ARCHIVOS DE ECONOMA

Bases para la construccin de una poltica de desarrollo

productivo basado en la sofisticacin








Santiago ANGEL JARAMILLO
Vctor Manuel NIETO GALINDO
Mario Andres PINZN CAMARGO







Documento 419
Direccin de Estudios Econmicos
28 de Julio 2014


La serie ARCHIVOS DE ECONOMA es un medio de divulgacin de la Direccin de Estudios Econmicos, no es un rgano oficial
del Departamento Nacional de Planeacin. Sus documentos son de carcter provisional, de responsabilidad exclusiva de sus
autores y sus contenidos no comprometen a la institucin.

Consultar otros Archivos de economa en:
https://www.dnp.gov.co/EstudiosEconomicos/ArchivosdeEconom%C3%ADa.aspx
http://www.dotec-colombia.org/index.php/series/118-departamento-nacional-de-planeacion/archivos-de-economia
1

Bases para la construccin de una poltica de
desarrollo productivo basado en la sofisticacin

Santiago ANGEL JARAMILLO
santiagoangeljaramillo@gmail.com
Vctor Manuel NIETO GALINDO
vnieto596@gmail.com
Mario Andres PINZN CAMARGO

pinzonmario@hotmail.com

Resumen
El propsito del documento es presentar una propuesta que permita abrir el debate
respecto de la orientacin que debe tener la poltica de desarrollo productivo (PDP) en el
pas. El documento propone como objetivo de la PDP incrementar la productividad de las
empresas a partir de la sofisticacin y diversificacin del aparato productivo colombiano.
Para sustentar este objetivo se presentan: los principios que orientarn la nueva PDP, los
objetivos especficos y sus estrategias asociadas y las modificaciones al arreglo
institucional requeridas para la implementacin de la poltica. Cuatro aspectos caracterizan
la PDP propuesta: i) abrir la discusin sobre la necesidad de avanzar en la solucin de
problemas inherentes a la actividad de la empresa, como unidad funcional del desarrollo
productivo; ii) abandonar esquemas de seleccin de sectores o ganadores para avanzar
hacia el desarrollo de capacidades productivas que sean acordes con las necesidades de
las empresas; iii) consolidar un interlocutor del nivel nacional en las regiones para el tema
de desarrollo productivo: Agencias de Desarrollo Productivo Regional y; iv) capitalizar la
especializacin y conocimiento que cada Ministerio tiene de su sector y garantizar la
provisin de programas e instrumentos acordes con las caractersticas de las empresas
de cada sector.
Palabras claves: Poltica Industrial, Transformacin Productiva, Cambio Estructural,
Poltica Pblica.
Cdigos JEL: L52, O14, O25

Los autores agradecen los comentarios a versiones previas de este documento realizados por Gabriel
PIRAQUIVE (Director de Estudios Econmicos), Rafael PUYANA (Subdirector de Ciencia, Tecnologa e
Innovacin), Jennifer Andrea TIMOT, (Asesora Direccin de Estudios Econmicos) y Santiago MATALLANA
(Asesor Viceministerio de Desarrollo Empresarial), a Ral AVILA, al equipo tcnico tanto de la Subdireccin
de Poltica Industrial y Comercial como de la Direccin de Desarrollo Empresarial del DNP. As mismo, las
enriquecedoras discusiones y comentarios derivados de diversos foros en donde se abord la temtica tratada
en este documento, como lo fue la ANDI con la participacin de Santiago NGEL URDINOLA y Juan Camilo
NARIO ALCOCER; la cmara de grandes consumidores de energa y gas de la misma agremiacin; el
Consejo Nacional de Planeacin; el comit tcnico mixto de innovacin; el taller de limitaciones de las
capacidades institucionales de las regiones para la implementacin de polticas de desarrollo productivo
organizado por FESCOL; el Consejo Privado de Competitividad; todas las cuales nutrieron el desarrollo de
este documento. Las ideas expresadas en este documento slo comprometen a los autores. Los errores y
omisiones son responsabilidad de los autores.

2

Industrial Policy () may be designed to support or
restructure old, struggling sectors, such as steel or textiles,
or to try to construct new industries, such as robotics or
nanotechnology. Neither task has met with much success.
Governments rarely evaluate the costs and benefits properly
The Economist: The global revival of industrial policy.

I. Introduccin
En la literatura econmica siempre ha habido una amplia discusin sobre el papel del
gobierno como motor del crecimiento y el desarrollo econmico. Voces extremas han
sealado, desde una orilla, los efectos negativos de la intervencin del Gobierno y otras,
desde una orilla contraria, han reclamado la necesidad de un rol activo por parte del Estado
(Peres & Primi, 2009). La Poltica Industrial no ha sido ajena a este debate y como lo
sealan Rodrik (2004), y Hausmann y Rodrik (2006), durante el siglo pasado muchos
pases pasaron de tener estrategias orientadas a corregir las fallas de mercado a no tener
ningn tipo de estrategia, con el argumento que las fallas del gobierno superaban
ampliamente las del mercado, haciendo que la intervencin del gobierno para promover la
industria fuera inefectiva.
En Amrica Latina la crisis de la deuda de la dcada de los ochenta contribuy a las
deslegitimizacin del modelo de desarrollo basado en la intervencin del Gobierno en la
industria y al desarrollo de las lneas de accin recogidas en el Consenso de Washington
que favorecan el argumento de una menor intervencin del Estado en la economa (Devlin
& Moguillansky, 2012). De este modo, la frase la mejor poltica industrial es no tener
poltica industrial lleg a hacer parte de las polticas pblicas en muchos pases de
Amrica Latina durante los aos ochenta y el primer quinquenio de los noventa.
No obstante, en la segunda mitad de la dcada del noventa muchas de las reformas
implementadas en torno al Consenso de Washington arrojaron resultados poco favorables,
llevando as a que entre 1994 y 1996 muchos pases de Amrica Latina adoptaran planes,
programas o estrategias explcitas a mediano o largo plazo para el sector industrial.
Ejemplos concretos de este tipo de iniciativas se observaron en Brasil, Colombia y Mxico
(Banco Interamericano de Desarrollo, 2001: 265-266). En 1995, el gobierno de Cardoso
en Brasil public el documento de poltica titulado Poltica Industrial, Tecnolgica y externa
Industrial. En Colombia, en el mismo ao, el Consejo Nacional de Competitividad formul
3

