, necessariamente, dependa dessa renda
como meio de prover a sua subsistncia.
b) Na mesma situao anterior, presumindo-se que a me do servidor, viva, sem
penso ou qualquer outra renda prpria, vivesse s suas expensas: a se constataria uma
autntica situao de dependncia econmica; porm, a me estaria alijada da proteo
previdenciria, em face da primazia da dependncia econmica presumida da dependente
de primeira classe, no caso, o cnjuge sobrevivente.
c) Em outra hiptese, considere-se o marido, servidor pblico, separado judicialmente
de sua mulher, a quem paga penso alimentcia. Estabeleceu unio estvel com outra
mulher (companheira). Com a sua morte, ex-mulher e companheira iro dividir a penso
previdenciria. Supondo-se que a companheira venha a falecer, a cota-parte desta
transfere-se, automaticamente, para a ex-mulher, sem que nenhum liame de dependncia
esteja presente nesta situao.
Esses so apenas alguns exemplos de distores que comprometem a finalidade
conceitual do benefcio da penso no sistema previdencirio pblico.
Ademais, ainda necessrio estudar e definir as situaes decorrentes de vrios
fatores: das relaes homoafetivas em vias de adquirir status de unio estvel; das famlias
multinucleares; da presuno de independncia econmica to s pelo fator da maioridade.
A evoluo de entendimento pode exigir a reviso da redao do 3 do art. 226 da
64
Constituio Federal, que conceitua a unio estvel para efeito da proteo do Estado.
Juntamente com os aspectos relativos penso por morte pode ser abordada a reviso
dos conceitos atuais quanto ao benefcio do auxlio-recluso que se espelha nas regras do
RGPS, sendo devido aos dependentes de todo segurado de baixa renda.
Atualmente, no se observa a real dependncia para a concesso do benefcio, presumindo-
se dependncia apenas pela renda do segurado e no pelas necessidades efetivas do grupo
familiar. A essncia desse benefcio previdencirio se caracteriza por propiciar aos dependentes
do servidor recolhido priso os meios de subsistncia dos quais se viram privados. benefcio
nitidamente de carter previdencirio, que substitui a renda do trabalhador ausente por motivo
de priso, em tudo muito semelhante ao benefcio de penso por morte.
Deve se estudar uma redefnio das regras, verifcando-se a adequao da limitao do
benefcio a um determinado valor, mas que seria devido a todos os que se encontrassem em
situao semelhante, ou poderia ser aplicada uma proporo sobre o valor da remunerao
ou provento do segurado. A previso de concesso a dependentes de todos os segurados
deve associar a limitao do valor do benefcio comprovao de dependncia econmica.
Estas e outras situaes esto a exigir solues adequadas, que passam pela discusso
e pelo avano da legislao que melhor contemple a complexidade das relaes sociais da
vida moderna.
2.4.9. A estruturao do Regime Prprio dos Servidores da Unio
Restou demonstrado o esforo da maioria dos entes federados em promover a
estruturao dos regimes prprios dos seus servidores. Entre os municpios com regime
prprio, 1525 possuem reservas de recursos previdencirios aplicados no mercado
fnanceiro alm de 23 estados.
Para a emisso do Certifcado de Regularidade Previdenciria CRP, os entes esto
adotando as prescries da legislao, de acordo com as diretrizes defnidas e exigidas
paulatinamente pelo Ministrio da Previdncia Social. Uma das mais recentes medidas foi
a implementao da unidade gestora nica do regime, de acordo com a previso do art. 40,
20 da Constituio Federal e do art. 9 da Lei n 10.887/2004.
Todavia, muitas dessas mudanas ainda esto pendentes no mbito da Unio que no
iniciou a unifcao da gesto do regime de seus servidores e tambm no adequou sua
legislao s reformas constitucionais. As normas relativas aos benefcios previdencirios
aplicveis aos servidores da Unio ainda constam do estatuto dos servidores Lei n
8.112/1990 nos mesmos termos contidos no texto original da Constituio, difcultando sua
aplicao, pois, alm de faltarem dispositivos vlidos, sempre remanescem dvidas sobre
quais dispositivos foram ou no recepcionados pelas Emendas n 20/98, 41/2003 e 47/2005.
Atualmente, a maior parte das regras relativas a benefcios aplicveis aos servidores
federais consta de portarias, orientaes normativas ou pareceres. Alm disso, a concesso
descentralizada, sem validao ou controle por um rgo gestor nico, providncia que
seria necessria padronizao dos procedimentos como exige a Constituio Federal.
A emisso e controle da Certido de Tempo de Contribuio pela Unio tambm
65
descentralizada. Este documento utilizado para fins de concesso de aposentadoria
com contagem recproca do tempo de contribuio de outro regime previdencirio e gera
compensao fnanceira entre os regimes envolvidos, conforme disposto no art. 201,
9, da Constituio e na Lei n 9.796, de 5 de maio de 1999, merecendo nova forma de
abordagem.
Os demais Regimes Prprios de Previdncia Social j esto adotando os procedimentos
de emisso e controle das CTC disciplinados pela Portaria MPS n 154, de 15 de maio de
2008, e esto recusando o recebimento de CTC que estejam em desacordo com o disposto
nessa Portaria, de maneira que a no adoo dos procedimentos disciplinados pelo Regime
Prprio da Unio poder acarretar prejuzo ao ex-servidor da Unio que pretender se
aposentar em outro regime.
A compensao financeira, consequncia da contagem recproca de tempo
de contribuio, est sendo operacionalizada desde Dezembro de 1999 entre o
Regime Geral e os Regimes Prprios de Previdncia Social de Estados, do Distrito
Federal e de Municpios. H pouco tempo, alguns Regimes Prprios comearam a
operacionalizar a compensao fnanceira entre eles, mas at o momento no se deu
incio s compensaes fnanceiras entre o Regime Prprio da Unio e o Regime Geral ou
outros Regimes Prprios de Previdncia Social. A compensao fnanceira em questo
ocasiona despesas ou receitas para o regime previdencirio, conforme o caso em que
fgura o regime: como originrio da emisso da CTC ou como instituidor do benefcio de
aposentadoria com utilizao do tempo certifcado, na forma da contagem recproca. A
mensurao dos crditos e dbitos decorrentes da contagem recproca importante para
o clculo do real dfcit atuarial dos RPPS.
importante que a Unio realize a unifcao da gesto e controle do regime, no
apenas em relao aos rgos do Poder Executivo, mas tambm em relao aos demais
Poderes, para unificao de procedimentos e controle no que concerne a receita e
despesas do RPPS.
Enfim, necessria tambm a adoo, pela Unio, das medidas que esto em
implementao pela maioria dos entes, tendentes reduo do dfcit atuarial e alcance do
equilbrio do regime, como a segregao da massa de segurados e a construo de planos de
equacionamento.
Reconhecidamente, no uma tarefa fcil, pelo nmero de segurados e rgos
envolvidos, tratando-se do maior regime prprio do pas e das Amricas, mas essa tarefa
precisa ser iniciada no apenas por ser exigncia constitucional e legal bem como pelo
papel de lder que deveria ser desempenhado pelo governo federal frente aos governos
estaduais e municipais, mas, especialmente, para que possa ser garantido o pagamento
futuro dos benefcios aos servidores federais.
2.4.10. A Cassao de Aposentadoria como Penalidade Disciplinar
O desenho constitucional e legal vigente, no que concerne aos benefcios concedidos
aos servidores pblicos titulares de cargo efetivo, est provocando discusses a respeito da
66
necessidade de evoluo de conceitos e institutos estabelecidos na vigncia do regramento
anterior Emenda Constitucional n 20, de 1998.
Na maioria dos casos, os conceitos que exigem reviso so de natureza estatutria,
pois os benefcios hoje considerados previdencirios, anteriormente possuam natureza
funcional, vinculados apenas ao exerccio da atividade do servidor.
Um dos itens que merece nova abordagem a previso de cassao de aposentadoria
como penalidade disciplinar, normalmente contida nos estatutos dos servidores.
Essa punio era perfeitamente cabvel e admissvel quando o benefcio de
aposentadoria era concedido pelo Estado como prmio por bons servios prestados,
durante um determinado perodo de tempo. Consequentemente, o prmio poderia ser
tomado pela Administrao que posteriormente inativao do servidor, observou que esse
mereceu o benefcio. A aposentadoria no se vinculava, portanto contributividade ou no
requeria qualquer contrapartida pecuniria por parte do servidor.
Atualmente, punio dessa natureza no se coaduna com a caracterstica previdenciria
e natureza contributiva do benefcio da aposentadoria existente nos regimes prprios desde
dezembro de 1998, e, no mbito da Unio, desde 1993. Ou seja, no aceitvel que seja
retirado do servidor uma prestao para a qual ele cumpriu todos os requisitos para obter,
inclusive com participao no custeio. No se trata mais de prmio ou concesso gratuita
do Estado.
Outras formas de recomposio ou reparao da falta devem ser buscadas no
mbito penal ou civil, se no for mais possvel no mbito administrativo. Ademais, se a
Administrao no foi gil o sufciente para identifcar a falta e excluir o servidor de seus
quadros quando ainda estava em atividade, no se pode mais retirar o benefcio que ele
ajudou a custear. Ademais, no caso de demisso do servidor, todo o tempo de contribuio
prestado ao regime do ente dever ser certifcado para aproveitamento em outro regime de
previdncia que vier a se vincular por exerccio de atividade remunerada ou ocupao de
outro cargo pblico. mais uma consequncia da contributividade do regime.
Ou seja, embora o amparo previdencirio no mbito dos regimes prprios esteja
interligado titularidade de um cargo efetivo, a relao do servidor no sentido
previdencirio com o Estado instituidor de um regime previdencirio e no com o
Estado empregador. O direito previdencirio parcial ou integral deve ser reconhecido.
Em resumo, a discusso que se apresenta a necessidade de exame da recepo pelas
Emendas Constitucionais n 20, de 1998 e 41, de 2003 dos dispositivos constantes de
leis que prevejam punio que anulem os direitos previdencirios como a cassao de
aposentadoria.
2.4.11. A Criao de Regimes Prprios pelos entes da Federao
A discusso quanto s perspectivas dos RPPS pode reclamar uma refexo sobre a
obrigatoriedade ou no de que todos os entes federativos mantenham regime prprio. O
que se deve defnir se o disposto no art. 40 da Constituio de aplicao compulsria ou
facultativa pelos entes federados.
67
Nesse sentido, diversos pontos devero ser examinados. Inicialmente, necessrio
verificar se o comando do caput do art. 40 da Constituio possui, conceitualmente,
natureza permissiva, de acordo com a possibilidade de sua implementao, ou se determina
uma forma de atuao para o ente federado.
Outros aspectos devem ser levados em conta. Atualmente, mais de 50% dos municpios
brasileiros no possuem regime prprio de previdncia social para seus servidores
titulares de cargo efetivo. De acordo com o carter universal da previdncia social, esses
servidores so vinculados, obrigatoriamente, ao RGPS. O que deve ser examinado se esta
situao confgura desobedincia ao art. 40. Por outro lado, fala a favor da possibilidade
de opo entre ter RPPS ou fliar os servidores ao RGPS o fato de que a grande maioria dos
municpios no possui recursos humanos, materiais e fnanceiros em quantidade e com
capacitao sufcientes para gerir um regime prprio, atividade que claramente possui
economias de escala e que se torna proibitiva no caso de municpios pequenos.
Nesse estudo devem ser examinadas as consequncias que a vinculao de servidores
efetivos ao RGPS gera nas fnanas e na concesso de benefcios. No caso de extino do
RPPS, alm de passar a recolher contribuies ao RGPS, o ente poder ser compelido a
complementar os benefcios pagos por esse regime e arcar com a compensao fnanceira
decorrente da contagem recproca de tempo de contribuio.
Quando servidores efetivos so amparados pelo RGPS, ocorrer, tambm, a
inexigncia de critrios constitucionalmente previstos para concesso de aposentadorias,
como, por exemplo, a idade mnima para concesso de aposentadoria voluntria. No
RGPS, o servidor pode se inativar depois de cumprido apenas o tempo de contribuio, j
que nesse regime se aplica o fator previdencirio, no utilizado nos Regimes Prprios, onde
se exige do segurado uma idade mnima.
Nesse caso, existe tambm a possibilidade de que ocorra o acmulo de remunerao
de cargos pblicos com proventos de inatividade, ou de que haja o recebimento de duas
aposentadorias derivadas de cargos que so constitucionalmente inacumulveis, uma no
RGPS outra no RPPS, originadas de cargos efetivos.
Por fm, o estudo deve levar em conta se a exigncia de manuteno de equilbrio
financeiro e atuarial, contida no art. 40 da Constituio Federal, determinante para
verifcao da viabilidade do regime, para a defnio da efccia desse dispositivo e da
natureza do comando constitucional nele contido.
2.4.12. estrutura da Secretaria de Polticas de Previdncia Social
Como consequncia de todas as mudanas j ocorridas e para tornar efetivas todas
as evolues antes descritas, relativas aos regimes prprios, fundamental que o rgo
incumbido de direcionar os procedimentos necessrios seja dotado da estrutura e dos
recursos humanos e materiais sufcientes.
A Lei n. 9.717, de 1998, encarregou o Ministrio da Previdncia Social de estabelecer
os parmetros e as diretrizes para o cumprimento de seus preceitos. Coube tambm
ao Ministrio a tarefa de orientar, supervisionar e acompanhar os regimes prprios.
68
Regimentalmente, essas atribuies so desempenhadas por um Departamento da
Secretaria de Polticas de Previdncia Social.
A reestruturao dos regimes previdencirios tem sido direcionada e acompanhada
por equipe reduzida, contando, atualmente, com a cesso de pessoal de outros rgos
da Unio. Por exemplo, o acompanhamento direto, realizado nas dependncias do ente,
desempenhado por Auditores da Receita Federal do Brasil. Estes so afastados de
suas atribuies originais de arrecadao de receitas da Unio, para realizar as aes de
auditoria nos regimes, inclusive no que concerne a apontar e mensurar crditos do regime
prprio com o respectivo ente federativo.
O avano que se vislumbra na rea exigir, alm de uma adequada estruturao do
rgo, a criao de quadro de pessoal prprio, com definio de cargos adaptados s
necessidades da Secretaria, cuja atuao de orientao e acompanhamento cada vez mais
reclamada pelos entes, inclusive pelos rgos da prpria Unio. No mbito Federal, h
uma crescente busca de pronunciamentos da Secretaria, em aes judiciais que envolvem
a previdncia do servidor, bem como em projetos de normas do Poder Executivo ou do
Congresso Nacional, sobre a matria em discusso.
69
CAPTULO 3 A expanso da Cobertura Previdenciria
Carolina Verssimo Barbieri, Graziela Ansiliero e
Rogrio Nagamine Costanzi Tcnicos da Coordenao-Geral de
Estudos Previdencirios do Departamento do Regime
Geral de Previdncia Social

As opinies emitidas so de responsabilidade dos
autores e no representam necessariamente a opinio
do Ministrio da Previdncia Social
70
71
A ampliao da proteo social dos idosos e dos trabalhadores ativos tem sido uma
das principais metas da conduo das polticas pblicas na rea da Seguridade Social no
Brasil, nos ltimos anos. A cobertura previdenciria dos trabalhadores ocupados, depois
de apresentar expressiva queda no perodo de 1992 a 2002, apresentou forte recuperao,
de 2002 at 2008. Certamente, um dos fatores que ajudam a explicar esse desempenho
a expressiva recuperao do mercado formal de trabalho observada no Brasil, no perodo
recente. A gerao de mais e melhores empregos, em especial, de postos de trabalho
com proteo social, refete, em parte, o melhor desempenho da economia em termos de
crescimento econmico sustentado, mas, tambm, resultado de um conjunto de polticas
de desenvolvimento econmico e social que vem sendo implementado.
Especificamente no campo da Previdncia Social, foram tomadas vrias medidas
visando estimular o aumento da cobertura dos trabalhadores como, por exemplo: a
instituio do Plano Simplificado de Previdncia Social e do microempreendedor
individual (MEI); o desconto da contribuio patronal dos empregadores domsticos na
declarao de Imposto de Renda; e outras medidas que sero discutidas com mais detalhes
ao longo desse captulo.
A proteo social dos idosos, no Brasil, tambm mostrou avanos expressivos ao longo
do perodo que vai de 1992 a 2008, tendo passado de um patamar de 74% para 82% nesse
perodo. Esse incremento est associado instituio da categoria de Segurado Especial,
regulamentada em 1991, que possibilitou a expanso da cobertura previdenciria no meio
rural. Alm disso, vale mencionar que o comportamento positivo observado no perodo
1994-2008 pode estar relacionado ao aumento do nmero de benefcirios da Lei Orgnica
da Assistncia Social LOAS, alterada pelo Estatuto do Idoso. O Estatuto, vigente desde
janeiro de 2004, reduziu de 67 para 65 anos a idade mnima para acesso ao benefcio
assistencial, alm de ter fexibilizado o clculo do limite mximo de de salrio-mnimo
de renda familiar per capita, tambm necessrio para a concesso do benefcio de prestao
continuada.
A cobertura previdenciria, tanto dos trabalhadores economicamente ativos quanto dos
idosos inativos, de fundamental importncia para garantir proteo aos trabalhadores e
seus dependentes, diante de contingncias (velhice, morte, doena e outras) que afetam sua
capacidade econmica de auto-sustento, sendo fundamental para a construo de um pas
com maior justia social.
Com o objetivo de discutir a proteo social dos trabalhadores ocupados e dos idosos no
Brasil, sua situao atual e sua evoluo no perodo de 1992 a 2008, bem como o de analisar
as medidas de polticas pblicas que foram tomadas visando ampliao da cobertura, o
presente captulo est organizado da seguinte forma:
a) na seo 3.1 ser apresentada a situao atual (2008) da proteo social dos
trabalhadores ocupados no Brasil, com idades de 16 a 59 anos;
b) na seo 3.2 apresentada a evoluo da cobertura dos trabalhadores ocupados no
perodo de 1992 a 2008, sendo feita uma anlise sinttica das causas subjacentes referida
evoluo;
c) na seo 3.3 feita uma anlise das caractersticas dos trabalhadores e das
72
probabilidades de proteo social;
d) na seo 3.4 apresentado um mapa da desproteo em termos de posio na
ocupao, gnero, setor de atividade, idade e regio;
d) na seo 3.5 ser apresentada a situao atual (2008) da proteo social dos idosos no
Brasil;
e) na seo 3.6 ser mostrada a evoluo da cobertura dos idosos no perodo de 1992 a
2008, com uma anlise sinttica dos fatores que explicam a referida evoluo;
f) na seo 3.7 ser feita uma anlise dos impactos da proteo social no Brasil;
g) na seo 3.8 sero apresentadas, de forma sinttica, as medidas de polticas pblicas
que foram tomadas recentemente visando ao aumento da cobertura, tanto de idosos quanto
dos trabalhadores economicamente ativos, e demais consideraes fnais;
h) na seo 3.9 sero feitas as consideraes fnais do captulo.
3.1 A PROTeO SOCiAL DOS TRABALhADOReS OCUPADOS
em 2008
De acordo com a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios PNAD de 2008,
existem no Brasil 55,36 milhes de pessoas socialmente protegidas, com idades entre
16 e 59 anos. Esse contingente faz parte de um universo de 83,97 milhes de pessoas que
se declararam ocupadas e se encontravam na referida faixa etria, o que signifca uma
cobertura total de 65,9%. Em outras palavras, de cada 10 trabalhadores, cerca de 6 esto
socialmente protegidos. Por outro lado, 28,61 milhes de pessoas, ou seja, 34,1% da
populao ocupada, encontram-se sem qualquer tipo de cobertura social.
73
Figura 3.1 BRASiL*
Proteo Previdenciria da Populao Ocupada (16 a 59 anos) em 2008
Fonte: Microdados PNAD / IBGE 2008.
Elaborao: CGEP/DRGPS/SPS/MPS.
* Inclusive rea rural da Regio Norte.
** Na PNAD essas pessoas se autodeclaram no contribuintes.
*** Inclui 532.142 de desprotegidos com rendimento ignorado.
Como mostra a tabela 3.1, a maior categoria dentre os protegidos, em termos relativos
e absolutos, a dos contribuintes do Regime Geral de Previdncia Social RGPS (48,4%
dos ocupados com idades entre 16 e 59 anos), seguida pela dos segurados especiais rurais
23

23 O segurado especial, segundo o inciso VII do art. 12 da Lei n. 8.212, de 1991, e o inciso VII do art. 9 do
Regulamento da Previdncia Social RPS, aprovado pelo Decreto n. 3.048, de 6 de maio de 1999, a
pessoa fsica residente no imvel rural ou em aglomerado urbano ou rural prximo a ele que, individual-
mente ou em regime de economia familiar, ainda que com o auxlio eventual de terceiros, a ttulo de mtua
colaborao, na condio de: a) produtor, seja proprietrio, usufruturio, possuidor, assentado, parceiro ou
meeiro outorgados, comodatrio ou arrendatrio rurais, que explore atividade: 1. agropecuria em rea de
at 4 (quatro) mdulos fscais; ou 2. de seringueiro ou extrativista vegetal que exera suas atividades nos
termos do inciso XII do caput do art. 2o da Lei n. 9.985, de 18 de julho de 2000, e faa dessas atividades
o principal meio de vida; b) pescador artesanal ou a este assemelhado, que faa da pesca profsso habitual
ou principal meio de vida; e c) cnjuge ou companheiro, bem como flho maior de 16 (dezesseis) anos de
idade ou a este equiparado, do segurado de que tratam as alneas a e b deste inciso, que, comprovadamente,
trabalhem com o grupo familiar respectivo. Esse segurado, segundo o disposto no art. 25 da Lei n. 8.212,
de 1991, est obrigado a recolher a contribuio de 2,1% sobre a receita bruta decorrente da comercializa-
o da produo rural.
74
(8,8%) diferenciados em funo de particularidades na contribuio e elegibilidade ao
benefcio previdencirio , dos segurados dos Regimes Prprios de Previdncia Social
RPPS (7,3%) e dos no contribuintes que recebem benefcios previdencirios (1,4%).
Os trabalhadores socialmente desprotegidos, que, como mencionado, somam 28,61
milhes de pessoas, em 2008, so aqueles que no contribuem para a Previdncia Social,
no recebem benefcios previdencirios e no se enquadram na categoria de segurados
especiais (trabalhadores rurais que contam com regras diferenciadas de contribuio e
de elegibilidade para o recebimento de benefcios). Desse contingente
24
, 14,91 milhes
possuem capacidade contributiva, ou seja, renda mensal igual a um salrio-mnimo
ou superior, e poderiam ser incorporados ao RGPS. Outros 13,17 milhes, entretanto,
possuem rendimentos inferiores ao valor do salrio-mnimo e, portanto, dificilmente
teriam condies de contribuir para a Previdncia
25
.
Tabela 3.1
Proteo Previdenciria da Populao Ocupada entre 16 e 59 anos* - 2008
Categorias Total %
Contribuintes RGPS (A) 40.680.621 48,4
Contribuintes RPPS (B) 6.134.989 7,3
Militares 260.502 0,3
Estatutarios 5.874.487 7,0
Segurados Especiais** (RGPS) (C) 7.364.571 8,8
No contribuintes (D) 29.791.990 35,5
Total (e=A+B+C+D) 83.972.171 100,0
Benefcirios no contribuintes*** (F) 1.178.369 1,4
Trabalhadores Socialmente Protegidos (A+B+C+F) 55.358.550 65,9
Trabalhadores Socialmente Desprotegidos (D-F) 28.613.621 34,1
Desprotegidos com rendimento inferior a 1 salrio mnimo 13.168.388 15,7
Desprotegidos com rendimento igual ou superior a 1 salrio mnimo 14.913.091 17,8
Desprotegidos com rendimento ignorado 532.142 0,6
Fonte: PNAD/IBGE 2008. Elaborao: SPS/MPS.
* Independentemente de critrio de renda.
** Moradores da zona rural dedicados a atividades agrcolas, nas seguintes posies na ocupao: sem
carteira, conta prpria, produo para prprio consumo, construo para prprio uso e no remunerados,
respeitada a idade entre 16 e 59 anos.
*** Trabalhadores ocupados (excludos os segurados especiais) que, apesar de no contribuintes, recebem
benefcio previdencirio.
24 Exclusive 532.142 mil pessoas sem declarao do valor do rendimento.
25 Os desprotegidos sem capacidade contributiva tendem a ser potenciais benefcirios de polticas de Assis-
tncia Social.
75
3.2 evOLUO DA PROTeO SOCiAL DOS TRABALhADOReS
OCUPADOS 1992-2008
No tocante evoluo da proteo social no perodo de 1992 a 2008, nota-se pelo
grfco 3.1 que houve uma importante retrao de 1992 a 2002, seguida de uma expressiva
recuperao nos anos de 2003 a 2008. A referida retrao na dcada de 90 est ligada tanto
ao desempenho pouco auspicioso do mercado formal de trabalho, como tambm reduo
da participao dos segurados especiais no total de ocupados.
grfco 3.1
evoluo da Proteo Social dos Trabalhadores Ocupados 16 a 59 anos
Brasil* 1992-2008
O aumento da cobertura social dos trabalhadores ocupados, ocorrido nos anos recentes,
questo intrigante, bem como sua evoluo segundo os recortes raciais e de gnero. Quais
foram os determinantes da queda de cobertura previdenciria, ao longo dos anos 90, e da
recuperao ocorrida aps o ano de 2002?
A resposta pode comear a ser buscada quando se decompe a cobertura previdenciria.
Pode-se afrmar que os trs principais grupos entre os cobertos pela Previdncia Social
so os contribuintes do Regime Geral de Previdncia Social RGPS, os contribuintes dos
Regimes Prprios de Previdncia Social (servidores pblicos e militares) e os segurados
especiais.
O grfico 3.2 apresenta, em um exerccio simples, a contribuio de cada um dos
grupos de segurados para o que ocorreu com a cobertura previdenciria nos ltimos anos.
76
Fundamentalmente, o grfco isola o papel de cada um desses grupos para a evoluo
da cobertura, mantendo, em cada caso, a participao dos demais grupos nos mesmos
nveis de 1992. Tem-se, assim, um panorama claro do que teria acontecido cobertura
previdenciria no Brasil, caso tudo tivesse permanecido constante, exceto a variao de
participao do grupo especfco que se quer avaliar.
Certamente, o caso mais crtico parece ser o da participao dos segurados especiais,
grupo que perde participao ano a ano, entre 1992 e 2008, devido migrao das reas
rurais para as reas urbanas, ainda existente no Brasil, e aos ganhos de escala da atividade
rural, nas ltimas dcadas. Caso a participao dos demais grupos entre os ocupados
tivesse se mantido nos mesmos nveis encontrados em 1992, a queda de participao dos
segurados especiais teria levado a cobertura a cair de 66,4%, em 1992, para 58,9%, em
2008, uma queda de 7,5 pontos percentuais.
J a recuperao nos anos recentes tem ligao com a expressiva expanso da gerao
de empregos formais, em especial no perodo de 2004 a 2007. Nesses anos, segundo dados
da Relao Anual de Informaes Sociais, o estoque de empregos formais cresceu de 29,5
milhes, em dezembro de 2003, para 39,4 milhes, em dezembro de 2007. Portanto, nos
anos de 2004 a 2008 foram gerados 9,9 milhes de empregos formais (alta acumulada
de 33,5% - mdia anual de 5,95% a.a.). O grfco 3.2 tambm aponta, supondo constante
a participao dos regimes prprios e dos segurados especiais, uma forte inflexo da
cobertura nos anos 2000, ligada expanso dos contribuintes do Regime Geral de
Previdncia Social.
Os dados do CAGED tambm apontam para uma forte expanso do emprego formal no
perodo de 2004 a 2008, quando foram gerados 7,1 milhes de empregos com carteira de
trabalho assinada no Brasil.
77
grfco 3.2
O que teria acontecido com a cobertura previdenciria no Brasil* se tivesse
permanecido constante, exceto a participao dos...
Fonte: Microdados da PNAD/IBGE 1992 a 2008.
Elaborao: CGEP/ DRGPS/SPS/MPS.
* Excluda rea rural do Norte, exceto Tocantins.
3.3 CARACTeRSTiCAS DOS TRABALhADOReS OCUPADOS e
PROBABiLiDADe De PROTeO SOCiAL
A probabilidade de proteo previdenciria parece variar de acordo com determinadas
caractersticas associadas ao trabalhador ocupado. Notadamente, a renda do trabalhador
parece afetar positivamente a proteo previdenciria, na medida em que h uma
correlao positiva estatisticamente significativa entre renda e contribuio para a
previdncia. Dada a correlao entre renda e escolaridade, tambm se pode imaginar que
exista relao estatstica signifcativa entre escolaridade e contribuio para a previdncia.
Determinadas caractersticas que afetam a probabilidade de informalidade, como
o sexo e a raa do trabalhador, acabam tambm por afetar a probabilidade de proteo
social. Essa relao, mesmo quando isolando outros efeitos, denota o efeito nefasto da
discriminao sobre a informalidade e a desproteo social de determinados grupos que
so vtimas dessa mazela social.
Tambm h uma correlao positiva entre idade e proteo social, de tal sorte que a
cobertura previdenciria aumenta para aquelas faixas etrias mais elevadas. Esse resultado
pode refetir, entre outros fatores, tanto a maior informalidade entre os jovens, como uma
maior averso ao risco da desproteo, por parte dos trabalhadores mais prximos da
78
aposentadoria ou de idade mais avanada.
As caractersticas do sistema previdencirio brasileiro tambm afetam a probabilidade
de proteo social, em especial, a combinao de um sistema urbano de carter mais
fortemente contributivo, com um rural, constitudo de subsdios relevantes que propiciam
redistribuio de renda do meio urbano para o campo.
Com intuito de avaliar o efeito das caractersticas dos trabalhadores sobre a
probabilidade de proteo previdenciria, essa seo est organizada da seguinte forma:
a) na seo 3.3.1 analisado o tipo de comportamento da proteo em relao a algumas
caractersticas individuais dos trabalhadores (renda, escolaridade, idade, sexo e raa); b)
na seo 3.3.2 feita uma anlise economtrica das probabilidades de proteo social,
em relao s vrias caractersticas individuais, concomitantemente, por meio de uma
regresso logstica binria.
3.3.1 Dimenses especfcas das caractersticas dos trabalhadores ocupados e
proteo previdenciria
Nessa seo, ser analisado o comportamento da proteo social de acordo com
algumas dimenses especficas das caractersticas dos trabalhadores, de forma
individualizada, como, por exemplo, renda e idade.
H uma correlao positiva muito clara entre proteo previdenciria e renda do
trabalhador, que decorre, entre outros fatores, da constatao de que aumenta o percentual
de pessoas contribuintes da previdncia, medida que a renda do trabalhador aumenta
(grfco 3.3). Portanto, a proteo social maior entre os trabalhadores que possuem nvel
de renda mais elevado.
79
grfco 3.3
Proteo Previdenciria segundo faixa de renda (em salrios mnimos)
Brasil 2008
Fonte: Microdados da PNAD/IBGE 2008.
Elaborao CGEP/DRGPS/SPS.
Essa associao positiva confirmada pela anlise de correlao entre proteo
social e renda em salrios mnimos apresentada na tabela 3.2, que se mostrou positiva e
signifcativa a 1%, embora no com um coefciente muito elevado (0,161)
26
.
Tabela 3.2
Correlao Proteo Previdenciria e Renda (em Salrios mnimos)
Brasil 2008
item valor
Coefciente de Correlao Proteo Social e Renda em Salrios Mnimos 0,161*
Nvel de Signifcncia 0,000
Fonte: Elaborao CGEP/DRGPS/SPS a partir dos microdados da PNAD/IBGE 2008.
* correlao signifcativa a 1%.
26 Foi considerada a correlao entre a varivel proteo social, sendo 0 para desprotegido e 1 para protegido
socialmente, e a renda de todas as fontes, excludos aqueles com rendimento zero e ignorado.
80
Tal resultado denota que, em parte, o aumento da proteo social pode ser considerado
um resultado do prprio desenvolvimento, que tem como uma das caractersticas o
incremento da renda per capita. Contudo, importante notar que, por outro lado, h
necessidade de polticas pblicas que busquem o aumento da proteo social, porque a
cobertura no depende apenas do nvel de renda per capita de um pas, estado ou regio,
mas tambm da forma como a renda distribuda. Duas regies distintas com mesmo nvel
de renda per capita podem ter diferentes nveis de proteo social, em funo de possurem
distribuies de renda diferentes, sendo que, ceteris paribus, poder-se-ia esperar uma
maior cobertura para aquela com melhor distribuio de renda. Dessa forma, polticas que
busquem a reduo da desigualdade podem favorecer o incremento da proteo social.
Dada a forte correlao positiva entre renda e educao, bem como entre renda e
proteo previdenciria, pode-se esperar que tambm exista uma correlao positiva entre
anos de estudo/escolaridade e proteo previdenciria. Como pode ser visto pela tabela
3.3 e pelo grfco 3.4, h maior grau de proteo social para aqueles de maior escolaridade,
em relao queles que apresentam um menor nmero de anos de estudo, bem como, entre
2007 e 2008, houve aumento da proteo para quase todos os grupos de trabalhadores
desagregados por anos de estudo.
81
Tabela 3.3
Proteo Previdenciria Segundo escolaridade ou Anos de estudo
Brasil 2007/2008
Anos de
estudo
Trabalhadores
Ocupados (a)
Com Cobertura
Previdenciria (b)
Proteo em %
(b)/(a)
Variao dos Trabalha-
dores com Cobertura
2008/2007
2007 2008 2007 2008 2007 2008 Absoluta
Relativa
em %
< 1 ano 5.723.708 5.788.346 3.297.373 3.400.548 57,6 58,7 103.175 3,1
1 ano 1.594.448 1.451.215 915.466 831.710 57,4 57,3 (83.756) (9,1)
2 anos 2.365.863 2.228.611 1.331.745 1.265.916 56,3 56,8 (65.829) (4,9)
3 anos 3.505.520 3.175.641 2.049.044 1.773.997 58,5 55,9 (275.047) (13,4)
4 anos 8.035.627 7.721.445 4.888.209 4.696.097 60,8 60,8 (192.112) (3,9)
5 anos 5.046.189 4.849.927 2.761.803 2.693.216 54,7 55,5 (68.587) (2,5)
6 anos 2.984.793 3.033.171 1.588.055 1.641.400 53,2 54,1 53.345 3,4
7 anos 3.318.096 3.354.475 1.737.688 1.732.690 52,4 51,7 (4.998) (0,3)
8 anos 8.731.272 8.677.869 5.215.090 5.143.565 59,7 59,3 (71.525) (1,4)
9 anos 2.754.578 3.012.571 1.476.099 1.586.579 53,6 52,7 110.480 7,5
10 anos 3.029.173 3.321.699 1.692.312 1.900.523 55,9 57,2 208.211 12,3
11 anos 21.368.271 23.139.485 15.535.486 17.011.066 72,7 73,5 1.475.580 9,5
12 anos 1.819.944 1.971.092 1.340.719 1.479.736 73,7 75,1 139.017 10,4
13 anos 1.445.404 1.613.240 1.080.319 1.233.732 74,7 76,5 153.413 14,2
14 anos 1.603.402 1.686.020 1.240.462 1.344.064 77,4 79,7 103.602 8,4
15 anos ou + 7.912.946 8.566.529 6.817.219 7.382.859 86,2 86,2 565.640 8,3
No-deter-
minados
408.223 380.835 243.600 240.852 59,7 63,2 (2.748) (1,1)
Total 81.647.457 83.972.171 53.210.689 55.358.550 65,2 65,9 2.147.861 4,0
Fonte: Microdados da PNAD/IBGE 2007/2008.
Elaborao CGEP/DRGPS/SPS.
82
grfco 3.4
Proteo Previdenciria Segundo Anos de estudo
Brasil 2007/2008
Fonte: Microdados. PNAD/IBGE 2007/2008.
Elaborao CGEP/DRGPS/SPS.
Como esperado, a anlise a partir dos microdados da PNAD de 2008 indicou correlao
positiva entre a proteo social e a varivel anos de estudo (tabela 3.4).
Tabela 3.4
Correlao Proteo Previdenciria e Anos de estudo
Brasil 2008
item valor
Coefciente de Correlao Proteo Social e Escolaridade/Anos de Estudo 0,186*
Nvel de Signifcncia 0,000
Fonte: Microdados da PNAD/IBGE 2008.
Elaborao CGEP/DRGPS/SPS.
* correlao signifcativa a 1%.
Outra varivel relevante a ser analisada, em relao proteo previdenciria, diz
respeito desagregao por faixa etria. H claramente uma correlao positiva entre a
cobertura previdenciria e a idade (grfco 3.5).
83
grfco 3.5
Proteo Previdenciria Segundo idade
Brasil 2007/2008
Fonte: Microdados PNAD/IBGE 2007/2008.
Elaborao CGEP/DRGPS/MPS.
Essa associao positiva entre proteo social e idade confrmada pela anlise de
correlao entre proteo social e idade (16 a 59 anos) apresentada na tabela 3.5, que se
mostrou positiva e signifcativa a 1%, embora no com um coefciente elevado (0,071)
27
.
Essa correlao deve estar refetindo tanto a maior informalidade entre os jovens vis--vis
aos adultos, quanto uma maior preocupao daqueles com faixa etria mais elevada em
relao aposentadoria.
Tabela 3.5
Correlao Proteo Previdenciria e idade (16 a 59 anos)
Brasil 2008
item valor
Coefciente de Correlao Proteo Social e Idade (16/59 anos) 0,071*
Nvel de Signifcncia 0,000
Fonte: Elaborao CGEP/DRGPS/SPS a partir dos microdados da PNAD/IBGE 2008.
* correlao signifcativa a 1%.
27 Foi considerada a correlao entre a varivel proteo social, sendo 0 para desprotegido e 1 para protegido
socialmente, e a idade variando de 16 a 59 anos.
84
No tocante evoluo da cobertura previdenciria entre 2007 e 2008, por faixa etria,
nota-se que houve aumento da proteo para todas as faixas etrias consideradas tabela
3.6 e grfco 3.6, exceto para a de 16 a 19 anos e 50 a 59 anos.
Tabela 3.6
Proteo Previdenciria Segundo Faixas de idade (16 a 59 anos)
Brasil 2007/2008
Faixa
etria
Trabalhadores Ocupados
(a)
Com Cobertura Previ-
denciria (b)
Proteo em %
(b)/(a)
Variao dos Trabalha-
dores com Cobertura
2008/2007
2007 2008 2007 2008 2007 2008 Absoluta
Relativa
em %
16 a 19 5.966.850 5.868.097 2.795.899 2.733.892 46,9 46,6 (62.007) (2,2)
20 a 24 11.179.302 11.355.476 7.020.514 7.269.353 62,9 64,0 248.839 3,5
25 a 29 11.978.382 12.377.843 8.077.152 8.504.329 67,5 68,7 427.177 5,3
30 a 39 21.912.217 22.297.988 14.519.766 15.021.779 66,3 67,4 502.013 3,5
40 a 49 19.053.240 19.704.848 12.731.807 13.223.866 66,9 67,1 492.059 3,9
50 a 59 11.557.466 12.367.919 8.065.551 8.605.331 69,8 69,6 539.780 6,7
TOTAL 81.647.457 83.972.171 53.210.689 55.358.550 65,2 65,9 2.147.861 4,0
Fonte: Microdados PNAD/IBGE 2007 e 2008.
Elaborao: CGEP/DRGPS/MPS.
85
grfco 3.6
Proteo Previdenciria Segundo Faixas de idade
Brasil 2007/2008
Fonte: Microdados PNAD/IBGE, 2007 e 2008.
Elaborao: CGEP/DRGPS/MPS.
Alm das dimenses de faixa de renda e etria, tambm se notam importantes
diferenas de proteo no que diz respeito a gnero e raa dos trabalhadores ocupados. Os
dados indicam que h um maior grau de proteo social dos homens vis--vis s mulheres e
dos brancos em relao aos negros (tabela 3.7). Cabe destacar que entre 2007 e 2008 houve
aumento da proteo social para ambos os sexos, masculino e feminino, como tambm para
todas as raas.
86
Tabela 3.7
Proteo Previdenciria por Sexo e Raa
Brasil, 2007 e 2008
Cor/Raa
Trabalhadores Ocupa-
dos (a)
Com Cobertura Previden-
ciria (b)
Proteo em
% (b)/(a)
Variao dos Traba-
lhadores com Cober-
tura 2008/2007
2007 2008 2007 2008 2007 2008 Absoluta
Relativa
em %
Indgena 256.852 253.759 152.032 154.239 59,2 60,8 2.207 1,5
Branca 41.077.662 41.413.191 28.759.340 29.338.672 70,0 70,8 579.332 2,0
Preta 6.624.060 6.294.185 4.093.270 3.998.661 61,8 63,5 (94.609) (2,3)
Amarela 433.812 481.194 289.495 338.739 66,7 70,4 49.244 17,0
Parda 33.231.848 35.528.754 19.914.788 21.527.603 59,9 60,6 1.612.815 8,1
Negros (pre-
tos +pardos) 39.855.908 41.822.939 24.008.058 25.526.264 60,2 61,0 1.518.206 6,3
Total 81.647.457 83.972.171 53.210.689 55.358.550 65,2 65,9 2.147.861 4,0

Sexo
Trabalhadores Ocupa-
dos (a)
Com Cobertura Previden-
ciria (b)
Proteo em
% (b)/(a)
Variao dos Traba-
lhadores com Cober-
tura 2008/2007
2007 2008 2007 2008 2007 2008 Absoluta
Relativa
em %
Masculino 46.518.584 47.832.646 31.178.048 32.393.320 67,0 67,7 1.215.272 3,9
Feminino 35.128.873 36.139.525 22.032.641 22.965.230 62,7 63,5 932.589 4,2
Total 81.647.457 83.972.171 53.210.689 55.358.550 65,2 65,9 2.147.861 4,0
Fonte: Microdados PNAD/IBGE 2007/2008.
Elaborao: CGEP/DRGPS/MPS.
3.3.2 Probabilidade de Proteo Previdenciria Segundo as Caractersticas dos
Trabalhadores
Feita a anlise individual sob algumas dimenses, como renda e idade, seria importante
fazer uma anlise economtrica da probabilidade de proteo, levando-se em considerao
todas as variveis, de forma conjunta, por meio de uma regresso logstica binria. Para
tanto, a regresso foi estimada utilizando-se os microdados da PNAD 2008, tendo como
varivel dependente a proteo previdenciria (0 para desprotegido e 1 para protegido)
e as seguintes variveis explicativas: a) renda, de todas as fontes, em salrios mnimos,
considerando-se os trabalhadores ocupados de 16 a 59 anos, mas excluindo-se aqueles sem
rendimento ou renda ignorada; b) dummy de raa sendo 0 para negros e indgenas e 1 para
brancos e amarelos; c) dummy de sexo, sendo 0 para mulheres e 1 para homens; d) idade
variando de 16 a 59 anos.
87
Tabela 3.8
Regresso Logstica Binria
Probabilidade de Proteo Previdenciria
Brasil 2008
varivel B nvel de Signifcncia exp(B)
Renda em Salrios Mnimos + 0,235 0,0000 1.265
Dummy Raa + 0,285 0,0000 1.329
Dummy Sexo + 0,116 0,0000 1.123
Idade + 0,005 0,0000 1.005
Constante - 0,243 0,0000 0.784
Fonte: Microdados PNAD/IBGE 2008.
Elaborao CGEP/DRGPS/MPS.
Como pode ser visto pela tabela 3.8, todos os coeficientes foram positivos e
signifcativos, mesmo a 1%. Tais resultados indicam que quanto maior a renda, o fato de ser
branco/amarelo em relao a ser negro/indgena, ser homem em relao a ser mulher, e os
anos de idade adicionais aumentam a probabilidade de contar com proteo previdenciria.
Entre as explicaes para esses resultados estariam: a) h uma correlao positiva entre
renda e contribuio para a previdncia, de tal sorte que um maior nvel de rendimento
tende a estar relacionado com maiores percentuais de contribuio; b) mulheres possuem
um nvel de informalidade superior dos homens, mesmo quando se isola o efeito de
outras variveis como idade, raa e renda; c) negros e indgenas possuem um nvel de
informalidade superior dos brancos e amarelos, mesmo quando se isola o efeito de outras
variveis como idade, sexo e renda; d) jovens possuem um nvel de informalidade superior
dos adultos, mesmo quando se isola o efeito de outras variveis como sexo, raa e renda.
A maior probabilidade de proteo social dos brancos/amarelos e homens em relao a,
respectivamente, os negros e as mulheres, resultado, entre outros fatores, do processo de
discriminao no mercado de trabalho, em relao a esses ltimos grupos.
A maior informalidade dos jovens em relao aos adultos tambm ajuda a explicar por
que a probabilidade de proteo aumenta a cada ano adicional de idade, mas tal resultado
tambm pode decorrer de uma maior preocupao com a aposentadoria e outros benefcios
por parte de trabalhadores com idade mais avanada, em relao aos jovens.
Outra alternativa de estimao usar os anos de estudo no lugar da renda. A utilizao
de ambas variveis, conjuntamente, teria o problema de correlao e, portanto, a opo
utilizar os anos de estudo como substituto da renda. Os resultados so apresentados na
tabela 3.9.
88
Tabela 3.9
Regresso Logstica Binria
Probabilidade de Proteo Previdenciria
Brasil 2008
varivel B nvel de Signifcncia exp(B)
Anos de Estudo + 0,105 0,0000 1.110
Dummy Raa + 0,250 0,0000 1.284
Dummy Sexo + 0,326 0,0000 1.385
Idade + 0,022 0,0000 1.022
Constante -1,335 0,0000 0.263
Fonte: Microdados PNAD/IBGE 2008.
Elaborao CGEP/DRGPS/MPS.
Os resultados foram muito similares aos apresentados na tabela 3.9, mas cabe destacar
que o coefciente de anos de estudo foi menor que o de renda e, nessa ltima regresso, o
coefciente da dummy de sexo foi maior. Tal resultado parece indicar que a renda parece
ser uma varivel explicativa mais importante que anos de estudo, em que pese a forte
correlao entre ambas, para explicar a diferena de proteo social entre homens e
mulheres. Os homens tm maior proteo social, em parte, porque possuem maior renda
mdia, mesmo tendo uma escolaridade mdia inferior, e as mulheres, mesmo tendo mais
anos de estudo, na mdia, tm uma cobertura previdenciria inferior dos homens.
3.4 mAPA DA DeSPROTeO SOCiAL
Pode-se fazer, com base nos dados da PNAD/IBGE, uma avaliao da cobertura entre grupos
de segurados obrigatrios da Previdncia Social. Nesse caso, optou-se por avaliar os trabalhadores
ocupados, com idades entre 16 e 59 e renda igual ou superior a 1 (um) salrio-mnimo, na medida
em que constituem o grupo daqueles que podem, por defnio, ser pblico de aes de incluso
previdenciria. Essa avaliao ser feita de acordo com as seguintes categorias: posio na
ocupao; sexo; idade; renda; ramo de atividade; e Grande Regio. Em todos os casos, sero
consideradas as pessoas com idades entre 16 e 59 anos e com rendimento mensal igual ou superior
ao valor do salrio-mnimo (com capacidade contributiva), e com rendimento inferior ao salrio-
mnimo (sem capacidade contributiva) vigente em setembro de 2008.
Os desprotegidos entre 16 e 59 anos com capacidade contributiva, isso , rendimento de pelo
menos um salrio-mnimo, esto concentrados em duas posies na ocupao (conforme tabela
3.10, a seguir): empregados sem carteira (41,2%) e trabalhadores por conta prpria (autnomos)
(41,9%). Os trabalhadores domsticos sem carteira tambm tm participao expressiva entre
os desprotegidos (8,3%), participao que s no maior porque parte signifcativa deles
tem rendimento inferior ao salrio-mnimo. A maior concentrao dos desprotegidos sem
capacidade contributiva na categoria por conta prpria (32,2%), seguida dos empregados sem
carteira (30,4%) e dos trabalhadores domsticos sem carteira (21,5%).
89
Tabela 3.10
Proporo de Trabalhadores Ocupados e Desprotegidos com Capacidade
Contributiva por posio na ocupao
Brasil, 2008
Posio na Ocupao
Total de
Ocupados -
em %
Quantidade de
Desprotegidos
com Capacida-
de Contributiva
Desprote-
gidos com
Capacidade
Contributiva
- em %
Quantidade
de Despro-
tegidos sem
Capacidade
Contributiva
Desprote-
gidos sem
Capacidade
Contributiva
- em %
Empregado com Carteira 37,2 - - - -
Militar 0,3 - - - -
Estatutrio 7,0 - - - -
Empregados sem Carteira 17,5 6.141.740 41,2 4.003.606 30,4
Trabalhador Domstico
com Carteira 2,1 -
-
-
-
Trabalhador Domstico sem
Carteira 5,3 1.232.086
8,3
2.829.518
21,5
Conta-prpria 19,1 6.246.647 41,9 4.243.236 32,2
Empregador 4,4 1.285.706 8,6 107.001 0,8
No Remunerado 4,0 6.912 0,0 1.404.032 10,7
Total 100,0 14.913.091 100,0 13.168.388 100,0
Fonte: Microdados da PNAD/IBGE 2008.
