ALTERNANCIA POLTICA Y CAMBIO CONSTITUCIONAL

Francisco Javier OSORNIO CORRES

SUMARIO: I. Presentacin. II. El binomio presidente-partido ofi-
cial. III. El papel de la ideologa en el ejercicio del poder. IV. Al-
gunas consecuencias de la nueva estructura de poder. V. Algunas
conclusiones.
I. PRESENTACIN
Los resultados de la eleccin federal del 2 de julio de 2000 implican,
adems de los cambios polticos visibles externamente, otros de mayor
importancia, as como consecuentes transformaciones que se debern
producir en el orden normativo, tanto a nivel constitucional, como legis-
lativo.
Muchas de estas transformaciones resultan o habrn de resultar del
reacomodo de fuerzas polticas que implica la alternancia en el poder.
Parto del principio de que el eje central del sistema poltico mexicano
giraba en torno al presidente de la repblica y de su relacin con el par-
tido gobernante.
1
La alternancia poltica significa, para nuestro pas, una nueva estruc-
tura de poder en la que ya no aparecer, necesariamente, el titular del
Ejecutivo federal como el ncleo del sistema poltico.
Estamos ante el reacomodo de fuerzas frente al poder poltico, en el
cual los mecanismos de distribucin, participacin y relaciones con el po-
der pueden variar de manera radical.
251
1 El poder del Ejecutivo est basado en la organizacin del partido, en la disci-
plina de partido y en liderazgo del partido... lo que ha contribuido a la concentracin de
poderes en favor del Ejecutivo; Carpizo, Jorge, El presidencialismo mexicano, Mxico,
Siglo XXI, 1978, p. 190.
Entendemos que, en un foro de esta naturaleza, lo importante es el
anlisis del fenmeno jurdico. Por ello, partiendo del criterio acuado
por Andr Hauriou, en el sentido de que el derecho constitucional no es
otra cosa sino el encuadramiento jurdico del fenmeno poltico,
2
ha-
bremos de centrar nuestra atencin justamente en el impacto que parte
de este proceso poltico podr significar para el mbito jurdico.
Desde esta perspectiva, nos interesa destacar las transformaciones
polticas y cuando hablamos de la dimensin poltica, nos referimos a
fenmenos relacionados con el ejercicio del poder en la esfera de ac-
cin del Ejecutivo de la Unin, as como de otros actores polticos fun-
damentales: el Legislativo federal, los poderes locales, los partidos pol-
ticos y, desde luego, la ciudadana, en su relacin con el poder.
Un elemento adicional de importancia en nuestro anlisis, ser la re-
ferencia al papel que, en medio de estas transformaciones polticas y ju-
rdicas, juega la ideologa, como hilo conductor no slo de la lucha por
el poder, sino tambin, en su ejercicio.
3
II. EL BINOMIO PRESIDENTE-PARTIDO OFICIAL
Creemos que el 2 de julio no solamente perdi la eleccin el partido
oficial, sino tambin el presidencialismo mexicano.
Nos parece que podramos convenir en que la relacin presidente de
la repblica-partido oficial era de naturaleza simbitica, en la que exis-
tan indisolubles lazos de dependencia de uno hacia el otro en un sentido
bidireccional.
De manera que la derrota del partido oficial, justamente en la elec-
cin presidencial, rompe con esa relacin dejando en la orfandad no so-
lamente al partido oficial que en virtud de la propia derrota electoral,
pierde ese carcter sino tambin y, de manera ms trascendente, a la
propia Presidencia de la Repblica.
252 FRANCISCO JAVIER OSORNIO CORRES
2 Hauriou, Andr y Gicquel, Jean, Droit Constitutionnel et Institutions Politiques,
7a. ed., Pars, Monchrestien, 1980, p. 11.
3 En este sentido, Michael Tigar y Madeleine R. Levy establecen que una ideo-
loga jurdica es una declaracin, en trminos del sistema de produccin de normas, de
las aspiraciones, objetivos, metas y valores de un grupo social... cuando un grupo detenta
el poder del estado su ideologa jurdica es la ley; The United States Constitution,
Nueva York, Nueva York University Press, 1990, p. 280.
Coso Villegas, Arnaldo Crdoba y Jorge Carpizo, entre otros distin-
guidos tratadistas, han producido clarificantes anlisis sobre el enorme
poder constitucional que corresponde al presidente de la repblica, sin
embargo, tambin destacaron que adems de ese poder formal, que le es
propio al Ejecutivo, existan lo digo en pasado porque me parece que
no existen ms, por lo menos en el mismo orden de magnitud otros
poderes que, por carecer de un sustento jurdico constitucional, se desig-
naron como metaconstitucionales.
