UNIVERSIDADE FEDERAL FLUMINENSE

CENTRO DE ESTUDOS SOCIAIS APLICADOS

PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM EDUCAO











EVELINE BERTINO ALGEBAILE









ESCOLA PBLICA E POBREZA:
expanso escolar e formao da escola dos pobres no Brasil



















NITERI
2004








EVELINE BERTINO ALGEBAILE






ESCOLA PBLICA E POBREZA:
expanso escolar e formao da escola dos pobres no Brasil





Tese apresentada ao Curso de Ps-Graduao
em Educao da Universidade Federal
Fluminense, como requisito parcial para
obteno do Grau de Doutor. Campo de
Confluncia: Movimentos Sociais e Polticas
Pblicas.






Orientador: Prof. Dr. VICTOR VINCENT VALLA










NITERI
2004
EVELINE BERTINO ALGEBAILE




ESCOLA PBLICA E POBREZA:
expanso escolar e formao da escola dos pobres no Brasil




Tese apresentada ao Curso de Ps-Graduao em
Educao da Universidade Federal Fluminense,
como requisito parcial para obteno do Grau de
Doutor. Campo de Confluncia: Movimentos
Sociais e Polticas Pblicas.






BANCA EXAMINADORA


______________________________________________
Prof Dr. Victor Vincent Valla Orientador
Universidade Federal Fluminense

______________________________________________
Prof Dr. Gaudncio Frigotto
Universidade Federal Fluminense

______________________________________________
Prof Dr. Nicholas Davies
Universidade Federal Fluminense

______________________________________________
Prof Dr Ana Clara Torres Ribeiro
Universidade Federal do Rio de Janeiro

______________________________________________
Prof Dr. Roberto Leher
Universidade Federal do Rio de Janeiro



NITERI
2004













































Marina,
sempre,
pela pessoa linda que ela
e pela pessoa melhor que ela me faz ser
a cada dia.
AGRADECIMENTOS



O ingresso no doutorado e a concluso desta tese inscrevem-se em uma longa histria
de apoios que, na medida do possvel, procuro aqui registrar.
As alegrias e apoios que recebi de meus avs e de minhas tias Veva, Emlia e Rosa (in
memorian), tia Aziza, minha madrinha tia Gina, meus padrinhos Neyf e Jlia, meus demais
tios e tias, primos e primas, sobrinhos e sobrinhas, minha sogra Neusa e meus cunhados,
especialmente minha cunhada-irm N, esto em tudo que fao, sendo minha fonte de vida. A
presena carinhosa de Marlene me deu serenidade para as tarefas de cada dia.
Institucionalmente, foi importante poder contar com o Programa de Apoio
Capacitao Docente da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ), que me permitiu
afastamento em parte do perodo de pesquisa e redao da tese.
Na Faculdade de Formao de Professores da UERJ, o suporte dado por Mariza Assis
e Vera Muniz desde meu ingresso na instituio, as trocas com todos os colegas do
Departamento de Educao, o acesso a documentos preciosos por parte de Marta Hees, a
ajuda de Mrcia Alvarenga, assumindo parte de minha carga horria, o suporte das
funcionrias Mrcia e Edna, so apenas alguns exemplos do conjunto e da variedade de
apoios com os quais pude contar. O trabalho srio e a amizade das monitoras Karla Gomes e
Marcelle Mariosa, bem como o apoio de Yara Silva para minha pesquisa, so representativos
da riqueza e das alegrias proporcionadas pelos alunos.
Agradeo equipe do Programa Bolsa Escola Federal em So Gonalo e,
particularmente, aos colegas do Conselho de Acompanhamento e Controle Social do
Programa, conselheiros Cecy, Rosita e Andrelino Campos, cuja experincia conjunta me abriu
caminhos de pesquisa, antes, insuspeitos.
Na Universidade Federal Fluminense, pude contar com os professores Giovanne
Semeraro, Maria Ciavatta, Gaudncio Frigotto, Clia Linhares e, ainda, Regina Leite Garcia,
cujo incentivo para meu ingresso no doutorado foi fundamental, e Osmar Fvero, que sempre
atenciosamente me ajudou no rastreamento de textos e documentos. Agradeo imensamente a
Gaudncio Frigotto a oportunidade de dar continuidade a uma interlocuo iniciada no
mestrado. A Nicholas Davies agradeo, especialmente, a gentileza no envio de textos que
foram essenciais nas minhas discusses. Pelos nomes de Isabela, Marilda e Vanda, agradeo o
acolhimento, sempre afetuoso, das funcionrias do Programa de Ps-Graduao em Educao.
Quanto minha turma, basta dizer que foi mesmo uma Turma, tornando possvel
aquela coisa simples sem a qual o conhecimento no se forma e no tem sentido: o
compartilhamento. Estar com Andria Silva, Marcelo Lima, Marco Antonio Santos, Eugnia
Foster, Noval Benaion e Ana Lcia Heckert foi um acontecimento especial. Estar com
Hayde da Graa de Figueiredo e v-la partir nos encheu de dor e nos ensinou novas medidas
sobre a vida. As reunies de orientao com Lana Cludia, Maxwel e Wagner Mattos, sob o
comando do professor Victor Valla, foram tambm momentos dos mais importantes.
As disciplinas da professora Ana Clara Torres Ribeiro, no Instituto de Planejamento
Urbano e Regional da UFRJ, foram inesquecveis e inestimveis, alm de enriquecidas pela
participao de colegas como Ctia Antnia da Silva, Cludio Barbosa, Renato Emerson e
Floriano de Oliveira. professora Ana Clara, agradeo, ainda, as orientaes preciosas e o
acolhimento afetuoso, com os quais venho contando desde o mestrado.
Na Escola Nacional de Sade Pblica da Fiocruz, a disciplina sobre Pobreza com os
professores Victor Valla, Eduardo Stotz e Rosely Oliveira, e as discusses do grupo de estudo
sobre o tema, do qual tambm participaram Wagner Matos, Homero Carvalho, Maria Beatriz
Lisboa Guimares e Andr Mourth, deram importantes bases para minhas discusses.
Ao professor Roberto Leher, agradeo a preciosa ajuda na discusso de pontos
essenciais para a elaborao desta tese.
Algumas presenas foram da ordem da cumplicidade. E como cumplicidade no se
agradece, cabe denunciar que tive cmplices de diversas categorias, que no so responsveis
pelos delitos que cometi, mas encontram-se comprometidos pelas formas especiais como
estiveram junto a mim.
A comear por minha me Thereza, que, com meu pai Faid, enquanto ele esteve nesta
vida, lanaram mo de todos os seus trunfos para me fazer feliz e para realizarmos o que
jamais sonhamos, porque nosso horizonte de classe no nos permitia: a faculdade, o mestrado
e, agora, esse doutorado. Meus irmos Tonico, Eduardo e Didi, companheiros inclusive no
que no presta, tambm so responsveis pelas alegrias e suportes que me movimentam.
Maria Emlia Bertino Algebaile, a Didi, discutiu comigo esta tese mesmo antes que eu a
escrevesse.
A interlocuo com Estela Scheivar, tornada possvel desde seu ingresso na FFP, seu
companheirismo no trabalho e a amizade, que hoje inclusive aproxima nossas famlias, foram
conquistas de grande valor.
Devo a Ana Lcia Coelho Heckert parte importante dos rumos tomados nesta tese e
dos estmulos e ajudas que me reergueram nos momentos mais difceis. Sua amizade, que
tambm transbordou para o mbito familiar, foi um presente especial.
A orientao do professor Victor Vincent Valla, sua tica, compromisso poltico,
coragem intelectual, fora e sensibilidade, foram minhas mais slidas referncias. Sua
interlocuo e amizade foram meu cho. Por isso denuncio o privilgio humano que
representa, para mim, t-lo como orientador e amigo.
E tudo isso tendo Marina e Clarissa a meu lado, e a presena forte de Floriano,
confabulando comigo esta tese, o amor e a vida e experimentando, das mais diversas formas,
o desafio de conciliar cumplicidade e autonomia.

LISTA DE SIGLAS

ABE Associao Brasileira de Educao
ADTC Ato das Disposies Transitrias Constitucionais
BPC Benefcio de Prestao Continuada
BM Banco Mundial
CBPE Centro Brasileiro de Estudos Pedaggicos
CEF Caixa Econmica Federal
CIEP Centro Integrado de Ensino Pblico
CIAC Centros Integrados de Atendimento Criana
EUA Estados Unidos da Amrica
FMI Fundo Monetrio Internacional
FNDE Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao
FUNDEF Fundo Nacional de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao
do Magistrio
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
INEP Instituto Nacional de Ensino e Pesquisa
IPEA Instituto de Pesquisas Econmicas Aplicadas
IPTU Imposto Predial e Territorial Urbano
LDB Lei de Diretrizes e Bases
LOAS Lei Orgnica de Assistncia Social
MEC Ministrio da Educao
MST Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra
PCN Parmetros Curriculares Nacionais
OIT Organizao Internacional do Trabalho
ONG Organizao No Governamental
PCN Parmetros Curriculares Nacionais
PDDE Programa Dinheiro Direto na Escola
PDT Partido Democrtico Trabalhista
PETI Programa de erradicao do trabalho infantil
PFL Partido da Frente Liberal
PGRM Programa de Garantia de Renda Mnima
PMDB Partido do Movimento Democrtico Brasileiro
PNAD Pesquisa Nacional de Amostra Domiciliar
PNE Plano Nacional de Educao
PRODASEC Programa Nacional de Aes Scio-Educativas e Culturais para as Populaes
Carentes Urbanas
PRONASEC Programa Nacional de Aes Scio-Educativas e Culturais para o Meio Rural
PSDB Partido da Social Democracia Brasileira
PT Partido dos Trabalhadores
RBEP Revista Brasileira de Estudos Pedaggicos
RMV Renda Mensal Vitalcia
SEES Servio de Estatstica da Educao e Sade
SEE Secretaria Estadual de Educao
SME Secretaria Municipal de Educao
UERJ Universidade do Estado do Rio de Janeiro
USAID US Agency for International Development










LISTA DE TABELAS



TABELA 1 Pessoas de 10 anos ou mais de idade, variao percentual e
percentual acumulado, por grupos de anos de estudo Brasil
1991/2000

88
TABELA 2 Distribuio das pessoas com 10 anos ou mais de idade com
rendimento e variao percentual por classe de rendimento nominal
mensal Brasil 1980 / 2000

188
TABELA 3 Distribuio do rendimento nominal, segundo as classes de
percentual das pessoas de 10 anos ou mais de idade, em ordem
crescente de rendimento 1960/2000

189
TABELA 4 Matrculas no ensino fundamental regular por dependncia
administrativa, segundo o ano inicial das trs ltimas gestes do
governo federal Brasil/Regies 1995/2003

223
TABELA 5 Matrculas no ensino fundamental regular no Brasil e variao
percentual, por srie, segundo o ano inicial das trs ltimas gestes
do governo federal Brasil 1995/2003

226
TABELA 6 Nmero de turmas no ensino fundamental regular e variao
percentual por srie Brasil 1997/2003

226








LISTA DE GRFICOS



GRFICO 1 Pessoas de 10 anos ou mais de idade, variao percentual por
grupos de anos de estudo Brasil 1991/2000

89
GRFICO 2 Distribuio das pessoas de 10 anos ou mais de idade, com
rendimento, por classe de rendimento - Brasil - Salrios
Mnimos 1980/2000

187
GRFICO 3 Distribuio do rendimento, segundo as classes de percentual
das pessoas de 10 anos ou mais de idade com rendimento -
Brasil (%) 1981/2000

190
GRFICO 4 Freqncia escola, por grupo de idade e classes de
rendimento familiar per capita (salrio mnimo) Brasil
2000

192
GRFICO 5 Proporo de matrcula no ensino fundamental por
dependncia administrativa Brasil 1995/2003 (%)

225
GRFICO 6 Matrcula no ensino fundamental regular por srie Brasil
1995/2003 (%)

227
GRFICO 7 Turmas no ensino fundamental regular por srie Brasil
1997/2003 (%)

227
GRFICO 8 Matrculas no ensino fundamental regular por srie nas
Regies Nordeste e Sudeste 1995 (%)

228
GRFICO 9 Matrculas no ensino fundamental regular por srie nas
Regies Nordeste e Sudeste 1999 (%)

228
GRFICO 10 Matrculas no ensino fundamental regular por srie nas
Regies Nordeste e Sudeste 2003 (%)

229








LISTA DE FIGURAS



Quadro 1 Taxas de atendimento, escolarizao bruta e escolarizao
lquida relativas ao ensino fundamental e faixa etria de
7 a 14 anos - Brasil 1980 a 2000 (%)

93
Quadro 2 Estabelecimentos pblicos de ensino fundamental Brasil
2003

245
Foto 1 Foto 1: Antiga escola isolada no Municpio de
Castilho/SP, bairro de Trs Pontas.

110
Foto 2 Foto 2: Escola pblica no interior do estado do Piau.
173
Foto 3 Foto 3: Escola pblica municipal no municpio de
Mariluz/Paran.

261











RESUMO




A partir da discusso de alguns tipos de utilizao da escola pblica elementar, no
Brasil, em diferentes contextos, em atendimento a propsitos ao menos parcialmente externos
esfera educacional como os programas de sade escolar e as instituies peri-escolares, na
primeira metade do sculo XX, os programas assistenciais de carter compensatrio, na
segunda metade do Regime Militar, e programas como o Bolsa Escola, na dcada de 1990 ,
so analisadas as funes de mediao que essa escola passa a cumprir para o Estado, nas suas
relaes com a pobreza, especialmente no contexto da reforma educacional realizada ao longo
das duas gestes presidenciais de Fernando Henrique Cardoso (1995-1998 e 1999-2002).
assinalada a utilizao da escola pblica como uma espcie de posto avanado do
Estado, que permite, a este, certas condies de controle populacional e territorial, novos
canais de negociao do poder em diferentes escalas e certa economia de presena em
outros mbitos da vida social, particularmente na poltica social.
Discute-se, nesse caso, que a ampliao instrumental das funes da escola,
especialmente mediante a migrao de tarefas do mbito da poltica social, que muitas vezes
tm sentido apenas simblico, feita em detrimento tanto de aspectos fundamentais a uma
educao escolar de qualidade, quanto da expanso da esfera pblica em outros mbitos de
ao do Estado.
No interior dessas questes, discute-se a expanso escolar como um fenmeno de
complexa configurao, no qual a lenta expanso da oferta no nvel mais elementar do ensino
se mostra implicada com certo tipo de robustecimento da escola, ou seja, com uma
expanso da esfera escolar que, na verdade, permite ao Estado dissimular suas ausncias e
omisses e operar novas perdas de direitos sociais e, particularmente, do direito educao.











SUMRIO


INTRODUO 13

1 - A ESCOLA BRASILEIRA: PRIMEIRAS APROXIMAES 21

1.1 As duas filas 22
1.2 Sobre as possibilidades de falar em uma escola brasileira 24
1.2.1 Forma histrica e sistema 31
1.3 O sentido das mudanas 36
1.3.1 Os encantamentos da modernizao 38
1.3.2 A crise da escola 48
1.3.3 Reforma e correo 55
1.4 Elos perdidos 65

2 - A EXPANSO DA OFERTA EDUCACIONAL 67

2.1 A oferta educacional 68
2.2 Os mnimos em educao 70
2.2.1 A educao mnima no Brasil 72
2.2.2 O tempo de escolarizao 86
2.3 Entre a expanso e o encurtamento 88
2.4 Que escola para quem? 92
2.4.1 preciso construir escolas 94
2.4.2 Uma capacidade inesgotvel de produzir desigualdades 100
2.4.2.1 As solues de emergncia 103
2.5 preciso construir escolas? 108

3 - O ROBUSTECIMENTO DA ESCOLA 111

3.1 Os deslimites da expanso 112
3.2 Poltica social e expanso escolar 117
3.3 As utilizaes da escola: entre o pioneirismo e a conciliao 123
3.3.1 - A sade escolar 133
3.3.2 As aberturas da escola 141
3.3.3 As instituies escolares 147
3.4 A escola como excedente de poder e os problemas da f 155
3.5 A expanso escolar como robustecimento 166

4 - O NOVO CICLO DE EXPANSO 174

4.1 A escola pblica brasileira 175
4.2 A prgmtica das portas: poltica social e pobreza na dcada de 1990 179
4.2.1 O contexto mundial das mudanas 181
4.2.2 Novas foras sociais e pobreza no Brasil dos anos 1980 e 1990 186
4.2.3 A retrao dos direitos nos anos 1990 195
4.2.4 Os sentidos da focalizao 205
4. 3 As mudanas na poltica educacional 209
4.3.1 A reforma em linhas gerais 213
4.3.1.1 A reforma curricular 216
4.3.1.2 A reforma financeira 220
4.3.2 Novos impulsos expanso da oferta 223
4.3.3 - Pequenas manipulaes do tempo 230
4.3.4 - Pequenas manipulaes do espao 235
4.3.5 - Escolas invisveis 242
4.4 Velhas novas utilizaes da escola 247
4.4.1 Os programas de renda mnima e a escola 248
4.4.2 O Bolsa Escola Federal e a migrao de tarefas 251
4.4.3 O cadastramento dos pobres 256
4.5 Uma escola pobre para os pobres 259

5 - Consideraes Finais: A escola pblica como Estado dos pobres no Brasil 261

6 - Referncias bibliogrficas 271

















INTRODUO




No dia 08 de maio de 2002, a divulgao de um relatrio do IBGE, sobre os
indicadores sociais do Censo Demogrfico de 2000, foi matria de destaque de diversos
telejornais, tendo em vista os dados que, em relao aos dez anos precedentes, apontavam a
persistncia ou agravamento de inmeros problemas relacionados pobreza. Em meio aos
debates suscitados pela divulgao do relatrio, o ento Presidente da Repblica, Fernando
Henrique Cardoso, entrevistado por diversas emissoras e questionado a respeito dos dados e
das anlises no favorveis ao governo federal, daria a seguinte resposta: No vamos ser
pessimistas nem otimistas. Vamos ser realistas: ns diminumos a pobreza no Brasil. E ponto!
(...) Ns ampliamos o acesso escola e o acesso comida na escola.
Essa vinculao to direta entre reduo da pobreza e acesso escola expunha um
aspecto que penso ser central na configurao da escola pblica elementar no Brasil. A
utilizao dessa escola como uma espcie de posto de realizao de aes assistenciais, de
carter compensatrio, englobando programas governamentais e aes voluntrias, havia se
tornado uma marca forte da segunda gesto de Fernando Henrique, mas no era uma forma de
utilizao de todo estranha. A histria da educao e minha prpria experincia com a escola
pblica, como aluna, professora e, mais tarde, por meio de outras formas de atuao,
forneciam muitos exemplos de aes a sade escolar, as instituies peri-escolares, as aes
scio-educativas da segunda metade do Regime Militar cujas familiaridades com os
novos programas no pareciam acidentais. Vrios indcios apontavam continuidades entre
velhas e novas aes, praticamente confirmando a inscrio das mudanas recentes da
escola em um processo de longa durao, de formao da escola pblica elementar brasileira.
Mais um bom tempo de pesquisas, estudos, consultas e ajustes e essas questes
ganhariam a forma desta tese, que, enfim, apresento avaliao e ao debate. Nela, proponho
uma interpretao da escola pblica brasileira que tem, como foco, as implicaes entre
escola pblica elementar, Estado e pobreza, advertindo que no (ao menos no pretende ser)
um trabalho sobre a escola e a pobreza como acontecimentos especficos que se
relacionariam pontualmente, um supostamente agindo sobre o outro. Em um pas como o
Brasil, onde a pobreza, no sendo residual nem transitria, tratada permanentemente como
se o fosse, e onde o nvel de ensino mais elementar atravessa todo um sculo sem jamais
completar sua saga de universalizao, vlido pensar que escola pblica e pobreza se fazem,
a ponto de suas histrias resultarem, em boa parte, de um profundo e mtuo atravessamento.
Fica apresentada, ento, desde j, a tese que se buscar afirmar ao longo deste
trabalho: que a escola pblica elementar, no Brasil, tendo em vista as funes de mediao
que passa a cumprir para o Estado, nas suas relaes com os contingentes populacionais
pobres, tornou-se uma espcie de posto avanado, que permite, a esse Estado, certas
condies de controle populacional e territorial, formas variadas de negociao do poder em
diferentes escalas e certa economia de presena em outros mbitos da vida social.
Essa condio de posto avanado do Estado compreendida, aqui, como expresso de
um fenmeno de expanso escolar de complexa configurao, no qual a lenta expanso da
oferta no nvel mais elementar do ensino aparece implicada com o robustecimento da
escola, ou seja, com uma expanso da esfera escolar que, no entanto, implica perdas
incalculveis em termos do direito educao e de outros direitos sociais. Essa expanso da
esfera escolar decorre da permanente migrao de tarefas para a escola, permitindo a
conteno da expanso do Estado em outros setores de ao, constituindo-se, assim, como
uma forma de expanso qual correspondem encurtamentos na esfera pblica em pelo menos
dois sentidos, relativos s redues operadas na poltica social e nas dimenses e condies
formativas da escola.
Quanto s tarefas que migram para a escola, convm, ainda, esclarecer que no se
trata necessariamente de aes concretas plenamente realizadas. Em geral, so arremedos de
ao, cujos efeitos principais so: o deslocamento do ensino de sua posio central na escola e
a dissimulao da ausncia e das omisses do Estado, de maneira a parecer que problemas
sociais, econmicos e de sade, entre outros, decorrem da carncia educacional e cultural do
povo.
Meu objeto, neste trabalho, a formao dessa escola, nessa chave, entendendo que,
ao longo dessa formao, certas caractersticas relativas s suas formas e funes foram se
mostrando oportunas a projetos de sentidos diversos, sendo, portanto, mantidas e persistindo
at o ponto de se tornarem parte da estrutura de uma escola pblica brasileira.
A idia de uma escola brasileira inspirada na discusso de Luiz Werneck Vianna
(1997) sobre a forma particular como ocorreria, no Brasil, o tipo de mudana categorizado por
Gramsci como revoluo passiva. A formulao sobre a revoluo passiva brasileira
assenta na constatao de que a revoluo burguesa autocrtica, no Brasil, teria se realizado
em um processo de longa durao, no qual orientaes polticas, em princpio, distintas e
vistas comumente como portadoras de ideais at mesmo contrapostos, teriam realizado uma
complexa fuso.
Minha compreenso da formao da escola pblica brasileira, alm de acentuar a
referncia longa durao, tambm assenta na idia de que a configurao atual dessa escola
no resulta de um projeto nico e intencionalmente dirigido a um fim claramente traado, mas
da complexa fuso, em alguns pontos essenciais, de projetos, em princpio, distintos e at
mesmo antagnicos. Da a tomada de emprstimo do termo brasileira.
H pontos importantes a se destacar, aqui, a respeito das modulaes sutis que podem
estar implicadas em tal formulao.
De um lado, penso ser necessrio afirmar que a escola que chega aos pobres no o
resultado direto de um projeto intencionalmente traado com esse fim. As formas histricas
assumidas pelas instituies sociais so irredutveis aos projetos a elas dirigidos. Elas so
sempre expresso do encontro e do choque entre mltiplos projetos e aes, que nem sempre
se dirigem sua organizao, mas que ainda assim participam da sua produo. Essa no
subordinao absoluta das instituies aos projetos o que abre a possibilidade de disputa de
seus sentidos. Da a necessidade de afirmar essa perspectiva na investigao e na anlise da
escola.
Por outro lado, a escola que chega aos pobres tambm no pode ser compreendida em
negativo, como mero resultado do malogro de projetos. Ela deriva, em boa medida, de uma
certa funcionalidade que vai adquirindo para o Estado brasileiro em formao, e o insucesso
de projetos, a insuficincia de investimentos, o descompasso entre quantidade e qualidade,
dentre outros aspectos, no so causas da no realizao, no Brasil, de uma escola pblica
prxima que se formou nos pases de capitalismo avanado, mas expresses do lugar
secundrio que as funes educativas ocupam na formao da escola pblica brasileira, tendo
em vista o papel que ela passa gradualmente a assumir na gesto da pobreza.
No h aqui, portanto, qualquer defesa de que a forma da escola decorreria da pura
contingncia da histria, da fora do destino. Ao contrrio, o que se quer afirm-la e
entend-la como expresso de relaes mais amplas, que penetram e excedem os projetos
formais que so apresentados como seus produtores. A especificidade da escola brasileira no
pode ser dissociada de um conjunto de relaes polticas, econmicas e sociais implicadas
com a formao societria brasileira e com um processo de formao do Estado
incompreensvel, se no se leva em conta a forma de insero do Brasil em uma formao
econmico-social de largo espectro, capitalista.
Afinal, como j havia mostrado Florestan Fernandes, em anlises feitas na dcada de
1970, trata-se de um Estado fortemente orientado por projetos de insero econmica e
cultural mundial que acabam por renovar e aprofundar continuamente uma condio
capitalista dependente, sustentadora de uma elite que, para atualizar seu poder, precisa
garantir, de forma regular, uma integrao parcial por vezes absolutamente residual de
imensas parcelas sociais.
Essa integrao, est sendo realizada, em boa parte, e talvez principalmente, via
escola pblica, para uma parcela da populao que jamais participar de qualquer insero
mais ampla. Da a ateno obrigatria s relaes sociais que atuam na produo da escola e,
conseqentemente, sua apreenso no apenas no interior da organizao sistmica prpria
do setor educacional, mas tambm da poltica social e, ainda, de uma esfera mais ampla de
relaes a partir das quais so engendrados usos e utilizaes da escola que acabam se
tornando elementos ativos (Gramsci, 2000b) em sua formao histrica.
A apreenso da formao da escola sob essa perspectiva implicou nfase nas suas
inseres tanto em mbitos bem mais amplos que a poltica educacional quanto em
processos de mais longa durao, exigindo escolhas, bastante difceis, de processos, eventos e
fenmenos a partir dos quais fosse possvel rastrear essas inseres e seus efeitos para a
formao da escola. O foco na questo da pobreza foi o que orientou essas escolhas e o
resultado uma interpretao da escola pblica elementar brasileira a partir das tentativas de
sua utilizao em sentidos que excedem o mbito educativo escolar.
A tentativa de apreender a inscrio de processos recentes em processos de longa
durao impediu a adoo de periodizaes precisas. No entanto, ao longo do
acompanhamento de processos variados, caracterizados por andamentos e marcos temporais
convergentes sob certos aspectos, e dissonantes sob outros, foram se destacando alguns
momentos de referncia que, sem engessar a anlise em fronteiras temporais rgidas,
permitiram contextualizar os processos e situ-los uns em relao aos outros. Os perodos que
correspondem, respectivamente, gesto prolongada de Getlio Vargas na presidncia da
Repblica (de 1930 a 1945), ao Regime Militar e s duas gestes de Fernando Henrique
Cardoso (de 1995 a 2002) tornaram-se os pontos de referncia, especialmente porque a maior
durao dessas gestes permitiu a consolidao de linhas de ao e projetos cujo sentido de
conjunto ajuda o rastreamento de nexos entre as mudanas econmicas, no Estado e na escola.
A esse respeito, importante reconhecer que tenho certa conscincia dos riscos (fico
com a iluso de que se a conscincia fosse completa eu no os correria...) compreendidos em
uma interpretao debruada sobre uma tal extenso de tempo e, no seu interior, sobre trs
momentos de to complexa definio. Como r confessa, porm, limito-me a argumentar, em
minha defesa, que no busquei, por esse meio, apresentar uma erudio, que certamente no
tenho. Percorrer processos to amplos e complexos, entrando em terrenos to desconhecidos,
como para mim, por exemplo, a economia, foi um duro exerccio de aprendizagem.
Inmeras passagens desta tese decorrem, exatamente, de minha tentativa de entendimento, e
no de minha capacidade de explicao.
De toda forma, admito que no sou portadora de nenhuma santidade, de maneira que
tambm importante assinalar que, apesar de meus limites nesses percursos, no me furtei a
certo sentimento de insurgncia, ao entrar, ainda que com limites, em reas no-autorizadas.
So imprudncias que, certamente, me causam medo, mas que assumo com alegria,
especialmente porque foram o meio de eu dispunha para entender melhor um problema de to
complexa definio e to central, de meu ponto de vista, no prprio debate poltico e social
brasileiro.
Quanto referncia a uma escala nacional, busquei resolv-la por dois principais
meios. De um lado, a anlise est centrada nas polticas de alcance nacional e na legislao
federal, assim como em dados estatsticos referentes mesma escala. De outro lado, o
rastreamento de significados mais profundos dos fenmenos e fatos selecionados nessas
fontes amplas foi tentado por meio de outras fontes, como relatos orais, matrias jornalsticas
e documentos de instituies locais, a partir das quais tive acesso a casos que, a rigor, no
podem ser generalizados, mas so representativos da variedade de formas de manifestao de
um mesmo fenmeno ou de fenmenos prximos.
Concorreram para o acesso a essas fontes duas prticas irredutveis ao trabalho de
pesquisa: minha atuao como professora e como membro representante da Universidade do
Estado do Rio de Janeiro (UERJ) no Conselho de Acompanhamento e Controle Social do
Programa Bolsa Escola Federal, no municpio de So Gonalo. Inmeros aspectos tratados
nesta tese, como os casos dos anexos escolares e dos turnos da fome, s se tornaram
visveis a partir dos relatos de alunos e alunas muitos dos quais j so professores e, ainda,
trazem a rica e dolorida vivncia de pais de alunos de escolas pblicas comuns durante as
aulas de Estrutura e Funcionamento do Ensino, Polticas Pblicas e Prtica Pedaggica,
disciplinas lecionadas por mim na Faculdade de Formao de Professores da UERJ, em So
Gonalo/RJ. A atuao no Conselho, por sua vez, no s me propiciou a vivncia direta de
situaes impressionantes que brotam das novas tarefas da escola na gesto da pobreza, como
me forneceu pistas a partir das quais foi possvel rastrear informaes institucionais relativas a
outros municpios. A essas duas experincias e s pessoas nelas envolvidas devo, talvez, a
parte mais importante das informaes que vieram a dar vida e sentido aos dados sem dor
como disse uma vez Mrio Quintana a respeito da Matemtica e das informaes quantitativas
extrados de documentos governamentais e estatsticos. Algumas informaes, inclusive, me
permitiram importante reorientao na pesquisa desses documentos.
Essas informaes e sua discusso ganharam, na tese, a disposio que passo a expor.
No captulo inicial A escola brasileira: primeiras aproximaes , busco traar um
quadro geral da discusso do problema, apresentando as referncias tericas que me permitem
delinear alguns marcos conceituais e metodolgicos, bem como o percurso investigativo e
analtico. No se trata, porm, de um captulo terico. Primeiro, porque a discusso se
desdobra, desde o primeiro momento, do quadro geral mais recente das mudanas no campo
escolar, relacionadas reforma educacional no governo de Fernando Henrique Cardoso,
ponto de partida e de chegada de toda a investigao. Segundo, porque o captulo no esgota
nem antecipa por completo as referncias e construes conceituais e analticas que, a rigor,
continuam a se desenvolver ao longo dos demais captulos. Nesse captulo, discutindo as
tenses e irredutibilidades entre escola e educao escolar, procuro levantar aspectos
indicativos de que a reforma educacional realizada ao longo do governo de Fernando
Henrique Cardoso filia-se a antigos iderios de modernizao que, por meio de discursos e
aes aparentemente centrados na eficincia e produtividade da escola, dissimulam sua
utilizao instrumental para outros fins, aprofundando sua desqualificao para as funes
educativas.
No segundo captulo A expanso da oferta educacional , apresento alguns dos
principais traos do sistema educacional brasileiro, com foco no nvel de ensino mais
elementar (hoje, o ensino fundamental, de durao mnima de oito anos), na expanso dos
marcos que definem a educao mnima e a sua oferta pblica e na expanso de seu alcance
populacional. Essa discusso inicialmente referida aos marcos estabelecidos na legislao
federal, em termos dos direitos e responsabilidades relativos escolarizao, e aos dados
gerais de expanso da oferta, no que diz respeito cobertura populacional. So dados, porm,
complementados por anlises sobre o tipo de escola que chega maioria da populao
brasileira, particularmente os grandes contingentes populacionais pobres.
No terceiro captulo O robustecimento da escola , a discusso da expanso
retomada, s que sob a tica da configurao da esfera escolar para alm dos aspectos
referentes ao processo educativo, em sentido restrito, expresso principalmente, ainda que no
exclusivamente, nas atividades de ensino. nesse captulo que so discutidas, em uma
perspectiva histrica, algumas utilizaes da escola, exemplares do esgaramento progressivo
da esfera escolar para alm do ensino e em seu detrimento. onde abordo, portanto, a poltica
social brasileira, sua significativa subordinao poltica econmica e sua participao na
configurao da escola como uma espcie de posto avanado, que permite s foras polticas
dominantes um canal privilegiado de negociao e recomposio do poder.
No quarto e ltimo captulo O novo ciclo de expanso , abordo o quadro amplo de
mudanas mundiais, a partir da dcada de 1970, e suas implicaes com as mudanas na
educao, na dcada de 1990. Nesse captulo, retomo a discusso da reforma educacional
empreendida no governo de Fernando Henrique Cardoso, apresentando algumas de suas
principais medidas, bem como alguns de seus desdobramentos e derivas, com o objetivo de
analisar os sentidos da expanso escolar que ento se realiza, tendo em vista sua subordinao
e suas instrumentalidades ao ajuste estrutural do Estado e reorientao da poltica social.
Nas consideraes finais, busco agregar os aspectos que permitem perceber o
funcionamento da escola pblica fundamental como uma espcie de Estado dos pobres.
Discuto, nesse sentido, o quanto a ampliao da esfera escolar acaba sendo um meio de
operar, conforme uma dinmica de revoluo passiva, um encurtamento da esfera pblica
no campo educacional e no campo da poltica social.
Gostaria de assinalar que todo o meu esforo se dirigiu para o desvendamento do que
chamo de segundo eixo de produo da escola, o eixo que se forma a partir da migrao de
tarefas que tm por fim realizar alguma gesto da pobreza. O objetivo, nesse caso, no foi
tratar esse eixo como parte legtima da escola, mas reconhec-lo como sua parte orgnica e
deix-lo mais exposto a outros olhares que, atentos aos efeitos que ele opera, devido a essa
condio orgnica, proponham, com mais clareza, os caminhos para sua superao. Se, em
diversos aspectos, no foi possvel avanar, a no ser levantando indcios que dessem algum
suporte argumentao, penso, no entanto, que os passos dados j permitem contribuir com o
debate e as lutas, que havero de se tornar mais densas, alargando os espaos de disputa pela
democratizao da escola e abrindo novos caminhos para que o Brasil possa ser pensado e
vivido plenamente pelos mais profundos estratos da sociedade.