la Estrategia Nacional de Competitividad. Y en Mxico, en 1996, el gobierno de Zedillo
puso en marcha el Programa de Comercio Exterior y Poltica Industrial (Melo, 2001: 6).
Estas estrategias y polticas tuvieron como denominador comn el objetivo de
fomentar la competitividad en el contexto de la mayor participacin de los pases de
Amrica Latina en el mercado mundial y de los cambios institucionales que se presentaron
en estos pases. En este sentido, se convirtieron en nuevas polticas industriales,
alternativas a la poltica industrial explcita de sustitucin de importaciones, caracterizadas
por polticas horizontales (por ejemplo, promocin de las exportaciones o atraccin de
inversin extranjera) sustentadas an en una poltica macroeconmica acorde con los
preceptos del Consenso de Washington.
La publicacin de estudios analizando el rol que ha jugado la Poltica Industrial en el
desarrollo de algunos pases, la necesidad de contar con una poltica que modifique las
estructuras productivas, la preocupacin de muchos gobiernos de Amrica Latina en torno
al tema de competitividad y cmo alcanzar una mayor participacin en los mercados
internacionales ha llevado a un renovado inters durante la primera dcada de este siglo
alrededor de la necesidad de una Poltica Industrial Explcita o Poltica de Desarrollo
Productivo (Devlin y Moguillansky, 2012).
Esta necesidad tambin ha sido justificada por el nuevo panorama econmico que
enfrentan la mayora de economas de Amrica Latina: estabilidad macroeconmica, lo
cual reduce la exposicin a los choques externos; mayor apertura comercial; menores
tarifas arancelarias; un mayor flujo de inversin extranjera; una percepcin positiva del rol
del sector privado como agente de la transformacin productiva; y una baja productividad
(Devlin & Moguillansky (2012); Pages (2010).
En relacin con el ltimo aspecto Pages (2010) seal que si la productividad de los
pases de Amrica Latina hubiese convergido al nivel de la de Estados Unidos el ingreso
per cpita se habra duplicado y la renta de la regin sera un tercio de la de dicho pas.
Adicionalmente, segn la Cepal (2013) en las ltimas tres dcadas la productividad laboral
media ha tenido un moderado crecimiento, el cual se debi al repunte de la actividad
econmica registrada a partir de 2004, lo que permiti tener un crecimiento anual de la
productividad laboral a un tasa de 1,1 % durante la dcada de 2000.
Santa Mara et al. (2013) muestran que en Colombia se present una situacin similar
ya que entre 2000 y 2007 hubo un aumento de la Productividad Total de los Factores (PTF)
que se revirti entre 2008 y 2010 lo que implic que la PTF creciera a una baja tasa
4

promedio anual de 0,26 %. La fuente de crecimiento de la PTF durante la dcada del 2000
provino principalmente de sectores asociados a la produccin de servicios, dentro de los
cuales se incluyen los del sector financiero y las comunicaciones (Grfica 1).

Grfica 1. Evolucin de la Productividad sectorial

Fuente: Santa Mara et al. (2013) Evolucin de la industria en Colombia. Archivos de Economa
-Documento 402

Segn la literatura econmica, existen distintos determinantes de la productividad. De
acuerdo con la Cepal (2013) y Machinea y Vera (2006), incrementos en el nivel de
productividad de la economa requieren un continuo proceso de transformacin de la
estructura productiva en dos niveles. En primera instancia, es necesario promover la
reasignacin de recursos de sectores de baja productividad a sectores de productividad
intermedia y alta. En segunda instancia, incrementar el nivel de complejidad de la
estructura productiva a travs de una mayor inversin en capital humano y la introduccin
de cambios tecnolgicos.
De otra parte, Hausmann e Hidalgo et al. (2011) argumentan que la existencia de
redes que permiten la transferencia de conocimiento entre procesos productivos, es
importante para lograr un mayor nivel de complejidad econmica, definida como el nivel
de capacidades tecnolgicas y diversificacin del aparato productivo. Es de notar que los
factores que incrementan la productividad dependen de la capacidad de incorporacin de
conocimiento y tecnologa en el aparato productivo. Desde este punto de vista la bsqueda
de mayores niveles de productividad, desarrollo tecnolgico e innovacin en el sector
productivo debe estar apoyada en la difusin y el uso del conocimiento.
0,99
1,01
1,03
1,05
1,07
1,09
1,11
1,13
1,15
1,17
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
I
n
d
i
c
e

P
T
F
Total Agro. Ind. Trans. R. Ss
5

En lnea con lo anterior, la poltica industrial explcita que se ha venido implementando
en Colombia, si bien ha mostrado resultados importantes, tiene el reto de incrementar la
productividad de las empresas a partir de la sofisticacin y diversificacin del aparato
productivo colombiano.
Para tener mayor claridad sobre el alcance de este reto, en el presente documento
los incrementos en la productividad sern comprendidos como el uso ms eficiente del
capital fsico y el capital humano que existen en el pas. La sofisticacin ser entendida
como el incremento en el nivel de innovacin que ocurre gracias a los incrementos en las
capacidades tecnolgicas y en el conocimiento vinculado a la produccin de un bien o
servicio
1
. Por su parte, la diversificacin productiva se entender como la generacin de
lneas de negocio y empresas que operan en sectores nuevos para la economa
colombiana.
En las siguientes secciones del documento se presentarn, en primer lugar, los
principios que orientarn la nueva Poltica de Desarrollo Productivo, en segundo lugar, sus
objetivos especificos y sus estrategias asociadas, en tercer lugar, las modificaciones al
arreglo institucional requeridas para la implementacin de la poltica y, finalmente, una
seccin de conclusiones.