4
De manera que esta categora de poderes, no consagrados por ningu-
na norma jurdica, eran tan, o en ocasiones ms, importantes que los for-
males.
De manera muy sintetizada, podramos referir a un poder electoral,
vinculado, desde luego, con el partido oficial, que haca que tanto la
eleccin del Legislativo federal, como de los poderes estatales y aun los
municipales, fueran considerados de incumbencia presidencial, por lo
que los triunfos del partido oficial, que por supuesto eran arrolladores,
se imputaban al presidente, quien defina candidatos y supervisaba la es-
trategia poltico-electoral, y cuyos resultados ensanchaban el poder que,
desde el centro, ejerca el presidente de la repblica.
A travs del partido oficial, el presidente aseguraba un frreo control
de los poderes federales, tanto del que surge de una eleccin, como del
que se originaba en un sistema de designacin. De la misma forma, con-
trolaba a los poderes locales y a los municipales, resquebrajando as la
esencia del orden republicano y del sistema federal.
El partido oficial encontraba, en el presidente, el origen de su fuerza
hegemnica en todo el pas y, a su vez, le brindaba fortaleza y control
poltico sobre la casi totalidad de instituciones pblicas del pas.
Un fenmeno similar ocurra con los principales grupos de poder y de
presin de toda la nacin.
A la influencia del binomio presidente-partido no escapaban la igle-
sia; los empresarios; la prensa; los trabajadores y campesinos organiza-
dos; las organizaciones de las clases medias; profesionistas, comercian-
tes y, en general, todas las fuerzas polticas y sociales del pas.
ALTERNANCIA POLTICA Y CAMBIO CONSTITUCIONAL 253
4 El hecho de ser el jefe real del PRI otorga al presidente una serie de facultades
situadas ms all del marco constitucional, como son la designacin de su sucesor, el
nombramiento de los gobernadores, los senadores, de la mayora de los diputados, de los
principales presidentes municipales...; Carpizo, Jorge, op. cit., nota 1, p. 191.
Para estos grupos y sectores, el partido era la nica va segura de par-
ticipar en el ejercicio del poder y, el presidente, su canal preferente de
acceso. A travs del partido, grupos, organizaciones e individuos se
acercaban al presidente o a travs de ste, se acercaban al partido. En
ambos casos, se contaba con la va ms segura de acceso al poder.
De entre las fuerzas y grupos que se mantenan al margen de este sis-
tema se encontraban los partidos de oposicin, pero aun ellos de manera
excepcional, ya que existan partidos y pocas en que todos los partidos
de oposicin se vean obligados o tentados a concertar acciones y estra-
tegias, ms con el presidente, que con el partido oficial.
En sntesis, todos los fenmenos polticos y sociales de cierta impor-
tancia estaban relacionados con el binomio presidente-partido oficial.
Este esquema cancelaba o haca depender cualquier fuerza e institu-
cin poltica de la voluntad del Ejecutivo de la Unin quien, con mucho,
actuaba como un verdadero monarca absoluto.
A travs de l se entenda y matizaba el orden republicano, la divi-
sin de poderes, el sistema federal, as como los mecanismos de parti-
cipacin social, sea a travs de los medios de comunicacin, de la empre-
sa, del comercio, de las iglesias, de las organizaciones de trabajadores y
de cualquier otra de carcter social, poltico y econmico.
El eje del poder, o la sede del poder total en Mxico, resida en un
slo individuo denominado presidente de los Estados Unidos Mexica-
nos, en contra de la aspiracin democrtica de contar con amplios meca-
nismos de participacin poltica que distribuyen, de manera equilibrada,
el ejercicio del poder, tanto entre los miembros de la sociedad civil como
entre las instituciones de la sociedad poltica.
De manera que el sistema de divisin de poderes, la estructura federal
y los mecanismos de participacin social, todos, en su conjunto, estaban
subordinados a la voluntad del presidente de la repblica, respaldado por
la accin del partido gobernante.
5
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5 Ibidem, p. 221: Las causas del predominio del presidente mexicano son: a) es
el jefe del partido predominante; b) el debilitamiento del Poder Legislativo; c) la
integracin... de la Suprema Corte de Justicia; d) su marcada influencia en la economa;
e) la institucionalizacin del ejrcito...; f) la fuerte influencia sobre la opinin pblica...;
g) la concentracin de recursos... en el ejecutivo; h) las amplias facultades constitucio-
nales y extraconstitucionales....