Elaborao: CGEP/DRGPS/SPS/MPS.
Os homens so maioria (65,6%) entre os desprotegidos com capacidade contributiva
(conforme tabela 3.11, a seguir), superando, inclusive, sua participao entre os ocupados
(57,0%), o que pode sugerir que os homens tm problemas especfcos para acessar a
proteo social. Uma hiptese a de que, como a renda dos homens , em geral, a principal
da famlia, muitas vezes os recursos necessrios para o pagamento da contribuio
previdenciria so voltados para a manuteno do mnimo do bem estar familiar. J
entre os desprotegidos sem capacidade contributiva, as mulheres so maioria (59,6%),
provavelmente em decorrncia da insero mais precria da mulher no mercado de
trabalho.
90
Tabela 3.11
Proporo de Trabalhadores Ocupados e Desprotegidos
com Capacidade Contributiva por sexo
Brasil, 2008
Posio na
Ocupao
Total de
Ocupados -
em %
Quantidade de
Desprotegidos
com Capacidade
Contributiva
Desprotegidos
com Capacida-
de Contributiva
- em %
Quantidade de
Desprotegidos
sem Capacida-
de Contributiva
Desprotegidos
sem Capacida-
de Contributiva
- em %
Masculino 57,0 9.781.839 65,6 5.320.613 40,4
Feminino 43,0 5.131.252 34,4 7.847.775 59,6
Total 100,0 14.913.091 100,0 13.168.388 100,0
Fonte: Microdados da PNAD/IBGE 2008.
Elaborao: CGEP/DRGPS/SPS/MPS.
A maioria dos desprotegidos com alguma capacidade contributiva est concentrada
na faixa etria dos 30 aos 39 anos (27,9%), no por acaso, a faixa etria que tambm
concentra a maior parte dos ocupados com capacidade contributiva (26,6%). Registre-se,
portanto, que apesar dessa concentrao, essa faixa etria est apenas ligeiramente sobre-
representada entre os desprotegidos com capacidade contributiva. A tabela 3.12 mostra
que o grupo etrio que enfrenta grandes difculdades o dos extremamente jovens (16 a 19
anos), que responde por 7% dos ocupados, mas 16,6% dos desprotegidos sem capacidade
contributiva.
Os jovens, alm de problemas de capacidade contributiva, tendem a perceber os
riscos sociais como algo distante e, exatamente por isso, tendem a postergar sua adeso
Previdncia Social. Na faixa etria imediatamente posterior (20 a 24 anos), esse fenmeno
de baixa adeso desaparece: a participao dessa faixa etria entre os desprotegidos com
capacidade contributiva (13,1%) praticamente a mesma que a sua participao entre os
ocupados (13,5%). Os desprotegidos sem capacidade contributiva tambm apresentam
maior concentrao na faixa de idade de 30 a 39 anos (22,7%), seguida das faixas de idade
de 40 a 49 anos (19,9%).
91
Tabela 3.12
Proporo de Trabalhadores Ocupados e Desprotegidos com/sem
Capacidade Contributiva por faixas de idade
Brasil, 2008
Posio na
Ocupao
Total de
Ocupados -
em %
Quantidade de
Desprotegidos com
Capacidade Contri-
butiva
Desprotegidos
com Capacidade
Contributiva -
em %
Quantidade de
Desprotegidos
sem Capacidade
Contributiva
Desprote-
gidos sem
Capacidade
Contributiva
- em %
16 a 19 anos 7,0 917.378 6,2 2.186.405 16,6
20 a 24 anos 13,5 1.959.383 13,1 2.065.629 15,7
25 a 29 anos 14,7 2.130.203 14,3 1.669.829 12,7
30 a 39 anos 26,6 4.159.027 27,9 2.989.008 22,7
40 a 49 anos 23,5 3.718.012 24,9 2.624.594 19,9
50 a 59 anos 14,7 2.029.088 13,6 1.632.923 12,4
Total 100,0 14.913.091 100,0 13.168.388 100,0
Fonte: Microdados da PNAD/IBGE 2008.
Elaborao: CGEP/DRGPS/SPS/MPS.
A tabela 3.13, a seguir, mostra como a renda fator fundamental para explicar a adeso
ao sistema previdencirio, mesmo nos casos dos ocupados aqui analisados, que ganham
pelo menos 1 salrio-mnimo. Os trabalhadores das faixas inferiores de rendimento so
aqueles cuja participao entre os trabalhadores desprotegidos destoa mais negativamente,
em relao participao no total de ocupados com capacidade contributiva. Assim,
trabalhadores com renda igual a um salrio-mnimo so 17,0% dos desprotegidos com
capacidade contributiva e 10,7% dos ocupados; trabalhadores com renda superior a 1 at
2 salrios mnimos so 50,4% dos desprotegidos e 32,6% dos ocupados. Na outra ponta,
trabalhadores com renda acima de 5 at 10 salrios mnimos so 4,8% dos desprotegidos,
mas 5,6% dos ocupados.
Pode-se registrar, assim, uma clara correlao entre contribuio previdenciria e nvel
de rendimento: quanto maior a renda, menor a chance de o trabalhador ser encontrado entre
os desprotegidos.
92
Tabela 3.13
Proporo de Trabalhadores Ocupados e Desprotegidos com
Capacidade Contributiva por faixas de salrio mnimo
Brasil, 2008
Posio na Ocupao
Total de
Ocupados
- em %
Quantidade
de Despro-
tegidos com
Capacidade
Contributiva
Desprotegidos
com Capacida-
de Contributi-
va - em %
Quantidade de
Desprotegidos
sem Capacidade
Contributiva
Desprotegidos
sem Capacida-
de Contributi-
va - em %
Inferior a 1 SM 24,9 - - 13.168.388 100,0
Igual a 1 SM 10,7 2.534.776 17,0 - -
Acima de 1 at 2 SM 32,6 7.514.784 50,4 - -
Acima de 2 at 3 SM 12,2 2.319.571 15,6 - -
Acima de 3 at 5 SM 9,3 1.521.489 10,2 - -
Acima de 5 at 10 SM 5,6 714.275 4,8 - -
Acima de 10 at 20 SM 2,1 247.714 1,7 - -
Acima de 20 SM 0,7 60.482 0,4 - -
Total 100,0 14.913.091 100,0 13.168.388 100,0
Fonte: Microdados da PNAD/IBGE 2008.
Elaborao: CGEP/DRGPS/SPS/MPS.
Em relao ao ramo de atividade, a construo civil aquela que apresenta a maior
discrepncia entre os desprotegidos e os ocupados. A participao dos trabalhadores da
construo civil nos desprotegidos com capacidade contributiva mais de duas vezes
maior que sua participao entre os ocupados, sinal de que a informalidade e, portanto, a
ausncia de contribuio previdenciria, marca o setor (conforme tabela 3.14). Os ramos
de outros servios, servios domsticos e alojamento e alimentao tambm
registram maior proporo de trabalhadores entre os desprotegidos, do que no total de
ocupados, podendo ser considerados, dessa maneira, especialmente frgeis no que diz
respeito proteo social. Deve-se destacar, tambm, o ramo de comrcio e reparao,
cujos trabalhadores tm a maior participao entre os desprotegidos com capacidade
contributiva.
Por outro lado, os servios domsticos apresentam a maior discrepncia entre os
desprotegidos sem capacidade contributiva e os ocupados e, tambm, o ramo de
atividade com maior participao no total de desprotegidos sem capacidade contributiva,
acompanhado das atividades Comrcio e Reparao (19,6%).
93
Tabela 3.14
Proporo de Trabalhadores Ocupados e Desprotegidos com e sem
Capacidade Contributiva por ramo de atividade
Brasil, 2008
Posio na
Ocupao
Total de
Ocupados
- em %
Quantidade de
Desprotegidos
com Capacidade
Contributiva
Desprotegidos
com Capacidade
Contributiva -
em %
Quantidade de
Desprotegidos
sem Capacidade
Contributiva
Desprotegidos
sem Capacida-
de Contributi-
va - em %
Agrcola 14,9 771.050 5,2 1.716.493 13,0
Outras atividades
industriais
0,8 48.427 0,3 38.865 0,3
Indstria de trans-
formao
14,8 1.832.025 12,3 1.541.690 11,7
Construo 7,7 2.688.236 18,0 1.262.241 9,6
Comrcio e repa-
rao
17,7 3.501.413 23,5 2.579.891 19,6
Alojamento e
alimentao
3,9 861.856 5,8 727.681 5,5
Transporte,
armazenagem e
comunicao
5,2 967.600 6,5 377.539 2,9
Administrao
pblica
5,1 85.727 0,6 99.038 0,8
Educao, sade e
servios sociais
9,7 550.026 3,7 452.711 3,4
Servios doms-
ticos
7,4 1.232.086 8,3 2.829.518 21,5
Outros servios 4,5 1.180.024 7,9 1.043.328 7,9
Outras atividades 8,1 1.166.978 7,8 389.157 3,0
Atividades malde-
fnidas
0,2 27.643 0,2 110.236 0,8
Total 100,0 14.913.091 100,0 13.168.388 100,0
Fonte: Microdados da PNAD/IBGE 2008.
Elaborao: CGEP/DRGPS/SPS/MPS.
Finalmente, pode-se avaliar como se d a desproteo social no Brasil, segundo as
grandes regies geogrfcas (tabela 3.15). A regio Norte , ao lado do Nordeste, a que
apresenta a pior situao: embora tenha apenas 7,4% do total dos ocupados, tem 9,7% dos
desprotegidos com capacidade contributiva. Em melhor situao est a regio Sul, que tem
participao na desproteo inferior participao no total da ocupao. Embora o Sudeste
tambm participe menos na desproteo sem capacidade contributiva, a regio com maior
participao nos desprotegidos com capacidade contributiva (44,2%).
Com relao aos desprotegidos sem capacidade contributiva, as regies Centro-Oeste
(6,0%) e Sul (9,4%) apresentam os menores percentuais de desproteo, sendo que a regio
Centro-Oeste uma das que tem o menor percentual de ocupados. J a regio Nordeste
94
representa 45,6% do total dos desprotegidos sem capacidade contributiva, bem acima da
sua participao no total de ocupados (26%).
Tabela 3.15
Proporo de Trabalhadores Ocupados e Desprotegidos com e sem Capacidade
Contributiva por Regio geogrfca
Brasil, 2008
Posio na
Ocupao
Total de
Ocupados -
em %
Quantidade de
Desprotegidos
com Capacidade
Contributiva
Desprotegidos
com Capacidade
Contributiva -
em %
Quantidade de
Desprotegidos
sem Capacidade
Contributiva
Desprotegidos
sem Capacida-
de Contributi-
va - em %
Norte 7,4 1.443.271 9,7 1.363.965 10,4
Nordeste 26,0 3.216.384 21,6 6.007.563 45,6
Sudeste 43,3 6.588.578 44,2 3.769.468 28,6
Sul 15,8 2.134.621 14,3 1.234.238 9,4
Centro-Oeste 7,6 1.530.237 10,3 793.154 6,0
Total 100,0 14.913.091 100,0 13.168.388 100,0
Fonte: Microdados da PNAD/IBGE 2008.
Elaborao: CGEP/DRGPS/SPS/MPS.
3.5 PROTeO SOCiAL DOS iDOSOS em 2008
De acordo com o Estatuto do Idoso, em vigor desde janeiro de 2004
28
, so consideradas
idosas todas as pessoas com idade igual ou superior a 60 anos. Existem no Brasil cerca de 21
milhes de pessoas nessa faixa etria, de acordo com a Pesquisa Nacional por Amostra de
Domiclios PNAD de 2008. Do total de idosos brasileiros, aproximadamente 43,8% (9,2
milhes) so homens e, por diferena, 56,2% (11,8 milhes) so mulheres (Tabela 3.16).
Tabela 3.16
Populao idosa e Populao
Brasil, 2008
Varivel Homens Mulheres Total
Populao Idosa 9.214.542 11.824.542 21.039.084
Populao Residente Total 92.432.557 97.520.238 189.952.795
Participao dos Idosos no total em % 10,0 12,1 11,1
Fonte: Microdados da PNAD 2008.
Elaborao: CGEP/DRGPS/SPS/MPS.
28 Para maiores esclarecimentos, consultar a Lei N
o
. 10.741 de 1
o
de outubro de 2003, que dispe sobre o
Estatuto e d outras providncias.
95
Os idosos compem um grupo que representa 11,1% da populao residente no pas em
2008
29
, percentual que apresenta tendncia de crescimento. H trs fatores combinados que
tm determinado a expanso da participao dos idosos na populao total. Os progressos
na medicina e a melhoria nas condies de vida da populao brasileira favoreceram a
elevao da esperana de vida ao nascer, que aumentou de 62,7 anos, em 1980, para 72,8,
em 2008. Ao mesmo tempo, as famlias brasileiras tm um nmero cada vez menor de
flhos, ou seja, a taxa de fecundidade diminuiu. Se em 1960 a mdia era de 6 flhos por
mulher, esse nmero caiu para 1,86, em 2008 (segundo IBGE Projeo da Populao
1980-2050 Reviso 2008). Ademais, muito embora a taxa de mortalidade tenha sido
reduzida signifcativamente nas ltimas dcadas passando de 100 bitos por cada mil
nascimentos, em 1970, para 24,32 por cada mil, em 2007, esse patamar no pode ser
considerado baixo, para os padres internacionais. Apenas entre 1992 e 2008, a taxa de
participao dos idosos na populao aumentou sensivelmente, tendo passado de 7,9%
para 11,1%.
O comportamento demogrfco descrito que combina aumento do contingente de
idosos, bem como o incremento de sua participao na populao total, e reduo da taxa
de fecundidade provoca efeitos importantes na Previdncia Social. Por um lado, esses
fatores tendem a gerar elevao da despesa previdenciria, em funo do crescimento
absoluto da populao idosa e, por outro, tendem a resultar em uma reduo das taxas de
crescimento da populao potencialmente ativa, base para a Populao Economicamente
Ativa PEA e, consequentemente, da principal fonte de arrecadao da Previdncia Social
a folha de salrios. Em outras palavras, caminha-se para um agravamento crescente da
razo de dependncia da populao idosa, sendo essa ltima cada vez maior. Portanto, para
manter o mesmo nvel de proteo social no futuro, ser necessrio pagar um nmero muito
maior de benefcios, por um perodo de tempo maior, com um fnanciamento sustentado
por uma razo de dependncia mais frgil.
Tomando-se apenas 2008, quando a taxa de cobertura nacional (incluindo a rea rural
da Regio Norte) chegou a 81,7%, os idosos socialmente protegidos totalizam 17,2 milhes
de pessoas, sendo 8,0 milhes homens e 9,2 milhes mulheres. A proteo social entre
os homens chega a 86,6%, resultado consideravelmente superior ao observado entre as
mulheres (77,9%). Os dados apontam para a existncia de concentrao relativa e absoluta
de idosas socialmente desprotegidas. Aproximadamente 67,8% dos desprotegidos so
do sexo feminino, ao passo que as mulheres representam 56,2% do total de pessoas com
idade igual ou superior a 60 anos. Em outras palavras, as mulheres idosas possuem a maior
participao absoluta e esto sobre-representadas dentre o total de idosos socialmente
desprotegidos em 2008, a proporo de idosas desprotegidas 1,2 vezes a participao de
mulheres na populao idosa total (Tabela 3.17).
29 Inclusive os habitantes das reas rurais da Regio Norte, que passaram a ser abrangidas pela PNAD em
2004.
96
Tabela 3.17
Proporo de idosos* Residentes no Pas (A) e idosos Desprotegidos (B),
segundo Sexo Brasil, 2008
Sexo % Total de Idosos (a) % Idosos Desprotegidos (b) (b)/(a) Total de Desprotegidos
Homens 43,8 32,2 0,7 1.238.724
Mulheres 56,2 67,8 1,2 2.610.305
Total 100,0 100,0 - 3.849.029
Fonte: Microdados da PNAD 2008.
Elaborao: CGEP/DRGPS/SPS/MPS.
* Pessoas com 60 anos ou mais de idade.
Esses nmeros podem estar associados ao fato de que a participao das mulheres no
mercado de trabalho embora venha apresentando evoluo positiva contnua nas ltimas
dcadas ainda tende a ser sistematicamente inferior dos homens, sendo que a gerao
das idosas que atualmente possuem 60 anos ou mais possivelmente experimentou taxas
de participao ainda mais baixas. Alm disso, a ocupao em condies precrias e a taxa
de desemprego tendem a ser mais elevadas entre as mulheres. Consequentemente, face
elevada correlao existente entre ocupao e contribuio previdenciria, provvel que
esse indicador esteja apenas refetindo a dinmica do mercado de trabalho vivenciada pelas
mulheres atualmente idosas, durante a idade ativa.
Em 2008, as mulheres so maioria absoluta dentre os pensionistas 94,7% do total
de pessoas que recebem apenas penso , enquanto os homens so maioria, embora com
diferencial menos expressivo, dentre aqueles que recebem aposentadoria 56,7% do
total de pessoas que recebem apenas esse benefcio. Dentre aqueles que acumulam os
dois benefcios, mais uma vez a participao das mulheres signifcativamente superior
(86,4%) (Tabela 3.18).
Tabela 3.18
Cobertura Previdenciria entre os idosos com 60 anos ou mais de idade,
segundo Sexo e Tipo de Benefcio
Brasil, 2008
Categorias Homens (a) % (a/c) Mulheres (b) % (b/c) Total (c)
Aposentados 6.950.143 56,7 5.306.168 43,3 12.256.311
Pensionistas 126.099 5,3 2.237.270 94,7 2.363.369
Aposentados e pensionistas 220.707 13,6 1.397.096 86,4 1.617.803
Contribuintes no benefcirios 678.869 71,3 273.703 28,7 952.572
Total protegidos (a) 7.975.818 46,4 9.214.237 53,6 17.190.055
Residentes (b) 9.214.542 - 11.824.542 - 21.039.084
Taxa de Proteo (a)/(b) - Em % 86,6 - 77,9 - 81,7
Fonte: Microdados da PNAD/IBGE 2008.
97
Elaborao: CGEP/DRGPS/SPS/MPS.
A elevada proporo de mulheres dentre os pensionistas deve estar ligada maior
expectativa de vida desse grupo populacional. Como em mdia vivem mais, natural
que envivem mais frequentemente que os homens, tornando-se benefcirias de penso
e, muitas vezes, chefes da unidade familiar. A menor participao das mulheres dentre
os aposentados, por sua vez, pode estar atrelada a questes culturais e econmicas a
populao feminina atualmente em idade de aposentadoria provavelmente participou
do mercado de trabalho menos frequentemente que os homens e em condies bastante
distintas, conforme mencionado anteriormente.
3.6 evOLUO DA PROTeO SOCiAL DOS iDOSOS 1992-2008
Apesar da expanso da populao idosa descrita brevemente no tpico anterior,
a Previdncia Social tem logrado aumentar a taxa de cobertura social, muito embora
persista um desequilbrio na proteo de homens e mulheres com 60 anos ou mais. Na srie
harmonizada, que desconsidera a rea rural da Regio Norte (salvo Tocantins), a parcela
da populao idosa protegida socialmente que recebe aposentadoria e/ou penso de
qualquer regime previdencirio ou da assistncia social e/ou contribui para a Previdncia
Social - passou de aproximadamente 74,0% em 1992 para 81,8% em 2008.
O recorte de gnero evidencia que tais melhoras, especialmente aquelas ocorridas
entre 1992 e 2002 (Grfco 3.7), resultam, em grande medida, do aumento da proteo de
idosos do sexo feminino (+11,8 pontos percentuais entre 1992-2002), uma vez que a srie
referente aos homens idosos permaneceu relativamente estvel neste mesmo perodo
(+2,4 p.p.). O aumento da cobertura entre as idosas pode ser resultado do incremento da
participao das mulheres na populao ocupada, fenmeno intensifcado nas ltimas
dcadas. A longo prazo, havendo uma maior constncia dessa tendncia, sua confrmao
pode reduzir as disparidades na proteo de homens e mulheres idosos.
98
grfco 3.7
BRASiL: idosos de 60 anos ou mais que recebem aposentadoria e/ou penso ou
que contribuem para algum regime previdencirio
1992 a 2008 em %
Fonte: PNAD/IBGE 1992 a 2008.
Elaborao: CGEP / DRGPS / SPS / MPS
No foi considerada a rea rural do Norte, exceto Tocantins.
O aumento na proteo tambm pode estar relacionado ao aumento do nmero de
beneficirios da Lei Orgnica da Assistncia Social LOAS: as recentes alteraes
promovidas pelo Estatuto do Idoso ampliaram ainda mais o pblico beneficirio dos
chamados Benefcios de Prestao Continuada BPC, afetando positivamente a cobertura
dos idosos com 65 anos ou mais.
30
Alm disso, a tendncia de evoluo positiva observada
entre 1992 e 2008 est indubitavelmente associada instituio da categoria de Segurado
Especial, regulamentada em 1991, que possibilitou a expanso signifcativa da cobertura
previdenciria no meio rural notadamente entre as mulheres.
31
30 O Estatuto, vigente desde janeiro de 2004, reduziu, de 67 para 65 anos, a idade mnima para acesso ao be-
nefcio assistencial, alm de ter fexibilizado o clculo do limite mximo de de salrio-mnimo de renda
familiar per capita tambm necessrio para a concesso do benefcio. De todo modo, os resultados recentes
merecem uma anlise mais aprofundada, especialmente no que toca aos efeitos da expanso da populao
idosa.
31 O segurado especial, segundo os incisos VII dos arts. 12 e 11 das Leis n.s 8.212 e 8.213, ambas de 1991,
respectivamente, a pessoa fsica residente no imvel rural ou em aglomerado urbano ou rural prximo a
ele que, individualmente ou em regime de economia familiar, ainda que com o auxlio eventual de tercei-
ros, a ttulo de mtua colaborao, na condio de: (i) produtor, seja proprietrio, usufruturio, possuidor,
assentado, parceiro ou meeiro outorgados, comodatrio ou arrendatrio rurais, que explore atividade agro-
pecuria (em rea de at 4 mdulos fscais) ou de seringueiro ou extrativista vegetal (desde que exera suas
atividades nos termos do inciso XII do caput do art. 2 da Lei n. 9.985, de 18 de julho de 2000, e faa dessas
atividades o principal meio de vida); (ii) de pescador artesanal ou a este assemelhado, que faa da pesca
99
3.7 imPACTOS DA PROTeO SOCiAL
Como o objetivo principal da Previdncia Social garantir renda ao trabalhador em
situao de idade avanada, a taxa de participao dos idosos no mercado de trabalho
consiste em um indicador fundamental para avaliar o impacto da poltica previdenciria
na vida dos beneficirios. Como mostra o Grfico 3.8, os resultados encontrados, de
modo geral, so consistentes com a tese de que os benefcios previdencirios
32
provocam
impactos positivos e no desprezveis na deciso de seus beneficirios, quanto
participao ou no no mercado de trabalho.
Dentre os idosos do sexo masculino, fca evidente a diferena na taxa de participao
entre benefcirios e no benefcirios da previdncia social, muito embora para os dois
grupos esta tenda a decrescer com a idade. A participao mdia do total de homens
benefcirios com idade igual ou superior a 60 anos de 35,8%, menos da metade da
participao dos homens no beneficirios situados na mesma faixa etria (76,7%).
No caso das mulheres, o impacto da previdncia no est to evidente a diferena de
participao dos dois grupos menor, fcando em 18,5% entre as benefcirias e em 27,8%
entre as no benefcirias, mas no deve ser subestimado.
De acordo com Schwarzer e Paiva (2003)
33
, a proximidade verifcada nas taxas de
participao por idade de mulheres benefcirias e no benefcirias pode estar relacionada
existncia de padres distintos de insero no ambiente familiar, no observados entre os
homens, para os dois grupos. Entre as benefcirias, pouco mais da metade (54,3%) ocupa
a posio de pessoa de referncia, categoria que, tradicionalmente, tende a participar mais
do mercado de trabalho, porque dela costuma depender a maior parte do ncleo familiar.
Entre as no beneficirias, no entanto, apenas 30,4% so chefes de famlia. Entre os
homens, como pode ser visto na Tabela 3.19, as diferenas no perfl de benefcirios e no
benefcirios so quase inexistentes.
profsso habitual ou principal meio de vida; e de cnjuge ou companheiro, bem como flho maior de 16
anos de idade ou a este equiparado, que comprovadamente trabalhem com o grupo familiar respectivo. A
contribuio do segurado especial, segundo o disposto no art. 25 da Lei n. 8.212, de 1991, de 2,1% sobre
a receita bruta decorrente da comercializao da produo rural.
32 Como a PNAD no permite que os benefcios assistenciais sejam dissociados dos benefcios previdenci-
rios, ao longo desse estudo trataremos do impacto dos benefcios pagos pela Seguridade Social exceto
Sade. De todo modo, como forma de simplifcar a anlise e considerando que os benefcios assistenciais
representam cerca de 13,0% do estoque de benefcios emitidos posio em setembro de 2009 de benef-
cios emitidos, aqui tratados como pagos pelo Instituto Nacional do Seguro Social, INSS, denominar-se-o
os montantes pagos como transferncias previdencirias, e os benefcios como benefcios previdencirios.
33 Ver: SCHWARZER, Helmut & PAIVA, Luis Henrique da Silva. Participao de Benefcirios e No
Benefcirios da Previdncia Social no Mercado de Trabalho. Informe de Previdncia Social, volume 15,
nmero 11, novembro de 2003.
100
grfco 3.8 - Taxa de Participao no mercado de Trabalho segundo Sexo e
Situao Perante a Previdncia Social (Benefcirios ou no), por idade dos idosos
com 60 anos ou mais 2008
Fonte: Microdados da PNAD/IBGE 2008.
Elaborao: CGEP/DRGPS/SPS/MPS.
Tabela 3.19
Distribuio de Benefcirios e no Benefcirios segundo Condio na Unidade
Familiar e Sexo 2008
Condio na Famlia Homens Benefcirios
Mulheres Benef-
cirias
Homens no-
Benefcirios
Mulheres no-
Benefcirias
Pessoa de Referncia 85,3% 54,3% 81,0% 30,4%
Cnjuge 8,0% 28,3% 11,6% 58,7%
Filho 0,2% 0,4% 1,1% 0,6%
Outros familiares 6,0% 16,4% 5,5% 9,7%
Outras situaes 0,4% 0,6% 0,8% 0,6%
Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
Fonte: microdados da PNAD/IBGE 2008.
Elaborao: CGEP/DRGPS/SPS/MPS.
No caso das mulheres benefcirias, portanto, ocorrem dois movimentos em sentidos
contrrios, que aparentemente tendem a se anular. Por um lado, o rendimento recebido
por meio do benefcio previdencirio tende a atuar no sentido de favorecer a queda na taxa
de participao no mercado de trabalho. Por outro lado, o elevado percentual de mulheres
101
benefcirias na condio de pessoa de referncia tende a pressionar a taxa de participao
para cima. Dentre as no benefcirias, no entanto, apesar da inexistncia de rendimentos
previdencirios, a pouco expressiva parcela de chefes de famlia tende a manter a taxa
de participao em nvel mais baixo. O resultado desta combinao de foras a j
mencionada semelhana na participao dos dois grupos no mercado de trabalho, situao
que tenderia a no ocorrer caso o perfl de condio na unidade familiar fosse o mesmo para
benefcirias e no benefcirias a taxa de participao das primeiras possivelmente seria
signifcativamente inferior das segundas.
Ressalte-se que, ao longo do perodo 1992-2008, os dados relativos participao
confrmam a tendncia de menor participao de benefcirios da Previdncia Social no
mercado de trabalho, como meio de complementao de renda. No perodo analisado, a
taxa de participao caiu ou ao menos permaneceu relativamente estvel em quase todos
os grupos, exceto para as mulheres no benefcirias. Em todos os casos, o diferencial entre
benefcirios e no benefcirios de ambos os sexos manteve-se evidente.
grfco 3.9
Taxa de Participao no mercado de Trabalho de Residentes idosos, segundo Sexo
e Situao Previdenciria 1992-2008
Fonte: PNAD/IBGE 1992 a 2008.
Elaborao: CGEP/DRGPS/ SPS/MPS.
Um importante aspecto adicional do impacto da Previdncia Social diz respeito
relevncia das transferncias previdencirias para a reduo da pobreza. A estimativa
102
deste impacto foi elaborada tomando-se em conta a quantidade de pessoas com renda
domiciliar per capita abaixo de meio salrio-mnimo valor defnido para a linha de
pobreza, conforme se inclui ou exclui a renda previdenciria. Seguindo este critrio,
chegou-se, em 2008, a 53,73 milhes de pessoas em situao de pobreza, considerando-se
as rendas de todas as fontes, nmero que chegou a 76,31 milhes, quando excludos todos
os rendimentos oriundos da Previdncia Social.
Isto signifca que as transferncias previdencirias foram responsveis pela retirada
de aproximadamente 22,58 milhes de pessoas, de todas as faixas etrias, da condio
de pobreza
34
. Este impacto dos benefcios da Previdncia sobre a pobreza se concentra,
naturalmente, na populao idosa, tendo em vista que a funo bsica de benefcios deste
tipo substituir a renda do trabalhador contribuinte, quando este perde a capacidade de
trabalho. Embora a reduo da pobreza decorrente da expanso da Previdncia Social
atinja todas as faixas etrias, a renda previdenciria privilegia, sobretudo, aqueles com
idade superior aos 55 anos.
Como destacam Passos et al (2005)
35
, a partir dos 55 anos de idade nota-se uma forte
reduo no percentual daqueles que seriam pobres, caso no fossem beneficirios da
Previdncia. Pode-se perceber, portanto, que a Previdncia Social determinante para que
a pobreza diminua com o aumento da idade (Grfco 3.10), chegando ao limite inferior de
10% para a populao com 70 anos de idade ou mais. Caso no existissem transferncias
previdencirias, haveria um ponto (que, para o ano de 2008, de aproximadamente 50
anos) a partir do qual a pobreza aumentaria signifcativamente, chegando a cerca de 70%
para a populao com idade acima de 70 anos.
34 Supondo-se que tudo mais permanea constante, ou seja, considerando-se que todas as demais variveis
que interferem no nvel de pobreza no sofram alteraes, e descartando-se possveis impactos das transfe-
rncias previdencirias nas decises dos indivduos benefciados direta ou indiretamente.
35 Ver: PASSOS, Alessandro Ferreira et al. Previdncia Social e Pobreza. Informe de Previdncia Social,
volume 17, no. 09. Braslia: MPS, setembro, 2005.
103
grfco 3.10
Percentual de Pessoas com menos de salrio-mnimo de renda domiciliar
per capita no Brasil, por idade, considerando-se e no se considerando a renda
previdenciria 2008
Fonte: Microdados da PNAD/IBGE 2008.
Elaborao: CGEP/DRGPS/SPS/MPS.
3.8 meDiDAS De AmPLiAO DA PROTeO SOCiAL
Vrias medidas, no mbito do Governo Federal, vm sendo tomadas visando estimular
o aumento da cobertura da proteo social: a) Lei 10.666, de 08 de maio de 2003, a qual
alterou a sistemtica do recolhimento dos trabalhadores autnomos que prestam servio
a empresas, fcando a tomadora do servio obrigada a arrecadar a contribuio desses
contribuintes individuais, descontando a contribuio de suas remuneraes; b) a Emenda
Constitucional n. 47, de 5 de julho de 2005, permitiu a criao de um sistema especial
de incluso previdenciria, para atender a trabalhadores de baixa renda e queles sem
renda prpria que se dediquem exclusivamente ao trabalho domstico no mbito de sua
residncia, desde que pertencentes a famlias de baixa renda, garantindo-lhes acesso a
benefcios de valor igual a um salrio-mnimo; b) instituio do Plano Simplifcado, por
meio da Lei Complementar n
o
. 123, de 14 de dezembro de 2006, que reduziu a alquota de
20% sobre a remunerao, para 11% sobre o salrio-mnimo, relacionada aos contribuintes
individuais que prestam servios para pessoas fsicas e contribuintes facultativos,
oferecendo os mesmos benefcios de risco do RGPS, mas sem direito a aposentadoria por
tempo de contribuio; c) Medida Provisria n. 284/2006, posteriormente convertida
na Lei n. 11.324, de 19 de julho de 2006, que permitiu aos empregadores domsticos a
104
deduo no Imposto de Renda da Pessoa Fsica dos valores pagos a ttulo da contribuio
previdenciria patronal dos trabalhadores domsticos (incentivo limitado a um empregado
domstico e um salrio-mnimo). Esta medida serviu como mecanismo para estimular
a formalizao dessa categoria ocupacional caracterizada por elevada informalidade;
d) instituio, por meio da Lei Complementar n. 128, de 19 de dezembro de 2008, do
chamado Microempreendedor Individual MEI, permitindo a incluso, no SIMPLES, de
trabalhadores por conta prpria com faturamento anual de at R$ 36 mil.
Contudo, muito difcil avaliar quanto da expanso da cobertura observada no perodo
de 2002 a 2008 decorrente dessas medidas e quanto pode ser atribudo ao quadro geral de
expanso do mercado formal de trabalho e consequente reduo da informalidade. De
qualquer forma, muito provvel que essas medidas, em seu conjunto, tenham tido algum
impacto positivo sobre a proteo social no Brasil.
Como colocado acima, uma das mais importantes medidas de ampliao da
cobertura de proteo social foi a Lei n. 10.666/2003. At 2003, a nica forma dos outros
contribuintes (aqueles que no se enquadram como empregados e as empresas) efetuarem
o recolhimento de suas contribuies ao INSS era por meio do pagamento de uma GPS
nas agncias bancrias. Para efetuar o pagamento da GPS, os contribuintes informam
seu identifcador pessoal e um conjunto de cdigos de recolhimento que possibilitam a
classifcao do pagamento. A partir desses dados e de informaes cadastrais do segurado,
eram geradas as informaes estatsticas tradicionalmente apresentadas no Anurio
Estatstico da Previdncia Social - AEPS.
A Lei 10.666, de 08 de maio de 2003, alterou a sistemtica do recolhimento de um grupo
de contribuintes individuais: os trabalhadores autnomos que prestam servio a empresas,
os prprios empresrios e os trabalhadores cooperados. Com essa alterao, a empresa
tomadora do servio ficou obrigada a arrecadar a contribuio desses contribuintes,
descontando esta contribuio de suas remuneraes, ou pr-labore, e recolhendo o valor
juntamente com a contribuio relativa cota patronal.
Essa mudana na sistemtica de recolhimento teve dois objetivos principais: aumentar
a cobertura previdenciria, reduzindo em muito a possibilidade de o prestador de servios
a empresas no efetuar o recolhimento de suas contribuies previdencirias; e aumentar
a arrecadao de contribuies devidas e no pagas. Cabe observar que o registro da
reteno da contribuio previdenciria do prestador de servios por meio da GFIP torna-o
automaticamente segurado da Previdncia Social, de forma que ele fca apto a solicitar os
benefcios a que os contribuintes individuais tm direito.
Essa alterao implicou uma mudana na forma como se d o registro das contribuies
dos contribuintes individuais. A contribuio passou a ser registrada no apenas pelo
pagamento de uma GPS com cdigos de recolhimento correspondentes a contribuintes
105
individuais, mas tambm pela informao da empresa de que houve contratao de
servios de contribuintes individuais, o valor desse servio e o valor da reteno por
ela efetuada. Essa informao captada por meio da GFIP entregue mensalmente pela
empresa.
Outra importante medida de ampliao da cobertura foi o chamado Plano Simplifcado.
At abril de 2007, a contribuio previdenciria dos contribuintes individuais e dos
contribuintes facultativos (aqueles sem atividade remunerada, como donas-de-casa,
estudantes, sndicos de condomnio no remunerados, desempregados, presidirios no
remunerados e estudantes bolsistas) era calculada exclusivamente com base em alquota de
20% sobre a remunerao mensal ou sobre algum valor entre o piso e o teto previdencirio.
Para favorecer o aumento da proteo previdenciria entre estas categorias, o Ministrio da
Previdncia Social MPS regulamentou o Plano Simplifcado de Incluso Previdenciria.
A regulamentao do Plano Simplifcado, defnido pela Lei Complementar n
o
123, de
2006, resultou na instituio de uma alternativa mais barata de contribuio previdenciria.
O Plano comeou a produzir resultados concretos em abril de 2007, ms a partir do
qual a adeso e a contribuio sob as novas condies tornaram-se possveis. O Plano
Simplifcado reduziu a alquota para contribuintes individuais que prestam servios para
pessoas fsicas
36
e contribuintes facultativos.
As caractersticas principais do Plano so as seguintes: (i) alquota de contribuio do
trabalhador reduzida de 20% para 11% durante a fase ativa; (ii) salrio de contribuio e de
benefcio no valor de um salrio-mnimo; (iii) benefcios oferecidos: os mesmos de risco
do RGPS. A aposentadoria por tempo de contribuio (ATC) no faz parte dos benefcios
programados, restando apenas a aposentadoria por idade. A carncia para a concesso do
benefcio de 15 anos (mesmo nmero de anos previstos para a aposentadoria por idade); e,
(iv) adeso voluntria.
Alm de voluntria, a adeso pode ocorrer a qualquer tempo, tanto de novos, como
de atuais segurados que decidam migrar do plano tradicional para o novo. No entanto,
o segurado que tenha contribudo pelo Plano Simplificado e pretenda migrar para o
tradicional, contando o tempo de contribuio para a carncia da ATC ou para contagem
recproca (obteno da Certido de Tempo de Contribuio - CTC), dever complementar
a contribuio mensal, mediante o recolhimento de mais 9% incidentes sobre o salrio-
mnimo, acrescidos dos juros moratrios previstos.
A partir da constatao de que cerca de 10,8 milhes de trabalhadores (do total de 28,6
milhes de trabalhadores socialmente desprotegidos no Brasil, desconsiderando-se a
questo da capacidade contributiva ou da faixa de renda) era de trabalhadores por conta
prpria, conclui-se que a ampliao da cobertura previdenciria passa, necessariamente,
por polticas que visem estimular a formalizao desses trabalhadores. Estes representam
36 Caso prestem servio a pessoas jurdicas, a contribuio seguir as regras atuais: con-
tribuio do trabalhador de 11% sobre o valor efetivamente recebido pela prestao do
servio (limitado ao teto previdencirio), devendo o montante ser retido pela empresa
e repassado para a Previdncia Social, juntamente com a contribuio patronal de
20% sobre o total pago.
106
uma parcela expressiva do total de ocupados e uma caracterstica marcante do mercado de
trabalho brasileiro, assim como da estrutural informalidade que o caracteriza.
Como estratgia para aumentar a cobertura previdenciria desse segmento, o Ministrio
da Previdncia Social MPS valeu-se de iniciativa parlamentar que buscava a reformulao
da Lei Complementar n 123, de 14 de dezembro de 2006, que instituiu o Simples Nacional,
e incluiu emenda criando a fgura do microempreendedor individual (MEI), conferindo
tratamento previdencirio diferenciado ao empresrio individual cujo faturamento anual
de at R$ 36 mil, o que equivale a um faturamento mensal de cerca de R$ 3 mil. A medida foi
aprovada por meio da Lei Complementar n. 128, de 19 de dezembro de 2008.
A instituio do chamado MEI, tambm foi importante, mas exclusivamente do
ponto de vista previdencirio; seu efeito similar ao do Plano Simplifcado. Contudo,
o microempreendedor que aderir ao MEI tambm apresenta outras vantagens, com a
reduo de outros impostos, como ICMS e ISS, e tambm em termos de desburocratizao/
simplifcao.
A iniciativa inova: i) ao simplificar todo o processo de formalizao do
empreendimento; ii) ao dispensar os custos das taxas de licenciamento; iii) e ao impor
imposto em valor fixo, sendo: para a Unio, em valor equivalente a 11% do salrio-
mnimo, destinado exclusivamente Previdncia Social; para o municpio de situao do
empreendimento, a importncia fxa de R$ 5,00 (cinco reais) a ttulo de Imposto Sobre
Servios ISS, se este for o ramo de atividade do empreendedor; e, para o Estado, apenas
R$ 1,00 (um real), como Imposto sobre Circulao de Mercadorias ICMS.
Praticamente todos os trabalhadores classifcados como por conta prpria podem
inscrever-se como MEI: camels, ambulantes, vendedoras de cosmticos, verdureiros,
cabeleireiros, eletricistas, pintores, pipoqueiros, carroceiros, feirantes, encanadores,
doceiros e outros profssionais que vivem sem poder comprovar uma renda formal.
Dados iniciais indicam que a aprovao do MEI tem potencial para aumentar a
proteo social no pas, conquanto estimava-se em cerca de 7 milhes o nmero de
microempreendedores que, ao tempo da entrada em vigor do diploma legal, no contavam
com proteo e tinham capacidade contributiva e renda de at R$ 36 mil/ano, bem como
os empregadores que possuam apenas um empregado e faturamento mensal superior ao
salrio-mnimo e anual de at R$ 36 mil.
Uma importante medida de ampliao da cobertura se deu por meio da entrada em vigor
da Lei n
o
. 11.324, de 19 de julho de 2006, a qual permitiu que os empregadores domsticos
pudessem deduzir do Imposto de Renda da Pessoa Fsica os valores pagos em determinado
exerccio-fscal, mensalmente ou trimestralmente, a ttulo de contribuio previdenciria
patronal devida pelos trabalhadores registrados e empregados em seus domiclios na
condio de empregados domsticos
37
. Tal medida est inserida em um contexto mais
amplo, de expanso da cobertura previdenciria por meio da incluso, no sistema de
proteo social brasileiro, dos trabalhadores sujeitos a maior vulnerabilidade social e
econmica.
38
37 Originada pela converso da Medida Provisria n
o
284, de 6 de maro de 2006.
38 A Lei no 11.342, de 2006, tambm promoveu algumas alteraes nos direitos trabalhistas de empregados
domsticos (tempo de frias, repouso remunerado semanal, etc.), alteraes estas que fogem ao tema desta
107
A Lei n
o
. 11.324, de 2006, em termos prticos, criou um mecanismo de incentivo que
funciona como um redutor indireto da alquota efetiva de contribuio previdenciria
patronal, sobre a massa salarial de empregados domsticos. Nos termos da Lei, o incentivo
limitado a um empregado por empregador, sendo que o mesmo poder deduzir apenas a
contribuio incidente sobre o valor de 1 salrio-mnimo mensal, alm de frias e dcimo
terceiro salrio.
Em outras palavras, a deduo limitada contribuio de 12% sobre rendimentos
de um salrio-mnimo (alm de frias e dcimo terceiro), restrita ao valor do imposto de
renda devido. De acordo com a Lei, os empregadores contribuiriam normalmente para a
Previdncia Social, com base na alquota atualmente vigente, j subsidiada, uma vez que
de 12% contra 20% dos demais empregadores, mas receberiam de volta ao menos parte desta
contribuio, no momento do ajuste anual do Imposto de Renda da Pessoa Fsica (IRPF).
Para a Previdncia Social, portanto, a arrecadao por meio dos atuais contribuintes
mantida 12% da alquota patronal e 8%
39
da alquota do empregado e, possivelmente,
acrescida da contribuio associada aos novos segurados, inscritos pelos empregadores
em funo dos incentivos oferecidos pela proposta apresentada. A perda de arrecadao
fca concentrada integralmente no Tesouro Nacional, que deve arcar com os custos da
renncia fscal do IR destes empregadores, limitada ao valor pago anualmente a ttulo de
contribuio patronal.
De um modo geral, cabe destacar que as medidas tomadas atuaram em importantes
focos do mapa da desproteo social no Brasil (trabalhadores por conta prpria e
domsticos). Contudo, tendo em vista que vrias das medidas ainda so relativamente
recentes, ainda necessrio algum tempo adicional para uma avaliao mais profunda dos
impactos das referidas medidas. De qualquer modo, os dados de contribuintes individuais
parecem apontar para um efeito muito positivo da Lei n. 10.666/2003.
Outro importante foco de ampliao da cobertura tem sido a intensifcao dos acordos
internacionais, com destaque para o do MERCOSUL e o Ibero-Americano, tendo em vista
que, com a globalizao e o crescimento do fuxo de trabalhadores entre os pases, esses
referidos acordos se tornaram um instrumento fundamental para garantir a proteo dos
trabalhadores, independentemente da nacionalidade e/ou de onde estejam trabalhando ou
tenham trabalhado.
3.9 COnSiDeRAeS FinAiS
O Brasil tem nveis de proteo social, tanto dos trabalhadores ocupados (65,9%)
quanto dos idosos (81,7%), que esto entre os mais elevados de toda regio da Amrica
Latina e do Caribe (ver Rofman e Lucchetti, 2007)
40
. Contudo, como mostrado ao longo
desse captulo, ainda h importantes focos de desproteo social: os trabalhadores sem
nota e por isso no sero discutidas.
39 Alquota vigente para a contribuio de trabalhadores com rendimentos at R$ 840,47 em 2006, segundo
a Portaria no 342, de 16 de agosto de 2006, do MPS.
40 Pension Systems in Latin America: Concepts and Measurement of Coverage. Texto para Discusso n. 616,
do Departamento de Proteo Social do Banco Mundial.
108
carteira de trabalho assinada, os trabalhadores por conta prpria e os domsticos (grande
maioria sem carteira); em determinados setores como o comrcio e a construo civil e
entre aqueles trabalhadores de baixa renda. Dos cerca de 84,0 milhes de trabalhadores na
faixa de 16 a 59 anos, cerca de 28,6 milhes ainda no contam com proteo social.
Ademais, de um total de cerca de 21,0 milhes de idosos no pas, cerca de 3,8 milhes tambm
no contavam com proteo, embora parte desses no estivesse em situao de pobreza.
Tambm h importantes desigualdades na cobertura, em termos de nvel de renda,
escolaridade, sexo, raa e faixa etria. Certamente todos esses dados e desigualdades
deixam clara a necessidade de se avanar ainda mais na proteo previdenciria de
trabalhadores e idosos.
Depois de uma piora na cobertura dos trabalhadores ocupados ao longo da dcada de 90,
desde 2003 se nota uma importante recuperao da proteo social, que se explica, em parte,
pela expanso do mercado formal de trabalho nos anos 2000, em especial, no perodo de
2004 em diante. Tambm h possveis efeitos das medidas de ampliao da cobertura, como
a Lei n. 10.666/2003, o Plano Simplifcado de Previdncia, a possibilidade de desconto da
contribuio do empregador domstico no IR pessoa fsica, e o MEI. Contudo, a recente
recuperao apenas compensou a reduo da cobertura observada na dcada de 90.
J a proteo dos idosos apresentou expressiva melhora no perodo que vai do incio da
dcada de 90 at o momento atual, refetindo a regulamentao dos preceitos estabelecidos
na Constituio de 1988 para a Previdncia Rural, a instituio dos Benefcios de Prestao
Continuada da Lei Orgnica da Assistncia Social na dcada de 90, bem como a ampliao
da sua cobertura, com a promulgao do Estatuto do Idoso de 2003.
Portanto, nos anos recentes foram registrados importantes avanos na proteo social
dos trabalhadores/idosos do Brasil. Contudo, no futuro, a manuteno e/ou ampliao da
cobertura previdenciria ser um desafo ainda maior que o atual, tendo em vista o processo
de envelhecimento populacional e uma piora na relao de dependncia. Dado que a
expectativa de que em 2050 o Brasil tenha uma populao de 64 milhes de idosos, uma
cobertura no patamar atual (80%) implicaria um volume de pagamentos, sem considerar
aqueles que estariam ainda trabalhando e contribuindo para a Previdncia, da ordem de
51,2 milhes de benefcios, apenas para os idosos. Esse dado deixa claro que, frente ao
processo de envelhecimento populacional, ser necessrio um grande esforo da sociedade
brasileira, no futuro, para garantir a manuteno e/ou ampliao da cobertura dos idosos.
Diante desse contexto, necessrio que as precaues sejam tomadas com a devida
antecedncia.
O Governo Federal e o Ministrio da Previdncia Social, cientes do tamanho e da
importncia do desafo da proteo social no pas, e da necessidade de uma viso de longo
prazo, frmou compromisso, em 2006, no mbito da Agenda Hemisfrica de Trabalho
Decente, de elevar a cobertura previdenciria em 20%, no perodo de 2006 a 2015.