II. Principios rectores
La implementacin de las estrategias propuestas ms adelante estar fundamentada
en los siguientes principios:
A. La empresa es el centro de gravedad de la poltica. Entender la empresa como el
centro de gravedad de la poltica implica realizar una diferenciacin entre
competitividad empresarial (nivel microeconmico) y competitividad pas (nivel
macroeconmico). Dentro del primer concepto se enmarcan todos los esfuerzos que
debe realizar cada empresa por separado para mejorar sus productos y su eficiencia
productiva (productividad) y el segundo concepto se refiere al conjunto de polticas
(entre otras, poltica monetaria, poltica fiscal, poltica de infraestructura, poltica

1
La innovacin en este documento no ser comprendida en el sentido Shumpeteriano y abarca la concepcin
de innovaciones incrementales ocurridas por los procesos de absorcin de ideas originales introducidas por
otras empresas y en otros mercados (Viotti, 2001).
6

educativa y poltica comercial) e instituciones que contribuyen a mejorar las ventajas
competitivas de las empresas (Esser et al., 1996).
De este modo, el nfasis que se propone en este documento est en desarrollar y
profundizar los incentivos, programas e instrumentos dirigidos a apoyar los esfuerzos
que llevan a cabo las empresas para incrementar su productividad.
B. Acciones a la medida de las necesidades de las regiones. La intensidad de las
acciones y apoyo del nivel central de gobierno debe estar en funcin del nivel de
desarrollo y las capacidades existentes de cada regin. Con esto se busca garantizar
la atencin y desarrollo de capacidades productivas de manera congruente con las
necesidades, realidad y potencial de las regiones.
C. Internacionalizacin. Las empresas y las regiones deben entenderse en un ambiente
de competencia global. Por ello, la articulacin del aparato productivo nacional a los
mercados globales es, para el desarrollo productivo, tan importante como el
fortalecimiento del mercado interno. As, las estrategias que desarrollen las regiones
no deben responder solamente a las necesidades locales o nacionales.
D. El consumidor es el motor de la demanda. Es necesario comprender las dinmicas
de consumo a nivel nacional y global bajo la sociedad de la informacin, el aumento
de la clase media, la sofisticacin del consumidor y el nfasis de su demanda en la
calidad de los bienes y servicios.

III. Objetivos especficos
El logro del objetivo general definido en la introduccin se encuentra apalancado en
tres objetivos especficos, a travs de los cuales se pretende reordenar el conjunto de
incentivos, programas e instrumentos que han hecho parte de la poltica de desarrollo
productivo en las ltimas dos dcadas, as como proponer nuevos incentivos, programas
e instrumentos que coadyuven al incremento de la productividad de las empresas
conjuntamente con la sofisticacin de los bienes y servicios que producen. Los tres
objetivos especficos propuestos son: i) diversificar la oferta productiva y conquistar
mercados; ii) incrementar las capacidades tecnolgicas de las empresas, y iii) generar las
condiciones habilitantes para el desarrollo productivo.
7

Cada uno de estos objetivos agrupa un conjunto de estrategias enfocadas en la
solucin de fallas del mercado (Rodrik, 2004, pg. 23)
2
, que pueden ser tanto transversales
como de un sector productivo especfico. Esta propuesta se diferencia de las estrategias
de seleccin de sectores productivos o de apuestas ganadoras, tradicionalmente
formuladas con un enfoque de arriba hacia abajo. Adicionalmente, con esta propuesta se
zanja la falsa dicotoma entre polticas horizontales y polticas verticales que ha
acompaado el diseo de las polticas de desarrollo productivo, con el entendido de que
una estrategia puede contemplar acciones tanto horizontales (por ejemplo, el
mejoramiento de la calidad de la regulacin) como verticales (por ejemplo, la facilitacin
de trmites para la importacin de insumos clave en un encadenamiento productivo
particular).

1. Diversificar la oferta productiva y conquistar mercados
A partir de la dcada de los noventa, Colombia inici un proceso decidido de insercin
en el mercado global, lo cual se constituy en uno de los objetivos fundamentales (o incluso
en el objetivo central) de las polticas de desarrollo productivo. Una revisin de los Planes
Nacionales de Desarrollo entre 1994 hasta 2010 corrobora esta afirmacin
3
. Hoy el pas
ya dispone de acuerdos de comercio con cerca de 50 pases, la mayora de los cuales
incluyen compromisos sobre el rgimen de inversin. Tambin se cuenta con acuerdos
para evitar la doble tributacin
4
, as como acuerdos para la promocin y proteccin

2
De acuerdo con esta definicin, y de manera ilustrativa, en lugar de seleccionar un sector como el Business
Process Outsourcing (BPO) debera apoyarse el bilingismo, con lo cual no slo se beneficiaran este sector
sino otros en donde se requiere este tipo de competencias.
3
En el Plan Nacional de Desarrollo (PND) de Ernesto Samper (1994 1998) la poltica de desarrollo productivo
se titul Competitividad para la exportacin; en el PND de Andrs Pastrana (1998-2002) el captulo que
condens la estrategia para el sector productivo se denomin Las exportaciones como motor de crecimiento;
en el primer mandato de lvaro Uribe (2002-2006) se define que la reactivacin econmica est relacionada
con el mejoramiento de la competitividad y con () una poltica comercial coherente que conduzca a la
insercin ordenada de la economa nacional en la economa mundial (p. 103). En el segundo mandato de
lvaro Uribe (2006-2010) la estrategia de desarrollo productivo propuso una estrategia transversal y una de
programas sectoriales de alto impacto. En la primera se definieron con base en la Agenda Interna para la
Productividad y Competitividad cinco lneas estratgicas (Desarrollo empresarial, innovacin y desarrollo
tecnolgico; Ahorro, inversin y financiamiento; Capital fsico; Capital humano; e Instituciones para el
desarrollo productivo). En la segunda estrategia se definieron seis sectores o encadenamientos productivos
prioritarios (agroindustria; turismo; artesanas; tecnologas de la informacin y comunicaciones y desarrollo de
software; transporte y logstica; y servicios profesionales (salud en primera instancia) sobre los cuales se
estructuraran programas sectoriales de alto impacto.
4
Los pases con los cuales se tienen acuerdos de doble tributacin vigentes son: Chile, Bolivia, Per, Ecuador,
Mxico, Canad, Espaa y Suiza. Los pases con los cuales se tienen acuerdos suscritos son: Portugal,
Repblica Checa, India y Corea del sur. Y los pases con los cuales se est negociando este tipo de acuerdos
son Estados Unidos, Holanda, Blgica, Alemania, Francia y Japn.
8