III. EL PAPEL DE LA IDEOLOGA EN EL EJERCICIO DEL PODER
Para los britnicos Bill Coxall y Lynton Robins, la ideologa es un
sistema interrelacionado de ideas que ofrecen una visin comprensiva y
apta para movilizar amplios sectores de la poblacin a favor o en contra
del cambio poltico.
6
En este sentido continan estableciendo estos autores las ideolo-
gas polticas representan una accin orientada, le dan forma al compor-
tamiento poltico en una direccin en particular.
De suerte que la poltica no implica solamente un conflicto sobre la
distribucin de recursos escasos sino tambin la pblica competencia
entre diferentes creencias o formas de pensar.
La ideologa, en el mbito poltico, implica, por tanto, una percepcin
de la realidad as como una consecuente estrategia de accin que permi-
ta hacer realidad esa percepcin de las cosas.
En esencia, la lucha poltica, la lucha por el poder se presenta como
el enfrentamiento de diferentes percepciones y estrategias de accin.
En este sentido, podemos referir entre las ideologas polticas ms re-
cientes al liberalismo, al individualismo, al racionalismo, al conservadu-
rismo, al socialismo y al comunismo.
De suerte que cada concepcin ideolgica propone distintas formas
de organizacin del poder as como diversos mecanismos de relacin y
control de la sociedad civil, sobre la poltica.
Percepciones que, las ms de las veces, son integrales e incluyen la
estructura del poder pblico, sus responsabilidades en el mbito econ-
mico, la visin de la forma en que se debe organizar la actividad eco-
nmica y sus fines, la concepcin del bienestar social, de la estructura y
clases de la sociedad civil, la intensidad del cambio poltico econmico
y social, la organizacin, funciones, responsabilidades y relaciones de
los sindicatos, la visin de la moral social y la concepcin de la nacin,
en lo interno, y del Estado en su forma de participar e integrarse en la
comunidad internacional.
Esta es la concepcin que nuestro texto fundamental consagra sobre
la lucha poltica que monopolizan los partidos:
ALTERNANCIA POLTICA Y CAMBIO CONSTITUCIONAL 255
6 Contemporary British Politics, 3a. ed., Londres, Macmillan, 1998, p. 68.
Los partidos polticos tienen como fin promover la participacin del pue-
blo en la vida democrtica, contribuir a la integracin de la representacin
nacional y como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de
stos al ejercicio del poder pblico, de acuerdo con los programas, princi-
pios e ideas que postulan...
7
En Mxico, la lucha poltica gira en torno a los tres partidos ms im-
portantes, que expresan, en trminos generales, las tres tendencias ms
representativas de la geografa poltica: la izquierda, la derecha y un
centro pendular que lo mismo oscila a la derecha como a la izquierda.
Esta situacin ha hecho que, en lo general, la participacin electoral
de estas tres fuerzas tienda al reparto equilibrado de posiciones, apun-
tando las tres, hacia el 33% de los cargos de representacin popular, tan-
to a nivel federal como en los niveles estatal y municipal.
Lo que, a pesar de lo sano que pudiera ser, representa una serie im-
portante de condicionantes en el ejercicio del poder, ya que lo que est
desapareciendo es el principio de mayora absoluta.
A ello habra que apuntar una situacin adicional que parece an ms
grave: el triunfo electoral del 2 de julio, en lo que se refiere a la elec-
cin presidencial, no puede atribuirse a ningn partido poltico, en razn
de las siguientes consideraciones: el triunfo se acredit formalmente a
una coalicin de partidos, formada por uno de los tres grandes y por
otro de los pequeos, que an sigue luchando por conservar su registro,
es decir, se trat ms de una coalicin de forma que de una estrategia
que lograra verdaderamente sumar votos.
Ms an, el candidato triunfante apareci ms como un candidato in-
dependiente que logr el respaldo de un partido y que la eficiencia del
resultado se debe atribuir ms a sus grupos apartidistas de apoyo, que a
las fuerzas del propio partido.
Por otra parte y, como consecuencia lgica de este antecedente elec-
toral, el nuevo gobierno no aparece controlado por ningn partido pol-
tico, desde luego no por los partidos de la coalicin triunfadora, ya que
uno no logr una sola posicin destacada en el gobierno, y el otro, par-
ticipa en el gobierno con miembros del principal partido opositor, as
como del grupo de ciudadanos que sustent la campaa presidencial y
an de otros afiliados a otras fuerzas polticas o de no militantes de nin-
gn partido.
256 FRANCISCO JAVIER OSORNIO CORRES
7 Artculo 41 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
Esto resulta trascendente a nivel del anlisis del papel que juega la
ideologa y la consecuente estrategia de accin que representa el nuevo
gobierno.