109
CAPTULO 4 A Transio Demogrfca e o
Regime geral de Previdncia Social gPS
Eduardo da Silva Pereira Coordenador-Geral de Estatstica,
Demografa e Aturia do Departamento do Regime Geral de
Previdncia Social
As opinies emitidas so de responsabilidade dos
autores e no representam necessariamente a opinio
do Ministrio da Previdncia Social
110
111
Todos os sistemas de previdncia social tm sua dinmica muito infuenciada pela
evoluo demogrfca, ou seja, pelas alteraes que ocorrem na quantidade, composio
e distribuio espacial da populao protegida por aqueles sistemas. Quando os sistemas
adotam o modelo de repartio simples essa vinculao fca mais evidente e deriva da
estrutura fnanceira adotada nos modelos de repartio simples, em que os benefcios da
gerao inativa so pagos com as contribuies da gerao ativa que, por sua vez, ter seus
benefcios pagos pela prxima gerao ativa. Esse desenho implica, sob essa perspectiva,
a existncia de um vnculo entre as geraes, vnculo esse que infuenciado por variados
fatores, dentre eles as caractersticas fsicas dessas geraes, ou seja, a quantidade,
composio e distribuio dos seus indivduos. Torna-se necessrio, portanto, avaliar
a evoluo demogrfca de uma populao, quando se considera a sustentabilidade dos
regimes de previdncia.
Na evoluo demogrfca da populao brasileira destaca-se como pano de fundo das
diversas alteraes que ocorreram ao longo das ltimas dcadas o processo conhecido
como transio demogrfca. Essa transio est levando progressiva alterao da estru-
tura etria da populao, causando o seu envelhecimento e gerando impactos de grande
magnitude na sociedade brasileira, com inevitveis consequncias sociais, culturais, po-
lticas e econmicas.
Esse cenrio, sobre o qual os governos tm capacidade de atuao mnima, ter tam-
bm consequncias importantes para a previdncia social, especifcamente para a sua
sustentabilidade em longo prazo. Isso porque haver, proporcionalmente, cada vez mais
pessoas em idade de recebimento de benefcios do que em idade de contribuir, e esses be-
nefcios duraro mais do que os benefcios pagos atualmente, pois as expectativas de vida
tambm se alargam. Coloca-se, portanto, a necessidade de discutir como fazer os ajustes
que permitam que a previdncia social continue a desempenhar sua funo de prover
proteo social para os trabalhadores, quando estes no tiverem condies de receber uma
renda decorrente do seu trabalho.
O objetivo principal desse texto identifcar de que forma as alteraes estruturais da
populao brasileira, decorrentes do processo de transio demogrfca, afetaro esse Re-
gime, em longo prazo. Esse tema teve sua relevncia destacada pela recente publicao,
pelo IBGE, de uma nova reviso de sua projeo populacional de longo prazo, mostrando
uma acelerao do processo de reduo da fecundidade, que ter grande impacto na es-
trutura da populao brasileira, nas prximas quatro dcadas. A acelerao do processo
de envelhecimento populacional, resultante dessa alterao na fecundidade, ter conse-
quncias importantes para a Previdncia Social. Visando esclarecer sobre esse cenrio,
o texto traz uma breve explanao sobre a transio e a evoluo demogrfcas brasilei-
ras ocorridas de 1940 a 2000. Em seguida, so apresentadas as projees populacionais
do IBGE dos anos de 2004 e 2008, a partir das quais so feitas algumas consideraes
sobre o processo de envelhecimento e alguns efeitos desse processo sobre a populao
brasileira, adotando a perspectiva da previdncia social. Por fm, so apresentadas algu-
mas simulaes de receita e despesa do RGPS, em longo prazo, considerando-se as duas
projees demogrfcas, apresentando-se, tambm, um exerccio abordando o impacto da
formalizao dos trabalhadores nessas projees.
112
4.1. evOLUO DemOgRFiCA DA POPULAO BRASiLeiRA
Na anlise da evoluo demogrfca da populao brasileira, ocorrida entre 1940 e o
atual momento, um dos processos de maior relevncia a ser considerado, e que de certa
maneira compe o pano de fundo que orienta essa evoluo, a transio demogrfca.
Transio demogrfca pode ser entendida como o processo de reduo das taxas de na-
talidade e mortalidade
41
de uma populao, em que a mortalidade diminui antes da nata-
lidade, e a diferena temporal na diminuio das taxas responsvel por uma acelerao
no crescimento vegetativo e, portanto, na populao total. Esse um processo pelo qual
passaram todos os pases desenvolvidos e que vem se replicando nos pases em desenvol-
vimento. Existe, no entanto, uma grande diferena na velocidade da transio demogrf-
ca desses dois grupos de pases.
O modelo de transio demogrfca pode ser dividido em quatro fases. A fase 1 o
momento anterior ao incio do processo, que caracterizado como um perodo de altas
taxas de fecundidade
42
e altas taxas de mortalidade, com baixo crescimento populacional.
A fase 2 se inicia com uma reduo na queda das taxas de mortalidade, em decorrncia
da melhoria das condies gerais de vida
43
, do maior acesso a recursos mdicos e do
desenvolvimento da tcnica mdica, resultando em um aumento rpido da expectativa
de vida ao nascer. Nesse momento, as taxas de natalidade ainda permanecem altas, o que
gera uma acelerao do crescimento vegetativo da populao. A fase 3 corresponde ao
perodo em que as taxas de natalidade comeam a cair, medida que: a quantidade de
flhos sobreviventes aumenta; o acesso educao e a mtodos contraceptivos se difunde;
os valores relativos maternidade mudam; e as demandas pessoais e materiais fcam mais
complexas
44
. Com isso, o crescimento vegetativo comea a se reduzir, levando, em longo
prazo, a um novo equilbrio. Esse novo equilbrio seria a fase 4 do processo, caracterizada
por baixas taxas de natalidade e mortalidade, baixo crescimento vegetativo, mas com uma
populao total superior existente na fase 1.
43 Taxa de natalidade a razo entre o nmero de nascidos vivos em um ano e a populao mdia naquele ano.
Taxa de mortalidade a razo entre o nmero de bitos registrados em um determinado perodo de tempo
e a populao mdia naquele perodo.
42 Taxa de fecundidade o nmero mdio de flhos que uma mulher teria ao longo da vida reprodutiva.
43 A urbanizao e melhorias no saneamento bsico, na oferta de alimentos e na sua qualidade e cuidados
bsicos de higiene tm como refexo fnal uma reduo da mortalidade. No deve ser desconsiderada a
importncia da melhoria do nvel educacional da populao na reduo das taxas de mortalidade.
44 Mulheres procuram realizao pessoal no trabalho no domstico, novos produtos e servios passam a ser
demandados, etc.
113
A estabilidade ao fnal da transio demogrfca deve ser vista apenas como uma
hiptese, pois em diversos pases, tais como Japo, pases do sul da Europa e do Leste
Europeu, a reduo das taxas de fecundidade j leva a uma reduo na populao total.
Em outros pases, tais como China, Singapura, Cuba e Tailndia, esse movimento tam-
bm est sendo previsto, na medida em que as taxas de fecundidade esto abaixo do nvel
de reposio, gerando populaes com tendncia reduo, em longo prazo
45
. Essa seria
o que alguns demgrafos chamam de fase 5 do modelo de transio demogrfca.
A transio demogrfca resultado no apenas dos fatores que afetam a mortalidade
e a natalidade citados acima. Ela decorre tambm de mudanas estruturais mais sutis, na
forma como as pessoas se relacionam socialmente, como elas se organizam para produzir,
onde elas decidem residir, quais os valores culturais que elas incorporam, enfm, variveis
que esto na esfera das microdecises individuais, que mudam lentamente e sobre as
quais os governos tm infuncia restrita. Essas mudanas, no contexto de uma socieda-
de que se torna mais rica, mais urbana, mais integrada econmica e socialmente com o
resto do mundo, tendem a estimular as mulheres e homens a preferirem ter menos flhos.
Ou seja, h que se esperar a ocorrncia da transio demogrfca e o envelhecimento da
populao de um pas como conseqncia do processo de desenvolvimento econmico
e social.
A dinmica da transio demogrfca acima apresentada leva a um processo de ex-
panso da populao, seguida de seu envelhecimento. Esses efeitos so decorrentes da
diferena temporal na ocorrncia da queda das taxas de fecundidade e de mortalidade, e
se manifestam de forma muito clara na evoluo da estrutura etria de uma populao,
representada pela pirmide etria. O envelhecimento da estrutura etria se d por dois
movimentos. Por um lado, a reduo da fecundidade leva reduo da proporo de
jovens em relao aos idosos, causando o que se chama envelhecimento pela base. Esse
processo parcialmente contrabalanado pela reduo da mortalidade infantil, que age
no sentido de aumentar a proporo de jovens na populao. J a reduo da mortalidade
entre idosos leva ao processo conhecido como envelhecimento pelo topo, pois amplia a
sobrevida dos idosos, aumentando seu peso na populao total. Esse segundo efeito tem
como consequncia no apenas o envelhecimento da populao como um todo, mas tam-
bm o aumento da populao dos muito idosos, pessoas com mais de 80 anos
46
.
O processo acima descrito est em andamento no Brasil, desde a dcada de 1950.
Entre 1950 e 1970, a populao brasileira experimentou um processo de rpido cresci-
mento demogrfco, derivado essencialmente das altas taxas de crescimento vegetativo,
ou seja, da diferena entre a quantidade de nascimentos e bitos na populao
47
. As taxas
de crescimento vegetativo permaneceram altas durante todo o perodo, sendo esse alto
crescimento decorrente da queda acentuada da mortalidade. Em vinte anos, a mortali-
45 A taxa de fecundidade que levaria uma populao estabilidade estaria em torno de 2,1 flhos por mulher,
tambm chamada de nvel de reposio. Esse nmero signifca que cada mulher teria flhos para repor a si
mesma e a um homem, com uma margem para cobrir as mortes dos indivduos antes de chegarem idade
adulta, levando a que a gerao seguinte tivesse o mesmo tamanho da gerao precedente. Essa margem
depende das taxas de mortalidade de jovens de cada pas.
46 (Camarano e Kanso, 2007).
47 Nesse perodo, as migraes tiveram pouca importncia na evoluo total da populao.
114
dade caiu mais de 50%, passando de 19,7 para 9,4 bitos por grupo de mil habitantes.
A queda da mortalidade teve como refexo o aumento da expectativa de vida ao nascer,
que passou de 42,7 anos, em 1940, para 52,5, em 1970. Ao contrrio do que se poderia
esperar, a reduo da mortalidade no levou a um maior envelhecimento da populao
48
,
que continuou sendo muito jovem, uma vez que a queda da mortalidade foi mais intensa
entre as crianas.
evoluo da populao total brasileira por faixa etria e alguns indicadores
demogrfcos - 1940/2000
Ano
Populao
total (mi-
lhes)
Populao
de 0 a 14
anos (%)
Popula-
o de 15
a 59 anos
(%)
Populao
de 60
anos e
mais (%)
Taxa
incremento
anual da
populao
total
Expectati-
va de vida
ao nascer
Taxa de
fecundida-
de total
Taxa
bruta de
natalida-
de*
Taxa
bruta de
mortali-
dade*
1940 41.236.315 42,50 53,40 4,10 1,50 42,74 6,16 - -
1950 51.944.397 41,80 53,80 4,20 2,30 45,90 6,21 43,50 19,70
1960 70.191.370 42,60 52,50 4,70 3,10 52,37 6,28 44,00 15,00
1970 93.139.037 42,00 52,70 5,10 2,90 52,49 5,76 37,70 9,40
1980 119.002.706 38,20 55,60 6,10 2,50 64,71 4,35 31,87 8,87
1991 146.825.475 37,70 58,00 7,30 1,90 66,03 2,85 23,72 7,27
2000 169.799.170 29,60 61,80 8,60 1,60 68,55 2,38 21,06 6,90
Fonte: IBGE - Sries Estatsticas e Sries Histricas.
* Filhos nascidos vivos por mil habitantes.
A partir de 1970, as Pesquisas Nacionais por Amostra de Domiclio (PNAD) come-
aram a indicar o incio do processo de reduo mais acentuada das taxas de fecundida-
de, marcando o incio da terceira fase da transio demogrfca, que corresponde a uma
reduo na velocidade de decrscimo da mortalidade, e a uma acelerao na velocidade
da reduo da natalidade. Essa reduo comeou nas regies mais desenvolvidas e nos
grupos sociais de maior renda, expandindo-se, ao longo dos anos, para as regies me-
nos desenvolvidas e para os demais grupos sociais
49
. Como consequncia da reduo
da fecundidade houve uma reduo na taxa de crescimento vegetativo, na dcada de 70,
quando comparada com a dcada anterior. A taxa mdia geomtrica de crescimento popu-
lacional passou de 2,89%, na dcada de 60, para 2,48%, na dcada de 70.
A velocidade da queda da taxa de fecundidade continua a aumentar na dcada de 80,
acelerando o processo de transio demogrfca e levando a uma nova reduo nas taxas
de crescimento vegetativo, e nova reduo na participao dos jovens na populao total.
Os dados do Censo de 1991 indicam uma taxa mdia geomtrica de crescimento popu-
lacional de 1,93%, na dcada de 80, substantivamente menor do que a observada nas d-
cadas anteriores. Nessa dcada, a taxa de fecundidade cai cerca de 34%, chegando a 2,85
48 (Carvalho, 2004).
49 (IPEA, 2008).
115
flhos por mulher em 1991. Os dois processos, reduo da fecundidade e da taxa mdia de
crescimento populacional continuam a ocorrer na dcada de 90, sendo que a reduo da
taxa de crescimento populacional comea a ser afetada, tambm, pelo fato de as coortes
nascidas no perodo de incio de reduo da fecundidade comearem a chegar s idades
reprodutivas. O Censo de 2000 indica nova reduo na taxa de crescimento vegetativo e
nas taxas de fecundidade, que chega a 2,38 flhos por mulher no ano 2000, taxa bastante
prxima do nvel de reposio.
Como mencionado, o processo de reduo da mortalidade, a partir da dcada de 50,
no infuenciou a estrutura etria da populao, que continuou sendo uma populao jo-
vem. No entanto, ao se iniciar a reduo das taxas de fecundidade na dcada de 70, as
alteraes da estrutura etria comeam a aparecer, com o incio da reduo da participa-
o dos jovens na populao total. Esse efeito , no incio, bastante sutil, mas ao longo do
tempo vai alcanando toda a pirmide etria, como uma onda que parte das idades mais
baixas em direo s idades mais altas.
Duas caractersticas da queda da fecundidade no Brasil devem ser mencionadas. Uma
so as diferenas regionais na fecundidade. Existem diferenas histricas entre as fecun-
didades das diversas regies, sendo as fecundidades do Norte e Nordeste sempre mais
altas do que as fecundidades do Sul e Sudeste, refetindo as diferenas em termos de
renda e educao das populaes dessas regies. Embora essas diferenas persistam ao
longo do tempo, o diferencial entre as taxas de fecundidade dessas regies vem se redu-
zindo, indicando que est havendo uma convergncia entre essas taxas de fecundidade.
Isso mostra que a viso, comum em alguns setores da sociedade, de que preciso adotar
medidas para controlar o crescimento populacional nas regies mais pobres est equivo-
cada, pois mesmo as maiores taxas de fecundidade regionais esto caindo rapidamente.
A queda acumulada nas taxas de fecundidade de todas as regies, entre 1940 e 2007, est
entre 68% e 73%, exceo da regio Norte, onde essa queda foi de 63% nesse perodo.
Taxa de Fecundidade Total, Brasil e grandes Regies - 1940/2007
Ano Brasil variao CO variao ne variao n variao Se variao S variao
1940 6,16 - 6,31 - 7,22 - 7,10 - 5,98 - 5,92 -
1950 6,21 0,8% 6,80 7,8% 7,60 5,3% 7,80 10,3% 5,70 -4,7% 5,90 -0,3%
1960 6,28 1,1% 6,71 -1,3% 7,46 -1,8% 8,30 6,8% 5,83 2,3% 6,04 2,4%
1970 5,76 -8,3% 6,42 -4,3% 7,53 0,9% 8,20 -2,2% 4,56 -21,8% 5,42 -10,3%
1980 4,35 -24,5% 4,51 -29,8% 6,13 -18,6% 6,50 -20,9% 3,45 -24,3% 3,63 -33,0%
1991 2,85 -34,5% 2,66 -41,0% 3,71 -39,5% 4,20 -35,2% 2,39 -30,7% 2,52 -30,6%
2000 2,38 -16,5% 2,25 -15,4% 2,69 -27,5% 3,20 -24,2% 2,10 -12,1% 2,24 -11,1%
2007 1,95 -18,1% 2,01 -10,7% 2,29 -14,9% 2,60 -18,0% 1,62 -22,9% 1,78 -20,5%
Variao
2007/
1940
-68,34% -68,15% -68,28% -63,22% -72,91% -69,93%
Fonte: IBGE, Censos e PNAD 2007.
116
Outra caracterstica que merece meno a sua velocidade, muito superior s tran-
sies ocorridas em pases desenvolvidos. Comparando-se os dados do Brasil com os
da Itlia e Frana, observa-se que entre 1900 e 2007 as taxas de fecundidade caram em
todos os trs pases, mais acentuadamente no Brasil, seguido da Itlia e Frana. Embora a
queda percentual das taxas de fecundidade seja semelhante na Itlia e no Brasil no pero-
do de 1900 a 2007, ao se considerar que em 1950 a fecundidade brasileira estava no mes-
mo nvel da observada em 1900, observa-se que a totalidade da queda na fecundidade,
no Brasil, ocorreu nos ltimos 57 anos, o que ressalta a velocidade incomum da transio
demogrfca em andamento no pas. Essa maior velocidade signifca tambm que as con-
seqncias da transio demogrfca ocorrero mais rapidamente no Brasil, fazendo com
que o tempo disponvel para a sociedade se adequar ao novo cenrio ser menor do que o
tempo que os pases europeus tiveram.
Taxas de Fecundidade em pases selecionados - 1900/2007
Taxas de Fecundidade Variaes
1900 1950 2000 2007 1950/1900 2007/1950 2007/1900
Brasil 6,2 6,2 2,4 1,9 0,0% -69,4% -69,4%
Itlia 4,4 2,3 1,2 1,3 -47,7% -43,5% -70,5%
Frana 2,8 2,7 1,9 2,0 -3,6% -25,9% -28,6%
Fonte: Brito, IBGE, CIA World Fact Book
4.2 evOLUO DemOgRFiCA 2000-2008 e SeUS eFeiTOS nAS
PROjeeS POPULACiOnAiS
A presente dcada iniciou-se com o pas j em uma etapa avanada do processo de
transio demogrfca, conforme os dados do censo 2000 confrmaram, com as taxas de
mortalidade relativamente baixas e com a taxa de natalidade decrescendo, em funo da
rpida queda da fecundidade observada a partir dos anos 70.
Em 2004, o Instituto Brasileiro de Geografa e Estatstica IBGE publicou uma pro-
jeo da evoluo da populao brasileira entre 1980 e 2050, a partir da divulgao dos
resultados do Censo Demogrfco de 2000, das Estatsticas de Registros Vitais para os
anos de 1999, 2000 e 2001, e da PNAD para o ano de 2001. A evoluo da populao,
no futuro, em um cenrio sem migrao internacional, conforme as projees brasileiras,
depende basicamente da defnio do comportamento esperado das taxas de mortalidade
e de fecundidade. Para essa projeo foram defnidas taxas de mortalidade consistentes
com uma expectativa de vida ao nascer, em 2050, de 78,2 anos para homens, 84,5 anos
para mulheres e 81,3 anos para ambos os sexos
50
. Esses valores esto consistentes com os
valores encontrados atualmente em pases desenvolvidos. Quanto taxa de fecundidade,
o IBGE adotou a hiptese de continuao do seu processo de reduo, assumindo que a
50 Para detalhes metodolgicos ver IBGE - Diretoria de Pesquisas. Coordenao de Populao e Indicadores
Sociais. Projeo da populao do Brasil por sexo e idade 1980-2050: Reviso 2004 Metodologia e Re-
sultados.
117
fecundidade observada em 2000 (2,38 flhos por mulher) continuaria a cair, at atingir o
valor mnimo de 1,85 flhos por mulher na dcada de 30 desse sculo, fcando constante
a partir da. Observa-se assim que a hiptese de queda da fecundidade no foi conserva-
dora, na medida em que se assumiu que a taxa de fecundidade cairia, em longo prazo,
para valores abaixo do nvel de reposio, o que levaria, no futuro, a uma populao
declinante.
As projees resultantes desse modelo indicaram uma populao total em 2050 da
ordem de 259 milhes de pessoas. Dadas as hipteses apresentadas, haveria um acentu-
ado envelhecimento da populao, com a proporo de idosos aumentando trs vezes,
passando a representar 24% da populao naquele ano, contra 8% em 2000, com uma
reduo expressiva da populao com menos de 16 anos, que passaria de 32% para 19%
entre 2000 e 2050, e um ligeiro decrscimo na proporo da populao entre 16 e 59 anos,
no mesmo perodo
51
. Em termos absolutos, a populao idosa aumentaria em 50 milhes
de pessoas, a populao em idade ativa aumentaria em 43 milhes e a populao jovem
teria uma reduo de 5 milhes de pessoas no perodo.
Projeo da evoluo da populao brasileira - iBge - Reviso 2004
Ano
Populao
total
Menos de 16
anos
%
De 16 a 59
anos
%
Acima de 60
anos
%
2000 171.279.882 54.645.033 31,9% 102.719.492 60,00% 13.915.357 8,1%
2010 196.834.086 56.325.919 28,6% 121.226.119 61,60% 19.282.048 9,8%
2020 219.077.729 56.325.919 25,7% 134.418.643 61,40% 28.321.801 12,9%
2030 237.737.676 54.006.107 22,7% 143.258.768 60,30% 40.472.801 17,0%
2040 251.418.006 51.965.438 20,7% 147.396.768 58,60% 52.055.800 20,7%
2050 259.769.964 49.521.644 19,1% 146.197.341 56,30% 64.050.979 24,7%
Fonte: IBGE - Diretoria de Pesquisas. Coordenao de Populao e Indicadores Sociais. Projeo da popula-
o do Brasil por sexo e idade 1980-2050: Reviso 2004 - Metodologia e Resultados.
Diversos outros indicadores utilizados para avaliar o processo de envelhecimento po-
pulacional, tais como a idade mediana, a razo de dependncia de idosos e o ndice de
envelhecimento apontam para a intensidade do envelhecimento da estrutura etria conti-
da nessa projeo. A idade mediana a idade abaixo da qual est metade da populao.
Quanto mais alta a idade mediana, mais envelhecida essa populao, pois indica uma
reduo na quantidade de pessoas com idades mais baixas. A razo de dependncia de
idosos a relao entre a populao idosa e a populao em idade ativa, e indica quantos
idosos existem para cada pessoa em idade ativa. J o ndice de idosos a razo entre a
51 Nesse estudo so consideradas idosas as pessoas com mais de 60 anos, e na idade ativa as que tm entre 16
e 59 anos. Existe certa discricionariedade no estabelecimento desses limites, e comumente so utilizados
os limites de 16 a 65 anos para classifcar a populao ativa. Os limites utilizados nesse trabalho foram
estabelecidos considerando-se a idade mnima para fliao previdncia social e as idades mdias de
aposentadoria publicadas pelo MPS.
118
populao idosa e a populao jovem e indica a relao entre os dois extremos da dis-
tribuio etria. Quanto maior o ndice de idosos, mais envelhecida a populao. Pela
projeo de 2004, a idade mediana passaria de 28,0 anos em 2008 para 40,3 anos em
2050; a razo de dependncia de idosos passaria de 0,14 para 0,44 e o ndice de idosos
iria de 0,25 para 1,29. Esses indicadores mostram a intensidade do envelhecimento con-
tido nessa projeo. Chamam a ateno: a) a razo de dependncia de idosos, que indica
que em 2050 haveria um idoso para cada duas pessoas em idade ativa, quando em 2000
essa relao era de um idoso para cada sete pessoas em idade ativa; b) o ndice de idosos,
que mostra que em 2050 haveria 30% mais idosos do que jovens, quando em 2000 havia
quatro jovens para cada idoso.
Alguns indicadores de envelhecimento populacional
Projeo da evoluo da populao brasileira iBge - reviso 2004
Ano
Proporo de idosos
na populao
Razo de dependncia
de Idosos
ndice de Idosos Idade mediana
2000 8,1% 0,14 0,25 25,3
2010 9,8% 0,16 0,34 28,3
2020 12,9% 0,21 0,50 31,8
2030 17,0% 0,28 0,75 34,6
2040 20,7% 0,35 1,00 37,3
2050 24,7% 0,44 1,29 40,0
Fonte: IBGE - Diretoria de Pesquisas. Coordenao de Populao e Indicadores Sociais. Projeo da popula-
o do Brasil por sexo e idade 1980-2050: Reviso 2004 - Metodologia e Resultados
Apesar do envelhecimento apontado nessa projeo, a populao total ainda apresen-
taria um crescimento signifcativo no perodo, de cerca de 88 milhes de pessoas entre
2000 e 2050. Esse crescimento seria importante, na medida em que, de alguma forma,
reduziria o impacto do envelhecimento da populao, representando, em nmeros abso-
lutos, uma populao superior da Alemanha em 2000, ou o equivalente a duas vezes a
populao da Argentina, nesse mesmo ano.
Conclui-se, portanto, que a projeo populacional de 2004 j considerava hipteses
bastante fortes a respeito da queda da fecundidade e do consequente envelhecimento
populacional ao longo dos 46 anos entre 2004 e 2050. No entanto, pesquisas produzidas
pelo prprio IBGE, realizadas ao longo da atual dcada, indicaram que as hipteses ado-
tadas em 2004 fcaram ultrapassadas.
Dados obtidos a partir da PNAD na atual dcada indicaram uma acelerao na queda
da taxa de fecundidade. De uma taxa de 2,39 flhos por mulher em 2000, a fecundidade
caiu, em 2007, para 1,95 flhos por mulher, queda de 18,1%. Outras pesquisas divulgadas
119
recentemente, como a Pesquisa Nacional de Demografa e Sade - PNDS
52
convalida-
ram os dados da PNAD e permitem afrmar, com segurana, que estamos passando por
um momento importante em nossa transio demogrfca. A atual dcada fcar marcada
como o momento em que a taxa de fecundidade brasileira caiu abaixo do nvel de repo-
sio. Talvez mais importante, no s ultrapassou esse nvel, mas continua em queda,
levantando questes sobre a existncia de um limite para essa queda, qual seria esse limite
e sobre as consequncias dessa queda para a evoluo da populao brasileira e sua es-
trutura etria. Dessas trs questes, a mais relevante, em termos de previdncia social,
a avaliao dos impactos causados por esse novo cenrio de fecundidade abaixo do nvel
de reposio nas projees populacionais, pois a partir dessas projees que se avalia a
capacidade de sustentao da previdncia, em longo prazo.
Na projeo populacional de 2004, o limite inferior da taxa de fecundidade foi estabe-
lecido em 1,85 flhos por mulher, a ser atingido em 2037. No entanto, segundo a PNAD
2007, a fecundidade, nesse ano, foi de 1,95 flhos por mulher, muito prximo do valor
limite estabelecido para ser atingido em 2037
53
. Dada a importncia da fecundidade, a
longo prazo, o IBGE divulgou, no fnal de 2008, uma nova projeo populacional at o
ano de 2050, que considera os dados da PNAD at 2006 e as informaes das estatsticas
vitais da pesquisa: Estatsticas do Registro Civil dos trinios 1979-1981, 1990-1992 e
1999-2001.
A reviso de 2008 da projeo populacional adotou a mesma funo de mortalidade
da reviso de 2004, uma vez que os novos dados no indicavam mudanas na mortalidade
que justifcassem uma reviso dessa componente. Quanto fecundidade, adotou-se um
novo limite inferior de 1,5 flhos por mulher, a ser atingido a partir de 2028. Ou seja, no
s o limite inferior foi rebaixado, como ser alcanado mais cedo
54
.
Cabem duas consideraes sobre a questo da defnio do limite inferior da taxa de
fecundidade e sobre a opo de manuteno da mortalidade, que envolve tambm a def-
nio de um limite para a durao da vida humana. Em relao fecundidade, no h um
consenso sobre a existncia de um limite mnimo para a taxa relacionada a este quesito.
Os pases desenvolvidos com as menores taxas de fecundidade, e os pases do Leste Euro-
peu com essa mesma caracterstica, apresentam taxas que variam entre 1,2 e 1,4 flhos por
mulher. No fnal de 2008, o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada IPEA divulgou
uma projeo populacional para o Brasil, que utilizava um limite inferior de 1,3 flhos por
mulher (IPEA, 2008). O argumento para a adoo desse limite era o de que, em 2007, essa
era a taxa de fecundidade das mulheres com maior nvel educacional e maior renda, e a
hiptese adotada foi a de que as taxas de fecundidade das demais mulheres convergiriam
para esse nmero, medida que seu nvel educacional e de renda se aproximasse do nvel
daquele grupo
55
.
52 A PNDS 2006 indicou para este ano uma taxa de fecundidade de 1,8 flhos por mulher.
53 A reviso de 2004 estimava para 2007 uma taxa de fecundidade de 2,25 flhos por mulher, bastante superior
aos dados apurados na PNAD e na PNDS.
54 Alm dessa modifcao, outras alteraes metodolgicas foram efetuadas. Para maiores detalhes ver
IBGE. Projeo da populao do Brasil por sexo e idade 1980-2050 Reviso 2008.
55 Esse modelo gerou, para 2030, uma populao total de 204,3 milhes de pessoas, 12 milhes de pessoas
abaixo da projeo 2008 do IBGE para o mesmo ano.
120
Com relao manuteno das taxas de mortalidade, a questo que se coloca diz res-
peito aos limites temporais da vida humana, que um tema tambm em aberto. Embora
esteja clara a tendncia de elevao da expectativa de vida, qual ser o limite para ela?
Mesmo que esses limites, individualmente, possam ser muito elevados (100, 110 ou 120
anos), para a previdncia social o que importa o limite mdio da populao segurada. A
esse respeito, cabe observar que a extenso da longevidade depende no apenas dos pro-
gressos tcnicos na medicina, bioqumica e gentica, mas tambm da capacidade de fazer
com que esses progressos estejam disponveis a um conjunto relativamente grande da po-
pulao, a fm de que seus efeitos sobre a populao coberta pela previdncia social sejam
sentidos. No modelo utilizado pelo IBGE, foi adotada uma hiptese conservadora, que
assume como limite valores j alcanados, hoje, por algumas populaes. Dessa forma,
adotaram-se taxas de mortalidade que levam a uma expectativa de vida prxima a 82 anos
em 2050, nmero semelhante s maiores expectativas de vida atualmente registradas no
mundo, como em Andorra, Japo, Singapura e San Marino. Como a expectativa de vida
nesses pases tambm aumentar at 2050, fca aberta a possibilidade de que a expectativa
de vida adotada na projeo 2008 do IBGE possa ser conservadora.
Projeo da evoluo da populao brasileira - iBge - Reviso 2008
Ano
Populao total
Menos de
16 anos
% De 16 a 59 anos %
Acima de 60
anos
%
2000 171.279.882 54.645.033 31,9% 102.719.492 60,0% 13.915.357 8,1%
2010 193.252.604 52.744.437 27,3% 121.226.118 62,7% 19.282.049 10,0%
2020 207.143.243 44.877.971 21,7% 133.943.473 64,7% 28.321.799 13,7%
2030 216.410.030 39.366.186 18,2% 136.571.040 63,1% 40.472.804 18,7%
2040 219.075.130 35.015.503 16,0% 132.003.828 60,3% 52.055.799 23,8%
2050 215.287.463 30.400.318 14,1% 120.836.165 56,1% 64.050.980 29,8%
Fonte: IBGE - Diretoria de Pesquisas. Coordenao de Populao e Indicadores Sociais. Projeo da popula-
o do Brasil por sexo e idade 1980-2050: Reviso 2008.
Em consequncia dessas mudanas no modelo, a reviso de 2008 da projeo popu-
lacional apresentou um resultado bastante diferente da reviso de 2004 em seus nmeros
absolutos, e indicou uma rpida acelerao das tendncias j presentes na projeo anterior.
Quando comparados os nmeros das duas projees, a intensidade do efeito da queda da fe-
cundidade sobre a estrutura etria e sobre o quantitativo da populao muito signifcativa.
A populao total, em 2050, na nova projeo, de cerca de 44 milhes de pessoas, ou seja,
menor do que a anterior, sendo que toda a reduo observada na populao ocorre no grupo
etrio com menos de 60 anos.
56
O grupo etrio at 15 anos ter menos 19 milhes de pessoas
em 2050 e o grupo etrio de 16 a 59 anos ter menos 25 milhes de pessoas.
56 Como no houve mudana na mortalidade, a populao com 60 anos ou mais permanece constante. A
reduo da fecundidade observada na atual dcada e projetada nas seguintes no afeta esse grupo, pois os
indivduos idosos, em 2050, nasceram at 1990.
121
Projeo da composio da populao brasileira
por grupos etrios - iBge, reviso 2008
Como resultado dessas variaes, os indicadores de envelhecimento populacional se
alteram fortemente. A razo de dependncia de idosos, em 2050, passa de 0,44 para 0,5. O
ndice de idosos sobe de 1,29 para 2,11, e a idade mediana passa de 40,0 para 46,2 anos. A
proporo de idosos, na populao total, passa de 24,7% para 29,8%. Quando se analisa a
dinmica desses indicadores, observa-se que as variaes se concentram nas trs dcadas
entre 2020 e 2050. Isso esperado, uma vez que a principal fonte das diferenas entre as
duas projees a taxa de fecundidade, que afeta a estrutura da populao de baixo para
cima, isto , impacta primeiramente as idades mais baixas e, ao longo do tempo, atinge
as idades mais altas. Por isso a reduo em nmeros absolutos do grupo etrio com menos
de 16 anos inicia-se na dcada de 90 e se acelera na atual dcada. J o grupo etrio de 16 a
59 anos continua apresentando crescimento em termos absolutos at a dcada de 30, pas-
sando a se reduzir em tamanho nas duas dcadas fnais da projeo. Esse comportamento
tem importantes implicaes em termos previdencirios, o que ser explorado frente. J
o grupo de idosos apresenta crescimento contnuo em todo o perodo.
122
Alguns indicadores de envelhecimento populacional com grupo de idosos entre 60 e
80 anos ou mais
Projeo da populao brasileira - reviso 2008
Ano
Razo de
dependncia
de idosos
Taxa de
variao
decenal
ndice de
idosos
Taxa de
variao
decenal
idade
mediana
Taxa de
variao
decenal
2000 0,14 0,25 25,3
2010 0,16 17,4% 0,37 43,6% 28,8 13,8%
2020 0,21 32,9% 0,63 72,6% 33,5 16,3%
2030 0,3 40,2% 1,03 62,9% 37,9 13,1%
2040 0,39 33,1% 1,49 44,6% 42 10,8%
2050 0,53 34,4% 2,11 41,7% 46,2 10,0%
2050/2000 291,3% 727,4% 82,6%
Fonte: IBGE - Diretoria de Pesquisas. Coordenao de Populao e Indicadores Sociais. Projeo da popula-
o do Brasil por sexo e idade 1980-2050: Reviso 2008.
Como mencionado anteriormente, diversos estudos consideram idosos pessoas com
65 anos ou mais e, por conseqncia, colocam como limites ao grupo etrio dos ativos as
idades de 16 e 64 anos. Visando comparar o comportamento dos indicadores de envelhe-
cimento segundo as duas alternativas para o limite inferior do grupo de idosos, simulou-
se uma distribuio da populao considerando como idosos os indivduos com 65 anos
ou mais a partir da projeo 2008. Em seguida verifcamos como os mesmos indicadores
de envelhecimento apurados anteriormente se comportariam com a alterao dos limites
etrios, sendo os resultados mostrados abaixo.
Embora os nmeros sejam melhores do que os apresentados considerando como ido-
sos as pessoas com 60 anos ou mais, indicando relaes entre idosos e ativos e idosos
e jovens mais favorveis ao RGPS, a velocidade do envelhecimento maior. Ou seja,
comparando-se os ndices de 2050 com os ndices de 2000, a taxa de crescimento desses
ndices maior quando se consideram idosas as pessoas com 65 anos ou mais. Isso deriva
do fato de que, com essa segmentao, o peso dos muito idosos, com 80 anos ou mais, em
relao ao total dos idosos, maior do que o constatado na segmentao anterior. Alm
disso, deve ser observado que, subindo a idade a partir da qual se considera uma pessoa
idosa, os indicadores de envelhecimento em 2050 apresentam nmeros prximos aos
indicadores de 2040, quando so consideradas idosas as pessoas com 60 anos ou mais.
Ou seja, a evoluo das relaes entre grupos etrios que indicam o envelhecimento seria
retardada em aproximadamente 10 anos, indicando que alterar os limites dos grupos et-
rios de ativos e idosos tem um efeito limitado sobre os indicadores de envelhecimento e,
tambm, para a anlise do processo de envelhecimento.
Alm do envelhecimento populacional, a reviso de 2008 antecipa um fenmeno ni-
co na evoluo demogrfca brasileira, que o incio do processo de reduo da popu-
lao. Ampliando o horizonte temporal da reviso de 2004, verifca-se que havia uma
123
estimava de que o ponto mximo da populao brasileira, a partir do qual ela decresceria,
ocorreria por volta de 2062, com uma populao de 263,7 milhes de habitantes
57
. J
a nova projeo antecipa esse momento em 23 anos, para 2039, com uma populao
mxima de 219,1 milhes, sendo que a reviso de 2004 projetava, para esse ano, uma
populao de 250,3 milhes de habitantes. A reviso de 2008 passou a incluir, portanto,
um perodo de 11 anos de decrscimo na populao total do pas, perodo no qual a popu-
lao total diminuir em 3,8 milhes de pessoas. A reduo da populao, fenmeno que
j est ocorrendo em alguns pases desenvolvidos e em vrios pases do leste europeu,
ter impactos signifcativos na economia e na sociedade desses pases, cujo alcance, no
momento, pode ser apenas vislumbrado. Impactos semelhantes ocorrero no Brasil, a
partir do fnal da dcada de 30 desse sculo.
Alguns indicadores de envelhecimento populacional considerando idosas pessoas
com 65 anos ou mais
Projeo da populao brasileira - reviso 2008
Ano
Razo de
dependncia de
idosos
Taxa de
variao
decenal
ndice de
idosos
Taxa de
variao
decenal
idade
mediana
Taxa de variao
decenal
2000 0,09 0,17 25,3
2010 0,1 19,20% 0,25 46,60% 28,8 13,80%
2020 0,13 28,90% 0,43 70,40% 33,5 16,30%
2030 0,19 45,70% 0,73 72,00% 37,9 13,10%
2040 0,26 35,60% 1,1 49,80% 42 10,80%
2050 0,36 36,20% 1,61 46,50% 46,2 10,00%
2050/2000 313,80% 842,50% 82,60%
Fonte: IBGE - Diretoria de Pesquisas. Coordenao de Populao e Indicadores Sociais. Projeo da populao do Brasil por sexo e idade 1980-
2050: Reviso 2008
57 IBGE 2004, p. 47.
124
Projeo da evoluo da populao brasileira 2000-2050,
segundo revises 2004 e 2008 do iBge
Pode-se concluir que a reviso de 2008 mostra um cenrio de acelerao da fase 3
do processo de transio demogrfca, que j estava ocorrendo em velocidade superior
quela que vista nos pases desenvolvidos. As consequncias dessa transio j co-
meam a se fazer sentir. Cresce o nmero de idosos, as famlias esto fcando cada vez
menores, a longevidade tambm aumenta. Segundo Brito (2007) As bases demogrfcas
da economia e da sociedade tm se transformado rapidamente, exigindo um ajuste ade-
quado que no se realizar sem a intermediao do Estado atravs de polticas pblicas
fundamentais.
Como consequncia dessa acelerao, o perodo de tempo disponvel, a fm de se
preparar a sociedade para lidar com uma realidade baseada em uma estrutura demogrf-
ca muito diferente da atual, est diminuindo. Preparar a sociedade signifca, entre outras
coisas, modifcar um extenso rol de polticas pblicas para que passem a considerar o ce-
nrio do envelhecimento populacional. Entre as polticas a serem modifcadas, podem-se
citar as polticas relacionadas ao transporte, adequao do ambiente urbano, ao sistema
educacional, sade e assistncia social e tambm previdncia social.
4.3 eFeiTOS DA TRAnSiO DemOgRFiCA SOBRe O RgPS
A transio demogrfca e o consequente envelhecimento da populao tm impli-
caes importantes para a previdncia social. No caso brasileiro, seus impactos maiores
sero sentidos no Regime Geral de Previdncia Social RGPS, pois esse um regime
aberto, ou seja, qualquer pessoa que exera atividade produtiva fora do setor pblico
obrigatoriamente a ele vinculada. Dessa forma, as caractersticas demogrfcas e de remu-
nerao dos segurados do RGPS no so passveis de controle, no que ele se diferencia
125
parcialmente dos sistemas de previdncia fechados, em que a adeso dos segurados
restrita
58
, permitindo alguma forma de controle sobre essas caractersticas.
O senso comum identifca o impacto do envelhecimento populacional sobre a previ-
dncia, a partir da percepo de que haver um aumento da proporo de idosos, identif-
cados como benefcirios, em relao aos contribuintes, gerando assim um desequilbrio
no sistema. Embora essa viso simplifcada esteja, em sua essncia, correta, o envelhe-
cimento afeta de forma mais complexa o RGPS, pois a reduo da fecundidade ao longo
das dcadas gera, por um determinado perodo, um aumento na proporo da populao
em idade ativa. Alm do mais, como a condio bsica para que uma pessoa se torne se-
gurada no RGPS o seu envolvimento em atividade produtiva
59
, o impacto do processo
de envelhecimento sobre o RGPS mediado pelas condies do mercado de trabalho.
Outro fator determinante para estabelecer o efeito do envelhecimento em um regime de
previdncia social o desenho do sistema, ou seja, as regras que garantem o direito aos
benefcios, e a atualizao de seu valor ao longo do tempo. O envelhecimento tambm
gera o aumento da populao dos muito idosos, pessoas com mais de 80 anos. Este fator,
juntamente com a mudana na composio das famlias, refexo da queda da fecundidade,
tende a aumentar a importncia da previdncia social na manuteno dos idosos. Esses
temas sero tratados a seguir.
Com relao mediao exercida pelas condies do mercado de trabalho, inserir-
se-, aqui, apenas uma observao relacionada ao relativamente baixo grau de cobertura
previdenciria, ou seja, a quantidade de trabalhadores ocupados com vinculao ao RGPS
e com acesso ao seu plano de benefcios
60
. Hoje, a proporo de trabalhadores ocupados,
com cobertura previdenciria, da ordem de 65,9%
61
, correspondendo a 55,36 milhes
de trabalhadores ocupados, em um universo de 77,84 milhes de ocupados em formas de
ocupao que ensejam vinculao obrigatria ao RGPS. Existe hoje, portanto, um univer-
so de cerca de 28,5 milhes de trabalhadores que poderiam ser vinculados ao RGPS a par-
tir da adoo de polticas adequadas
62
. A existncia desse universo de trabalhadores infor-
mais pode relativizar o impacto das mudanas demogrfcas no RGPS. Mesmo que haja
uma reduo no crescimento dos trabalhadores em idade ativa, por exemplo, o aumento
da formalizao poder minimizar o efeito dessa reduo no RGPS. Da mesma forma, o
aumento da proporo de trabalhadores em idade ativa pode no ter efeito nenhum sobre
o RGPS, se esses trabalhadores no tiverem a oportunidade de ingressar nesse Regime.
Sob a perspectiva da populao idosa, o aumento dessa populao tambm pode no
58 Esse o caso, por exemplo, dos regimes de previdncia dos servidores pblicos. Nesses regimes, a poltica
de contratao do patrocinador, governo federal, governos estaduais ou municipais, elemento importante
na defnio da composio do universo de segurados.
59 A exceo so as pessoas que no desempenham atividade produtiva, mas querem participar do sistema,
situao para a qual existe a categoria de segurado facultativo.
60 Relativamente baixos porque existe uma relao entre o nvel de desenvolvimento econmico e social
de um pas e os nveis de formalizao das relaes trabalhistas. No h pases pobres com altas taxas de
formalizao nem pases desenvolvidos com alta informalidade.
61 Dados da PNAD 2008. Consideram os contribuintes do RGPS, os segurados especiais e os j benefcirios
ocupados que no contribuem para o RGPS.
62 Na realidade esse nmero menor, pois desse total, 13,7 milhes tinham remunerao mensal menor do
que 1 salrio-mnimo, piso de contribuio para a previdncia Social.
126
repercutir na mesma proporo sobre o RGPS, pois muitos idosos podem no ser segu-
rados, no impactando as contas desse Regime
63
. Verifca-se, portanto que as condies
do mercado de trabalho e, mais especifcamente, dos nveis de proteo previdenciria da
populao ocupada so elementos fundamentais a serem considerados quando da anlise
das conseqncias da transio demogrfca para o RGPS.
Conforme mencionado em outro captulo desse livro, o aumento da formalizao e a
reduo do nmero de trabalhadores sem proteo previdenciria um dos principais de-
safos da previdncia social, pois a efccia da previdncia social como um dos pilares de
um sistema de proteo social vinculada, de forma direta, quantidade de trabalhadores
por ela segurados. Isso posto, deve-se discutir quais so as melhores polticas a serem
adotadas para estender essa proteo aos trabalhadores ocupados, lembrando sempre que,
no Brasil, os empregados com proteo previdenciria tambm tm uma srie de direitos
trabalhistas garantidos, criando um vnculo entre as polticas previdenciria e trabalhista,
que no pode ser desfeito, quando se analisam as causas da baixa cobertura
64
.
Outro elemento a ser considerado nas anlises sobre o impacto da transio demogr-
fca na previdncia social o avano da longevidade. A reduo das taxas de mortalidade
desencadeantes da transio demogrfca no Brasil continuar a ocorrer nas prximas d-
cadas, embora a velocidades menores. Alm da reduo da mortalidade infantil, que im-
plica um aumento da expectativa de vida ao nascer, mas no a longevidade dos que che-
garam idade adulta, esperada tambm uma reduo na mortalidade em outras faixas
etrias. Como resultado, haver um aumento da longevidade, que tem impactos diretos
sobre o RGPS, na medida em que, ao viverem mais, os benefcirios
65
acabam recebendo
seus benefcios por mais tempo. Mas alm desse desequilbrio, a maior longevidade traz
outras questes associadas. esperado que a maior longevidade leve a um grande aumen-
to na populao de muito idosos, pessoas com oitenta anos ou mais. As projees indicam
que esse grupo etrio crescer de 1,5 milhes de pessoas em 2000 para 13,7 milhes em
2050, um crescimento de 866%. Essa uma populao que, em muitos casos, necessita de
cuidados especiais, no apenas sob a perspectiva mdica, mas tambm no que se refere ao
atendimento de necessidades bsicas para sua manuteno cotidiana
66
. Como o custo de
proviso desses servios elevado e a demanda por eles tende a aumentar, medida que
as pessoas vo envelhecendo, o custo de manuteno dessas pessoas tende a ser crescente.
Se os benefcirios no tiverem esses servios providos gratuitamente pelos governos ou
entidades privadas, esse custo ter de ser coberto pelos benefcios previdencirios, ou por
fundos prprios. Dada a elevada concentrao de benefcirios com benefcios de baixo
valor, razovel supor que essas pessoas no tenham reservas fnanceiras para lidar com
esses custos. Corre-se, portanto, o risco de se ter uma populao crescente de pessoas
muito idosas, com uma renda baixa, incapazes de arcar com os custos crescentes de sua
63 Parte dos idosos no segurados ir impactar as contas da assistncia social, resultando, tambm, em uma
despesa adicional para o governo.
64 Esse o tipo de lgica presente nas propostas que pretendem aumentar a formalizao e a cobertura previ-
denciria unicamente com a reduo da contribuio dos empregadores sobre a folha de salrios.
65 Incluindo os seus pensionistas.
66 Vide tambm MPS. Envelhecimento e Dependncia: Desafos para a Organizao da Proteo Social.
Coleo Previdncia Social, Vol. 28. Braslia, 2008.
127
manuteno. Esse cenrio de um empobrecimento na velhice poder trazer demandas adi-
cionais sobre os sistemas de previdncia social, no sentido de prover servios ou recursos
adicionais para esse grupo de benefcirios.
O processo acima descrito agravado por outro movimento que a reduo do tama-
nho das famlias, que impacta tanto os muito idosos quanto os idosos a partir de 60 anos.