recproca de inversiones
5
. Y, de acuerdo con la hoja de ruta trazada hace cerca de 20
aos, con la culminacin de la negociacin para un Acuerdo de Asociacin con Japn se
habr cumplido la meta que se plante el Gobierno en materia de acceso preferencial a
nuevos mercados.
Con este marco, el siguiente paso para capitalizar los esfuerzos adelantados para la
insercin internacional del pas es establecer un conjunto de estrategias que posibiliten a
los empresarios desarrollar nuevas lneas de negocio (productos o servicios), a la par con
un proceso de sofisticacin de los bienes y servicios, en funcin de las demandas de los
mercados a los que se pretende acceder o en los que se aprovecharn oportunidades
comerciales. Lo anterior cobra mayor sentido si se tiene en cuenta que: Los sectores
exportadores no tienen la restriccin del mercado interno ni de la balanza de pagos. Como
pueden crecer sin lmites de mercado, pueden emplear mucha gente, aumentando el
salario real promedio (Hausmann, 2006).
Estrategias
A. Apoyar la creacin de nuevas empresas
Esta estrategia busca promover el emprendimiento dinmico a travs de actividades
de sensibilizacin, difusin, capacitacin y promocin de alianzas entre los distintos
actores del ecosistema del emprendimiento, en la bsqueda de ms y mejores proyectos
que den lugar al nacimiento y desarrollo de nuevas empresas. En esta estrategia el papel
de Bancldex a travs de Innpulsa como el encargado de crear y desarrollar un ecosistema
para el emprendimiento es fundamental y deber avanzar en dos frentes:
i. Fomento de fuentes alternativas de financiacin para las nuevas empresas como, por
ejemplo, conformacin de redes de ngeles inversionistas, fondo de coinversin para
ngeles inversionistas, otorgamiento de incentivos tributarios, aumentar las lneas de
capital semilla de Bancldex y fondos de capital semilla y de riesgo en etapa temprana.
ii. Fortalecimiento institucional de la industria de soporte no financiero por medio de un
esquema de aceleracin de empresas sostenible y que se ajuste a las necesidades del
pas

5
Actualmente se cuenta con once acuerdos vigentes: Chile, Per, Tringulo Norte, Mxico, Estados Unidos,
Canad, Liechteinstein, Suiza, Espaa, India y China. Existen 7 acuerdos suscritos con Reino Unido, Islandia,
Noruega, Unin Europea, Singapur, Corea del Sur y Japn. Estn en proceso de negociacin 8 acuerdos con:
Uruguay, Panam, Qatar, Kuwait, Israel, Turqua, Azerbaiyn y Rusia.
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B. Informacin para diversificar y conquistar mercados externos
En el marco de los Tratados de Libre Comercio con que cuenta el pas se requiere
afinar la inteligencia de mercados, por ello esta estrategia se orienta a incrementar la
informacin disponible para las empresas colombianas y para el gobierno Nacional y los
gobiernos territoriales sobre las dinmicas empresariales en cada departamento en
Colombia, as como la informacin sobre las demandas de los consumidores de otros
mercados y de las cadenas globales de valor. Por lo anterior, se avanzar en el desarrollo
de sistemas precisos de informacin georreferenciada, que permitan a los empresarios
determinar las poblaciones, ciudades o regiones en donde sus bienes o servicios cuentan
con oportunidades comerciales reales, as como los requisitos tcnicos, sanitarios y
fitosanitarios que deben cumplir para garantizar su acceso.
De esta forma, el primer paso ser la identificacin tanto de los patrones de consumo
como de las caractersticas de los mercados a los que se desea incursionar. Y en el caso
de las cadenas globales de valor ser necesario identificar las redes de actividades
empresariales que conforman cada eslabn de la cadena y, como lo sugieren Machinea &
Vera (2006), es fundamental tener en claro que los encadenamientos no deben pensarse
necesariamente hacia adelante. Es necesario pensar en posibilidades de
encadenamientos hacia atrs o hacia el costado.
El segundo paso ser la caracterizacin de la oferta productiva del pas, no en funcin
de sectores sino de las actividades y de las capacidades reales de las empresas ubicadas
geogrficamente en nuestro territorio. Para ello se construir un mapa productivo del pas,
que permita monitorear en detalle el comportamiento empresarial del pas. Este mapa
productivo permitir identificar la ausencia o debilidad de capacidades productivas que son
requeridas para aumentar la diversificacin y sofisticacin de un sector o subsector
productivo o para el aprovechamiento de los Tratados de Libre Comercio y la articulacin
a cadenas globales de valor.

2. Incrementar las capacidades tecnolgicas de las empresas
En este documento se propone utilizar el concepto de capacidades tecnolgicas, el
cual implica los conocimientos y habilidades para adquirir, usar, absorber, adaptar, mejorar
y generar nuevas tecnologas (Lugones et al, 2007). A partir de esta definicin es posible
establecer dos tipos de capacidades tecnolgicas: de innovacin y de absorcin. De
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acuerdo con Lugones et al (2007) las capacidades de innovacin son las habilidades que
los agentes desarrollan para alcanzar nuevas combinaciones de los factores existentes en
tanto que las capacidades de absorcin son las habilidades para reconocer el valor del
conocimiento nuevo y externo, asimilarlo y aplicarlo con fines comerciales.
En el modelo lineal de innovacin, sta es un proceso que sigue una secuencia fija
que inicia con una nueva investigacin cientfica, sigue con las etapas de desarrollo de
productos, produccin y comercializacin, y termina con la venta exitosa de nuevos
productos, procesos y servicios. Bajo el concepto de capacidades tecnolgicas el proceso
de innovacin no es completamente lineal y las ideas (conocimiento) para la innovacin
pueden provenir de muchas fuentes, por ejemplo, mejoras incrementales en los productos
existentes, aplicaciones de la tecnologa a nuevos mercados y usos de nuevas tecnologas
para servir a un mercado ya existente (OCDE, 1996).
La acumulacin de las capacidades tecnolgicas de innovacin y de absorcin se da
al interior de las empresas, aunque esta acumulacin puede ser modificada por aspectos
externos a la empresa relacionados con la ubicacin geogrfica y con las instituciones
presentes en una regin o entidad territorial. En este sentido, el acervo de capacidades
que existen en una regin o entidad territorial define, por un lado, el tipo de capacidades
(absorcin o innovacin) que es necesario incrementar en un momento determinado y, por
el otro, el tipo de oferentes requeridos para la provisin de conocimientos y habilidades.
Por ejemplo, en una regin en la cual las capacidades de innovacin sean nulas y las
capacidades de absorcin sean bajas probablemente la intervencin del Gobierno
mediante la instalacin de un centro de I&D no sea el mecanismo ms adecuado para
incrementar las capacidades tecnolgicas.
De otra parte, la diversificacin depende de la cantidad de capacidades tecnolgicas
con que cuenta una economa. A mayor nmero de capacidades mayor es la probabilidad
de producir bienes diferenciados y sofisticados. Cuando las capacidades tecnolgicas
acumuladas de una economa son escasas, disminuye la capacidad de obtener mayores
ingresos derivados de las exportaciones puesto que no es posible la diferenciacin de los
bienes o servicios producidos en el pas con respecto a sus similares desarrollados en
otros pases.
11