En este sentido, parece claro que la gestin gubernamental no est de-
terminada por la ideologa propia de ningn partido poltico y que, en su
lugar, domina la visin pragmtica, personal y casustica del titular del
Ejecutivo de la Unin que, a pesar de la larga campaa electoral, toda-
va resulta un misterio para la ciudadana.
Es decir, de la eleccin del 2 de julio result un gobierno sin filiacin
partidista y, en consecuencia, sin un aparato ideolgico sistematizado,
sustentado y difundido por un partido poltico.
Esto habr de significar la operacin de un Ejecutivo cuya fuerza de
accin ya no est soportada por un partido mayoritario y, ni siquiera,
por un partido poltico con registro, como son los amigos de Fox.
Ello ha provocado, desde los primeros meses de gobierno, que el Eje-
cutivo disponga de escasos mrgenes de negociacin con sus interlocu-
tores polticos: los poderes Legislativo y Judicial de la federacin, as
como con los poderes de los estados y municipios.
Esta situacin habr de trascender no solamente durante la gestin
cotidiana del gobierno sino, de manera destacada, en los prximos pro-
cesos electorales que se avisoran como reforzando el reparto, por ter-
cios, de la representacin nacional que parecen asegurar la continuidad
de la alternancia y la cohabitacin.
IV. ALGUNAS CONSECUENCIAS DE LA NUEVA
ESTRUCTURA DE PODER
Esta situacin que, en regmenes verdaderamente democrticos puede
resultar operativa y an garante del desarrollo democrtico de las insti-
tuciones pblicas, requiere de una estructura jurdica de organizacin de
los rganos y procedimientos de gestin gubernamental diversos a los
que existen en Mxico, en primera instancia, porque nuestras institucio-
nes fueron diseadas para operar en un ambiente de presidencialismo
marcado y de un partido dominante o hegemnico.
Por ello, consideramos que, como juristas, analistas y aun legislado-
res, debemos estar atentos para preparar los cambios constitucionales y
legales que exige, desde ahora, la nueva realidad poltica nacional.
ALTERNANCIA POLTICA Y CAMBIO CONSTITUCIONAL 257
De entre las modificaciones que desde ahora se pueden avisorar, des-
tacan las siguientes:
La transformacin de la integracin y reglas de funcionamiento del
Poder Legislativo.
El redimensionamiento de la figura presidencial.
La verdadera independencia del Poder Judicial.
La operacin efectiva de los controles interorgnicos.
El ajuste del sistema federal.
El sistema, la estructura y las funciones de los partidos polticos.
1. Transformacin de la integracin y reglas de funcionamiento
del Poder Legislativo
Los nuevos mecanismos de distribucin o de participacin en el ejer-
cicio del poder, que ha impuesto la realidad poltica nacional, anuncian
que la tendencia hacia el tripartidismo se habr de consolidar, por lo que
la integracin y reglas de funcionamiento de las cmaras del Congreso
de la Unin tendrn que revisarse necesariamente.
Esto comprendera, con toda seguridad, revisar, entre otros, los llama-
dos candados, que buscaban asegurar la gobernabilidad de las cma-
ras a travs de la conformacin de una mayora artificial, sin embargo, el
fortalecimiento del tripartidismo har cada vez ms difcil la obtencin
de mayoras absolutas, lo que ya ha hecho inoperantes estas salvaguar-
das que se disearon en funcin del sistema presidencial, respaldado por
un partido hegemnico.
Esta nueva forma de integrar las cmaras legislativas que obligar a
que surjan y se legitimen nuevos mecanismos para alcanzar decisiones
mayoritarias, que implican, desde luego, hablar de alianzas de partidos,
que inicialmente tendrn que ser estrictamente de coyuntura, por lo que
cada nueva situacin o proyecto legislativo habr de dar lugar a nuevas
alianzas, pero sobre todo a condicionantes, tambin de orden coyuntural,
diferentes, en cada caso.
Esto habr de impedir que la voluntad del Ejecutivo se imponga en el
quehacer legislativo, puesto que, en el mejor de los casos, slo el parti-
do del presidente podr apoyarlo, por sistema, lo que ser insuficiente
para permitir la toma de decisiones.
258 FRANCISCO JAVIER OSORNIO CORRES
En primera instancia, esto generar nuevos liderazgos polticos, ya
que el presidente ha dejado de ser nico y supremo lider nacional. Antes
al contrario, parece que, hoy por hoy, no lo es ni del propio partido que
lo llev al poder.
Liderazgos polticos que se manifestarn en el seno de las cmaras
legislativas, as como en los ms diversos mbitos de la vida poltica
nacional, tanto a nivel sectorial, como en el mbito estatal y municipal.