CAPTULO 1

A ESCOLA BRASILEIRA:
PRIMEIRAS APROXIMAES









































1 - A ESCOLA BRASILEIRA: PRIMEIRAS APROXIMAES



1.1 - As duas filas


De longe era possvel perceber a escola onde seriam entregues os cartes. Mesmo que
no se pudesse ainda ver o prdio, era to grande a fila que serpenteava a partir de certo ponto
da rua, e to grande o burburinho de homens, mulheres e crianas, e mais os carros passando
devagar diante daquela movimentao, que seria impossvel no deduzir que se tratava da fila
para o recebimento dos cartes do Programa Bolsa Escola Federal.
Era final do ano de 2001. Aps a primeira etapa do cadastramento de famlias, mais
uma prefeitura inaugurava o programa com um grande evento, a exemplo do que vinha
ocorrendo em outros municpios brasileiros. Por isso aquele mundaru de gente, que no s
inundava a rua como apinhava cada pedacinho da escola. Do porto da frente, controlado por
policiais, passando pelo primeiro ptio, entrando pelo saguo, atravessando o ptio dos
fundos, tudo era fila. At que se chegava na quadra de esportes, onde pais e crianas, filtrados
por uma fresta de porto, encontravam mais dez filas paralelas que se dirigiam para dez
mesinhas escolares, espcies de balces de atendimento onde um funcionrio checava o
cadastro familiar e entregava o carto. Ali, as pessoas enfileiradas esperavam pacientemente,
formando uma platia involuntria para polticos que discursavam sob as luzes de fotgrafos e
operadores de vdeo, no pedao de quadra que sobrava por detrs das mesinhas. E isso durava
at que cada famlia, de posse do carto, alforriada do suplcio, seguisse para o fundinho da
quadra, retirasse o dinheiro da Bolsa em uma das caixas eletrnicas da Caixa Econmica
Federal, instaladas especialmente para a ocasio, e alcanasse a dignidade de uma sada
discreta pelo porto dos fundos.
Aquela seqncia de filas agitadas, arabescos que se movimentavam em todas as
direes, me fez lembrar imagens cuja semelhana de forma induzia a pensar em uma tambm
semelhana de significao: imagens da movimentao de formigas na busca e guarda de
alimento, das fileiras de homens enlameados nas minas de Serra Pelada e de outras filas no
entorno e no interior de escolas, em tempos distantes e recentes, com pais acampados s vezes
ao longo de noites, na tentativa de vaga escolar para os filhos.
Essa ltima imagem, porm, parecia no pertencer ao mesmo conjunto, sinalizando
que a forma semelhante podia apenas iludir quanto semelhana de contedos. O que
diferenciava esses dois tipos de fila e o que essa diferenciao enunciava a respeito da escola?
Quando isso ocorreu, h tempos a questo da escola brasileira j tomava toda a
minha ateno. A cena das filas no era um ponto de partida, de instigao do tema, mas uma
espcie de sntese viva, em movimento, de uma problemtica que eu vinha perseguindo e que
se mostrava rebelde a certas simplificaes. Eu vinha juntando peas, desembaraando fios e,
de repente, era como se as coisas se encaixassem e tomassem a forma de um drama humano
que, encenado no cotidiano daquele lugar, contava uma realidade representativa do que
acontecia Brasil afora.
Eram mesmo filas de sentidos diversos. As filas por vaga, filas por escola, por mais
que retratassem a situao precria que ainda marca o acesso educao escolar no Brasil,
faziam pensar em um estado de coisas no qual a empreitada da vida se dirige, em alguma
medida, para algo alm da sobrevivncia previso. As outras filas, as do Bolsa Escola,
pareciam ser apenas filas na escola, falando de vidas definidas pelas urgncias do presente.
Seu sentido forte era, inconfundivelmente, a proviso
1
.
Seria possvel pensar esse segundo sentido, de proviso, como um sentido estrangeiro
escola, algo transitrio e, portanto, no influente na sua formao. Eu estaria, assim,
compatvel com boa parte do debate sobre os problemas contemporneos da escola, que
centra a ateno no processo educativo e nas funes formativas, analisando os mecanismos
das polticas educacionais, as formas de organizao dos sistemas de ensino, o funcionamento
dos estabelecimentos escolares ou o preparo docente, entre outros assuntos, com o objetivo de
discutir as formas e condies de realizao desse processo e dessas funes. Estudar a escola
estudando a educao que ali se faz ou no.
Mas j no era possvel, para mim, pensar a escola brasileira fora da tenso entre os
dois movimentos que se enunciavam naqueles dois tipos de fila: a projeo, a vida adiante
pensada desde j; e a imerso no presente, no pela incapacidade de se pensar a vida adiante,

1
A respeito da relao entre previso e proviso na organizao da vida das classes populares remeto a VALLA,
Victor Vincent. Procurando compreender a fala das classes populares. In: VALLA, V.V. (Org.) Sade e
educao. Rio de Janeiro, DP&A Editora, 2000.

mas porque as urgncias, quando se repetem sempre, ensinam a no se esperar novidades do
futuro. Seria preciso, para estudar a escola, estudar o que se faz nela, por meio dela, na
relao com ela, seja isso educao ou no.
Uma pequena descoberta me impulsionou ainda mais nesse caminho. Em seu livro
sobre As metamorfoses da questo social, Castel (1999, p. 69) conta que o termo matrcula,
que data do sculo VI, designava, originalmente, a lista nominal dos pobres que seriam
mantidos pela igreja local. Pensei no tanto de coisa que aconteceu at que matrcula viesse a
designar, genericamente, a inscrio formalizada em tipos diversos de instituio. E at que
viesse a representar, para quem atua no campo educacional, mais que o estabelecimento de
um vnculo formal entre a instituio escolar e o usurio de seus servios, o ingresso em um
conjunto de relaes e processos que apontam para diversos desdobramentos da vida: relaes
de classe e de amizade, relaes com novas organizaes do tempo e do espao, com o
conhecimento e o trabalho, com o Estado e outras instituies. O processo de inscrio no
Bolsa Escola parecia, agora, ressuscitar aquele significado original, a matrcula como
inscrio formal em um programa de assistncia, como marca de uma dependncia e um
assujeitamento. E o fato de que a instituio responsvel por isso seja, ento, a escola, informa
mais sobre a formao de seus sentidos e funes do que poderia parecer primeira vista.
Defender que esse sentido de imerso no presente no estrangeiro nem transitrio na
escola brasileira que ele a constitui, dando-lhe estrutura, forma e funes particulares,
esgarando a escola para funes outras que no a educao e a formao nos seus
significados clssicos, de um modo que at mesmo seus sentidos educativos e formativos se
vem modificados confirmava-se como caminho possvel e necessrio de abordagem da
questo escolar. Isso exigia, no entanto, o rastreamento de nexos entre os elementos que
comumente se trata como prprios da escola e aqueles que tendem a ser apresentados como
no-escolares.


1.2 Sobre as possibilidades de falar em uma escola brasileira


Preliminarmente seria necessrio, para tanto, explorar ao mximo os sentidos do termo
escola. Este, no seu significado mais comum, designa instituies ou estabelecimentos
caracterizados pela centralidade das funes educacionais. Pode, no entanto, tambm fazer
referncia a um modelo pedaggico (Escola Nova, Escola Ativa), um modelo institucional ou
um sistema de ensino definido conforme um gnero de organizao (escola pblica ou
privada, escola mista ou especial) ou, ainda, a partir de um mximo de especificidade
histrica, designar a forma histrica particular assumida pelas instituies escolares em um
determinado territrio (escola francesa, escola americana), o que pode incluir desde a forma
jurdica do sistema escolar at os delineamentos pedaggicos produzidos no contexto de sua
formao.
Trata-se, como possvel perceber, de objetos diferentes. E de tal modo que, no plano
da investigao, a cada delineamento do objeto escola, tendem a corresponder certas
possibilidades de reconhecimento dos sujeitos, aes e processos atuantes na produo do que
se considera esfera escolar, bem como certas variaes de nfase na abordagem de cada um
desses elementos, o que representa, em alguma medida, tambm variaes no reconhecimento
dos movimentos que modulam essa produo.
Apesar dessa diferena, h sempre uma tendncia a se aproximar ao mximo esses
objetos, tratando-os como variaes de escala de algo que, na verdade, pertenceria a uma
mesma famlia, tendo em vista a centralidade das funes educacionais, em sentido estrito,
na sua definio. E isso se torna um problema quando se suspeita que o sentido de conjunto
que permite falar em escola brasileira definido por aspectos mais amplos que os
circunscritos nessas funes educacionais.
Para avanar nessa definio, no entanto, realmente necessrio reconhecer,
inicialmente, que a escola, em uma perspectiva ampla, uma instituio social
especializada qual cabe realizar uma forma determinada de educao. Uma instituio
especializada pode ser definida, genericamente, como aquela qual cabem certas funes
especficas, cuja realizao sistemtica exige um conjunto de condies permanentes,
relativas a sua organizao e aos recursos e meios utilizados. E essa definio pode,
certamente, ser atribuda escola, tendo em vista se tratar de uma instituio social cuja
constituio histrica est inevitavelmente implicada com a especializao da funo de
educar as novas geraes.
No entanto, se a educao pode ser entendida como processo e como prtica social
que assume diferentes formas e se realiza conforme diferentes condies em diferentes
tempos e lugares; e a educao escolar pode ser entendida como uma dessas formas,
caracterizada por forte organizao e sistematicidade, alm de intensa difuso, especialmente
no mundo moderno; a definio da escola como instituio social requer o reconhecimento de
que ela tambm constituda por elementos no necessariamente orientados para a funo de
educar e para o processo educativo que nela se realiza. Quero ressaltar, com isso, que o
entendimento da escola como instituio social, nos seus sentidos mais profundos, requer que
se explore o carter histrico de suas especializaes, o que implica evidenciar a
multiplicidade de relaes que concorrem para sua produo.
Trata-se, em princpio, de relaes inscritas em processos de longa durao, bastante
difusos no tempo e no espao, como os referidos por Canrio (2003, p.1-2), implicados com o
surgimento da relao mestre-aluno como uma forma indita de relao social; com sua
gradativa autonomizao em relao a outras relaes sociais; com a passagem de uma
relao dual (mestre-aluno) para uma relao mestre-classe; e, ainda, com as necessidades
de adaptar modos de gerir o espao, os tempos, os modos de agrupamento dos alunos e os
saberes disciplinares implicadas nessa passagem do ensino individual para o ensino coletivo
simultneo. Mas tambm de relaes inscritas em outras formas de uso e utilizao
2
da
instituio escolar, que participam de diversos modos de sua consolidao, expanso e
mudana.
O que tenho em vista, aqui, que os processos implicados com a organizao
sistemtica das tarefas atribudas escola, com a produo de um corpo de normas jurdicas
reguladoras das suas formas de execuo, com a designao de demarcaes espaciais e
temporais prprias para a sua realizao e de um corpo funcional autorizado e preparado para
tal, no so processos que simplesmente viabilizam uma funo dada desde a origem das
instituies possveis de serem chamadas de escolares. So processos no interior dos quais
as funes escolares podem ser criadas, modificadas e moduladas conforme novas
finalidades, ou ainda coadunadas com outras funes no necessariamente inscritas na esfera
educativa escolar. Trata-se, portanto, de finalidades e funes que no resultam pura e

2
O sentido empregado aos termos utilizao e uso, ao longo desta tese, referencia-se, especialmente, nas
diferenciaes estabelecidas por Lefebvre a respeito de dois sentidos orientadores das relaes sociais: de
propriedade e de apropriao. O sentido de propriedade se expressa pelo predomnio de uma perspectiva
racional, mais precisamente, uma razo instrumental, estando, segundo Seabra (1996, p 72-73), relacionado
dominao pela tcnica, pelos instrumentos, pela lgica, e a procedimentos prticos e tericos de medir,
quantificar, comparar, igualar, por meio dos quais so prescritas as atividades humanas. Nas relaes de
propriedade, se busca sobrepor s coisas, s suas relaes, ao seu funcionamento e aos seus usos, prescries
calculadas conforme interesses especficos; por isso, a esse tipo de relao que vinculo a noo de utilizao,
que, de meu ponto de vista, permite ressaltar as tentativas de manejo e domnio instrumental das prticas, das
relaes, das instituies. J as relaes de apropriao, que incluem o afetivo, o imaginrio, o sonho, o corpo,
o prazer, relacionam-se aos usos que, implicando modos de ser e inserindo-se nos costumes, carregam resduos
irredutveis ao domnio da lgica, da razo (Seabra, 1996, 71), implicando, portanto, a possibilidade de
resistncias e insurreies. nesse sentido que emprego o termo uso, buscando ressaltar as relaes em que no
predominam as tentativas de propriedade, mas de apropriaes no dirigidas ao estabelecimento de normas e
prescries, no dirigidas, portanto, ao cerceamento de outras formas de uso. Penso que essa idia de uso,
desenvolvida por Lefebvre, a que mais se aproxima da noo de utilizao empregada por Hogart (1973), na sua
belssima discusso sobre As utilizaes da cultura, na qual tambm encontrei importantssimas referncias
para pensar o que, aqui, chamo de uso, ainda que no me reporte mais sistematicamente a esse autor nesta tese.
O fato de que um mesmo termo designe conceitos diferentes, nesses dois autores, nos quais encontrei
importantes referncias, exigiu esse esclarecimento.

simplesmente das determinaes contidas em projetos orientados para ordenar a escola, mas
que, muitas vezes, derivam do choque
3
entre essas tentativas de ordenao e os usos,
utilizaes e expectativas que, em alguma medida, constituem o caos que se busca ordenar
por meio de medidas reguladoras (Lefebvre, 1980).
Quero enfatizar, com isso, que a acentuao de uma funo especfica, abstratamente
definida, ou mesmo a acentuao do grau de sistematicidade que a funo educativa adquire
na escola, em contraste com a educao realizada pela famlia e outras instncias da vida
social, bem como a sua imposio sobre estas formas bsicas de educao (Petitat, 1994,
p.194-200), pode ajudar pouco na definio da escola quando se constata que, s aes
propriamente educativas da instituio escolar, agregam-se outras, relacionadas ao seu modo
de presena na vida social, particularmente s suas funes em relao ao sistema produtivo
(Frigotto, 2001) e sua posio na estrutura estatal. Aes que, mesmo apresentando uma
dimenso educativa, so irredutveis ao processo educativo escolar, em sentido estrito, e
mesmo funo de educar, em sentido amplo.
A materialidade da escola como equipamento de uso coletivo e como lugar de
encontro, a cotidianidade de seu uso, sua vinculao implcita ou explcita a outras
instituies, entre outros aspectos, fazem da escola uma instituio social saturada de
significaes e dimenses que extrapolam certos limites de sua especializao
convencional. E a anlise da formao histrica da escola deve considerar isto sob pena de
no apreender a modulao de seus sentidos at mesmo no plano educacional.
A tendncia a se tratar como equivalentes o escolar e o educativo dificulta a
apreenso e a anlise nessa perspectiva. Pode, por um lado, representar srias redues
conceituais e analticas, na medida em que implique reconhecer como constitutivo da escola
apenas o que puder ser reconhecido claramente como educativo ou, em um sentido mais
restrito, pedaggico, deixando de fora o que no se encaixar nessas categorias. Mas pode
tambm, em um sentido oposto, representar um alargamento indiscriminado do significado de
educativo e de pedaggico, na medida em que a todo e qualquer elemento observado na
investigao da escola seja atribudo um sentido educativo que, apesar de ser apenas
secundrio ou, muitas vezes, fortuito e remoto, deslocado para o centro da anlise,

3
A referncia de fundo, aqui, a formulao a respeito do processo histrico, de suas contingncias e
irredutibilidades s intencionalidades dos indivduos e dos projetos, tal como contida na passagem dos
Grundrisse, de Marx, lembrada por Gruppi (2000, p.135): Portanto, embora a totalidade desse movimento
aparea como processo social, e embora os momentos singulares do mesmo tenham sua origem na vontade
consciente e nos objetivos particulares dos indivduos, a totalidade do processo aparece como um contexto
objetivo que surge espontaneamente. Tal movimento se produz certamente a partir do choque recproco dos
indivduos conscientes, mas nem se encontra na conscincia deles, nem eles o subsumem a si enquanto
totalidade.
contribuindo pouco para sua explicao. Da a importncia de se esclarecer o que se entende,
aqui, por cada um desses termos.
Penso que, na anlise da escola, estes dois termos apresentam abrangncias e
caractersticas razoavelmente distintas, equivalendo a diferentes planos de investigao e
anlise. O plano educativo comporta, por certo, as aes mais direta e sistematicamente
dirigidas para o processo de ensino e aprendizagem, em sentido estrito, previsto
programaticamente e, portanto, referido ao planejamento e ao controle das aes que se
constituem como meios especficos para sua consecuo. Envolve, porm, outros conjuntos
de aes e prticas orientadas para fins diversos, no necessariamente para o processo
sistemtico de ensino e, no entanto, portadoras de intenes e de potencialidades para
produzir certos efeitos educacionais. Exemplo disso so as medidas disciplinares de carter
geral que, em princpio, podem ter apenas o objetivo de ordenao e controle das prticas e
das relaes escolares com vistas ao funcionamento rotineiro da instituio, mas que,
subsidiariamente, repercutem na formao de hbitos e formas de conduta, na incorporao de
cdigos morais e hierarquias relativas cultura ou autoridade institucional.
J o plano escolar
4
, parece-me ainda mais amplo, contendo o educativo como
elemento forte de sua estrutura, mas abrangendo outros elementos irredutveis a esse plano,
ainda que repercutam forte ou remotamente em termos educativos. Esto implicadas, neste
caso, variaes histricas importantes a respeito de diferentes usos e utilizaes do aparato
institucional escolar para finalidades no inscritas nos conjuntos de meios e fins pertinentes ao
plano educativo. A instalao de postos de atendimento mdico dentro do estabelecimento
escolar, ou a utilizao do aparato institucional escolar para a implantao de um programa
assistencial, por exemplo, ilustram bem esse caso, especialmente quando tal utilizao se
estende a ponto de atingir a estrutura da escola, inserindo-se nela de forma orgnica e,
portanto, influindo no conjunto dos seus sentidos e em todo o seu modo de operar.
A apreenso dessa multiplicidade de sentidos impalpvel em uma definio genrica
de escola implica a considerao de especificidades s reveladas por meio de aproximaes
de uma gama muito variada de processos atuantes na sua formao. Da a necessidade de
situ-la histrica e geograficamente. Mas as definies construdas sobre recortes de tempo e
espao excessivamente amplos podem tambm representar limites que devem ser observados.

4
A hierarquia aqui proposta no vlida, certamente, para a anlise de qualquer objeto. Na anlise de prticas
sociais diversas, por exemplo, parece-me claro que o plano mais amplo o educacional, j que referente a
processos, prticas e aes que se pem alm e englobam a ao educativa escolar. Na anlise da escola, no
entanto, especialmente da escola brasileira, a proposio do plano escolar como plano analtico mais amplo
permite abarcar aspectos fundamentais que ficariam de fora se todo o percurso analtico fosse referido ao plano
educacional.
o que ocorre com a categorizao escola ocidental moderna, usada na
historiografia educacional para fazer referncia s formas histricas de escola que tiveram
curso, no mundo ocidental, com a formao do Estado moderno, a revoluo industrial e a
urbanizao, fenmenos em relao aos quais se encontra fortemente vinculado o surgimento
dos sistemas de ensino dos Estados nacionais. Trata-se de uma categorizao que s ajuda na
definio da escola se no resvalar para a atribuio de uma suposta homogeneidade de
forma, estrutura e funo a conjuntos de instituies escolares extremamente variados, porque
formados em circunstncias econmicas, culturais e societrias particulares. Na verdade, a
validade de uma categoria de tal grau de generalidade s assegurada, a meu ver, se ela atuar
como uma referncia de fundo que, ao ajudar, de um lado, a assinalar traos comuns devidos a
processos histricos amplos e fortemente disseminados, possibilite, de outro, acentuar, por
contraste, particularidades devidas a processos mais especficos, lembrando que por
especfico, aqui, no fao referncia a processos supostamente determinados apenas por
acontecimentos prprios de um lugar, mas ao modo particular como, numa escala mais
precisa de uma cidade, uma regio, um pas so conjugados ou entram em tenso aes,
foras sociais e acontecimentos locais e globais.
Dito de outra forma, a referncia a uma escola ocidental moderna deve, no mnimo,
suscitar um movimento analtico de mo dupla, por meio do qual seja possvel reconhecer,
por um lado, nas instituies escolares de diferentes pases ocidentais, particularmente sob o
modo de produo capitalista, alguns elementos mais fortemente disseminados que permitem
perceber, em meio s variaes devidas histria de cada lugar, certos traos comuns que lhes
do algum sentido de conjunto, quando comparadas com instituies escolares inscritas em
outros modos de produo e outras formaes societrias. De outro lado, no entanto, o ponto
de chegada desse movimento no pode ser o desenho de um modelo que, projetado sobre
escalas de tempo e espao menos amplas, impea a apreenso de importantes particularidades
na configurao de formas histricas que a escola adquire em face de percursos econmicos,
culturais e societrios peculiares, como no caso de um pas ou uma regio. No contexto
ocidental moderno, mesmo aquelas caractersticas mais disseminadas das instituies
escolares delineiam-se conforme esses percursos, constituindo particularidades que no so
simples variaes superficiais de um mesmo modelo, nem simples elementos acessrios a
uma estrutura sem variaes. So particularidades que designam produes de sentido diverso
e isto que deve interessar anlise.
A importncia analtica tanto desses traos mais difundidos quanto dessas
particularidades, que aproximam e distanciam conjuntos diversos de instituies escolares, de
modo algum se restringe compreenso da escola em si. Ao contrrio, se desdobra sobre a
prpria realidade social na qual ela produzida, de tal modo que a anlise da escola pode se
constituir uma forma de entrada na compreenso dessa realidade, possibilitando rastrear as
foras mais atuantes, os processos mais disseminados, os valores mais enraizados em cada
escala de tempo e espao. O estudo dos aspectos particulares, inclusive, pode auxiliar na
apreenso de movimentos na estrutura mais ampla, na medida em que esses sejam expresso
de formas de resistncia s foras, processos e valores mais disseminados, resistncias que
podem se manifestar como oposio a um modo institudo pelo menos sempre que
assumirem a forma de um enfrentamento direto, um confronto ou como afirmao de outro
modo de agir ou operar (Heckert, 2004), por meio, por exemplo, da instaurao de um uso
transformador ou da atribuio de um sentido novo (Ribeiro, 2000) a um mecanismo
produzido para cumprir uma funo instrumental no interior de uma lgica dominante
5
.
A acentuao das particularidades, de todo modo, remeter para o reconhecimento de
formas histricas de escola cujo sentido de conjunto no dado simplesmente por uma
coerncia formal interna do grupo de instituies sob estudo, por sua aparente unicidade de
forma ou pela complementao funcional entre seus diversos elementos. Por certo,
concorrem, para esse sentido de conjunto, reiteraes, regularidades e complementaridades,
mas no apenas no sentido das coeses. A apreenso da persistncia e reiterao (inclusive
por meio de atualizaes) de contradies, resistncias e tenses pode falar mais a respeito do
sentido de conjunto de um grupo de instituies do que o detalhamento de suas
conformidades. A ateno nas tenses e contradies ajuda a lembrar que um conjunto no
necessariamente um agrupamento estvel em uma estrutura estvel. Inclusive, a condio de
persistncia de alguns de seus traos pode ser exatamente a instabilidade, de maneira que seu
aparente desaparecimento ou atenuao, seu esquecimento temporrio, o que permite seu
reaparecimento, fortalecido, em outra conjuntura (Gramsci, 2002). Por isso a apreenso de
um sentido de conjunto requer obrigatoriamente que seus possveis traos constitutivos sejam
rastreados na histria, no apenas porque eles se modificam ao longo do tempo, mas porque
alguns s se revelam como tais quando vistos em movimento.
Para alm disso, por fim, ser necessrio considerar que tal sentido no se constitui
apenas a partir de elementos internos prpria escola ou a um campo escolar. Contam aqui

5
A meno s resistncias, aqui, comporta duas acepes igualmente importantes: de contraposio ou de
afirmao de uma perspectiva de ao diferente das perspectivas institudas. A respeito da resistncia como
afirmao de um modo diverso de agir ou de valores diversos dos institudos, reporto a RIBEIRO, Ana Clara
Torres. A natureza do poder: tcnica e ao social. Interface Comunicao, Sade, Educao, v.4, n 7, p.13-
24, 2000; e HECKERT, Ana. Memrias de lutas e polticas do esquecimento. Tese de Doutorado em Educao.
Universidade Federal Fluminense. 2004.
tambm, fortemente, os elementos que s se desenham nas relaes entre a escola e outras
instituies, campos ou mesmo prticas sociais. O que significa dizer (e com isto retorno ao
incio desta discusso) que no se reconhece uma instituio especializada apenas por sua
estrutura organizacional interna, mas obrigatoriamente por sua situao em uma estrutura
mais ampla, no interior da qual, mesmo as instituies especializadas acabam por se definir
por um conjunto de funes que nem sempre so perceptveis de imediato e que, por vezes, se
conflitam, s sendo apreensveis se for considerada a forma histrica que tal instituio vai
adquirindo em face das relaes implicadas nos seus usos e utilizaes, nas disputas de
projetos que a se enunciam, nos ajustes de funes em face da sua posio num sistema
mais abrangente de instituies, dentre outras relaes. Sendo formada nas relaes
implicadas nos projetos que para ela se dirigem, nos seus usos e utilizaes e, ainda, nas
relaes com outras instituies, s por meio do desvendamento dessas relaes se pode
compreender uma instituio especializada, inclusive no carter da sua especializao.
neste contexto de problematizaes que se pode reconhecer uma escola brasileira
sem, com isso, postular uma unicidade de forma. Seu sentido de conjunto, nesse caso, no
definido simplesmente por sua condio jurdico-institucional relativa ao fato de se situar
em territrio brasileiro e de se constituir conforme as normas legais do pas mas,
principalmente, pela especificidade dos traos comuns, complementariedades e contradies
que demarcam tanto sua estrutura organizacional interna, quanto sua situao e sua forma de
presena no contexto da vida social do pas e, portanto, em um conjunto de relaes bem mais
amplas. So traos que permitem agregar, sem homogeneizar, instituies escolares diversas e
aspectos diversos que participam da sua constituio, reconhecendo entre eles conexes
dotadas de especificidade histrica.