Estrategias
A. Ampliar la oferta de servicios para el desarrollo empresarial
Esta estrategia se encamina, en primer lugar, a ampliar la oferta de servicios de
desarrollo empresarial que tengan un impacto directo sobre el nivel de capacidades
tecnolgicas de las empresas. La provisin de estos servicios se realizar mediante
canales directos formales utilizando esquemas de cofinanciacin a fondo perdido. Los
canales directos pueden tomar diferentes formas institucionales que van desde los
gremios, pasando por las cmaras de comercio hasta instituciones de educacin superior
(tecnolgicas y universitarias).
En este sentido, los oferentes de servicios de desarrollo empresarial pueden variar de
regin a regin y, adicionalmente, pueden proveer estos servicios de manera diferencial
en una misma regin de acuerdo con niveles de similitud en trminos de las capacidades
tecnolgicas de las empresas. As, por ejemplo, para empresas con bajas capacidades de
absorcin los servicios pueden estar dirigidos a incrementar las capacidades de gestin y
gerencia relacionadas con el proceso de produccin o de comercializacin
6
. Y para
empresas con bajas capacidades de innovacin los servicios pueden estar dirigidos a
vincular conocimiento especializado en los procesos de produccin o de comercializacin.
B. Promover el uso de nuevas tecnologas de produccin
Esta estrategia implica un esfuerzo deliberado de parte del Gobierno para la
adquisicin de nuevas tecnologas que puedan ser transferidas a las empresas para su
asimilacin, utilizacin y adaptacin. De acuerdo con Viotti (2001) las economas de
industrializacin tarda pueden adquirir nuevas tecnologas mediante tres mecanismos: i)
tecnologa incorporada en los bienes de capital importados desde los pases industriales
avanzados; ii) tecnologas derivadas de la inversin extranjera directa; y iii) compra directa
de la tecnologa por medio de licencias y asistencia tcnica.
Lo anterior implica, en primera instancia, la creacin de lneas de crdito de
redescuento para la compra de nueva maquinaria y licencias, as como la implementacin
de un programa de prospectiva e inteligencia tecnolgica que provea a las empresas de

6
Los resultados de la Encuesta de Gestin (World Management Survey) muestran que las prcticas de gestin
de las empresas colombianas son en promedio ms deficientes que en otros pases de Latinoamrica y que
estas prcticas podran ser un factor que explique los bajos niveles de productividad de las empresas
colombianas. Basado en esta informacin el Departamento Nacional de Planeacin est diseando un
programa de Extensin Tecnolgica para promover prcticas de gestin eficientes entre pequeas y medianas
empresas.
12

menor tamao la asistencia tcnica para la identificacin y adquisicin de nuevas
tecnologas. En segunda instancia, es necesario hacer un cambio en el tipo y la direccin
de las inversiones. En este orden el desarrollo de instrumentos deber orientarse a proveer
los incentivos adecuados que permitan la atraccin de inversin tipo greenfield,
conjuntamente con una revisin a la regulacin que le aplica a la inversin tipo brownfield
con el propsito de tener un adecuado control de la misma. Esta variacin en el tipo de
inversin estar acompaada por un marco regulatorio que garantice la transferencia real
y material de conocimientos y habilidades para adquirir, usar, absorber, adaptar, mejorar
y generar nuevas tecnologas.
C. Estructurar un programa nacional de desarrollo de proveedores de bienes
y servicios
A travs de esta estrategia se busca ampliar tanto los encadenamientos horizontales
y verticales de las empresas. En relacin con los encadenamientos verticales se buscar
crear competencias y capacidades tecnolgicas en los proveedores de bienes y servicios
de las medianas y grandes empresas (empresas ancla). La demanda de bienes y servicios
de las empresas ancla bajo determinados estndares se convierte en la justificacin para
el desarrollo de incentivos orientados a financiar las inversiones que deben realizar las
empresas proveedoras a fin de suplir dicha demanda.
En cuanto a los encadenamientos horizontales ser necesario obtener informacin
sobre demandas no cubiertas en las trece principales ciudades del pas con el fin de
implementar acciones para que grupos de empresas de un mismo sector puedan ampliar
sus capacidades de comercializacin y de logstica en el mercado nacional. Entre los
incentivos a desarrollar para ambos tipos de encadenamientos se encuentran, por ejemplo,
lneas de crdito de redescuento especficas, financiamiento de cursos de formacin
requeridos por el personal de las empresas proveedoras y el cofinanciamiento de
certificaciones de producto y proceso.
D. Promover una cultura a favor de la innovacin y el emprendimiento a nivel
regional
A nivel regional los procesos de adquisicin, adaptacin, mejora y creacin de nuevas
tecnologas que favorezcan la creacin de nuevos productos, nuevas empresas y nuevos
sectores productivos requieren de la existencia de una cultura proclive a la innovacin y al
emprendimiento. De acuerdo con Malecki (2012) esta cultura puede ser entendida de
13