Otro beneficio que esperamos se produzca es que el Poder Legislati-
vo retome su funcin de legislador, ya que el Ejecutivo encontrar, y ya
las encuentra, serias dificultades para lograr la aprobacin, incondicional
y sin reformas, de sus iniciativas de ley.
En consecuencia, sern las fracciones parlamentarias, los diputados y
senadores, as como las legislaturas de los estados, los que podrn ejer-
cer realmente su potestad de iniciar leyes, as como de reformar la Cons-
titucin.
En este sentido, es preciso tomar en cuenta que una ley implica la
expresin de decisiones polticas que busca normar los ms variados as-
pectos de la vida nacional. Entre ellos, hay que subrayar la gestin fi-
nanciera del Estado y sus mecanismos de control y supervisin, as
como los nombramientos que propone el Ejecutivo al Legislativo.
Es decir, la distancia entre Legislativo y Ejecutivo ya se marca con
claridad y se acenta conforme se van internalizando los nuevos par-
metros de accin en cada uno de estos mbitos.
El beneficio que ms destaca de esta situacin es que el Legislativo
ser cada vez ms legislativo y que el Ejecutivo lo ser menos para con-
traerse cada vez ms a su esfera constitucional de actividad.
Dentro de este mbito es preciso incluir el estrecho margen de accin
que tendr el presidente para reformar la Constitucin, pues en atencin
a la necesaria participacin de las legislaturas de los estados, es proba-
ble que este proceso requiera del consenso de los tres partidos ms gran-
des, lo que no parece fcil de alcanzar.
2. Redimensionamiento de la figura presidencial
Una de las instituciones que ms habr de sufrir transformaciones
ser la Presidencia de la Repblica.
En concreto, se trata de un proceso de descongestionamiento del po-
der que reuna, en su esfera jurdica, poltica y social, el Ejecutivo de la
ALTERNANCIA POLTICA Y CAMBIO CONSTITUCIONAL 259
Unin. Proceso del que se benefician el resto de los actores polticos e
instituciones poltico-constitucionales.
Hemos sealado ya algunas transformaciones que habr de sufrir el
Poder Legislativo, como resultado de la alternancia en el poder que se
ha materializado en torno al Ejecutivo.
Cabe reiterar que estamos partiendo del supuesto de la fractura del
binomio presidente de la repblica-partido oficial, fenmeno que afecta
principalmente al primero de ellos.
La dupla triunfante de la eleccin presidencial del 2 de julio, candi-
dato-partido est muy lejos, para fortuna del pas, de repetir el esquema
anterior.
De manera que entre Ejecutivo y partido ya no se presenta la relacin
simbitica que los haca aparecer como fuerza poltica invencible, inata-
cable e incluso incuestionable.
El partido triunfante ya no repite la disciplina ciega con respecto al
titular del Ejecutivo, de suerte que ya no funciona como brazo poltico
del presidente.
Esta nueva correlacin de fuerzas no slo beneficia al Legislativo y
como veremos, tambin al Poder Judicial de la Federacin, sino incluso
al sistema federal, en su conjunto.
Desde luego que esto significa que el nuevo presidente de la repbli-
ca ha perdido, desde el 1 de diciembre de 2000, la mayor parte de los
poderes metaconstitucionales que lo caracterizaban, hasta antes de esa
fecha. Es decir, el presidente ya no es el lder nato de su partido poltico
ni de ningn otro.
Este proceso incluye las facultades que ejerca el presidente para de-
finir, por ejemplo, las listas de candidatos a diputados locales, los candi-
datos a gobernador y aun a un buen nmero de presidentes municipales.
Aunado a lo anterior, el presidente perdi y hay que subrayar que
este proceso se inici discrecionalmente con el ltimo gobernante pris-
ta la posibilidad de influir en los resultados electorales de todo el pas
que despertaran su inters.
Por otra parte, el corporativismo que caracteriz al rgimen prista
est prcticamente desmoronado. El presidente de Mxico ya no es el
lder de las clases trabajadores de la industria, el comercio y el campo,
como tampoco lo es de profesionistas, clases medias, empresarios ni del
sector financiero.
260 FRANCISCO JAVIER OSORNIO CORRES
Este corporativismo permiti, entre otras muchas situaciones, que las
organizaciones de trabajadores renunciaran a la lucha en defensa de sus
intereses y se sometieran a los intereses de la economa nacional que
defina el presidente, con el concurso de los empresarios.
El presidente ya no podr operar como el gran rbitro de los conflic-
tos obrero-patronales, pues carece de liderazgo ante las partes. Sern las
fuerzas del mercado las que, en lo sucesivo, resolvern este tipo de
conflictos, con los riesgos sociales y de anarqua que esta situacin pue-
de generar, en particular, en el corto plazo.