1.2.1 Forma histrica e sistema


importante, neste ponto, assinalar algumas diferenas entre a formulao aqui
apresentada e alguns conceitos bastante usados no campo educacional, a fim de se evitar que
eles sejam tomados como similares. Um desses conceitos o de forma escolar, que, ao
contrrio da noo de forma histrica da escola, aqui explorada com o intuito de acentuar as
diferenciaes que derivam do carter histrico da sua formao como instituio social
especializada, comumente designa uma forma de realizao da educao, indissocivel da
emergncia do ensino coletivo simultneo e da sua gradual imposio (sem substituir por
completo) sobre outras formas educativas, como as que ocorrem por meio das relaes
familiares ou em outras instncias da vida social (Petitat, 1994). Seus traos caractersticos,
mais facilmente identificveis na forma organizacional peculiar que o processo educativo
adquire envolvendo o ordenamento da relao professor-alunos, dos procedimentos de
ensino e aprendizagem, do tempo e do espao, bem como a organizao seletiva do
conhecimento acumulado, dentre outros aspectos remetem, certamente, a mudanas
societrias importantes, como a constituio de um universo separado para a infncia
(Vincent, Lahire e Thin, 1994 apud Canrio, 2003), a intensificao da organizao racional
do tempo mediante sua extenso para processos formativos socialmente abrangentes, a
emergncia de uma instncia de socializao sobreposta a outras instncias formativas menos
abrangentes. No entanto, mesmo essas mudanas tendem a ser consideradas nos seus traos
mais generalizveis, confirmando a tendncia de utilizao do termo forma escolar para
designar uma categoria genrica, um gnero de relao educativa cujas caractersticas
centrais podem ser observadas numa variedade muito grande de formas histricas de
realizao de tais relaes.
Note-se, ainda, certa autonomia do termo em relao ao conceito de instituio
escolar. Certamente, a emergncia de uma forma escolar indissocivel do surgimento de
instituies educativas especializadas, s quais cabe realizar um tipo particular de formao.
No entanto, to logo essa forma de relao educativa se constitui como um gnero prprio,
torna-se utilizvel na consecuo de processos educativos no necessariamente realizados
por tais instituies. De outro lado, possvel, ainda, tambm postular que a definio de
instituio escolar, se no chega a independer da definio de forma escolar, ao menos no
redutvel a ela. Todos esses aspectos diferenciam essa formulao, em pontos essenciais, da
que se busca elaborar aqui por meio da discusso da formao histrica da escola brasileira.
Outro conceito em relao ao qual necessrio estabelecer diferenciaes o de
sistema de ensino (ou, ainda, sistema escolar ou educacional), que tentei evitar sempre que
o objetivo era fazer referncia ao sentido de conjunto de um grupo de instituies escolares,
histrica e geograficamente situadas. Os motivos disto, no entanto, foram diferentes do
primeiro caso. No campo educacional, o termo sistema encontra-se fortemente vinculado
forma jurdico-institucional que define, a partir do mbito estatal, as regras pertinentes
realizao da educao escolar. Falar em sistema de ensino ou sistema escolar, no campo
educacional, remete muito diretamente s normas que regem o ensino regular, dispondo a
respeito das condies de sua realizao em termos do seu ordenamento interno
(seqenciamento, hierarquizaes e variaes dos nveis e modalidades de ensino),
organizao e funcionamento dos estabelecimentos escolares, s regras de acesso, aos
requisitos relativos funo docente e demais funes especializadas, dentre outros aspectos.
Como a referncia escola, nesta tese, busca exatamente considerar aspectos que esto alm
do processo educativo e da sua normatizao oficial, o uso do termo sistema, na designao
da escola, mostrou-se desde o incio problemtico, j que poderia induzir a um entendimento
diverso do pretendido.
Seria temerrio, no entanto, desprezar as possibilidades conceituais e analticas
contidas tanto na noo de sistema de ensino quanto na noo sociolgica, mais ampla, de
sistema. No caso do sistema de ensino, preciso ter em conta que a ordem jurdica,
certamente, tem importncia elevada na determinao e compreenso de aspectos relevantes
da formao da escola. Essa relevncia, no entanto, no se deve apenas ao fato dessa ordem
atuar sobre a formao da escola, no sentido de sua conformidade a certos parmetros. Deve-
se, tambm, ao fato de que uma ordem jurdica expresso de prticas sociais e relaes de
foras que antecedem e atravessam seu estabelecimento formal.
H sempre o risco, porm, de que o estudo da escola, como estudo do sistema de
ensino, valorize apenas os aspectos das prticas sociais que, em algum momento, assumiram
uma forma jurdica, deixando em segundo plano os demais aspectos. E, no entanto, o fato de
que certos elementos contidos nas prticas no tenham tomado a forma de uma disposio
jurdica no representa que eles sejam irrelevantes na formao da escola. Ao contrrio, h
inmeros traos relevantes do ponto de vista da formao histrica de uma instituio que
podem ser irrelevantes do ponto de vista da sua definio jurdica
6
, o que remete
necessidade de que o estudo da organizao sistmica da escola no se restrinja ao plano
jurdico-institucional.
De fato, em uma perspectiva sociolgica ampla, um sistema ser sempre mais que os
elementos contidos na sua normatizao oficial. Um sistema social, tenha ele um carter geral
ou especfico, referente a uma unidade da vida social (uma instituio, por exemplo),
constitudo por elementos que atuam no ordenamento das aes, processos e relaes sem
que, para isso, tenham sido objeto de alguma regulao formal. nesse sentido, inclusive, que
Gramsci prope a prpria ampliao do conceito de direito, de modo a incluir


6
Sigo, a esse respeito, um princpio enunciado em Weber (2001, p. 250). Weber alerta para o fato de que, ainda
que a ordem jurdica tenha importncia elevada na determinao e compreenso de fatos relevantes sob outro
ponto de vista (econmico, por exemplo), e ainda que ela represente, de alguma maneira, um certo ponto de
chegada das prticas sociais, de modo algum deve ser tratada como se fosse idntica a uma outra ordem ou ao
mbito mais amplo da vida social em que essa ordem se inscreve.
aquelas atividades que hoje so compreendidas na frmula indiferente
jurdico e que so de domnio da sociedade civil, que atua sem sanes ou
obrigaes taxativas, mas que nem por isso deixa de exercer uma presso
coletiva e de obter resultados objetivos de elaborao nos costumes, nos
modos de pensar e de atuar, na moralidade, etc. (2000b, p. 23-24 )

Tendo-se isso como referncia, mesmo em uma anlise circunscrita ao mbito estatal
ser possvel reconhecer que parte da organizao sistmica de uma instituio social no
resulta de suas regulaes oficiais, mas de atividades, prticas e utilizaes que, apesar de no
previstas nas normas legais, tm a fora de uma lei. nesse sentido que a meno
organizao sistmica de qualquer mbito da vida social no deve se ater aos elementos que
compem sua organizao oficial, mas envolver os demais elementos e conexes que
concorrem para sua forma predominante de realizao, orientada para determinados fins.
preciso ainda, no entanto, ateno para o fato de que a totalidade sob investigao
ser sempre algo mais amplo que sua organizao sistmica. Ganha sentido, aqui, o alerta de
Lefebvre (1980) a respeito da utilizao indiscriminada do conceito de sistema e dos riscos de
sua reduo a uma forma modelar, indutora da busca de regularidades e coerncias estticas
que, enfatizadas, tendem a destacar cristalizaes onde se trata de flagrar movimentos. Na
perspectiva que reduz tudo organizao sistmica, a nfase pode recair com tal intensidade
sobre as coeses, que o movimento contraditrio no qual inmeras diferenas so produzidas
apagado, de modo que, da diferena, s aparece o que foi capturado e incorporado
organizao sistmica como um elemento subordinado e instrumental. O mesmo se pode dizer
das complementariedades, que em geral aparecem como dadas, apagando-se as tenses que
precedem os ajustes, regulaes e planejamentos. As tenses, assim, s aparecem como
disfunes a serem superadas.
H o risco, portanto, de um apagamento ou atenuao do movimento histrico que
forma e modifica a prpria organizao sistmica. Esta, na sua verso modelar, tendo em vista
o grau de coerncia que lhe atribudo, torna-se fortemente impositiva. Projetada sobre o
processo histrico, pode fazer pensar o sistema como bem constitudo desde a sua formao,
com todos os seus rgos (Lefebvre, 1980, p.235) quando, na verdade, sob a tica da vida
social, nunca existe um sistema acabado, mas esforo no sentido da sistematizao no
sentido da coerncia e da coeso a partir das relaes de produo e das suas contradies
(Lefebvre, 1980, p. 235). So esforos que se dirigem tentativa de extrair uma coeso do
caos das contradies, apoiando-se nos mecanismos reguladores (Lefebvre, 1980, p.235-
236), remetendo, portanto, ao estabelecimento de ordenaes que implicam a seleo e a
normatizao de seqenciamentos, segmentaes, conexes, hierarquias. Por meio deles, se
busca regular aes, induzir processos, reconhecer ou invalidar direitos e deveres e, com isso,
controlar e reduzir conflitos, atenuar suas conseqncias, como forma de garantir a
governabilidade dos processos.
Tudo isso serve de alerta a respeito dos caminhos a serem tomados na investigao e
anlise da forma assumida pela escola em um determinado pas, regio, cidade. Em primeiro
lugar, para no reduzi-la a sua organizao sistmica. Em segundo lugar, para que seja
possvel considerar sua prpria organizao sistmica como inscrita em uma problemtica
societria, econmica e poltica, o que pressupem entend-la como inacabada e aberta,
sujeita a contradies, muitas vezes resultantes dos prprios mecanismos originalmente
criados com a finalidade de ajustar e regular o sistema, mas que apresentam desdobramentos
no previstos, capazes, inclusive, de levar o sistema a uma situao de crise e exploso.
Seno, como explicar a escola em seu movimento histrico (e portanto sempre inacabado) de
formao e mudanas, se a busca das coeses vier a abafar os choques, as contradies, as
tenses que provocam parte fundamental de seus movimentos? Como apreender os pontos
comuns que se formam no apenas no sentido da conformidade a um nico fim, mas no
sentido da agregao de resistncias e da produo de novas finalidades que concorrem com
outras j institudas? Como, por fim, entender as complementariedades, para alm de seus
sentidos instrumentais, como resultado de aproximaes histricas atravessadas por mltiplos
processos e saturadas de mltiplas significaes?
A tentativa de pensar as formas histricas assumidas pela escola, a partir dessas
questes, parece exigir uma recusa de sua identificao direta com os sistemas de ensino,
mas, ao mesmo tempo, tambm o reconhecimento de que, para a produo histrica dessas
formas, concorrem, entre outros impulsos, aqueles implicados com os esforos dirigidos sua
sistematizao. Diferentemente da nfase no sistema como modelo acabado, a considerao
dos esforos de sistematizao pode melhor permitir, quando necessrio, deslocar o foco da
anlise para o que est alm do regulamento e irredutvel a ele, o que s explicvel se for
levado em conta o que resulta no apenas da vontade e dos objetivos dos indivduos e grupos,
mas, como j foi dito, do choque entre eles.
Nesse sentido, mesmo que o estudo da escola se debruce sobre os esforos de
sistematizao, e no, por exemplo, sobre seus usos, ainda assim os usos, em alguma medida,
se faro visveis, pois os esforos de sistematizao, como tentativas de domnio que so,
sempre indiciam algo sobre a realidade que se quer ver domada. Um estudo da escola, nessa
perspectiva, no ser nunca um estudo pura e simplesmente das aes do Estado, mas das
foras que mais intensamente participam na conformao dessas aes e de outras foras que,
deliberadamente ou no, afirmam ou indiciam aes em outras direes, pondo-se em franca
contraposio ou apenas em posio de tenso e, em alguns casos, inclusive apontando
tentativas de sistematizao de sentido diverso daquele proposto nas aes estatais.
A delimitao de diferenas entre as formas histricas da escola, sua organizao
sistmica ampla e os sistemas formais de ensino, que, no mnimo, so diferenas de
abrangncia, so feitas, aqui, com o intuito de explicitar que a investigao do nvel mais
amplo implica considerar os outros dois nveis na sua composio. Nesse sentido, a opo
pelo termo forma histrica de escola parte do entendimento de que ele comporta a
organizao sistmica assumida pela escola, que dinmica, mas se abre para aspectos no
necessariamente contidos nessa organizao, que podem apontar, inclusive, para os
movimentos que se formam no sentido de modificaes no instrumentais ao sistema vigente.
No quero, com estas observaes, invalidar orientaes analticas que permitem
outras formas de entrada na problemtica contempornea da escola. Nem pretendo
desqualificar recortes feitos com o intuito de permitir a investigao mais detalhada de um
aspecto ou processo atuante em um fenmeno mais amplo. Apenas busco explicitar o rumo
tomado neste trabalho e o fato de que ele resulta de uma tentativa de construo (feita de
inmeras apropriaes) de caminhos que me pareceram melhor garantir a aproximao de
uma forma histrica de escola dotada de especificidades e contradies. So caminhos que se
mostram oportunos frente o interesse de entendimento no s dos impasses e desafios da
escola em si, mas da prpria formao societria e poltica brasileira que com essa escola
est implicada, tendo em vista, como j foi apontado, que o estudo da escola no Brasil pode
representar a interpretao de processos e fenmenos que tm papel nuclear na prpria
organizao social e poltica brasileira.


1.3 O sentido das mudanas


Feitas essas observaes, preciso reconhecer que a investigao e anlise da escola
brasileira conforme o movimento acima apontado, por diversas vezes, a mim mesma pareceu
perigoso. Havia o risco de estar procurando chifres em cabea de cavalo.
A poltica educacional da dcada de 1990, especialmente a partir da primeira gesto do
presidente Fernando Henrique Cardoso, do Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB),
iniciada em 1995, havia entranhado fortemente o debate sobre a escola brasileira nos
problemas da eficincia do ensino e da sua baixa produtividade. A situao do ensino no era
mesmo de se negligenciar. Transcorridos mais de 20 anos do incio da ltima grande reforma
educacional de abrangncia nacional, conduzida pela Lei 5.692/71, o que se destacava no
panorama da escolarizao nacional era a persistncia de antigos problemas relativos ao
ingresso, permanncia e formao escolar. Ficando apenas nas informaes relativas ao
rendimento escolar, pelos dados do Censo Escolar de 1994, realizado pelo Ministrio de
Educao (MEC), dos 31.910.974 de alunos matriculados no ensino fundamental, apenas
67,2% haviam sido aprovados, 16,12% haviam sido reprovados e os demais 16,67%
formavam um conjunto provavelmente composto por matrculas duplicadas ou transferncias,
mas tambm, e principalmente, por alunos evadidos, muitas vezes por terem como certa a
reprovao. Na primeira srie desse nvel de ensino esse ndice era ainda pior: apenas 57,49%
haviam obtido aprovao.
Somando-se a isso a maior visibilidade de problemas como a violncia, a indisciplina
e a depredao do espao escolar fenmenos comumente associados, dentre outros
problemas, ao recrudescimento da pobreza, ao quadro de degradao da vida urbana e
deteriorao dos servios pblicos essenciais , tudo levava a crer que a escola passava por
uma profunda crise, expressa principalmente na sua incapacidade de realizar as funes
formativas entendidas como suas, que envolvem desde a transmisso da cultura e a formao
de capacidades e habilidades, at a formao moral, responsvel pela inscrio das novas
geraes em um cdigo de civilidade essencial organizao da vida social contempornea.
Da, o impasse: tanto a se discutir sobre a educao escolar e eu querendo buscar o no-
educacional para falar da escola...
Esse foco na eficincia do ensino e na produtividade da escola, porm, tinha
significados mais profundos. No era a expresso simples do privilegiamento de campos de
ao. Ao contrrio, era a expresso complexa da dissimulao de escolhas relativas tanto aos
campos verdadeiramente privilegiados para a ao quanto a campos de esquecimento.
A nfase na eficincia e na produtividade reabilitava um iderio modernizador que j
havia tido largo espao nos debates social e educacional brasileiros sob a vigncia da
ideologia do desenvolvimento. Um iderio cuja sustentao na identificao fechada entre
modernizao e racionalizao tcnica era o que havia permitido deixar na sombra as relaes
que efetivamente produziam o quadro de atraso econmico, poltico, social e educacional
que se dizia urgente superar. No era, portanto, uma opo ingnua nem um acidente.
Tratava-se de uma reabilitao construda, uma restaurao de sentidos e posies por meio
da atualizao de idias e prticas no sentido da sua instrumentalidade a novas finalidades.
Cabia, portanto, perguntar quais eram as novas finalidades que se tornavam alcanveis por
meio dessa atualizao; o que ela permitia realizar; o que ela permitia esquecer.
Vale lembrar que as lacunas desse iderio j haviam sido objeto de discusses
profundas por parte do pensamento social e educacional brasileiro desde, pelo menos, a
dcada de 1960. De maneira que a recuperao de ao menos alguns aspectos do pensamento
crtico ento formulado pode ajudar a dar visibilidade s utilidades que a retomada do
discurso modernizador teria na dcada de 1990.


1.3.1 - Os encantamentos da modernizao


A centralidade do tema da modernizao econmica, cultural e poltica no debate
social brasileiro no recente, constituindo, de certo modo, como j apontou Ortiz (1988),
uma tradio. Porm, sob a ideologia do desenvolvimento, que toma a cena nas dcadas de
1950 a 1970, o tema assumiria uma posio indita, especialmente em face da difuso que
uma concepo positivada de modernizao teria mesmo em formulaes de um campo
progressista.
No contexto do nacional-desenvolvimentismo, a situao econmica, social e poltica
do Brasil era com freqncia associada persistncia de relaes arcaicas que teriam sido
herdadas do perodo colonial. Tais relaes impediriam a modernizao e, assim, a ascenso
do pas a um estgio mais adiantado de desenvolvimento. Conforme Milton Santos (1979a),
cujas formulaes seriam expressivas do pensamento crtico formado naquele momento, a
sociedade e a economia eram vistas como divididas em dois setores: um moderno, aberto s
transformaes baseadas na modernizao e outro, tradicional, incapaz de assimilao e de
participao (Santos, 1979a, p. 18). Acreditava-se que esse setor tradicional, o qual
desempenharia o papel de freio por suas estruturas mentais e econmicas, seria o
responsvel por atos e atitudes que corroem e minam o progresso do pas, impondo um
crescimento falho, lento e retardado da economia (Santos, 1979a

, p. 18) . Esse tratamento
positivado da modernizao impedia a visibilidade do sentido instrumental que o atraso
havia adquirido no processo de modernizao brasileira, dificultando a apreenso dos
problemas que efetivamente deveriam ser enfrentados e, conseqentemente, dificultando a
formulao de projetos capazes de apontar alternativas viveis para sua superao.
A contribuio central da perspectiva crtica
7
que ento se formou foi, exatamente, a
elucidao do mecanismo de reproduo do atraso brasileiro, mostrando o quanto esse
atraso no s no impedia a modernizao, como era o que possibilitava seu
impulsionamento em conformidade com os interesses das classes dominantes econmica e
politicamente. O meio dessa elucidao, portanto, foi a problematizao da perspectiva
dualista, segundo a qual atraso e moderno apareciam como aspectos opostos e dissociados.
O ensaio de Francisco de Oliveira (1988), Crtica razo dualista, publicado
originalmente em 1972, foi exemplar dessa problematizao, especialmente no que diz
respeito s relaes e prticas econmicas. Na perspectiva dualista, o subdesenvolvimento
econmico brasileiro era reputado especialmente incompletude da modernizao. Avaliava-
se que a expanso urbano-industrial no teria se dado em medida e intensidade suficientes
para varrer do pas, ou ao menos tornar residuais, as formas arcaicas de relaes e prticas
econmicas e polticas prprias de contextos bem anteriores, que seriam as responsveis por
uma baixa produtividade do sistema. Essa baixa produtividade, por sua vez, era deduzida do
fato de que o sistema econmico-social no atingia os patamares de produo e de
reordenao social que se achava essenciais na definio do capitalismo moderno. O sistema
produtivo mostrava-se capaz de produzir um excedente suficiente para impulsionar
progressivamente a economia, mas isto parecia no ocorrer porque, em face da persistncia
das formas atrasadas, parte do excedente era apropriada pelo exterior e a outra parte no era
suficientemente absorvida, internamente, de modo produtivo, ou seja, no era suficientemente
reinvestida na expanso da produo moderna.
Analisando as mudanas relativas passagem, no Brasil, de uma economia agrrio-
exportadora para uma economia de base urbano-industrial, Francisco de Oliveira questionaria
alguns dos principais pressupostos dessas formulaes: a oposio entre o setor atrasado e o
setor moderno da economia; a improdutividade do sistema; a persistncia do atraso como

7
Trata-se, a meu ver, no de uma tendncia especfica de pensamento, mas de uma perspectiva plural, no
convergente em todos os pontos, mas em pontos essenciais, expressos, de meu ponto de vista, em formulaes
como as de Francisco de Oliveira (1988), Florestan Fernandes (1974 e 1975) e Milton Santos (1979a e 1979b).
Em seu ensaio Crtica razo dualista, de 1972, Francisco de Oliveira enfatizou o sentido de ruptura de
trabalhos como o seu e como Empresrio industrial e desenvolvimento econmico, de Fernando Henrique
Cardoso (So Paulo, Difel, 1965), com relao perspectiva dualista presente nas formulaes da Cepal
(Comisso Econmica para a Amrica Latina). Em breves mas esclarecedoras passagens de artigos mais recentes
(A vanguarda do atraso e o atraso da vanguarda. In: Os direitos do antivalor: a economia poltica da hegemonia
imperfeita. Petrpolis: Vozes, 1998 e O ornitorrinco. In: Crtica razo dualista O ornitorrinco. So Paulo,
Boitempo, 2003), Oliveira abriu um importante caminho para a compreenso do carter amplo e complexo da
formao da via analtica que possibilitaria a apreenso das vinculaes orgnicas entre atraso e moderno na
formao do capitalismo perifrico, reconhecendo que ela se deve a uma construo gradual que envolve
inclusive formulaes antes apresentadas por ele como situadas em um plo oposto, como as da CEPAL, de
Celso Furtado e de Raul Prebisch, ou no mencionadas, como no caso de Florestan Fernandes.
elemento responsvel pela reteno da expanso produtiva. Mostraria que as formas de
conduo da industrializao brasileira por parte das elites nacionais desde a Revoluo de
1930 at os primeiros anos do Regime Militar no haviam levado a um baixo
desenvolvimento, mas, essencialmente, a um desenvolvimento marcado por uma forma
especfica de insero do Brasil na diviso internacional do trabalho capitalista, na qual, por
meio de uma superexplorao da fora de trabalho, os esforos se dirigiam para uma
maximizao da produo do excedente econmico (ou seja, para a obteno do mais alto
lucro possvel) e para a mxima apropriao e controle desse excedente por parte de uma
parcela limitada da sociedade. A tese de Oliveira, a inscrita, de que havia uma composio
orgnica entre atrasado e moderno na modernizao dos pases perifricos em relao ao
capitalismo avanado, assenta, principalmente, na comprovao de que os esquemas de
acumulao arcaicos haviam se tornado parte fundamental da razo de crescimento do
sistema: o processo real mostra uma simbiose e uma organicidade, uma unidade de
contrrios, em que o chamado moderno cresce e se alimenta da existncia do atrasado
(1988, p. 12).
No havia, a rigor, estagnao ou reteno do crescimento econmico. Apenas o
crescimento ocorria na medida e na direo dos interesses restritos das classes dominantes. A
distribuio desigual de renda no constitua um obstculo ao crescimento por diversos
motivos. Primeiro, porque a realizao da produo dos novos ramos industriais (de produtos
durveis, como automveis e eletrodomsticos), ou seja, a venda dos seus produtos, era
garantida exatamente pela existncia de um nicho de consumidores capazes de pagar os altos
preos dos produtos nacionais que substituam os produtos importados (1988, p. 66). Esse
nicho de mercado moderno sustentado pela concentrao de renda estreito em termos de
populao nele contida, mas grande em termos da renda disponvel (1988, p. 82)
8
, garantia
o incremento dos ramos modernos da indstria e a manuteno de seu padro de crescimento,
ancorado em uma alta lucratividade que no dependia da expanso efetiva de seu mercado
consumidor, mas da existncia de um nmero significativo de consumidores dispostos a pagar
alto pelos produtos e a renov-los com grande freqncia.
De outro lado, apesar dessa concentrao implicar a no-expanso da renda dos
estratos mais pobres, isso no levava necessariamente queda na capacidade de realizao da
produo de setores econmicos tradicionais, de bens no-durveis, que dependiam mais

8
Vale lembrar que essa estreiteza a que Oliveira se refere diz respeito ao percentual de populao capaz de
consumir produtos de altos preos. Em nmeros absolutos, esse grupo no nada estreito, tendo em vista que
5% da populao brasileira podem representar um mercado consumidor maior que a totalidade de outros
mercados nacionais, por exemplo, na Europa.
estreitamente da demanda das classes trabalhadores em geral ou dos estratos de renda baixa
(1988, p. 82). No caso da produo de alimentos, o crescimento populacional, por si,
assegurava um aumento da massa total de renda, mesmo no caso desses estratos mais pobres,
sustentando, assim, a demanda. J a produo de calados, tecidos e vesturio cujo
crescimento torna-se efetivamente mais lento devido no-expanso da renda dos estratos
mais baixos teria certa expanso garantida por meio da interveno governamental que,
diante da baixa elasticidade do mercado interno, subsidiaria a expanso do mercado externo.
Outro aspecto discutido por Oliveira diz respeito ao suposto inchao do Tercirio
(comrcio e servios). Discutia-se que seu crescimento desmedido denotava desequilbrios na
organizao da economia que repercutiam no seu baixo crescimento. A idia de inchao
pressupunha que parte excessiva do excedente gerado no Secundrio (indstria) estaria
migrando indevidamente para custear a expanso de um setor improdutivo (porque no
geraria valor), o que representava riscos concretos para a manuteno de um certo padro de
reinverso de recursos essencial ao crescimento econmico.
Oliveira, em primeiro lugar, refutaria a idia de improdutividade dos servios,
mostrando que a idia de produtividade no deveria se restringir s atividades capazes de
agregar diretamente valor ao produto social, mas englobar o trabalho socialmente necessrio
para a reproduo das condies do sistema capitalista (Oliveira, 1988, p. 31). Em segundo
lugar, mostraria que o crescimento da proporo da fora de trabalho no setor (de 24% para
38%, no perodo de 1939 a 1969), no acompanhada do crescimento da participao do
Tercirio no produto interno lquido (que havia ficado entre 55% e 53%, no perodo)
representava que a expanso do Tercirio estava se dando de forma compensatria e no
contraditria s necessidades da expanso industrial.
A expanso industrial requeria a formao de uma infraestrutura urbana que garantisse
a circulao e o consumo das mercadorias produzidas. O crescimento anterior a 1930, porm,
no havia assentado as bases necessrias a essa expanso. De outro lado, o excedente
econmico era primordialmente aplicado na prpria expanso industrial, no se deslocando
para a expanso de um comrcio e de servios modernos que dessem conta da circulao e do
consumo da produo. Na ausncia de acumulao capitalista prvia, que financiasse a
implantao dos servios (1988, p. 32) na medida necessria realizao da produo, o
Tercirio se expandiria utilizando-se da abundncia de uma mo-de-obra desqualificada, e
portanto, barata, por meio da expanso horizontal de atividades de baixssima capitalizao,
ou seja, cuja forma de implantao praticamente no implicava investimento, de forma que
parte importante da circulao e consumo de mercadorias seria viabilizada, exatamente, por
atividades cuja forma simples e artesanal pareciam, em princpio, incompatveis com os
requerimentos de uma modernizao industrial.
Nesse contexto, tambm a expanso agrcola assumiria novos papis na dinmica
econmica: entre outros aspectos, a expanso da fronteira agrcola interna (habilitao de
novas terras para a produo agrcola) constituiria uma forma de acumulao primitiva que
contribuiria no custeamento da expanso industrial; a manuteno de relaes arcaicas na
produo agrcola garantiria, do lado da monocultura, um sobre-lucro que tambm
contribuiria para o financiamento da indstria; do lado da produo de alimentos, a
manuteno dessas relaes representaria uma possibilidade de barateamento dos alimentos
que ajudaria a manter baixo o custo da reproduo da fora de trabalho urbano-industrial.
O Estado daria sustentao a esse processo de modernizao de diferentes modos.
De um lado, operando de forma a transferir recursos e ganhos para a empresa industrial,
fazendo dela o centro do sistema (Oliveira, 1988, p. 19). Nos termos de Milton Santos
(1979b), a formao de um circuito moderno seria apoiada ora abertamente, ora de modo
mais discreto, dentre outros meios, pela

proteo concedida concentrao e aos monoplios, financiamento direto
ou indireto das grandes firmas atravs da construo de infraestruturas caras,
a formao profissional, a promoo das indstrias de base, os subsdios
proteo e exportao e todas as formas de acordo com as firmas
dominantes da economia, tais como legislaes fiscais discriminatrias, leis
de investimentos e planos de desenvolvimento. (Santos, 1979b, p. 125)

Tudo isso, no entanto, em uma medida que, alm de no ferir de morte as formas
arcaicas de produo, garantia uma margem ampla para sua sobrevivncia e, mais que isso,
sua vitalidade, tendo em vista a manuteno de brechas como as deixadas pelo baixo
alcance e pelas omisses da regulamentao do trabalho, includa a regulao, por baixo, do
preo do trabalho, por meio de um salrio mnimo definido por patamares de sobrevivncia
por onde a expanso do moderno tornava-se mais vantajosa exatamente quando sustentada
na utilizao instrumental do atraso. A manuteno e o crescimento da pobreza e da
desigualdade, assim, no impediam o crescimento da riqueza. A base de consumo existente
era suficiente para sustentar o dinamismo da produo e o crescimento da acumulao, s que
sempre na medida e na direo dos interesses restritos das classes produtoras.
Essa composio entre atrasado e moderno, portanto, no marcaria apenas os
processos econmicos, mas tambm os processos polticos, que seriam regidos em
conformidade com o imperativo da conciliao de determinadas foras e interesses, visvel
nas prprias formas de ocupao e utilizao do Estado. De maneira que a atuao do Estado
brasileiro se caracterizaria no por uma adeso incondicional ao moderno ou, por outro lado,
por uma guarda ferrenha do tradicional, mas pelo gerenciamento, nos planos jurdico e
institucional, dessa conciliao.
As discusses de Florestan Fernandes a esse respeito so um outro importante
exemplo da crtica formada poca. Atento a processos de longa durao, e refutando a idia
de que, no Brasil, a revoluo burguesa teria sido frustrada ou abortada (Fernandes,
1974, p.30), Fernandes mostraria que a formao da burguesia no havia se dado por meio de
diferenciaes, embates e rompimentos substanciais com as antigas oligarquias.

As crises enfrentadas pela oligarquia agrria tradicional ou por seus
rebentos urbano-comerciais e financeiros modernos no Brasil esto longe
de possurem carter estrutural. Nunca passaram de crises de conjuntura e
histricas, que se encerraram (ou se reabriram) atravs de processos de
rearticulao do poder da classe da burguesia, acomodando, assim, seus
vrios setores e as elites correspondentes, sem atingir as bases propriamente
ditas da dominao burguesa (e, dentro desta, da influncia da oligarquia).
(Fernandes, 1975, p.262)

A nova classe, na verdade, formara-se como praticamente um desdobramento dessas
velhas classes. Por isso, sua consolidao, por meio da recomposio das estruturas de
poder, no apareceria associada promoo de mudanas econmicas e polticas que
representassem abalos nas prerrogativas e privilgios institudos e nas antigas formas de
domnio e subordinao.
Sob o capitalismo dependente forma histrica particular assumida pelo capitalismo
em seu processo de expanso em pases perifricos, como os da Amrica Latina a
acumulao de capital seria institucionalizada de forma a promover a expanso simultnea
dos ncleos hegemnicos externos (as economias centrais) e internos (os setores sociais
dominantes). A renovao da dependncia em relao s economias centrais tornava-se
condio e meio de renovao do poder interno nos termos j estabelecidos, j que permitia
formas de acumulao de capital que seriam impraticveis de outra maneira (Fernandes,
1975, p. 52). A vantagem estratgica do plo econmico hegemnico a implicada, seria
aceita como compensadora, til e criadora (Fernandes, 1975, p. 54 grifos do autor) pelo
plo interno, especialmente porque a parte do excedente econmico que migraria para a
economia externa seria processada custa dos setores assalariados e destitudos da
populao, submetidos a mecanismos permanentes de sobre-apropriao e sobre-expropriao
capitalistas (1975, p.45).
A modernizao econmica e cultural, nesse contexto, ocorreria, mas sob o controle
das classes dominantes, de forma que sua utilizao dirigida rendesse o mximo possvel em
termos do fortalecimento dessas classes. A articulao dependente se tornaria, nesse contexto,
uma muleta imprescindvel para assegurar a repetio das transformaes do capitalismo,
ocorridas no exterior, e para garantir as expectativas econmicas ou as probabilidades de
crescimento econmico decorrentes (1975, p. 56). A modernizao seria convertida em
negcio ou em meio para outros negcios, de forma que as decises modernizadoras
no levariam em conta os provveis interesses das classes no envolvidas com as atividades
mais avanadas dos processos de modernizao e os interesses mdios da Nao como um
todo (1975, p.87).
Esse controle da modernizao, porm, dependeria da monopolizao dos centros de
deciso. nessa perspectiva que a apropriao do Estado se tornava essencial no apenas para
fomentar a expanso dirigida do capital, por meio de financiamentos, concesses e regulaes
favorveis, mas para garantir, por meio do controle de seus recursos jurdico-institucionais e
de gesto poltica, um excedente de poder capaz de, externamente, melhorar as condies
de barganha com as economias centrais, e, internamente, garantir o controle das presses
internas dos setores marginalizados e das classes assalariadas (1974, p. 28).
O aparelho de Estado seria ocupado com vistas mxima reduo de sua
permeabilidade a deslocamentos polticos do seu controle societrio (1974, p. 28). Seus
diferentes recursos seriam mobilizados para atenuar e dirimir qualquer possibilidade de
mudanas espontneas provocadas pela conscientizao, organizao e movimentao das
classes marginalizadas ou subordinadas na ordem social competitiva, para frear a formao de
novas foras sociais capazes de disputar os sentidos das mudanas em curso. Relaes como
essas, por sua vez, fariam resultar, da modernizao brasileira, em seu conjunto, um
complexo padro de mercantilizao do trabalho, que conjugaria agentes e formas
econmicas presas a diferentes modos de produo e anularia as implicaes que o trabalho
poderia ter como meio de classificao social, de participao scio-econmica e cultural, ou
de integrao poltica (1975, p.81).
Se isso for recolocado na perspectiva de Gramsci, ser possvel dizer que, na forma de
uma revoluo passiva, as mudanas polticas, econmicas e sociais ocorriam sob o
controle dos objetivos de conservao
9
, ao longo de processos nos quais as exigncias

9
As discusses de Oliveira, Santos e de Fernandes, acima apresentadas, apesar de referenciadas no pensamento
de Marx e de autores marxistas, no fazem, naquele momento, nos estudos aqui tratados, referncias textuais a
Gramsci e, particularmente, ao conceito de revoluo passiva, apesar de realizarem suas anlises a partir de um
formuladas pelas novas foras sociais em formao seriam satisfeitas em pequenas doses,
legalmente, de modo reformista (1999, p. 298-299), de forma a se evitar a formao de uma
vontade coletiva que pusesse em risco a hegemonia das foras conservadoras e o equilbrio
passivo institudo por meio de seus controles (2000b, p. 18). Aes nesse sentido e no
sentido da atenuao, desarticulao ou esfacelamento das foras e composies que se
mostravam mais ameaadoras, garantiriam uma revoluo sem revoluo, realizada por
meio de uma modernizao social, poltica e econmica sem alterao das classes no poder
e, portanto, sem a superao das desigualdades e hierarquias fundamentais.
preciso atentar para o peso da utilizao ideolgica da idia de modernizao, nesse
processo de equilibrao entre conservao e mudana. E isso fica evidente no caso brasileiro:
enquanto a desqualificao das condies de vida das classes populares garante a reserva de
excedentes para a promoo da modernizao que interessava s classes dominantes, o
encobrimento desse mecanismo e a prorrogao da sua validade so garantidos, entre outros
meios, exatamente por um discurso mistificador da modernizao que, no fim das contas,
atribui a precariedade das condies de vida dessas classes a sua prpria desqualificao para
a formulao e conduo de um projeto de superao dessa precariedade.
nesse sentido que as formulaes sobre o papel da educao escolar na superao da
pobreza e do atraso teriam importantes funes a desempenhar no contexto do nacional-
desenvolvimentismo, como a anlise realizada por Gaudncio Frigotto, no incio da dcada de
1980, permitira evidenciar. Em um estudo situado no mesmo campo crtico acima referido
10
,
Frigotto (2001) mostra que a poltica educacional conduzida pelo Regime Militar,
coerentemente com sua inscrio em uma orientao desenvolvimentista, se valeria
fortemente da idia de que o progresso tcnico, alm de ser responsvel pela gerao de novos
empregos, demandaria do trabalhador uma qualificao cada vez mais apurada, de forma
que a ascenso a um trabalho qualificado e a nveis de renda mais altos dependeria da
aquisio de capital humano, via escolarizao e acesso aos graus mais elevados de ensino.

quadro bastante prximo, especialmente devido valorizao analtica do binmio conservao-mudana, o que
parece se dever no apenas ao referenciamento em Marx, mas em autores como Trotski e Lnin, cujas discusses
sobre o desenvolvimento econmico (na perspectiva da compreenso do desenvolvimento desigual e
combinado) e sobre os processos de mudana econmica e social (no caso da mudana econmica,
especialmente o conceito de via prussiana de Lnin, que, segundo Gruppi, 2000, uma formulao similar
de Gramsci sobre revoluo passiva, sendo que mais circunscrita ao plano econmico) tambm constituram a
base sobre a qual Gramsci desenvolveu suas formulaes sobre esse modo de andamento dos processos sociais
chamado por ele de revoluo passiva.
10
Trata-se da Tese de Doutoramento defendida em 1983, na Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo,
publicada em 2001. FRIGOTTO, Gaudncio. A produtividade da escola improdutiva: um reexame das relaes
entre educao e estrutura econmico-social capitalista. So Paulo, Cortez, 2001.
Nesse sentido, a escola, especialmente a universidade, seria apontada como o instrumento
bsico de mobilidade, equalizao e justia social (Frigotto, 2001, p.27).
Trata-se de uma formulao sustentada na teoria do capital humano que, a rigor,
constitua uma particularidade das teorias do desenvolvimento, no mbito educacional e
pedaggico, onde se ligaria s formulaes tecnicistas que se encontravam em
desenvolvimento na dcada de 1950 (Frigotto, 2001, p. 120-121). As expectativas difundidas
por essa formulao confrontavam-se com o estado do sistema educacional brasileiro, cuja
precariedade sinalizava seus evidentes limites na formao desse trabalhador moderno de que
o Brasil necessitaria para crescer economicamente. A prpria perspectiva do capital humano,
porm, afirmando a educao como fator de produo e, portanto, reforando a idia de que
escola cabia a funo de produzir capital humano sob a forma de profissionais qualificados
para gerarem o tipo de conhecimento e trabalho necessrio ao desenvolvimento produtivo,
faria parecer que a desqualificao da escola no passava de um desvio, enfatizando, com
isto, a necessidade de redimir o sistema educacional de sua ineficincia. A perspectiva
tecnicista complementaria essa frmula, oferecendo a metodologia ou a tecnologia
adequada para se organizar o sistema educacional como uma empresa e o processo
educacional como um investimento (Frigotto, 2001, p.121).
Criticando a tese a contida, de que a escola brasileira seria improdutiva (porque no
formava o trabalhador necessrio ao desenvolvimento) e de que essa improdutividade
decorreria de sua desqualificao (que impediria a escola de realizar eficientemente suas
funes formativas), Frigotto (2001, p. 153) mostraria, em primeiro lugar, que o processo
educativo no tem vnculos imediatos com o processo produtivo. Como instituio produtora
ou simplesmente sistematizadora e divulgadora do saber, a escola, cada vez mais, tem uma
contribuio nula ou marginal na qualificao para o trabalho produtivo material e imediato.
Especialmente se for considerada, de um lado, a prpria desqualificao progressiva do
trabalho em face dos mtodos que tm levado sua simplificao e, de outro, o fato de que o
capital, nesse mbito, tem reduzido ao mnimo os custos com formao, resolvendo o
problema das qualificaes requeridas, na maior parte das vezes, dentro da prpria empresa.
A participao da escola, nesse aspecto, diz respeito mais ao fornecimento de um
certo nvel de conhecimento objetivo e elementar para a grande massa de trabalhadores e, em
um crculo mais restrito, ao fornecimento de um saber mais elaborado para minorias que
atuam em ocupaes (...) de gerncia e planejamento, superviso, controle, e mesmo para
determinadas funes tcnicas das empresas capitalistas de capital privado ou pblico-
privado (Frigotto, 2001, p. 153). Uma participao, no entanto, que est longe de sintetizar a
posio complexa assumida pela escola no contexto das relaes capitalistas.
nesse sentido que Frigotto faz um outro alerta. A constatao da ausncia de
vnculos diretos entre o processo educativo e o sistema produtivo no deve levar a uma
formulao de sentido oposto, ou seja, de que h, nesse caso, uma desvinculao absoluta:

assim como o capital, no seu processo de acumulao, concentrao e
centralizao pelo trabalho produtivo vai exigindo cada vez mais,
contraditoriamente, trabalho improdutivo, como se fossem verso e anverso
de uma mesma medalha, a improdutividade da escola parece constituir,
dentro desse processo, uma mediao necessria e produtiva para a
manuteno das relaes capitalistas de produo. (Frigotto, 2001, p. 134).