manera amplia como la existencia de un capital relacional que facilita a las empresas e
instituciones la posibilidad de interactuar y cooperar
7
. Bajo este punto de vista en la medida
en que las empresas e instituciones interactan de manera continua se crean redes que
favorecen principalmente la capacidad tecnolgica de absorcin.
En lnea con lo anterior esta estrategia propone ver el capital relacional como un
recurso regional que debe ser creado y ampliado. Esta estrategia es especialmente
importante para las micro, pequeas y medianas empresas ya que buscar crear o ampliar
los espacios a nivel regional en los cuales este tipo de empresas interacten entre s, con
otras instituciones pblicas o privadas, y con empresas de otras regiones. En esta labor
ser de vital importancia el trabajo conjunto entre el Gobierno nacional, las asociaciones
empresariales y las cmaras de comercio en la creacin de los mencionados espacios y
la provisin de conferencias, talleres y seminarios orientados a desarrollar las capacidades
y habilidades en innovacin y emprendimiento de las empresas.

3. Generar las condiciones habilitantes para el desarrollo productivo

Un elemento fundamental que contribuye al mejoramiento del desempeo de las
empresas son las condiciones del entorno las cuales se asocian al concepto de
competitividad pas descrito antes. Particularmente, el desarrollo productivo requiere de
mejoras en la regulacin dirigida a las empresas como de la provisin de bienes pblicos
que contribuyan a facilitar la realizacin de transacciones entre las empresas y entre las
empresas y los consumidores. Es importante mencionar que las estrategias que se
proponen a continuacin no excluyen otras medidas que se adelantan, por ejemplo, desde
el campo de infraestructura fsica o de la poltica monetaria.
Estrategias
A. Fortalecer la infraestructura de la calidad (IC)
La Infraestructura de la Calidad
8
(IC) es la suma de los agentes pblicos o privados y
del marco legal responsable por formular, editar e implementar las normas y dar evidencia

7
Malecki (2012) seala que el capital relacional es una forma de capital social en el que las empresas invierten
y obtienen beneficios del intercambio de informacin y conocimiento.
8
Un Sistema Nacional de la Calidad est compuesto por seis actividades principales: normalizacin tcnica,
elaboracin y expedicin de reglamentos tcnicos, acreditacin, designacin, evaluacin de la conformidad y
metrologa. La realizacin de estas actividades de manera armonizada y con reconocimiento internacional
14

de su cumplimiento mediante las actividades de inspeccin, ensayos, certificacin,
metrologa y acreditacin. Por ende, el objetivo de la IC es asegurar la calidad de los
productos y servicios y en este sentido facilitar las transacciones comerciales (Gthner y
Rovira, 2011). En este sentido, la IC tiene un rol fundamental dentro de la poltica de
desarrollo productivo en relacin con tres aspectos: apertura comercial, proteccin del
consumidor, desarrollo tecnolgico; y en la ejecucin de otras polticas como, por ejemplo,
la de proteccin social y la de medio ambiente.
En atencin a lo anterior es fundamental incrementar las capacidades de cada uno de
los agentes que hacen parte del Sistema, de manera que se permita la adecuada
implementacin y respuesta a reglamentos tcnicos, la adopcin de normas tcnicas que
faciliten el acceso a mercados globales, la prestacin de servicios que apoyen la
innovacin industrial a travs del desarrollo tecnologas ms precisas y con un menor
margen de prdidas, y con todo ello, mejores bienes y servicios a disposicin del
consumidor.
Estos aspectos se fortalecern a travs de un apoyo decidido al mejoramiento de las
capacidades metrolgicas del pas, tanto en materia de metrologa qumica y biomedicina
como de fsica. Para ello es necesario avanzar en el desarrollo de la Red Nacional de
Metrologa, para garantizar la efectiva coordinacin de la oferta de laboratorios existentes
en el pas que se encuentran en cabeza de distintas entidades (INVIMA, INS, INM, ICA,
IDEAM, SENA, entre otros). As mismo, es necesario mejorar las capacidades
metrolgicas del Instituto Nacional de Metrologa, para que ste pueda prestar de manera
adecuada sus servicios como laboratorio de referencia en diferentes magnitudes.
B. Mejorar los procedimientos para la emisin de la regulacin
Esta estrategia est relacionada con el mejoramiento de los procesos de produccin
de normas aplicables a empresas y ciudadanos. Normas de calidad generan certeza en
los procesos de toma de decisiones, facilitan el correcto funcionamiento de los mercados
y permiten la proteccin de los derechos econmicos y sociales. Adicionalmente, est
comprobado que una economa mejor regulada podra crecer en promedio 2-3% ms que
una sobre regulada (OECD, 2012).