A reduo do tamanho das famlias consequncia no apenas da queda das taxas de fe-
cundidade, mas tambm do crescimento de formas diversifcadas de organizao familiar,
em que se destaca o aumento de famlias monoparentais. A consequncia da existncia de
famlias menores, em longo prazo, que a atual gerao de pais, ao envelhecer, ter me-
nos flhos aptos a desempenhar o papel clssico de cuidar de seus progenitores, por meio
da solidariedade intra-familiar. Haver, portanto, um aumento correspondente no nus
individual para esses flhos cuidarem de seus pais, nus que se caracteriza por diversas
naturezas, especialmente: psicolgica, emocional e econmica. Assim, de se esperar
que haja uma menor capacidade de a gerao futura, no nvel familiar, arcar com os cus-
tos crescentes de manuteno dos idosos, o que vir a destacar ainda mais a importncia
da previdncia social como principal fonte de renda dos idosos
67
. Isso tambm pode gerar
um aumento da demanda para que os valores dos benefcios sejam ampliados para fazer
frente ao aumento das despesas familiares com os idosos.
Outro elemento presente no processo de transio demogrfca e que importante
para a previdncia social o aumento temporrio da proporo da populao em idade
ativa. Esse movimento decorre da queda da fecundidade e do fato de que, em qualquer
momento, a distribuio etria funo das taxas de fecundidade e mortalidade de 7 a
8 dcadas anteriores. Isto signifca que a taxa atual de crescimento populacional con-
sequncia das funes de fecundidade e mortalidade correspondentes ao passado (7 ou
8 dcadas), que afetam a estrutura etria, e das funes de fecundidade e mortalidade
correntes. Na explicao de Carvalho (2004):
quando uma populao experimenta, durante dcadas, nveis de
fecundidade altos e razoavelmente estveis, como foi o caso brasileiro
at o fnal dos anos sessenta, estrutura-se uma distribuio etria re-
lativa basicamente constante e muito jovem. Esta distribuio etria,
por si s, favorvel a um alto crescimento demogrfco. Isto porque
contm, de um lado, grande proporo de jovens, o que deprime a TBM
(Taxa Bruta de Mortalidade), e, de outro, alto percentual de mulhe-
res no perodo reprodutivo, sendo a distribuio, dentro deste grupo,
mais concentrada nas idades mais frteis, o que favorece maiores TBN
(Taxa Bruta de Natalidade). Quando, em curto espao de tempo, h
uma signifcativa queda de fecundidade, como sucedeu no Brasil entre
o fnal da dcada de sessenta e 1990, passam a conviver uma funo de
fecundidade de nvel bem mais baixo e uma distribuio etria constru-
67 Em 2007, cerca de 44% do valor dos benefcios previdencirios ativos era vinculado a benefcirios com
60 anos ou mais. Aproximando-se esse valor do total de benefcios emitidos naquele ano, chega-se ao valor
de 70,5 bilhes de Reais pagos a esse grupo etrio.
128
da, atravs do tempo, por funes de fecundidade de nveis bem mais
altos. Esta contradio faz com que a TBN decresa bem menos do que
seria de se esperar, pela simples anlise da evoluo da fecundidade
corrente. No entanto, o declnio da TBN, no princpio menor do que o
da fecundidade, faz com que comece a se estreitar a base da pirmide
etria, fenmeno este que, com o passar do tempo, tem repercusses
sobre toda a distribuio da populao pelos diversos grupos etrios.
O processo descrito leva, nas duas projees do IBGE, a um aumento da populao
em idade ativa durante parte do perodo da projeo. Na reviso de 2004, a populao
com idade entre 16 e 59 anos aumentaria 43,5% entre 2000 e 2040, passando a cair a par-
tir da. Em nmeros absolutos, seriam mais 44,6 milhes de pessoas em idade ativa nesse
perodo. Na reviso de 2008, esse grupo etrio aumenta 33% entre 2000 e 2028, no seu
ponto de mximo, com um aumento de 34,0 milhes de pessoas. A partir da, o nmero
cai em 15,9 milhes, at 2050.
Esse aumento no tamanho da populao em idade ativa interpretado por alguns
estudiosos como um bnus demogrfco, pois representaria o momento na evoluo
demogrfca do pas, em que a fora de trabalho disponvel atingiria seu ponto mximo e
haveria maior possibilidade de se atingirem altas taxas de crescimento econmico e tam-
bm aumentar a produtividade. Esse seria o momento em que o pas poderia dar um salto
em termos de desenvolvimento. Em outra viso o bnus demogrfco relativizado a
partir da observao de que as taxas de crescimento da populao em idade ativa, nas
prximas duas dcadas, sero inferiores s taxas observadas no passado, bem como s
taxas de crescimento da populao idosa. Nessa anlise o pas est na fase fnal do bnus
demogrfco, pois a maior parte do aumento da participao percentual da populao
em idade ativa no total da populao j teria ocorrido. Os dados censitrios mostram
que a participao da populao de 15 a 59 anos na populao total passou de 52,7% em
1970 para 61,8% em 2000. Com base na projeo populacional de 2008 a participao
desse grupo etrio passaria a ser de 64,0% em 2008 e chegaria ao seu mximo em 2020
com uma participao de 66,2%. Ou seja, entre o incio do processo caracterizado como
bnus demogrfco, ocorrido na dcada de 70, e seu ponto de mximo, a ocorrer em
2020, a participao do grupo de ativos aumentar em 13,6 pontos percentuais, sendo que
o crescimento entre 1970 e 2008 foi de 11,4 pontos.
Seja como for, os efeitos do bnus demogrfco dependero essencialmente das
polticas adotadas e das aes implementadas, visando aproveitar essa oportunidade.
Para que essa fase da evoluo demogrfca se converta, de fato, em bnus, polticas
de educao so essenciais para melhorar a qualifcao desse contingente adicional de
pessoas que estaro chegando idade produtiva. Polticas econmicas consistentes, que
favoream o investimento e o emprego de melhor qualifcao so fundamentais para
permitir que o maior potencial dado pela educao se transforme, pelo trabalho, em maior
riqueza para a sociedade. Nesse mesmo sentido, polticas que estimulem o emprego dos
jovens so importantes para no permitir que os ingressantes na idade produtiva caiam
129
no desalento, ao procurar uma ocupao. Por fm, essas polticas devem ser formuladas
tendo como objetivo o aumento da formalizao do emprego, o que exige tambm tratar
da regulao do mercado de trabalho e do desenho dos planos de benefcios e de arreca-
dao do RGPS.
Essas polticas poderiam criar condies para aumentar a cobertura previdenciria,
favorecendo a ocorrncia de dois efeitos: dar aos trabalhadores segurados e suas famlias
segurana de reposio de renda, em caso de necessidade, e, sociedade como um todo,
maior estabilidade social, alm de aumentar o volume de contribuies do sistema, geran-
do um fuxo de receitas. Isso viria permitir, por algum tempo, fnanciar parte do aumento
da despesa causada pelo processo de envelhecimento. Na ausncia de um conjunto de po-
lticas similares s mencionadas, que, pela diversidade e alcance, devem refetir uma ao
de governo e no de rgos especfcos, a tendncia seria a manuteno de um elevado
nmero de trabalhadores na informalidade, levando o bnus demogrfco a desmerecer
o prprio nome.
Mas importante destacar que, mesmo que sejam implementadas polticas favorveis
transformao do aumento dos trabalhadores em idade ativa em bnus, e que tal
implementao seja bem sucedida, isso no representar, de forma alguma, a garantia da
sustentabilidade do sistema. Isso porque o equilbrio das contas previdencirias deve ser
visto de forma dinmica. A entrada de novos contribuintes no RGPS, que pode ocorrer
at mesmo a taxas superiores s taxas de crescimento vegetativo do grupo etrio de 16 a
59 anos, pela existncia de um alto grau de informalidade, gera um fuxo de novas contri-
buies favorveis reduo do nvel da Necessidade de Financiamento da Previdncia
Social NFPS ou de sua taxa de crescimento. No se pode esquecer, no entanto, que cada
contribuio feita ao RGPS signifca um crdito do segurado contra esse Regime. Em
algum momento, esse segurado demandar ao RGPS benefcios, levando a um aumento
da despesa. E essa demanda no demora 30 ou 35 anos para surgir, pois h benefcios
que no tm carncia de contribuies, outros com carncia de apenas uma contribuio
e outros com carncia de 12 meses. Ou seja, o aumento no nmero de contribuintes tem
um impacto imediato e crescente tambm sobre as despesas.
importante ter essas consideraes em mente, quando se analisam argumentos de
que o simples aumento da cobertura previdenciria propiciar receitas adicionais que
sero capazes de levar o sistema a uma situao de estabilidade fnanceira. Mantido o
atual desenho dos planos de benefcios e contribuies e as atuais regras de indexao de
benefcios, pode-se considerar que cada trabalhador adicional que se vincula ao RGPS
aumenta o desequilbrio atuarial do Regime. A tabela seguinte mostra: a idade mdia na
concesso de benefcios de aposentadoria por idade, e por tempo de contribuio; a ex-
pectativa de vida nessas idades
68
; e o tempo de contribuio que a legislao especifca
para a concesso do benefcio. Fica claro o desequilbrio entre os perodos de contribui-
o e os perodos de gozo dos benefcios, que, nessa tabela, esto subestimados, porque
no consideram as eventuais penses derivadas desses benefcios
69
. Embora o desequi-
lbrio seja alto nas aposentadorias por tempo de contribuio, ele ainda maior nas apo-
68 Idades arredondadas para o nmero inteiro superior.
69 A idade mdia das aposentadorias listadas para homens de 59,1 anos e para mulheres 57,4 anos.
sentadorias por idade, dado o baixo perodo de contribuio exigido. Caso se adicione ao
perodo de gozo de benefcios os perodos referentes aos benefcios de natureza tempor-
ria, salrio-maternidade, auxlio-doena, auxlio-recluso, entre outros, e as penses por
morte, o diferencial certamente crescer bastante, ressaltando o desequilbrio intrnseco
ao atual plano de benefcios. Desequilbrio que tende a aumentar, medida que aumente
a expectativa de vida dos brasileiros ao longo das prximas dcadas. Na ausncia de mu-
dana futura nas regras do RGPS, isso signifca, sob uma perspectiva individual, que o
mesmo volume de contribuies dever gerar um volume maior de pagamentos. Sob uma
perspectiva coletiva, em um sistema de repartio, isso signifca que os trabalhadores
inativos tero de ser mantidos por mais tempo, pelos trabalhadores ativos.
Benefcio *
idade mdia de
concesso em 2008
expectativa de
sobrevida em 2007
Tempo de contribuio
exigido em 2009
Aposentadoria por idade
Mulher urbana 61,6 21,0 14**
Homem urbano 65,9 15,6 14**
Mulher rural*** 57,6 24,1 14**
Homem rural*** 60,9 18,7 14**
Aposentadoria por Tempo de
Contribuio
Mulher 51,4 29,1 30
Homem 54,1 22,9 35
Fonte: IBGE, BEPS
* A diferenciao urbana/rural diz respeito apenas espcie do benefcio. A estimativa de sobrevida no
aberta por clientela
** Tempo crescente at atingir 15 anos em 2011
*** No h registro individual da contribuio - comprovao declaratria
Conclui-se que, com os atuais planos de benefcios e contribuies, o aumento da
cobertura previdenciria do RGPS implica aumento do volume de contribuies a curto
prazo, seguido, no tempo, de um aumento ainda maior das despesas.
Nesse cenrio, permanece em aberto a questo de se saber lidar com o crescente peso
dos benefcios do RGPS como proporo do Produto Interno Bruto PIB. Esse aumento,
que ocorrer mesmo nos cenrios de aumento da formalizao, como ser mostrado
frente, indica que ser crescente a parte da produo da futura gerao de ativos que ter
de ser deslocada de seu consumo e/ou poupana para fazer frente ao pagamento de bene-
fcios do RGPS. Em termos fscais, as transferncias para benefcirios do RGPS tambm
ocupar maior espao no oramento pblico. Esse comportamento deve ser acompanhado
pelos previsveis aumentos das despesas com assistncia social e sade dos idosos, em
um cenrio no qual as trs funes da seguridade social sero responsveis, de forma
crescente, por parcela signifcativa das despesas totais do governo. Nesse cenrio, a fu-
tura gerao de ativos ter de lidar com uma situao em que o retorno obtido em troca
131
do crescimento na carga tributria ser menos que proporcional
70
. Esse cenrio destaca a
importncia de dois valores que fundamentam a idia de pacto de geraes que, por sua
vez, est na base da adoo de um sistema de repartio simples, que so a solidariedade
e a responsabilidade entre diferentes geraes. A solidariedade que a atual gerao de
ativos espera ter da futura gerao de trabalhadores para o pagamento dos seus benefcios
traz como obrigao a responsabilidade de gerir o sistema de forma a no deixar para a
futura gerao de ativos uma carga fnanceira excessiva, que limite e comprometa suas
perspectivas de desenvolvimento.
O que se pode concluir que a transio demogrfca pode afetar o RGPS de for-
mas diversas, reduzindo o tamanho das famlias, aumentando o nmero de muito idosos,
ressaltando a importncia da previdncia como fonte de renda na velhice, gerando um
aumento temporrio na populao em idade ativa e na quantidade de idosos. A transio
abre a possibilidade para um aumento temporrio das receitas, em um cenrio de aumento
de formalizao, mas o conjunto das mudanas, considerado o atual desenho do plano de
benefcios, indica um aumento da despesa em relao ao PIB.
4.4 eFeiTOS DA TRAnSiO DemOgRFiCA SOBRe AS FinAnAS
DO RgPS
Avaliar em termos fnanceiros o impacto da transio demogrfca sobre o RGPS
exige a utilizao de um modelo de projeo de receitas e despesas, em longo prazo. Um
modelo como esse foi desenvolvido pela Secretaria de Polticas de Previdncia Social e
tem sido utilizado, nos ltimos anos, para estimar os impactos de mudanas propostas na
legislao previdenciria, bem como para preparar projees que compem o Relatrio
de Execuo Oramentria da Unio e o Projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias.
No objetivo desse texto tratar dos detalhes desse modelo de projeo. Tais de-
talhes podem ser obtidos no documento Projees Atuariais para o Regime Geral de
Previdncia Social, que foi encaminhado pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional,
anexo ao Projeto da Lei de Diretrizes Oramentrias de 2010. Aqui sero apresentados
alguns resultados obtidos por esse modelo, quando se substituiu a projeo populacional
de 2004 pela projeo populacional de 2008. Tambm ser apresentada uma simulao
do resultado de um processo de formalizao que aumente o percentual de trabalhadores
contribuintes do RGPS e, consequentemente, a cobertura previdenciria.
O modelo de projeo de longo prazo da SPS composto por quatro mdulos bsicos,
visando estimativa das receitas e despesas do RGPS. O primeiro mdulo o demogr-
fco, que, a partir das estimativas do IBGE e de estudos realizados pelo IPEA, traz para
o modelo as projees das variaes futuras da composio da populao brasileira por
sexo, idade e clientela urbana e rural. O segundo mdulo o previdencirio, que com-
70 H argumentos no sentido de que, a longo prazo, a reduo da despesa com educao e com a sade infantil
ser sufciente para cobrir o aumento das despesas com previdncia, sade e assistncia. Entende-se que
essa economia ser muito inferior ao aumento das despesas com a seguridade social, pois os custos indivi-
duais de previdncia e de cuidados com a sade de idosos so muito mais elevados do que os custos com
educao e sade infantil.
132
posto pelo plano de benefcios do RGPS, o que defne as regras de acesso aos benefcios,
a forma de clculo do valor desse benefcio e a sua forma de indexao. Um terceiro
mdulo chamado de transio atividade/inatividade, que estabelece as condies e as
probabilidades de que uma pessoa saia da populao ativa e entre na inatividade. O quarto
mdulo trata do mercado de trabalho e estabelece as condies bsicas do mercado de
trabalho, que defnem as taxas de participao e as taxas de ocupao utilizadas para es-
tabelecer a populao segurada do RGPS.
Uma das caractersticas do modelo que ele tambm defne a taxa do crescimento do
PIB, a partir do clculo de uma taxa de crescimento da massa salarial a longo prazo, e a
partir da hiptese de que a participao da massa salarial no PIB permanecer constante
71
. Outros pontos a serem destacados so que o modelo trabalha com aberturas por sexo e
clientela e no considera a totalidade de benefcios do RGPS; apenas as aposentadorias
por idade, tempo de contribuio, invalidez, penses por morte e auxlios-doena, que
representam mais de 95% dos benefcios previdencirios.
O grfco abaixo mostra a projeo de receita e despesa do RPGS no pero-
do de 2008 a 2050, considerando dois cenrios: um com a projeo populacional de
2004, chamado cenrio 2004 e o outro com a projeo populacional de 2008, cha-
mado cenrio 2008. Verifca-se que as linhas de despesa do RGPS, nos dois cen-
rios, esto praticamente sobrepostas. Isso signifca que, do ponto de vista das des-
pesas em termos absolutos do RGPS, a acelerao do processo de envelhecimento
populacional no ter maiores impactos nesse Regime ao longo dos prximos 42 anos
72
. Embora parea contraditrio, isso explicado pelo fato de que a reviso de 2008 do
IBGE no alterou as taxas de mortalidade utilizadas na projeo populacional, sendo
a alterao bsica, em relao a 2004, a reduo da fecundidade. Como as pessoas que
sero idosas em 2050 j nasceram a reduo da fecundidade no afeta a quantidade de
idosos no horizonte temporal da projeo populacional. Por outro lado, as receitas no
cenrio 2008 so menores do que no cenrio 2004, comeando a cair no fnal da dcada
de 20 e acentuando essa queda at 2050. Esse resultado consistente com o fato de que
na projeo populacional de 2008 o ponto mximo da populao em idade ativa ocorre
no ano de 2028, enquanto na projeo de 2004 esse ponto mximo ocorreria em 2040. Ou
seja, a reduo na quantidade de pessoas na populao ativa levaria a uma reduo das re-
ceitas do RGPS, causando um aumento na Necessidade de Financiamento da Previdncia
Social, que passaria de 490 bilhes de Reais no cenrio 2004 para 577 bilhes no cenrio
2008, um crescimento de 17,8%.
Mas to importante quanto saber o valor absoluto das receitas e despesas do RGPS
conhecer o seu peso em termos de proporo do Produto Interno Bruto. Essa a medida
que indica quanto da riqueza do pas direcionada para o pagamento de despesas com
esse Regime. Como mencionado, o modelo da SPS gera um valor do PIB dependente
71 A adoo de hipteses semelhantes a essas tambm sugerida pela OIT no livro Actuarial Practice in So-
cial Security (Quantative methods in social protection series), ILO, Genebra, 2004.
72 Evidentemente essa uma concluso de uma anlise comparativa feita entre os limites superiores da
despesa do RGPS nos dois cenrios. Ao se comparar a despesa em relao ao nvel da despesa em 2008,
observa-se que essa aumenta 5 vezes.
133
da evoluo da massa salarial, que varia de acordo com a evoluo dos salrios mdios,
da quantidade de trabalhadores e da sua distribuio etria e por sexo. Mantidas todas
as variveis constantes e alterando-se apenas a projeo populacional, o PIB no cenrio
2008 comea a crescer a taxas menores do que o PIB no cenrio 2004, a partir do fnal
da dcada de 20. Em 2050, a diferena entre as duas projees do PIB de 1,69 trilhes
de reais, com o cenrio 2008 apresentando um PIB 14,4% menor do que o encontra-
do no cenrio 2004. Evidentemente, essa uma das consequncias de que, no cenrio
2008, a populao em idade ativa comea a cair em nmeros absolutos a partir de 2028
73
. Como resultado desse menor crescimento do PIB, a relao NFPS/PIB aumenta no
cenrio 2008 em relao ao cenrio 2004, conforme tambm visvel no grfco. Essa
relao passa de 4,20% no cenrio 2004 para 5,78% no cenrio 2008, toda essa variao
decorrendo exclusivamente da acelerao da transio demogrfca ilustrada na projeo
2008 do IBGE.
evoluo das receitas e despesas do RgPS considerando as projees
populacionais de 2004 e 2008 - Perodo 2008 a 2050
Fonte:SPS/MPS
73 Esse resultado consistente com o fato de que pases com estruturas etrias mais envelhecidas do que a
brasileira tem difculdade em atingir taxas de crescimento do PIB elevadas.
134
evoluo do PiB e da nFPS como % do PiB nos cenrios
2004 e 2008 - Perodo 2008-2050
Fonte:SPS/MPS
Quando se analisa o comportamento da despesa como proporo do PIB, percebe-se
que a despesa do RGPS representou 6,93% do PIB em 2008. No cenrio 2004 essa des-
pesa chega a 9,89% em 2050, e no cenrio 2008 o percentual chega a 11,47%. No cenrio
2008, o aumento em 4,55 pontos percentuais dessa proporo, em relao ao PIB, um
indicativo do tamanho do desequilbrio do sistema, em longo prazo, sendo que desse au-
mento 1,58 pontos seriam decorrentes da acelerao da transio demogrfca.
Em outro exerccio foi simulado um cenrio de aumento da formalizao, tanto com
a projeo populacional de 2004 quanto com a projeo de 2008. O objetivo era o de
avaliar o impacto de um aumento da formalizao e o efeito da acelerao da transio
demogrfca sobre esse aumento.
No primeiro cenrio, com a projeo de 2004, foi considerada uma situao na qual
a taxa de formalizao, ou seja, o percentual de trabalhadores do setor privado que esto
vinculados ao RGPS cresce 1,1% ao ano, entre 2009 e 2050, com todas as demais va-
riveis constantes. O resultado que a despesa total do RGPS aumenta de 9,89% para
13,29% do PIB entre 2008 e 2050, o que consistente com a ideia de que a despesa deve
aumentar na medida em que h mais pessoas protegidas pelo Regime. A maior quantida-
de de pessoas vinculadas ao RGPS tem impacto na arrecadao, que aumenta de 5,67%
do PIB em 2008 para 8,36% em 2050. Mas interessante observar o comportamento da
curva da Necessidade de Financiamento da Previdncia Social no cenrio de formaliza-
o, quando comparada com a mesma curva no cenrio 2004, ambas plotadas no grfco
abaixo. Em um primeiro momento, o aumento da formalizao leva a um crescimento
da receita e da despesa, mas a taxa de crescimento da receita maior. Como resultado, a
135
NFPS fca menor do que a apresentada no cenrio 2004. medida que os novos contri-
buintes vo envelhecendo, h uma maior demanda por benefcios previdencirios, o que
faz com que a taxa de crescimento da despesa aumente acima da taxa de crescimento da
receita. Consequentemente, a NFPS passa a assumir uma trajetria ascendente, com uma
velocidade crescente. Perto de meados da dcada de 40, a NFPS observada no cenrio
2004 com formalizao passa a ser superior do cenrio 2004. Essa simulao permite
visualizar, com clareza, as relaes intertemporais entre receitas e despesas em um regi-
me de repartio simples, e mostra os limites dos argumentos que se fundamentam no
aumento do nmero de contribuintes como soluo para os desequilbrios do RGPS.
nFPS do RgPS at 2050 em dois cenrios com a projeo populacional de 2004
Fonte:SPS/MPS
Essa mesma simulao, realizada considerando-se a projeo populacional de 2008,
traz resultados semelhantes. No cenrio 2008 com formalizao, a despesa do RGPS
passa de 6,93% do PIB em 2008 para 14,96% em 2050, um expressivo crescimento,
derivado no apenas do aumento absoluto da despesa, mas tambm das menores taxas de
crescimento do PIB geradas nesse cenrio, como mencionado anteriormente. No cenrio
2008, a despesa alcana 11,47% em 2050. A NFPS passa de 1,26% do PIB em 2008 para
5,78% no cenrio 2008 e para 6,70% no cenrio 2008 com formalizao.
Quando analisado o comportamento da curva da NFPS, v-se uma situao semelhan-
te verifcada na simulao anterior: aumento da receita, a curto prazo, seguido de um
crescimento maior da despesa, a longo prazo. O que chama a ateno a diferena entre
as curvas de NFPS no cenrio 2008 e no cenrio 2008 com formalizao. A barriga que
se forma entre as duas curvas muito menor do que a visualizada na simulao anterior.
Como essa diferena entre as curvas mostra o ganho que o aumento da formalizao gera
136
para o RGPS, a mdio prazo, pode-se concluir que no cenrio 2008 com formalizao o
ganho bem menor do que no cenrio 2004 com formalizao. Isso decorrncia das me-
nores taxas de crescimento da populao em idade ativa at 2028, e sua posterior reduo,
e mostra que a acelerao da transio demogrfca leva a uma reduo do ganho que um
processo de formalizao traria para o RGPS. Isso refora a viso de que a formalizao,
embora fundamental para garantir maior proteo social para a populao brasileira, no
sufciente para garantir sustentabilidade para esse Regime.
nFPS do RgPS at 2050 em dois cenrios com a projeo populacional 2008
4.5 COnCLUSO
A atual dcada marca o momento na evoluo demogrfca da populao brasileira em
que a taxa de fecundidade do Brasil caiu para nveis inferiores taxa de reposio. De cer-
ta forma essa queda foi uma surpresa, uma vez que as projees ofciais estimavam que
tais nveis de fecundidade somente seriam atingidos na dcada de 2020 e 2030. Os efeitos
demogrfcos de taxas de fecundidade to baixas so no sentido de antecipar, em algumas
dcadas, o processo de reduo em nmeros absolutos da populao, bem como acelerar
o processo de envelhecimento da populao brasileira, pela reduo nos nascimentos.
Cabe destacar tambm que a reviso 2008 introduz no horizonte do sistema de pre-
vidncia social um novo problema: a antecipao do ano em que a populao em idade
ativa e, consequentemente, a base de fnanciamento do RGPS comear a reduzir em ter-
mos absolutos. Essa reduo da populao em idade ativa, que ocorrer a partir de 2028,
ter consequncias profundas no apenas para a previdncia social, mas para a economia
137
como um todo. Mais frente, a partir de 2039, a populao total comear a reduzir,
trazendo novos desafos para a sociedade brasileira, e exigir a defnio de polticas que
tornem possvel economia continuar crescendo, em um pas cuja populao total e em
idade ativa est em queda.
Cabe ainda considerar a possibilidade da taxa de fecundidade cair a nveis abaixo
dos previstos pelo IBGE em 2008, fazendo com que a velocidade do envelhecimento da
populao aumente ainda mais. Os dados a serem divulgados aps a realizao do censo
de 2010 sero importantes para qualifcar as projees de 2008, pela melhor quantifcao
das taxas de fecundidade e do estoque da populao ao fnal dessa dcada.
Sob a perspectiva do RGPS a acelerao do envelhecimento traz desafos importantes
em termos do fnanciamento do sistema, em funo da reduo prevista no nmero de
contribuintes e do aumento dos benefcirios. Mesmo que o mercado de trabalho, varivel
interveniente na relao entre demografa e previdncia social, tenha um comportamento
favorvel, no sentido de aumentar a proporo de trabalhadores vinculados ao RGPS, os
efeitos da dinmica demogrfca conjugada com a estrutura do plano de benefcios desse
sistema acabam se sobrepondo, afetando o equilbrio fnanceiro do RGPS.
Esse cenrio coloca um duplo desafo para o RGPS. De um lado necessrio expandir
a cobertura previdenciria, de forma a estender a proteo do sistema previdencirio para
o grande contingente de trabalhadores que no possuem nenhuma garantia de renda em
caso de impossibilidade de trabalhar. Ao mesmo tempo necessrio garantir a sustenta-
bilidade desse regime no longo prazo, reduzindo, de forma estrutural, os desequilbrios
entre os valores arrecadados e os benefcios pagos. Isso exige que sejam feitas mudanas
na estrutura dos planos de benefcio e custeio.
Essas mudanas exigem que diversos atores sociais e polticos tenham um acordo
mnimo sobre qual o desenho do sistema que se quer e quais mudanas devem ser imple-
mentadas. A experincia mostra que acordos como esses geralmente demoram a ser atin-
gidos, exigindo perodos relativamente longos de debates e discusses, para que todos os
participantes consigam atingir um nvel mnimo de consenso. Quando as mudanas a se-
rem feitas so profundas, o tempo para se atingir esse consenso ainda maior, sendo esse
consenso mais facilmente alcanado se houver um perodo de transio mais longo, que
permita s pessoas mais prximas da aposentadoria a adequao de suas expectativas e de
seus projetos ao novo cenrio. V-se, portanto, que a varivel tempo muito importante
na discusso de alteraes nos sistemas de previdncia social, e a o cenrio demogrfco
desenhado a partir da queda da fecundidade na atual dcada teve como conseqncia
fazer com que o tempo disponvel para fazer os ajustes no RGPS seja cada vez menor.
138
139
CAPTULO 5. novos caminhos da previdncia: preservao
da sade dos segurados e melhoria das condies ambientais de
segurana e sade dos trabalhadores
Remgio Todeschini Diretor do Departamento de Polticas de
Sade e Segurana Ocupacional
Domingos Lino Coordenador-Geral de Monitoramento dos
Benefcios por Incapacidade do Departamento de Polticas de
Sade e Segurana Ocupacional
Luiz Eduardo Alcntara de Melo - Coordenador de Preveno de
Acidentes do Trabalho do Departamento de Polticas de Sade e
Segurana Ocupacional
As opinies emitidas so de responsabilidade dos
autores e no representam necessariamente a opinio
do Ministrio da Previdncia Social
140
141
5.1. O BALizADOR SOCiAL COnSTiTUCiOnAL
A proteo social dos trabalhadores segurados est mais do que garantida na atual
constituio e nos remete permanentemente aos futuros compromissos com as geraes
vindouras de nossos flhos, netos e bisnetos, quando refora, em seu artigo 1, o pacto
social da Democracia e da Valorizao Social do Trabalho:
Art. 1. A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos
Estados e Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado democrtico de direito
e tem como fundamentos:
(...)
III a dignidade da pessoa humana;
IV os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa:
(...).
O valor social do trabalho tem impregnado, entre os direitos sociais, conforme art. 6
da Constituio Federal, os direitos educao, sade, trabalho, moradia, lazer, segurana
e previdncia social entre outros direitos.
Para que de fato a dignidade das pessoas prevalea e que a vida e segurana dos
trabalhadores segurados tenham voz e vez que h um rol detalhado de direitos dos
trabalhadores no art. 7 que reforam o valor social do trabalho, com a reduo dos
riscos inerentes ao trabalho (Inciso XXII) e Seguro contra Acidentes do Trabalho (Inciso
XXVII), dentre outros. H todo um detalhamento dos direitos previdencirios contidos
nos artigos 201 e 202 da atual Constituio.
Todo esse processo de reconhecimento dos direitos sociais, absorvido pela nossa
constituio e diversas constituies do mundo, o chamado constitucionalismo social, tem
uma histria muito importante com o nascimento da Previdncia Social e as indenizaes
acidentrias em muitos pases do mundo.
5.2. hiSTRiCO e CUSTO DOS ACiDenTeS nAS PRximAS DCADAS
O fato que marcou o nascimento da previdncia social brasileira e internacional foi
a criao de benefcios compensatrios frente a doenas, acidentes e invalidez. Fruto
de intensa mobilizao social por parte, principalmente, dos sindicatos de trabalhadores
mais organizados, no incio do sculo passado (Sculo XX) nasceu a Previdncia Social
Brasileira. Os ferrovirios eram, entre os anos de 1900 a 1920, uma das categorias
mais organizadas e foram os precursores para que houvesse no Congresso Nacional o
anteprojeto da Lei Eloy Chaves
74
(1923), criadora das antigas Caixas de Aposentadorias
e Penses, transformadas posteriormente em Institutos, por categoria profssional
(Industririos Comercirios Martimos Bancrios, entre outras), at se chegar ao
atual Instituto Nacional do Seguro Social, comum a todos os trabalhadores brasileiros.
A questo acidentria sempre foi anterior criao das Caixas de Aposentadorias e
Penses e dos Institutos de Penso por categoria: O Decreto n. 3724 de 15 de janeiro de
1919 defniu, no Brasil, as indenizaes por acidente do trabalho, similares em muitas
74 Eloy Chaves: Precursor da previdncia social no Brasil. Rio de Janeiro: M. Trabalho e Previdncia Social,
1965, p. 16, apud James M. Malloy. Poltica de previdncia social no Brasil. Rio de Janeiro: Graal, 1986,
p.47.
142
legislaes no mundo, principalmente na Europa, em pases como a Alemanha, Itlia,
Sua dentre outros. No caso brasileiro, uma das grandes greves gerais que eclodiram, a
de 1917, exigia das autoridades indenizaes e melhores condies de trabalho, depois
que no Rio de Janeiro, em 07 de junho de 1917, pereceram 43 trabalhadores da construo
civil na edifcao do New York Hotel.
75
Em decorrncia das aes de diversos pases, que passaram a incluir em sua legislao
a concesso de benefcios compensatrios em matria de acidentes de trabalho, iniciou-se
um grande movimento internacional para que houvesse legislaes em matria de Sade
e Segurana do Trabalho. Da as primeiras Recomendaes e Convenes da Organizao
Internacional do Trabalho (OIT), desde a sua criao, em 1919. As recomendaes n.
3 e 4 da OIT preocupavam-se com a contaminao de produtos qumicos e chumbo e, a
partir da, at os dias atuais, cresceram a cada dcada, havendo hoje 19 convenes e 27
recomendaes que tratam da matria
76
.
No se pode pensar numa seguradora nacional pblica como o INSS, nas prximas
dcadas, to somente pagando benefcios em funo das incapacidades temporrias,
permanentes ou das fatalidades em matria acidentria, sem se pensar estrategicamente
em aes de preveno. As projees dos gastos, em 2009, com benefcios compensatrios
acidentrios, compreendidos os de aposentadoria por invalidez, penso por morte, auxlio-
doena, auxlio-acidente e auxlio-suplementar, alm dos benefcios das aposentadorias
especiais geradas em funo de ambientes insalubres, penosos e perigosos, estavam
na ordem de 12,93 bilhes
77
que, multiplicados pelos custos indiretos
78
, perfaziam um
gasto anual de 51,72 bilhes (projeo 2009). Ao se projetar esse mesmo nmero para
as prximas 4 dcadas, at 2050, ou seja 41 anos, sem que haja qualquer reduo dos
acidentes no Brasil, obtm-se um custo direto, por parte da Previdncia, de 530,13 bilhes
e um custo total, contando as despesas indiretas, no valor de 2,12 trilhes. Uma cifra
astronmica, ou seja, 73% do PIB referente a 2008.
A questo colocada da projeo dos custos, em decorrncia de todos os custos diretos
e indiretos dos acidentes, doenas e mortes no trabalho, bem como a preservao da
integridade fsica dos segurados e a melhoria da qualidade de vida dos trabalhadores
remetem, urgentemente, a no se postergar qualquer ao, no sentido de se avanar na
cultura da preveno acidentria.
75 Edgar Carone. Movimento Operrio no Brasil ( 1877-1944).Rio de Janeiro: Difel, 1979, p.64-77, apud
Remgio Todeschini. Gesto da Previdncia pblica e fundos de penso: a participao da comunidade.
So Paulo: LTR, 2000. P. 39.
76 Organizao Internacional do Trabalho (OIT). As recomendaes e Convenes da OIT de modo geral,
e as relativas s questes de Sade e Segurana do Trabalho podem ser consultadas no site da OIT: http://
www.ilo.org
77 MPS/SPS Boletim Estatstico da Previdncia Social BEPS Maro/2009, elaborao SPS/DPSO Co-
ordenao Geral de Monitoramento dos Benefcios por Incapacidade CGMBI.
78 Os custos indiretos so: assistncia mdica, substituio de trabalhadores acidentados, novos treinamentos,
perda de produo, contratao de novos trabalhadores, entre outros custos.
143
5.3. DeSAFiOS A enFRenTAR: mAiOR exPeCTATivA De viDA,
menOR CReSCimenTO vegeTATivO e enveLheCimenTO DA
POPULAO, ALm DO CReSCimenTO DAS DOenAS PROFiSSiOnAiS.
5.3.1. maior expectativa de vida
H um expressivo processo de incremento da expectativa de vida ao nascer, da
populao brasileira, que decorre, dentre outros fatores, dos avanos na medicina e da
proteo social, inclusive dos idosos, no Brasil. Conforme os dados histricos do IBGE,
a expectativa de vida ao nascer cresceu de 42,74 anos, em 1940, para cerca de 62 anos,
em 1980, saltando para um patamar prximo a 70 anos, nos anos 2000. A nova projeo
demogrfca do IBGE, para 2050, aponta para uma expectativa de vida ao nascer de 81,29
anos em 2050, sendo que o patamar de 80 anos seria alcanado em 2040.
grfco 1
Fonte: Projeo da Populao do IBGE de 2008.
Esse fenmeno implica a maior permanncia dos segurados no mercado de trabalho e,
consequentemente, dever haver uma preocupao redobrada para a melhoria ambiental
e a diminuio dos riscos ambientais do trabalho. Da a necessidade de um incremento
rigoroso da ampliao de medidas em todos os locais de trabalho que visem cultura de
preveno.
5.3.2. menor crescimento vegetativo e envelhecimento da Populao
Tambm se est enfrentando a diminuio do crescimento da Populao
Economicamente Ativa (PEA), com a expressiva reduo da taxa de fecundidade, que,
segundo a nova projeo demogrfca do IBGE, caiu de um patamar de 4 flhos por
mulher na dcada de 80, para 1,86 em 2008, devendo chegar a 1,5 em 2028, patamar
que dever se manter at 2050. A decorrncia concreta dessa expressiva reduo da taxa
de fecundidade ser, em um futuro no muito distante, uma diminuio do nmero de
potenciais contribuintes para a Previdncia Social.
144
O menor crescimento vegetativo, com menos jovens entrando no mercado de trabalho,
far com que muitos segurados permaneam ativos no mercado de trabalho, com mais
idade. Isso leva a Previdncia e o governo, como um todo, a estruturar polticas pblicas
voltadas, cada vez mais, para melhorias ambientais, melhor acesso aos servios de sade
e, por conseguinte, a melhoria da qualidade de vida. Ou seja, preciso haver solues
quanto reduo de riscos ambientais, para que as condies de sade no se agravem
com o surgimento das doenas crnicas a que esto sujeitas as pessoas com maior idade.
5.3.3. maior nmero de doenas profssionais
Em recente estudo da Anlise Cientifca do Nexo Tcnico Epidemiolgico, levado a
cabo pela Universidade de Braslia, atravs do Laboratrio de Psicologia do Trabalho
79
,
verifcou-se que, em 15 pases estudados, a grande maioria tem apresentado, nos ltimos
anos, duas realidades diversas: por um lado, o decrscimo dos acidentes fatais; por outro,
uma elevao das doenas profssionais
80
. Tal evidncia vem reforar os esforos feitos
no Brasil no combate subnotifcao, atravs do reconhecimento sem comunicao de
Acidente do Trabalho, principalmente do Nexo Tcnico Epidemiolgico, sobre o qual se
tratar na 2. parte deste captulo.
Os seguintes dados se destacam da experincia internacional:
O maior nmero de trabalhadores protegidos era atribudo aos Estados Unidos:
114 milhes (2007); com 4 milhes de acidentes totais, sendo que as doenas de trabalho
registradas foram de 206,3 mil casos.
A Alemanha, em 1950, registrava notifcao de 37 mil doenas, tendo apresentado
um registro elevado de 109 mil casos em 1993 e mantido, em 2006, cerca de 64 mil casos.
A Argentina saltou de uma mdia de 2000 casos, entre 1994 e 2001, para mais de
79 Por meio de Termo de Cooperao com o Ministrio da Previdncia, via Secretaria de Polticas de Previ-
dncia Social e seu Departamento de Segurana e Sade Ocupacional.
80 Vide: ALEMANHA. Instituto Aser. Estatsticas de Acidentes. Disponvel em www.institut-aser.de/down-
load_fles/instrumente/AU-Statistik.pps#605.8.TdlicheArbeitsunflle(absolut) Acesso em dezembro de
2008; ARGENTINA. Superintendencia de Riesgos del Trabajo. Anuario Estatistico 2006. Disponvel em :
www.srt.gov.ar/nvaweb/data/fdata.htm Acesso em julho de 2008; ASSOCIAO LATINOAMERICANA
DE SEGURANA E HIGIENE DO TRABALHO. Estatstica de acidentalidade 1994-2004. Disponvel
em www.alaseht.com/publiestadisticas.htm Acesso em julho de 2008; AUSTRLIA. Estatsticas. Dispo-
nvel em www.nosi.ascc.gov.au Acesso em junho de 2008; CANAD. BRITISH COLUMBIA. Worksa-
fe. Disponvel em: www.worksafebc.com/publications/statistics_reports/occupational_disease/1982-2006/
assets/pdf/Table%2001%201982-2006.pdf Acesso em novembro de 2008; CONFEDERAO SUIA.
Estatsticas. Disponvel em www.unfallstatistik.ch Acesso em dezembro de 2008; DEPARTAMENTO
DE TRABALHO DOS EUA. Estatsticas. Disponvel em http://stats.bls.gov/iif/oshwc/cfoi/cftb0223.pdf
Acesso em janeiro de 2009; FRANA. INRS. Estatsticas de Acidentes e Doenas do Trabalho. Disponvel
em www.inrs-pub/inrs01.nsf/IntranetObject-accesParReference/Dossier%20Statistiques%20ATMP%20
2006/$File/Visu.ntml Acesso em dezembro de 2008; INGLATERRA. Estatstica de Acidentes. Health Sa-
fety Executive (HSE). Disponvel em www.hse.gov.uk/statistics/tables/ind1.htm Acesso em dezembro de
2008; ITLIA. INAIL. Estatsticas Europeias. Disponvel em: www.inail.it Acesso em julho de 2008; M-
XICO. Estatsticas Instituto Mexicano de Seguro Social e Instituto Nacional de Sade Pblica. Disponvel
em www.inps.mx e www.imss.gob.mx Acesso em Dezembro de 2008; SUCIA. Estatsticas de Aciden-
tes. Disponvel em www.arbetsmiljoverket.se/dokument/statistik/english/Accidents_EU15_last10years.
pdf Acesso em dezembro de 2008.
145
5 mil casos, em 2002.
No Canad, mais especifcamente na Provncia de British Colmbia, no perodo de
1982 a 2006, foram registradas 110 mil doenas profssionais.
Na Frana, cresceu o registro de doenas profssionais, de 2001 a 2006, passando
de 24,2 mil casos (2001) para 42,3 mil casos (2006). A invalidez permanente, na Frana
decorrente das doenas profssionais, passou de 9,5 mil casos (2001) para 22,7 mil
casos(2006); e as mortes causadas pelas doenas profssionais passaram de 318 casos
em 2001 para 467 casos em 2006. Em 2006, o registro de doenas profssionais na
Frana, por tipo de doena, era de 31.630 casos de afeces periarticulares e lombares
(LER/DORT), 6.731 afeces decorrentes do amianto, e 320 casos decorrentes de
pneumoconioses (Slica). Em 2006, os trs setores econmicos da Frana, que mais se
destacavam em nmeros absolutos de doenas profssionais eram: a Alimentao (6.190
casos); Metalurgia (5093 casos); e Construo e Obras Pblicas ( 3.431 casos).
Na Inglaterra, o adoecimento total no perodo de 2007/2008 era de um milho e
261 mil doenas, sendo 539 mil referentes a LER/DORT, 442 mil relacionadas a stress,
depresso e ansiedade, 40 mil infecciosas e 36 mil respiratrias. Em 2006, no mesmo
pas, foram registradas 2.056 mortes por mesotelioma, devido exposio ao amianto.
O Mxico, em 1999, informava 3.475 doenas profssionais e, em 2003, 7.811
casos. Em 2001, estudo do prprio Instituto Mexicano de Seguro Social (IMSS) informava
que havia um sub-registro acidentrio de 26,3%.
A Austrlia mostrava um crescente registro de LER/DORT entre 2000 e 2005. Os
registros de LER/DORT na Austrlia, no perodo de 2000/2001, eram de 5.920 casos; e em
2004/2005 estes registros saltaram para 17.130 casos. As Doenas mentais que, em 2000/2001,
na Austrlia, constituam-se de 7.155 casos, no perodo de 2004/2005 manifestaram-se em
8.890 casos. A incidncia por 1 milho de trabalhadores das doenas mentais que entre 1997-
1998 era de 800, pulou para mais de 1000 incidncias, entre 2004-2005.
A Sucia, em 1980, notifcava 22.511 doenas profssionais e, em 2005, 17.588,
revelando ser este um dos poucos pases pesquisados a apresentar decrscimo, alm de
revelar, tambm, que a LER/DORT uma das preocupaes das autoridades suecas, por
acometer mais mulheres do que homens.
A Sua manteve o nmero de doenas profssionais constantes: eram 3.857 casos
em 1984, e, em 2002, 3.582 casos.
O Japo apresentou 30,3 mil casos de doenas profssionais em 1972, passando a
apresentar, em 2001, 7,9 mil casos; ou seja, uma queda signifcativa.
Verifcando-se as estatsticas do Brasil, constata-se o mesmo movimento ocorrido nos
pases pesquisados acima: diminuio das mortes e aumento considervel das doenas
profssionais. Em 1990, foram registradas no pas, pelo INSS, 5.217 doenas do trabalho;
e em 2006 havia o registro de 30.170 casos desta mesma doena. Com o advento do
NTEP, e seus respectivos nexos, passou-se para o registro de 138.955 ocorrncias sem
Comunicao de Acidentes do Trabalho, com afastamento por mais de 15 dias, sendo
que grande parte dessas ocorrncias eram relacionadas a doenas do trabalho. Quando se
depara com o quadro geral de acidentes, doenas e mortes do trabalho, conforme Tabela
146
4, v-se o registro de doenas relacionadas ao trabalho crescer, ou seja, excluindo-se o
Cap. XIX da Classifcao Internacional das Doenas-CID-10, das Leses que se referem
principalmente aos acidentes traumticos e excluindo-se, tambm, as causas externas de
morbidade e mortalidade, tem-se o registro de 185.395 doenas, ou seja, 28% de toda
acidentalidade no Brasil, superior e inferior a 15 dias de afastamento:
Tabela 4:
Ordem decrescente da quantidade de acidentes de trabalho registrados (com e sem CAT), por motivo,
segundo os 200 cdigos - categoria CID - mais prevalentes, agrupados por captulo CID - Brasil 2007.
Captulo CID Quantidade %
Captulo XIX Leses, envenenamento e algumas outras consequencias de
causas externas (S00-T98)
457.012 69,98
Captulo XIII Doenas do sistema osteomuscular e do tecido conjuntivo
(M00-M99)
119.192 18,25
Captulo XX Causas externas de morbidade e de mortalidade (V01-Y98) 10.683 1,64
Captulo V Transtornos mentais e comportamentais (F00-F99) 10.037 1,54
Captulo VII Doenas do olho e anexos (H00-H59) 9.726 1,49
Captulo VI Doenas do sistema nervoso (G00-G99) 7.191 1,10
Captulo XXI Fatores que infuenciam o estado de sade e o contato com os
servios de sade (Z00-Z99)
6.075 0,93
Captulo IX Doenas do aparelho circulatrio (I00-I99) 1.771 0,27
Captulo X Doenas do aparelho respiratrio (J00-J99) 1.622 0,25
Captulo XII Doenas da pele e do tecido subcutneo (L00-L99) 1.566 0,24
Captulo I Algumas doenas infecciosas e parasitrias (A00-B99) 1.174 0,18
Captulo XI Doenas do aparelho digestivo (K00-K93) 772 0,12
Captulo II Neoplasias (tumores) (C00-D48) 478 0,07
Captulo XVIII Sintomas, sinais e achados anormais de exames clnicos e de
laboratrio, no classifcados em outra parte (R00-R99)
425 0,07
Captulo XVII Malformaes congnitas, deformidades e anomalias cro-
mossmicas (Q00-Q99)
208 0,03
Outros 25.073 3,84
Ignorado 85 0,01
Total 653.090 100,00
Fonte: SPS/DPSO AEAT 2007 Ministrio da Previdncia Social
Todo o quadro internacional e nacional das doenas do trabalho estimula a busca
contnua de solues capazes de diminuir todo e qualquer risco ambiental, frente s novas
tecnologias e doenas que vo surgindo. O combate subnotifcao deve ser constante,
a fm de no se esconder o processo de adoecimento e de se buscar elaborar, a cada
momento, aes e programas de preveno de acidentes/doenas. A preocupao em
torno das doenas do trabalho remete o governo e a Previdncia a incentivar, cada vez
mais, estudos e pesquisas, visando conhecer melhor todo o adoecimento relacionado ao
trabalho e pode desaguar em futuras aes preventivas e medidas efcazes no combate
aos acidentes, doenas e mortes no trabalho, em virtude da maior permanncia futura dos
segurados, em ambientes laborais.