Ya sealamos que el presidente ya no detenta ms, por lo menos en
exclusiva, el poder de la bolsa.
La definicin de la poltica econmica nacional, con sus componentes
en materia fiscal; de gasto pblico; de inversin; de supervisin y con-
trol; de determinacin del gasto social; de manejo del crdito nacional,
e incluso de la poltica monetaria, ya son objeto de la participacin de
poderes, partidos e instituciones que ya no se subordinan dogmtica-
mente a la voluntad presidencial.
En suma, podemos afirmar que se da una especie de desmoronamien-
to del poder presidencial en los trminos en que se entendi en Mxico
prcticamente a todo lo largo del siglo XX.
No hablamos de vaco de poder porque no creemos que ste se pueda
dar, pero s de un intenso proceso de descentralizacin del poder o, si se
quiere, de la multiplicacin de agentes de poder.
3. Independencia del Poder Judicial
El presidente de la repblica posee facultades constitucionales para
proponer, al Senado de la Repblica, la designacin de los ministros de
la Suprema Corte de Justicia de la Nacin.
Sin embargo, el ejercicio de esta facultad, aunada a la subordinacin
que el Senado profesaba al presidente, en virtud, entre otras razones, de
la identidad subordinada del partido oficial, haca que, en realidad, el
Poder Judicial de la Federacin fuera una oficina ms sujeta a la volun-
tad del presidente, quien seleccionaba a quienes fueran nombrados mi-
nistros de la Corte y, desde luego, a su propio presidente.
No es necesario abundar en la grave distorsin al proceso de adminis-
tracin de justicia que esta situacin generaba.
ALTERNANCIA POLTICA Y CAMBIO CONSTITUCIONAL 261
El presidente de la repblica detenta el monopolio del ejercicio de la
accin penal, que le permite detener, investigar y consignar a presuntos
delincuentes del orden federal, pero adems tena la potestad metacons-
titucional de intervenir en los procesos que resultaran de su inters, en
el mbito civil, penal, administrativo o laboral, para influir en las deci-
siones del Poder Judicial de la Federacin.
Desde luego, si en el mbito del fuero comn el presidente tena in-
ters en algn litigio, igualmente poda determinar su resolucin.
Esto permita que el presidente, una vez ms, pudiera participar del
ejercicio de la funcin jurisdiccional, subordinando la actuacin de este
poder, como suceda con el Legislativo.
Una vez ms, para beneficio del orden republicano y del sistema
democrtico, el presidente de la alternancia se ver imposibilitado de
ejercer estas atribuciones, lo que permite al Poder Judicial retomar a
plenitud el ejercicio de sus atribuciones, lo que adems hace esperar que
se produzcan, por primera vez en ms de setenta aos, resoluciones ju-
diciales que puedan ser contrarias a la poltica o intereses del Poder Eje-
cutivo.
4. Controles interorgnicos
El poder absoluto no admite ningn tipo de control. Durante la vigen-
cia del sistema presidencial absoluto, el presidente de la repblica prc-
ticamente slo responda ante su conciencia y ante la historia.
Durante setenta aos, el Ejecutivo de la Unin nunca tuvo la necesi-
dad de rendir cuentas ante ninguna instancia.
De suerte que los mecanismos de control interorgnico que consagra
el texto fundamental que se deberan de haber ejercido de manera rec-
proca, dando lugar, en los trminos del barn de Montesquieu, a que el
poder frenara al poder. Esta situacin nunca se produjo. El presidencia-
lismo mexicano cancel el sistema de controles interorgnicos, anulando
la divisin de poderes.
Esto explica que nunca se haya rechazado, en el Poder Legislativo,
una propuesta de nombramiento presidencial y, ms an, que los nom-
bramientos que corresponden a los otros poderes, prcticamente no se
ejercieran sin el visto bueno presidencial.
Las iniciativas de ley, que prcticamente monopoliz el Ejecutivo, en
lo general, se aprobaron en el tiempo y en la forma esperados por el
262 FRANCISCO JAVIER OSORNIO CORRES
Ejecutivo. Cuando se produjeron ajustes, propuestos durante el proceso
legislativo, propiamente dicho, siempre se consult al autor de la inicia-
tiva, como condicin previa para su aprobacin.
Este proceso inclua desde el proceso legislativo ordinario hasta las
reformas a la Constitucin (en las que participan las legislaturas de los
estados, pero siempre bajo el esquema del dominio absoluto del Ejecuti-
vo federal), as como a las iniciativas financieras relativas a los ingresos
y los egresos, y a la poltica fiscal consagrada legalmente.