permite, entre otros: i) proteger la vida, la salud, la seguridad nacional y el medio ambiente; ii) facilitar el
comercio; iii) mejorar la competitividad de las empresas; iv) ofrecer al consumidor garantas e informacin
sobre los productos que adquiere; v) contribuir al desarrollo de la innovacin, la ciencia y la tecnologa; y vi)
complementar y fortalecer el Sistema de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias.
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Debido a la importancia de potencializar los beneficios de contar con normas de
calidad, es necesario desarrollar e implementar instrumentos que permitan asegurar la
efectividad, eficiencia y transparencia de proceso normativo. As, el Anlisis de Impacto
Normativo (conocida por sus siglas en ingls como RIA) se configura como el instrumento
central para garantizar que las decisiones de intervencin del Gobierno nacional estn
basadas en evidencia y consideren los beneficios y costos asociados.
Por lo anterior se disear e implementar un sistema que permita asegurar la calidad
de las normas a travs del uso del Anlisis de Impacto Normativo en la Rama Ejecutiva
del Orden Nacional y el establecimiento de lineamientos de consulta pblica y
transparencia. Por otro lado, la implementacin de este enfoque sistemtico de decisin
basada en evidencia requiere de la generacin de capacidades a nivel institucional. Por
ello, se desarrollar una oferta de capacitaciones que permitan la apropiacin de este
enfoque, as como tambin de las mejores prcticas internacionales en materia de
produccin de normas. Con estas dos acciones se espera seguir avanzando en el
mejoramiento del ambiente de los negocios en Colombia, de tal manera que sea posible
presentar un mejor desempeo en indicadores como Doing Business, en el cual el pas
ocupa el puesto 43 entre 189 economas en el ao 2014.
C. Ampliar el uso del sistema de propiedad industrial por parte de los
empresarios a nivel regional.
En trminos generales es posible afirmar que las dos funciones principales de un
sistema de propiedad industrial son proveer los mecanismos de proteccin necesarios
para la produccin de conocimiento y facilitar el flujo de conocimiento y su aplicacin con
fines comerciales en el mercado (Montobbio, 2009). La estrategia que se propone aqu
est relacionada con la segunda funcin y explcitamente con la necesidad de incrementar
el aprovechamiento de la informacin tecnolgica contenida en el Banco de Patentes de
la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC) y en el Registro Nacional de Variedades
Vegetales Protegidas del Instituto Colombiano Agropecuario (ICA).
Dos aspectos deben ser tenidos en cuenta para llevar a cabo esta tarea. En primer
lugar, la necesidad de que la informacin tecnolgica existente en el Banco de Patentes y
en el Registro Nacional de Variedades Vegetales Protegidas est disponible para las
empresas a nivel regional y, en segundo lugar, la necesidad de crear mecanismos de
financiamiento para que las empresas puedan cubrir los costos asociados al uso de
patentes mediante licencias.
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Por lo anterior se propone que tanto la SIC y el ICA realicen convenios de cooperacin
con Bancldex y con las Cmaras de Comercio a fin de establecer oficinas regionales que
entablen una relacin ms directa con las empresas y que le provean a ests los siguientes
servicios:
i. Capacitar a los empresarios en la utilizacin, consulta y divulgacin del sistema de
propiedad industrial como fuente de informacin tecnolgica.
ii. Elaborar estudios de bsquedas tecnolgicas a partir de los documentos de propiedad
industrial, en los que se identifique el estado del arte y que sirvan de insumo para la
transferencia de tecnologa.
iii. Identificar las necesidades tecnolgicas de los sectores a nivel regional con el fin de
proveer programas de transferencia en reas tecnolgicas determinadas.
iv. Ofrecer servicios de vigilancia tecnolgica e inteligencia competitiva u otros servicios
de informacin tecnolgica con valor agregado.
v. Apoyar las oficinas de transferencia tecnolgica de las universidades y centros de
investigacin.

IV. Arreglo institucional
El logro de los objetivos y las estrategias propuestas en este documento requiere de
un arreglo institucional que se fundamenta en tres ejes de trabajo. El primero de ellos
concentra el proceso de planeacin, coordinacin y seguimiento asociado con la solucin
de cuellos de botella e iniciativas requeridas para avanzar en el aumento de la
productividad de las empresas, como tambin para atender las demandas de
sectores/subsectores productivos.
El segundo eje que estructura esta poltica corresponde a la institucionalidad que se
encargar de administrar y ejecutar los recursos de la poltica y cuya responsabilidad
recaer en Bancldex. Para ello esta entidad avanzar en su consolidacin como Banco
de Desarrollo con alcance regional a travs de la construccin de Agencias de Desarrollo
Productivo Regional. Estas agencias sern el vaso comunicante entre las entidades del
nivel nacional y el nivel regional y, entre otras, tendrn las siguientes funciones:
i. Disear y ejecutar programas de asistencia tcnica a la medida de las necesidades de
las empresas ubicadas en cada departamento.
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ii. Administrar los flujos de informacin que se deriven del mapa productivo regional, de
manera que la informacin que este instrumento provea est al alcance y sea til para
el empresario, y permita orientar la toma de decisiones en materia de poltica pblica
de desarrollo productivo para el departamento.
iii. Disear, administrar, gestionar y acompaar la construccin de rutas productivas a
travs de las cuales se facilite la incursin en nuevas lneas de negocio que exijan
mayor agregacin de valor. Estas rutas debern ser construidas de manera concertada
con los empresarios y las autoridades locales, para garantizar la coordinacin de
esfuerzos hacia metas productivas comunes.
iv. Gestionar y acompaar la conformacin de encadenamientos productivos en los cuales
se promuevan nuevas capacidades productivas o el fortalecimiento de aquellas que no
estn consolidadas en el departamento.
El tercer eje de trabajo define la participacin activa de los diferentes Ministerios en el
diseo, gestin e implementacin de las estrategias de la poltica de desarrollo productivo
basado en la sofisticacin requeridas por las empresas de sus respectivos sectores.

1. Planeacin, coordinacin y seguimiento de la poltica de desarrollo
productivo basado en la sofisticacin.
En relacin con la funcin de planeacin se llevar a cabo un cambio normativo que
permita consolidar las Comisiones Regionales de Competitividad como el nico espacio
permanente de discusin pblico privada en la regin sobre temticas asociadas al
desarrollo productivo. Adicionalmente, las Comisiones Regionales de Competitividad y
Productividad se constituirn junto con Bancldex como las juntas directivas de las
Agencias de Desarrollo Productivo Regional.
Para el fortalecimiento de la funcin de coordinacin es necesario trabajar en dos
frentes. El primero est relacionado con las acciones de nivel nacional, que incluyen
aquellas que emerjan de los sectores productivos y las originadas en el trabajo entre los
Ministerios y sus sectores productivos. Para esta labor es necesario concebir los Comits
Tcnicos Mixtos del Sistema Nacional de Competitividad e Innovacin como espacios
temporales de interlocucin pblico privada en donde se discutan y provean soluciones
a problemas concretos que afectan a los empresarios.
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El segundo est relacionado con las acciones a nivel regional en las cuales las
Agencias de Desarrollo Productivo Regional tendrn una labor fundamental como puente
de comunicacin entre las Comisiones Regionales de Competitividad, Bancldex y la
Comisin del Sistema Nacional de Competitividad e Innovacin.
Para llevar a cabo la funcin de seguimiento ser indispensable fortalecer el Sistema
Nacional de Evaluacin de Gestin de Resultados del Departamento Nacional de
Planeacin. El papel que deber adelantar este sistema es la evaluacin anual de los
planes de accin de los Ministerios y de las Agencias de Desarrollo Productivo Regional
con el fin de proponer modificaciones a Bancldex, a las Comisiones Regionales de
Competitividad y a la Comisin del Sistema Nacional de Competitividad e Innovacin.