147
5.3.4. Reforo permanente do dilogo social: trabalhadores, empregadores e
governo com polticas e programas nacionais em SST.
O dilogo social um dos elementos democrticos centrais para que de fato se tenha
a melhoria dos ambientes do trabalho e o aperfeioamento constante das normativas
em matria de Sade e Segurana do Trabalho. Por ocasio do Frum Nacional de
Previdncia Social, em 2007, no Quadro da Sustentabilidade do Contrato de Geraes
da Previdncia Social, foi enfatizado que a estratgia fundamental da Previdncia, nos
prximos decnios, seria a de aprofundar as polticas de Sade e Segurana do Trabalho
e de Preveno de Acidentes
81
.
No fnal do Frum da Previdncia, um dos pontos acordados entre os atores sociais
foi o de que deve haver uma negociao permanente e constante para a melhoria dos
ambientes de trabalho.
Um dos direcionadores do Mapa Estratgico da Previdncia Social, utilizado durante
discusso levada a cabo sob a coordenao do Ministro da Previdncia, Jos Pimentel, no
fnal de 2008, foi o aprimoramento da preveno de riscos ocupacionais e a mitigao dos
efeitos da incapacidade laboral.
O Ministrio da Previdncia, com a criao da Diretoria de Polticas de Sade e
Segurana Ocupacional (DPSO) na Secretaria de Polticas de Previdncia Social, deu
continuidade ao processo de integrao entre as aes de Sade e Segurana do Trabalho
e o Ministrio da Previdncia, Trabalho e Sade. Constitui-se a Comisso Tripartite de
Sade e Segurana do Trabalho, com dois representantes do Ministrio da Previdncia,
dois representantes do Ministrio do Trabalho e dois representantes do Ministrio da
Sade. A referida comisso conta, tambm, com a participao de 6 representantes
das Centrais Sindicais mais representativas, assim como de seis representantes dos
empregadores. Sua instituio foi publicada pelo Ministrio da Previdncia atravs da
Portaria Ministerial n. 152 de 13 de maio de 2008.
Um dos objetivos centrais da comisso o de avaliar e propor medidas de
implementao, no pas, da Conveno 187 da Organizao Internacional do Trabalho
OIT, aprovada na 95. Conferncia Internacional do Trabalho, em junho de 2006. Essa
Conveno conclama os pases participantes da Agenda do Trabalho Decente a fortalecer
o desenvolvimento econmico e social por meio: I da promoo de um ambiente de
trabalho seguro e saudvel, mediante a elaborao de uma Poltica Nacional em SST (art.
3); II do estabelecimento, manuteno e desenvolvimento de um Sistema Nacional
de Segurana e Sade no Trabalho, de forma tripartite (art. 4); III da elaborao, da
aplicao e do controle de um Programa Nacional de Segurana e Sade, promovendo o
desenvolvimento de uma cultura nacional de preveno em matria de segurana e sade
(art. 5)
82
. Ao mesmo tempo, a Comisso atende ao Plano Global em sade do trabalhador
da Organizao Mundial da Sade (OMS) que, em sua 60. Assemblia Mundial de
81 6. Reunio do FNPS (21/05/2007). Exposio feita por Helmut Schwarzer, Secretrio de Polticas de Pre-
vidncia Social. Sustentabilidade do Contrato de Geraes da Previdncia Social. Disponvel em www.
previdencia.gov.br/docs/forum/Sustentabilidade.pdf Acesso em maio de 2008.
82 Todeschini, Remgio. Polticas Pblicas em Sade e Segurana do Trabalhador (SST) na Previdncia So-
cial: como vencer a guerra dos acidentes, doenas e mortes no Trabalho. In: Informe de Previdncia Social.
Maio de 2008 . Volume 20 Nmero 05, p. 04.
Sade, em 2007, estabeleceu, dentre cinco objetivos estratgicos, a integrao da sade
dos trabalhadores com outras polticas.
As competncias estabelecidas pela Portaria Interministerial foram as de: I - revisar e
ampliar a proposta da Poltica Nacional de Segurana e Sade do Trabalhador PNSST;
II propor o aperfeioamento do sistema nacional de segurana e sade no trabalho por
meio da defnio de papis e de mecanismos de interlocuo permanente entre seus
componentes; III elaborar um Programa Nacional de Sade e Segurana no Trabalho,
com defnio de estratgias e planos de ao para sua implementao, monitoramento,
avaliao e reviso peridica, no mbito das competncias do Trabalho, da Sade e da
Previdncia Social.
O desafo, atualmente, o de ampliar as diretrizes e estratgias do PNSST, com
participao ativa, no s de representantes do Ministrio do Trabalho, Sade e Previdncia,
como tambm das centrais sindicais e dos empresrios. A PNSST foi elaborada durante
a existncia do Grupo Executivo Interministerial em Sade do Trabalhador (GEISAT),
constitudo at 2005, com participao to somente dos rgos de governo, que concluiu
para consulta pblica a PNSST, atravs da Portaria Interministerial n. 800, publicada no
D.O.U de 05 de maio de 2005
83
.
A PNSST tem seis diretrizes estratgicas, a saber: 1) busca da universalizao das aes
de SST; 2) harmonizao das normas e articulao de aes na proteo e reparao da
sade do trabalhador; 3) precedncia das aes de preveno sobre as de reparao; 4)
estruturao de uma rede integrada de informaes em sade do trabalhador; 5) capacitao
e educao continuada em SST; 6) agenda integrada de estudos e pesquisas em SST.
A primeira ao delineada na Comisso, a partir do fnal de 2008, foi a confeco
de um diagnstico dos setores econmicos de maior mortalidade e invalidez. Foram
escolhidos dois setores de maior registro de mortes e invalidez: a Construo Civil e o
Transporte Rodovirio de Cargas. Nestes dois setores, esto sendo estabelecidas metas e
aes da reduo de acidentes, tendo como eixos principais 8 diretrizes: 1) Fortalecimento
do Dilogo Social, com a ampliao das negociaes coletivas e do papel da Comisso
Interna de Preveno de Acidentes (CIPA) nas empresas; 2) Promoo do aperfeioamento
das normatizaes vinculadas a essas reas, quanto s Normas Regulamentadoras e
outras; 3) Ampliao da formao profssional nos diversos nveis, garantindo que em
todos os cursos das reas escolhidas haja currculos mnimos em matria de SST; 4) Ao
articulada de fscalizao e vigilncia entre a Inspeo do Trabalho do Ministrio do
Trabalho e Emprego e a Vigilncia Sanitria do Ministrio da Sade atravs dos Centros
de Referncia de Sade do Trabalhador; 5) Promoo de campanhas de utilidade pblica
voltadas para esses dois setores; 6) Ampliao da pauta de estudos e pesquisas para os dois
setores; 7) Estabelecimento de mecanismos fscais para estimular as melhorias ambientais
e novas tecnologias; 8) Integrao de Banco de Dados e informaes referentes s reas
escolhidas.
Ao se concluir este subcaptulo do dilogo social, reitera-se que o avano da cultura
da preveno depende da ao tripartite dos atores sociais. E este avano fundamental,
83 A PNSST encontra-se na ntegra no site do Ministrio do Trabalho e Emprego: www.mte.gov.br/seg_sau/
default.asp
149
quando se busca fazer prevalecer a valorizao social do trabalho, e o fortalecimento do
Estado Democrtico de Direito, a fm de que sejam preservados os direitos sociais dos
segurados.
5.3.5. Ao integrada permanente em Seguridade Social ReLACiOnADA
Segurana e Sade dos Trabalhadores: Trabalho, Sade e Previdncia
Outro grande desafo a ao integrada do governo, no que diz respeito Seguridade
Social, j que esto envolvidos trs Ministrios. De fato, deve ser colocada em prtica a
integrao da Seguridade Social, com aes preconizadas pela constituio federal, em
seu art. 195 2.
Vrios pases avanaram em propostas de aes mais unifcadas: A Inglaterra possui
um rgo de governo, o Servio Executivo de SST (HSE
84
), com recursos vinculados ao
Ministrio do Trabalho e Previdncia, porm com comisso executiva, da qual participam
diversos Ministrios, sob a coordenao poltica do Gabinete do Primeiro Ministro. O
Japo
85
pratica a ao integrada, pois os Ministrios do Trabalho, Previdncia e Sade
esto sob o mesmo teto, estabelecendo quinquenalmente metas de reduo dos acidentes
em geral, e este pas tem obtido muito xito em suas aes. A grande maioria dos pases
tem suas aes integradas entre os Ministrios Unifcados do Trabalho e Previdncia
Social. Outros instituram diversas Agncias Nacionais de SST e a Comunidade Europia
reforou uma Agncia de SST em toda a Europa (EU-OSHA
86
).
A Construo do Sistema Nacional de Sade e Segurana no Trabalho, conforme
Conveno 187 da OIT, com a participao tripartite dos atores sociais, demonstra muito
bem a importncia da defnio do papel de cada uma das instituies neste campo, tanto
na Previdncia, como no Trabalho e na Sade, para que no haja sobreposies no avano
da cultura preventiva.
Signifcativos avanos ocorreram nesta rea, no Brasil, nos ltimos anos: A Previdncia
avanou quanto ao melhor reconhecimento das doenas e acidentes, com a introduo
da metodologia do NTEP; o Ministrio do Trabalho e emprego aperfeioou as vrias
Normas Regulamentadoras de SST, atravs da Comisso Tripartite Paritria Permanente.
O Ministrio da Sade, atravs do Programa de Sade do Trabalhador, fortaleceu a criao
de mais de 150 Centros de Referncia de Sade do Trabalhador pelo pas.
O desafo imediato a Construo do Sistema Nacional de Sade e Segurana do
Trabalho, alm de se repensar a atual institucionalidade, para que a Previdncia social no
seja a mera pagadora de benefcios compensatrios nas prximas dcadas.
84 INGLATERRA.Health Safety Executive (HSE). Disponvel em www.hse.gov.uk/statistics/tables/ind1.htm
Acesso em dezembro de 2008.
85 JAPO. Ministry of Health, Labour and Welfare. JNIOSH. Disponvel em www.mhlw.go.jp e www.
jniosh.go.jp. Acesso em janeiro de 2009.
86 Site da Agncia Europia de SST: http://www.osha.europa.eu
150
5.3.6. Aperfeioamento da poltica tributria em matria acidentria e melhor
reconhecimento dos acidentes e doenas do trabalho
5.3.6.1. Bonus e malus A Formulao de Poltica Tributria-Previdenciria e
o efeito na matria acidentria
Um tema recorrente em inmeros estudos e pesquisas nas diversas reas do
conhecimento, que abre polmicas discusses, a relao do homem com o trabalho.
Um dos aspectos relevantes da relao homem x trabalho o ambiente laboral e os riscos
ali presentes. Riscos que se convertem em acidentes e doenas do trabalho e que resultam
no somente em mutilao fsica, mas tambm em uma sria distoro na composio
psicossocial humana, pois as vtimas destes eventos no tm a alegria de participar do
processo produtivo e fcam margem de todo o processo de construo social.
notrio que o Estado deve nortear a formulao de suas polticas rumo adoo
da preveno dos acidentes e doenas do trabalho como eixo central, redirecionando suas
estratgias at ento focadas na indenizao pecuniria. A evoluo do escopo normativo-
legal previdencirio, relativamente aos eventos de acidentes e doenas do trabalho, est
baseada na busca da representao fnanceira das consequncias dos acidentes e doenas do
trabalho que ocorrem aos trabalhadores, e na forma de indeniz-los, mediante constituio
de seguros de acidentes. Entretanto, esta trajetria sofre uma sensvel mudana de direo,
a partir de 2003 (Lei N. 10.666, 08/05/2003), quando, por fora legal, surge a possibilidade
de fexibilizao das alquotas de contribuio destinadas ao fnanciamento dos benefcios
concedidos e pagos pela Previdncia Social, em razo do grau de incidncia de incapacidade
laborativa, decorrente dos riscos ambientais do trabalho.
As alquotas de 1, 2 e 3% (um, dois e trs por cento) so recolhidas pelas empresas em
cuja atividade preponderante o risco de acidentes e doenas do trabalho seja considerado,
respectivamente leve, mdio e grave. Todas as empresas que pertencem a um mesmo
ramo de atividade (Classifcao Nacional de Atividades Econmicas CNAE Classe)
pagam a mesma cota de seguro, independentemente de causarem mais ou menos
acidentes ou doenas. Fica ento evidenciado que empresas desiguais so tratadas de
forma homognea no aspecto tributrio e que se faz necessria a fexibilizao da carga
tributria, de modo que a taxao seja baseada nas condies ambientais do trabalho de
cada empresa e no mais pelo enquadramento de sua atividade preponderante, segundo
o setor de atividade econmica. Esta abordagem torna-se ainda mais relevante, quando
o estudo desta fexibilizao considera a possibilidade de se converter as taxas em
promoo da sade e segurana no ambiente do trabalho. Os estudos para a fexibilizao
das alquotas de contribuio esto baseados no binmio bonus x malus.
As alquotas de 1, 2 e 3% componentes da fonte bsica de recursos que fnanciam
os chamados benefcios de natureza acidentria, alm das Aposentadorias Especiais,
esto relacionadas diretamente componente mdia das constataes dos graus de
riscos ambientais do trabalho, encontrados em cada agrupamento da estrutura da CNAE;
ou seja, a alquota que caracteriza o grau leve, mdio ou grave dos riscos ambientais
est ligada diviso Classe da estrutura da CNAE. A partir do enquadramento da
151
atividade preponderante da empresa que ocorre a sua classifcao na CNAE-Classe
e, consequentemente, identifca-se a alquota a ser considerada para o recolhimento, pela
empresa.
A fexibilizao a que se refere, aqui, ocorrer sobre as alquotas de contribuio
de 1, 2 e 3% de forma que as empresas que mais causam acidentes e doenas tenham
aumentada a sua alquota de contribuio em at 100% - princpio malus - e que aquelas
que investem na melhoria dos ambientes de trabalho, diminuindo o nmero de acidentes
e doenas, possam ter a alquota reduzida em at 50% - princpio bonus. Assim, uma
empresa enquadrada em uma atividade cujo grau de risco seja considerado leve ter sua
alquota de contribuio fexibilizada entre 0,5% a 2%; enquadrando-se em uma atividade
de grau de risco considerado mdio, a alquota poder variar entre 1 e 3% e, quando for
em uma atividade de grau considerado grave, a variao ocorrer entre 1,5 a 6%.
A construo que materializa a fexibilidade prevista denominada Fator Acidentrio
de Preveno FAP e teve sua metodologia de clculo estudada e aprovada pelo Conselho
Nacional de Previdncia Social CNPS, que tem composio quadripartite governo,
trabalhadores, empregadores e associaes de aposentados e pensionistas, consonante
com a proposta governamental de ateno ao dilogo social. A partir das Resolues do
CNPS, que aprovaram a metodologia do FAP (N. 1.236, de 28/04/2004, e N.. 1.269, de
15/02/2006), o processamento do clculo foi executado de acordo com os parmetros e
critrios estabelecidos.
Os parmetros foram testados e os resultados mostraram a necessidade de se
aperfeioar a metodologia, de modo a garantir justia na contribuio do empregador
e equilbrio atuarial. A partir da, foi desenvolvida uma nova metodologia para o FAP,
alterando-se parmetros e critrios para o clculo dos Coefcientes de Frequncia, de
Gravidade e de Custo, e do prprio FAP.
A reviso metodolgica trouxe novos aspectos como a incluso de todos os eventos
ligados acidentalidade todo registro de acidentes e doenas do trabalho somado s
aferies indiretas, mediante a caracterizao de nexo tcnico previdencirio pela percia
mdica do INSS, em benefcios que no possuem uma CAT vinculada, incluindo-se, ainda,
o princpio da ponderao (atribuio de pesos) na composio dos ndices especfcos e
globais. Eventos como morte e invalidez ganharam mais representatividade na questo
dos riscos ambientais do trabalho, seguidos da quantidade e custo desses eventos. Nesta
reviso metodolgica incluram-se, tambm: a substituio do mtodo estatstico de
clusterizao pela tcnica de percentil de ordem; a adio de elementos como a avaliao
da taxa de rotatividade das empresas (turnover) - taxa includa para evitar que as empresas
que mantm por mais tempo os seus trabalhadores sejam prejudicadas por assumirem
toda a acidentalidade; e a formao de uma base de dados de benefcios de natureza
acidentria composta de eventos com fxao direta de nexo tcnico previdencirio pela
percia mdica do INSS a presuno de nexo tcnico no foi necessria, pois o perodo-
base j est sob efeito das alteraes no processamento dos benefcios por incapacidade
temporria ocorridas em abril de 2007; entre outros.
Em complementao ao processamento do FAP, a relao de atividades preponderantes
152
e correspondentes graus de risco, em conformidade com a CNAE, foi revista, trazendo a
inovao de distribuir as alquotas de 1, 2 e 3% pela CNAE-Subclasse, que um nvel mais
desagregado da estrutura da CNAE, e que se aproxima ainda mais das reais condies dos
ambientes onde so desenvolvidas as atividades laborais pelos trabalhadores.
Ainda que o mecanismo da aplicao do efeito bonus-malus tenha uma relao
direta com a natureza tributria, a Previdncia Social espera que a implementao do
FAP promova a competio interna nas Classes da CNAE, de forma a buscar a reduo
da alquota de contribuio ao seguro de acidentes do trabalho e doenas profssionais
da Subclasse, vez que o benefcio futuro de todo o grupo poder auxiliar no benefcio
individual de cada empresa, conforme seus esforos especfcos nesse sentido. No entanto,
se o grupo no se aperfeioar em termos de gesto em sade e segurana no ambiente
laboral, os esforos individuais por empresa podero fcar minimizados, e o grupo todo
igualmente prejudicado.
H consenso quanto necessidade de se conferir aos empregadores previdentes
em matria de segurana e sade do trabalho um incentivo tributrio como vantagem
competitiva: ganho de imagem mercadolgica e, fundamentalmente, retorno econmico
devido gesto dos riscos ocupacionais dentro da poltica de responsabilidade social da
empresa.
A Previdncia Social espera que o FAP seja um fator de estmulo s empresas, para
que invistam mais em programas de preveno e proteo contra os riscos ambientais do
trabalho. importante que as aes em sade e segurana no trabalho de todas as empresas
de um determinado agrupamento CNAE estejam articuladas em torno de ferramentas
de gesto comuns a todas as empresas de um determinado setor, tanto quanto possvel,
pois isso possibilitar a obteno de um melhor posicionamento do grupo da CNAE,
implicando uma alquota setorial para o seguro de acidentes e doenas do trabalho menor
no futuro.
5.3.6.2. nexos Tcnicos Previdencirios A concepo do nTeP
Os estudos iniciais do FAP apontaram a necessidade de se buscar um mecanismo
que corrija o vis da subnotifcao dos registros de acidentes e doenas do trabalho,
pois este vis infelizmente implica, entre outras coisas, uma premiao quelas empresas
que no cumpriram a determinao legal de notifcao dos eventos, acarretando uma
reduo na contabilizao destes fatos, que so considerados no clculo do Coefciente
de Frequncia com semelhante efeito de reduo sobre o clculo fnal dos valores do FAP.
Para promover a correo da distoro provocada pela subnotifcao de eventos de
natureza acidentria, foi considerada a possibilidade de se construir, a partir dos princpios
cientfcos da estatstica e epidemiologia, uma matriz que correlacionasse eventos e que
pudesse ser aplicada ao conjunto de registros de benefcios concedidos pela Previdncia
Social, de forma a identifcar aqueles que, inicialmente considerados de natureza no
acidentria, apresentassem caractersticas robustas que pudessem levar presuno da
existncia de associao entre o agravo
87
e a atividade exercida pelo trabalhador afastado
87 Considera-se agravo a leso, doena, transtorno de sade, distrbio, disfuno ou sndrome de evoluo
aguda, subaguda ou crnica, de natureza clnica ou subclnica, inclusive morte, independentemente do
153
de sua atividade laboral.
A prospeco na base de dados da Previdncia Social identifcou que, em cada processo
de solicitao de benefcio junto Previdncia Social, existe um dado obrigatoriamente
preenchido, que o registro do cdigo da doena ou do problema relacionado sade, que
motivou o requerimento da proteo previdenciria, com uso difundido nos estudos da
epidemiologia, e diretamente ligado ao fator agravo: o cdigo da CID-10. Essa codifcao,
de acordo com a Organizao Mundial da Sade - OMS, padronizada e recebe o nome
de Classifcao Estatstica Internacional de Doenas e Problemas Relacionados Sade
CID, que se encontra atualmente na 10 Reviso. Esse dado preenchido pelo mdico
perito do INSS e est intrinsecamente relacionado incapacidade laboral, entidade
mrbida. Desta forma, a CID-10 est vinculada responsabilidade pessoal mdica e no
sujeita manipulao e sonegao da informao.
Quando as empresas possuem mais de um estabelecimento e cada um cadastrado
no Cadastro Nacional de Pessoa Jurdica CNPJ em distintos cdigos da Classifcao
Nacional de Atividades Econmicas - CNAE, defne-se o CNAE da empresa pelo conceito
de CNAE preponderante, ou seja, aquele CNAE a cujo grau de risco (leve, mdio e
grave) est sujeita a maioria dos trabalhadores registrados no CNIS. Por intermdio da
Guia de Recolhimento do Fundo de Garantia por Tempo de Servio e de Informaes
Previdncia Social GFIP, os empregadores informam Previdncia Social, entre outros
dados, os respectivos cdigos da CNAE-Classe preponderante aos quais pertencem.
A varivel CNAE-Classe preponderante da empresa foi adotada como referncia de
atividade econmica para fns epidemiolgicos, apresentando-se como uma varivel-
sntese, ou seja, constitui um grupo homogneo de exposio GHE, conceito basilar na
epidemiologia.
Em regra, por exemplo, os riscos de uma rea de produo no so compartilhados
pelos trabalhadores administrativos e vice-versa; assim, nem todos os trabalhadores de
uma empresa esto expostos aos mesmos fatores de riscos ambientais do trabalho. O
conceito de CNAE preponderante assume relevncia epidemiolgica porque controla a
situao exposta, sob os aspectos qualitativos e estatsticos, ao estabelecer que os fatores
de riscos do CNAE preponderante atuam sobre a maioria dos trabalhadores da empresa,
ainda que a minoria dos trabalhadores no esteja exposta a estes riscos.
Assim, defnidas as duas variveis a serem examinadas, procedeu-se ao levantamento
epidemiolgico, atravs de: dados provenientes dos registros de concesso de benefcios
da Previdncia Social; dados populacionais empregatcios registrados no Cadastro
Nacional de Informaes Sociais - CNIS, referentes ao perodo de janeiro de 2000 a
dezembro de 2004; e informaes tabuladas pelo Instituto Brasileiro de Geografa e
Estatstica IBGE, para a expectativa de sobrevida no Pas.
Foram analisadas todas as entidades mrbidas causadoras dos benefcios incapacitantes
para o trabalho, de natureza acidentria e no acidentria, segundo os agrupamentos
e captulos da CID-10, exceo dos captulos: 15 (gravidez, parto e puerprio); 16
(algumas afeces originadas no perodo perinatal); 17 (malformaes congnitas,
deformidades e anomalias cromossmicas); 18 (sintomas, sinais e achados anormais de
tempo de latncia.
154
exames clnicos e de laboratrio, no classifcados em outra parte); 20 (causas externas
de morbidade e de mortalidade); e 21 (fatores que infuenciam o estado de sade e o
contato com os servios de sade), por no comporem o perfl mrbido ocupacional que
se desejava estudar. Optou-se, ainda, pela excluso dos agrupamentos B20-B24 (Doena
pelo Vrus da Imunodefcincia Humana HIV) devido ao forte estigma social.
A partir de teste de hiptese considerou-se que pertencer a um determinado segmento
econmico (CNAE-Classe) constitui fator de risco para o trabalhador apresentar um
determinado agrupamento CID-10
88
. Da denominou-se Nexo Tcnico Epidemiolgico
Previdencirio - NTEP a relao entre CNAE-Classe e Agrupamento CID-10, conforme a
validade do teste de hiptese. Essa associao, isoladamente, no determina a causalidade;
afnal, as doenas so eventos multicausais complexos. Todavia, esta associao foi
tomada como fundamento para a inferncia causal.
Os parmetros estatsticos adotados intervalo de confana e razo de chances foram
bastante conservadores, e a construo do processamento metodolgico estabelecido,
utilizando-se dados da base que compreenderam cerca de 10 milhes de eventos captados
no perodo de janeiro de 2000 a dezembro de 2004, apresentou como resultado uma
matriz de eventos correlacionados CID-10 e CNAE-Classe. A matriz do NTEP foi
publicada em Decreto, e sua utilizao defnida pelo ato legal como mais um instrumento
de apoio tomada de deciso da percia mdica do INSS, no momento de averiguao
da existncia da natureza acidentria nos motivos de incapacitao laboral. Os pares da
matriz do NTEP apresentam correlaes entre cdigos da CNAE-Classe e agrupamentos
da CID-10 como, por exemplo: Agrupamento CID A15 A19, Tuberculose e CNAE
1533, Fabricao de calados de material sinttico; CID E10 E14, Diabetes Mellitus
e CNAE 3701, Gesto de redes de esgoto; CID G40 G47, Transtornos dos nervos, das
razes e dos plexos nervosos e CNAE 8012, Atividades de transporte de valores; CID H53
e H54, Transtornos visuais e cegueira e CNAE 4743, Comrcio varejista de vidros; CID
I80 I89, Doenas das veias, dos vasos linfticos e dos gnglios linfticos e CNAE 1411,
Confeco de roupas ntimas; CID M60 M79, Transtornos dos tecidos moles e CNAE
2920, Fabricao de caminhes e nibus; e CID S70 S79, Traumatismos do quadril e da
coxa e CNAE 4391, Obras de fundaes.
O NTEP foi inserido no plano normativo legal a partir da vigncia do dispositivo
includo pela Lei n. 11.430/2006 no art. 21-A da Lei n. 8.213/1991, que defniu que a
percia mdica do INSS considerar caracterizada a natureza acidentria da incapacidade,
quando constatar ocorrncia de nexo tcnico epidemiolgico entre o trabalho e o agravo,
decorrente da relao entre a atividade da empresa e a entidade mrbida motivadora da
incapacidade elencada na CID-10. Neste mesmo artigo, defne-se que a caracterizao
poder no ocorrer, quando for demonstrada a inexistncia do nexo referido, ou seja,
quando estiver presente o par CID-10 e CNAE na anlise mdico-pericial, este fator
no implica necessariamente a caracterizao do NTEP. Nesse caso, a anlise da percia
mdica a partir dos elementos disponveis que defnir a caracterizao ou no. Da
se concluir que o NTEP se caracteriza como alerta para a possibilidade de agravo
relacionado ao risco ambiental do trabalho.
88 Resoluo MPS/CNPS N. 1.269, de 15 de fevereiro de 2006
155
5.3.6.3. O efeito Abril/2007 nexos tcnicos, revises de procedimentos no
inSS e mudana no perfl da concesso de benefcios acidentrios
A implementao da matriz do NTEP junto aos sistemas informatizados, para
concesso de benefcios por incapacidade da Previdncia Social, ocorreu em abril de
2007, juntamente com outras medidas tcnico-administrativas que mudaram o perfl
da concesso dos benefcios de natureza acidentria. Dentre estas medidas esto: a) a
preparao dos sistemas informatizados, a fm de permitir a caracterizao do nexo tcnico
previdencirio sem a exigncia de uma CAT vinculada, no momento do ato pericial;
b) a automao das listas, contendo as associaes agravo exposio e exposio
agravo que defnem a aplicao do Nexo Tcnico Profssional ou do Trabalho e
que at aquele momento eram pesquisadas em impressos extensos e volumosos; c) a
hierarquizao dos nexos tcnicos aplicveis e a possibilidade de aplicao do Nexo
Tcnico Individual a partir da anamnese sem a vinculao a uma CAT.
Essas medidas, somadas supresso da prerrogativa da exigncia do cadastramento da
CAT para a concesso de benefcios de natureza acidentria, propiciaram uma expressiva
mudana no perfl dos nmeros de benefcios concedidos, especialmente os auxlios-
doena acidentrios.
Em maro de 2007, foram concedidos 11.539 auxlios-doena acidentrios. No ms de
abril, em virtude das mudanas, foram concedidos 28.594 auxlios-doena acidentrios.
A variao observada entre esses dois meses foi da ordem de 147,80 %. Ao se investigar
o nmero destes benefcios concedidos no perodo de 12 meses anteriores e no mesmo
perodo posterior implementao de abril de 2006 a maro de 2007 e abril de 2007 a
maro de 2008 encontra-se uma variao da ordem de 136,86%.
Quando se observa a expressiva variao encontrada entre o ano anterior e o posterior
s medidas implementadas em abril de 2007, analisando-se a variao para os auxlios-
doena previdencirios, encontra-se um valor negativo da ordem de 20,39%. O nmero
de benefcios por afastamento, superior a 15 dias, e de natureza previdenciria, de
ordem de grandeza muito superior ao nmero de benefcios de natureza acidentria; da
a expressiva diferena entre as duas variaes, ou seja: no houve uma hiperdemanda
concomitante s mudanas ocorridas em abril de 2007, e o nmero de requerimentos
desses benefcios continuou dentro do esperado para o perodo.
O estudo sobre os benefcios auxlios-doena acidentrios concedidos no ano anterior
e no posterior a abril de 2007 aponta, segundo os captulos da CID-10, as maiores
variaes: Captulo I: Algumas doenas infecciosas e parasitrias 3.779,03%; Captulo
II: Neoplasias [tumores] 2.247,22%; Captulo V: Transtornos mentais e comportamentais
1.578,89%; Captulo IX: Doenas do aparelho circulatrio 1.398,58%; Captulo
X: Doenas do aparelho respiratrio 784,75; Captulo XIII: Doenas do sistema
osteomuscular e do tecido conjuntivo 517,82 e Captulo III: Doenas do sangue e dos
rgos hematopoiticos e alguns transtornos imunitrios 500,00%. no Captulo XIII
que se encontram as patologias geralmente denominadas Leso por Esforo Repetitivo/
Doena Osteomuscular Relacionada ao Trabalho (LER/Dort).
Comparando-se a concesso de auxlios-doena acidentrios entre os anos de 2007
156
e 2008 encontram-se variaes superiores a 50%: Captulo XI: Doenas do aparelho
digestivo 606,48%; Captulo IV: Doenas endcrinas, nutricionais e metablicas
272,50%; Captulo XV: Gravidez, parto e puerprio 96,88%; Captulo XXI: Fatores que
infuenciam o estado de sade e o contato com os servios de sade 69,85%; Captulo
V: Transtornos mentais e comportamentais 66,68%; Captulo IX: Doenas do aparelho
circulatrio 63,95%; Captulo III: Doenas do sangue e dos rgos hematopoiticos e
alguns transtornos imunitrios 55,56%; e Captulo XII: Doenas da pele e do tecido
subcutneo 54,36%.
As variaes ocorridas um ano aps a implementao das medidas, em abril de 2007,
ano em que o total dos auxlios-doena acidentrios foi da ordem de 29,60%, apontam para o
fato de que, aps o impacto do surgimento do NTEP e medidas acessrias, os procedimentos
da medicina pericial tendem a uma homogeneizao gradual e experimentao e adoo
de novos pontos de vista sobre os casos apresentados sua anlise.
O acelerado avano tecnolgico tem promovido sucessivas reconfguraes nas
estruturas do mundo laboral e nos processos de trabalho, o que confere um carter
extremamente dinmico s relaes entre atividades e entidades mrbidas presentes nos
ambientes do trabalho. Essa dinmica de transformao da relao homem x postos de
trabalho aponta a necessidade de estudos constantes sobre os perfs dos dados armazenados
nos sistemas informatizados da Previdncia Social, a fm de promover a atualizao
da matriz de pares do NTEP, reconhecendo-se novas relaes que se formam entre as
atividades e as patologias presentes nos ambientes laborais. Alm do processamento anual
do FAP, previsto em lei, importante promover revises peridicas na matriz do NTEP e
no enquadramento dos graus de riscos, devido s condies ambientais do trabalho.
Conhecendo e acompanhando a dinmica das relaes entre as atividades laborais e
os agravos decorrentes dos riscos ambientais do trabalho, a Previdncia Social avana em
matria de preveno e fornece relevantes subsdios s outras reas governamentais, para
a formulao e implementao de polticas pblicas orientadas promoo da sade e
segurana do trabalhador.
5.4 Desafo Permanente: a Revitalizao da reabilitao profssional
5.4.1. histrico, Desafos e Direitos
As atividades de Reabilitao Profssional - RP surgiram nos perodos de guerra,
durante e aps a primeira e a segunda guerras mundiais, num esforo, por parte dos
governos, de reintegrar social, econmica e profssionalmente, os soldados com sequelas
decorrentes desses confitos.
Segundo a Organizao Internacional do Trabalho - OIT, no mundo existem 470
milhes de defcientes na idade de trabalho, sendo que 82% dos defcientes em pases em
desenvolvimento esto abaixo da linha de pobreza
89
.
A legislao sobre o assunto, bem como a construo de polticas pblicas nacionais
de habilitao e reabilitao profssional fazem parte das recomendaes da Organizao
89 OREILLY, Arthur. The right to decent work of persons with disabilities. ILO, Geneva, 2007. P.vii.
157
das Naes Unidas - ONU, da Organizao Mundial de Sade - OMS e da OIT. E o Brasil
tem farta legislao consonante com essas recomendaes internacionais.
A RP uma das aes que compem a rea de Sade do Trabalhador ST, que vo desde
a ateno/promoo/preveno, passando pelo recolhimento de taxas, estabelecimento
de critrio para afastamento, retorno ao trabalho e pagamento de benefcios, e a RP
propriamente dita. Entre as aes de RP destacam-se a reabilitao fsica e mental, o
fornecimento de rteses/ prteses, e a qualifcao e habilitao, preparando o reabilitado
para o retorno atividade, na mesma empresa, ou sua reinsero no mercado de trabalho.
At o fnal da dcada de 80, cabia ao Ministrio da Previdncia Social - MPS, por meio
dos extintos Instituto Nacional de Assistncia Mdica e Previdncia Social - INAMPS e
Instituto Nacional de Previdncia Social - INPS, a assistncia integral aos trabalhadores
afastados do trabalho, em razo de doena ou acidente de trabalho e que compreendia:
tratamento mdico-cirrgico, reabilitao fsica (fsioterapia, terapia ocupacional,
fonoaudiologia, psicologia), assistncia social e reabilitao profssional. A Constituio
de 1988 defniu o conceito de Seguridade Social e suas reas de atuao na Sade,
Previdncia Social e Assistncia Social. Alm das pastas que compem a Seguridade
Social, vrias outras atuam na elaborao de polticas e programas de incluso da pessoa
com incapacidades no mercado de trabalho, buscando a igualdade de oportunidades,
particularmente, seja para a incluso, seja para a reinsero dessas pessoas no mercado
de trabalho.
A proteo aos defcientes uma obrigao do poder pblico, que deve garantir
os direitos bsicos educao, sade, ao trabalho, ao lazer, previdncia social, ao
amparo infncia e maternidade, propiciando aos defcientes/reabilitados o bem estar
pessoal, social e econmico (Art. 2 - Lei 7.853/89). D-se nfase nesta legislao, em
seu inciso III, formao profssional, empenho do poder pblico e setores privados
na criao de empregos e adoo de medidas de reserva no mercado de trabalho, em
favor das pessoas portadoras de defcincia. Tais diretrizes esto expressas no Decreto
3.298/99, que estabelece uma Poltica Nacional de Integrao da Pessoa Portadora de
Defcincia, estabelecendo a obrigatoriedade de o poder pblico estabelecer mecanismos
e instrumentos para assegurar os direitos s pessoas defcientes, sem privilgios ou
paternalismos.
A habilitao e a reabilitao profssional, caracterizadas como processo orientado,
so voltadas a possibilitar que a pessoa com defcincia, a partir da identifcao de suas
potencialidades, adquira o nvel sufciente de desenvolvimento profssional, para ingresso
e reingresso no mercado de trabalho, e para participar da vida comunitria (Decreto
3298, artigo 31). Para tanto, interessante ressaltar a importncia dos procedimentos
de alto custo e complexidade, por exemplo, protetizao (rteses e prteses) e tambm
o fornecimento de outros equipamentos de apoio, tais como cadeiras de rodas, etc. O
fnanciamento destes equipamentos de suporte est previsto na concesso de recursos
materiais do INSS e tambm do Sistema nico de Sade (SUS); a diferena que
enquanto o INSS os fornece apenas para os segurados, o SUS os fornece a qualquer
pessoa que deles necessite.
No campo previdencirio h as determinaes da Lei 8213/91, que, nos artigos
158
89 a 93, trata da Habilitao e Reabilitao Profssional, como direito dos segurados
e aposentados a prteses e rteses, incluindo, tambm, a reeducao e readaptao
profssional para participar do mercado de trabalho (Art.89 e 90). Estabelece s empresas
a obrigatoriedade de terem em seus quadros 2% de reabilitados ou defcientes habilitados,
desde que detenham entre 100 a 200 empregados, e at 5% de vagas para as que tiverem
mais de 1000 empregados (Art. 93).
Mesmo com o desenvolvimento das aes mencionadas, entre outras, imprescindvel
a eliminao e/ou controle de condies e ambiente de trabalho que ofeream riscos de
acidentes e agravos sade. Dentre os fatores de riscos, alm dos qumicos e biolgicos,
destacam-se aqueles decorrentes da organizao do trabalho e no trabalho, como os
fsicos, ergonmicos e psicossociais. Alm das aes previstas, importante ressaltar
que necessrio o combate, por toda a sociedade, das atitudes de discriminao e
assdio moral para com as pessoas reabilitadas, sob pena de no se alcanar, de fato, uma
efetiva integrao. Assim, frente maior expectativa de vida, frente ao envelhecimento
dos segurados, frente diminuio do crescimento vegetativo e como exigncia para
reduzir ou controlar os riscos ambientais do trabalho, que a RP torna-se estratgica
para as prximas dcadas do Sculo XXI. Trata-se de uma ao estratgica, por visar,
primordialmente, melhoria dos ambientes laborais, fazendo com que cada reabilitando
inserido tenha como resultado o efeito irradiador da melhoria das condies de trabalho
para todos os segurados, com a consequente melhoria de qualidade de vida.
5.4.2. necessidades da Reabilitao e sua revitalizao
Considerando-se a linha do tempo das aes de ST, em que antes se intervinha na
preveno, torna-se possvel reduzir a necessidade futura de RP. Mas, uma vez que o
reabilitando encaminhado para a RP, h a necessidade de desenvolvimento de aes
efcazes em mdio espao de tempo, pois o fator tempo uma variante fundamental para
o sucesso do retorno e fxao do reabilitando no trabalho. Com base no diagnstico da
realidade atual, e objetivando com que a reabilitao seja, de fato, prioridade, o MPS
elencou alguns pontos necessrios para ampliar o atendimento na reabilitao e desafogar
a demanda reprimida:
Necessidade cada vez maior de Recursos Humanos RH para o Instituto Nacional
do Seguro Social INSS, na rea de RP, com equipes multidisciplinares;
Formao e informao continuadas das equipes que trabalham com reabilitao;
Necessidade de se ter locais apropriados e infraestrutura adequada;
Agilizao de convnios e termos de cooperao, tanto na rea de prestao de
assistncia mdica, como de educao/qualifcao profssional;
Melhor padro para prteses e rteses de qualidade, agilizando o processo de
fornecimento dos mesmos;
Articulao com rgos e instituies que fazem interface com a rea de RP, tais
como Ministrio do Trabalho e Emprego MTE (Inspeo do Trabalho), Fundacentro
(Estudos, Pesquisas e Formao), Ministrio da Sade MS (Centros de Referncia de
Sade do Trabalhador - CEREST e Vigilncia Sanitria SUS); Ministrio Pblico do
159
Trabalho MPT (TAC) e outras, visando identifcar os principais problemas de sade
do trabalhador, bem como os setores e empresas com maior ndice de afastamentos,
possibilitando uma ao preventiva nestas empresas;
Estabelecimento de processo de discusso peridica e permanente sobre
reabilitao, com representantes de reabilitados/defcientes entre trabalhadores e
empresrios, principalmente no Conselho Nacional da Previdncia Social CNPS;
Desenvolvimento constante de estudos e pesquisas tanto para embasar
cientifcamente estratgias de melhoria da organizao, dimensionamento de RH e
equipes de trabalho em RP, como para subsidiar aes e projetos estratgicos para o setor,
visando ao aperfeioamento do sistema de reabilitao.
Com o intuito de priorizar a RP, o MPS construiu o projeto Revitalizao da
Reabilitao Profssional, visando, por meio de Termo de Cooperao com entidades
que atuam na rea da RP, desenvolver aes que possibilitem a ateno necessria aos
segurados do INSS. Entre as reas, instituies e respectivas aes devem-se destacar:
No Ministrio do Trabalho e Emprego: aqui existem trs dimenses a serem
trabalhadas num processo de integrao, mediante termo de cooperao, quais sejam, a
fscalizao e as polticas pblicas de emprego, atravs do Sistema Pblico de Emprego,
Trabalho e Renda (SPETR) e das aes de qualifcao e requalifcao profssional, e
incentivo formao de cooperativas no mbito da Economia Solidria.
Ministrio da Sade No mbito da Seguridade Social, essa integrao vital, j
que, por falta de assistncia mdica ou pela falta de agilizao de cirurgias reparadoras
e outros tratamentos de Sade no Sistema nico de Sade (SUS), muitos dos segurados
permanecem em benefcio de incapacidade por longos perodos. Desta forma,
imprescindvel o termo de cooperao com o MS, para que, alm do atendimento dos
reabilitandos nos CEREST, se possa estabelecer um processo de avaliaes das condies
de trabalho em empresas com alto grau de acidentalidade.
Ministrio do Desenvolvimento Social - Em Benefcio de Prestao Continuada
BPC constatam-se 1.388.747 defcientes periciados pelo INSS, havendo uma incidncia
grande de doentes mentais. As aes de Desenvolvimento Social pretendem estabelecer
um programa com a Sade (Atravs da Coordenao de Ateno Bsica defcincia) e
o Ministrio da Educao, priorizando os jovens defcientes, no sentido de inclu-los no
mercado de trabalho via programas de emprego e renda.
Secretaria de Estado dos Direitos Humanos - Interlocuo com o Conselho
Nacional dos Direitos da Pessoa Portadora de Defcincia CONADE (Art. 10 e 11 do
Decreto 3.298/99).
Ministrio da Educao - Cooperao com o Ministrio da Educao MEC, por
meio da Secretaria de Educao Profssional e Tecnolgica SEPT, junto ao Programa
Especial de Educao para as pessoas portadoras de necessidades especiais (TECNEP).
Havia, em 2008, cerca de 120 ncleos junto s Escolas Tcnicas Federais de todo o pas, que
atendem cotas especfcas para defcientes, e incluem, em suas atividades ou aes: a busca
de elevao de escolaridade (Proeja); cursos profssionais regulares; cursos de linguagem; e
estmulo para desenvolvimento de novas tecnologias para prteses, rteses, etc.
160
Ministrio das Cidades - Projetos e Programas que melhorem a acessibilidade, nas
cidades, de pessoas com difculdade de locomoo, entre outros.
Sistema S Atuao conjunta para o desenvolvimento de programas de
qualifcao profssional para segurados do INSS em processo de reabilitao profssional,
com a fnalidade de reingress-los no mercado de trabalho, contribuindo para a sua
melhoria de vida, no sentido material e psicolgico.
Entidades de Empresrios e Trabalhadores Fortalecimento do Dilogo Social por
meio de reunies de sensibilizao, com nfase no fortalecimento da preveno geral de
acidentes e cumprimento das quotas; estmulo aos Sindicatos para que realizem ampla
campanha de melhoria dos ambientes do trabalho, fscalizando, acompanhando e negociando
clusulas e desenvolvimento de aes de responsabilidade social; estmulo certifcao
internacional de responsabilidade social da Social AccountAbility 8000 (SA8000).
Visando priorizar a RP, no ano de 2008, o MPS construiu, dentro do projeto
Revitalizao da Reabilitao Profssional, um Projeto Piloto para o Estado de So
Paulo, que tem por objetivo colocar em uma mesma discusso e proposio o conjunto de
instituies no Estado de SP que atuam na rea de RP. Para a consecuo deste objetivo
foi frmado termo de Cooperao com as seguintes instituies:
Secretaria do Emprego e das Relaes do Trabalho - SERT e Secretaria dos
Direitos da Pessoa com Defcincia SDPcD: Cooperao tcnica mtua no sentido de
reforar: a) as polticas de emprego, trabalho, renda e empreendedorismo e previdncia
social no Estado de So Paulo, visando ao aperfeioamento das polticas de habilitao e
reabilitao profssional, em busca da reinsero com qualidade no mercado de trabalho;
b) as aes empreendedoras ou autnomas, buscando agilizar mecanismos de orientao
profssional, qualifcao e insero no mercado de trabalho entre a SERT, por meio da
sua estrutura do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda, a SDPcD, e a Gerncia
Regional de SP, com a respectiva Gerncia Executiva do INSS.
Secretaria de Sade - SES e Pessoas com Defcincia SDPcD: O Acordo de
Cooperao Tcnica tem por objeto a conjugao de esforos dos partcipes com vistas
a reforar, no mbito da Sade, da Pessoa com defcincia e da Previdncia Social, a
formao e o aperfeioamento das polticas de habilitao e reabilitao profssional, em
busca da reinsero com qualidade no mercado de trabalho. Nesse sentido, o Acordo de
Cooperao Tcnica busca criar mecanismos para o acompanhamento dos programas de
habilitao e reabilitao fsico-funcional junto: s reas de Sade do Trabalhador, e de
Sade da Pessoa com Defcincia; Rede de Servios em Reabilitao Fsica; Rede
de Servios em Reabilitao Auditiva e outras afns; e Gerncia Regional do Instituto
Nacional de Seguro Social de So Paulo.
Associao para Valorizao e Promoo de Excepcionais AVAPE: Cooperao
na rea de tratamento, preparao e/ou treinamento para uso de prtese, avaliao e
acompanhamento psicolgico para RP, preparo profssional para cursos profssionalizantes
e orientao profssional de Pessoas em RP com avaliaes e treinamentos;
O projeto piloto tem por objetivo o desenvolvimento de aes na rea de RP,
observando a tica da transversalidade e intersetorialidade, a saber:
161
Articulao com as instituies que fazem interface com a rea de reabilitao
profssional tais como: MTE, CEREST e Vigilncia Sanitria - SUS, Fundacentro,
Universidades, Ministrio Pblico do Trabalho e outras, para implementao das aes
defnidas no mbito do projeto, por meio de equipes multidisciplinares;
Negociao do retorno ao trabalho com as empresas sob interveno, defnindo
as funes compatveis por meio das anlises ergonmicas das atividades de trabalho
e acompanhamento do perodo de estgio, juntamente com o sindicato da categoria,
garantindo uma volta ao trabalho segura e saudvel para os trabalhadores reabilitados.
Nos casos de recusa das empresas de vnculo, encaminhamento da denncia aos rgos
fscalizadores do cumprimento das medidas legais existentes;
Para os casos de demisso imotivada, fornecimento dos relatrios sobre a
incapacidade, o processo de reabilitao profssional e a desvantagem do trabalhador para
aes nas diversas esferas de defesa dos direitos trabalhistas, incluindo a judicial;
Oferta e acompanhamento de cursos de qualifcao profssional, em parceria com
empresas, prefeituras, Sistema S, Bancos de Vagas e outros;
Fornecimento de elementos, de forma sistemtica, para a implementao de
aes regressivas contra as empresas causadoras de acidentes de trabalho e doenas
profssionais, para ressarcimento dos custos;
Alimentao e Manuteno de um Banco de Dados da Percia e Reabilitao
Profssional, que fornea os elementos para a anlise: do desempenho institucional
referente habilitao e reabilitao profssional; dos fatores de difculdades; da demanda
reprimida; do acompanhamento da taxa e qualidade da fxao nas empresas; e da
quantidade e qualidade do acolhimento por empresa. Esta anlise possibilita a criao de
indicadores de impacto para avaliao dos projetos e protocolos de atendimento.
5.4.3. Consideraes Finais
A proposio de aes afrmativas, tanto nos locais de trabalho, como no ambiente
urbano, so medidas que iro, sob o ponto de vista estratgico, melhorar a qualidade
de vida dos trabalhadores, propiciando ambientes de trabalho mais seguros, denotando
uma maior preocupao com a expanso da acessibilidade e do bem estar dos cidados
e segurados.