Assim, dentre as funes gerais cumpridas pela escola, seria possvel destacar, por
exemplo, a abertura e ampliao de circuitos de circulao e realizao que incrementam e
sustentam em boas bases diversos ramos da produo, como a construo civil, a produo e
fornecimento de alimentos (merenda escolar) e a produo de materiais e recursos vinculados
prtica educativa, como papel, mobilirio, produo grfica e editorial, alm de recursos de
tecnologia educacional, permitindo a criao de um circuito privado de apropriao dos gastos
com educao (Frigotto, 2001, p. 158-159). Destaca-se, tambm, a participao da escola na
formao de um exrcito de reserva funcional ao mercado de trabalho e, ainda, a converso da
escolarizao em uma espcie de vlvula de escape das tenses sociais, tendo em vista a
possibilidade de que para ela possam convergir expectativas e insatisfaes mais amplas, em
princpio, dirigidas a outros mbitos e aspectos da vida social (2001, p. 224).
Nesses dois ltimos casos, inegvel a funo de conteno das presses e da
organizao das classes trabalhadoras que uma educao desqualificada pode cumprir. A
ineficincia da escola, e no sua eficincia, duplamente funcional para a reproduo das
relaes capitalistas de produo, por permitir justificar a situao de explorao dessas
classes (sua no qualificao para as formas mais rentveis de trabalho aparece como o
motivo do seu insucesso econmico) e por limitar, por meio da negao do acesso ao saber
elaborado, sua luta contra o capital.
em face dessas complexas relaes, no interior das quais a verdadeira forma de
produtividade da escola desenhada, que sua desqualificao no pode ser vista apenas
como resultante das falhas dos recursos financeiros e humanos, ou da incompetncia, e, por
outro lado, tambm no pode ser reputada a um plano ou conspirao. Essa desqualificao ,
na verdade, uma decorrncia do tipo de mediao que ela efetiva no interior do capitalismo
monopolista (Frigotto, 2001, p. 134).
Ao longo da dcada de 1980, a desqualificao da escola e o fracasso escolar, sua
conseqncia, teriam inmeras formulaes crticas, como as de Collares e Moyss (1985),
Patto (1987) e Valla (1987) que, a partir de diferentes ngulos, abordariam os nexos entre a
desqualificao da escola e a agudizao das desigualdades sociais, apreendendo, inclusive, a
dimenso tica, moral e afetiva dessa desqualificao. Estudos como esses, que repercutiriam
fortemente no meio acadmico e, em boa medida, tambm seriam expresso das novas
aproximaes entre a universidade, as entidades de classe e os movimentos sociais, se
somariam s inmeras frentes de luta por escola pblica de qualidade, tornando-se elementos
ativos das polticas educacionais propostas por administraes municipais de um campo
progressista, eleitas na esteira da abertura poltica instaurada com a agonia e o fim do Regime
Militar. Especialmente no caso das capitais dos estados, que tiveram eleies diretas para
prefeitos em 1985, haveria um significativo nmero de municpios onde seria possvel ensaiar
novas formas de enfrentamento do sucateamento da escola (Heckert, 2004) e da precarizao
das relaes educativas.
As experincias a possibilitadas, por sua vez, potencializariam tambm os embates
em torno da educao que confluiriam para o processo de elaborao da nova Constituio
Federal (1988) e da nova Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB), Lei n 9.394
de 20 de dezembro de 1996. Ao longo desses processos, as discusses sobre essa
desqualificao e o fracasso escolar assumiriam a forma de uma crtica pblica mais profunda
da escola, dirigida problematizao das relaes que a produziam e no simplesmente aos
aspectos defeituosos de seu funcionamento. No entanto, no repercutiram
significativamente sobre a poltica educacional de nvel federal, que ficaria subordinada aos
objetivos de recomposio das foras polticas dominantes, a favor de setores mais
modernos a quem, no entanto, interessava atualizar, pondo sob nova direo, antigas
prerrogativas e posies. A restaurao dos encantamentos da modernizao teria funo
importante a cumprir nesse processo.


1.3.2 A crise da escola


Simultaneamente s formulaes crticas sobre a desqualificao da escola e o fracasso
escolar, a questo da ineficincia seria retomada e atualizada por formulaes que persistiram
na discusso da produtividade direta da escola para o sistema (qualificao adequada s
necessidades da produo) ou se encaminhariam para uma discusso mais conformista,
limitada necessidade de uma organizao do setor educacional, da escola e do ensino que
garantisse a efetivao da escolarizao nos aspectos mais elementares: a aprendizagem de
conhecimentos e habilidades bsicos (ler, escrever, contar) e a expanso da certificao
escolar.
Nessas formulaes, que obteriam espao nos mbitos acadmico, governamental e na
mdia, a desqualificao da escola seria muito correntemente definida como expresso de uma
crise circunscrita aos problemas de eficincia e produtividade do sistema. A idia de crise da
escola serviria, nesse caso, para designar fenmenos de alcances, duraes e sentidos que,
apesar de bastante diversos, seriam sistematicamente interpretados como sintomas das fortes
limitaes da instituio escolar na realizao de suas funes, perdendo-se de vista, nesses
casos, toda a perspectiva crtica que possibilitava ir alm da discusso dos aspectos mais
aparentes da ineficincia da escola, alcanando as relaes que efetivamente a produziam.
Da nfase nos problemas de funcionamento dos estabelecimentos, modelos
institucionais ou sistemas escolares, decorreriam, inevitavelmente, propostas de intervenes
tcnicas e operacionais destinadas a restituir ou instaurar o modo normal de operao
da escola. At mesmo estudos que enfatizam os conflitos intraescolares resvalariam para uma
abordagem que definiria fenmenos como a indisciplina, a depredao do espao escolar e a
violncia como expresses de uma crise de outro tipo, de autoridade, tambm circunscrita ao
esquema interpretativo do baixo desempenho institucional, implicada com a incapacidade da
instituio escolar em controlar as condutas e relaes interpessoais de forma a mant-las
dentro de padres adequados realizao plena de suas funes. O sentido de disputa dos
rumos da escola, que fenmenos como esses poderiam expressar, se manteriam, para muitos,
invisveis como tais e, assim, no relevantes na caracterizao da postulada crise.
Vale lembrar que a idia de crise da escola, hoje to presente no Brasil, no nova e
aparece, com grande variedade de sentidos, em momentos diversos do debate educacional, em
outros contextos e sociedades, sinalizando inmeras ordens de questes que abrem
importantes perspectivas de discusso sobre a problemtica contempornea da escola. Trata-
se, nesse caso, de anlises que tanto podem aderir idia de crise, postulando sua validade
explicativa para o entendimento dos impasses contemporneos dessa instituio
11
, como

11
Este o caso, por exemplo, das anlises que tm por base a tipologia das crises de Habermas, com nfase nas
crises de legitimidade e motivao, conforme indicado por Afonso (2000).
apenas dialogar com essa idia, assinalando seus limites e omisses
12
. So anlises
importantes sob diversos aspectos, mas que, sem dvida, no podem ser aplicadas sem
mediaes na anlise da escola brasileira, tendo em vista, especialmente, o fato de serem
formuladas em um contexto de capitalismo avanado, no qual se d destaque aos limites
contemporneos da escola na realizao de funes que, antes, encontravam-se bastante
consolidadas e que agora se mostram abaladas, principalmente em face da fragilizao de
outras instituies (como o sistema de classificaes no trabalho, a insero nas protees
sociais), que jamais se implantaram plenamente no Brasil.
Tambm Gramsci, cujas reflexes sobre o sistema educacional italiano no incio do
sculo XX so forte referncia para o debate da escola brasileira, trabalhou em diversas
passagens com a idia de crise da escola. Utilizou o termo para fazer referncia,
especialmente, a aspectos que denotavam tendncias limitadoras da implantao de uma
escola unitria de formao humanista, que abarcasse todas as geraes, sem divises de
grupos ou castas (Gramsci, 2000a, p.36): a inadequao e insuficincia do aparato escolar
para a implantao dessa escola formativa pblica; a fratura entre os nveis de ensino e o
conseqente limbo no qual era colocada a escola primria (Gramsci, 2000a, p.42); o
descompasso entre a cultura tradicional veiculada pela escola e as novas expectativas e
dinmicas da vida social; a degenerescncia do sistema escolar (Gramsci, 2000a, p.49) cujo
processo de diferenciao e particularizao ocorre de modo catico, sem princpios claros e
precisos, sem um plano bem estudado e conscientemente estabelecido (Gramsci, 2000a,
p.33).
Gramsci advertiu, no entanto, que a crise do programa e da organizao escolar (...)
em grande parte um aspecto e uma complexificao da crise orgnica mais ampla e geral
(Gramsci, 2000a, p. 33), sinalizando um impasse bem mais grave que os circunscritos aos
problemas de funcionamento e produtividade da escola: a destituio do carter pblico da
educao escolar que essa desorganizao promove e enuncia, especialmente pela instituio
de escolas diferenciadas para segmentos diferenciados da populao. Com isso, vinculou a

12
Encontram-se, nesse caso, interessantes formulaes sobre o fenmeno contemporneo da indisciplina e do
desinteresse escolar, em pases europeus, que tm procurado considerar suas implicaes com a quebra no
sistema de motivaes que antes impeliam mais fortemente aceitao das regras escolares. A perda de
autoridade da escola sobre a conduta dos alunos interpretada como apenas o resultado mais visvel de um
processo mais abrangente, que envolve a perda de sentido da escola na orientao da vida. Uma referncia
importante, nessa perspectiva, so os estudos de Dubet (1994 e 1998), que levantam a hiptese, no caso da
Frana, de processos de desinstitucionalizao da escola, vinculados s profundas mudanas societrias,
econmicas e polticas que demarcam a contemporaneidade, uma espcie de desmonte dos sentidos
institucionais antes formadores da instituio escolar, de sua legitimidade, eficcia e, portanto, autoridade.
idia de crise da escola a uma formulao mais densa, que enfatizaria a crise como um
fenmeno poltico.
Em uma perspectiva poltica ampla, de fato, um estado de crise inevitavelmente
implicado com contradies estruturais. De um lado, envolve a atuao das foras polticas
dominantes na conservao e defesa da prpria estrutura, com o fim de sanar as contradies
que as colocam em risco, ainda que dentro de certos limites. Porm, nesse mesmo terreno,
formam-se foras antagonistas cuja organizao se explicita numa srie de polmicas
ideolgicas, religiosas, filosficas, polticas, jurdicas, etc., cujo carter concreto pode ser
avaliado pela medida em que se tornam convincentes e deslocam o alinhamento preexistente
das foras sociais (Gramsci, 2000b, p. 36-37).
As crises orgnicas, como mostra Gramsci, no so fenmenos limitados s relaes
entre personalidades e grupos mais imediatamente responsveis pelo poder. Ao contrrio,
envolvem amplos estratos da sociedade, e a disseminao do dissenso sob a forma de uma
crtica histrico-social a expresso dessa abrangncia. Manifestam-se como fenmeno
poltico amplo, em que o modo dominante de organizao da vida social posto em cheque
em pontos essenciais, podendo envolver desequilbrios nas relaes hegemnicas em
diferentes nveis.
As crises de hegemonia dos grupos dirigentes ou das classes nas quais esses grupos se
situam expressam-se como situaes de contraste entre representantes e representados que
podem se dever ao no reconhecimento dos grupos dirigentes como expresso da classe ou
frao de classe que se entendia por eles representada (Gramsci, 2000b, p.60), mas tambm,
em um plano mais amplo, s falhas da classe dirigente na conduo dos empreendimentos
polticos que, de algum modo, foram objeto de apoios, negociaes e consensos, e, portanto,
tambm falhas em algum empreendimento para o qual a classe dirigente pediu ou imps pela
fora o consenso das grandes massas. Podem, ainda, dever-se s novas reivindicaes que
surgem em funo da atividade poltica de setores sociais antes passivos, reivindicaes
que, em seu conjunto desorganizado, constituem uma revoluo (Gramsci, 2000b, p.60).
nesse sentido que, para Gramsci, o que se convencionou chamar de crise de autoridade
precisamente a crise de hegemonia, ou crise do Estado em seu conjunto (Gramsci, 2000b,
p.60), ou um aspecto secundrio e derivado da crise hegemnica (Gramsci, 2000b, p. 96).
So muitos os pontos de aproximao entre as formulaes de Gramsci e as de
Koselleck (1999), que, ao definir as crises como fenmenos pertinentes ao mbito das
relaes polticas, o faz exatamente buscando evidenciar a implicao entre crise e dissenso.
Lembrando que, na sua origem grega, as palavras crise e crtica no apresentam,
propriamente, uma distino, Koselleck elabora um conceito de crise implicado com a
existncia de situaes nas quais diferentes vises sobre algo institudo emergem e se
estruturam como crtica, desdobrando-se em conflitos e, mesmo, em um julgamento ou
deciso. neste sentido que as crises decidem se uma coisa perdura ou no (Brunkhorst,
1996. p.156 grifo meu).
A nfase no dissenso, presente em Gramsci e em Koselleck, no tem por fim
simplesmente assinalar a iminncia de conflito ou a instaurao do caos, mas enunciar um dos
principais movimentos implicados nas crises: a interrupo de um fluxo institudo ou a
impossibilidade de algo fluir como antes. Assinala, portanto, tambm, incerteza quanto ao
novo modo de fluir e, nesse sentido, a coexistncia de movimentos diversos em tenso e
disputa. Os limites impostos a um modo de fluir institudo no indicam paralisia, mas
modificaes nas relaes de fora devidas a fragilizaes do movimento dominante e a
fortalecimentos de movimentos de sentido diverso. Da a idia de que o estado de crise
envolve situaes de deciso a respeito da continuidade das coisas e dos seus sentidos.
Definida principalmente como um estado de crtica, de questionamento de algo
institudo, de instaurao da polmica e, portanto, de uma disputa de sentidos que disputa de
poder, a idia de crise, certamente, assinala uma situao na qual o que est institudo perde a
capacidade de realizar-se em conformidade com certos propsitos, ritmos e orientaes, mas
no simplesmente porque parte do seu mecanismo deixa de funcionar, e sim porque as
foras sociais que participam de sua produo mudam de peso e posio, porque as relaes
se modificam. Se, em uma perspectiva funcionalista, o desajuste de funcionamento o
elemento que, por si, detona e configura a crise, na perspectiva assinalada por Gramsci e
Koselleck as mudanas no funcionamento so apenas um ponto intermedirio de um processo
mais longo, expresso de mudanas nas relaes e foras sociais que podem anteceder,
provocar e atravessar o desajuste funcional.
Como estado de crtica, uma crise envolve mudanas objetivas e subjetivas em amplos
setores e dimenses, fugindo a controles e previses. neste sentido que, para Koselleck,
toda crise escapa ao planejamento, ao controle racional sustentado pela f no progresso
(1999, p.139). tambm nesse sentido que, para Gramsci (2000b, p.184), a crise de
hegemonia instaura-se em um vazio de orientao, no qual o velho morre e o novo no pode
nascer. E essa condio de incerteza que caracteriza a crise no dificulta apenas a previso
de suas formas de soluo, mas tambm das formas e do peso que assumiro as foras nela
atuantes e suas relaes. Algo que poderia ser definido pela pergunta que Rousseau formulou
a respeito da soluo imprevisvel do impasse que envolvia Estado e sociedade nos 1700:
Quem saber dizer-vos em que vos transformareis ento? (Rousseau, 1823 apud. Koselleck,
1999, p. 139).
Todos esses aspectos, acentuados na definio da crise como fenmeno poltico, pem
sob dvida a pertinncia da idia de crise da escola na explicitao dos impasses da escola
brasileira. Se a postulao de uma crise da escola s se justifica se estiverem em curso
processos de crtica que impliquem a disputa em torno de seus sentidos, de tal forma que o
modo institudo de produo da escola no consiga mais fluir, cabe perguntar: a escola
brasileira est em crise?
Seria necessrio lembrar, em primeiro lugar, que a existncia do dissenso, sendo
necessria para caracterizar a crise, insuficiente para designar sua ocorrncia. Existem,
afinal, formas diversas de dissenso a respeito da escola brasileira que ocorrem sem que se
desenvolva uma disputa mais acirrada de seus sentidos, discordncias que no convergem
para organizaes e projetos, expressando-se ora como uma recusa difusa do institudo, ora
como afirmao de possibilidades de ao de sentido diverso do dominante que, no entanto,
na falta de uma fora de coeso, podem se dispersar e anular numa poeira impotente, como
costumava dizer Gramsci (2000b, p.316). Trata-se, s vezes, de foras em formao cujas
formas de resistncia, de no adeso ao projeto ou lgica dominante, no entanto, no chegam
a interferir mais incisivamente no fluxo predominante de produo da escola. A idia de crise
seria adequada tambm a? Ela seria capaz de explicar o que de fato ocorre, quais
movimentaes so fundamentais na formao desse fenmeno, nas direes que ele assume,
nas suas derivaes e combinaes com outras movimentaes?
O dissenso na produo da escola brasileira tem assumido formas mltiplas e
intensidades variadas. Algumas formas se destacam, evidentemente, mas o reconhecimento do
vigor de um dissenso teoricamente fundamentado e orientado por projeto, como no caso da
crtica acadmica e sindical, no deve levar ao menosprezo de outras formas de dissenso,
como as contidas na depredao do espao escolar, na recusa da autoridade e das regras
escolares, no desinteresse pela escola, que podem ser uma forma prtica de crtica, na
medida em que denunciam a falta de sentido de uma instituio, seus limites na orientao da
vida daqueles que dela participam. Mas na medida, tambm, em que enunciam certa
insuficincia do alcance e da capacidade de incorporao social dos projetos que, hoje, se
pem como antagonistas ao projeto dominante.
De outro lado, a existncia de crticas organizadas, contraposio de projetos e
resistncias sistemticas s regras escolares no quer dizer necessariamente que o fluxo
predominante de produo da escola tenha sido suficientemente abalado. Certamente, essas
diversas formas de crtica e recusa, organizada e difusa, tm causado impasses, mas talvez no
com a intensidade que nos permitiria falar em crise. Alis, um dos aspectos mais intrigantes,
no caso da escola brasileira, a relativa impermeabilidade de governos e instituies s
crticas, o que pode denotar, certamente, que a crtica no tem adquirido a fora necessria
para penetr-los. Mas preciso reconhecer tambm a contra-parte disso, to bem evidenciada
nas formulaes crticas da dcada de 1970: com muita freqncia, as crises em formao
tm seus sentidos capturados e seus desfechos reorientados, de forma que possam contar a
favor dos interesses dos setores sociais que conduzem o Estado; assim que no se
consolidam como processos crticos profundos, capazes de agregar foras dispersas e de
ampliar as possibilidades efetivas de inflexo nos rumos da escola.
Por todos esses motivos, quando so observados os elementos mais atuantes nas
mudanas da escola, tal como elas ocorrem no Brasil, pouco provvel que se reconhea nas
crises o seu principal impulso. Os processos que poderiam desdobrar-se em crises so
comumente atenuados, capturados e ressignificados como problema de disfuno escolar
antes que adensem, adquirindo um sentido poltico mais forte e generalizado. H inadequao
dessa escola em relao a propsitos e expectativas? H. Mas a insatisfao que ela suscita
no apresenta o vigor que seria necessrio para uma contraposio mais acirrada de projetos e
para a interrupo do fluxo de produo da escola que ainda vigora. A crtica praticamente
coexiste com uma produo inercial de uma escola que sequer se aproxima de alguns dos
propsitos mais proclamados. Esse processo quase inercial, quase impermevel crtica
existente, mostra uma vitalidade surpreendente. A inadequao persiste, mas as reaes
que suscita parecem jamais penetrar suficientemente nos processos que a produzem.
Tudo ocorre como se houvesse um divrcio entre produo e crtica da escola, como
se esses fossem processos descolados um do outro. A prpria crtica acadmica e sindical,
muitas vezes, parece realizar-se em esfera prpria, no contaminando suficientemente os
usurios da escola e no se deixando contaminar por eles. Persiste uma forte assimetria entre
as foras sociais que produzem a escola. Academia, tcnicos da administrao, profissionais
da educao e segmentos distintos de usurios apresentam, entre si, por vezes, um
distanciamento e mesmo um alheamento que no condiz com a histria das lutas sociais por
educao e que, sem dvida, so, em parte, expresso de aes do Estado que acabaram por
aprofundar, como diria Gramsci, a distncia entre intelectuais e povo. Esse distanciamento
reduz a potncia da penetrao da crtica, influindo s secundariamente na sua produo.
nesse sentido que a idia de crise da escola, no caso brasileiro, parece levar a um
deslocamento da questo central, que no diz respeito inadequao da escola para a
realizao das tarefas formativas que seriam essenciais a uma sociedade moderna, mas a
como e por que a escola que est a se tornou (e se mantm) adequada e suficiente, a ponto da
crtica no se generalizar e enraizar socialmente de forma a desestrutur-la, instaurando um
quadro mais aberto de disputa dos seus sentidos.
No sem motivos, no entanto, que as formulaes mais superficiais de crise da
escola, que param a crtica nos problemas do seu funcionamento, difundem-se com maior
facilidade. Sabemos, no fundo, que a crise poltica no se instaurou. H, porm, um outro
problema: a persistncia da postulao do sentido de crise como explicativo da situao da
escola brasileira, com base em uma concepo de crise que uma farsa ou uma iluso,
desloca nossa ateno de processos denotativos de outras formas de mudana que deveriam
estar sendo entendidos para serem considerados nos projetos que se formula sobre a escola.
No discurso de crise que predomina, ela aparece como prenncio da mudana, no em um
sentido histrico amplo, de anncio da emergncia de uma nova situao, mas em um sentido
restrito, no qual o desajuste e a desordem aparecem como justificativa para a postulao da
necessidade de reformas, em uma operao que, do mesmo modo, engessa o debate sobre as
mudanas num mbito mais restrito que o necessrio de ser considerado, representando novas
redues problemticas no debate.


1.3.3 - Reforma e correo


Caracterizada pela secundarizao da dimenso poltica e pela nfase na questo da
eficincia, a discusso da crise da escola brasileira tornou-se uma das ante-salas do debate
sobre a urgncia e as formas mais adequadas de reforma educacional. nesse terreno que
ganharia centralidade uma anlise do problema educacional brasileiro que, mais tarde,
constituiria a base das polticas de correo adotadas nas gestes de Fernando Henrique
Cardoso e no mbito de inmeros estados e municpios.
Um artigo publicado pela revista Em Aberto, do MEC, em 1987, escrito por Philip R.
Fletcher e Srgio Costa Ribeiro, representa uma sntese perfeita do conjunto de idias que
viria a balizar e dar consistncia aos debates do momento aqui discutido e a referenciar
propostas de maior racionalizao da ao governamental no campo educacional, na dcada
de 1990
13
. Mostrando preocupaes com as idias baseadas no senso comum que estariam
sendo incorporadas legislao ou fundamentando toda uma poltica educacional que, ao

13
Essas idias apareceriam de forma mais detalhada, especialmente, em RIBEIRO, Srgio Costa. A pedagogia
da repetncia. Estudos Avanados, Braslia, 12 (5), 1991.
longo da dcada de 1980, persistia na questo da ampliao do acesso escola, o artigo se
propunha a elucidar melhor os diversos problemas do ensino de primeiro grau , revendo as
formas como os dados de escolarizao bsica estavam sendo analisados (Fletcher e Ribeiro,
1987, p.1). Seguia-se, ento, uma extensa anlise de dados sobre distribuio e rendimento do
ensino que, em linhas gerais, reconhecia diversos aspectos das disparidades regionais, mas se
centrava nos dados de repetncia, na identificao dos altos ndices de distoro idade-srie e
no descompasso entre o nmero de anos passados na escola e o nmero de sries efetivamente
concludas, para argumentar que a questo do acesso escola no passava mais pela
ampliao de vagas, mas pela reconstituio das condies de absoro da populao em
idade escolar, que tenderia a ser resolvida atravs da liberao do altssimo nmero de vagas
retidas por alunos repetentes, principalmente nas sries iniciais.
O artigo trazia, a partir da, uma crtica severa prtica da repetncia na escola,
indicando que sua superao poderia se dar, em parte, pelo aumento da competncia interna
da escola, mas, tambm (e isto destacado), pela alterao dos critrios de promoo.

Se os critrios de promoo tambm fossem controlados haveria uma queda
nesta taxa [de repetncia]. (...) Ns no acreditamos que tudo isto possa
ocorrer sem uma mudana de polticas para o setor e um investimento
macio de recursos para melhorar a qualidade de ensino. Porm, a longo
prazo, uma certa compensao financeira poderia ocorrer. Com um melhor
rendimento interno de promoes, seria possvel transferir alguns dos
recursos (escolas, salas de aula e professores) para as sries mais adiantadas.
Com isto, o mesmo nmero geral de matrculas oferecidas hoje serviria para
que os alunos fossem mais alm em seus estudos. (Fletcher e Ribeiro, 1987,
p.10)

Essa formulao no apenas influiria na reorientao do debate sobre expanso da
oferta educacional, como tambm ajudaria a formar a base sobre a qual se assenta a adoo de
medidas de correo do fluxo escolar, que se tornariam ponto central da reforma
educacional realizada na segunda metade da dcada de 1990, pelo governo federal, bem como
de reformas realizadas no mbito de diversos estados e municpios, como no caso exemplar de
Minas Gerais, analisado por Dalila Oliveira (2000).
Quanto reorientao do debate sobre a expanso da oferta educacional, preciso
lembrar a centralidade do tema naquele momento, tendo em vista os altos ndices de
analfabetismo que persistiam e a insuficiente taxa de escolarizao da populao de 7 a 14
anos com relao ao ensino obrigatrio. As vagas pblicas no eram proporcionais
demanda, de forma que a construo e ampliao de escolas freqentemente polarizava as
discusses sobre o direito educao, virando, em geral, bandeira eleitoral.
A discusso de Fletcher e Ribeiro permitia inverter os termos da equao, dando base
argumentao de que a falta de vagas, no nvel de ensino obrigatrio, no se devia a sua
inexistncia, mas a sua ocupao por alunos de mais idade. Com isso, a soluo do
problema era remetida para a eficincia do processo de escolarizao, que permitiria corrigir a
capacidade de atendimento do sistema.
importante notar, nesse caso, que o estudo de Fletcher e Ribeiro no ignora a
questo do fracasso escolar, mas a coloca de modo diverso da perspectiva crtica j
amplamente formada na poca. Na perspectiva de Fletcher e Ribeiro, a questo do fracasso
escolar aparece bastante reduzida idia de garantia de consecuo da escolarizao,
envolvendo, por certo, uma dimenso pedaggica, definida como relativa ao preparo dos
professores, mas contida em uma questo gerencial, de racionalizao do processo de
escolarizao. O fracasso escolar aparece como um problema da ordem da eficincia do
sistema de ensino, orientando o foco da investigao e da anlise principalmente para o plano
da organizao e administrao da oferta educacional, o que resultava na nfase da
necessidade de racionalizao administrativa como forma de produo da eficincia escolar.
Com isso, todo um iderio de modernizao se atualizava, credenciando-se para disputar os
termos do debate da questo educacional e os projetos para sua mudana, de forma coadunada
s novas orientaes dos organismos internacionais que apareciam como condicionalidades
vinculadas renegociao da dvida brasileira.
A reforma empreendida ao longo dos dois mandatos de Fernando Henrique Cardoso
(1995 a 1998 e 1999 a 2002), coordenada pelo ministro Paulo Renato de Souza, que se
manteve no posto pelo mesmo perodo, valeu-se amplamente desse senso comum. O discurso
governamental centrou-se na eficincia da gesto do setor educacional e do ensino,
enfatizando questes administrativas e pedaggicas. No penetrou na problematizao das
relaes que efetivamente produziam uma escola que no ensina e dos limites de uma
escola assim configurada frente o agravamento do quadro social. A eficincia do ensino
dependia da modernizao da administrao pblica, da escola e do professor. E ponto!
O fisiologismo, o clientelismo, a corrupo e o despreparo profissional foram
apontados como causas da ineficincia escolar, mas no tiveram seus mecanismos dissecados.
Vieram tona, mas interpretados como doenas que representariam um tempo passado,
expresses do atraso, cujos resduos estariam entrincheirados nas administraes locais e nas
escolas. Os vnculos orgnicos da grande poltica com a pequena poltica nos termos de
Gramsci, entre a poltica relacionada s questes amplas de domnio e direo, de ditadura e
hegemonia em alta escala, e a poltica do dia a dia, relativa a questes parciais e
cotidianas que se apresentam no interior de uma estrutura j estabelecida (Gramsci, 2000b,
p.22), envolvendo a pequena diplomacia, a estreiteza dos programas (...), o esforo imenso
para impedir qualquer mudana radical (Gramsci, 2000b, p.345) foram silenciados. Abriu-
se, assim, espao para se forjar um consenso, em torno da necessidade de uma ao
profiltica, na medida suficiente para formar uma base a partir da qual a reforma educacional
que convinha ao grupo dirigente seria apresentada como expressiva dos interesses da nao e
imposta s foras que se apresentavam nitidamente em oposio.
As formulaes de Gramsci sobre hegemonia ajudam a dar visibilidade s relaes de
fora que constituam a estrutura e conferiam dinamismo a esse jogo. Discutindo os vnculos
complexos entre as relaes de dominao econmica e poltica, Gramsci chamou ateno
para o momento em que um grupo percebe que o desenvolvimento dos prprios interesses
corporativos depende de sua expanso para alm do crculo econmico restrito, em que esses
interesses se formaram. Torna-se necessrio, nesse caso, que outros grupos se sintam, em
alguma medida, tambm portadores desses interesses, entendendo-os como vlidos e, assim,
atuando a seu favor ou, ao menos, consentindo na sua realizao.