Ya hemos comentado la inexistencia de la autonoma del Poder Judi-
cial y la predominancia que sobre l tambin ejerca el titular del Ejecu-
tivo de la Unin.
De suerte que ms que los controles interorgnicos que consagra la
carta magna, y que son condicin para la divisin y equilibrio de pode-
res, el poder presidencial anulaba al resto de ellos y le asignaban la fun-
cin metajurdica de gran legislador, de gran juzgador y de gran elector.
Este habr de ser uno de los renglones en los que ms evidente sea el
cambio que produzca la alternancia del poder, ya que al recuperar, los
poderes Legislativo y Judicial de la federacin, sus facultades perdidas,
se tendrn que ejercer los mecanismos de control interorgnico que ha-
brn de contrastar fuertemente con el perfil presidencial al que estba-
mos acostumbrados.
5. Sistema federal
Los comentarios que acabamos de presentar son igualmente aplica-
bles a las estructuras estatales y municipales, incluyendo a los titulares
de las tres funciones gubernamentales correspondientes.
El poder del presidente cancel la posibilidad de vivir en un verdade-
ro pacto federal, en el que los poderes estatales y municipales tuvieran
la factibilidad de ejercer y hacer respetar su esfera competencial.
El centralismo se superpuso al orden federal, consagrado por la nor-
ma fundamental, de manera que el presidente era gobernador, legislador
y juzgador local y, cuando era necesario, alcalde y regidor.
Uno de los aspectos ms sensibles de federalismo mexicano es la exis-
tencia del mal llamado sistema de coordinacin fiscal, as como de
otros paliativos que, bajo la forma de apoyos econmicos de la federa-
cin, condicionan la administracin financiera de los estados.
ALTERNANCIA POLTICA Y CAMBIO CONSTITUCIONAL 263
De suerte que, en un primer momento, la federacin restringe severa-
mente la capacidad recaudadora de los estados, concentra recursos reca-
bados en sus territorios y despus los redistribuye con criterios centralis-
tas, polticos y ahora fiscalizadores.
Es as que durante la presente administracin, el Congreso aprob
(diciembre de 2000), como proyecto del rgimen anterior, la Ley de Fis-
calizacin Superior de la Federacin que, entre otras disposiciones, au-
toriza al rgano tcnico de la Cmara de Diputados a fiscalizar, bajo la
forma de auditoras externas, el ejercicio de la totalidad de los recursos
financieros que la federacin transfiere a los estados que, por supuesto,
comprenden la mayor parte de los recursos de inversin que erogan los
estados y municipios.
Estas disposiciones lesionan severamente la autonoma constitucional
de los dos niveles de gobierno e incluso el de instituciones autnomas
que cumplen sus funciones dentro de los mbitos estatales.
En este mbito y, en la medida en que el sistema de coordinacin fis-
cal y el rgimen de transferencias de recursos de la federacin a los es-
tados subsista, el presidente conservar la posibilidad de intervenir en la
administracin financiera de los estados y municipios, en detrimento del
orden federal, pero el resto de atribuciones polticas, electorales, sociales
y administrativas que ejerca el presidente habrn desaparecido.
6. Sistema, estructura y funciones de los partidos polticos
El sistema de partidos polticos ha observado, de la misma manera,
una importante transformacin.
Los tradicionales partidos de oposicin finalmente lograron, en su con-
junto, derrocar al partido oficial y transitar de un sistema prcticamente
de partido nico a un tripartidismo que cada vez se consolida ms.
Sera absurdo pensar que el cambio se produjo de manera mgica el
2 de julio de 2000. El germen de las transformaciones sociales siempre
estuvo presente en la sociedad mexicana, a pesar de que se exhibieran
como fenmenos aislados y, al final, superados.
La rebelin de Andrew A. Almazn, el movimiento ferrocarrilero y el
magisterial, de los aos cincuenta, el movimiento estudiantil del 68, los
movimientos guerrilleros que surgieron en esos mismos aos, son algu-
nas de las expresiones sociales ms destacadas que se produjeron ante la
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inconformidad de grupos y sectores frente al rgimen antidemocrtico
que imper en el pas.
Sin embargo, desde mi perspectiva, fue la evolucin del Partido Co-
munista Mexicano y la generacin de partidos de izquierda a que dio
lugar, desde fines de los aos setenta y, en particular durante los aos
ochenta, los movimientos de mayor significacin que culminaron con la
constitucin del Frente Democrtico Nacional, que tuvo una participa-
cin fundamental en la eleccin presidencial de 1988, lo que acredit la
viabilidad de la alternancia democrtica.