Essas aes, aliadas a aes de insero no mercado de trabalho, mediante a
reabilitao profssional com qualifcao profssional de qualidade, signifcaro menor
nmero de afastamentos por benefcios previdencirios de incapacidade, ou promovero
as condies necessrias ao retorno do segurado ao trabalho em menor espao de tempo,
contribuindo tambm para a reduo do dfcit previdencirio. A grande estratgia que
a Previdncia dever adotar o enfrentamento de riscos incapacitantes ao trabalho
90
,
para diminuir, sem dvida, os afastamentos futuros incapacitantes, que mutilam e tornam
defcientes as pessoas.
90 DELGADO, Guilherme. Critrios para uma Poltica de Longo prazo Previdncia Social. Valor Econ-
mico de 23.01.08
162
163
CAPTULO 6. Fundos de Penso no Brasil:
evoluo recente e perspectivas
Ricardo Pena, Secretrio de Previdncia Complementar
91
91 Ricardo Pena economista e demgrafo, com ps-graduao em fnanas e aturia pela Faculdade de
Economia e Administrao da USP, e doutor pela Faculdade de Cincias Econmicas da UFMG. Auditor-
Fiscal da Receita Federal do Brasil do Ministrio da Fazenda. Foi Diretor de Assuntos Econmicos e, atual-
mente, exerce o cargo de Secretrio de Previdncia Complementar do Ministrio da Previdncia Social. Foi
professor de ps-graduao em Previdncia Complementar pela FGV-DF e autor do livro A demografa
dos fundos de penso, da coleo MPS, 2007.
Contou com a colaborao do Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental, Srgio Ricardo
dos Santos Rosa, que economista e ps-graduado em sociologia, atualmente exercendo a funo de As-
sessor Especial da SPC/MPS.
165
6.1 inTRODUO
A previdncia social, que sempre esteve diretamente vinculada ao processo de
desenvolvimento econmico brasileiro, passou a constituir, com maior intensidade, um
importante instrumento para a promoo do desenvolvimento social, capaz de construir
uma sociedade com equilbrio e justia entre seus cidados, nos termos pactuados na
Constituio cidad de 1988.
Desde o primeiro momento, os fundos de penso vm participando desse processo
de construo de uma sociedade mais justa e solidria, de tal forma que sua histria se
confunde com a prpria histria da previdncia social brasileira, cujo marco remonta
dcada de 20 do sculo passado. A previdncia, que comeou como uma caixa de
aposentadorias e penses de um segmento profissional especfico, adquiriu, a partir
da dcada de 30, o formato de instituto de previdncia, com abrangncia nacional e
segmentada por categorias de trabalhadores. Na segunda metade da dcada de 60, os
diversos institutos foram unifcados, abrindo assim a oportunidade de se evidenciarem
tanto o carter pblico como o carter privado das iniciativas, no mbito da previdncia
social. Com a expanso das iniciativas de natureza privada, relativamente previdncia,
foi editada a Lei n. 6.435, de 13.03.1974, que passou a constituir o marco legal do regime
privado, de carter complementar. A Lei, que vigorou por 27 anos, foi revogada em 2001
pela Lei Complementar n. 109, de 29.05.2001, a qual passou a constituir o novo marco
legal aplicvel aos fundos de penso.
semelhana do que ocorreu nos pases social e economicamente mais desenvolvidos,
o surgimento e a subsequente evoluo da previdncia social foram puxados pelos
segmentos mais modernos da sociedade. No caso brasileiro, o incio da previdncia se
deu com os ferrovirios, depois vieram os martimos, os comercirios, os bancrios, os
industririos, os empregados em transportes e cargas e os servidores pblicos. Dadas as
caractersticas demogrfcas brasileiras e a distribuio da populao entre reas urbanas
e rurais, nesse primeiro momento a previdncia atingia apenas pequena parcela da
populao, especifcamente os setores mais dinamizadores da economia. Com a fuso dos
institutos, a previdncia urbana bsica tornou-se universal e ampliou sua cobertura social.
No obstante, os setores mais dinmicos da economia continuaram a ver na previdncia
privada um mecanismo eficiente para assegurar aos seus trabalhadores benefcios
complementares queles do regime bsico.
Os fundos de penso, alm de representar importante instrumento de proteo social,
vm se caracterizando tambm como mecanismo efciente para estimular a modernizao
da economia nacional. O momento atual, em que a economia brasileira rene condies
que j a inserem num novo processo de crescimento sustentvel, bastante alvissareiro
para se discorrer sobre as opes e os rumos da Previdncia Social Brasileira, em especial
porque a previdncia sempre se constituiu como eixo de promoo de justia social.
Crescimento econmico com justia social o eixo poltico-institucional que, nos ltimos
anos, est cada vez mais se materializando na realidade da populao brasileira.
O cenrio que se vislumbra para os prximos anos de crescimento econmico
166
sustentvel e com desenvolvimento social, mediante distribuio de renda, expanso da
classe mdia e investimentos em infraestrutura, com refexo na melhoria das condies
de vida das populaes residentes nas cidades e no campo. Nesse contexto, os fundos de
penso certamente desempenharo papel de destaque, que ser tanto maior quanto mais
bem equipados e estruturados estiverem os rgos de regulao e fiscalizao, cujas
funes vo muito alm da necessria e imprescindvel superviso. Incluem tambm,
conforme determinado no art. 3, II, da Lei Complementar n. 109/01, a competncia para
disciplinar e coordenar as atividades das entidades de previdncia, compatibilizando-as
com as polticas previdencirias e de desenvolvimento social e econmico-fnanceiro.
Sendo assim, o presente trabalho pretende discutir, em quatro sees, a evoluo
recente e as perspectivas da previdncia complementar no Brasil, a partir do perfl atual;
o arcabouo jurdico; a estrutura de regulao e superviso; e os desafos vindouros para o
desenvolvimento desse arranjo securitrio que so os fundos de penso.
6.2 PeRFiL DA PReviDnCiA COmPLemenTAR
Ao longo dos ltimos 30 anos, a previdncia complementar brasileira conseguiu se
frmar como o oitavo maior sistema do mundo em valores totais de recursos garantidores
dos benefcios contratados.
O sistema atual conta com 372 entidades fechadas de previdncia complementar, 1.037
planos previdencirios, 2.555 patrocinadores, 2,7 milhes de participantes e assistidos,
protegendo cerca de 6,7 milhes de pessoas, direta e indiretamente.
Os fundos de penso administram R$ 442 bilhes de ativos totais e j pagam
mensalmente mais de 700 mil aposentadorias e penses, distribudas em trs modalidades
de planos de benefcios, segundo mostram os grfcos 1, 2 e 3.
grfco 1 n de Planos de Benefcios
167
grfco 2 investimentos ($)
grfco 3 n de participantes/ Assistidos
Os fundos de penso constitudos de forma voluntria e complementar exercem grande
importncia para a previdncia social brasileira, constituindo-se cada vez mais em fator de
equilbrio e justia social.
Com o objetivo de ampliar o sistema, mediante implementao das inovaes
introduzidas no regime privado pela Lei Complementar n. 109/01, a Secretaria de
Previdncia Complementar empreendeu, a partir de 2003, um conjunto de aes
efetivas para viabilizar a incluso de novos participantes, com base no vnculo classista
ou associativo. Para se ter uma ideia da expanso obtida no perodo, a Previdncia
Associativa, como est sendo denominada essa nova forma de acesso, j possui 26
168
entidades, que administram 44 planos, reunindo 344 associaes de classe, sindicatos
e cooperativas, que incluem mdicos, engenheiros, artistas, advogados e magistrados,
totalizando quase 100 mil participantes e reserva acumulada de R$ 320 milhes.
Ainda sob a perspectiva de fortalecimento da previdncia social, foi promulgada a
reforma da previdncia que, por meio da Emenda Constitucional n. 41, de 2003, criou a
previdncia do servidor pblico. Na sequncia, o Poder Executivo remeteu ao Congresso
Nacional o projeto de lei (n. 1.992, de 2007) que constitui a previdncia complementar
dos servidores pblicos. Essa legislao, quando aprovada, poder, em intervalo de tempo
relativamente curto, dobrar o volume de recursos administrados pelos fundos de penso.
Se, por um lado, a previdncia complementar est adquirindo mais relevncia como
efciente mecanismo de proteo social, por outro lado, os recursos garantidores dos planos
de benefcios contratados contribuem tambm para o desenvolvimento econmico do Pas.
grfco 4 investimentos dos Fundos de Penso, distribudos
em segmentos de alocao para o ano de 2008
Os investimentos dos fundos de penso, caracteristicamente de longo prazo, esto
aplicados em quatro macrossegmentos de alocao. Como demonstra o grfco 4, cerca
de 60% esto aplicados no segmento de renda fxa, que inclui principalmente os ttulos
emitidos pelo Tesouro Nacional. Outros 34% esto investidos no segmento de renda
varivel, em aes de empresas comercializadas em bolsa de valores como, por exemplo,
a Petrobrs, Banco do Brasil, Vale do Rio Doce, alm de outras. Os investimentos nos
segmentos de imveis e de operaes com participantes, individualmente, no ultrapassam
os 3%, apesar de os limites de riscos serem superiores, segundo regras do CMN-Conselho
Monetrio Nacional.
A rigor, as normas que estabelecem os limites de aplicao nos distintos segmentos
tm, nos ltimos anos, sido bastante conservadoras, dando preferncia s aplicaes mais
seguras e rentveis. Em face do cenrio que se vislumbra para os prximos anos, e do atual
169
estgio da superviso e regulao, faz-se necessrio rediscutir padres mais adequados
realidade que j est se confgurando.
Nesse sentido, devem ser revistas as atuais regras de investimentos, vis--vis
necessidade de rentabilidade dos planos de benefcios no mais fxada no histrico limite
mximo quantitativo de 6% a.a. para desconto do fuxo atuarial , sobretudo na modalidade
de benefcio defnido, luz de um ambiente econmico com crescimento sustentvel. A
evidncia desta sustentabilidade pode ser explicada por inmeros fatores: infao sob
controle e taxas de juros mais baixas; elevados investimentos pblicos e privados em
infraestrutura e expanso da classe mdia; nfase no consumo em massa de bens e servios,
principalmente aqueles integrantes do conjunto de direitos sociais previstos no art. 6 da
Constituio Federal de 1988, dentre outros, a educao, a sade, a moradia, o lazer e a
segurana.
Assim, ao mesmo tempo em que chamado a ocupar posio de relevo no sistema
previdencirio brasileiro, o regime privado passa a merecer do Poder Pblico maior
ateno, em face das novas e complexas atribuies definidas em lei, aumentando
consideravelmente as responsabilidades dos rgos de regulao e de fscalizao do
regime operado pelas entidades fechadas de previdncia complementar.
6.3 ARCABOUO jURDiCO DA PReviDnCiA COmPLemenTAR
A evoluo recente da previdncia complementar pode ser analisada a partir da Emenda
Constitucional n. 20, de 1998, que introduziu no ttulo da ordem social o regime privado de
previdncia. Apesar de a regulamentao ter, de fato, ocorrido em 2001, com a edio das
Leis Complementares ns. 108 e 109, a referida Emenda produziu, de imediato, alterao
institucional no sistema de seguridade social, cuja legislao cabe exclusivamente Unio.
O novo arcabouo jurdico da previdncia privada, que integra o sistema de seguridade
social, constitui um dos pilares da previdncia social brasileira. Ao determinar que os
benefcios contratados estejam baseados na constituio de reservas que os garantam, a
Constituio Federal defniu conceitualmente o regime complementar de previdncia
como um sistema voluntrio, capitalizado, com vistas manuteno do padro de vida dos
participantes e assistidos, na fase de vida no laborativa.
A previdncia privada, sendo um dos sustentculos da previdncia social, matria
que integra o conjunto de direitos sociais elencados na Constituio Federal. Sendo
assim, o regime complementar constitui objeto de poltica pblica, a partir da superviso
e regulao, no mbito das polticas de natureza social. Dado o carter contributivo do
regime de previdncia complementar, a proviso de renda ao trabalhador, em razo da
incapacitao temporria ou permanente para o trabalho, constitui contrapartida de
direito pactuada, e no mero amparo do Poder Pblico a quem se encontra em estado de
necessidade. No caso dos fundos de penso, a contrapartida se faz no mediante lei, como
no caso dos regimes pblicos, mas por contrato privado prprio.
A previdncia complementar constitui, por conseguinte, mecanismo de proteo social,
de iniciativa privada, e carter contratual. O fundamento principal deste contrato assenta-
170
se na livre iniciativa e tem por fm assegurar a todos existncia digna, conforme os ditames
da justia social. No obstante o carter privado da previdncia complementar, o interesse
coletivo soberano, colocando-se acima de qualquer interesse individual, da por que a
necessidade de o Poder Pblico regular e fscalizar a atividade de previdncia de carter
privado.
No caso dos fundos de penso, o carter coletivo do contrato constitui pr-requisito
para a sua existncia no mundo jurdico, seja em razo do vnculo empregatcio, seja do
vnculo associativo. Os participantes do regime fechado, de carter coletivo ou de grupo,
adquirem esta condio, mediante adeso a plano de benefcios, previamente licenciado e
operado por entidade de previdncia autorizada a funcionar, ambos pelo rgo fscalizador
competente. No constitui, portanto, caracterstica dos fundos de penso, contrato
individual estabelecido entre o participante e a entidade de previdncia.
A partir do novo marco legal, pouco a pouco vem se consolidando a nova estrutura
institucional do sistema de seguridade social, com a incluso do regime privado, de
carter complementar, no mbito da previdncia social. Para fazer face s novas frentes de
expanso abertas pelo novo arcabouo jurdico principalmente a expanso dos fundos
de penso aos trabalhadores com vnculo classista e aos com vnculo empregatcio com
o Poder Pblico , necessrio dotar tanto o rgo regulador como o fscalizador, da
necessria estrutura institucional.
Cabe destacar que o papel do Estado, em relao ao regime privado de previdncia,
est bem defnido no art. 3 da Lei Complementar n. 109/01. Dentro do conjunto de aes
de responsabilidade do Poder Pblico, esto aquelas de responsabilidade dos rgos
reguladores e fscalizadores, a que se referem os arts. 5 e 74 da LC 109/01, quais sejam,
normatizar, coordenar, supervisionar, fscalizar e controlar as atividades das entidades de
previdncia complementar.
A estrutura institucional, adequada para fazer face a essas responsabilidades,
certamente produzir os ganhos sociais de se ter um regime privado de previdncia mais
ampliado, com diferentes formas de acesso, e mais integrado ao sistema de previdncia.
A livre iniciativa para entrar e permanecer em condies mais vantajosas constitui o
fundamento da previdncia complementar e, por isso, o participante tem de ser apoiado
por rgos efcientes e efetivos na defesa dos seus interesses. Com a expanso da classe
mdia, o pblico da previdncia complementar ser, cada vez mais, constitudo por pessoas
com acesso informao, instrudas, capazes de tomarem decises mediante critrios de
escolhas racionais e que visem ao seu prprio interesse econmico e social.
6.4 eSTRUTURA inSTiTUCiOnAL
Atualmente, a estrutura institucional do regime de previdncia privada composta
pelos rgos pblicos a que se refere o art. 74 da Lei Complementar n. 109/01, e pelas
entidades fechadas, que operam planos de previdncia complementar. Os rgos pblicos
federais integram a Administrao Pblica Direta e exercem a funo de regulamentao
infralegal (CGPC Conselho de Gesto de Previdncia Complementar) e de fscalizao
171
(Secretaria de Previdncia Complementar) das atividades das entidades fechadas de
previdncia.
J as entidades de previdncia possuem personalidade jurdica prpria de direito
privado, e tm seu funcionamento autorizado previamente pelo rgo fscalizador.
A primeira organizao legal-institucional da previdncia privada surgiu com a Lei
n. 6.435, de 15 de junho de 1977, que incluiu na competncia do antigo Ministrio da
Previdncia e Assistncia Social as funes de: normatizar e de executar a fscalizao das
atividades dos fundos de penso; licenciar o funcionamento de entidade de previdncia,
bem como suas alteraes; liquidar fundos de penso; e realizar o processo administrativo
disciplinar. O Decreto n. 81.240, de 20 de janeiro 1978, que regulamentou a Lei n 6.435,
criou, para exercer tais competncias, respectivamente, o Conselho de Previdncia
Complementar CPC, relativamente normatizao, e a Secretaria de Previdncia
Complementar SPC, para desempenhar as demais funes.
Naquele primeiro momento, o objeto da superviso estava constitudo pelas entidades
de previdncia. Posteriormente, com a publicao da Lei Complementar n. 109/01, o
objeto principal passou a ser a fgura dos planos de benefcios operados pelas entidades
fechadas de previdncia complementar. Alm de alterar o objeto, o novo marco legal
do regime privado ampliou as competncias do Poder Pblico, adequando-as quelas
tpicas de regimes polticos democrticos, como o controle e a participao quadripartite
nos rgos colegiados, com representantes dos participantes, dos assistidos, das
patrocinadoras, dos instituidores e do governo.
Para ampliar os instrumentos de participao democrtica e aumentar ainda mais o
nvel de transparncia da gesto dos planos de benefcios, o Poder Executivo, com base
no que determina o art. 5 da LC 109/01, encaminhou ao Congresso Nacional o Projeto de
Lei n. 3.962, de 2008, que cria a PREVIC Superintendncia Nacional de Previdncia
Complementar. Se aprovada essa legislao, os fundos de penso podero contar com uma
estrutura de regulao, fscalizao e superviso moderna, mas estvel, com independncia
fnanceira e administrativa, e adequada s funes de um Estado democrtico e efciente,
nos padres internacionais dos pases mais desenvolvidos.
Apesar de a estrutura atual permanecer muito prxima daquela criada em 1978, pelo
menos em termos conceituais, tem evoludo bastante, tanto na regulao, quanto na
fscalizao e superviso do regime de previdncia privada, assim como na organizao
interna.
Todo o avano regulatrio obtido at aqui, depois das leis complementares de 2001,
foi fruto do apoio do governo federal na implantao de novo marco institucional para o
desenvolvimento da previdncia complementar.
6.4.1 Regulao das atividades de previdncia complementar
Com a edio da LC 109/01, o regime privado brasileiro alinhou-se s melhores
prticas existentes em outros pases, em termos de direitos aos participantes e de
governana dos fundos de penso. A introduo dos institutos previstos nos incisos do
172
art. 14 da LC 109/01 que incluem, alm do vesting (benefcio proporcional diferido), a
portabilidade, o resgate e o autopatrocnio, somados ao princpio da transparncia, art. 3,
IV, da LC 109/01, bem como o sistema representativo de gesto e governana das entidades
de previdncia , faz do sistema brasileiro, sob o ponto de vista legal-institucional, um dos
mais modernos do mundo.
Apesar da modernizao do arcabouo legal, muitos dispositivos restaram pendentes
de regulamentao, para terem viabilizada a sua aplicao aos casos concretos. Com o
objetivo de adequar a estrutura de governana do rgo normatizador, no que concerne
participao dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos
rgos colegiados, foram alterados, sob a vigncia da LC 109/01, a estrutura e o nome
do rgo colegiado, que passou a ser denominado Conselho de Gesto da Previdncia
Complementar - CGPC.
O CGPC rgo integrante da estrutura do Ministrio da Previdncia Social e
composto por representantes do Governo, dos patrocinadores e instituidores, das entidades
fechadas de previdncia complementar, e dos participantes e assistidos. O CGPC o
rgo responsvel pela regulao das atividades das entidades fechadas de previdncia
complementar, funcionando ainda como instncia recursal das penalidade aplicadas pelo
rgo fscalizador em primeiro grau.
Alm da pequena estrutura para secretariar os trabalhos do Conselho, a Secretaria de
Previdncia Complementar vale-se de sua pequena equipe de tcnicos, na proposio, ao
CGPC, de normas para as atividades das entidades fechadas de previdncia complementar
e na operao e execuo dos planos de benefcios por essas administrados.
Com frequncia, so os tcnicos que identifcam, no exerccio cotidiano de superviso,
os pontos mais urgentes ainda pendentes de regulamentao. Todo o processo de discusso,
debate, formao de entendimento e dilogo com os atores realizado sob o comando da
Secretaria de Previdncia Complementar.
O trabalho da CGPC tem sido bastante intenso e frutfero, principalmente se forem
levadas em conta a complexidade dos temas abordados e a falta de doutrina mais robusta
sobre assuntos de natureza tcnico-previdenciria. Desde que foi editada a LC 109/01, sem
mencionar os dispositivos recepcionados, j foram regulamentados diversos temas, que
podem ser assim classifcados:
173
QUADRO 1 Direitos e garantias fundamentais dos participantes e assistidos de
planos operados por eFPC
Norma Ementa
Resoluo CGPC n. 12, de
27.05.2004
Dispe sobre a transferncia de empregados, participantes de plano de
benefcios de entidade fechada de previdncia complementar, para outra
empresa do mesmo grupo econmico e d outras providncias.
Resoluo CGPC n. 06,
de 30.10.2003, e alteraes
posteriores
Dispe sobre os institutos do benefcio proporcional diferido, portabilidade,
resgate e autopatrocnio em planos de entidade fechada de previdncia
complementar.
QUADRO 2 Da transparncia e divulgao das informaes aos participantes e
assistidos
Norma Ementa
Resoluo CGPC n. 23, de
06.12.2006
Dispe sobre os procedimentos a serem observados pelas entidades
fechadas de previdncia complementar na divulgao de informaes aos
participantes e assistidos dos planos de benefcios de carter previdencirio
que administram, e d outras providncias.
Resoluo CGPC n. 21, de
25.09.2006
Dispe sobre operaes de compra ou venda de ttulos e valores mobilirios
do segmento de renda fxa dos planos de benefcios, operados pelas
entidades fechadas de previdncia complementar, e d outras providncias.
QUADRO 3 Conceitos e defnies
Norma Ementa
Resoluo CGPC n. 16, de
22.11.2005
Normatiza os planos de benefcios de carter previdencirio nas
modalidades de benefcio defnido, contribuio defnida e contribuio
varivel, e d outras providncias.
QUADRO 4 gesto e governana dos Fundos de Penso
Norma Ementa
Resoluo CGPC n. 13, de
01.10.2004
Estabelece princpios, regras e prticas de governana, gesto e controles
internos a serem observados pelas entidades fechadas de previdncia
complementar EFPC.
Resoluco CGPC n. 07, de
21.05.2002
Adequao das entidades Lei Complementar n. 108/2001.
174
QUADRO 5 Solvncia dos planos de benefcios das eFPC
Norma Ementa
Resoluo CGPC n. 26, de
29.09.2008
Dispe sobre as condies e os procedimentos a serem observados
pelas entidades fechadas de previdncia complementar, na apurao do
resultado, na destinao e utilizao de superavit e no equacionamento de
dfcit dos planos de benefcios de carter previdencirio que administram,
e d outras providncias.
Resoluo CGPC n. 10, de
30.03.2004
Autoriza, nas condies que especifca, a contratao de seguro quanto aos
riscos atuariais decorrentes da concesso de benefcios devidos em razo
de invalidez e morte de participantes, ou assistidos dos planos de benefcios
operados pelas entidades fechadas de previdncia complementar, e d
outras providncias.
Resoluo CGPC n. 18, de
28.03.2006
Estabelece parmetros tcnico-atuariais para estruturao de plano de
benefcios de entidades fechadas de previdncia complementar, e d outras
providncias.
QUADRO 6 Regimes especiais em planos de benefcios e eFPC
Norma Ementa
Resoluo CGPC n. 24, de
26.02.2007
Estabelece parmetros para a remunerao dos administradores especiais,
interventores e liquidantes nomeados pela Secretaria de Previdncia
Complementar, e d outras providncias.
QUADRO 7 instituidor
Norma Ementa
Resoluo CGPC n. 20, de
25.09.2006
Altera o art. 10 da Resoluo CGPC n. 12, de 17 de setembro de 2002,
que regulamenta a constituio e funcionamento das Entidades Fechadas
de Previdncia Complementar e planos de benefcios constitudos por
Instituidor.
Resoluo CGPC n. 11, de
27.05.2004
Altera os arts. 6 e 7 da Resoluo CGPC n. 12, de 17 de setembro de 2002,
que regulamenta a constituio e funcionamento das Entidades Fechadas
de Previdncia Complementar e planos de benefcios constitudos por
Instituidor, e d outras providncias.
Resoluo CGPC n. 03, de
22.05.2003
Altera os artigos 3 e 10 da Resoluo MPAS/CGPC n. 12, de 17.09.02
(Instituidor de planos de benefcios).
Resoluo CGPC n. 12, de
17.09.2002
Instituidor
175
QUADRO 8 Cadastro de planos de benefcios operados pelas eFPC
Norma Ementa
Resoluo CGPC n. 14, de
01.10.2004
Cria o Cadastro Nacional de Planos de Benefcios das Entidades Fechadas
de Previdncia Complementar CNPB, dispe sobre plano de benefcios
e d outras providncias.
QUADRO 9 Licenciamento de patrocinadores, instituidores,
planos de benefcios e eFPC
Norma Ementa
Resoluo CGPC n. 08, de
19.02.2004
Dispe sobre normas procedimentais para a formalizao de processos de
estatutos, regulamentos de plano de benefcios, convnios de adeso e suas
alteraes.
QUADRO 10 Regras e critrios de escriturao das contas e da poltica de
investimentos dos planos administrados por eFPC
Norma Ementa
Resoluo CGPC n. 28, de
29.01.2009
Estabelece a planifcao contbil das entidades fechadas de previdncia
complementar e d outras providncias.
Resoluo CGPC n. 15, de
23.08.2005
Estabelece procedimentos para alienao de ttulos pblicos federais,
classifcados na categoria "ttulos mantidos at o vencimento" pelas
entidades fechadas de previdncia complementar.
Resoluo CGPC n. 07, de
04.12.2003
Regulamenta o 2 do artigo 1 e os artigos 7, 8 e 60 do Regulamento
Anexo Resoluo do Conselho Monetrio Nacional n. 3.121, de 25 de
setembro de 2003, e d outras providncias.
Resoluo CGPC n. 04, de
30.01.2002
Registro de ttulos e valores mobilirios
O esforo empreendido pelo CGPC para regulamentar a Lei Complementar ns. 109
e 108, de 29 de maio de 2001, demonstra o comprometimento dos membros do Conselho
com o bom funcionamento da previdncia, alm da bem sucedida experincia da gesto
quadripartite da regulao da previdncia complementar, com participao e controle
social, a que se refere o art. 194, VII, da Constituio Federal.
O resultado da regulamentao do CGPC no revela, contudo, a relevncia do
trabalho empreendido pela Secretaria de Previdncia Complementar, no que tange ao
suporte oferecido por esta ao bom funcionamento daquele rgo. Coordenar os debates,
desenvolver doutrina sobre a previdncia, produzir informaes sobre a constituio,
funcionamento e fiscalizao dos planos e das EFPC constituem-se como tarefas
imprescindveis para a boa regulao, sendo estas desempenhadas pelo rgo fscalizador.
Sendo assim, quanto mais bem estruturado estiver o rgo fscalizador, certamente melhor
ser a qualidade das normas e, consequentemente, maiores a estabilidade de regras e a
perenidade de entendimento.
Nos quadros anteriormente apresentados, possvel se observar que nos primeiros anos
de vigncia da LC 109/01, o CGPC concentrou grandes esforos para regulamentar temas
176
essenciais ao funcionamento do sistema. Posteriormente, conforme foram amadurecendo
os entendimentos sobre a matria, luz do funcionamento conjunto das regras, foram
sendo realizadas as revises imprescindveis para adequar as normas realidade
previdenciria e econmica do Pas.
A reviso das resolues demonstra, em grande medida, o carter democrtico do
Conselho e reflete, indiretamente, o papel proativo que o rgo fiscalizador tem que
exercer, para ver regulamentados aqueles assuntos imprescindveis ao bom desempenho da
misso legal atribuda pelo legislador ao Estado, conforme defnido nos incisos do art. 3 da
LC 109/01.
O Brasil j apresenta excelentes resultados no que tange compatibilidade da
legislao brasileira de Previdncia Complementar com os instrumentos e recomendaes
regulatrios da Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE).
As diretrizes e os princpios recomendados por aquele organismo internacional so
conhecidos pelo nome de Acquis. So abordadas, na rea de previdncia complementar,
as seguintes diretrizes: 1) Financiamento e Seguridade de Benefcios (regras de funding);
2) Gesto de Ativos de Fundos de Penso; 3) Governana de Fundos de Penso; 4)
Licenciamento e Registro de Planos de Previdncia Privada; e 5) Proteo dos Direitos de
Participantes e Assistidos.
Ao formular um diagnstico, a SPC observou que, no tocante s recomendaes,
um ponto ainda pendente da regulamentao da governana dos fundos de penso, no
Pas, refere-se ao mecanismo conhecido como sopro do apito. Segundo essa regra,
os prestadores de servios (auditorias independentes, aturios e custodiantes), devem
informar diretamente ao rgo de superviso fatos que possam vir a surtir impactos
signifcativos na situao fnanceira das entidades de previdncia.
Com relao avaliao dos princpios gerais de regulao da previdncia privada,
o resultado demonstrou que o nico tpico avaliado como a ser implementado foi o
da autorregulao. Relativamente s melhores prticas, apesar de j estarem previstas
na legislao brasileira, restam pendentes importantes quesitos, como as Estruturas de
Superviso (arts. 5 e 74 da LC 109/2001) pelo fato de a SPC ainda no ser uma autarquia
e os Mecanismos de Seguros, por no estarem ainda regulamentados, como o caso do
resseguro ou o fundo de solvncia (art. 11 da LC 109/2001).
Outro aspecto a se destacar a participao da Secretaria de Previdncia
Complementar, desde 2003, no Comit de Seguro e Previdncia da OCDE, que tem
sido bastante proveitosa, pelas trocas de experincias e discusses em torno das
singularidades dos sistemas de previdncias dos pases participantes do Grupo de
Trabalho em Previdncia Privada. Como resultado dessas interaes, ocorre intenso
intercmbio de conhecimentos e prticas internacionais que contribuem ativamente para o
aperfeioamento do sistema previdencirio brasileiro, principalmente no momento atual,
em que a legislao e a fscalizao dos Fundos de Penso esto passando por um processo
de modernizao.
A cooperao entre a SPC e a OCDE viabiliza, ainda, o acesso a textos tcnicos
produzidos pela referida organizao acerca de temas de interesse desta Secretaria
177
(licenciamento, fiscalizao, etc), contribuindo substancialmente para a absoro de
novas tendncias e prticas vigentes em outros pases, desdobrando-se em regulaes mais
alinhadas s melhores prticas internacionais.
6.4.2 Superviso das atividades das entidades fechadas de previdncia
complementar
A Secretaria de Previdncia Complementar, criada pelo Decreto n. 81.240, de
20.01.1978, tem por objetivo controlar e fscalizar os planos de benefcios e as atividades das
entidades fechadas, sob a gide da Lei n. 6.435, de 15.07.1977. Com a revogao desta Lei
e a entrada em vigncia da LC 109, a estrutura da SPC permaneceu praticamente inalterada,
apesar de o art. 5 estabelecer a necessidade de se criarem rgos adequados para a regulao
e fiscalizao das atividades das entidades de previdncia, agora dimensionada para
cumprimento do mandato legal estipulado no art. 3 da LC 109, de 2001.
No obstante a urgncia e a necessidade da criao dos rgos a que se refere o art. 5 da
LC 109/01, a Secretaria de Previdncia Complementar tem recebido apoio administrativo
necessrio para explorar ao limite e com efcincia o funcionamento da atual estrutura.
Cabe, porm, salientar que a SPC rgo da administrao direta, integrante do Ministrio
da Previdncia Social, quando a estrutura requerida a de rgo da administrao indireta,
com autonomia administrativa, oramentria e fnanceira, com fonte de receita prpria, e
vinculada funo governamental de executar a poltica de previdncia complementar,
alm de quadro de pessoal prprio, com profssionais estveis e especializados.
A estrutura requerida para a superviso dos fundos de penso semelhante quela hoje
existente em rgos que supervisionam atividades correlatas s suas como, por exemplo,
o Banco Central do Brasil, a Comisso de Valores Mobilirios e a Superintendncia de
Seguros Privados. Considerando-se a fnalidade e a natureza previdenciria das atividades
das entidades fechadas de previdncia complementar, a vinculao funcional-programtica
dever estar no mbito dos rgos que integram o Oramento da Seguridade Social.
A estrutura de superviso defnida pela LC 109/01 est composta por dois pilares:
o licenciamento prvio para constituio e funcionamento de planos de benefcios e
entidades de previdncia, bem como a fscalizao e controle das atividades das respectivas
entidades, por critrio de independncia patrimonial dos planos de benefcios.
Imediatamente aps a edio da LC 109/01, foram tomadas medidas paliativas de
reforo, de natureza administrativa, para dotar a Secretaria de Previdncia Complementar
de expertise em licenciamento, haja vista que a Lei n. 6.435/77 no o requeria para a
entrada em funcionamento dos planos de benefcios, a partir da autorizao prvia, no
tempo em que se promoviam as adequaes dos casos vigentes ao novo arcabouo jurdico
e, simultaneamente, se produziam as primeiras regulamentaes da Lei Complementar.
Vencida a primeira etapa, veio a seguinte, que foi implementada de forma mais
estruturada. Em primeiro lugar, houve fortalecimento visvel da estrutura da Secretaria de
Previdncia Complementar. Nessa segunda fase, a Secretaria ganhou cinco departamento
temticos, quais sejam: Departamento de Anlise de Investimentos, Departamento de
178
Contabilidade, Departamento de Fiscalizao, Departamento de Anlise e Orientao
Jurdica, Departamento de Aturia. Na prtica, essa estrutura refetia o nvel de maturidade
tcnica obtida pela Secretaria de Previdncia Complementar. A inovao introduzida
nessa reestruturao da Secretaria foi justamente a criao de uma rea para anlise de
investimento, abrindo espao para a implementao de novos conceitos na fscalizao e na
superviso das atividades das entidades fechadas de previdncia.
Na segunda fase da reestruturao da Secretaria de Previdncia Complementar,
a nfase estava voltada para a fiscalizao, que, ao lado do licenciamento prvio,
constitui um dos pilares da atuao do rgo fiscalizador. O reflexo dessa orientao
est demonstrado tanto na estrutura, quando no crescimento da quantidade do staff de
fscalizao disposio do rgo, passando dos pouco mais de 20 existentes em 2002, para
mais de 100 nos anos que se seguiram.
Sob essa perspectiva, a departamentalizao por reas tcnicas deu lugar
departamentalizao por funo institucional. As reas de aturia, contabilidade e jurdica
deram lugar ao Departamento de Anlise Tcnica. Criou-se tambm uma procuradoria,
com afnidade exclusiva em relao previdncia complementar. Na fscalizao, houve
tambm signifcativa alterao, com o fortalecimento da fscalizao direta, por meio dos
escritrios regionais (06), que so unidades descentralizadas da fscalizao, e a atuao
conjunta do Departamento de Monitoramento e Controle, em substituio ao de Anlise de
Investimentos, que inclui ainda as reas de acompanhamento contbil e atuarial dos planos
de benefcios dos fundos de penso. Juntos, fscalizao, monitoramento e anlise tcnica
integram a estrutura da superviso baseada em risco. No suporte tecnolgico e cadastral
plena atuao conjunta e individual desses trs departamentos, est o Departamento de
Relaes Institucionais e Organizao.
Pelo lado metodolgico, a superviso baseada em riscos, conceito moderno,
recomendado por organismos internacionais (IOPS International Organization of
Pension Supervisors) e utilizada por muitos pases, principalmente os mais desenvolvidos,
tem constitudo um referencial importante para balizar a modernizao da forma de
atuao do rgo fscalizador, haja vista a recente Recomendao do CGPC n. 2, de 2009,
que sugere a adoo dessa metodologia pelo rgo fscalizador brasileiro.
De acordo com a IOPS,
o principal objetivo da superviso de penso privada promover a estabilidade,
segurana e boa governana de planos e fundos de penso e proteger o interesse dos seus
membros e benefcirios.
Para isso, estabeleceu dez (10) princpios de superviso a serem seguidos na atividade
de superviso de fundos e planos de penso pessoais e ocupacionais, em que considerada
uma srie de diversidades, dentre elas, a estrutura do supervisor, a forma de contribuio,
a obrigatoriedade ou faculdade para participao, de modo a identifcar boas prticas que
possam ser aplicadas universalmente. A tabela 1 compila os mencionados princpios e traz
um breve resumo da descrio de cada um deles.
179
Tabela 1 - Princpios de superviso da previdncia privada, segundo a iOPS (2006)
n Princpio enunciado
1 Objetivos
As leis nacionais devem assinalar claramente e explicitar os objetivos
para as autoridades supervisoras de penso
2 Independncia
Autoridades supervisoras de penso devem ter independncia
operacional
3 Recursos adequados
Autoridades supervisoras de penso exigem adequados recursos
fnanceiros, humanos e outros
4 Poderes adequados
Autoridades supervisoras de penso devem ser dotadas de poderes de
investigao e de execuo necessrios para cumprir suas funes e
alcanar seus objetivos
5 Orientao para o risco
Superviso de penso deve buscar mitigar os maiores riscos potenciais
para o sistema de penso
6
Proporcionalidade e
consistncia
Autoridades supervisoras de penso devem assegurar que as exigncias
de investigao e execuo so proporcionais aos riscos que esto sendo
mitigados e que suas aes so consistentes
7 Consulta e cooperao
Autoridades supervisoras de penso devem consultar o sistema
supervisionado e cooperar com outras autoridades supervisoras
8 Confdencialidade
Autoridades supervisoras de penso devem tratar informaes
confdenciais apropriadamente
9 Transparncia
Autoridades supervisoras de penso devem conduzir suas operaes de
maneira transparente
10 Governana
A autoridade supervisora deve aderir a seu prprio cdigo de governana
e deve ser responsvel
Fonte: IOPS, 2006.
Elaborao: SPC/MPS.
A atividade de superviso baseada em riscos pode ser realizada direta (on-site) e
indiretamente (off-site). Ou seja, diretamente, a SPC, desde 2007, formula, aprova e
executa seu programa anual de fscalizao (PAF) documento sntese da fscalizao
dos fundos de penso com base em uma matriz de risco; e, indiretamente, realiza o
monitoramento contnuo das aes de gesto e operaes das EFPC em relao aos planos
de benefcios por ela administrados.
O planejamento centralizado na Secretaria a execuo descentralizada para os
escritrios regionais de fscalizao e resulta no programa anual de fscalizao a partir
de fatores de riscos para os planos de benefcios, sendo que os planos so posicionados em
uma matriz de risco, de acordo com a probabilidade e o impacto de sua exposio a riscos.
Esse posicionamento na matriz vai demonstrar uma alta, mdia ou baixa exposio a riscos
do plano previdencirio.
Os planos com alta exposio a riscos (ver fgura 1) demandam uma ao de superviso
direta (on-site) da Secretaria, os de mdia exposio recebem ao de superviso indireta
(off-site) mais intensa e, eventualmente, podem receber uma ao direta, enquanto os de
baixa exposio so monitorados de acordo com os trabalhos de rotina.
180
Figura 1 matriz de Risco dos planos de benefcios operados pelas eFPC.
Alta probabilidade
Baixo impacto
Baixa probabilidade
Baixo impacto
Alta probabilidade
Alto impacto
Baixa probabilidade
Alto impacto
Fonte: Pena & Galazzi (2008).
impacto
As aes de superviso indireta realizada por meio de informaes recebidas das
EFPC, de outras autoridades supervisoras e de atores relacionados (Cetip, BM&F, CBLC,
Anbid e Selic), tm a importante fnalidade de identifcar operaes que possam implicar
riscos para o regime e que demandem ao interventiva por parte da Secretaria. Ademais,
essa atividade, alm de subsidiar o desenvolvimento da superviso direta, serve como
sinalizadora de eventuais necessidades de ajustes no programa anual de fiscalizao,
como base para desenvolvimento de estudos, pesquisas, atualizaes regulatrias e para
produo de relatrios gerenciais.
A superviso direta realizada de forma descentralizada, a partir do programa anual
de fscalizao, pelos auditores lotados nos seis escritrios regionais de superviso. Esse
tipo de fscalizao pode ser geral, modular e especfca, e resulta na no identifcao de
irregularidades, em situaes que demandam anlise mais aprofundada, recomendaes,
determinaes, em situaes corrigidas pelo infrator e, em ltima instncia, no auto de
infrao aplicvel aos dirigentes dos fundos de penso.
181
6.4.3 A necessria estrutura da Previdncia Complementar
A Lei Complementar n. 109, de 29.01.2001, estabeleceu, no seu art. 5, que lei
especfca criar rgo ou rgos regulador e fscalizador para realizar a normatizao,
coordenao, superviso, fiscalizao e controle das atividades das entidades de
previdncia complementar. Se, por um lado, o legislador no foi explcito quanto
quantidade de rgos que deveriam ser criados, o foi quanto quantidade de funes
exercidas pelo Poder Pblico.
A fscalizao e a regulao so atividades distintas, sendo a primeira, espcie da outra.
A atividade de regulao, em sentido amplo, envolve a normatizao, a coordenao e a
orientao. A superviso, por sua vez, envolve a fscalizao, o licenciamento prvio e o
cadastro. Quis o legislador, porm, enfatizar o papel fscalizador do Estado, provavelmente
com o objetivo de conferir atividade de fscalizao ateno especial, mediante a criao
de um rgo especializado, sobretudo, para a ao fscal, dotado de estrutura robusta para
acompanhar de forma efetiva as atividades dos fundos de penso.
Sem mitigar a relevncia das demais atividades de regulao, a nfase na subfuno
fiscal constitui balizador importante para a formatao do rgo ou rgos a que se
refere o dispositivo acima citado. Nesse sentido, o rgo deve estar dotado da necessria
capilaridade. A descentralizao constitui princpio fundamental da administrao federal,
prevista no art. 6, III, do Decreto-Lei n. 200, de 25.02.1967. Cabe ressaltar que as diversas
atividades executivas requerem estrutura administrativa hierrquica e gesto centralizada,
motivo pelo qual devem integrar um mesmo rgo. Alm dessas funes executivas,
as sociedades que se regem por princpios democrticos devem pautar a ao do Poder
Pblico pelo interesse difuso da sociedade. Modernamente, o rgo que cumpre este
relevante papel a ouvidoria.
Tendo em vista o carter eminentemente executivo das atividades do rgo fscalizador,
seu formato mais adequado, proporcionado pelo arcabouo jurdico brasileiro, o
de autarquia especial, considerando-se que as atividades desta autarquia integram o
oramento da seguridade social, referido pelo art. 165, 5, III, da Constituio Federal.
De acordo com este artigo, o referido oramento abrange todas as entidades e rgos
vinculados seguridade social, seja da administrao direta seja da administrao
indireta. Sendo assim, esta autarquia especial, rgo da administrao indireta, dever
necessariamente estar vinculada ao Ministrio da Previdncia Social.
Alm da funo fscal, cabe ao rgo regulador o papel de normatizar atividade de
carter privado. A despeito da necessidade de regras bem defnidas e consistentes para o
exerccio pleno da fscalizao, a subfuno normatizadora requer estrutura administrativa
totalmente distinta daquela necessria para a atividade de superviso. No caso da
previdncia complementar, as normas se prestam a regrar atividade privada de interesse
pblico, da o porqu da necessidade de se aplicar o art. 194, VII, da Constituio Federal.
Constitudo no formato de colegiado, o rgo normatizador das atividades das
entidades fechadas de previdncia instncia de natureza institucional, com a participao
dos segmentos sociais diretamente interessados. Necessrio e imprescindvel para o bom
182
funcionamento desse regime de previdncia, o referido rgo colegiado deve integrar a
administrao pblica direta e estar vinculado funo de governo previdncia social.
Com isso, tanto o interesse social difuso quanto o concentrado estaro contemplados no
rgo referido no art. 5 da LC 109/01.
A subfuno controle justamente aquela que vincula a atividade de fiscalizao
diretamente de normatizao, amarrando e organizando todas as atividades, pblicas e
privadas, no mbito do regime de previdncia privada. Nesse sentido, o controle exercido
em diferentes instncias, primeiro do rgo fiscalizador sobre as entidades fechadas
de previdncia e, num segundo plano, porm no menos relevante, do rgo recursal,
representativo e com caractersticas julgadoras, sobre o rgo fscalizador.
O rgo de controle interno das atividades administrativas e de gesto da autarquia,
nos termos requeridos pelo art. 70 da Constituio Federal, dever integrar a estrutura
da autarquia fscalizadora e ser exercido por uma corregedoria, capaz de promover a
integrao a que se refere o caput do art. 74 da CF, com as respectivas fnalidades descritas
nos incisos que compem esse dispositivo, com especial ateno para a comprovao
da legalidade e para a avaliao dos resultados, quanto efccia e efcincia da gesto
oramentria, fnanceira e patrimonial.
A criao de uma cmara de mediao e arbitragem junto autarquia fscalizadora,
apesar de constituir estrutura auxiliar, apresenta hoje grande relevncia, no somente
porque visa reduzir demandas judiciais, como tambm porque subsidia o rgo fscalizador
e o normatizador, no sentido de aperfeioar os procedimentos de orientao, fscalizao e
regulao, bem como as regras de funcionamento do regime.
A autarquia fscalizadora ser, portanto, o rgo responsvel pela execuo da poltica
de previdncia complementar. A formulao da poltica, como tem recomendado a
doutrina, constitui competncia da administrao direta. Para exercer essa funo, a atual
estrutura da Secretaria de Previdncia Complementar ser transformada na Secretaria de
Polticas de Previdncia Complementar, rgo integrante da estrutura do Ministrio da
Previdncia Social.
Organizados dessa forma, os rgos a que se refere o art. 5 da LC 109/01
compreendero um conjunto integrado de aes de iniciativa dos Poderes Pblicos e
da sociedade destinadas a assegurar aos trabalhadores brasileiros os direitos relativos
previdncia social.
Com o objetivo de regulamentar o dispositivo acima referido, na forma descrita
anteriormente, o Poder Executivo Federal, auxiliado pelo Ministrio da Previdncia
Social, por meio da Secretaria de Previdncia Complementar, encaminhou o Projeto de
Lei n. 3.962/2008 Cmara dos Deputados, visando regulamentar o dispositivo da Lei
Complementar.
A estrutura de regulao das atividades das entidades fechadas de previdncia privada
est esquematicamente delineada nos seguintes termos:
Conselho Nacional de Previdncia Complementar CNPC: rgo responsvel pela
regulao das atividades de previdncia complementar;
Superintendncia Nacional de Previdncia Complementar PREVIC: autarquia
183
responsvel pelas: fscalizao; autorizao para constituio e funcionamento de planos
de benefcios e de entidades fechadas de previdncia; apurao e julgamento das infraes,
bem como aplicao das penalidades; promoo da mediao e conciliao dos interesses
dos fundos de penso, dos patrocinadores e dos participantes e assistidos;
Cmara de Recursos da Previdncia Complementar CRPC: funcionar como
instncia recursal e de julgamento das decises relativas s penalidades aplicadas pela
PREVIC;
Secretaria de Poltica de Previdncia Complementar SPPC/MPS: o rgo
responsvel pela formulao da poltica de previdncia complementar, vinculado ao
Ministrio da Previdncia Social.
O conjunto de rgos acima descritos est apto a integrar satisfatoriamente o sistema
de regulao da previdncia, que operado por entidades fechadas, nos termos requeridos
pela Lei Complementar n. 109/01, no que diz respeito ao papel do Estado, verbis.
Art. 3 A ao do Estado ser exercida com o objetivo de:
I - formular a poltica de previdncia complementar;
II - disciplinar, coordenar e supervisionar as atividades reguladas por esta Lei
Complementar, compatibilizando-as com as polticas previdenciria e de desenvolvimento
social e econmico-fnanceiro;
III - determinar padres mnimos de segurana econmico-fnanceira e atuarial,
com fins especficos de preservar a liquidez, a solvncia e o equilbrio dos planos de
benefcios, isoladamente, e de cada entidade de previdncia complementar, no conjunto de
suas atividades;
IV - assegurar aos participantes e assistidos o pleno acesso s informaes relativas
gesto de seus respectivos planos de benefcios;
V - fscalizar as entidades de previdncia complementar, suas operaes e aplicar
penalidades; e
VI - proteger os interesses dos participantes e assistidos dos planos de benefcios.
A proposta contida no PL n. 3.962, de 2008, contempla todas as aes acima descritas.
Se obtiver aprovao das duas Casas do Congresso Nacional, o Brasil certamente contar
com uma estrutura moderna, que servir de referncia internacional para o sistema de
regulao e superviso da previdncia complementar.