Esta a fase mais estritamente poltica, que assinala a passagem ntida da
estrutura para a esfera das superestruturas complexas; a fase em que as
ideologias geradas anteriormente [nas relaes mais propriamente
corporativas] se transformam em partido, entram em confrontao e lutam
at que uma delas, ou pelo menos uma nica combinao delas, tenda a
prevalecer, a se impor, a se irradiar por toda a rea social, determinando,
alm da unicidade de fins econmicos e polticos, tambm a unidade
intelectual e moral, pondo todas as questes em torno das quais ferve a luta
no no plano corporativo, mas num plano universal, criando assim a
hegemonia de um grupo social fundamental sobre uma srie de grupos
subordinados. (Gramsci, 2000b, p. 41)

A irradiao social das idias de um grupo condio de sua supremacia. Mas essa
irradiao no pura expanso da idia de um grupo em particular sobre os demais.

O fato da hegemonia pressupe indubitavelmente que sejam levados em
conta os interesses e as tendncias dos grupos sobre os quais a hegemonia
ser exercida, que se forme um certo equilbrio de compromisso, isto , que
o grupo dirigente faa sacrifcios de ordem econmico-corporativa...
(Gramsci, 2000b, p. 48)


Esses sacrifcios e compromissos no podem envolver o essencial (Gramsci, 2000b,
p.48), sob pena do prprio desmonte do projeto que se pretende hegemnico. Mas a direo
intelectual e moral por parte de um grupo implicar, sempre, em alguma medida, sua
disposio em harmonizar seus interesses e aspiraes com os interesses e aspiraes de
outros grupos (Gramsci, 2002, p.329). nesse sentido que essa supremacia no representa
uma homogeneizao da sociedade.

A hegemonia isso: capacidade de unificar atravs da ideologia e de
conservar unido um bloco social que no homogneo, mas sim marcado
por profundas contradies de classe. Uma classe hegemnica, dirigente e
dominante, at o momento em que atravs de sua ao poltica, ideolgica
e cultural consegue impedir que o contraste existente entre tais foras
exploda, provocando assim uma crise na ideologia dominante, que leve
recusa de tal ideologia, fato que ir coincidir com a crise poltica das foras
no poder. (Gruppi, 2000, p.70)

Trata-se, como se v, de uma formulao na qual a direo poltica mostra-se
implicada com a moral, a ideologia e a cultura (Gruppi, 2000, p. 11), envolvendo inclusive as
disputas em torno dos modos de conhecer e dos modos legtimos de ao. Uma formulao
que requer uma concepo de Estado capaz de dar visibilidade variedade de instrumentos e
canais possveis de serem utilizados estrategicamente nas disputas pelas posies de domnio
e direo. Como no caso da concepo ampliada do Estado, de Gramsci, em este aparece
como constitudo pela sociedade poltica qual corresponde o monoplio legtimo da
represso e da violncia, o uso da fora e a funo de domnio e pela sociedade civil
relativa aos organismos privados por meio dos quais elaboram-se e difundem-se as
ideologias: o sistema escolar, as Igrejas, os partidos polticos, os sindicatos, as organizaes
profissionais, a organizao material da cultura (revistas, jornais, editoras, meios de
comunicao de massa) (Coutinho, 1999, p. 128).
A supremacia de um grupo implica o domnio dos grupos adversrios, de forma que
sejam impostos limites a seus propsitos e aes que representem riscos ao projeto
dominante, e direo intelectual e moral (Gramsci, 2002, p.62) dos demais grupos ou
fraes que compem a classe dominante, bem como dos grupos subordinados afins ou
aliados. A funo prpria da hegemonia a direo, mas seu exerccio no elimina a
necessidade de domnio. Domnio e direo se complementam, especialmente nas
democracias modernas, em que o consenso de parcelas significativas da sociedade torna-se
parte fundamental da base de legitimidade a partir da qual o grupo dominante, no comando do
Estado, fortalece sua autoridade no uso dos mecanismos de coero a lei, a polcia, as foras
militares, o planejamento institucional para conter a ao e limitar a difuso dos propsitos
dos antagonistas. nesse sentido que fora e consenso se equilibram de modo variado, mas
sempre de forma que a fora parea apoiada no consenso da maioria, expresso pelos
chamados rgos de opinio pblica jornais e associaes os quais, por isso, em certas
situaes, so artificialmente multiplicados (Gramsci, 2000b, p. 95).
As fronteiras entre fora e consenso, porm, so, por vezes, praticamente inexistentes,
de forma que, entre eles,

situa-se a corrupo-fraude (que caracterstica de certas situaes de difcil
exerccio da funo hegemnica, apresentando o emprego da fora
excessivos perigos), isto , o enfraquecimento e a paralisao do antagonista
ou dos antagonistas atravs da absoro de seus dirigentes, seja veladamente,
seja abertamente (em caso de perigo iminente), com o objetivo de lanar a
confuso e a desordem nas fileiras adversrias. (Gramsci, 2000, p. 95)


Essa discusso de Gramsci lana luz sobre os sentidos ocultos da reforma
educacional realizada ao longo das duas gestes de Fernando Henrique. A observao das
utilizaes que foram feitas da reforma permite afirmar que a melhoria da educao no
constitua propriamente um fim, mas um meio a servio de objetivos inscritos em um projeto
mais amplo de domnio e hegemonia.
A interveno no setor educacional abria ao governo canais de atuao que permitiam
operar com objetivos administrativos e polticos de mais largo alcance. Do ponto de vista
administrativo, a reforma constitua um meio de ajuste do aparato estatal na medida
necessria ao novo programa poltico-econmico, permitindo reordenar gastos e aes e
redistribuir funes e encargos, desonerando a Unio e ampliando a carga de responsabilidade
de estados e, principalmente, municpios. Constitua, nesse sentido, um libi por meio do qual
seria possvel realizar certa interveno nas administraes estaduais e municipais, ajustando-
as, em pontos essenciais.
Permitia, tambm, realizar ajustes em setores mais amplos que o educativo escolar. A
centralidade do debate na eficincia do ensino e da gesto escolar encobriu a atualizao da
segunda fila ou seja, do outro eixo de produo da escola, interligado ao eixo do ensino,
mas irredutvel a ele por meio da migrao de novas tarefas assistenciais para o setor
educacional e da posio estratgica atribuda escolarizao fundamental no novo contexto
econmico-social. Trata-se de um eixo que, posto margem da compreenso da escola,
permitia ao governo operar, com razovel liberdade, por meio da poltica educacional, um
leque de aspectos e aes que, a rigor, inscreviam-se em um programa, bem mais amplo, de
reforma da poltica social.
No plano poltico, em sentido amplo, a reforma viabilizava a ampliao da esfera de
ao do grupo dirigente na reorganizao das relaes polticas em diversas escalas,
fornecendo novos lastros para sua atuao nas negociaes externas e internas. Em termos da
poltica externa, a mudana rpida nos indicadores educacionais, por exemplo, era um item
importante na negociao do ingresso do Brasil no novo cenrio de relaes internacionais,
que implicava polticas sociais e econmicas condizentes com os interesses do capital. Em
termos da poltica interna, de um lado, a reforma permitiria uma via de atuao molecular
que, em mdio prazo, deveria repercutir em uma melhor posio relativa do grupo dirigente
na relao com a pequena poltica e com as foras tradicionais, com as quais no
interessava, de imediato, romper, mas enquadrar e submeter nos pontos que eram essenciais
ao novo projeto.
No que diz respeito s relaes polticas internas mais amplas, a questo
educacional constitua uma via de entrada importante na esfera da sociedade civil: a
legitimidade do tema permitia ao governo atuar mais confortavelmente na disputa e
orientao da opinio pblica, aumentando seu peso na definio dos pontos de pauta do
debate social, na difuso de parmetros norteadores do debate e na sua delimitao,
facilitando o desmonte de consensos institudos em torno de noes de direitos e a
desorganizao de aes e foras que se punham em sentido contrrio. Do mesmo modo, por
meio da aparncia de que a escola brasileira era finalmente submetida a uma ao severa,
capaz de restituir sua funo central, formativa, que a recolocava nos trilhos da sua misso
de modernizao econmica e social, difundia-se a impresso de que as mudanas em curso
representavam uma inequvoca ruptura com as formas tradicionais de operar a poltica,
fortalecendo a posio da frao de classe que se apresentava como novo condutor das
mudanas nacionais. nesse sentido que se pode dizer que a nfase na eficincia do ensino
era uma das peas da estratgia de fortalecimento da posio de domnio e direo do novo
grupo dirigente, servindo a propsitos amplos de consolidao do projeto de hegemonia que
estava em curso.
O documento governamental A nao convocada: compromisso nacional pela
educao bsica
14
, escrito pelo ento ministro da educao, Paulo Renato Souza e pelo ento
governador do Distrito Federal, Cristvam Buarque (Partido dos Trabalhadores PT),
sintetizaria parte importante das disposies da nova gesto a respeito da educao. Trata-se

14
BRASIL. Ministrio da Educao e do Desporto. A nao convocada: compromisso nacional pela educao
bsica. Braslia, 1996. Como no obtive acesso ao documento na ntegra, reporto-me aos trechos transcritos nos
seguintes artigos: MINTO, Csar Augusto, MONTEIRO, Ada e CATANI, Afrnio Mendes. A nao
convocada: subsdios para a anlise de um documento governamental. Texto apresentado na 19 Reunio Anual
da ANPEd, Caxambu, MG, 22 a 26 de setembro de 1996. Educao On Line. Disponvel em:
<http://www.educacaoonline.pro.br/a_nacao_convocada.asp/>. Acesso em: 23/06/2004. SETBAL, Maria
Alice. Escola: espao de encontro entre polticas nacionais e polticas locais. Educao On line. Disponvel em:
<http://www.educacaoonline.pro.br/escola_espaco_de_encontro.asp/>. Acesso em: 23/06/2004.
de um documento, apresentado em maro de 1996, no ato de lanamento do Ano da
Educao, que, partindo da constatao de que a situao da educao era intolervel,
tornando inadivel uma ao decisiva, conclamava uma participao ampla em torno da
construo de uma poltica suprapartidria da educao nacional e da recuperao da
escola pblica
15
. Nos termos do documento, a gravidade do problema nacional de
educao atingiu propores que requerem ampla e organizada mobilizao de foras e
energias de todo o pas do governo e da sociedade civil
16
.
O projeto de modernidade brasileira exigia que toda a sociedade assuma a posio
de que ser moderno ser educado
17
. Tal projeto, em que a modernizao era referida
eliminao de desigualdades sociais, ampliao dos espaos de participao
democrtica e insero competitiva do Pas nos novos processos econmicos
internacionais
18
, esbarrava na baixa escolarizao da populao brasileira, mas a educao
de qualidade, necessria modernizao, tornava-se inviabilizada devido baixssima
produtividade do sistema educacional e a suas profundas iniqidades, exemplificadas pelos
ndices de repetncia e evaso elevados que consomem quase um 1/3 do que gasto em
educao, pelo elevado nmero de jovens e adultos analfabetos 19,2 milhes de
brasileiros com 15 anos ou mais no sabem ler e escrever, bem como pelas seguintes
situaes:

...distribuio dos recursos com um custo aluno-ano que pode variar de R$
50,00 nas regies mais pobres at mais de R$ 800,00 nas mais ricas;
percentual de matrculas no ensino mdio dos mais baixos da Amrica -
apenas 15% da populao de 15 a 18 anos; remunerao aviltante do
magistrio, sendo ainda freqentes salrios abaixo do mnimo estabelecido
pela lei. (Brasil, 1996 apud MINTO et. all, 2004)

Conforme Setbal (2004), com base nesse quadro, o documento propunha, como
metas, a eliminao do analfabetismo, da repetncia e da evaso; a qualificao progressiva
do magistrio; a garantia de condies mnimas de aprendizagem, por meio de aes que
envolvessem a aquisio de livros, a produo de materiais didticos, a difuso, nas escolas,
de recursos televisivos e a garantia de alimentao escolar; a criao de mecanismos que
permitissem um patamar mnimo de referncia para um investimento aluno/ano mnimo (R$
300,00), bem como sua progressiva ampliao, e a garantia de referncias similares que

15
Apud MINTO et. all, 2004
16
Apud SETBAL, 2004.
17
Idem.
18
Apud MINTO et. all, 2004

balizassem a remunerao digna dos professores. A maior parte dessas aes, contudo, era
referida ao ensino fundamental e a meta-sntese, como mostram Minto et. all (2004) era,
de fato, a garantia de escolarizao mnima obrigatria a toda a populao na faixa etria
correspondente, de 7 a 14 anos, e o aumento progressivo dos recursos pblicos para o ensino
obrigatrio, metas cuja realizao requeria

uma poltica compartilhada da educao, coordenada pelo poder pblico,
mas executada em parceria com toda a comunidade brasileira: escolas,
universidades, poder legislativo, empresrios, poder judicirio e tribunal de
contas, professores e especialistas em educao, pais, mes e responsveis
pelas crianas, igrejas, sindicatos, imprensa, meios de comunicao,
organizaes no-governamentais, intelectuais, artistas e cientistas.
(SETBAL, 2004, p.1)

Nesse contexto, o trmite propositalmente arrastado da LDB que se comeou a
discutir em 1989, mas que s veio luz da vigncia legal em dezembro de 1996 deu suporte
expedio de um conjunto de medidas voltadas para o ensino cuja seqncia, muitas vezes
em ritmo de filme americano, ocupou a ao e o debate escolar o suficiente para que medidas
orientadas para outros fins merecessem menor ateno, podendo fluir como se fossem no-
escolares.
Centrando-se a ateno no ensino fundamental
19
, possvel ver que a escola foi
atingida por um emaranhado de medidas, cujo carter indutor e interventor, com relao
prtica pedaggica, mobilizou parte importante das energias e atenes, deixando pouco
tempo para se pensar nas modificaes operadas em outras dimenses e aspectos da estrutura
e da ao escolar. Medidas dirigidas reforma curricular, avaliao sistemtica da
aprendizagem, acelerao da escolarizao de alunos repetentes, capacitao de
professores, ao ingresso de segmentos ainda excludos da escola e ao seu acompanhamento
complementar
20
, representaram gua para o moinho do ensino, fazendo parecer que ali estava
o centro efetivo das mudanas propostas.

19
Adoto, aqui, a subdiviso e a nomenclatura de nveis de ensino conforme estabelecido pela Lei n 9394/96. De
acordo com essa Lei, a educao escolar passa a ser composta pelos nveis Educao Bsica e Educao
Superior, sendo o primeiro nvel subdividido em Educao Infantil (caracterizada especialmente com relao
faixa etria a que se destina, de 0 a 6 anos), Ensino Fundamental (correspondente ao antigo 1 Grau, at ento
referente s oito primeiras sries de ensino, subdivididas em dois segmentos de quatro sries cada) e Ensino
Mdio (correspondente ao antigo ensino de 2 Grau). A instituio da possibilidade de adoo de formas
diferenciadas de organizao da escolarizao (por ciclos, perodos semestrais, grupos no-seriados, etc.), a
critrio do estabelecimento ou sistema de ensino, em substituio forma seriada anual, no inviabilizou certa
correlao entre as etapas de ensino vigentes em diferentes conjunturas normativas do sistema nacional. O foco
no ensino fundamental se deve ao fato de ser esta a etapa de escolarizao que melhor caracteriza a presena da
escola no territrio e na vida da populao brasileira.
20
As medidas a implicadas so apresentadas e analisadas mais detidamente no captulo VI, especialmente nas
suas conexes. Convm explicitar desde j, porm, que se trata, principalmente, mais ou menos na seqncia
No que essas medidas fossem eficazes nos seus objetivos manifestos, ou que se
mostrassem legtimas e oportunas, conseguindo, de uma s tacada, convencer o professor de
que era urgente mudar currculos e prticas. Se essas medidas movimentaram as escolas,
porque caram sobre elas como uma avalanche e porque sua forma de interveno foi incisiva.
Seu mrito principal talvez tenha sido exatamente esse: ocupar a escola, as entidades de
classe e a academia com o tema da eficincia escolar, transformado no principal ponto de
pauta da dcada de 1990, no porque sua pertinncia fosse consensual nesses meios, mas pelo
razovel desconforto e dissenso que, instalando-se em torno do assunto, permitiu que os
outros propsitos corressem por fora, fluindo com menor atrito.
Sobre o que corria por fora, e que no era to por fora assim, h pelo menos dois
pontos importantes a se considerar, sob pena de no se apreender os mltiplos sentidos das
mudanas, ento, postas em curso. Primeiro: todas as medidas dirigidas ao ensino
hospedavam finalidades no-educacionais, trazendo em seu interior determinaes que
repercutiam fortemente em certos aspectos da administrao do setor educacional, em sentido
amplo, bem como da escola e do processo de escolarizao. Segundo: simultaneamente a
essas medidas eram criados programas, instituies e normas cuja relativa (e aparente)
exterioridade em relao ao mbito escolar era exatamente o que permitia sua infiltrao
orgnica na escola
21
, com repercusses importantes na sua constituio.
Como se fossem aquelas bonequinhas russas guardadas umas dentro das outras (para
no usar a j sacrificada alegoria do Cavalo de Tria que, no fim das contas, acentua o sentido
de traio do contedo da ao em relao sua aparncia, coisa que realmente ocorre no
caso aqui discutido, mas que no encerra os sentidos que quero acentuar), cada uma dessas
medidas, ou cada conjunto de medidas possvel de se montar por meio do desvendamento de
suas conexes s vezes clandestinas, continha mecanismos que remetiam a formas diversas
de racionalizao instrumental do setor educacional: a reorientao da ao administrativa, da
distribuio financeira e do uso do aparato institucional disponvel no setor (dependncias
fsicas, recursos materiais e corpo funcional); a induo da expanso da oferta de vagas e, ao

temtica acima apresentada, dos seguintes programas: Parmetros Curriculares Nacionais, Parmetros em Ao;
Sistema Nacional de Avaliao da Educao Bsica e Exame Nacional de Cursos, Programa de Acelerao da
Aprendizagem; expedientes especiais, como no caso do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e de Valorizao dos Professores (Fundef), que induzem implementao de programas de
formao permanente de docentes; instituio de programas scio-educativos, na forma de tempo escolar
complementar, associado a programas de renda mnima como o Bolsa Escola e o Programa de Erradicao do
Trabalho Infantil (PETI); dentre outros.
21
Pode-se listar, neste caso, a criao do PETI e o Bolsa Escola Federal, que ainda que repercutam no plano
pedaggico, e ainda que apresentem implicaes educativas, dirigem-se fortemente para outras finalidades,
apresentando desdobramentos em termos da produo da escola que extrapolam nitidamente os planos mais
diretamente vinculados s suas funes educativas e formativas.
mesmo tempo, a focalizao da ao; a reorientao dos sentidos do direito educao; a
modificao dos canais relativos expresso e disputa em torno de direitos e aos
encaminhamentos no sentido da sua realizao; a reorientao da participao social no
sentido do controle formal dos servios educacionais, dentre outros expedientes. Vrios
desses mecanismos, por sua vez, no operavam apenas dentro do setor educacional. Ao
contrrio, serviam a objetivos de ajuste da poltica social, ajudando a redefinir limites entre
proteo e assistncia e a reordenar, especialmente por meio da focalizao da ao do
setor social, os compromissos do Estado em torno de direitos sociais, assunto j referido
brevemente acima e que ser retomado detidamente nos captulos subseqentes.


1.4 Elos perdidos


Tudo o que foi exposto sugere que, na ao do governo federal, a continuidade da
reduo da questo escolar ao tema da produtividade foi garantida mediante o
engendramento de uma reforma que apresentava o despreparo dos professores e dos gestores
do setor educacional como causa da desqualificao da escola e centrava o debate nas
medidas de correo da organizao escolar e da ao educacional, desviando a ateno da
verdadeira reconfigurao da escola, no sentido de seu uso instrumental em um programa de
mais largo alcance.
A sustentao do sentido aparente da reforma educacional coordenada pelo ministro
Paulo Renato Souza requeria o esquecimento da perspectiva crtica que havia se formado
trs dcadas antes e da qual o presidente Fernando Henrique participara. Para que a
modernizao da escola, pautada pela racionalizao administrativa, financeira e pedaggica,
aparecesse como a via por excelncia da melhoria educacional, era preciso encurtar o
caminho de anlise sobre o que produzia, efetivamente, a no-escola brasileira, ou seja, uma
escola que no ensinava. A restaurao de uma perspectiva dualista e etapista caa como uma
luva nesse caso. Apresentando-se os aspectos problemticos da escola como expresso do
atraso, que se perpetuava por meio de forte resistncia modernizao, tornava-se possvel
simplificar a discusso sobre o que fazer para corrigir os rumos da escola.
O quadro do debate, assim, ficou fortemente marcado pela nfase no funcionamento
da escola, e no raramente tal formulao, reduzida a esquemas simplificados e subordinada
matriz interpretativa da eficincia, deu um ar moderno a discusses que silenciavam
sistematicamente sobre o debate bem mais denso h muito formulado, mantendo na sombra as
relaes que efetivamente produzem a escola brasileira, especialmente no caso do nvel de
ensino mais elementar.
A tentativa do ento presidente de se diferenciar do passado e do atraso
representou a quebra de seus elos com o que havia de mais denso na formulao sobre a
questo social brasileira o campo crtico do qual participara e a restaurao de uma
ideologia modernizadora que, por meio da dissimulao das novas instrumentalidades que o
atraso adquire para o moderno, permite o aprofundamento das relaes de dependncia e
das profundas desigualdades econmicas, polticas e sociais. Uma ideologia qual
correspondem prticas histricas que persistiriam e se atualizariam, na dcada de 1990,
viabilizando a realizao brasileira das novas exigncias impostas no processo de
renovao de uma condio capitalista dependente, em conformidade com o receiturio dos
organismos internacionais. nessa chave que foi estendida a validade de formas de
produo da escola h muito j percebidas como determinantes de sua desqualificao:
formas que adensam, entre outros problemas, a segunda fila, o eixo de expanso da escola
que se realiza em detrimento do ensino.
O aprofundamento de uma forma histrica de escola em que o escolar ultrapassa em
muito o educativo, subordinando-o a outros fins, indica a necessidade de se retomar a
discusso das relaes que a produzem, por meio da reconstituio de alguns dos elos que
efetivamente vingaram no novo contexto especialmente os elos entre as inmeras formas de
utilizao da escola , tornando-se a base de implantao das medidas de ajustes que
aprofundariam alguns traos e problemas constitutivos da escola brasileira. Os indcios
preliminares desses elos, no entanto, devem ser rastreados, primeiramente, a partir da prpria
educao escolar, de suas delimitaes e das fronteiras traadas para seu alcance social.
Por isso, no captulo seguinte, procuro dar incio reconstituio desses elos
exatamente a partir de uma discusso da expanso da oferta educacional referida s bases
legais e institucionais dos mnimos educacionais. Reporto-me, tambm, a algumas prticas,
que considero centrais na instituio de um perfil de educao mnima, que vigora at hoje,
ainda que com modificaes, especialmente na utilizao da escola como instrumento de
gesto da pobreza.
















CAPTULO 2

A EXPANSO DA OFERTA EDUCACIONAL

































2 - A EXPANSO DA OFERTA EDUCACIONAL



2.1 A oferta educacional


A investigao da expanso da oferta educacional constitui uma importante porta de
entrada na compreenso da formao de uma escola e dos sentidos que a mesma adquire em
um contexto social amplo. Trata-se, afinal, de algo que pode abarcar desde a ampliao do
acesso aos servios educacionais existentes, mediante maior oferta de vagas escolares e maior
difuso da rede escolar no territrio, at a prpria ampliao desses servios, por meio da
diferenciao de nveis e modalidades de ensino, da extenso do tempo de escolarizao e da
ampliao do conjunto de conhecimentos constitutivos da formao educativa escolar.
Aspectos que, apesar de parecerem simplesmente decorrentes das regulaes dos sistemas de
ensino, so fortemente implicados com outros movimentos da vida social e, assim,
irredutveis ao plano das normas e das aes estatais.
Quero lembrar, com isso, que a expanso da oferta educacional expresso de prticas
sociais e relaes de foras que antecedem e atravessam as medidas oficiais a seu respeito.
sempre movida por impulsos que decorrem dessas prticas e relaes, estando implicada,
portanto, com modificaes nas expectativas dirigidas educao escolar, com as aes que
se apresentam como respostas s novas demandas, com os novos usos e utilizaes da escola
que da decorrem e, ainda, com os esforos no sentido da sistematizao da oferta e de sua
expanso.
No Brasil, a expanso da oferta educacional tem especificidades de grande
importncia para a compreenso da formao do sistema nacional de ensino e das formas
como a escola se inscreve em mbitos mais amplos de organizao da vida social. Primeiro
porque a ampliao do acesso ao nvel mais elementar do ensino no parte de uma origem
remota da escola brasileira; ao contrrio, atravessa por inteiro a histria de sua formao,
mostrando-se todo o tempo como um dos seus principais focos dinmicos. Segundo, porque,
no Brasil, a expanso da oferta persiste intensamente, em inmeras conjunturas, como uma
espcie de carro que anda na frente dos bois.
Isso no se deve a uma incapacidade do Estado em controlar uma realidade
rebelde, subordinando-a a programas de ao de largo alcance. Deve-se, na verdade, ao fato
de que a parcela de desgoverno, observada na produo da realidade educacional, parte
integrante de uma forma de governabilidade definida pela conciliao entre os interesses da
frao de classe que conduz a grande poltica e os programas estreitos que conduzem a ao
de fraes de classe hegemonizadas ou de grupos locais de poder.
Sob esse ponto de vista, o alto grau de diversidade da oferta educacional e as imensas
disparidades entre a escola que efetivamente chega maioria da populao e as modalidades
escolares mais refinadas, que, lembrando um termo de Gramsci, atendem apenas espuma
da sociedade, so praticamente uma escolha, j que implicariam uma progressiva desistncia,
das classes dominantes, de integrar a populao, seja produo, seja cidadania (Oliveira,
1998, p.215). Os rumos se formam e consolidam, muitas vezes, de modo difuso; nem por isso
deixam de ser a expresso de sucessivas opes que se combinam em pontos essenciais.
Essas diversidades e disparidades no so, certamente, um privilgio dos servios
educacionais. Expressam a persistncia e atualizao de desigualdades profundas na
organizao da sociedade e da vida econmica e poltica em territrio nacional. E , em boa
parte, nesse sentido, que a expanso da oferta educacional se antecipa ao planejadora do
Estado. Ela ocorre sob a forma de uma resposta mais ou menos direta s urgncias da
demanda ou aos desgnios de interesses parcelares, que muitas vezes ocupam o prprio
Estado, especialmente nos nveis mais restritos ou intermedirios de governo, ou seja, cargos
secundrios no governo federal ou pequenos cargos de direo e coordenao de setores e
programas em municpios e estados da federao. nesse sentido que ela parece fugir
sistematicamente ao controle, constituindo realidades diferenciadas, aparentemente movidas
por um dinamismo prprio que, s posteriormente, vo sendo enquadradas em um sistema
formal e, muitas vezes, sob a forma de uma adaptao formal forada (ainda que precria e
superficial) das realidades particulares a uma organizao sistmica de cima e delineada
conforme uma lgica externa realidade em questo.
De tudo isso tambm deriva uma forma particular de presena do tema da oferta
educacional na historiografia da educao brasileira. Uma presena forte, que se deve em boa
parte ao fato de se tratar de uma expanso que conjuga, permanentemente, como elementos
ativos no presente, processos de formao e mudana de aspectos da oferta que remontam a
momentos muito diferentes, dos mais antigos aos mais recentes, e que ocorrem conforme
ritmos diferenciados. A expanso do nvel mais elementar expresso clara de uma histria
lenta, que nunca se completa, porque, na verdade, esse seu modo particular de realizao
histrica (Florestan, 1975) est sempre na ordem do dia, compondo-se, s vezes de forma
bizarra, para lembrar outro termo caro a Gramsci, com os novos crescimentos e
modificaes dos mais avanados nveis de ensino, das novas modalidades, dos novos campos
de formao, dos novos contornos curriculares, das novas organizaes e abrangncias do
tempo destinado educao escolar.
Os modos de composio entre os mais antigos e os mais novos aspectos formadores
da oferta, por sua vez, geram uma situao problemtica para um estudo de sua expanso que
d conta de seu sentido de conjunto. Se nada passa a fazer parte do passado tudo se atualiza,
saturando o presente de distintas temporalidades e sentidos, que parecem poder se combinar
de maneiras variadas, como nos arranjos irrepetveis de um caleidoscpio ou todos os
aspectos passam a ser tratados brevemente, ou se enfatiza aquilo que parece ter um papel
nuclear, mas sem desprezar as relaes com os demais aspectos, tendo em vista que essas
relaes tambm explicitam tal papel.
o que procuro fazer neste captulo. Entendendo que a expanso lenta, permanente e
incompleta do nvel de ensino mais elementar (at 1971, o ensino primrio de at 4 anos e,
a partir de ento, o ensino de primeiro grau, at 1996, e, em seguida, o ensino fundamental, de
no mnimo oito anos letivos) tem o papel nuclear acima referido, busco discutir a expanso da
oferta educacional, nesse nvel de ensino, a partir de trs eixos: a definio dos limites
mnimos da educao regular como direito social e dever do Estado, a expanso do alcance
populacional dessa educao mnima e o tipo de escola que se forma para sua realizao.