2. Administracin y ejecucin de los recursos de la poltica de desarrollo
productivo basado en la sofisticacin.
Bajo la lnea que se traz en el Plan Nacional de Desarrollo 2010 2014, Prosperidad
para todos, Bancldex continuar su proceso de transicin y consolidacin como un Banco
de Desarrollo. En el marco de esta poltica ser el encargado de centralizar, administrar y
ejecutar a travs de las Agencias de Desarrollo Productivo Regional los recursos que sean
asignados tanto por el Gobierno nacional como por los departamentos.
Los recursos del Gobierno nacional tendrn como fuente un fondo cuenta que se
financiar mediante donaciones realizadas por las empresas obligadas al pago del
impuesto sobre la renta por el ejercicio de cualquier tipo de actividad. Estas donaciones
podrn ser deducidas del pago del impuesto sobre la renta en el perodo gravable en que
se realice la donacin. La asignacin de los recursos del fondo cuenta se llevar a cabo a
travs de un proceso concursable en el cual las Agencias de Desarrollo Productivo
Regional presentarn proyectos orientados a mejorar las capacidades tecnolgicas de los
sectores productivos de sus respectivas regiones. Un requisito fundamental para obtener
los recursos del Gobierno nacional ser que los proyectos cuenten con la cofinanciacin
de los entes territoriales. La administracin centralizada de los recursos asociados a la
poltica de desarrollo productivo garantizar la identificacin de propuestas que no
dupliquen esfuerzos para un mismo objetivo y el mejoramiento de los sistemas de
coordinacin entre los diversos actores de la poltica.
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Por otra parte, para garantizar el principio de regionalizacin y especializacin
inteligente Proexport, Innpulsa, el programa de transformacin productiva y el programa
banca de oportunidades debern canalizar su oferta de programas e instrumentos a travs
de las Agencias de Desarrollo Productivo Regional lo que permitir garantizar que las
autoridades locales y los agentes privados tengan un solo punto de contacto con todas las
ofertas de programas e instrumentos diseados para aumentar la productividad.

3. Participacin ministerial en la poltica de desarrollo productivo
basado en la sofisticacin
El conocimiento de los sectores productivos es fundamental para dar solucin a los
problemas que enfrentan los empresarios. De acuerdo con lo anterior, los Ministerios
debern adoptar una estrategia para incrementar la productividad de las empresas
asociadas al sector de su competencia, la cual deber ser acorde con el objetivo y
principios definidos en este documento de poltica. Con esta medida se capitaliza la
especializacin y conocimiento que cada Ministerio tiene de su sector y se garantiza la
provisin de programas e instrumentos acordes con las caractersticas de las empresas
de cada sector.
Para la construccin de la estrategia cada Ministerio podr conformar un comit
pblico privado en el que se propongan y discutan los programas e instrumentos que el
respectivo Ministerio implementar en desarrollo de la poltica de desarrollo productivo
basado en la sofisticacin. El funcionamiento de estos comits estar determinado en gran
parte por el fortalecimiento de la actividad gremial y la inclusin de representantes de las
micro, pequeas y medianas empresas de cada sector. Desde el punto de vista financiero,
cada Ministerio deber asignar recursos propios para atender las necesidades de las
empresas asociadas a su cartera.
Con respecto a los aspectos tcnicos necesarios para apoyar el proceso de
planeacin de las estrategias ministeriales el Departamento Nacional de Planeacin
prestar su apoyo tcnico en los procesos de planeacin de dichas estrategias, as como
tambin se encargar de servir de enlace y coordinador con Bancldex y las Agencias de
Desarrollo Productivo Regional en los casos que cada Ministerio considere necesario.

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V. Conclusiones
El propsito de este documento gir en torno al desarrollo de una propuesta que
permita abrir el debate respecto de la orientacin que debe tener la poltica de desarrollo
productivo en el pas. De acuerdo con ello, es importante resaltar cuatro aspectos que
caracterizan esta iniciativa.
El primero de ellos corresponde al cambio de enfoque respecto del campo de accin
al que debe orientarse una poltica de desarrollo productivo, esto es, abrir la discusin
sobre la necesidad de avanzar en la solucin de problemas inherentes a la actividad de la
empresa, como unidad funcional del desarrollo productivo, sin descuidar un amplio
conjunto de variables que se han catalogado bajo el rtulo de competitividad pas.
El segundo aspecto plantea la necesidad de abandonar esquemas de seleccin de
sectores o ganadores para avanzar hacia el desarrollo de capacidades productivas que
sean acordes con las necesidades de las empresas sin distincin alguna. Este enfoque
pone de manifiesto la necesidad de elevar las capacidades tecnolgicas (de innovacin y
de absorcin) de las empresas teniendo en cuenta las dimensiones institucionales y
geogrficas en las cuales estn inmersas.
El tercer aspecto est relacionado con la variable regional. Este punto sin lugar a
dudas ser el mayor reto para consolidar una poltica que permita cerrar brechas en
materia de productividad en regiones y avanzar en el desarrollo de capacidades
productivas. Es as como, desde el punto de vista institucional, se sugieren una serie de
arreglos en donde se destaca importancia de consolidar un interlocutor del nivel nacional
en las regiones para el tema de desarrollo productivo: Agencias de Desarrollo Productivo
Regional como extensin de Bancldex. Estas agencias debern apalancarse en la
estructura institucional a nivel regional con que hoy se cuenta para as construir sobre lo
construido.
El cuarto aspecto est relacionado con la necesidad que los Ministerios adopten de
manera explcita una estrategia para incrementar la productividad de las empresas
asociadas al sector de su competencia. Esta propuesta busca capitalizar la especializacin
y conocimiento que cada Ministerio tiene de su sector y garantizar la provisin de
programas e instrumentos acordes con las caractersticas de las empresas de cada sector.
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