6.5 PeRSPeCTivAS PARA A PReviDnCiA COmPLemenTAR
As perspectivas para o regime operado pelas entidades fechadas de previdncia
complementar devem ser compreendidas em longo prazo e mediante a considerao de
elementos que produziro impactos distintos.
O primeiro aspecto a considerar, e sobre o qual j se comentou, diz respeito previso
legal de expanso do regime privado, em face do novo papel por ele assumido no sistema
previdencirio brasileiro. A previdncia associativa, que hoje j uma realidade, constitui
184
mecanismo social para o aumento da cobertura para trabalhadores, a partir dos sindicatos,
associaes e cooperativas, que no possuem acesso aos benefcios por meio de planos
patrocinados.
Em relao ao crescimento da previdncia associativa, segundo dados da Pesquisa
Nacional por Amostra de Domiclios PNAD, do Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatstica IBGE, em 2007, havia cerca de 16 milhes de trabalhadores associados a
sindicatos, ou seja, 18% da populao ocupada. Dessa forma, o pblico potencial da
previdncia complementar fechada foi substancialmente ampliado com previso na
legislao previdenciria de planos institudos por sindicatos. Como resultado, em 2003,
o rgo supervisor dos fundos de penso passou a ter, sob seu universo de fscalizao,
alm dos mais de 1.000 planos patrocinados, outros 150 planos institudos, estes ltimos
com patrimnio de aproximadamente R$ 320 milhes, protegendo cerca de 100 mil
trabalhadores e seus dependentes.
Os servidores pblicos tambm constituem segmento que, em breve, poder ter
acesso ao regime de previdncia privada operada por fundos de penso, a partir da
instituio efetiva da previdncia complementar do servidor pblico, criada pela Emenda
Constitucional n. 41, de 2003, cuja proposta de regulamentao encontra-se em tramitao
no Congresso Nacional, sob a forma do Projeto de Lei n. 1.992, de 2007. Segundo dados
do Boletim Estatstico de Pessoal do Ministrio do Planejamento, as trs esferas de Poder
Federal possuem juntas cerca de 1,15 milho de servidores ativos, dos quais mais de 70%
recebem remunerao superior a R$ 2.500,00.
Conforme visto acima, o pblico dos fundos de penso est sendo consideravelmente
ampliado, fato que trar mudana considervel para a clientela, hoje constituda
basicamente por trabalhadores de grandes empresas pblicas e privadas, cujos contratos de
trabalho so regidos pela Consolidao das Leis Trabalhistas CLT.
Alm da mudana no perfl do pblico, est em curso, j h algum tempo, um conjunto
de outras alteraes, relativamente s regras de funcionamento da previdncia. Portanto,
o segundo aspecto a se considerar justamente aquele que impacta sobre as formas de
fnanciamento e os custos dos benefcios.
6.5.1 Longevidade da populao
Uma das consequncias do processo de industrializao das sociedades modernas
que as pessoas esto vivendo mais e com mais sade, em famlias com menos flhos. O
envelhecimento das populaes um fenmeno internacional e, em toda parte, providncias
j esto sendo tomadas. As projees do Instituto Brasileiro de Geografa e Estatstica - IBGE
indicam que a populao brasileira vai parar de crescer a partir de 2039, em razo da queda
na taxa de fecundidade e do aumento da esperana de vida da populao. No caso do Brasil,
o regime de previdncia privado est, em relao ao passado, sendo chamado a desempenhar
um papel de maior relevncia na previdncia social. Isto porque a longevidade, somada
queda na fecundidade, constitui risco crescente para todo sistema previdencirio e, por isso,
este risco deve ser mitigado com os instrumentos hoje disponveis.
185
A expectativa de vida do brasileiro ao nascer passou de 45,5 anos de idade, em 1940,
para 72,7 anos em 2008. Para a previdncia, o impacto mais importante, do ponto de vista
da solvncia do arranjo securitrio, est na sobrevida dos idosos. Segundo as tbuas de
mortalidade do IBGE, para ambos os sexos, o brasileiro com 60 anos de idade apresentava,
em 1991, sobrevida mdia de 16,72 anos, ao passo que em 2007 a sobrevida j havia
subido para 21,1 anos. O excedente de 4,38 anos no intervalo de 16 anos pode implicar um
aumento mdio de cerca de mais de 50 prestaes mensais de benefcios a serem pagas aos
segurados.
Esse quadro populacional tem impacto sobre todo o sistema previdencirio brasileiro,
em especial sobre o pblico, haja vista que a sua regra de financiamento baseia-se
predominante no pacto entre as geraes, pelo qual a gerao presente sustenta os atuais
segurados. neste contexto que o regime privado de previdncia assume papel central.
Baseada na constituio de reservas garantidora dos benefcios contratados, conforme
estabelece o art. 202 da Constituio Federal, a previdncia complementar no depende,
de forma alguma, do pacto intergeracional, estando os impactos limitados aos riscos da
longevidade.
Com a transio demogrfca em curso, a tendncia da situao a de se agravar ainda
mais. Segundo as projees do IBGE para 2050, a esperana de vida ao nascer ser de
81,29 anos. De outra margem, a taxa de fecundidade no Brasil, que j foi de 5,3 flhos na
dcada de 70, vem diminuindo ao longo dos ltimos anos e hoje j est abaixo do nvel de
reposio, sendo estimada em 1,86 flhos por mulher, relao que deve cair para 1,50 entre
2027 e 2028.
Diante deste quadro que se avizinha, as medidas tomadas at o momento, no sentido
de ampliar a abrangncia da previdncia privada, mostram-se bastante adequadas.
Todavia, sem a criao das condies institucionais requeridas para uma regulao mais
robusta e estvel, possvel que o papel do regime privado a ser desempenhado no sistema
previdencirio brasileiro fque comprometido.
6.5.1.1 Avaliao do custo passivo dos planos de benefcios
O aumento da longevidade da populao, somado tendncia de estabilizao das taxas
de juros, em patamares inferiores aos praticados at o momento, traz uma consequncia
inexorvel para a avaliao do passivo atuarial dos planos de benefcios.
No regime privado de previdncia, operado por entidades fechadas, os planos
de benefcios constituem espcie de contrato mutualista, cujos custos so avaliados,
dependendo da modalidade do plano, com base em hipteses demogrfcas e fnanceiras.
Quando a longevidade da populao em geral aumenta, de se supor que a longevidade do
grupo de participantes de um determinado plano refita esse aumento, de tal forma que esse
parmetro contribua signifcativamente para o aumento dos custos de fnanciamento dos
benefcios.
Sob o mesmo diapaso, quando as taxas de juros bsicas da economia decrescem,
a rentabilidade dos recursos garantidores dos benefcios, tal como est o perfil de
186
investimentos atuais, tende a se reduzir, aumentando, em contrapartida o custo do plano,
ou, talvez, expondo o plano a um risco (de mercado, liquidez ou crdito) excessivo. Em
ambos os casos, so exigidos maiores esforos contributivos do participante e, tambm, do
patrocinador, para manter o mesmo nvel de benefcio contratado.
A ttulo exemplifcativo, com vistas a dimensionar o impacto da longevidade sobre a
previdncia complementar, possvel fazer a seguinte refexo: considerando-se que o
valor do benefcio mdio pago atualmente pelos fundos de penso de cerca de R$2.900, e
com base no excedente de sobrevida mencionado, o custo adicional sobre o compromisso
dos planos, de 2007 em relao a 1991, de cerca de R$145.000,00 por participante.
No caso da rentabilidade, cabe tambm um exerccio simples, nos termos que se
seguem: considere-se o exemplo de um segurado individual com idade atual de 25 anos,
que pretende se aposentar aos 60 anos de idade, portanto, com 35 anos de contribuio.
Leve-se em conta, ainda, que o segurado disponha de R$200 por ms para contribuir para
o seu plano privado, caso opte por receber por perodo certo igual a 15 anos, primeiro com
a hiptese de rentabilidade de 6% a.a. e, posteriormente, com a hiptese de 5% a.a. Nesse
caso, os resultados da reserva acumulada demonstram que o segurado poder receber,
dependendo da estrutura etria do plano de aposentadoria, um benefcio mensal vitalcio
at 25% menor, se a taxa variar apenas um ponto percentual para baixo.
evidente que, nos casos em que a renda vitalcia, o segurado est muito mais
protegido socialmente do que no caso de renda por prazo certo. Isto signifca dizer que a
proteo social tem um custo e, quanto mais ampla for, maior ser o seu dispndio, seja para
o segurado individualmente, seja para o grupo mutualista, seja ainda para o conjunto da
sociedade.
No atual contexto, a perspectiva aponta para um cenrio em que a longevidade tender
a aumentar e as taxas de juros bsicos da economia, a cair. Somados os dois efeitos, os
impactos sobre o custo dos planos de benefcios sero, obviamente, majorados. Nesse
sentido, o rgo regulador e fscalizador dos fundos de penso ter um importante papel
a desempenhar, de modo que as regras dos contratos previdencirios sejam otimizadas,
com vistas a adequar os custos individuais e coletivos dos planos. Da por que necessrio,
cada vez mais, estruturar adequadamente os rgos que integram o sistema de regulao
dos fundos de penso, tendo em vista o cumprimento do mandato legal de defender os
interesses dos participantes e assistidos.
6.5.2 Tendncia de queda das taxas de juros
A previdncia privada, instituda em 1977, com a edio da Lei n. 6.435/77, vem
desempenhando, desde ento, importante papel para o desenvolvimento econmico e
social do Brasil. Num primeiro momento, os fundos de penso contriburam para fortalecer
o mercado de capitais.
Na dcada de oitenta, com a crise fnanceira do Estado brasileiro, porm, os fundos de
penso contriburam de forma decisiva tanto para criar e fomentar o mercado de capitais,
quanto para suprir a necessidade do poder pblico de financiamento dos seus gastos.
187
No fossem os fundos, provavelmente o processo infacionrio observado na dcada de
oitenta teria sido muito mais agudo e traumtico para a sociedade. Apesar de o processo
inflacionrio naquele contexto ter sido, por um lado, favorvel aos participantes de
fundos de penso, porque protegia contra a corroso do poder de compra do dinheiro, por
outro lado, trazia prejuzos ao conjunto da sociedade, que no tinha mecanismo algum de
proteo contra os seus efeitos nocivos. Essa realidade, porm, no se coadunava com a
fnalidade precpua dos fundos de penso que , justamente, a de proteger os participantes
e, simultaneamente, contribuir para o desenvolvimento econmico e social do Pas.
A conjuntura de inflao galopante somente foi modificada com o processo de
redemocratizao da sociedade brasileira, que culminou com a promulgao da
Constituio Federal de 1988 e, posteriormente, com a implementao de polticas
severas, com vistas a controlar as verdadeiras causas da infao. Com o fm do imposto
infacionrio na economia, as altas taxas de juros reais praticadas na economia brasileira
passaram a se constituir como outro vetor de remunerao dos investimentos.
Na dcada de 90, os fundos de penso tambm tiveram papel importante durante
o processo de reforma do Estado, a partir da privatizao, infuenciando a governana
e gesto das principais empresas brasileiras, em diversos setores econmicos, como
minerao, siderurgia, energia, telecomunicaes, aviao, alimentos e outros.
Com a ecloso da crise fnanceira internacional a partir do mercado hipotecrio norte-
americano, a conjuntura, tanto nacional, quanto mundial, alterou-se radicalmente e de
forma estrutural. A tendncia atual na poltica econmica tem sido a de distenso da poltica
monetria, com taxas de juros em nveis inferiores aos praticadas at o momento.
Essa situao trar grandes desafios para a gesto financeira dos planos de
aposentadoria dos fundos de penso, gesto esta que, historicamente, tem utilizado taxa
de juros reais de 6%% a.a, para descontar o fluxo atuarial, principalmente em planos
caracterizados como sendo de benefcio defnido.
Dessa forma, a reduo da taxa de juros implicar impactos sobre diferentes
segmentos que atuam no sistema financeiro. Tendo em vista que a crise atual est
apontando para a necessidade de maior coordenao entre os agentes que atuam neste
mercado, a manuteno das taxas de infao em nveis compatveis com o crescimento
econmico tornou os fundos de penso um instrumento ainda mais imprescindvel para o
desenvolvimento econmico e social. No entanto, as altas taxas de juros reais que passaram
a ser praticadas no mais tero ambiente para prosperar, motivo pelo qual uma soluo
tcnica dever reconfgurar os limites quantitativos de investimentos, por segmentos de
alocao e diversifcao das entidades fechadas de previdncia complementar.
6.6 COnCLUSeS
O sistema previdencirio um mecanismo de proteo social, integrado por diversos
instrumentos, com caractersticas prprias, sendo cada parte igualmente relevante, no
sentido de contribuir com a promoo do equilbrio social necessrio e desejvel para
um crescimento econmico com prosperidade social. A correta compreenso do papel
188
da previdncia privada constitui fator preponderante para que se veja, tambm, nesse
segmento, uma opo de rumo para a Previdncia Social Brasileira.
A evoluo legal e institucional recente, principalmente aquela observada com mais
intensidade nos ltimos anos, deixa transparecer que a previdncia privada entrou de vez
na agenda de prioridade do Estado brasileiro. A cronologia dos acontecimentos revela,
de forma evidente, o peso e a fora do movimento que tem sido realizado para mudar o
desenho das polticas sociais de previdncia. Primeiro, em 1998, atendendo demanda
difusa do conjunto da sociedade, para criar mecanismos de sustentao e consistncia dos
regimes de previdncia, a reforma da Constituio Federal incluiu, no rol da previdncia
social, o regime privado.
Alado condio de pilar da previdncia social, o regime privado foi regulamentado,
em 2001, pelas Leis Complementares n.s 108 e 109. Na sequncia, o Governo Federal
adotou todas as medidas necessrias para otimizar a estrutura institucional existente,
visando ao provimento de normatizao para maior estabilidade regulatria do sistema de
previdncia complementar operado pelos fundos de penso.
E no h como negar os resultados positivos dessa otimizao. A previdncia
complementar, conforme vem demonstrando a experincia brasileira, tem se constitudo
eficaz instrumento privado voltado para a formao de poupana previdenciria do
trabalhador. Ou seja, o cenrio nacional que se vislumbra apresenta-se totalmente
compatvel com o que observado nos sistemas previdencirios mundiais, cujas medidas,
cada vez mais, se voltam para o fortalecimento dos seus regimes privados. Alm de
proteger o trabalhador e proporcionar condies para o desenvolvimento econmico e
social, o arranjo privado de previdncia tambm oferece sua relevante contribuio para a
sustentabilidade fscal do Estado. Tudo isso, porm, no lograr o xito almejado, se no for
instituda a estrutura de regulao requerida pela Lei Complementar n. 109, de 2001.
Por seu turno, os mecanismos de gesto de ativos e do passivo previdencirio se
aprimoraram e se tornaram mais complexos. No entanto, o aparato ofcial de superviso
no acompanhou essa evoluo, carecendo de um fortalecimento institucional,
indispensvel para um regime de previdncia pautado em regras de longo prazo. Os
fundos de penso devem estar inseridos em ambiente de previsibilidade e estabilidade de
regras, com elevado grau de especializao. O Estado, para dar conta de sua atribuio
fiscalizatria, deve contar com estrutura que tenha quadros estveis e capazes de
transcender os diversos governos e concepes que se sucedem num regime democrtico.
Em face da dimenso e da complexidade que vem tomando, absolutamente
imprescindvel que o sistema seja estruturado com mais segurana e transparncia, por
meio da modernizao dos instrumentos de fscalizao e controle, de modo a permitir a
proteo plena dos interesses dos participantes e assistidos, a promoo do respeito aos
patrocinadores e instituidores, e o fortalecimento da poupana nacional.
Em concluso e sntese, muitos ainda so os desafos da previdncia complementar
a serem enumerados: (i) adequao dos parmetros tcnico-atuariais, relacionados
transio demogrfica e ao novo cenrio de estabilidade macroeconmica conjugado
ao desenvolvimento econmico com distribuio de renda; (ii) melhor capacitao e
189
habilidade na gesto fnanceira e previdenciria dos planos de benefcios, visando ao
cumprimento do dever fducirio dos dirigentes dos fundos de penso; (iii) estipulao de
regramento para os investimentos dos recursos garantidores dos planos previdencirios,
mais ajustado ao arcabouo jurdico-regulatrio e ao contexto econmico; e (iv)
desenvolvimento e implantao de metodologia de superviso, condizente com o estgio
atual e futuro da previdncia complementar, e em alinhamento com as melhores prticas
internacionais.
191
CAPTULO 7 Os Desafos da gesto do Regime geral de
Previdncia Social
Diretoria do INSS
193
O Regime Geral de Previdncia Social, administrado pelo INSS, est entre as maiores
instituies previdencirias das Amricas, ao menos a se julgar pelos nmeros que
apresenta. O pagamento de mais de 26,8 milhes de benefcios mensais em setembro de
2009 superior populao da maioria dos nossos pases vizinhos. O valor da despesa
anual em 2009 ser de mais de R$ 220 bilhes, redistribuindo renda entre os brasileiros,
em especial aos pequenos e mdios municpios. O atendimento ocorre por meio de 1.100
unidades de atendimento, com perspectiva de expanso para mais 720 municpios at 2010,
e conta com mais de 40.000 servidores, o que transforma o Instituto Nacional do Seguro
Social em uma das maiores organizaes do Brasil, com enorme capilaridade e papel
fundamental na vida de todos os cidados.
bvio, portanto, que o desafio gerencial de quem est frente desta organizao
de grande envergadura. Houve nos ltimos anos grandes avanos da qualidade do
atendimento, setor que historicamente sempre foi o calcanhar de Aquiles da Previdncia
brasileira. Estes avanos de gesto, que reduzem o tempo de atendimento e de
reconhecimento de direitos, devem-se a grandes investimentos realizados pelo governo na
infra-estrutura fsica, na realizao de concursos pblicos, na capacitao de servidores, na
inovao tecnolgica, na modernizao dos procedimentos e no planejamento global das
atividades do INSS consoante diretrizes estratgicas. Os principais programas e esforos
realizados nos anos recentes esto elencados a seguir.
7.1 - PROgRAmA De COmBATe S FiLAS
O atendimento prestado pela Previdncia Social foi, ao longo do tempo, objeto de
crescentes reclamaes por parte dos usurios que buscavam o reconhecimento dos
seus direitos. Os protestos dos cidados se referiam tanto demora no atendimento e na
resoluo dos problemas quanto inadequao das instalaes. Entretanto, o que mais
expunha o INSS e provocava um enorme desgaste sua imagem eram, sem dvida, as flas.
Estas, por sua vez, eram refexos, sintomas cujas causas eram variadas: m distribuio de
servidores, demanda maior que a capacidade de atendimento, baixa resolubilidade, entre
outras.
No incio de 2006, a Previdncia Social intensifcou os esforos no sentido de prestar
um melhor atendimento aos seus usurios, tendo como foco o combate s filas. Em
consonncia com o Plano Estratgico da Previdncia Social, cujo principal objetivo
era melhorar a qualidade dos servios prestados, sob a forma de um novo modelo de
funcionamento das unidades e de relacionamento com os segurados e beneficirios,
foi implementado o Programa de Combate s Filas. Tal programa agregava diversas
iniciativas que tinham por objetivo oferecer um melhor atendimento aos usurios, com
nfase na expanso da capacidade de atendimento, disponibilizao de canais remotos,
realizao de parcerias com prefeituras e instituies pblicas e privadas, capacitaes e
racionalizao de procedimentos.
7.2 - ATenDimenTO PROgRAmADO
Durante anos, o atendimento dos segurados da Previdncia Social foi marcado por
194
perodos de grandes difculdades e desorganizao. Vivia-se sob o peso da limitao de
senhas para atendimento, da venda de lugar em flas noturnas, da insegurana e da falta
de perspectiva para que o segurado pudesse acessar, de maneira digna, os servios da
Previdncia. De cada 10 pessoas que aguardavam atendimento, sete voltavam para casa
sem ter perspectiva concreta sobre quando poderiam obter uma simples informao
relacionada a seu benefcio ou sobre a documentao necessria para requerer um novo
servio. O atendimento telefnico, ento realizado pelo canal 0800, era precrio e de difcil
acesso.
A partir de junho de 2006, o INSS iniciou a implantao do Atendimento Programado,
direcionando expressiva parcela do atendimento presencial, realizado nas unidades fxas e
mveis, para os canais remotos de atendimento - Internet e Central de Teleatendimento 135.
Viabilizado, principalmente, pela criao desses dois novos canais de interao com
o segurado, o Atendimento Programado tornou-se um mecanismo pblico, seletivo e
resolutivo de atendimento, que elevou a qualidade dos servios prestados, promoveu o
planejamento global do trabalho nas Agncias da Previdncia Social, garantiu amplo
respeito aos direitos do cidado-usurio e, hoje consolidado, serve como exemplo de boa
gesto pblica.
7.3 - AmPLiAO e ADeQUAO DA ReDe De ATenDimenTO
Na busca contnua pela melhoria do atendimento ao cidado, a Previdncia Social
identifcou outro gargalo a ser corrigido e que impactava, diretamente, na qualidade dos
servios prestados sociedade brasileira: a necessidade de ampliao da rede fsica de
atendimento.
Atualmente, a Previdncia Social est presente em 969 municpios, ou seja, 17,41% do
total de municpios brasileiros, evidenciando que a rede fsica de atendimento deste rgo
no acompanhou o aumento da demanda estimulada pelo crescimento populacional, nem
tampouco, o aumento da expectativa de vida dos brasileiros.
Com o crescimento econmico e populacional das cidades do interior do pas, fcou
premente a necessidade de aumentar a ramifcao das unidades de atendimento. Assim,
em 2009, a Previdncia Social deu incio ao Projeto de Expanso da Rede de Atendimento,
o qual prev a criao de 720 novas Agncias at o ano de 2010, representando uma
expanso de 65% no nmero de unidades de atendimento.
Concomitante a essa iniciativa, o padro estrutural das Agncias da Previdncia Social
foi revisto, buscando a adequao das instalaes fsicas dessas unidades aos novos
padres de atendimento. Alm disso, a rede atual est passando por um amplo processo de
modernizao, ampliao e reformas, com a instalao de novos sistemas de climatizao,
automao, acessibilidade e segurana.
7.4 - eSPeCiALizAO DA PeRCiA mDiCA
Os benefcios por incapacidade, entre eles o auxlio-doena, dependem sempre de
195
um exame mdico-pericial que constate a impossibilidade temporria de execuo das
atividades laborais do segurado, bem como o perodo necessrio para a sua recuperao.
Apesar de sua importncia para a concesso dos benefcios por incapacidade, a percia
mdica era feita, em sua grande maioria, por profissionais terceirizados, em seus
consultrios particulares. A Lei n. 10.876/2004, ao criar a Carreira de Percia Mdica
da Previdncia Social, autorizou o INSS a promover, por um perodo mximo de vinte
e quatro meses, o credenciamento de profissionais mdicos terceirizados. Tal prazo
encerrou-se no dia 20 de fevereiro de 2006. Hoje, todos os exames so realizados por
peritos mdicos do quadro de pessoal efetivo do INSS, que vem sendo recomposto atravs
de concursos pblicos, tendo esse quantitativo passado de 3.654 Peritos Mdicos em
dezembro de 2005, para 5.280 em abril de 2009.
Em 2005, alteraes no modelo mdico-pericial para a concesso do auxlio-doena
foram introduzidas. As modifcaes acabaram com a necessidade de sucessivas percias
para a manuteno do auxlio-doena e buscaram adequar a data de cessao do benefcio
ao tempo necessrio para recuperao da capacidade de trabalho, estabelecendo que o
limite de percia mdica poderia ser de at dois anos. A estimativa de durao do benefcio,
feita durante o exame mdico-pericial, leva em considerao a incapacidade apresentada
pelo segurado para o exerccio da sua atividade.
Em setembro de 2007, o INSS iniciou a reavaliao dos auxlios-doena, que foram
concedidos com durao de dois anos.
Na carta enviada pelo INSS, convocando para a reavaliao, os segurados esto
sendo informados da necessidade de agendar nova percia mdica no prazo de dez dias,
contados a partir da data de recebimento, ou comunicar a impossibilidade e solicitar que a
reviso seja feita no local em que ele estiver. Ao agendar, o benefcio fca automaticamente
prorrogado at a data da percia.
Segundo dados computados at julho de 2008, cerca de 46% dos segurados
convocados e reavaliados tiveram o benefcio prorrogado por perodos variados; 27%
foram aposentados por invalidez; e 4% foram encaminhados ao Programa de Reabilitao
Profssional.
7.5 - ReABiLiTAO PROFiSSiOnAL
A Reabilitao Profissional tem como objetivo possibilitar aos beneficirios do
Regime Geral da Previdncia Social, que estejam incapacitados total ou parcialmente para
a atividade laboral, a insero no mercado de trabalho mediante a educao e adaptao
profssional, conforme previsto nos arts. 89 a 93 da Lei n. 8.213, de 24 de julho de 1991.
O Instituto Nacional do Seguro Social - INSS vem se empenhando para a melhoria
da qualidade do atendimento, ampliao da rede e diminuio do tempo de programa
de reabilitao profissional. Dentre as aes desenvolvidas, podem ser destacadas: a
contratao de novos servidores; a realizao de reunies tcnicas com servidores para
atualizao dos conhecimentos; adequao do espao fsico; reunies com diversas
instncias do governo federal e Sistema S. Os convnios com o Sistema S tero por
196
fnalidade disponibilizar cursos de formao oferecidos pelas entidades que o compem,
na busca da qualifcao para o segurado a ser reinserido no mercado de trabalho.
Cabe ressaltar a implantao do Projeto Piloto de Revitalizao da Reabilitao
Profssional em So Paulo, que propiciou a celebrao de convnios entre o Ministrio
da Previdncia Social MPS, INSS e instituies como a Associao para Valorizao
e Promoo de Excepcionais AVAPE; Secretaria de Estado da Sade do Estado de So
Paulo SESSP e Secretaria da Pessoa com Defcincia do Estado de So Paulo SEPCD;
Secretaria Estadual do Emprego e Relaes do Trabalho SERT; e o Protocolo de
Intenes com Servio Nacional de Aprendizagem Industrial SENAI.
Em 2008, houve aumento do nmero de segurados registrados e de unidades de
atendimento, com a prestao do servio de Reabilitao Profssional. Foram registrados
66.246 segurados, 6% a mais que o nmero registrado no ano anterior. As aes da
Reabilitao Profssional contribuem para o aumento da receita previdenciria; por outro
lado, efetivamente, tambm contribuem com a reinsero do segurado no mercado de
trabalho.
7.6 - PgA PROjeTO De geSTO DO ATenDimenTO
O Projeto de Gesto do Atendimento PGA/Brasil foi uma iniciativa do INSS
implantada em 2005. Por meio de um modelo gerencial com foco nos processos e na
participao dos servidores, este projeto visava melhoria do desempenho das unidades
de atendimento. O PGA/Brasil envolvia: a formao de equipes autogeridas; reviso e
racionalizao dos fuxos de trabalho; gesto participativa, por processos e por resultados,
com eliminao de etapas desnecessrias; criao de indicadores de desempenho,
capacitao e valorizao dos servidores.
Inicialmente, o programa foi implantado em 30 Gerncias Executivas distribudas nas
cinco Gerncias Regionais - e na maior agncia de cada uma delas. O projeto piloto, testado
em cinco Agncias da Previdncia Social de So Paulo, proporcionou a reduo de 62% no
estoque de processos. Ao fnal de nove meses, a produtividade dos servidores aumentou em
80%, com a reorganizao dos processos de trabalho e capacitao para trabalhar no novo
modelo. Constatou-se, na poca, que os servidores praticamente triplicaram o volume de
processos liberados, passando a despachar, em mdia, 5,4 processos a cada dia, contra 1,9 no
sistema tradicional. No caso do auxlio-doena, os processos liberados chegaram a 13,5, em
mdia, contra 4,5 do perodo anterior. O estoque de processos nessas agncias foi reduzido em
62%, caindo de 14.886, em janeiro de 2005, para 5.682, em agosto do mesmo ano.
O maior desafo enfrentado ao longo da implantao do projeto foi a mudana cultural
provocada pelos novos valores, tais como: foco na gesto, profssionalizao gerencial,
controle e gesto participativa.
197
7.7 - ReFORmULAO DO ATenDimenTO RemOTO DA
PReviDnCiA SOCiAL
Em agosto de 2005, pelo Decreto n. 5.513, foi criada a Diretoria de Atendimento,
responsvel por assegurar a qualidade dos servios prestados aos usurios e coordenar as
aes de atendimento direto e remoto aos usurios dos servios do Instituto. A nova diretoria
passou a atuar de forma integrada com as outras diretorias, viabilizando uma melhor gesto
do INSS, principalmente no que se refere ao seu grande negcio: atender pessoas.
O projeto 135 - Centrais de Teleatendimento da Previdncia Social considerado um
dos principais alicerces sobre o qual est apoiado o modelo de Atendimento Programado do
INSS. Por meio do 135 ou do stio da Previdncia Social na internet, o usurio pode agendar
seu atendimento presencial nas Agncias da Previdncia Social, com dia e hora marcados.
A criao dos canais remotos proporcionou uma reduo signifcativa do tempo de espera
dos cidados nas Agncias, alm de garantir maior comodidade ao usurio.
Na implementao das Centrais de Teleatendimento, propuseram-se as seguintes
aes: ampliar a produtividade, incorporar tecnologia ao atendimento e gerenciar
processos em funo dos resultados. Para consecuo desses objetivos, foi utilizado
modelo de fornecimento de estrutura global por parte da empresa contratada, contando
com parque tecnolgico, estrutura fsica e pessoal capacitado. Atualmente, a capacidade
de atendimento das centrais de 5 milhes de atendimentos (humano e eletrnico) por
ms, levando-se em considerao as 3 Centrais localizadas em Salvador/BA, Recife/PE e
Caruaru/PE.
Em 2008, a Previdncia Social disponibilizou um novo portal de servios e
informaes para os usurios que acessam a pgina do Ministrio da Previdncia
Social. Este portal se caracteriza como uma Agncia Eletrnica de Servios, voltada ao
atendimento tanto dos segurados como dos empregadores, oferecendo mais recursos
tecnolgicos, mais rapidez e mais segurana. Alm disso, o portal integra as aes de
melhoria do atendimento, com maior oferta de servios, e informaes dispostas de forma
mais organizada.
7.8 - PLAnO De AeS PRiORiTRiAS
Em 2007, a Previdncia Social enfrentou o desafo de fazer cumprir os prazos legais
estabelecidos para a concluso dos processos de reconhecimento inicial de direitos. O
no cumprimento dos prazos gerou grande volume de pagamento de correo monetria,
prejudicando o atendimento e a imagem institucional.
Para combater o problema, foi institudo o Plano de Aes Prioritrias para as Agncias
da Previdncia Social APS, com o intuito de: melhorar o atendimento aos segurados;
reduzir o quantitativo de processos represados nas unidades de atendimento; capacitar os
servidores em reconhecimento inicial de direitos; e aumentar o ndice de produtividade e
resolubilidade na defnio dos requerimentos, evitando-se a formao de novos estoques
de processos nas APS.
198
7.9 - PARCeRiAS COm enTiDADeS PBLiCAS
As Unidades de Atendimento Cidade PREVCidade, so unidades de atendimento
subordinadas a uma Agncia da Previdncia Social - APS, que executam servios de
orientao e informao, anlise e recebimento de documentos, agendamento e controle
de percia mdica, e outras atividades, mediante convnio entre a Gerncia-Executiva do
INSS e Prefeituras Municipais de localidades onde no existam Agncias da Previdncia
Social. Atualmente, o INSS conta com 193 PREVCidades.
Alm das parcerias com as Prefeituras, a Previdncia Social tambm mantm, desde
2008, Convnio de Cooperao Tcnica com a Marinha do Brasil. Esse convnio parte de
um plano de aes para expandir e melhorar as condies de atendimento em todo o pas.
Os 04 navios de Assistncia Hospitalar da Marinha atendem populao ribeirinha
que integra a Bacia Amaznica (Par, Amazonas, Acre e Roraima). So prestados todos
os servios inerentes a uma Agncia, inclusive Percia Mdica, bem como orientao e
informao sobre direitos e deveres, pelo Programa de Educao Previdenciria (PEP).
As viagens comearam no primeiro semestre de 2009, e tm previso para atender cerca de
200 mil ribeirinhos por ano.
7.10 - PROgRAmA De eDUCAO PReviDenCiRiA
O Programa de Educao Previdenciria foi implantado com a fnalidade de informar
e conscientizar a sociedade brasileira sobre o papel da Previdncia Social, que o de
assegurar a proteo social aos cidados, por meio de sua incluso e permanncia no
Regime Geral de Previdncia Social.
O papel fundamental do programa o de sensibilizar o trabalhador para que faa parte
do universo de segurados da Previdncia Social. Para isso, promove aes que viabilizam
a inscrio na Previdncia e realiza atividades direcionadas para proporcionar agilidade na
prestao de servios, e maior comodidade aos usurios.
Ao longo desses anos, o Programa conseguiu levar informaes previdencirias
para cerca de 6,5 milhes de pessoas. A disseminao das informaes, por meio de
ferramenta de ensino a distncia e do uso da internet, contribuir signifcativamente para
a conscientizao dos trabalhadores acerca da importncia da proteo previdenciria.
Ampliar a proteo social um desafo que perpassa geraes.
7.11 - AUDiTORiA PRevenTivA
Nos ltimos anos, a Auditoria-Geral do INSS passou por um processo de reestruturao
interna contnua e sistemtica, modifcando sua atuao de auditagem reativa, por meio da
reviso de processos, transformando-a em uma auditoria pr-ativa com foco preventivo,
avaliando todos os principais processos da Instituio, em consonncia com o modelo de
gesto por resultados.
As aes da Auditoria-Geral passaram a ser planejadas tendo por base atividades
199
prospectivas, elaboradas a partir de questes relevantes e consultas junto s unidades
envolvidas, identifcando-se temas de carter crtico para a administrao, com maior
probabilidade de ocorrncias de desvio de normalidade.
A formulao bsica desta mudana priorizou trs objetivos:
Intensifcar e aprimorar as tcnicas de identifcaes de riscos;
Aperfeioar os planejamentos e execuo dos Trabalhos de Auditoria; e
Divulgar tempestivamente os resultados dos trabalhos de auditoria aos Gestores e
Diretores.
A partir de 2005, a Auditoria procurou a intensifcao destes caminhos. Para tanto,
realizou Benchmarking, visando identifcar as melhores prticas em unidades de Auditoria
Interna de rgos do Governo Federal.
Este trabalho demonstrou a necessidade de adoo de tcnicas de monitoramento
permanente, possibilitando a avaliao de controles e riscos, automaticamente, em bases
contnuas, de forma a identifcar excees e anomalias, tendncias e indicadores de riscos.
As primeiras experincias realizadas pela Auditoria Geral, como ferramenta
para extrao e anlise de dados, justificaram os investimentos necessrios para sua
implementao, face sua efccia, principalmente no tratamento de grandes massas de
dados e informaes, incluindo bases de dados completas e no apenas amostras. Estas
experincias possibilitaram a reduo do ciclo da Auditoria, a identifcao de riscos e a
melhoria das prospeces de dados para as aes de auditorias regulares, possibilitando,
ainda, a gerao de informaes tempestivas aos gestores, sobre erros possveis e correes
imediatas.
Esta nova rotina utilizada pela Auditoria-Geral do INSS possibilitou, recentemente,
meno de apreo pelo Colendo Tribunal de Contas da Unio TCU, em seu Acrdo
668/2009, o qual destacou a boa prtica utilizada pela Auditoria do Instituto. Na opinio
dos analistas do TCU, a Auditoria-Geral do INSS, com seus dados repassados, contribuiu
signifcativamente para os achados da auditoria daquele Tribunal.
7.12 - FORmALizAO DO emPReenDeDOR inDiviDUAL
O Governo Federal detectou a necessidade de implantao de um sistema especial
de incluso previdenciria para estender cidadania ao segmento de baixa renda, e,
consequentemente, sua incluso social. Com a Lei Complementar 128, de 19 de dezembro
de 2008 criou-se uma nova fgura jurdica, a do empreendedor individual, que comea a
valer a partir de 1 de julho do presente ano, e motivou a Previdncia Social a estimular a
formalizao do trabalhador que apresenta receita bruta anual de at R$ 36 mil, com at um
empregado.
Segundo o Instituto Brasileiro de Geografa e Estatstica (IBGE), existem no Brasil
20,8 milhes de microempresrios que atuam na informalidade, sem a proteo do sistema
previdencirio. Ao se fliarem ao novo sistema, por meio da adeso ao Simples Nacional,
os empreendedores individuais obtero a cobertura previdenciria oferecida sociedade,
resultando em mais benefcios para o trabalhador e sua famlia.
200
Com a lei, os empreendedores individuais fcam isentos de praticamente todos os
tributos federais. Pagam ao INSS, para aposentadoria pessoal, apenas o valor fxo mensal
de 11% do salrio-mnimo, equivalente, hoje, a R$ 51,15, mais R$ 1 de ICMS (comrcio e
indstria) ou R$ 5,00 de ISS (servios). Caso possua empregado, o empreendedor retm
8% do salrio pago e complementa com mais 3% para o INSS do trabalhador. O tempo
mnimo de contribuio de 15 anos. Conforme afrmao do Ministro da Previdncia
Social, Jos Pimentel:
Esse sistema simplifcado reduziu a carga tributria da Unio, dos
estados e dos municpios, permitindo a formalizao de milhares de
empresas, a assinatura das carteiras de trabalho e a atualizao salarial; e;
em 18 meses de vigncia do Simples Nacional, 3.119 milhes de micro e
pequenas empresas foram inscritas no regime tributrio.
7.13 - CADASTRAmenTO De SegURADOS eSPeCiAiS
Outra medida tomada como mecanismo de incluso previdenciria refere-se aos
trabalhadores rurais. Trata-se da edio da Lei n 11.718/2008, que aumenta a formalizao
no campo e facilita a obteno da aposentadoria rural. A partir da publicao dessa lei,
foi editada a Portaria n. 18 INSS/DIRBEN, de 30 de abril de 2009, que constituiu Grupo
de Trabalho com a finalidade de analisar as informaes relativas s bases de dados
recebidas de rgos federais, estaduais ou do Distrito Federal e dos municpios, bem como
de entidades de classe, em especial as respectivas confederaes ou federaes, para
construo do Cadastro do Segurado Especial, visando identifcar esse pblico e fli-lo
Previdncia Social.
7.14 - PLAnO SimPLiFiCADO De PReviDnCiA SOCiAL
Alm das medidas citadas anteriormente, o Plano Simplifcado de Previdncia Social
- PSPS outra forma de incluso previdenciria, pois possibilita a algumas categorias
de segurados da Previdncia Social efetuar recolhimento que fnancie a aposentadoria
por idade, com percentual de contribuio reduzido de 20% para 11%, face difculdade
fnanceira de recolher para a Previdncia Social a contribuio de 20% sobre o salrio-
mnimo. O PSPS visa identifcar o contribuinte individual que trabalha por conta prpria
(antigo autnomo), sem relao de trabalho com empresa ou equiparada, e o segurado
facultativo.
7.15 - CenSO PReviDenCiRiO
O Censo Previdencirio teve incio em novembro de 2005, com o objetivo de atualizar
os dados cadastrais e realizar a prova de vida de 17,2 milhes de benefcirios do INSS. A
realizao deste projeto deveu-se necessidade de regularizar as informaes relativas
aos benefcios iniciados antes de novembro de 1994 cujo cadastro apresentava diversas
201
inconsistncias, herdadas da poca anterior informatizao , e necessidade de manter
atualizados os dados de todos os benefcirios da Previdncia Social, independentemente
da poca em que tenham sido concedidos. Havia, ainda, a necessidade de realizar a prova de
vida dos benefcirios, a fm de eliminar pagamentos indevidos.
O cumprimento desta tarefa representava um grande desafo, devido ao grande nmero
de benefcirios a serem atingidos, s distncias a serem percorridas e ao fato de que muitos
no possuam condies de se deslocar de sua residncia at uma Agncia da Previdncia
Social, para a realizao do Censo. Diante destas limitaes, optou-se pela rede bancria
para a operacionalizao do processo, que foi dividido em duas etapas e transcorreu sem
grandes problemas, resultando na atualizao cadastral de 16 milhes de benefcios, bem
como em uma economia anual de mais de 380 milhes aos cofres pblicos.
Alm da opo pela rede bancria, foi oferecida aos beneficirios que, por algum
motivo, no pudessem se deslocar at o banco, a possibilidade de realizar o Censo por
meio de seu procurador ou representante legal, recebendo posteriormente a visita de
um funcionrio do Instituto para a comprovao de vida. Outra medida importante foi
a convocao dos benefcirios por diversos meios, incluindo mensagens nos terminais
bancrios de autoatendimento, cartas e, em ltimo caso, edital. Os beneficirios que
no compareceram aps as diversas convocaes tiveram seus pagamentos suspensos
(podendo, neste caso, realizar o censo no banco e liberar os valores retidos imediatamente)
e, aps 90 dias da suspenso, nos casos em que persistiu o no comparecimento, o benefcio
foi encerrado.
7.16 - COnTROLe e TRAnSPARnCiA DAS inFORmAeS SOCiAiS -
CADASTRO nACiOnAL De inFORmAeS SOCiAiS CniS
Desde a criao da base de dados integrada - Cadastro Nacional do Trabalhador-CNT,
atravs do decreto 97.936 de 1989, na forma de consrcio entre o Ministrio da Previdncia
e Assistncia Social (MPAS), o Ministrio do Trabalho (MTb) e a Caixa Econmica
Federal (CEF), posteriormente denominado CNIS, conforme lei 8.212 de 1991, a
Previdncia Social vem dando passos largos em direo ao controle, transparncia e
consistncia das informaes sociais constantes no referido cadastro. Para isso, conta
com o acordo de cooperao frmado entre a Caixa, o Banco do Brasil, o Ministrio da
Previdncia Social, o Ministrio do Trabalho e Emprego e a Receita Federal do Brasil.
Com essa ao, a Previdncia Social visa
atender com mais efccia os direitos dos trabalhadores, mantendo informaes
confveis sobre sua vida laboral, e liberando-o gradualmente do nus da prova, alm de:
inibir fraudes e desvios na concesso de benefcios previdencirios e trabalhistas,
mediante o cruzamento das informaes administradas pelos vrios sistemas
governamentais;
buscar o gerenciamento racional e coordenado de informaes dispersas em sistemas
de diversos rgos governamentais;
202
manter informaes confveis dos estabelecimentos empregadores, permitindo
um maior controle sobre a arrecadao e um direcionamento mais efcaz da fscalizao
trabalhista e previdenciria;
simplifcar e reduzir os procedimentos e os custos de coleta de informaes sociais
impostas aos estabelecimentos empregadores e sociedade;
instrumentalizar as instituies governamentais com informaes sociais confveis,
como forma de subsidiar a formulao e a avaliao das polticas pblicas; e
contribuir para a integrao das informaes administradas por outras instituies
governamentais no mbito da Seguridade Social.
7.17 - ATenDimenTO em 30 minUTOS
Com a publicao do Decreto n. 6.722, em 30 de dezembro de 2008, que regulamentou
a ampliao da base de dados certifcados do Cadastro Nacional de Informaes Sociais
(CNIS), possvel reconhecer automaticamente todo o tempo de contribuio exigido por
lei, sem que o segurado tenha que apresentar a documentao at ento exigida, acelerando
a deciso do processo.
J no primeiro ms de 2009, a Previdncia Social assumiu o desafo de atender, em
30 minutos, os requerimentos de aposentadoria urbana por idade, tempo de contribuio,
e salrio-maternidade. A tendncia estender a nova sistemtica, gradativamente, aos
demais benefcios.
7.18 - exTRATO PReviDenCiRiO
Em maio deste ano, mais uma ao de grande importncia para o cidado foi lanada: o
Acordo de Cooperao Tcnica assinado entre o Ministrio da Previdncia Social (MPS),
o Banco do Brasil (BB), o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) e a Empresa de
Tecnologia e Informaes da Previdncia Social (DATAPREV), para emisso do Extrato
Previdencirio nos terminais de autoatendimento e no portal do BB na internet.
O Extrato facilitar o acesso dos segurados correntistas do BB s suas informaes
sobre vnculos e remuneraes constantes do CNIS. O trabalhador poder acompanhar,
mensalmente, se o empregador est recolhendo suas contribuies e, ainda, solicitar a
correo ou incluso dos perodos que no constem do Cadastro, mesmo antes de requerer
um benefcio previdencirio.
A democratizao do acesso s informaes sociais desobriga o segurado de
comparecer agncia, reduz o fuxo de atendimento nas unidades de atendimento e garante
maior comodidade aos cidados. Por isso, a estimativa de que, at o fnal do ano, esse
servio seja liberado, tambm, aos segurados correntistas da Caixa Econmica Federal
(CEF) ou que detenham conta de Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS).
203
7.19 - PROgRAmA De vALORizAO DOS SeRviDOReS
Desde 2004 a Previdncia Social Brasileira vem adotando medidas com a fnalidade
de aperfeioar o atendimento populao, a partir da valorizao dos seus servidores. J
naquele ano, a edio da Lei 10.855/04 criou a Carreira do Seguro Social, com a atribuio
da GDASS Gratifcao de Desempenho da Atividade do Seguro Social. A legislao
avanou, a partir de negociaes sindicais, at o advento da Lei 11.501/07 e Decreto
6.493/08, atrelando o atendimento ao pblico a princpios de avaliao de desempenho do
servidor, com base na IMA (Idade Mdia de Acervo de Benefcios).
Outra ao do INSS, no sentido de valorizar seus servidores, teve incio em 2007,
com a concesso da Bolsa de Estudos a servidores que cursam o ensino universitrio de
graduao e ps-graduao. Foram concedidas 4.881 bolsas, somente em 2008, como
estmulo formao e especializao dos quadros da instituio. Tais quadros foram
acrescidos, no mesmo ano, em quase 2.000 novos servidores, para melhor atender a
demanda nas Agncias da Previdncia Social.
Dentro dos programas de capacitao, foram realizadas, naquele mesmo ano,
26.372 capacitaes presenciais e 14.246 a distncia, estas ltimas por meio da Escola
da Previdncia Social, criada para atender as diretrizes de capacitao da Previdncia
Social como um todo, realizando treinamentos nos mais diversos sistemas e processos de
trabalho, sobretudo do INSS.
Todas essas iniciativas do conta do uso dos fundamentos da Gesto por Competncias,
modelo adotado pelo Governo Federal a partir do Decreto 5.707/06 e Portaria MPOG
208/06.
No momento, o INSS d incio a um programa de formao de lderes que ser, ainda
em 2009, complementado pelo mapeamento de competncias de todos os seus postos de
trabalho. Essa ao propiciar a obteno de uma base de dados necessria adoo completa
da Gesto por Competncias, nos vrios subsistemas de recursos humanos, quais sejam:
capacitao, sucesso, comunicao interna, avaliao de desempenho, coaching, etc.
Atualmente, a instituio tambm enfrenta o desafio de realizar a gesto do
conhecimento adquirido e tambm produzido pelo seu corpo funcional, ao longo dos anos,
para que este conhecimento seja, paulatinamente, transferido aos servidores ingressantes
na Instituio.
Enfim, a Previdncia Social vive um novo tempo, no qual o fator humano parte
fundamental.
CAPTULO 8 A superao de desafos para a prestao,
com excelncia, de servios intermediados pelas tecnologias
Rodrigo Ortiz DAvila Assumpo Presidente da Empresa de
Tecnologia e Informaes da Previdncia Social - DATAPREV
207
A Empresa de Tecnologia e Informaes da Previdncia Social (Dataprev) originou-
se dos centros de processamento de dados dos institutos de previdncia existentes na
dcada de 1970. Empresa pblica instituda pela Lei n. 6.125, de 4 de novembro de 1974,
e vinculada ao Ministrio da Previdncia Social (MPS), a Dataprev atua integradamente
com outros rgos, para o xito das aes de governo, provendo solues em Tecnologia da
Informao e da Comunicao.
Com sede em Braslia, a Dataprev tem representao em todas as Unidades da
Federao. Ao todo, so 27 Unidades Regionais, trs Centros de Processamento (Rio de
Janeiro, So Paulo e Braslia) e cinco Unidades de Desenvolvimento de Software (SC, PB,
CE e RJ, alm de uma virtual, dedicada ao software livre).
Administrada por sistema colegiado, a Dataprev possui, alm da presidncia, quatro
diretorias: de Finanas e Servios Logsticos; Relacionamento, Desenvolvimento e
Informaes; de Infraestrutura de Tecnologia da Informao e Comunicao; e Diretoria
de Pessoas. Seu corpo funcional composto por 3.350 empregados (dados de junho/09).