2.2 Os mnimos em educao


A discusso da educao como direito deve ter por referncia o debate sobre o
reconhecimento jurdico de necessidades humanas e sociais. Esse reconhecimento se d, via
de regra, por meio da declarao de direitos relativos satisfao dessas necessidades e por
meio da regulao de critrios e formas para seu asseguramento, implicando a discusso das
noes de mnimo e bsico, s quais podem corresponder noes diferenciadas de
direitos, especialmente quanto ao alcance social das aes que visam garantir seu exerccio e
quanto aos aspectos da vida social cobertos por essas aes.
A noo de mnimos sociais, como lembra Pereira (2000), est vinculada aos
mnimos de subsistncia, que sempre fizeram parte da pauta de regulaes econmicas e
sociais de diferentes modos de produo, mas que adquiriram particular evidncia no contexto
das relaes capitalistas. Nesse contexto de relaes, o funcionamento pleno dos esquemas de
explorao econmica passa a depender da existncia de grandes contingentes populacionais
que, coagidos pela necessidade, se submetessem s mais adversas condies de trabalho e s
mais baixas remuneraes. pobreza extrema que se formaria sob essas relaes, no entanto,
corresponderiam problemas diversos, que viriam a suscitar aes variadas (caritativas,
assistenciais e policiais) que, de diferentes modos, acabavam concorrendo para manter viva e
sob relativo controle aquela fora de trabalho barata.
A demarcao dos mnimos de subsistncia aparece, em geral, inscrita nessas aes
que se apresentavam como respostas aos problemas associados pobreza extrema. Por isso, a
idia de mnimo, no campo social, tende a suscitar os limites mais nfimos da sobrevivncia
fsica e do convvio social, aos quais correspondem patamares de satisfao de necessidades
sociais praticamente equivalentes desproteo (Pereira, 2000).
A noo de bsico, como discute a mesma autora, tem sentido diverso. Faz
referncia quilo que serve de base de sustentao indispensvel e fecunda ao que a ela se
acrescenta (Pereira, 2000, p. 26 grifos meus). A idia de fecundidade, nesse caso, o que
permite definir o bsico como algo que no diz respeito simplesmente proviso de
condies sem as quais no se vive, mas garantia de um conjunto de condies prvias sem
as quais no se produz, com relativa autonomia, determinado modo de vida. O bsico,
portanto, no se define por limites biolgicos, mas por parmetros mais amplos, sociais,
historicamente definidos, relativos ao horizonte de possibilidades que serve de referncia aos
projetos de vida.
Essas duas noes interessam ao estudo da expanso da oferta por oferecerem
parmetros para que o fenmeno da expanso seja apreendido nas suas implicaes com a
instituio da educao escolar como direito social. Afinal, parte importante dos movimentos
de expanso da oferta vincula-se s disputas em torno do estabelecimento dos limites mnimos
de educao escolar em uma sociedade, tendo em vista os patamares bsicos de escolarizao
que se reconhece como essenciais produo da vida nessa mesma sociedade, fronteiras
fundamentais na definio desse sentido de direito.
Formalmente, os limites mnimos de educao escolar vm embutidos no prprio
reconhecimento jurdico da educao como direito. Tal reconhecimento, comumente, se d
em dois principais patamares: o da declarao textual do direito e o da demarcao de
critrios e meios que assegurem seu exerccio. A fixao de marcos legais relativos
educao escolar obrigatria e gratuidade, bem como a discriminao das responsabilidades
na sua realizao, so, talvez, as mais elementares disposies desse segundo patamar e,
muitas vezes, so o que d forma mais ntida ao reconhecimento jurdico efetivo da educao
escolar como direito social. Em outros termos, como ocorre fartamente na legislao
brasileira, a lei pode declarar textualmente um direito, mas se no estabelece meios e regras
para assegurar seu exerccio, como se no houvesse havido o reconhecimento.
Esse reconhecimento jurdico, certamente, jamais uma simples concesso. Na
verdade, ele apenas um momento de oficializao de um direito em formao, cuja
instituio inscreve-se em processos de longa durao, relativos s mudanas econmicas,
polticas e societrias, s disputas sociais que a se instauram, em torno de valores e interesses
distintos, e aos processos de negociao dos conflitos por meio dos quais novas regras de
organizao da vida social vo sendo firmadas, dando origem a modificaes nas formulaes
e nos mecanismos de realizao de direitos e deveres. No decorrer desses processos, portanto,
que vo sendo formados os sentidos de pblico e privado que, em boa medida, acabam por
fundamentar a atuao do Estado no campo social, o que implica a definio de um conjunto
amplo de regulamentos, aes, meios e canais jurdicos, polticos e institucionais
freqentemente transformados em objeto de novas disputas.
neste sentido que interessa considerar o termo reconhecimento. Ele deve indiciar
que a histria de um direito social antecede e atravessa o momento de sua consagrao
jurdica, aparecendo inscrita nos processos onde esse direito comea a ser socialmente
elaborado, nas apropriaes instrumentais de suas prerrogativas para fins diversos, nos
movimentos e lutas para que ele passe a fazer parte do estatuto de uma determinada sociedade
e chegue a se realizar efetivamente no plano da vida social.


2.2.1 A educao mnima no Brasil


Um razovel panorama, ainda que parcial, do percurso da instituio jurdica da
educao como direito, no Brasil, pode ser extrado das principais peas legislativas que
regulam a educao em nvel nacional: as Constituies e as Leis Complementares que
dispem sobre as diretrizes, as bases e a organizao dos sistemas de ensino
22
. Por meio do

22
Considero, aqui, as Constituies de 1824, 1891, 1934, 1937, 1946, 1967 e 1988, a Emenda Constitucional n
1 de 17-10-69, a Lei Orgnica do Ensino Primrio, de 1946, a Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional de
1961, a Lei n 5692 de 1971, que reformou a LDB de 61 na matria referente aos nveis de ensino primrio,
exame dessas leis, possvel notar que se trata de um percurso lento e oscilante, em que as
mudanas, muitas vezes, no constituem avanos, mas perdas importantes em relao a
conquistas j aparentemente encaminhadas.
No Brasil, a declarao textual da educao escolar como direito antecede em muito o
estabelecimento de marcos minimamente precisos sobre uma oferta educacional capaz de
garantir seu exerccio pela maioria dos brasileiros. A multiplicidade de significados e alcances
atribudos obrigatoriedade e gratuidade do ensino primrio d uma boa visibilidade do
modo como, no plano das leis, tem sido possvel manter distantes, por tempo
extraordinariamente longo, a declarao do direito e o seu asseguramento.
A meno instruo primria e gratuita para todos os cidados e oferta de colgios
e universidades aparece j na nossa primeira Constituio, a do Imprio, de 1824, como parte
dos meios que deveriam garantir a inviolabilidade dos direitos civis e polticos dos cidados
brasileiros
23
. Essa determinao teve como desdobramento uma lei imperial, de 15 de outubro
de 1827 que estabelecia a implantao de escolas de primeiras letras que forem necessrias
(...) em todas as cidades, vilas e lugares populosos. Porm, o Ato Adicional Constituio
do Imprio, de 1834, ao dispor sobre a competncia das Assemblias provinciais para
legislarem sobre instruo pblica, praticamente desencarregou a Unio da responsabilidade
de planejar e controlar a oferta da instruo primria, deixando esse nvel de ensino
dependente das disposies de um nvel de governo ainda precariamente organizado em
termos institucionais e financeiros.
Essa tendncia se consolidaria com o silncio da primeira Constituio republicana, de
1891, sobre o ensino primrio, sua gratuidade e as responsabilidades com relao sua oferta.
Nessa Constituio, as disposies sobre educao, alm de no aparecerem associadas a
qualquer declarao de direito, fazem referncia apenas incumbncia no privativa do

secundrio e mdio, e a Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional de 1996. Inmeros parmetros
estabelecidos nessas leis foram objeto de outras medidas legislativas. Como o objetivo deste tpico traar um
quadro geral da instituio desses parmetros, optei por limitar a discusso a determinados dispositivos dessas
leis mais slidas, ou seja, aquelas de carter mais geral, maior alcance e menor tendncia a rpidas e freqentes
modificaes. Cabe ainda esclarecer que, mesmo na discusso dessas Leis, no me detive na apresentao e
anlise dos contextos nos quais foram elaboradas e mesmo do seu carter geral, limitando-me discusso de
alguns dispositivos que demarcavam juridicamente o que se poderia chamar de mnimos em educao. Dentre
as obras que abordam esse conjunto de leis, analisando mais detidamente cada uma delas e seus contextos e
processos de elaborao, bem como seus desdobramentos, pertinente destacar pelo menos trs bastante
conhecidas no campo educacional: FVERO, Osmar (Org.). A Educao nas constituintes brasileiras.
Campinas, SP: Autores Associados, 1996; SAVIANNI, Dermeval. A nova Lei da educao - LDB Trajetria,
limites e perspectivas. Campinas, SP: Autores Associados, 1999; e ROMANELLI, Otaza. Histria da Educao
no Brasil. Petrpolis, RJ: Vozes, 1993.
23
Constituio Poltica do Imprio do Brasil, de 25 de maro de 1824, artigo 179, incisos XXXII e XXXIII.
Congresso Nacional de criar instituies de ensino superior e secundrio nos estados e de
prover a instruo secundria no Distrito Federal
24
.
No h qualquer meno sobre a oferta ou o controle do ensino primrio por parte da
Unio ou do Congresso Nacional, ficando apenas presumido que caberia aos estados qualquer
iniciativa de regulao e implementao da oferta desse nvel de ensino, tendo em vista as
disposies anteriores a esse respeito e o fato de que os estados, naquele momento, eram os
nicos entes da federao com alguma capacidade para tarefas desse tipo. A falta de
disposies claras sobre as responsabilidades dos estados no campo educacional e de qualquer
parmetro ou controle por parte da Unio, no entanto, expressa, em alguma medida, certas
escolhas a respeito de uma forma de governabilidade que pressupunha acordos que
garantissem a autonomia dos estados, uma espcie de carta branca para que estes atuassem
conforme os limites, os ventos e as vontades dominantes locais.
O quadro de atuao do Poder Pblico a delineado de baixssima responsabilizao
jurdica pela realizao da oferta do nvel de ensino mais elementar a parcelas mais
significativas da populao se confirmaria, na prtica, nas dcadas seguintes, mostrando
que, no Brasil, o silncio da lei funciona melhor que qualquer determinao expressa. E de tal
modo que as reformas educacionais promovidas pela Unio, nas quatro dcadas seguintes, ou
se mantiveram comodamente circunscritas ao Distrito Federal ou, nos rarssimos casos em
que se ousou mexer com esse alcance, jamais se tornaram objeto de efetiva implementao.
S cerca de 40 anos depois, na Constituio de 1934
25
, seria delineado algum sentido
de dever na caracterizao da atuao do Estado na oferta educacional. Literalmente, pela
primeira vez a educao foi definida como um direito de todos, que deve ser proporcionado
pela famlia e pelos Poderes Pblicos (art. 149). Houve maior detalhamento da competncia
e de algumas obrigaes da Unio quanto ao estabelecimento de diretrizes, planejamento,
controle e fiscalizao da educao nacional, o que se repetiria nas Constituies seguintes.
As responsabilidades diretas da Unio com a organizao e manuteno do ensino foram
tambm ampliadas, estendidas manuteno dos sistemas de ensino dos Territrios e ao
supletiva, onde se faa necessria, por deficincia de iniciativa ou de recursos (art. 150,
alnea d).
Tambm foram definidas competncias e responsabilidades dos estados e do Distrito
Federal na organizao e manuteno dos sistemas educativos nos territrios respectivos, no
sentido da difuso da instruo pblica em todos os seus graus (art. 10, VI), o que concorria

24
Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil, de 24 de fevereiro de 1891, especialmente artigo 35.
25
Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil, de 16 de julho de 1934.
para amarrar, seno as aes, ao menos a idia de que a obrigatoriedade do ensino implica
certas responsabilidades do Poder Pblico quanto oferta educacional. A tendncia
regulao e expanso da oferta pblica transparece de imediato no maior volume de
disposies a esse respeito. A educao regular aparece em um captulo prprio, no qual se
dispe sobre a freqncia obrigatria ao ensino primrio integral gratuito e a tendncia
gratuidade da educao ulterior ao primrio. Tais disposies, no entanto, no aparecem
como normas institudas, mas como referncias que deviam balizar uma normatizao que
ainda estava por acontecer, ou seja, eram referncias que a Constituio determinava que
fossem observadas na elaborao do plano nacional de educao pelo Conselho Nacional de
Educao, de forma a tornar o ensino mais acessvel.
No h item que disponha claramente sobre a extenso concreta desse ensino
obrigatrio e gratuito a todos. Em algumas passagens, inclusive, a idia de obrigatoriedade
nitidamente transborda para a participao de setores civis na realizao de uma tarefa que,
poca, j era defendida por muitos como prpria do Estado
26
. Mas os inmeros dispositivos
que demarcam a consolidao de um aparato estatal voltado administrao e ao
planejamento da educao escolar o que claro no caso da consolidao do Conselho
Nacional de Educao
27
, por meio da determinao de atribuies constitucionais, da
referncia instituio dos Conselhos Estaduais e da regulao de alguns aspectos da carreira
docente sinalizam a tendncia sua expanso.
Um dos principais avanos, nesse sentido, aparece nas disposies sobre o
financiamento da educao. Alis, so os itens relativos ao financiamento que mais
claramente sinalizam, ainda que precria e contraditoriamente, a tendncia a um maior
alcance da oferta pblica. Determina-se a cada nvel de governo a aplicao de percentuais da
arrecadao de impostos em manuteno e desenvolvimento dos sistemas educativos: um
mnimo de 10 %, para a Unio e os Municpios, e de 20%, para os Estados e o Distrito

26
Este , precisamente, o caso da determinao de que as empresas industriais e agrcolas situadas fora dos
centros escolares, e onde trabalharem mais de cinqenta pessoas, perfazendo estas e os seus filhos, pelo menos,
dez analfabetos proporcionassem a estes ensino primrio gratuito (art. 139 grifos meus).
27
A criao do Conselho Nacional de Educao (CNE) se deu trs anos antes da Constituio de 1934, pelo
Decreto n 19.850, de 11 de janeiro de 1931, uma das primeiras peas legislativas da chamada Reforma
Francisco Campos. O Ministrio de Educao e Sade Pblica havia sido institudo em 1930 como parte da nova
estrutura institucional criada pelo Governo Provisrio. Francisco Campos foi o primeiro titular desse Ministrio
e, j nos primeiros meses de 1931, expediu um conjunto de decretos, que constituiriam a referida Reforma,
dispondo sobre a criao do Conselho, o ensino superior, o ensino secundrio e o ensino comercial. O decreto
que criou o CNE previa a formulao de diretrizes gerais para o ensino primrio, secundrio, tcnico e superior
como uma de suas principais atribuies. Ainda que isso no tenha se desdobrado efetivamente na formulao de
medias de alcance nacional a respeito do ensino primrio, deve-se considerar que a atribuio constitucional de
elaborao do plano nacional de educao refora e d mais preciso s atribuies do CNE nesse campo,
concorrendo para consolidar o papel dessa instituio na organizao do setor educacional.
Federal. Compromete-se a Unio com a realizao do ensino nas zonas rurais, mediante
dispositivo que obriga a aplicao, para este fim, de no mnimo 20% das cotas destinadas
educao no oramento anual. Determina-se, ainda, a criao de fundos especiais, na Unio,
nos Estados, Distrito Federal e Municpios, para o financiamento do ensino. Conhecemos
bem, hoje, um razovel rol de truques usados no mbito da administrao pblica para
maquiar a no aplicao desses percentuais na educao regular. Mas no se pode deixar de
assinalar que a demarcao, em lei, dessas obrigaes oramentrias constitui uma referncia
importante no lento processo de instituio do direto educao.
De todo modo, a Constituio do Estado Novo
28
, de 1937, viria a diluir o sentido de
dever do Poder Pblico que a se formava, atribuindo ao Estado uma funo apenas
coadjuvante na escolarizao obrigatria. Nessa Constituio, a declarao do direito
educao aparece, primeiramente, no captulo que versa sobre a Famlia. Ali, a educao
integral da prole definida como dever e direito natural dos pais, cabendo ao Estado
colaborar de maneira principal ou subsidiria, para facilitar a sua execuo ou suprir as
deficincias e lacunas da educao particular (art. 125 grifo meu). Mesmo as formulaes
sobre a infncia e a juventude (art. 127), que aparecem como objeto de cuidados e garantias
especiais por parte do Estado, servem de reforo ao papel apenas coadjuvante do Estado, j
que a proteo do Estado quanto subsistncia e educao da prole aparece como
dispositivo assistencial relacionado s situaes de abandono e miserabilidade.
O captulo que versa sobre Educao e Cultura refora essa idia. So afirmadas a
obrigatoriedade e a gratuidade do ensino primrio (art. 130), mas os termos da
obrigatoriedade no so definidos e a oferta educacional do Estado sempre apresentada em
uma perspectiva suplementar ao da famlia, especialmente nos casos em que esta se
mostrasse sem condies de faz-lo. Nada se fala sobre financiamento da educao e at a
gratuidade relativizada, pois a Constituio prev a possibilidade de cobrana de quantia
mdica para a caixa escolar.
Por fim, mesmo no caso daqueles a quem faltam recursos, a nfase quanto ao do
Estado recai no sobre a educao regular, mas sobre uma educao adequada s suas
faculdades, aptides e tendncias vocacionais. o ensino pr-vocacional profissional
destinado s classes menos favorecidas (grifo meu) que constitui, em matria de educao o
primeiro dever de Estado, a quem cumpre dar execuo a esse dever, fundando institutos de
ensino profissional e subsidiando os de iniciativa dos Estados, dos Municpios e dos

28
Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil, de 10 de novembro de 1937.
indivduos ou associaes particulares e profissionais (art. 129). A forma jurdica do direito
educao, portanto, longe de se dirigir para parmetros igualitrios, torna-se, exatamente, o
lugar da formulao da desigualdade, na medida em que concorre para oficializar a tendncia
j existente de se instituir ensino profissional como ensino destinado aos pobres, como
apontado por Romanelli (1993, p.153).
Antes que chegasse a Constituio de 1946
29
, aparece a primeira regulao ampla do
ensino primrio em nvel nacional, cujo peso, poca, tendo em vista a inexistncia de
dispositivos abrangentes de regulao federal nesse nvel de ensino, pode ser equiparado,
ainda que s parcialmente, ao de uma Lei de Diretrizes e Bases. Trata-se da Lei Orgnica do
Ensino Primrio
30
, de 1946, que normatiza a estrutura do ensino primrio
31
, estabelecendo
parcialmente a forma de sua gratuidade. O ensino primrio elementar, de quatro anos de
durao, definido como obrigatrio para crianas na idade de sete a doze anos, no que diz
respeito matrcula e freqncia, e fixada a durao do ano escolar (assunto que ser
discutido mais adiante).
No entanto, ainda que seja delegado administrao dos Estados, Territrios e Distrito
Federal o controle do cumprimento da obrigatoriedade, ela fundamentalmente definida
como responsabilidade civil. Isso pode ser depreendido do artigo 43, que demarca a
responsabilizao penal dos pais que infringirem os preceitos da obrigatoriedade escolar
32
,
e do artigo 44, que indica a necessidade de cooperao dos proprietrios agrcolas e das
empresas, em cuja propriedade se localizar estabelecimento de ensino primrio, no sentido
de facilitar e auxiliar as providncias que visem a plena execuo da obrigatoriedade

29
Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil, de 18 de setembro de 1946.
30
Decreto-lei n 8.529 2 de janeiro de 1946. Ainda que entrando em vigncia em 1946, essa Lei comumente
entendida como parte da Reforma Capanema tendo em vista ter sido prevista como um dos itens a serem
regulados ainda sob o Estado Novo. De 1942 a 1946 foram expedidos diversos decretos-lei parcelares, as Leis
Orgnicas do Ensino, que regulamentariam diferentes ramos e nveis de ensino. Esses decretos, em conjunto,
constituram uma espcie de reforma que abrangeu o ensino primrio, secundrio, profissional e normal
(formao de professores). A primeira parte da reforma, realizada por Gustavo Capanema, Ministro da Educao
do Estado Novo, no chegou a abranger o ensino primrio, regulamentando apenas o ensino industrial, comercial
e secundrio e criando o SENAI (Servio Nacional de Aprendizagem Industrial). A segunda parte, realizada aps
a queda de Vargas e durante o Governo Provisrio de Jos Linhares, cujo Ministro da Educao era Raul Leito
da Cunha, abordou o ensino primrio, ensino normal e ensino agrcola e criou o SENAC (Servio Nacional de
Aprendizagem Comercial). A respeito, ver Romanelli, Otasa. Histria da Educao no Brasil. Petrpolis:
Vozes,1993.
31
Na forma do art. 2, o ensino primrio abrange duas categorias: o ensino primrio fundamental, destinado s
crianas de sete a doze anos e ministrado em dois cursos sucessivos o elementar, com quatro anos de estudos, e
o complementar, com um ano de estudo; e o ensino primrio supletivo, destinado aos adolescentes e adultos,
com dois anos de estudos.
32
Conforme o art. 43, Os pais ou responsveis pelos menores de sete a doze anos que infringirem os preceitos
da obrigatoriedade escolar, estaro sujeitos s penas constantes do art. 246, do Decreto-lei n 2.848, de 7 de
dezembro de 1940 (Cdigo Penal).

escolar, fazendo parecer que o baixo ingresso na educao escolar decorria no da
insuficincia da oferta educacional, mas apenas dos impedimentos criados pela sociedade para
sua realizao plena.
H diversas disposies que sinalizam para a ampliao da atuao do Estado na
oferta educacional. o caso das formulaes sobre a organizao e o planejamento dos
sistemas de ensino primrio nos Estados, Territrios e no Distrito Federal (art. 25). Afirmando
que o planejamento dos servios de ensino deve ser feito anualmente de modo que a rede
escolar primria satisfaa as necessidades de todos os ncleos da populao, a Lei determina
que, na organizao desses sistemas, se atenda necessidade de cumprimento progressivo de
um plano de construes e aparelhamento escolar, de organizao da carreira docente, de
preparo de professores e profissionais administrativos conforme o nmero de unidades
escolares e sua distribuio geogrfica, da organizao de rgos tcnicos para direo,
orientao e fiscalizao das atividades do ensino, dentre outros assuntos.
Outro caso o da retomada do tema do financiamento. A Lei dispe sobre a previso
de recursos para implantao do sistema de educao primria, por meio da contribuio
dos Estados, do Distrito Federal e dos municpios para a formao de um Fundo Nacional do
Ensino Primrio. Tambm estabelece normas a respeito da redistribuio de recursos por parte
da Unio. Nos dois casos, no entanto, no so traados parmetros ntidos que permitam falar
em demarcao de mnimos. A demarcao de percentuais das receitas de impostos para
aplicao obrigatria em Educao, que representaria limites mais precisos, s voltaria a
aparecer na Constituio que passa a ter vigncia no final do mesmo ano, 1946.
A Constituio de 1946 manteve a obrigatoriedade restrita ao ensino primrio mas, por
meio de pequenas alteraes na redao legislativa, estabeleceu uma nova definio da
gratuidade. At ento, a legislao havia sido bastante imprecisa sobre a gratuidade do ensino
obrigatrio. A afirmao de que o ensino primrio gratuito permitia vrias interpretaes:
isolada, podia fazer pensar que se tratava de uma determinao geral, mas, considerando-se o
contexto de cada lei, era possvel perceber que essa generalidade era impossvel, j que as
prprias leis acabavam fazendo referncias, ainda que s vezes s implcitas, existncia de
estabelecimentos particulares que ofereciam ensino primrio pago.
Na Constituio de 1946 essa impreciso no se repete. O artigo 168, nos seus incisos
I e II, determina que a legislao do ensino adotar, como princpio, que o ensino primrio
obrigatrio e que o ensino primrio oficial gratuito para todos. Mesmo a disposio sobre
a gratuidade do ensino ulterior ao primrio definida nesses novos termos: o ensino oficial
ulterior ao primrio s-lo- para quantos provarem falta ou insuficincia de recursos. Essa
definio praticamente isenta o Estado de consolidar o nvel mais elementar do ensino como
um direito social na sua mais ampla acepo, ou seja, garantido a todos sob a forma plena de
um servio pblico gratuito, especialmente porque as disposies sobre o ensino oficial no
so minimamente precisas sobre o seu alcance.
So reafirmadas algumas responsabilidades da Unio quanto ao carter supletivo de
seu sistema de ensino e quanto sua cooperao financeira para o desenvolvimento dos
demais sistemas. So tambm retomadas as disposies sobre os percentuais mnimos das
receitas de impostos em educao, mantendo-se as marcas de 10% para a Unio e de 20%
para Estados e Distritos Federais, e ampliando-se a marca dos Municpios para 20%. Mas
nada que permita precisar um asseguramento mais claro do acesso ao nvel de ensino
obrigatrio.
Em sentido diverso, amplia-se e se torna mais preciso certo aspecto da
responsabilizao civil na realizao da obrigatoriedade, por meio da regulao de formas
especficas de oferta educacional vinculadas organizao do trabalho. O inciso III do mesmo
artigo 168, que dispe sobre a obrigatoriedade, determina que em empresas industriais,
comerciais e agrcolas, em que trabalhem mais de cem pessoas, seja mantido o ensino
primrio gratuito para os seus servidores e os filhos destes
33
, o que intensifica a tentativa de
transferir parte da expanso da escolarizao gratuita para a esfera do trabalho formal urbano
que ento se ampliava, tentativa que no fortuitamente parece se coadunar com a idia de
cidadania regulada, formulada por Wanderley Guilherme dos Santos (1987).
De acordo com a formulao de Santos (1987), o sistema de servios e benefcios
sociais que se comeava a implantar nas dcadas de 1930 e 1940 no se pautava na oferta
universalizada e na garantia de acesso igualitrio. O ingresso no mercado de trabalho
funcionava como um filtro, regulando o acesso aos direitos ento institudos. E isso de tal
forma que a condio de cidado s era conferida aos membros da comunidade que se
encontram localizados em qualquer uma das ocupaes reconhecidas e definidas em lei
(Santos, 1987, p. 68), e mesmo assim de forma desigual, tendo em vista que os servios e
benefcios diferiam conforme o lugar ocupado por uma profisso dentro da hierarquia
ocupacional vigente.

33
O que representa uma razovel expanso de responsabilidades, tendo em vista que a Constituio de 1934,
conforme j tratado pginas acima, apesar de estabelecer a responsabilidade de oferta do ensino primrio gratuito
para as empresas com mais de 50 pessoas, perfazendo estas e os seus filhos, pelo menos, dez analfabetos,
determinava tal responsabilidade apenas para as empresas industriais e agrcolas que se situassem fora dos
centros escolares.
A tentativa de anexao das empresas com mais de cem empregados ao processo de
expanso da escolarizao obrigatria gratuita pode ser interpretada, em boa parte
34
, nessa
perspectiva. Tal anexao, antes de representar maior ao estatal na regulao de direitos,
representa, na verdade, uma forma de conteno efetiva do ritmo de expanso dos direitos
sociais. Isso ocorre na medida em que o Estado, alm de reduzir concretamente seus encargos
diretos na empreitada da obrigatoriedade escolar, tambm atenua a percepo pblica do
sentido de dever que deveria presidir sua atuao nesse campo. No se pode desprezar, afinal,
os desdobramentos ideolgicos de uma determinao como essa, tendo em vista o sentido
restrito de direito educao que tende a resultar da vinculao, ainda que parcial, entre o
acesso educao regular e o ingresso no trabalho regulado.
Na Lei de Diretrizes e Bases de 1961, a responsabilidade do Estado para com a
educao obrigatria volta a ser definida com especificidade apenas quando provada a
insuficincia de meios da famlia e dos demais membros da sociedade para arcarem como
os encargos educacionais (art. 3, inciso II). Mantm-se a obrigatoriedade circunscrita ao
ensino primrio de 4 anos, a partir dos sete anos. As normatizaes sobre durao de ano
letivo (que j haviam sido objeto da Lei Orgnica do Ensino Primrio, de 1946) e carga
horria so feitas apenas para o ensino mdio, ficando presumido que as regulamentaes
desse tipo quanto ao ensino primrio cabiam aos estados. Persiste, assim, uma tendncia a
situar a obrigatoriedade escolar como responsabilidade principal da famlia.
A Lei certamente avana na regulao da oferta e na induo da sua expanso, por
meio da instituio ou ampliao de mecanismos como os de financiamento. reiterado o
percentual mnimo de 20% das receitas de impostos para aplicao na educao, por parte dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, e aumentado o percentual da Unio para 12%.
Avana-se, tambm, na normatizao dessa aplicao por meio da conceituao de
manuteno e desenvolvimento do ensino e da definio do que pode ou no ser
considerado despesas com o ensino.
Mas a responsabilizao efetiva do Estado, no que diz respeito realizao da
obrigatoriedade, no ocorre. No h nenhuma referncia textual obrigao de oferta de
vagas a todos, ficando subentendido que a medida de suficincia da oferta dada pelo
atendimento das famlias chamada pblica, efetuada pelo Estado, para a matrcula. Inmeros
mecanismos da regulao da oferta mantm-se vagos ou abrem brechas para a no efetivao

34
Digo em boa parte porque, na verdade, no podem ser desconsideradas as ambigidades de uma disposio
como essa que, entre outros sentidos, tambm representa uma tentativa concreta de transferir para o capital parte
do nus com a reproduo da fora de trabalho de que este necessitava e que constitui parte fundamental de sua
acumulao.
da oferta pblica ampla como prioridade, como se pode depreender da prpria normatizao
das despesas com ensino, que acaba funcionando como libi para a instituio de inmeros
mecanismos de autorizao para o suprimento de parte da insuficincia de vagas pblicas
por meio de bolsas de estudo que, como se sabe, atendia menos aos objetivos de garantia do
direito educao e mais ao repasse de verbas pblicas para as escolas privadas.
De toda forma, mesmo a responsabilizao da famlia atenuada. Ela parece apenas
servir como uma espcie de disfarce de rigor e empenho da lei na realizao da
obrigatoriedade, na medida em que, diferentemente do tom imperativo da responsabilizao
penal presente na Lei Orgnica de 1946, fala-se apenas na restrio ao exerccio de funo
pblica para o pai de famlia ou responsvel por criana em idade escolar que comprovasse a
matrcula desta em estabelecimento de ensino ou a realizao da educao no lar. E tudo isso
cai no vazio, j que essa disposio praticamente anulada no pargrafo nico do mesmo
artigo, que dispe sobre a iseno de exigncia da prova do cumprimento da obrigatoriedade
de matrcula nos casos em que se comprove estado de pobreza do pai ou responsvel,
insuficincia de escolas, matrcula encerrada ou doena ou anomalia grave da criana. Ou
seja, praticamente na maioria dos casos.
Em termos dos mnimos educacionais, a principal novidade da Constituio
promulgada sob o Regime Militar (1964 a 1985), em 1967
35
(e que, entre outros problemas,
no mencionava a vinculao de percentuais da receita de impostos educao), a
ampliao da obrigatoriedade do ensino da faixa etria de 7 a 12 anos para a faixa de 7 a 14.
Diversamente das leis anteriores onde a obrigatoriedade era principalmente relacionada ao
nvel de ensino (no caso, o ensino primrio) e as informaes sobre nmero de anos de ensino
obrigatrios e sobre faixa etria podiam, inclusive, no aparecer a Constituio de 1967
inova exatamente por vincular a obrigatoriedade diretamente faixa etria e a gratuidade ao
ensino, para a mesma faixa, em estabelecimentos primrios oficiais. A esse respeito, pouco
tempo depois, a Emenda Constitucional n 1 de 1969 apresentaria, em seu art. 176, 3,
inciso II, a seguinte redao: O ensino primrio obrigatrio, para todos dos 7 aos 14 anos,
e gratuito nos estabelecimentos oficiais.
essa redao que reconduz a definio de obrigatoriedade ao ensino primrio,
reitera essa obrigatoriedade para a faixa etria de 7 a 14 anos e ratifica a vinculao estrita da
gratuidade aos estabelecimentos oficiais que se tornaria a base da posterior extenso da
obrigatoriedade e da gratuidade para oito anos de ensino, por meio da Lei 5.692 de 1971. Essa

35
Constituio do Brasil, de 24 de janeiro de 1967.
Lei, que reformou a LDB de 1961, quanto aos nveis de ensino correspondentes ao primrio,
ao secundrio e ao nvel mdio, agregou o ensino secundrio (que antes aparecia como um
nvel prprio) ao ensino primrio, criando um novo nvel elementar de ensino, o primeiro
grau, composto de oito sries, subdividas em dois segmentos de quatro sries cada. Foi esse
processo de agregao que permitiu a expanso formal imediata da obrigatoriedade de quatro
para oito anos. Sob o argumento de que o primeiro grau, de oito sries, tornava-se o novo
equivalente do ensino primrio nvel de ensino definido pela Emenda de 1969 como
obrigatrio para a faixa de 7 a 14 anos estendeu-se, compulsoriamente, a obrigatoriedade
de quatro para oito anos letivos.
No foram poucas, no entanto, as imprecises ou restries que limitaram a definio
do asseguramento do acesso a esse novo patamar educacional mnimo, de oito anos letivos.
Do lado das responsabilidades civis, houve um maior detalhamento quanto obrigatoriedade
de participao de empresas na oferta educacional. Nada menos que cinco artigos (47 a 51)
foram reservados ao estabelecimento de obrigatoriedades das empresas na oferta educacional,
seja em termos de oferta direta de ensino de primeiro grau para empregados e seus filhos de 7
a 14 anos, seja sob a forma de contribuio financeira nos termos da Lei n 4.440, de 27 de
outubro de 1964, que havia institudo o salrio-educao, seja quanto obrigatoriedade de
facilitar o acesso de empregados e filhos escola, quanto ao asseguramento de qualificao
profissional, ou, ainda quanto instalao e manuteno de receptores de rdio e televiso
educativos para empregados residentes nas dependncias de empresas de qualquer tipo.
No que diz respeito oferta por parte do Estado, pode-se observar os seguintes pontos.
Em primeiro lugar, em um contexto educacional no qual a baixa qualidade e a oferta
insuficiente de educao escolar, bem como os problemas estruturais do pas, estavam
fortemente implicados com o atraso da escolarizao dos que conseguiam ingressar no
sistema pblico, a disposio sobre a gratuidade culpabilizava, mais uma vez, as vtimas, j
que a garantia de gratuidade do ensino de primeiro grau em estabelecimentos oficiais
limitava-se faixa etria de 7 a 14 anos. Essa disposio no resultou na instituio de
cobrana aos alunos que excediam 14 anos, mas certamente deu sustentao tendncia,
observada ainda hoje, de produo de mecanismos variados de excluso dos atrasados do
ensino regular. Em segundo lugar, parcialmente em conformidade com a desvinculao entre
os gastos com educao e a receita de impostos (feita desde a Constituio de 1967), e de
acordo com as disposies de transferncia progressiva de responsabilidades educacionais
para os municpios, a Lei n 5.692/71, alm de manter aberta a possibilidade de repasse de
verbas pblicas para escolas privadas e de dar sustentao poltica de bolsas de estudo,
disps apenas sobre a obrigatoriedade dos municpios aplicarem, no primeiro grau, um
mnimo de 20% de sua receita tributria e das transferncias financeiras feitas pela Unio.
Nenhum percentual foi estipulado para os estados e a Unio.
desnecessrio lembrar que as imprecises das medidas legais, sobre as
responsabilidades do Estado na oferta educacional, no eram meros equvocos de redao
legislativa, mas o equivalente jurdico da baixa disposio das classes dirigentes em assumir
compromissos no campo social claramente delineados, especialmente quanto
universalizao efetiva dos direitos sociais. Da que tais referncias jamais se traduziam em
realizao concreta das condies mnimas do acesso escola, mesmo no nvel mais
elementar, considerado obrigatrio.
Quanto instituio de mecanismos que permitissem ao cidado algum controle mais
direto do direito declarado em lei, interessante observar que s bem mais tarde, na
Constituio Federal de 1988
36
e na LDB de 1996, seriam estabelecidos avanos concretos,
com a criao de dispositivos legais que permitem a cobrana jurdica do direito social
educao
37
. Tal avano, no entanto, mesmo que represente a abertura de um novo canal de
ao para as lutas sociais por melhorias no acesso educao, ainda no se consolidou
plenamente, se forem considerados os efeitos que pode propiciar se usado de forma mais
intensa e sistemtica.
De todo modo, a Constituio Federal de 1988 e a LDB de 1996, Lei n 9.394/96,
avanariam em diversos outros aspectos do reconhecimento do direito educao, no que
diz respeito sua declarao e aos novos termos de seu asseguramento. Quanto
obrigatoriedade e gratuidade, a Constituio de 1988 amplia, em alguns pontos importantes,
os termos at ento definidos pela Lei 5692/71. A declarao do dever do Estado com a
educao e a garantia de ensino gratuito em estabelecimentos oficiais ganham preciso. A
declarao da gratuidade do ensino obrigatrio no aparece mais vinculada a uma faixa etria
especfica. A progressiva extenso da obrigatoriedade e da gratuidade do ensino mdio, o
atendimento educacional especializado para os portadores de deficincia, o atendimento em
creche e pr-escola s crianas de 0 a 6 e a oferta de ensino regular noturno aparecem tambm