No obstante, un inexplicable temor social a la izquierda permiti a la
otra oposicin capitalizar el descontento social y empezar a capitalizarlo
en triunfos electorales que se empiezan a manifestar en la eleccin gu-
bernamental del estado de Baja California, a fines de los ochenta, hasta
culminar con su triunfo en la pasada eleccin presidencial.
Lo que importa destacar es la ruptura de la hegemona del partido ofi-
cial y la alternancia poltica a que esto dio lugar, para generar un siste-
ma tripartidista que tiende al equilibrio de fuerzas.
A ello, es preciso sumar el surgimiento de nuevos partidos, ms pe-
queos, por necesidad, que a pesar de que su esfuerzo se centra en con-
servar su registro, su accin conjunta puede o podr, en un futuro cerca-
no, convertir el equilibrio de los tres grandes en una nueva mayora.
Esta situacin habr de ser un factor determinante no slo para el
funcionamiento del Legislativo, sino tambin para las relaciones que, de
manera indispensable, vinculan su quehacer con el del Ejecutivo.
Una situacin similar ocurre con el sistema federal, ya que la hege-
mona del partido oficial, en los estados, tambin ha desaparecido. Este
partido, en el cambio de siglo, gobierna slo la mitad de estados y con-
trola una proporcin similar de congresos locales. A nivel municipal, la
evolucin es similar.
Ello hace pensar en la necesidad inaplazable de definir nuevas reglas
de funcionamiento tanto del Legislativo como, en general, de las rela-
ciones interorgnicas de los tres poderes, as como del propio sistema
federal, lo que finalmente se traduce en una nueva forma de gobierno.
En este nuevo esquema se tendrn que encontrar mecanismos que
eviten la paralizacin del Legislativo, ante una falta clara de mayoras
absolutas, que se regulen las alianzas partidistas y que consoliden los
controles interorgnicos entre los tres poderes y que permita la partici-
pacin poltica del electorado en la toma de decisiones pblicas, tanto a
ALTERNANCIA POLTICA Y CAMBIO CONSTITUCIONAL 265
travs de instituciones como el referndum y el plebiscito, as como de
mecanismos electorales que permitan que el electorado decida diferen-
cias entre el Legislativo y el Ejecutivo, quiz hasta llegar a la mocin de
censura y a la disolucin anticipada de las cmaras.
Ello supone, de igual manera, la adaptacin de las reglas del sistema
electoral, ya que el sistema mixto, con dominante de mayora absoluta,
no aparece como el mejor respaldo para un autntico rgimen pluripar-
tidista.
V. ALGUNAS CONCLUSIONES
La Constitucin de 1917 permiti resolver los conflictos armados en
la lucha por el poder, y la creacin del Partido Nacional Revolucionario
permiti el trnsito de un rgimen de luchas intestinas y de golpes de
mano, a un rgimen institucionalizado, que hoy debemos considerar
consolidado.
Habremos de iniciar una nueva etapa histrica en la que el pluriparti-
dismo, la alternancia en el poder, la cohabitacin de diversas fuerzas po-
lticas y la participacin ciudadana sean el respaldo ms slido de una
nueva etapa de la democracia mexicana.
Sin embargo, las nuevas condiciones de la realidad mexicana ya no se
corresponden con las instituciones y procedimientos consagrados por el
texto fundamental.
Corremos el riesgo severo de hacer estallar el pacto social que nos da
viabilidad institucional, por lo que es indispensable considerar estas nue-
vas condicionantes para revisar o reelaborar el contrato social y abrir
nuevos cauces constitucionales de un rgimen democrtico que ya no
gire ms en torno a la figura presidencial ni a un partido oficial y que
tome en cuenta las nuevas condiciones polticas del pas, algunas de las
cuales han sido objeto de este trabajo.
Ello significa que debemos estar preparados para producir un cambio
constitucional radical, que elimine los abusos del presidencialismo, que
permita el fortalecimiento del Poder Legislativo y que respete las aspi-
raciones del orden federal.
Para ello, ser indispensable voltear la mirada hacia instituciones de
los sistemas parlamentarios, en los que el sistema electoral es nicamen-
te de representacin proporcional, en el que las alianzas partidistas sean
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el fundamento de la gestin gubernamental, en el que la cohabitacin de
distintos partidos, a nivel federal y estatal, signifique una fortaleza adi-
cional del rgimen democrtico y en el que todos los servidores pbli-
cos, incluyendo a los titulares de los poderes, puedan ser sujetos de res-
ponsabilidades por errores o desviaciones en el ejercicio de su funcin y
que incluso se pueda provocar su destitucin anticipada.
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