Para atender ao seu principal cliente, o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), a
Empresa desenvolveu sofsticados sistemas e infraestrutura especfca capaz de armazenar,
processar e atualizar, em tempo real, as informaes de milhes de cidados brasileiros.
Alm do INSS, a Dataprev presta servios para a Receita Federal do Brasil e para os
Ministrios da Previdncia Social, do Trabalho e Emprego, do Desenvolvimento Social e
Combate Fome e do Planejamento, Oramento e Gesto, e mantm, ainda, convnio com 80
instituies fnanceiras para concesso de emprstimo consignado a aposentados e pensionistas.
Para atender as demandas de seus clientes e se tornar, de fato, uma empresa de
tecnologia de informao e comunicao reconhecida pela excelncia na prestao de
servios, a Dataprev vem, nos ltimos anos, se reestruturando, por meio de um processo
intenso de modernizao.
A primeira etapa deste processo foi a promoo de aes de superao de desafos
e preenchimento das lacunas abertas durante um longo perodo de descrdito e falta de
investimentos.
A partir do reconhecimento do governo federal a respeito da importncia das
tecnologias de informao e comunicao para a prestao de servios pblicos, a
Dataprev comeou a se refazer e a superar os problemas resultantes da falta de investimento
na dcada de 90.
Este reconhecimento passa por aspectos slidos, como a salvaguarda das informaes
dos cidados brasileiros, a ampliao e manuteno da inteligncia em tecnologia na
esfera pblica e o aumento da oferta de servios pblicos que fazem uso prioritrio das
tecnologias.
Graas a expressivos investimentos viabilizados pelo governo federal na empresa, nos
ltimos anos, a situao comeou a ser transformada, e um largo processo de recuperao
fnanceira entrou em curso.
Hoje, a empresa obtm significativa melhoria no fluxo de caixa, permitindo a
regularizao de todas as pendncias de contas a pagar e a forte reduo de despesas
fnanceiras.
208
No escopo dessa evoluo, colocou-se em curso o Plano de Modernizao Tecnolgica
(PMT), que ser discutido mais adiante e que inclui trs aes principais: a migrao dos
sistemas e dados dos mainframes para plataformas de tecnologia aberta; a modernizao do
Cadastro Nacional de Informaes Sociais (CNIS) e o desenvolvimento da primeira parte
do Sistema Integrado de Benefcios (Sibe I).
Tem-se investido na capacitao e ampliao do corpo funcional, na aquisio
de software e hardware e implantou-se uma nova rede multisservios. Essa nova
rede propiciou aumento global da disponibilidade e vazo da rede, rotas alternativas,
localidades com meios de acesso duplicados, trfego de voz, dados e imagens, alm de
reduo do Kilobit trafegado.
Com esta modernizao, os usurios contam com um servio de maior qualidade, mais
seguro e contnuo, sobretudo, em relao aos servios de telecomunicaes e do ambiente
online.
Ainda no mesmo perodo, iniciou-se um ousado Plano de Investimento em Obras e
Instalaes, a fm de garantir a adoo das mais recentes tecnologias, na instalao de
ambientes computacionais, segurana e conforto para os empregados.
Esta srie de aes levou a empresa a ser apontada, em 2009, como a terceira melhor
empresa de tecnologia da informao e a melhor empresa estatal de tecnologia do pas,
conforme publicao especial anual da Revista Exame
92
.
Estes avanos permitiram que, em 2009, a Dataprev tivesse participao decisiva
no lanamento de dois novos servios pela Previdncia Social: a aposentadoria em at
30 minutos (janeiro) e o Extrato de Informaes Previdencirias (maio) disponvel nos
terminais de atendimento e na internet, para correntistas do Banco do Brasil.
A Dataprev pretende avanar ainda mais e executar o mais ambicioso plano de
investimento de toda sua histria e, assim, provar que superou os problemas do passado
e que se constitui como uma nova empresa, focada no desenvolvimento de solues em
tecnologia da informao e comunicao, visando ao reconhecimento dos direitos dos
cidados e efetiva implantao de servios pblicos executados por intermdio destas
tecnologias (e-gov).
A emPReSA em nmeROS
Sede Administrativa em Braslia
3 Centros de Processamento (RJ, SP e DF)
5 Unidades de Desenvolvimento de Software (PB, CE, RJ, SC e uma virtual)
27 Unidades Regionais (capitais e DF)
3.350 empregados
Principais servios: desenvolvimento de sistemas, consultoria em TIC, servios de
Datacenter e de telecomunicaes.
92 Exame. Melhores e Maiores e 2009. Editora Abril. So Paulo, 2009.
209
8.1. A AmPLiAO DA OFeRTA De SeRviOS inTeRmeDiADOS PeLA
TeCnOLOgiA PARA OS USURiOS DA PReviDnCiA SOCiAL
luz dos avanos tecnolgicos e das aes governamentais para a universalizao do
acesso dos cidados s tecnologias de informao e comunicao, o conceito de governo
eletrnico passou a ser uma realidade para milhes de brasileiros.
Conforme aponta pesquisa do Comit Gestor da Internet no Brasil (CGI)
93
publicada
em 2009, sob o ttulo - Pesquisa sobre Uso das TICs no Brasil 2008, j existem 54 milhes
de usurios de internet no pas, quase 10 milhes a mais do que no ano anterior.
O acesso aos insumos tambm aumentou e os planos e programas, como o Computador
para Todos e outras iniciativas de incentivo ampliao da cobertura de redes, permitiram
maior acesso da populao aos equipamentos de TIC (televiso, rdio, telefone,
computador, antena parablica, console de jogo e tv por assinatura). O computador, por
exemplo, j uma realidade para 26% dos domiclios brasileiros
94
, conforme grfco a
seguir.
grfco
Proporo de domiclios que possuem equipamentos TiC (%)
Percentual sobre o total de domiclios
93 Comit Gestor da Internet no Brasil. Pesquisa sobre o Uso das TICs no Brasil, 2008, pgina 46. Disponvel
em www.cgi.br
94 Comit Gestor da Internet no Brasil. Pesquisa sobre o Uso das TICs no Brasil, 2008, pgina 89. Disponvel
em www.cgi.br
210
Diante desse cenrio de crescimento progressivo do acesso por parte da populao
brasileira s tecnologias de informao e comunicao, a ao governamental para
a ampliao do dilogo com a sociedade, atravs destas novas mdias, tem levado as
instituies pblicas a ampliar a oferta de servios online, por exemplo. Isso tem feito
com que a sociedade brasileira passe a utilizar a internet no s para comunicao,
entretenimento e pesquisa, mas tambm para fazer uso de servios pblicos.
Ainda segundo o Comit Gestor da Internet, 22% da populao brasileira fzeram
uso de servios e-gov em 2008. Infelizmente, ainda que avanos possam ser percebidos,
apenas 7% desses acessos so realizados pela populao rural. As aes para a ampliao
do acesso nas zonas rurais ainda um desafio a ser vencido. Este desafio passa pela
universalizao do acesso, pela melhoria na comunicao sobre os servios j disponveis,
e pela apropriao de benefcios oferecidos
95
.
Uma vez que o governo eletrnico constitui-se como uma realidade para uma parcela
signifcativa da populao, a busca na internet por informaes relacionadas previdncia
e assistncia social tambm se torna uma realidade. Em 2008, entre as pessoas que
buscaram informaes relacionadas com o assunto, 16% queriam mais informaes sobre
Previdncia Social e 11% acessaram os sites de governo eletrnico para fazer inscrio na
Previdncia Social
96
.
A tecnologia colaborando com a reduo das flas e com a melhoria no atendimento.
Ciente deste cenrio de amplo crescimento pela demanda de servios pblicos online,
o Ministrio da Previdncia Social e o INSS, por meio de projetos intermediados pela
tecnologia, conseguiram ampliar a oferta de servios e com isso reduzir consideravelmente
as flas nas Agncias da Previdncia Social (APS).
Entre os sistemas desenvolvidos e mantidos pela Dataprev, o Sistema de Agendamento
Eletrnico (SAE) e o Sistema de Gerenciamento do Atendimento (SGA) foram os que mais
contriburam para a reorganizao do atendimento ofertado pelas APS. Estes sistemas
foram responsveis pela diminuio das filas, proporcionando um atendimento mais
efciente e confortvel para os cidados.
O Sistema de Gerenciamento do Atendimento (SGA), desenvolvido para gerenciar o
atendimento presencial das APS, opera exclusivamente em interface web e foi concebido
para ser gil e simples para o usurio, requerendo, assim, poucas aes (cliques) para sua
operao. Implantado em mais de 1.100 postos de atendimento, o SGA fornece tambm
aos gestores um mapeamento detalhado do andamento dos servios prestados, facilitando a
tomada de deciso do INSS no caso de demora ou contratempos, por exemplo.
Se h algum atraso ou demora no atendimento ao benefcirio, possvel visualizar
imediatamente e alocar mais profissionais para determinada agncia, ou remanejar
funcionrios internamente, o que contribui consideravelmente para a reduo das flas.
O SGA fornece tambm uma diversidade de dados, detalhados e consolidados, de
cada unidade de atendimento da Previdncia Social no pas, possibilitando ao INSS o
95 Comit Gestor da Internet no Brasil. Pesquisa sobre o Uso das TICs no Brasil, 2008, pgina 70-71. Dispo-
nvel em www.cgi.br
96 Comit Gestor da Internet no Brasil. Pesquisa sobre o Uso das TICs no Brasil, 2008, pgina 265. Disponvel
em www.cgi.br
211
acompanhamento, o gerenciamento e as estatsticas do trabalho nas agncias.
O Sistema de Gerenciamento do Atendimento funciona tambm de forma integrada ao
Sistema de Agendamento Eletrnico (SAE), ferramenta que permite que o segurado seja
atendido no dia e horrio agendados.
Em 2007, aps um processo de modernizao, o sistema passou a permitir a
antecipao do atendimento em caso de: a) vaga aberta por um cancelamento de agenda;b)
incluso do Termo de Aceite das regras do agendamento para o usurio, como condio
para agendamento; c) checagem dos dados do requerente ou do procurador com o Cadastro
Nacional de Informaes Sociais (CNIS) e o Sistema de bitos (Sisobi); d) batimento de
dados cadastrais do usurio a fm de se confrmar os requisitos mnimos para requerimento
de benefcio e veracidade das informaes prestadas.
Outro fator que contribuiu para a reduo das flas foi a ampliao da oferta de servios
online. Hoje, os servios relativos previdncia social esto entre os mais procurados na
pgina do governo federal, na internet. Em primeiro, est a consulta de situao cadastral
pessoa fsica (CPF); em seguida, as consultas sobre: aposentadoria por idade; andamento
de processos de concesso inicial de benefcios; aposentadoria especial; aumento de
processos de reviso de benefcios; auxlio-doena; concursos; entre outros.
Atualmente, por meio de aes conjuntas entre o Ministrio da Previdncia Social, o
INSS e a Dataprev, possvel o acesso a 17 servios online no endereo www.previdencia.
gov.br, de qualquer local, eliminando-se a necessidade de deslocamento at uma Agncia
da Previdncia Social.
Para dar suporte a estes e outros sistemas que contriburam para a reduo das flas e
para a melhoria no atendimento, a Dataprev conta com um parque tecnolgico capaz de
trafegar, processar e armazenar, com total segurana, o maior banco de dados sociais da
Amrica do Sul.
Para que este trfego de dados possa ser realizado com sucesso, a empresa faz a gesto
de uma rede de mais de 1.354 circuitos de dados, que abrangem mais de 980 municpios,
interligando a empresa s instalaes da Previdncia Social, incluindo as agncias de
atendimento ao pblico. Essa rede conta com tecnologia que permite a utilizao otimizada
de recursos para a transmisso de dados, voz e imagem.
Segurana da informao
Outro aspecto relevante para a ampliao dos servio oferecidos trabalhar com uma
slida poltica de segurana da informao.
Nesse contexto de mudanas que a Dataprev vem enfrentando, sobretudo em relao
ao Plano de Modernizaco Tecnolgica, as aes para a garantia da segurana das
informaes de milhes de cidados brasileiros tm levado a empresa a desenvolver
estratgias especfcas, visto que as plataformas tecnolgicas esto em constante evoluo.
As rotinas que envolvem a segurana dos dados esto sendo revistas, alguns
procedimentos modifcados e um conjunto de tcnicos est sendo capacitado, visando
ao desenvolvimento e execuo de projetos de segurana da informao, para as novas
212
plataformas abertas a serem utilizadas pela empresa.
Com o intuito de salvaguardar os dados da Previdncia Social e de outros rgos
do governo, a Dataprev tem trs reas especificamente voltadas para a segurana da
informao.
A primeira delas responsvel pela criao de normas dos processos de segurana,
articulada ao Comit de Segurana e Tecnologia da Informao e Comunicao da
Previdncia Social. Esta rea tambm trabalha em conformidade com as diretrizes dos
rgos de governo federal responsveis pela temtica, como o Departamento de Segurana
da Informao e Comunicaes (DSIC), ligado Presidncia da Repblica.
A Dataprev tem ainda duas divises responsveis pela segurana das informaes: uma
dedicada segurana das redes e outra segurana dos ambientes operacionais. Ambas so
responsveis pelo monitoramento e execuo das normas traadas pela Coordenao Geral
de Segurana da Informao (CGSI) e outras entidades do governo federal.
A diviso de segurana de redes responsvel pelo controle do fuxo de informaes
que entram e saem dos computadores da Dataprev e, consequentemente, da base de
dados da Previdncia e de outros rgos, como o Ministrio do Trabalho e Emprego, o
Desenvolvimento Social e Combate Fome, e ainda a Secretaria da Receita Federal do Brasil.
A monitorao feita por meio de equipamentos e softwares que controlam todo tipo
de acesso aos servidores da Dataprev. So chamados tambm de frewall de borda. Eles
analisam todas as entradas e sadas, trabalhando preventivamente. Muitas invases tm
caractersticas comuns, seguem alguns padres. Esse programa analisa se tal acesso possui
alguma dessas caractersticas e, se for identifcada qualquer anormalidade, o sistema barra
a entrada e avisa ao tcnico, que ir checar se o alerta emitido procedente ou no.
Alm da invaso pela rede, h tambm o perigo de contaminao dos sistemas
operacionais e sistemas de suporte, ou mesmo dos aplicativos. Por isso, importante que
estes estejam corretamente atualizados.
Tambm preciso verifcar se os programas se comportam bem, depois de receberem
uma nova atualizao. Esta outra rotina de grande relevncia para a garantia da segurana
dos ativos da Previdncia Social e dos demais clientes da empresa.
Para a Dataprev, a segurana da informao no diz respeito apenas a questes
tcnicas. Manter um ambiente seguro signifca revisar todos os processos de segurana e
no somente aqueles virtuais. Ter um sistema adequado de documentao e de descarte
de peas obsoletas, por exemplo, procedimento extremamente importante na gesto da
segurana da informao.
Nesse sentido, a instituio est implementando vrias normas de segurana na
gesto e, para isso, foi contratada uma consultoria, que se encarregou do trabalho de pr-
certifcao em todos os departamentos internos responsveis pela gesto dos dados. O
primeiro departamento o Centro de Processamento Rio de Janeiro, responsvel pelo
controle e armazenamento dos cadastros e benefcios do INSS, bem como do Cadastro
Nacional de Informaes Sociais (CNIS). Ao fnal de um ano, esse estudo permitir ao CP
213
receber o certifcado na Norma ABNT NBR ISO/IEC 27001:2006, que um atestado de
qualidade que estabelece, implementa, opera, monitora, analisa criticamente, mantm e
melhora o Sistema de Gesto da Segurana da Informao (SGSI).
Depois, os mesmos procedimentos sero aplicados aos outros centros de
processamento e reas da empresa. Alm de garantir a segurana dos seus dados, a
Dataprev pretende, com isso, tornar-se referncia em segurana da informao, garantindo
assim o certifcado internacional de qualidade na segurana da informao.
Em relao s perspectivas para o futuro, com foco na segurana da informao, a
Dataprev vem investindo em projetos e aes capazes de ampliar ainda mais o nvel de
segurana, atravs da utilizao da certifcao digital.
At o fim de 2009, empresas e segurados da Previdncia Social que tiverem um
certifcado digital (assinatura digital) podero realizar alguns servios pela internet.
O certifcado digital um documento eletrnico, assinado digitalmente, no Brasil, pela
Infraestrutura de Chaves Pblicas Brasileira (ICP-Brasil
97
), que associa uma entidade
(pessoa, processo, servidor) a uma chave pblica. Um certificado digital contm os
dados de seu titular, tais como: nome, e-mail, CPF, chave pblica, nome e assinatura da
Autoridade Certifcadora que o emitiu.
Na prtica, o certifcado digital funciona como uma carteira de identidade virtual, que
permite a identifcao segura de uma mensagem ou transao, em rede de computadores.
O processo de certificao digital utiliza procedimentos lgicos e matemticos para
assegurar confdencialidade, integridade das informaes e confrmao de autoria.
Os primeiros servios que a Previdncia Social ir disponibilizar, por meio de
certifcao digital, sero o Eloweb, o Prevcidado e o Cadend. Atualmente, para ter acesso
a esses servios, o usurio tem de ir a uma das Agncias da Previdncia Social e obter uma
senha para acess-lo pela internet. Com uma assinatura eletrnica da ICP-Brasil, esse
deslocamento no ser mais necessrio.
O Eloweb responsvel por verifcar todos os dados cadastrais de uma pessoa, j que
o cidado pode ter mais de um nmero de PIS, por exemplo. J o Prevcidado traz um
relatrio com todas as remuneraes do segurado, durante o perodo em que ele contribuiu
para a Previdncia Social. Por fm, o Cadend permite que o cidado atualize seu endereo
pela internet.
Depois que os trs produtos (Eloweb, Prevcidado e Cadend) estiverem
disponibilizados, a Dataprev ir desenvolver a assinatura digital para alguns servios
internos dos trs rgos da Previdncia Social (MPS, INSS e Dataprev). Para que isso
ocorra, os rgos tero de adquirir os certificados digitais para seus empregados e
servidores e os dispositivos para leitura de cartes inteligentes (smart cards). A expectativa
de que os 54 mil trabalhadores das trs Casas estejam cadastrados em um ano, contado a
partir da aquisio dos cartes e leitoras.
97 Instituda pela Medida Provisria 2.200-2, de 24 de agosto de 2001, a ICP-Brasil um conjunto de enti-
dades, padres tcnicos e regulamentos, elaborados para suportar um sistema criptogrfco com base em
certifcados digitais. (fonte: https://www.icpbrasil.gov.br/apresentacao)
214
8.2 ReFeRnCiA nO gOveRnO FeDeRAL QUAnTO AO
DeSenvOLvimenTO e USO De SOFTwARe LivRe
O uso de software livre
98
est entre as prioridades do governo brasileiro e a Dataprev
tem se destacado na adoo, implementao, desenvolvimento e compartilhamento de
sistemas que apoiam a prestao de servios populao.
A empresa j utiliza padres abertos h mais de dez anos e consolidou seu engajamento
na comunidade software livre com o lanamento do Confgurador Automtico e Coletor
de Informaes Computacionais (Cacic), o primeiro software pblico disponibilizado no
portal de software pblico.
A estratgia de integrar os talentos internos da empresa s comunidades tornou-se o
grande segredo para o sucesso do projeto de software livre na Dataprev. Foram criados
centros de referncia em software livre associados ideia de prover equipes prprias
especializadas na avaliao, sustentao, segurana da informao e evoluo de solues
baseadas em cdigos abertos, que atendam s necessidades da Previdncia Social e dos
demais clientes da Dataprev. Esses grupos, presentes em cinco estados, compem uma
Unidade de Desenvolvimento em Software Livre (UDSL), que virtual e coordenada por
equipe lotada na sede da empresa, em Braslia (DF).
Projetos como a migrao dos sistemas e dados hospedados em plataformas de
tecnologia proprietria para plataformas de padro aberto, servio de diretrio livre,
mensageria livre (Expresso), TV digital e educao a distncia e um parque de 2.500
servidores livres so alguns exemplos do esforo da empresa, nesse sentido.
Principais softwares livres e sistemas desenvolvidos em cdigo aberto
Cacic: Primeiro software pblico brasileiro
99
, o Confgurador Automtico e Coletor
de Informaes Computacionais uma ferramenta desenvolvida para gerenciamento
do parque computacional. Com uma comunidade de mais de 18 mil membros (dados de
julho de 2009), a soluo smbolo do compartilhamento e abertura de cdigo no governo
brasileiro, sendo utilizada tambm pelos governos da Argentina, Venezuela e Paraguai.
Cocar: Desenvolvido para monitorar o trfego nos equipamentos de rede, o
Controlador Centralizado do Ambiente de Rede fornece alarmes informativos de queda de
desempenho e realiza o gerenciamento de toda a rede da Previdncia Social.
SGA: Sistema de Gerenciamento do Atendimento presente em todas as Agncias
da Previdncia Social, monitora em tempo real o atendimento aos segurados. Foi
disponibilizado no portal de software pblico brasileiro em outubro (2009) sob o nome de
SGA Livre.
98 Qualquer programa de computador que pode ser usado, copiado, estudado e redistribudo sem restries.
99 Soluo disponibilizada para instituies pblicas, visando promoo de integrao entre as unidades fe-
derativas, no que diz respeito ao compartilhamento de solues. O conceito do Software Pblico Brasileiro
- SPB utilizado como um dos alicerces para defnir a poltica de uso e desenvolvimento de software pelo
setor pblico no Brasil. Tal poltica compreende a relao entre os entes pblicos, em todas as unidades da
federao e demais esferas de poder, e destes com as empresas e a sociedade. Fonte: www.softwarepublico.
gov.br/
215
Siaci: Desenvolvido em software livre, o Sistema de Acordos Internacionais
de Seguridade Social permite a transmisso de formulrios eletrnicos com dados
previdencirios de trabalhadores migrantes dos pases do Mercosul.
A empresa ainda signatria do Protocolo Braslia, compromisso pblico, assinado
em 2008, para a utilizao de formatos abertos de arquivos para criao, armazenamento e
disponibilizao digital de documentos de texto, planilha e apresentao.
A atuao da Dataprev em relao utilizao e desenvolvimento de sistemas de cdigo
aberto no para por a. Outros projetos esto em curso na Empresa, como o da TV Digital
Social, que visa disponibilizar, por meio de recursos audiovisuais e interativos, servios
pblicos pela tev aberta.
8.3. O USO DAS TeCnOLOgiAS De inFORmAO e COmUniCAO
PARA A gARAnTiA De DiReiTOS
O Cadastro Nacional de Informaes Sociais (CNIS) o sistema responsvel pelo
controle das informaes de todos os segurados e contribuintes da Previdncia Social.
Desde sua criao, em 1989, armazena as informaes necessrias para garantir direitos
trabalhistas e previdencirios aos cidados brasileiros.
Em janeiro deste ano, aps mudana da legislao, o INSS passou a utilizar as
informaes do cadastro para o reconhecimento automtico de direitos previdencirios.
Com isso, alm de permitir processo mais gil Previdncia, o CNIS difculta a concesso
de benefcios irregulares, permite melhor controle da arrecadao e serve de subsdio ao
planejamento de polticas pblicas.
Hospedado nos computadores da Dataprev, o cadastro contm 216 milhes de
informaes de pessoas fsicas e jurdicas, 530 milhes de vnculos empregatcios, 14
bilhes de dados de remuneraes e outros 2 bilhes de contribuies.
Para compor o CNIS, a Dataprev recebe e processa contedo de diversos rgos
governamentais. O cadastro de pessoa fsica, por exemplo, formado pelos dados enviados
pela Caixa Econmica Federal, provenientes do PIS; pelo Banco do Brasil (do Pasep);
e pela prpria Previdncia, quando se trata de contribuintes individuais, empregados
domsticos, segurados especiais, facultativos ou benefcirios.
J o cadastro de pessoas jurdicas mantido com dados enviados pela Secretaria da
Receita Federal e tambm com os dados do Cadastro Especfco do INSS (CEI).
H ainda informaes sobre vnculos e remuneraes provenientes da Guia do Fundo
de Garantia de Informaes Previdencirias (GFIP); da Relao Anual de Informaes
Sociais (Rais); do Cadastro Geral de Empregados e Desempregados (Caged), alm dos
dados sobre contribuies atualizados pela Guia da Previdncia Social (GPS).
Esse contedo armazenado em quatro grandes bases de dados, conforme a sua
natureza, e atualizado por meio de diversos processos e aplicativos online, disponveis
na internet para uso dos segurados e no mbito interno dos sistemas da Previdncia
Social (Intranet), para uso dos servidores do INSS que prestam atendimento ao pblico nas
Agncias da Previdncia Social (APS).
216
Objetivando implementar os novos processos de negcios modelados pelo INSS,
tornar a base de dados mais segura e reduzir a dependncia de tecnologias proprietrias,
a Dataprev est modernizando o CNIS. Por meio de suas Unidades de Desenvolvimento
de Software, est migrando as bases de dados do Cadastro do ambiente mainframe para
plataforma aberta, que substituir os sistemas atuais.
8.3.1 Direito informao laboral. extrato de informaes Previdencirias.
Desde o incio de maio de 2009, 28 milhes de segurados da Previdncia Social,
que so correntistas do Banco do Brasil (BB), passaram a ter acesso a suas informaes
previdencirias atravs dos terminais de autoatendimento e no site do banco na internet
(www.bb.com.br).
Utilizando dados do Cadastro Nacional de Informaes Sociais (CNIS), os documentos
trazem informaes sobre remuneraes e contribuies previdencirias a partir de julho
de 1994, e tambm sobre vnculos empregatcios, desde 1976.
A ferramenta implementou um protocolo de transmisso de comunicao, que permite
a troca imediata de dados entre a instituio e o BB.
O primeiro passo da equipe dedicada ao projeto foi trabalhar em um mdulo que
lesse o protocolo de comunicao utilizado pelo BB, que de tecnologia diferente da
utilizada pela Dataprev. A opo por manter a mesma tecnologia do banco foi feita para no
comprometer a agilidade da comunicao. Acrescentou-se a este procedimento um canal
de comunicao dedicado, capaz de garantir segurana no trfego das informaes entre o
banco e a empresa.
Assim, quando o correntista acessa sua conta ou passa seu carto do banco em um
terminal de atendimento eletrnico, o sistema identifica automaticamente o cidado,
enviando as informaes pessoais, como CPF e data de nascimento para a empresa,
solicitando o extrato.
No caso de divergncias entre as informaes pessoais constantes nas duas entidades,
a aplicao bancria vai pedir ao requisitante que fornea seu Nmero de Identifcao do
Trabalhador (NIT) ou ir orient-lo para que regularize seus dados em uma das Agncias da
Previdncia Social.
8.3.2. Dataprev 35 anos Tecnologia do tamanho do Brasil
Em 2009, ano em que a empresa comemora 35 anos, investimento foi a palavra de ordem.
Seja em pessoas ou em infraestrutura fsica e tecnolgica, nunca se investiu tanto na empresa
em toda sua histria. Passando por um complexo processo de modernizao tecnolgica, a
empresa tambm investiu em capacitao pessoal, aumentou salrios e implantou um Plano
de Cargos e Salrios, acabando com uma espera de mais de uma dcada.
A busca por melhoria de condies de trabalho e de prestao de servios de qualidade
aos clientes e tambm pela conquista de novos clientes tem sido constante. Entretanto,
o foco principal da empresa continua sendo a ponta, o cidado. A misso da Empresa de
217
Tecnologia e Informaes da Previdncia Social fornecer solues de tecnologia da
informao e comunicao para a execuo e aprimoramento das polticas sociais do
Estado brasileiro, o que traz impacto imediato na prestao e servio ao cidado.
Essas solues tm possibilitado o reconhecimento de direitos dos cidados brasileiros
com maior agilidade e segurana. Isso faz da Dataprev uma empresa do tamanho do Brasil.
218
219
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222
emenDA COnSTiTUCiOnAL n 41, De 19 De DezemBRO De 2003
Modifca os arts. 37, 40, 42, 48, 96, 149 e 201 da
Constituio Federal, revoga o inciso IX do 3 do
art. 142 da Constituio Federal e dispositivos da
Emenda Constitucional n 20, de 15 de dezembro
de 1998, e d outras providncias.
As meSAS da CmARA DOS DePUTADOS e do SenADO FeDeRAL, nos termos
do 3 do art. 60 da Constituio Federal, promulgam a seguinte Emenda ao texto cons-
titucional:
Art. 1 A Constituio Federal passa a vigorar com as seguintes alteraes:
Art. 37. ............................................................................................................................
............................................................................................................................................
XI - a remunerao e o subsdio dos ocupantes de cargos, funes e empregos pblicos
da administrao direta, autrquica e fundacional, dos membros de qualquer dos Poderes
da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, dos detentores de mandato
eletivo e dos demais agentes polticos e os proventos, penses ou outra espcie remune-
ratria, percebidos cumulativamente ou no, includas as vantagens pessoais ou de qual-
quer outra natureza, no podero exceder o subsdio mensal, em espcie, dos Ministros
do Supremo Tribunal Federal, aplicando-se como limite, nos Municpios, o subsdio do
Prefeito, e nos Estados e no Distrito Federal, o subsdio mensal do Governador no mbito
do Poder Executivo, o subsdio dos Deputados Estaduais e Distritais no mbito do Poder
Legislativo e o subsdio dos Desembargadores do Tribunal de Justia, limitado a noventa
inteiros e vinte e cinco centsimos por cento do subsdio mensal, em espcie, dos Minis-
tros do Supremo Tribunal Federal, no mbito do Poder Judicirio, aplicvel este limite
aos membros do Ministrio Pblico, aos Procuradores e aos Defensores Pblicos;
................................................................................................................................... (NR)
Art. 40. Aos servidores titulares de cargos efetivos da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios, includas suas autarquias e fundaes, assegurado regime
de previdncia de carter contributivo e solidrio, mediante contribuio do respectivo
ente pblico, dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas, observados critrios que
preservem o equilbrio fnanceiro e atuarial e o disposto neste artigo.
1 Os servidores abrangidos pelo regime de previdncia de que trata este artigo sero
223
aposentados, calculados os seus proventos a partir dos valores fxados na forma dos
3 e 17:
I - por invalidez permanente, sendo os proventos proporcionais ao tempo de contribuio,
exceto se decorrente de acidente em servio, molstia profssional ou doena grave, con-
tagiosa ou incurvel, na forma da lei;
............................................................................................................................................
3 Para o clculo dos proventos de aposentadoria, por ocasio da sua concesso, sero
consideradas as remuneraes utilizadas como base para as contribuies do servidor aos
regimes de previdncia de que tratam este artigo e o art. 201, na forma da lei.
............................................................................................................................................
7 Lei dispor sobre a concesso do benefcio de penso por morte, que ser igual:
I - ao valor da totalidade dos proventos do servidor falecido, at o limite mximo esta-
belecido para os benefcios do regime geral de previdncia social de que trata o art. 201,
acrescido de setenta por cento da parcela excedente a este limite, caso aposentado data
do bito; ou
II - ao valor da totalidade da remunerao do servidor no cargo efetivo em que se deu o
falecimento, at o limite mximo estabelecido para os benefcios do regime geral de pre-
vidncia social de que trata o art. 201, acrescido de setenta por cento da parcela excedente
a este limite, caso em atividade na data do bito.
8 assegurado o reajustamento dos benefcios para preservar-lhes, em carter perma-
nente, o valor real, conforme critrios estabelecidos em lei.
............................................................................................................................................
15. O regime de previdncia complementar de que trata o 14 ser institudo por lei de
iniciativa do respectivo Poder Executivo, observado o disposto no art. 202 e seus pargra-
fos, no que couber, por intermdio de entidades fechadas de previdncia complementar,
de natureza pblica, que oferecero aos respectivos participantes planos de benefcios
somente na modalidade de contribuio defnida.
............................................................................................................................................
17. Todos os valores de remunerao considerados para o clculo do benefcio previsto
no 3 sero devidamente atualizados, na forma da lei.
18. Incidir contribuio sobre os proventos de aposentadorias e penses concedidas
pelo regime de que trata este artigo que superem o limite mximo estabelecido para os
224
benefcios do regime geral de previdncia social de que trata o art. 201, com percentual
igual ao estabelecido para os servidores titulares de cargos efetivos.
19. O servidor de que trata este artigo que tenha completado as exigncias para aposen-
tadoria voluntria estabelecidas no 1, III, a, e que opte por permanecer em atividade
far jus a um abono de permanncia equivalente ao valor da sua contribuio previden-
ciria at completar as exigncias para aposentadoria compulsria contidas no 1, II.
20. Fica vedada a existncia de mais de um regime prprio de previdncia social para
os servidores titulares de cargos efetivos, e de mais de uma unidade gestora do respectivo
regime em cada ente estatal, ressalvado o disposto no art. 142, 3, X. (NR)
Art. 42. ............................................................................................................................
............................................................................................................................................
2 Aos pensionistas dos militares dos Estados, do Distrito Federal e dos Territrios
aplica-se o que for fxado em lei especfca do respectivo ente estatal. (NR)
Art. 48. ............................................................................................................................
............................................................................................................................................
XV - fxao do subsdio dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, observado o que
dispem os arts. 39, 4; 150, II; 153, III; e 153, 2, I. (NR)
Art. 96. ............................................................................................................................
............................................................................................................................................
II - ......................................................................................................................................
............................................................................................................................................
b) a criao e a extino de cargos e a remunerao dos seus servios auxiliares e dos
juzos que lhes forem vinculados, bem como a fxao do subsdio de seus membros e dos
juzes, inclusive dos tribunais inferiores, onde houver;
................................................................................................................................. (NR)
Art. 149. ..........................................................................................................................
1 Os Estados, o Distrito Federal e os Municpios instituiro contribuio, cobrada de
seus servidores, para o custeio, em benefcio destes, do regime previdencirio de que
trata o art. 40, cuja alquota no ser inferior da contribuio dos servidores titulares de
225
cargos efetivos da Unio.
................................................................................................................................. (NR)
Art. 201. ..........................................................................................................................
............................................................................................................................................
12. Lei dispor sobre sistema especial de incluso previdenciria para trabalhadores
de baixa renda, garantindo-lhes acesso a benefcios de valor igual a um salrio-mnimo,
exceto aposentadoria por tempo de contribuio. (NR)
Art. 2 Observado o disposto no art. 4 da Emenda Constitucional n 20, de 15 de
dezembro de 1998, assegurado o direito de opo pela aposentadoria voluntria com
proventos calculados de acordo com o art. 40, 3 e 17, da Constituio Federal, quele
que tenha ingressado regularmente em cargo efetivo na Administrao Pblica direta,
autrquica e fundacional, at a data de publicao daquela Emenda, quando o servidor,
cumulativamente:
I - tiver cinqenta e trs anos de idade, se homem, e quarenta e oito anos de idade,
se mulher;
II - tiver cinco anos de efetivo exerccio no cargo em que se der a aposentadoria;
III - contar tempo de contribuio igual, no mnimo, soma de:
a) trinta e cinco anos, se homem, e trinta anos, se mulher; e
b) um perodo adicional de contribuio equivalente a vinte por cento do tempo que,
na data de publicao daquela Emenda, faltaria para atingir o limite de tempo constante
da alnea a deste inciso.
1 O servidor de que trata este artigo que cumprir as exigncias para aposenta-
doria na forma do caput ter os seus proventos de inatividade reduzidos para cada ano
antecipado em relao aos limites de idade estabelecidos pelo art. 40, 1, III, a, e 5 da
Constituio Federal, na seguinte proporo:
I - trs inteiros e cinco dcimos por cento, para aquele que completar as exigncias
para aposentadoria na forma do caput at 31 de dezembro de 2005;
II - cinco por cento, para aquele que completar as exigncias para aposentadoria na
forma do caput a partir de 1 de janeiro de 2006.
2 Aplica-se ao magistrado e ao membro do Ministrio Pblico e de Tribunal de
Contas o disposto neste artigo.
226
3 Na aplicao do disposto no 2 deste artigo, o magistrado ou o membro do Minis-
trio Pblico ou de Tribunal de Contas, se homem, ter o tempo de servio exercido at a
data de publicao da Emenda Constitucional n 20, de 15 de dezembro de 1998, contado
com acrscimo de dezessete por cento, observado o disposto no 1 deste artigo.
4 O professor, servidor da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Muni-
cpios, includas suas autarquias e fundaes, que, at a data de publicao da Emenda
Constitucional n 20, de 15 de dezembro de 1998, tenha ingressado, regularmente, em
cargo efetivo de magistrio e que opte por aposentar-se na forma do disposto no caput,
ter o tempo de servio exercido at a publicao daquela Emenda contado com o acrs-
cimo de dezessete por cento, se homem, e de vinte por cento, se mulher, desde que se
aposente, exclusivamente, com tempo de efetivo exerccio nas funes de magistrio,
observado o disposto no 1.
5 O servidor de que trata este artigo, que tenha completado as exigncias para
aposentadoria voluntria estabelecidas no caput, e que opte por permanecer em atividade,
far jus a um abono de permanncia equivalente ao valor da sua contribuio previdenci-
ria at completar as exigncias para aposentadoria compulsria contidas no art. 40, 1,
II, da Constituio Federal.
6 s aposentadorias concedidas de acordo com este artigo aplica-se o disposto no
art. 40, 8, da Constituio Federal.
Art. 3 assegurada a concesso, a qualquer tempo, de aposentadoria aos servidores
pblicos, bem como penso aos seus dependentes, que, at a data de publicao desta
Emenda, tenham cumprido todos os requisitos para obteno desses benefcios, com base
nos critrios da legislao ento vigente.
1 O servidor de que trata este artigo que opte por permanecer em atividade tendo
completado as exigncias para aposentadoria voluntria e que conte com, no mnimo,
vinte e cinco anos de contribuio, se mulher, ou trinta anos de contribuio, se homem,
far jus a um abono de permanncia equivalente ao valor da sua contribuio previdenci-
ria at completar as exigncias para aposentadoria compulsria contidas no art. 40, 1,
II, da Constituio Federal.
2 Os proventos da aposentadoria a ser concedida aos servidores pblicos referidos
no caput, em termos integrais ou proporcionais ao tempo de contribuio j exercido at
a data de publicao desta Emenda, bem como as penses de seus dependentes, sero
calculados de acordo com a legislao em vigor poca em que foram atendidos os
requisitos nela estabelecidos para a concesso desses benefcios ou nas condies da
legislao vigente.
Art. 4 Os servidores inativos e os pensionistas da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios, includas suas autarquias e fundaes, em gozo de benefcios
227
na data de publicao desta Emenda, bem como os alcanados pelo disposto no seu art.
3, contribuiro para o custeio do regime de que trata o art. 40 da Constituio Federal
com percentual igual ao estabelecido para os servidores titulares de cargos efetivos.
Pargrafo nico. A contribuio previdenciria a que se refere o caput incidir apenas
sobre a parcela dos proventos e das penses que supere:
I - cinqenta por cento do limite mximo estabelecido para os benefcios do regime
geral de previdncia social de que trata o art. 201 da Constituio Federal, para os servi-
dores inativos e os pensionistas dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios;
II - sessenta por cento do limite mximo estabelecido para os benefcios do regime
geral de previdncia social de que trata o art. 201 da Constituio Federal, para os servi-
dores inativos e os pensionistas da Unio.
Art. 5 O limite mximo para o valor dos benefcios do regime geral de previdncia
social de que trata o art. 201 da Constituio Federal fxado em R$ 2.400,00 (dois mil e
quatrocentos reais), devendo, a partir da data de publicao desta Emenda, ser reajustado
de forma a preservar, em carter permanente, seu valor real, atualizado pelos mesmos
ndices aplicados aos benefcios do regime geral de previdncia social.
Art. 6 Ressalvado o direito de opo aposentadoria pelas normas estabelecidas pelo
art. 40 da Constituio Federal ou pelas regras estabelecidas pelo art. 2 desta Emenda,
o servidor da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, includas suas
autarquias e fundaes, que tenha ingressado no servio pblico at a data de publicao
desta Emenda poder aposentar-se com proventos integrais, que correspondero tota-
lidade da remunerao do servidor no cargo efetivo em que se der a aposentadoria, na
forma da lei, quando, observadas as redues de idade e tempo de contribuio contidas
no 5 do art. 40 da Constituio Federal, vier a preencher, cumulativamente, as seguin-
tes condies:
I - sessenta anos de idade, se homem, e cinqenta e cinco anos de idade, se mulher;
II - trinta e cinco anos de contribuio, se homem, e trinta anos de contribuio, se
mulher;
III - vinte anos de efetivo exerccio no servio pblico; e
IV - dez anos de carreira e cinco anos de efetivo exerccio no cargo em que se der a
aposentadoria.
Art. 7 Observado o disposto no art. 37, XI, da Constituio Federal, os proventos
de aposentadoria dos servidores pblicos titulares de cargo efetivo e as penses dos seus
dependentes pagos pela Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, includas suas
228
autarquias e fundaes, em fruio na data de publicao desta Emenda, bem como os
proventos de aposentadoria dos servidores e as penses dos dependentes abrangidos pelo
art. 3 desta Emenda, sero revistos na mesma proporo e na mesma data, sempre que
se modifcar a remunerao dos servidores em atividade, sendo tambm estendidos aos
aposentados e pensionistas quaisquer benefcios ou vantagens posteriormente concedidos
aos servidores em atividade, inclusive quando decorrentes da transformao ou reclassif-
cao do cargo ou funo em que se deu a aposentadoria ou que serviu de referncia para
a concesso da penso, na forma da lei.
Art. 8 At que seja fxado o valor do subsdio de que trata o art. 37, XI, da Consti-
tuio Federal, ser considerado, para os fns do limite fxado naquele inciso, o valor da
maior remunerao atribuda por lei na data de publicao desta Emenda a Ministro do
Supremo Tribunal Federal, a ttulo de vencimento, de representao mensal e da parcela
recebida em razo de tempo de servio, aplicando-se como limite, nos Municpios, o sub-
sdio do Prefeito, e nos Estados e no Distrito Federal, o subsdio mensal do Governador
no mbito do Poder Executivo, o subsdio dos Deputados Estaduais e Distritais no mbito
do Poder Legislativo e o subsdio dos Desembargadores do Tribunal de Justia, limitado
a noventa inteiros e vinte e cinco centsimos por cento da maior remunerao mensal de
Ministro do Supremo Tribunal Federal a que se refere este artigo, no mbito do Poder
Judicirio, aplicvel este limite aos membros do Ministrio Pblico, aos Procuradores e
aos Defensores Pblicos.
Art. 9 Aplica-se o disposto no art. 17 do Ato das Disposies Constitucionais Tran-
sitrias aos vencimentos, remuneraes e subsdios dos ocupantes de cargos, funes e
empregos pblicos da administrao direta, autrquica e fundacional, dos membros de
qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, dos
detentores de mandato eletivo e dos demais agentes polticos e os proventos, penses ou
outra espcie remuneratria percebidos cumulativamente ou no, includas as vantagens
pessoais ou de qualquer outra natureza.
Art. 10. Revogam-se o inciso IX do 3 do art. 142 da Constituio Federal, bem
como os arts. 8 e 10 da Emenda Constitucional n 20, de 15 de dezembro de Art. 11.
Esta Emenda Constitucional entra em vigor na data de sua publicao.
Braslia, em 19 de dezembro de 2003.
229
emenDA COnSTiTUCiOnAL n 47, De 5 De jULhO De 2005
Altera os arts. 37, 40, 195 e 201 da Constituio
Federal, para dispor sobre a previdncia social,
e d outras providncias.

AS meSAS DA CmARA DOS DePUTADOS e DO SenADO FeDeRAL, nos
termos do 3 do art. 60 da Constituio Federal, promulgam a seguinte Emenda ao
texto constitucional:
Art. 1 Os arts. 37, 40, 195 e 201 da Constituio Federal passam a vigorar com a
seguinte redao:
Art. 37. ....................................................................................................................
............................................................................................................................................
11. No sero computadas, para efeito dos limites remuneratrios de que trata o
inciso XI do caput deste artigo, as parcelas de carter indenizatrio previstas em lei.
12. Para os fns do disposto no inciso XI do caput deste artigo, fca facultado aos
Estados e ao Distrito Federal fxar, em seu mbito, mediante emenda s respectivas Cons-
tituies e Lei Or gnica, como limite nico, o subsdio mensal dos Desembargadores do
respectivo Tribunal de Justia, limitado a noventa inteiros e vinte e cinco centsimos por
cento do subsdio mensal dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, no se aplicando
o disposto neste pargrafo aos subsdios dos Deputados Estaduais e Distritais e dos Ve-
readores. (NR)
Art. 40. ....................................................................................................................
............................................................................................................................................
4 vedada a adoo de requisitos e critrios diferenciados para a concesso de
aposentadoria aos abrangidos pelo regime de que trata este artigo, ressalvados, nos ter-
mos defnidos em leis complementares, os casos de servidores:
I portadores de defcincia;
II que exeram atividades de risco;
III cujas atividades sejam exercidas sob condies especiais que prejudiquem a sade
ou a integridade fsica.
...........................................................................................................
230
21. A contribuio prevista no 18 deste artigo incidir apenas sobre as parce-
las de proventos de aposentadoria e de penso que superem o dobro do limite mximo
estabelecido para os benefcios do regime geral de previdncia social de que trata o art.
201 desta Constituio, quando o benefcirio, na forma da lei, for portador de doena
incapacitante. (NR)
Art. 195. ..................................................................................................................
............................................................................................................................................
9 As contribuies sociais previstas no inciso I do caput deste artigo podero ter
alquotas ou bases de clculo diferenciadas, em razo da atividade econmica, da utiliza-
o intensiva de mo-de-obra, do porte da empresa ou da condio estrutural do mercado
de trabalho.
................................................................................................................................. (NR)
Art. 201. ..................................................................................................................
............................................................................................................................................
1 vedada a adoo de requisitos e critrios diferenciados para a concesso
de aposentadoria aos benefcirios do regime geral de previdncia social, ressalvados
os casos de atividades exercidas sob condies especiais que prejudiquem a sade ou a
integridade fsica e quando se tratar de segurados portadores de defcincia, nos termos
defnidos em lei complementar.
............................................................................................................................................
12. Lei dispor sobre sistema especial de incluso previdenciria para atender a
trabalhadores de baixa renda e queles sem renda prpria que se dediquem exclusivamen-
te ao trabalho domstico no mbito de sua residncia, desde que pertencentes a famlias
de baixa renda, garantindo-lhes acesso a benefcios de valor igual a um salrio-mnimo.
13. O sistema especial de incluso previdenciria de que trata o 12 deste artigo
ter alquotas e carncias inferiores s vigentes para os demais segurados do regime geral
de previdncia social. (NR)
Art. 2 Aplica-se aos proventos de aposentadorias dos servidores pblicos que se
aposentarem na forma do caput do art. 6 da Emenda Constitucional n 41, de 2003, o
disposto no art. 7 da mesma Emenda.
Art. 3 Ressalvado o direito de opo aposentadoria pelas normas estabelecidas pelo
art. 40 da Constituio Federal ou pelas regras estabelecidas pelos arts. 2 e 6 da Emenda
231
Constitucional n 41, de 2003, o servidor da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municpios, includas suas autarquias e fundaes, que tenha ingressado no servio
pblico at 16 de dezembro de 1998 poder aposentar-se com proventos integrais, desde
que preencha, cumulativamente, as seguintes condies:
I trinta e cinco anos de contribuio, se homem, e trinta anos de contribuio, se
mulher;
II vinte e cinco anos de efetivo exerccio no servio pblico, quinze anos de carreira
e cinco anos no cargo em que se der a aposentadoria;
III idade mnima resultante da reduo, relativamente aos limites do art. 40, 1,
inciso III, alnea a, da Constituio Federal, de um ano de idade para cada ano de con-
tribuio que exceder a condio prevista no inciso I do caput deste artigo.
Pargrafo nico. Aplica-se ao valor dos proventos de aposentadorias concedidas
com base neste artigo o disposto no art. 7 da Emenda Constitucional n 41, de 2003,
observando-se igual critrio de reviso s penses derivadas dos proventos de servidores
falecidos que tenham se aposentado em conformidade com este artigo.
Art. 4 Enquanto no editada a lei a que se refere o 11 do art. 37 da Constituio
Federal, no ser computada, para efeito dos limites remuneratrios de que trata o inciso
XI do caput do mesmo artigo, qualquer parcela de carter indenizatrio, assim defnida
pela legislao em vigor na data de publicao da Emenda Constitucional n 41, de 2003.
Art. 5 Revoga-se o pargrafo nico do art. 6 da Emenda Constitucional n 41, de
19 de dezembro de 2003.
Art. 6 Esta Emenda Constitucional entra em vigor na data de sua publicao, com
efeitos retroativos data de vigncia da Emenda Constitucional n 41, de 2003.
Braslia, em 5 de julho de 2005.
232