36
Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988.
37
No caso da Constituio Federal de 1988, trata-se do definido nos 1 e 2 do art. 208, segundo os quais O
acesso ao ensino obrigatrio e gratuito direito pblico subjetivo e O no-oferecimento do ensino obrigatrio
pelo Poder Pblico, ou sua oferta irregular, importa responsabilidade da autoridade competente. No caso da
LDB de 1996, trata-se do definido no art. 5: O acesso ao ensino fundamental direito pblico subjetivo,
podendo qualquer cidado, grupo de cidados, associao comunitria, organizao sindical, entidade de classe
ou outra legalmente constituda, e, ainda, o Ministrio Pblico, acionar o Poder Pblico para exigi-lo. Esse
mesmo artigo, em seus 5 pargrafos, dispe sobre meios e forma de responsabilizao do Poder Pblico e
reclamao judicial.
como dever do Estado com a educao, disposio que no garante efetivamente a oferta
desses nveis e modalidades de ensino para todos, mas que, sem dvida, representa um
avano, especialmente no que diz respeito s ambigidades das leis anteriores sobre as
responsabilidades relativas oferta de ensino.
Outros avanos, ainda, podem ser identificados na retomada e ampliao dos
percentuais mnimos das receitas de impostos e transferncias para aplicao obrigatria na
manuteno e desenvolvimento do ensino (art. 212) 18%, Unio, 25%, Estados, Municpios
e DF e na especificao de certas delimitaes a respeito do tipo de despesas que podem ser
consideradas dentro desse percentual
38
. Mas a Emenda Constitucional n 14, de 12 de
setembro de 1996
39
(EC n 14/96), reduziria em diversos aspectos esses avanos.
De fato, essa Emenda estabelece mecanismos e parmetros mais rigorosos para a
aplicao financeira, especialmente, no nvel de ensino obrigatrio, o ensino fundamental. No
entanto, marcada por forte ambigidade, j que, como mostra Davies (2001), alm de
suprimir ampliaes institudas no texto original da Constituio, a EC n 14/96 acena com
novas ampliaes cuja efetivao, no entanto, tende a ser contida pelas regras de aplicao
financeira institudas pela mesma emenda.
Quanto supresso de ampliaes institudas, a redao original do artigo 60 do Ato
das Disposies Transitrias Constitucionais (ADTC) da CF de 1988 determinava, nos dez
primeiros anos da promulgao da Constituio, a aplicao, por parte do Poder Pblico
(portanto, da Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal), de pelo menos 50% dos recursos
previstos no artigo 212, para eliminar o analfabetismo e universalizar o ensino fundamental.
A EC n 14/96, ao dar nova redao a esse artigo, em primeiro lugar, simplesmente suprime o
termo Poder Pblico, substituindo-o por Estados, Municpios e Distrito Federal, deixando
de fora a Unio. Em segundo lugar, amplia para 60% o percentual que deve ser destinado
pelos Estados, Municpios e DF manuteno e ao desenvolvimento do ensino fundamental,

38
A LDB de 1996 detalharia mais esse ponto, mas, de toda forma, isto j aparece no texto constitucional no
indicativo de que a distribuio dos recursos deve se dar de forma a assegurar a prioridade ao atendimento do
ensino obrigatrio e na disposio sobre a no incluso dos programas suplementares de alimentao e
assistncia sade nesse percentual (os mesmos deveriam ser financiados por contribuies sociais ou outros
recursos oramentrios). Restries como a desse segundo caso j vinham sendo objeto de legislaes anteriores,
mas s em 1988 tornam-se matria constitucional, ganhando, portanto, maior fora.
39
Trata-se de uma Emenda Constitucional que modificou os artigos 34, 208, 211 e 212 da Constituio Federal e
deu nova redao ao artigo 60 do Ato das Disposies Transitrias Constitucionais, criando um fundo de
natureza contbil, o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do
Magistrio, implicado com o estabelecimento de uma subvinculao (a favor do ensino fundamental) de parte
dos recursos oramentrios de aplicao obrigatria em manuteno e desenvolvimento do ensino e com o
estabelecimento de uma nova dinmica de distribuio desses recursos reduziria em diversos aspectos esses
avanos. Sua regulamentao se deu logo aps, por meio da Lei n 9.424, de 24 de dezembro de 1996, que
dispe sobre a organizao, implantao e funcionamento do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do
Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio.
com o objetivo de assegurar a universalizao de seu atendimento e a remunerao condigna
do magistrio, deixando de mencionar a eliminao do analfabetismo. Esses dois pontos
suprimidos a participao financeira da Unio nos termos estabelecidos na CF 88 e a
eliminao do analfabetismo reaparecem em um pargrafo parte ( 6), o qual estabelece
que a Unio dever aplicar, na erradicao do analfabetismo e na manuteno e
desenvolvimento do ensino fundamental, no mnimo, o equivalente a 30% dos 18% da
receita de impostos que obrigatoriamente devem ser aplicados em manuteno e
desenvolvimento do ensino (Davies, 2001).
Quanto ambigidade da nova ampliao, a EC n 14/96 estende a atuao prioritria
dos Municpios para a educao infantil (o termo usado antes era pr-escolar)
coadunando o texto constitucional LDB, que s seria promulgada em dezembro trs meses
depois. No entanto, de se lembrar que tal extenso se deu na mesma medida legislativa que
subvinculou ao ensino fundamental a maior parte do percentual de aplicao obrigatria dos
municpios (60% dos 25%) em manuteno e desenvolvimento do ensino, o que, entre outros
aspectos, concorreu para limitar o investimento municipal em outros nveis de ensino. No
faltaram argumentos, poca, de que essa sub-vinculao no impedia que os Municpios
aplicassem recursos em educao infantil, tendo em vista poderem dispor, para esse fim, da
parte no sub-vinculada dos 25% e, mesmo, de recursos oramentrios para alm desse
percentual. Mas em um pas com a baixa disposio para investimento em educao, como o
Brasil, e com uma tradio forte de desvio de verbas nesse campo, realmente estranho que
se esperasse, sinceramente, a disseminao de atitudes nesse sentido.
A LDB de 1996, porm, abriria a possibilidade de outras ampliaes. De modo geral,
ela reafirma os principais pontos j previstos na Constituio de 1988, aprofundando-os, em
alguns casos. Reitera a gratuidade do ensino pblico em estabelecimentos oficiais como um
princpio geral; dispe sobre o dever do Estado com educao escolar pblica, praticamente
reafirmando as garantias constitucionais
40
, refora, em diversos itens, as responsabilidades do
Poder Pblico com o atendimento prioritrio da escolaridade obrigatria e, conforme j visto,
dispe sobre a efetivao do acesso ao ensino fundamental como direito pblico subjetivo.
No entanto, para alm das reiteraes e desdobramentos circunscritos aos termos da
Constituio e da EC n 14/96, essa Lei acaba permitindo ou consolidando avanos em alguns

40
A esse respeito, LDB de 1996 acrescenta dois incisos aos sete j constantes na redao original da CF 88. So
incisos relativos oferta de educao escolar regular para jovens e adultos, com caractersticas e modalidades
adequadas s suas necessidades e disponibilidades, e ao estabelecimento de padres mnimos de qualidade de
ensino. Outra modificao diz respeito ao atendimento dos educandos por meio de programas suplementares
que, conforme a CF 88, destina-se ao ensino fundamental e, conforme a LDB, destina-se ao ensino fundamental
pblico.
aspectos bastante interessantes. Em primeiro lugar, o ensino fundamental tem sua durao
fixada em no mnimo oito anos, representando uma abertura para a extenso do nmero de
anos do ensino obrigatrio
41
. Alm disso, a Lei d maior especificao forma de aplicao
dos percentuais mnimos das receitas de impostos em educao, detalhando o que pode e o
que no pode ser considerado como despesas com manuteno e desenvolvimento de
ensino (artigos 70 e 71). Outro ponto a destacar que, no artigo 89, das Disposies
Transitrias, a Lei estabelece prazo de trs anos, a partir da sua publicao, para que as
creches e pr-escolas fossem integradas aos respectivos sistemas de ensino, concretizando a
implantao de uma nova etapa de ensino que, por seu delineamento (atendimento de 0 a 6
anos), realiza a ampliao do sistema de ensino para baixo, incorporando esfera da
educao uma faixa da infncia (0 a 3 anos) cujos direitos, at ento, s haviam sido
formulados em termos da assistncia sade e da assistncia social.
H, por fim, uma outra ordem de avanos que no se ampara em disposies
constitucionais, mas que so igualmente importantes. Trata-se de algumas modificaes
relativas a outros aspectos do tempo de escolarizao.


2.2.2 - O tempo de escolarizao


Quando se analisa, no longo perodo acima considerado, outros aspectos referentes
expanso do tempo de escolarizao, percebe-se o mesmo ritmo lento e oscilante, tendo em
vista as imprecises da lei e sua manipulao conforme interesses parcelares. O que chamo de
tempo de escolarizao pode comportar vrios aspectos da durao da educao escolar,
como a durao de cada nvel de formao (nmero mnimo de etapas e anos de estudo), o
nmero de dias letivos e de total (anual ou por nvel de ensino) de horas de atividade escolar,

41
Esse pequeno detalhe importante, especialmente porque se torna uma das bases, atualmente, em alguns
estados e municpios, para progressiva anexao das Classes de Alfabetizao (CA) ao ensino fundamental, que
passa a se realizar em nove anos. Os CAs, como ainda hoje ocorre em muitos lugares, formaram-se como uma
espcie de classe preparatria para o ingresso no nvel de ensino elementar, sendo concebida como uma classe
integrada ao pr-escolar ou intermediria, entre este e o ensino elementar. Conforme Vieira (1996), sua anexao
ao ensino fundamental chegou a ser debatida, durante o processo de elaborao da LDB, como uma forma de
ampliao da escolarizao obrigatria para nove anos. No foi, porm, incorporada como norma geral, restando
apenas, desse debate, a incluso do termo no mnimo oito anos como indicativo do reconhecimento dessa
ampliao, no caso dos sistemas de ensino que assim deliberassem. A regulamentao do Fundef, porm,
estabeleceu restries a essa incorporao para fins da aplicao dos recursos do fundo, reacendendo o debate.
Lanado-se mo de um outro dispositivo da LDB, que permite a organizao do ensino fundamental em ciclos, a
anexao foi se dando ao longo do mesmo processo de luta por seu reconhecimento legal na regulamentao do
Fundef, resultando em uma interessante forma de ampliao do ensino fundamental para baixo, j que tal
incorporao representa, alm do acrscimo de um ano letivo ao ensino obrigatrio, uma antecipao efetiva do
ingresso no nvel de ensino elementar.
os marcos referentes obrigatoriedade educacional, os mnimos fixados em termos da jornada
escolar diria e, ainda, o tempo geral de escolarizao possibilitado por um sistema, o que, no
que diz respeito expanso, pode envolver a ampliao da durao de cada nvel ou etapa de
ensino e a criao de novos nveis ou etapas de ensino na hierarquia educacional.
No que interessa anlise dos mnimos educacionais, importante lembrar que a
primeira regulao a respeito da durao do ano letivo, em uma lei federal de largo alcance,
aparece na Lei Orgnica do Ensino Primrio, de 1946, na qual se estabelece que o ano escolar
teria a durao de dez meses, divididos em dois perodos letivos separados por vinte dias de
frias, alm de mais dois meses de frias de um ano para outro. Sabe-se, porm, que essa
durao foi interpretada de forma bastante variada quanto ao total de dias de aula
correspondente aos perodos fixados, ainda mais se for levada em conta a abertura da lei para
que o calendrio escolar fosse fixado segundo as convenincias regionais, indicadas pelo
clima ou pelas necessidades dos perodos de fainas agrcolas, o que concorreu
inevitavelmente para a implantao de duraes variadas no territrio nacional.
A LDB de 1961, no entanto, sequer tocou no assunto, apesar de dispor com exatido
sobre a durao mnima do perodo escolar no caso do ensino de grau mdio
42
: cento e oitenta
dias de trabalho escolar efetivo, no includo o tempo reservado a provas e exames, e vinte e
quatro horas semanais de aulas para o ensino de disciplinas e prticas educativas. Na
ausncia de delimitaes federais sobre a durao do ensino primrio, manteve-se sua
regulao pelos estados e, nesse sentido, sua subordinao s injunes e condies locais.
S na Lei 5.692/71 a durao do ano escolar do ento ensino de primeiro grau teria
uma formulao mais detalhada. Mesmo no caso da abertura para que os estabelecimentos da
zona rural pudessem organizar os perodos letivos conforme as necessidades das atividades
agrcolas, a determinao de que o ensino de primeiro grau compreendesse anualmente, pelo
menos 720 horas de atividade (art. 18) e de que o ano e o semestre letivos tivessem
independentemente do ano civil, (...) no mnimo, 180 e 90 dias de trabalho escolar efetivo,
respectivamente, excludo o tempo reservado s provas finais, caso estas sejam adotadas (art.
11 grifos meus), sinalizava a possibilidade de um maior controle e inibio das disparidades
de durao dos perodos escolares em territrio nacional.
A LDB de 1996 realizou ampliaes e detalhamentos importantes a esse respeito. Em
seu artigo 24, definiu a carga horria mnima anual do ensino fundamental e mdio (800

42
O ensino mdio, na forma da Lei n 4.024/61, englobava dois ciclos, o ginasial e o colegial, que podem ser
vistos como correspondentes, respectivamente, etapa de 5 a 8 srie do Ensino Fundamental e ao Ensino
Mdio, conforme a organizao do ensino definida pela LDB de 1996.
horas) e o nmero mnimo de dias de efetivo trabalho escolar (200), excludo o tempo
reservado aos exames finais. Alm disso, estabeleceu, no artigo 34, uma durao mnima para
a jornada escolar diria. Os termos dessa definio a jornada escolar no ensino
fundamental incluir pelo menos quatro horas de trabalho efetivo em sala de aula (grifos
meus) alm de evidenciarem a vigncia de jornadas bastante reduzidas em territrio
nacional, indiciam o quanto a composio dessas jornadas se realizava, ao longo de todo esse
tempo, conforme parmetros que podiam significar importantes perdas para as atividades de
ensino. Tudo isso mostra que a histria da expanso compreende uma face de redues e
encurtamentos que no pode ser desprezada.


2.3 Entre a expanso e o encurtamento


A reconstituio da instituio dos marcos mnimos da escolaridade obrigatria e
gratuita ajuda a rastrear importantes aspectos da definio da educao mnima no Brasil.
Trata-se de um mnimo educacional que, por tempo extraordinariamente longo, manteve-se
associado ao antigo ensino primrio, composto, em geral, de no mximo quatro sries,
oferecidas de forma irregular quanto continuidade, ao alcance populacional e s condies
fsicas, materiais e funcionais para sua realizao, dentre outros problemas. Os avanos
legais, que em si representam uma lenta expanso do mnimo educacional formal, retratam,
portanto, um quadro at animador, se forem consideradas as condies efetivas de sua oferta e
exerccio. O dados de escolaridade da populao do Censo Demogrfico de 1991 (portanto, de
20 anos aps a extenso da obrigatoriedade do ensino para oito anos letivos), permitem
perceber que, na prtica, para grandes parcelas da populao, continuou a existir, como
referncia de mnimo educacional, um nvel de ensino clandestino, equivalente s quatro
sries iniciais do ento primeiro grau, ou seja, ao antigo ensino primrio.
TABELA 1
Pessoas de 10 anos ou mais de idade, variao percentual e percentual acumulado,
por grupos de anos de estudo Brasil 1991/2000.
S/ instruo e 1 a 3 4 a 7 8 a 10 11 a 14 15 anos No deter-
Ano Total
menos de 1 ano anos anos anos anos ou mais minado
1991 112.860.234 21.930.053 24.790.516 38.082.401 12.410.761 11.547.768 4.022.267 75.468
100 19,43 21,97 33,74 11,00 10,23 3,56 0,07
(21,40) (75,14) (86,14) (96,37) (99,93) (100)
2000 136.910.358 14.994.412 25.853.415 46.955.747 21.034.423 20.957.396 5.911.119 1.203.845
100 10,95 18,88 34,30 15,36 15,31 4,32 0,88
(29,84) (64,13) (79,50) (94,80) (99,12) (100)
Fonte: IBGE, Censo Demogrfico de 1991 e 2000.
GRFICO 1
{ EMBED Excel.Chart.8 \s }

Ainda que se considere que o contingente de crianas na faixa de 10 a 14 anos de
idade (cerca de 15% da populao de 10 anos ou mais) se situa, naturalmente, na faixa de 4
a 7 anos de estudo, chama ateno que 75,14%, ou seja, 3/4 da populao de 10 anos ou mais,
ou, ainda, 60% da populao de 15 anos ou mais no tivessem concludo o nvel de ensino
obrigatrio. Esse percentual se mostraria bem menor, em 2000, mas ainda assim bastante
alto (64,13%), e, de todo modo, como se pode notar no Grfico 1, a faixa de 4 a 7 anos de
estudo parece constituir uma barreira que contm parte da populao abaixo da concluso do
nvel mais elementar de ensino. Isso permite reafirmar o que j foi dito acima: na prtica, para
grandes parcelas populao, a formao de 1 a 4 sries continuou a existir como referncia
de mnimo educacional.
A querela impulsionada pelo ento senador Darcy Ribeiro, durante a elaborao da
LDB que entraria em vigor em 1996, d uma amarga visibilidade disso. Cabe lembrar que
todo o debate da LDB vinha se dando, desde 1988, em torno de um projeto resultante da
ampla participao de entidades da sociedade civil, quando, a partir de 1992, atropelando esse
processo, o senador Darcy Ribeiro apresentou um projeto de LDB prprio, que reduzia a
durao da escolaridade obrigatria de 8 (vigente desde 1971) para 5 anos. Em seus
argumentos, o senador apoiava-se na constatao de que esse seria o perodo de escolarizao
efetivamente cursado pela maioria da populao brasileira (Oliveira, 1996) e que a estipulao
de um perodo maior representava a impossibilidade de acesso a um diploma de escolaridade
para a maioria. Fortemente combatida, essa proposta foi amenizada nas verses posteriores do
projeto, nada restando a respeito dessa terminalidade no segundo projeto apresentado pelo
senador, que se tornaria, mais tarde, a nova LDB
43
. Mas a polmica gerada em torno dela deu
visibilidade ao carter dramtico que ainda marcava o acesso escolarizao no Brasil.

43
O primeiro projeto de LDB, PL n 1.258/88, oriundo da Cmara Federal, tramitou na Cmara de 1988 a 1993
e, no Senado, de 1994 a 1995. Ali, na Comisso de Educao e Cultura, recebeu modificaes configuradas em
um projeto Substitutivo, organizado pelo senador Cid Sabia (PMDB-CE), com o apoio da maioria das entidades
que participavam de seu debate desde o incio. Esse Substitutivo, apesar de aprovado em todas as comisses do
Senado, no chegou a ser votado em plenrio, devido a manobra regimental em torno de projeto do Senador
Darcy Ribeiro. O projeto do senador Darcy Ribeiro (PDT-RJ, PLS n 67/92), apresentado em conjunto com os
senadores Marco Maciel (PFL-PE) e Maurcio Corra (PDT- DF), em 1992, foi derrotado no Senado, na mesma
legislatura (1991-1994). Na legislatura seguinte, de 1995-1998, o senador apresentou um novo projeto que,
colocado frente do Substitutivo Cid Sabia, acabou sendo aprovado pelo Senado e encaminhado Cmara dos
Deputados. Aps sua aprovao final, com modificaes nitidamente em conformidade com a perspectiva do
Governo Federal, tornou-se a nova Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional, Lei 9.394/96, sendo
chamada, por encaminhamento do prprio Presidente Fernando Henrique Cardoso, de Lei Darcy Ribeiro.
Essa tentativa de ajustar a Lei realidade, a recusa de seu sentido de antecipao e
impulsionamento de novas realidades, expunha um absoluto descrdito em relao
possibilidade de que a Administrao Pblica brasileira, nos diferentes nveis de governo,
atuasse conforme as determinaes legais mais avanadas. Parecia haver o reconhecimento de
que as foras conservadoras que ocupavam o Estado eram praticamente incontrolveis,
exigindo maior realismo na formulao das polticas.
Esse excessivo realismo, que chega a beirar perigosamente o conformismo, acabou
ampliando a visibilidade sobre a fora e a vitalidade de um certo modo de produo da escola
brasileira. A discusso gerada em torno disso exps aspectos importantes dos limites da
expanso dos mnimos educacionais no Brasil. A expanso do mnimo formal de
escolarizao para oito sries, de fato, no havia se dado. A fora da lei, estendendo a
obrigatoriedade, fora insuficiente frente s foras inscritas nas prticas e nas relaes que
efetivamente produziam a escola. As quatro sries iniciais do novo nvel de ensino (o primeiro
grau) continuavam compondo um conjunto prprio, equivalente ao antigo ensino primrio.
Esse sentido de conjunto persistia, mesmo que a ele no mais correspondesse uma
terminalidade formal. A concluso das quatro sries no mais conferia uma titulao, um
diploma, mas, aps 20 anos da implantao dessa mudana, simbolicamente, era esse o
mnimo que, quando muito, seria o mximo para uma parcela muito significativa da
populao brasileira: na prtica, o primeiro segmento (1 a 4 srie) continuou operando como
um equivalente simblico do primeiro grau para os muitos brasileiros que no dariam
continuidade aos estudos. E mesmo depois da LDB de 1996, como possvel deduzir dos
dados de 2000, esse nvel extra-oficial de ensino que permanece, para grandes parcelas,
como referncia de mnimo educacional.
A atual LDB, alis, ilustra de forma clara a tendncia brasileira de utilizar a noo de
bsico como referncia do direito educao no plano do discurso e da sua declarao
textual, enquanto a noo de mnimo a que prevalece quando se trata de explicitar as formas
de asseguramento jurdico do direito. Nessa LDB, atribui-se s trs primeiras etapas do ensino
regular Educao Infantil (de 0 a 6 anos), Ensino Fundamental (de durao mnima de oito
anos) e Ensino Mdio o status de um nvel de ensino prprio, a Educao Bsica,
enquanto a obrigatoriedade e a possibilidade de cobrana jurdica do direito estabelecida
apenas para o Ensino Fundamental, de forma que a estipulao de um nvel bsico no
acarreta maiores efeitos concretos em termos da oferta.
E isso se d por dois motivos principais. Primeiro, porque a prpria Lei 9.394/96, alm
de manter a obrigatoriedade restrita ao ensino fundamental, dispe de forma insuficiente sobre
as responsabilidades na realizao das outras duas etapas (educao infantil e ensino mdio).
Segundo, porque a legislao complementar, anterior, simultnea ou imediatamente posterior
LDB, induz a uma forma de concentrao de esforos no ensino fundamental que, na
prtica, implica um duplo desestmulo ao investimento na expanso e manuteno das outras
duas etapas de ensino, tendo em vista, por um lado, as vantagens em termos de financiamento
e de abertura de frentes de ao exclusivamente associadas ao incremento do ensino
fundamental e, de outro lado, a reduo real nas condies financeiras e institucionais para
manuteno e incremento da educao infantil e do ensino mdio, como decorrncia da fatia
de recursos direcionada para o ensino fundamental.
De tudo isso resulta uma forma de expanso do alcance da educao mnima que
comporta movimentos internos fortemente contraditrios. No raramente, a ampliao do
alcance populacional da educao mnima definida em termos do nvel de ensino
obrigatrio, do nmero de anos de estudo de freqncia obrigatria e da faixa etria
correspondente foi viabilizada por meio da manipulao de outras regulaes que, a rigor,
tambm delimitam patamares mnimos para a realizao do nvel de ensino obrigatrio, ou
seja, as regulaes sobre o nmero de dias letivos anuais, a carga horria mnima anual e o
nmero de horas da jornada escolar diria. A maior oferta de vagas no nvel de ensino
obrigatrio teve como contrapartida pequenos ajustes locais que, em geral, representaram
encurtamentos no tempo e no espao educativo escolar.
Isso ser discutido de forma mais detida um pouco adiante. Essa breve apresentao da
questo, porm, ajuda a assinalar que a marca forte da expanso dos mnimos educacionais no
Brasil parece ser a combinao de certas ampliaes com novos encurtamentos e com
formas diversas de revalidao formal ou informal de marcos anteriores mais restritos. De
maneira que, mesmo os mnimos, definem-se conforme normas superpostas, originrias de
diferentes contextos e pertencentes a diferentes mbitos sistmicos. Ou seja, normas que
podem pertencer a diferentes instncias reguladoras do sistema educacional, em sentido
estrito, e, ainda, organizao sistmica mais ampla da educao escolar, que decorre da
insero da educao escolar tanto em outras esferas de organizao das polticas
governamentais quanto em outras esferas de organizao das relaes e das prticas polticas
e econmicas. Muitas dessas normas, de fato, no so sequer normas oficiais dos sistemas
locais de ensino, mas normas clandestinas, normas de fato.
Por isso, o sentido de conjunto dessa escola inexplicvel se tivermos como base
apenas o sistema jurdico-institucional vigente. Ele s se explicita quando so rastreados os
vnculos entre as normas de fato e as normas legais, suas formas de combinao e os
sentidos instrumentais desses dois tipos de normas na organizao sistmica da atuao do
Estado no campo social e nas recomposies das relaes de poder entre sociedade poltica e
sociedade civil, entre os diferentes nveis de governo e entre a grande poltica e a pequena
poltica.
Mas esses vnculos e implicaes s se explicitam nos movimentos da histria. Da a
necessidade de entender a expanso dessa escola mnima no que diz respeito aos caminhos
complexos da ampliao do seu alcance populacional.


2.4 Que escola para quem?


Em todo o longo perodo aqui considerado, a expanso do alcance populacional da
escola elementar foi um movimento contnuo e de significativa intensidade. Porm, mesmo
que os ndices de crescimento de matrcula, a partir da dcada de 1930, fossem, em geral,
superiores aos ndices de crescimento populacional, representando um maior alcance
populacional da escola, em termos gerais e em termos dos segmentos sociais a ela
incorporados, como j mostravam Abreu e Cunha (1966), acerca do perodo de 1932 a 1964,
os acmulos histricos de excluso escolar eram to grandes, e a precariedade de parte
importante da escolarizao era to intensa, que esse crescimento era sempre insuficiente
frente o universo a ser coberto. No por acaso, os ndices de analfabetismo
44
teriam queda
(passando, por exemplo, de 54,5%, em 1940, para 33,6%, em 1970, e para 12,9%, em 2000)
mas uma queda lenta e que, ainda assim, nem sempre representava uma reduo significativa
nos nmeros absolutos de populao no alfabetizada.
Outros dados indicativos dessa insuficincia da expanso seriam as taxas de
atendimento e as taxas brutas e lquidas de escolarizao, que, conforme disposio no
Quadro 1, teriam a seguinte evoluo de 1980 a 2000:

QUADRO 1
Taxas de atendimento, escolarizao bruta e escolarizao lquida relativas ao ensino
fundamental e faixa etria de 7 a 14 anos - Brasil 1980 a 2000 (%)
1980 1991 2000
Taxa de atendimento da populao
de 7 a 14 anos
(1)

80.9 89.0 96.4
Taxa de escolarizao lquida do
ensino fundamental
(2)

80.1 83.8 94.3
Taxa de escolarizao bruta do 98.3 105.8 126.7

44
Conforme dados dos Censos Demogrficos do IBGE, relativos populao de 15 anos ou mais de idade.
ensino fundamental
(3)

Fonte: Quadro elaborado a partir de dados do MEC/INEP e do IBGE disponveis no site do INEP: <http//www.inep.gov.br/>.
(1) A taxa de atendimento relativa ao percentual da populao em idade escolar que freqenta a escola,
independentemente do nvel ou modalidade de ensino;
(2) A taxa de escolarizao lquida expressa a proporo de alunos de uma determinada faixa etria matriculada no nvel de
ensino adequado a essa faixa etria;
(3) A taxa de escolarizao bruta expressa a relao proporcional entre o nmero total de matrculas em um determinado
nvel de ensino e a populao na faixa etria adequada a esse nvel.

Esses dados permitem observar, primeiramente, a persistncia da excluso escolar para
fraes significativas da populao de 7 a 14 anos: s na dcada de 1990 a escolarizao da
populao nessa faixa etria ultrapassaria a marca de 90%. A taxa de escolarizao lquida,
porm, permite perceber que a boa marca de 96.4%, de atendimento das crianas de 7 a 14
anos, se vale um pouco da contabilizao de fraes dessa populao que se encontram
matriculadas em outros nveis de ensino. Por fim, a taxa de escolarizao bruta permite
perceber por que a iluso de universalizao do ensino fundamental ganha tanto espao desde
a dcada de 1980: desde ento, quando o nmero de matrculas no primeiro grau era quase
equivalente a 100% da populao de 7 a 14 anos, essa taxa se manteve em crescimento,
apresentando, em 2000, a marca nada desprezvel de 126.7%, ainda que esse crescimento no
representasse a superao da excluso de fraes importantes da populao de 7 a 14 anos do
nvel de ensino obrigatrio, especialmente os mais evidentemente excludos que compem o
ndice de quase 4% de crianas dessa faixa etria no matriculadas em nenhum nvel de
ensino.
Ainda que expressivos, porm, os dados de matrcula divulgados pelos rgos oficiais
fornecem apenas um quadro quantitativo da condio formal de escolarizao, informando
pouco sobre as modificaes nas condies de acesso escola e sobre o tipo de escola que
efetivamente alcana os diversos segmentos populacionais. Se tivermos em conta que a
ampliao do acesso escola no se resume ao aumento da oferta de vagas, envolvendo as
mudanas na organizao dessa oferta, o que inclui, entre outros aspectos, as formas de
distribuio territorial das vagas, os dados de matrcula sero insuficientes. Quando muito,
fornecero indcios que, bem aproveitados, podem vir a auxiliar na reorientao da
investigao no sentido da utilizao de outras categorias de dados (sobre os prdios
escolares, por exemplo) e outras fontes que auxiliem na reconstituio de processos capazes
de informar os mltiplos sentidos desse alcance.
A histria da produo da escola como um equipamento pblico, de fato, acrescenta
informaes sobre a educao mnima e sobre o seu alcance populacional que nem de longe
so apenas complementares. Elas abrem importantes caminhos para a reconstituio de
processos diversos envolvidos com a persistncia dos baixos marcos mnimos da educao
escolar, dando visibilidade sua durao, difuso e regularidade, permitindo problematizar a
idia ainda corrente de que a escola precria, pouco estruturada em termos fsicos, materiais e
funcionais, seria produto e resqucio do passado. Possibilita, assim, melhor qualificar o
alcance populacional dessa educao mnima, invertendo a anlise no sentido de tirar o foco
dos resultados educacionais (evaso, repetncia) e reorient-lo para as relaes que esto na
base da sua produo e reiterao.


2.4.1 preciso construir escolas


A persistncia da idia de que a produo de uma escola materialmente precria e
pedagogicamente ineficiente seja resqucio de um tempo passado, expresso de um atraso
que impede a plena implantao de uma escola eficiente, no de todo injustificada. Ela
tem por base uma forma de abordagem do problema da expanso escolar no Brasil que no
considera e no explora analiticamente a organicidade entre as duas principais vias de
produo da escola. A produo de uma escola pobre para os pobres parece despregada da
produo de escolas modernas, de primeiro mundo, que desde os tempos da colnia se
prova que possvel produzir por aqui.
At o incio do sculo XX, o crescimento da oferta educacional era quase vegetativo,
em geral acompanhando o crescimento de um rol restrito de segmentos sociais. , de fato,
apenas nas primeiras dcadas desse sculo que a idia de uma escola que cheguasse a todos
comea a ter presena significativa no debate nacional e a orientar parte representativa das
aes governamentais de alguns estados. A expanso que efetivamente comeou a ocorrer, a
partir da, no entanto, no foi, certamente, um resultado direto dos projetos modernizadores
que defendiam sua importncia estratgica na formao da nao e do desenvolvimento
nacional. Foi uma combinao entre esses projetos, os limites efetivos de sua realizao e
outros impulsos, de sentidos diversos, de maneira que a expanso que efetivamente da se
desdobra configura-se como um fenmeno de complexa definio, tendo em vista a lenta mas
decisiva consolidao de uma via especfica de produo da escola para os novos segmentos
que comeam a ser incorporados.
A expanso escolar no Brasil constitui-se, de fato, com essa marca. A produo de
uma escola precria para o atendimento dos segmentos sociais mais pobres, comumente vista
como uma expanso desordenada, orgnica ao baixo alcance dos projetos inovadores, do
fato de que os mesmos, ainda que fossem concebidos para chegar a todos, jamais chegariam,
pois seu alcance no dependia da vontade de quem produzia os projetos, mas das relaes que
formavam a base real da sua implementao. A funo real assumida por esses projetos
implica que eles se realizem como uma chance para poucos e uma promessa para muitos, e
sua eficcia depende da omisso desse horizonte restrito, da iluso de que as limitaes da
escola de primeiro mundo vm de fora, da fora inexorvel do atraso da escola de baixa
categoria que se reproduz sem controle.
Definida como um cncer a ser extirpado, a escola precria passa a ser tratada como
algo pertencente a um tempo passado, que cresceu desordenadamente, sem planejamento, e
cuja superao depende da progressiva implantao de uma escola moderna, propagandeada
em novos e mirabolantes projetos. Com isso se omite que as prticas de planejamento no
eram todas orientadas para uma oferta igualitria da educao escolar. Tais prticas tambm
se formavam segundo uma lgica de alcance diferenciado da escola, uma espcie de
modernizao brasileira, que no se constituiu como um fluxo tendente extenso do
padro mais moderno a todo o sistema, mas como expanso diferenciada das oportunidades
educacionais.
De fato, at o incio do sculo XX, a expanso do acesso escola no chegou a ser
objeto de formulaes mais aprofundadas. Ainda que a necessidade dessa expanso fosse
apresentada em alguns debates como problema nacional, o desafio poltico-administrativo que
ela representava era apenas genericamente abordado, no se tornando objeto efetivo de
formulaes e aes abrangentes do Estado em formao. A oferta escolar acontecia
conforme parmetros e impulses locais. No havia, como foi visto, regulamentao de
abrangncia nacional sobre a oferta e a organizao do ensino nos diferentes nveis. Tambm
no havia, da parte do governo central, a produo de informaes e orientaes que
servissem de base a prticas sistemticas de diagnstico e planejamento dessa oferta. O ensino
primrio oficial, com durao irregular, predominantemente sob jurisdio estadual, existia
sob condies institucionais e financeiras desiguais, na maioria dos casos, bastante
incipientes. E as referncias orientadoras da expanso eram igualmente diversificadas.
No estado de So Paulo, que, para o padro da poca, apresentava um dos melhores
desempenhos em termos de expanso escolar, a crescente oferta de vagas, durante os 30
primeiros anos republicanos, parecia apontar para relaes claras com os avanos da
urbanizao. A chegada da escola aos lugares mantinha correlao com a densidade
demogrfica e com a idade das regies geogrficas que atingiu (Lima, 1983, p.80). Mas isso
no significava que o mesmo tipo de escola chegava a todos os lugares.
O caso do municpio do Rio de Janeiro na poca, Distrito Federal, e que por sua
condio poltica privilegiada faria supor um quadro educacional mais estruturado mostra
que a relao entre expanso urbana e expanso da escola no podia ser considerada coerente
e proporcional, mesmo em lugares econmica e politicamente favorecidos. Estudos como os
de Nunes (1996) mostram que a escola, como equipamento pblico estruturado, era uma
realidade apenas em uns poucos prdios localizados no Centro da cidade. O que predominava
era a poltica precria de aluguel de casas (os ltimos prdios construdos datavam do
Imprio) para o funcionamento das escolas, mesmo em bairros prximos ao Centro. Como a
localizao das escolas era fortemente orientada pelos interesses dos proprietrios de imveis,
via-se de tudo: escolas funcionando em locais com condies insalubres graves, como, por
exemplo, sobre aougues, salas de aula funcionando em cmodos de casas ocupadas para
moradia e despejos inesperados da escola por motivos de venda dos prdios.
Outro aspecto importante que a expanso das escolas primrias gratuitas, naquele
momento, no era necessariamente expresso da expanso da ao do Estado. Em algumas
freguesias, a ausncia do Estado era to marcante que a construo de equipamentos e a oferta
de servios, dentre eles, os escolares, ficavam a cargo de outros agentes, como igrejas,
indstrias ou outras instituies (Oliveira, 1994).
A oferta de ensino, assim, era precria no apenas quanto ao alcance populacional,
mas tambm quanto ao tipo de escola que chegava para boa parte da populao. Por isso, nos
estados mais estruturados, a idia de reforma educacional, ainda que fortemente referida em
um movimento de renovao pedaggica, aparecia vinculada inevitavelmente necessidade
de construo de prdios escolares.
Na virada do sculo, comeam a ser mais freqentes os estudos a esse respeito, o que
no chega, no entanto, a representar mudanas mais consistentes nas aes governamentais,
at porque uma poltica de ampliao sistemtica da rede oficial de escolas, por meio da
construo de prdios escolares, tendia a ferir interesses particularistas, como no caso dos
interesses implicados na poltica de aluguis e na prtica de cesso de prdios para
funcionamento de escolas. Na dcada de 1920, no entanto, a questo comea a ter um
tratamento mais pormenorizado nos estados onde era possvel alguma ao mais decisiva para
a elaborao de um novo perfil de atuao da Administrao Pblica. As experincias a
realizadas geraram alguns dos exemplos mais relevantes, at aquele momento, de uma ao
estatal no campo educacional orientada pela produo de dados e pelo planejamento
sistemtico
45
.
Ainda que com reconhecidos limites, tais reformas produziram experincias e
interlocues que formaram uma importante base para um debate mais disseminado sobre a
urgncia de uma ao planejadora em nvel nacional. E a ampliao dos espaos e da
freqncia da interlocuo
46
realizada por esses reformadores, o que, em alguma medida,
favoreceria a formao de uma pauta de dispositivos, voltados para a organizao do setor
educacional, que s muito lentamente passariam a compor efetivamente a estrutura
organizacional do Estado.
So exemplos desses dispositivos, a produo e disseminao sistemtica de dados
unificados, a regulamentao de carreiras docentes e administrativas e as normatizaes da
arquitetura escolar. Outro exemplo importante a incorporao da distribuio espacial das
escolas como elemento estratgico para o planejamento da expanso da oferta de vagas,
podendo-se destacar, a esse respeito, os estudos realizados quando da formulao da reforma
educacional do Distrito Federal, realizada por Fernando de Azevedo, em 1927 (Cmara,
1997).
Esse novo modo de pensar a expanso escolar, no entanto, no chegava a abalar o
outro modo, j largamente institudo. Ao contrrio, possvel observar, j quela poca, a
consolidao dessas duas vias de produo da escola. Uma que se d conforme emergncias,
interesses e acordos locais, e que acaba por resultar na reproduo de uma escola mnima,
precria ou insuficiente fsica, material, funcional e pedagogicamente. Outra que tem por base
uma detalhada elaborao institucional da escola, inserindo a construo do estabelecimento
escolar em um programa de ao que pe em revista todo o arcabouo legal, institucional,
administrativo e pedaggico que define organicamente o papel da escola em relao s
necessidades de expanso planejada do Estado, no sentido de uma mudana substancial de sua
escala. Nesse segundo caso, as disposies sobre a nova estrutura organizacional escolar
deixam antever finalidades equivalentes a respeito de uma nova estrutura organizacional do
Estado, e as discusses sobre a modernizao da escola tornam-se uma importante ocasio de
debate sobre variadas possibilidades de modernizao do Estado. So duas vias cuja

45
Trata-se, principalmente, das reformas estaduais empreendidas por educadores implicados com as idias
escolanovistas, especialmente Loureno Filho, Carneiro Leo, Fernando de Azevedo e Ansio Teixeira, dentre
outros.
46
A ampliao dessa interlocuo evidencia-se, especialmente, pela criao de associaes e eventos pblicos
dirigidos ao debate do problema educacional. Dentre outras realizaes, importante listar, nesse caso, a criao
da Associao Brasileira de Educao (ABE), em 1924, a realizao das Conferncias Nacionais de Educao e
a produo do Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova (1932).
realizao, conforme lgicas distintas, refora a iluso de no organicidade a um mesmo
conjunto de relaes.
Na esfera federal, a implantao de dispositivos como os utilizados nas reformas da
dcada de 1920 dependeria de novas condies institucionais, que s comeariam a ser
produzidas no incio da dcada de 1930, na gesto de Getlio Vargas, ainda sob a vigncia do
Governo Provisrio. A criao do Ministrio de Educao e Sade Pblica, naquele ano, e do
Conselho Nacional de Educao, em 1931, a regulamentao nacional da carreira de Inspetor
de Ensino e a estruturao de um sistema de inspeo escolar explicitam importantes aspectos
da ampliao e complexificao da organizao estatal que passaria a existir como base para o
planejamento e a ao governamental, em nvel nacional, no setor da educao.
Os termos de criao do Convnio Interadministrativo, firmado entre a Unio Federal
e as unidades polticas da Federao, em 1931, para a produo sistemtica de dados
estatsticos sobre educao, tambm esclarecem pontos importantes da nova estrutura
organizacional do Estado que ento se formava. O Convnio estabelecia uma unificao de
mtodos e de indicadores, bem como um trabalho sistemtico e regular de coleta de dados a
partir das reparties regionais. A produo de dados padronizados era apresentada, ento,
como importante condio para o

...esclarecimento dos problemas fundamentais cuja considerao j se vai
impondo s argcias dos nossos estadistas empenhados em remover, pelo
menos no que concerne aos aspectos administrativos, as causas da
contradio ocorrente entre a constante expanso da rede escolar brasileira
e a debilidade de sua ao construtiva. (Teixeira de Freitas, 1943, p. XI -
grifos meus)

Com isso, em 1932, tem incio o registro sistemtico de aspectos pormenorizados da
educao escolar em territrio nacional. Tal registro, realizado a partir do SEES, Servio de
Estatstica da Educao e Sade (o IBGE, Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica, seria
criado apenas em 1936), passa a ser objeto de um tipo especfico de publicao regular ao
longo de 18 anos: uma srie intitulada O Ensino no Brasil, cujos volumes vinham sempre
abertos por uma anlise geral dos dados realizada pelo Diretor do SEES, Teixeira de Freitas.
Essa publicao apresenta interesse no apenas pelo quadro quantitativo da educao
nacional que permite traar, a partir dos dados estatsticos que apresenta (e que, apesar das
imprecises, fornece as informaes nacionais mais detalhadas, at ento), mas tambm pelo
que permite inferir a respeito de expectativas relativas presena da escola no territrio e na
vida nacional, a partir de informaes menos evidentes, como as categorizaes utilizadas no
levantamento e na apresentao dos dados.
As escalas do territrio que so privilegiadas na agregao dos dados, os aspectos que
detalham as condies fsicas e materiais das escolas e os componentes da ao escolar
destacados so informaes que, apesar de apenas implcitas nos indicadores escolhidos,
acabam permitindo avanar na apreenso das preocupaes que rondavam a discusso da
expanso escolar naquele momento. Ainda mais se for dada ateno ao fato de que tais
indicadores no se restringiam aos itens exigidos em nvel internacional, incluindo
informaes que, por serem peculiares ao Brasil, deveriam favorecer a compreenso dos
problemas nacionais e a conseqente formulao de solues (Teixeira de Freitas, 1950).
A informao que mais imediatamente se destaca nessas publicaes a da rpida
expanso das redes de ensino. De 1933 a 1941, registrou-se um aumento de 48,7% no nmero
total de unidades de ensino de todos os nveis e tipos. A quantidade de unidades escolares que
ofereciam, exclusivamente ou no, o ensino primrio superava em muito o nmero de
unidades que ofereciam os demais nveis de ensino. Em 1933, eram 29.553 unidades (91,1%
do total de unidades); em 1941, eram 43.134 (89,5%). A evoluo dos dados de matrcula
geral nesse nvel de ensino, no mesmo perodo (de 2.221.904 para 3.347.642, representando
um aumento de 50,67%), confirmava um forte equilbrio entre expanso de unidades
escolares e expanso de vagas. Em outros termos, a expanso da oferta ocorria como um
fenmeno de duplo sentido: maior ingresso na escola e maior presena da escola no territrio.
Mas, na ausncia de parmetros e de mecanismos reguladores, expandiam-se,
igualmente, os problemas. As disparidades de toda ordem eram imensas, especialmente em
termos regionais. Tais disparidades entre regies e, dentro destas, entre capital e interior,
rea urbana e rea rural expressavam-se nos ndices de populao em idade escolar
alcanada pela oferta de vagas, na estrutura escolar oferecida, em termos fsicos e funcionais
e, conseqentemente, nas condies e resultados educacionais.
2.4.2 Uma capacidade inesgotvel de produzir desigualdades


Na dcada de 1950, possvel observar alteraes significativas na elaborao crtica a
respeito dos problemas educacionais e os embates em torno da nossa primeira Lei de
Diretrizes e Bases fornecem um importante material para isso. No cabe, aqui, retomar em
detalhes o processo de elaborao, discusso e aprovao dessa LDB
47
, mas importante

47
A esse respeito, ver, particularmente, de Roque Spencer Maciel de Barros, (Org.). Diretrizes e bases da
educao nacional. So Paulo: Livraria Pioneira Editora, 1960.
lembrar ao menos dois aspectos. Primeiro, sua durao: tendo sua formulao prevista na
Constituio de 1946, o primeiro projeto elaborado a partir de 1947 por uma comisso
nomeada pelo ministro da Educao Clemente Mariani e encaminhado Cmara Federal em
1948 tramitou na Cmara Federal e no Senado por longos 13 anos, tendo recebido inmeras
emendas, dois substitutivos e reformulaes realizadas por comisses legislativas, tendo sido
aprovado apenas em 1961 e com uma feio conciliadora dos dois principais projetos em
disputa. Segundo, as prprias implicaes dessa durao. A discusso do projeto atravessa um
perodo marcado por importantes mudanas, expressas na reordenao de foras polticas e
sociais, que comeam com o fim do Estado Novo e vo desaguar no Golpe Militar de 1964.
Portanto, o segundo aspecto, interligado ao primeiro, que, pela situao atpica de
sua tramitao, a LDB se torna o elemento em torno do qual se reestruturam o debate e a luta
pela educao nacional que, na vigncia do Estado Novo, tinham sido sufocados de diferentes
modos. No que a LDB, em si, tenha importncia menor. Mas sem dvida ela o ponto de
convergncia de questes e aes que estavam para alm dos alcances de uma lei, e neste
sentido que o debate que se d em torno dela interessa: pela visibilidade que d ao
aprofundamento das formulaes sobre debilidades da formao do sistema educacional
nacional, que remontam a momentos bem anteriores.
Esse aprofundamento, por sua vez, no resulta simplesmente de uma suposta
evoluo na discusso do problema, mas de modificaes fundamentais no prprio quadro
societrio, institucional e intelectual em que tal discusso passa a se dar. As manifestaes
produzidas ao longo da discusso da LDB, como a organizao da Campanha em Defesa de
Educao Pblica
48
, na dcada de 1950, e o lanamento do Manifesto dos educadores mais
uma vez convocados, em 1959, so acontecimentos de significado bastante amplo.
Expressam tanto os vnculos entre as lutas e debates daquele momento e os ocorridos entre as
dcadas de 1920 e 1930, quanto as novas condies de debate que se do em um quadro de
ao marcado por uma conjuntura econmica e poltica bem diferente da conjuntura de 1932,
porm, com a persistncia e agravamento de inmeros aspectos relativos organizao social
brasileira e estruturao das polticas educacionais.

48
A Campanha em Defesa da Escola Pblica, criada em 1959, consistiu em um movimento organizado com
vistas a difundir o debate sobre as manipulaes que estavam sendo realizadas no contedo da Lei de Diretrizes
e Bases, comportando estudos que ajudassem a aclarar as implicaes de tais manipulaes, a redao de artigos
em linguagem acessvel para circulao na imprensa, a realizao de debates em organizaes da sociedade civil,
como sindicatos, associaes estudantis e outras, e a realizao de manifestaes pblicas.
O Manifesto de 1959, tal como o Manifesto de 1932, foi redigido por Fernando de
Azevedo e publicado em diversos jornais
49
, com inmeros signatrios do primeiro manifesto e
nomes que representavam duas novas geraes de intelectuais, como Florestan Fernandes,
Antonio Cndido e Fernando Henrique Cardoso. A diferena fundamental entre os dois
manifestos que o primeiro, apesar do tom de exortao poltica a favor de uma ao forte na
estruturao da educao nacional, pode ser principalmente caracterizado por sua inteno
propositiva e programtica. Dele se extraa uma poltica educacional que chegou a
referenciar inmeros debates e aes posteriores, inclusive o prprio texto de duas
Constituies (1934 e 1946)
50
. J o Manifesto de 1959, principalmente marcado pelo tom
poltico, mantendo como vlidas as proposies apresentadas no primeiro.
Apesar da parte mais visvel do debate, naquele momento, reforar a idia de um
consenso em torno da anlise e das proposies a respeito da educao nacional, existiam
formulaes bem diferenciadas cuja reconstituio permite a apreenso de importantes
aspectos do quadro educacional da poca.
Um veio importante de recuperao dessas diferenas a interlocuo forte entre
atores atuantes no primeiro Manifesto, de 1932, e novos atores que expressam o novo alcance
social das reivindicaes ento apresentadas. A atuao de Florestan Fernandes nesse
processo traz importantes indicativos sobre a emergncia, naquele momento, de novas foras
sociais e novas formas de ao poltica que resultam dos esforos de interlocuo entre essas
foras. Se Ansio Teixeira e Fernando de Azevedo, por exemplo, no plano da atuao poltica,
buscavam uma ao direta dentro das instituies governamentais (a investigao sendo posta
a servio da elaborao de projetos concretos de reformas), Florestan Fernandes compreende
a atuao do intelectual como orientada para dar suporte analtico ao dos educadores
(Fernandes, 1960), organizao das lutas e construo de condies de participao social
ampla no acompanhamento constante da questo educacional (Fernandes, 1960a). Por isso,
sua atuao na Campanha marcada por uma obstinada peregrinao, dentro do estado de So
Paulo e em diversos outros estados, em universidades, sindicatos e outras organizaes da
sociedade civil, onde realiza conferncias sobre os problemas em torno da aprovao do
projeto de LDB (Barros, 1960, p. XXIII) e participa de manifestaes.
H, entre os signatrios do Manifesto, uma mesma indignao com o descompasso
entre a formulao intelectual possvel naquele momento, a respeito da educao nacional, e a

49
Em 1 de julho de 1959, publicado pela primeira vez e simultaneamente pelo O Estado de So Paulo e no
Dirio do Congresso Nacional e, posteriormente, reproduzido pelo Dirio de Notcias e pelo Jornal do
Commrcio, no Rio de Janeiro.
50
Conforme o prprio texto do Manifesto dos educadores mais uma vez convocados, 1960, p. 63.
ao governamental, que parece ser sempre impermevel s questes postas por uma esfera
social civil mais ampla. Quanto aos sentidos da educao escolar implicados nessa luta, no
entanto, algumas diferenas foram silenciadas estrategicamente, com vistas a garantir a
unidade da luta e o seu maior alcance possvel. A ampla defesa de acesso irrestrito educao
pblica, feita por Florestan Fernandes, por exemplo, contrastava com a viso mais restritiva
que bem se pode apreender destas duas passagens de uma conferncia realizada por Ansio
Teixeira, em 1957.

Poder parecer isto algo reacionrio. Na realidade no o . A educao
escolar uma necessidade, em nosso tipo de civilizao, porque no h nvel
de vida em que dela no precisemos para fazer bem o que, de qualquer
modo, teremos sempre de fazer. Deste modo, a sua funo primeiro a de
nos permitir viver eficientemente em nosso nvel de vida e somente em
segundo lugar, a de nos permitir atingir um novo nvel, se a nossa
capacidade assim o permitir. Se toda educao escolar visa sempre
promoo social, a escola se tornar de certo modo, repito, um instrumento
de desordem social, empobrecendo, por um lado, os nveis mais modestos de
vida e, por outro lado, perturbando excessivamente os nveis mais altos,
levando-lhes elementos que, talvez, no estejam devidamente aptos para o
novo tipo de vida que a escola acabou por lhes facilitar. (Teixeira, 1979, p.
397 grifos do autor)

Faamos do nosso sistema escolar um sistema de formao do homem para
os diferentes nveis da vida social. Mas com um vigoroso esprito de justia,
dando primeiro aos muitos aquele mnimo de educao, sem o qual a vida
no ter significao nem poder sequer ser decentemente vivida, e depois,
aos poucos, a melhor educao possvel, obrigando, porm, a esses poucos a
custear, sempre que possvel, pelo menos parte dessa educao... (Teixeira,
1979, p. 412 grifos do autor)

As compreenses distintas dos sentidos da educao pblica, no entanto, assentavam
em diagnsticos sobre a expanso da oferta escolar que apresentavam pontos comuns
importantes. Em primeiro lugar, havia o reconhecimento de que a rede de escolas havia
crescido bastante, representando um importante esforo. Tal crescimento, no entanto, alm de
ainda insuficiente numericamente, mantinha-se desordenado e sem o suporte de condies
institucionais fundamentais realizao de uma educao de qualidade.

O mundo do ensino primrio era

algo informe e desordenado, compreendendo (...) escolas estaduais,
congestionadas e funcionando em dois, trs e at quatro turnos de matrculas,
escolas municipais, com instalaes geralmente inadequadas e com
professores despreparados, e escolas particulares livres, todas ou de simples
alfabetizao ou de carter (...) propedutico e seletivo... (Teixeira, 1960, p.
394)

Em contrapartida, ainda nos termos de Ansio Teixeira (1960, p.394), o ensino
secundrio no era apenas um novo nvel, mas novo reino, tendo em vista seu alcance
restrito e seu carter fortemente seletivo. Na expanso do ensino secundrio e do ensino
superior, a ampliao do nmero de vagas aparecia implicada com mudanas planejadas na
educao oferecida. A expanso das vagas no era um mero aumento da educao que j
existia, mas resultado das diferenciaes operadas na formao escolar, por meio da criao
de novos ramos de ensino e de novos mecanismos de vinculao e acesso entre o nvel
secundrio e o superior. No ensino primrio, a expanso quantitativa atropelava as
mudanas na educao.
A discusso, poca, sobre a necessidade de ampliao da durao do ensino
primrio, de quatro para seis sries, e a incluso desse ponto na pauta de estudos e aes do
Estado, em nvel federal, expressam as tentativas de redimensionamento da empreitada da
expanso de forma a conjugar a discusso sobre a universalizao do acesso ao ensino
primrio com a melhoria da formao oferecida por esse nvel de ensino. O Centro Brasileiro
de Estudos Pedaggicos (CBPE) chegou a realizar um estudo com o fim de subsidiar o
planejamento de um programa de organizao e desenvolvimento da escola primria de seis
sries. Mas, tal estudo no saiu do papel. As aes do Estado, nos diferentes nveis de
governo, permaneceram fortemente impermeveis aos apelos contidos no debate e as
desigualdades educacionais continuaram a ser produzidas.


2.4.2.1 As solues de emergncia


Os dados do primeiro Censo Escolar do Brasil, de 1964, sob a responsabilidade do
IBGE (1964) e do Instituto Nacional de Ensino e Pesquisa (INEP), indiciam que a
coexistncia de contrastantes condies escolares, por sua persistncia no tempo, estava se
constituindo o padro brasileiro.
Em 1964, dos 107.411 prdios escolares que ofereciam ensino primrio, apenas
49.024 haviam sido especialmente construdos com essa finalidade e 65.414 no eram prdios
prprios (8.974 eram alugados e 56.440 eram cedidos). A transformao de um prdio comum
em escola, na maior parte das vezes, no implicava trabalho nem despesas extras: dentre os
prdios no construdos originalmente como escolas, apenas 18.392 haviam passado por
adaptaes. Isso talvez explique por que, em 42.808 prdios, as atividades eram mistas, ou
seja, a educao escolar ainda dividia espao com atividades regulares de outra natureza.
Talvez tambm explique a grande diversidade de condies fsicas das escolas.
Contrariando o aspecto glamouroso que marca boa parte das representaes da escola
da dcada de 1960, especialmente na mdia, cujas expresses mais conhecidas so o Colgio
Militar e o Instituto de Educao, no Rio de Janeiro, as escolas brasileiras, no seu conjunto,
formavam um quadro bem diverso. Metade dos prdios escolares era ainda de adobe, madeira,
taipa ou material similar; 13.946 tinham piso de terra; 79.604 no tinham qualquer tipo de
abastecimento de gua (nem mesmo poo ou nascente, informao indicativa de que prdios
com postos ou nascentes nas suas cercanias eram considerados com abastecimento); 61.324
no tinham instalaes sanitrias e 52.136 no tinham rea para recreio.
E esse quadro no era expresso apenas de formas antigas de produo da escola,
pelo simples aproveitamento de estruturas fsicas j existentes. Estas formas, ao que parece,
eram permanentemente reabilitadas. Prova disso que, dos 23.402 prdios construdos
especialmente para funcionarem como escolas e que eram utilizados exclusivamente para o
ensino primrio, 13.394 tinham apenas uma sala, 12.672 no tinham abastecimento de gua,
6.248 no tinham sanitrios. Tambm no eram caractersticas apenas das reas rurais: dos
28.679 prdios que ofereciam ensino primrio em reas urbanas, s a metade havia sido
construda com essa finalidade, 9.222 abrigavam atividades estranhas educao escolar,
12.198 tinham apenas uma sala, mais de 7.000 eram de outros materiais que no alvenaria,
13.219 no tinham abastecimento de gua, 928 tinham piso de terra.
A persistncia de prticas como essas parecia sinalizar que nossa capacidade de
produzir desigualdades era inesgotvel. Os casos contados no simpsio sobre Educao nos
Territrios, promovido pelo Conselho Nacional de Educao, em 1966, e discutidos por
Jaime Abreu, em texto de 1968, ilustram bem isso. Enquanto escolas primrias
modernamente concebidas e instaladas para ministrar educao integral, mantidas pelo
INEP, atestavam a capacidade brasileira de produzir altos padres escolares, em Roraima, a
inexistncia de condies higinicas e pedaggicas mnimas precisava ser ignorada para que
as escolas rurais continuassem existindo. No Amap, vrias escolas no tinham sequer papel e
lpis e os professores, que moravam na escola e pescavam seu sustento aps as aulas,
precisavam transferir-se de local ao final de cada ano, por no terem como pagar seus dbitos
nas vendas locais. Em Rondnia, muitas crianas tinham que navegar por at quarenta
minutos para chegar s escolas, que eram do tipo tapiris (quatro esteios de madeira cobertos
de palha), sem cadeiras nem mesas (Abreu, 1968, p. 16 e 17).
Em um contexto fortemente marcado pelas idias desenvolvimentistas, a persistncia
dessas disparidades aparecia como algo difcil de se explicar por qualquer outro esquema que
no o dualista, em que os elos entre o arcaico e o moderno mantinham-se invisveis. O
fato de que a crtica densa e insistente ento existente no arranhasse nem de longe aquela
forma de produo da escola aparecia como confirmao da existncia de duas naes dentro
de um mesmo pas. O fato de que a ao planejadora racional do Estado central no impusesse
limites significativos s prticas mais esprias, que ocorriam l na ponta, nas instncias locais
de governo, suscitava interpretaes que, com freqncia, categorizavam essas instncias
locais como uma espcie de no-Estado que, exatamente por esta condio, apresentava-se
impermevel aos apelos da razo. A relao capilar entre a grande poltica e a produo de
uma escola na medida das necessidades particulares de rearranjos no poder local e de
revitalizao desse poder, mediante ocupao dos postos perifricos do Estado, mantinha-se
difcil de decifrar.
Ao longo de todo esse tempo, a escola havia sido objeto de lutas sociais que, longe de
se restringirem reivindicao da ao do Estado, eram tambm constitudas por aes de
produo direta de formas alternativas de atendimento escolar. Porm, na contra-mo desses
acontecimentos, em que a produo da escola por parte da sociedade civil induzia o
alargamento das noes de direito e da esfera pblica no campo da educao, o Estado parecia
se apropriar da face precria da escola assim produzida para se isentar de produzi-la de modo
diverso. Enquanto a escola simples, comunitariamente produzida, tinha na sua simplicidade a
afirmao de uma transitoriedade, o Estado brasileiro se encarregava de produzir uma escola
precria que permaneceria como prtica de conteno da expanso do direito educao e da
prpria esfera pblica. No eram foras estranhas ao Estado que faziam isso, eram foras que
o compunham.
Essa conteno no se deu simplesmente por um no-atendimento da demanda. Ao
contrrio, a expanso da escola foi seu melhor libi. A manuteno de um certo ritmo de
atendimento crescente da demanda foi garantida mediante a captura e reformulao, em outra
tica, dos sentidos de expanso que orientavam a busca, reivindicao e produo extra-
escolar da escola. Em inmeros contextos, lanando mo de diferentes tipos de ao, a
administrao pblica de diversos nveis passa a atuar, sistematicamente, por meio de
solues de emergncia (Beisegel, 1974, p. 9) que, longe de representarem formas
transitrias a que se recorria para responder temporariamente ao aumento da demanda por
escola, tornava-se um recurso de ao fartamente utilizado nos mais diferentes cantos do
territrio nacional e em variados contextos.
As solues de emergncia eram constitudas de mecanismos de adequao rpida
da rede existente ao aumento gradual da demanda. Consistiam em manipulaes do tempo e
do espao escolar de forma a garantir uma rpida ampliao da capacidade da administrao
pblica em absorver, quase imediatamente, parte do aumento de procura de escola. Recursos
j utilizados em 1905, no governo de Washington Luiz, no Estado de So Paulo, como a
reduo da jornada escolar diria, que abria espao ampliao do nmero de turnos, ou a
reduo da prpria durao do curso primrio, permitindo a abertura de novas turmas pela
simples expulso de um certo contingente de alunos que concluiria mais rapidamente os
estudos, longe de se apresentarem como aes isoladas, fragmentrias, mostram-se
amplamente difundidas na administrao pblica brasileira, nos diversos nveis de governo.
No eram desvios, mas um padro de ao.
Tudo, em princpio, torna-se passvel de alterao. As normas de composio das
turmas davam lugar flexibilizao dos limites mximos de nmero de alunos, que se
tornavam bastante elevados. Esses limites mximos, por sua vez, assim alterados,
gradualmente passavam a ser vistos como plausveis, vindo a se consolidar mesmo em face da
emergncia de concepes pedaggicas cujas compreenses do processo de conhecimento
seriam incompatveis com salas superlotadas. Quando as classes comuns das escolas
existentes no comportavam os pedidos de matrculas, podia-se criar classes de emergncia
atravs do tresdobramento dos turnos, da improvisao de salas de aula em locais
inadequados (Beisegel, 1974) ou da criao de rodzios na ocupao das salas.
A criatividade na refuncionalizao do espao escolar, com vistas a reabilit-lo para
a incorporao de novas turmas, tornava-se ilimitada. Antigas conquistas, relativas
ampliao dos prdios escolares para a realizao de novas funes administrativas ou
pedaggicas, podiam ruir de um governo para outro, ou at dentro de um mesmo governo, a
fim de garantir a absoro da demanda. Com muita facilidade, bibliotecas, cantinas,
almoxarifados, despensas, salas de orientao ou superviso pedaggica, salas de reprografia,
salas de professores, gabinetes dentrios, salas de artes ou laboratrios e at mesmo banheiros
e vesturios podiam ser transformados em salas convencionais. Quadras de esportes, garagens
ou jardins podiam servir construo de puxadinhos que abrigariam novas turmas. O
horrio da merenda podia ser encurtado para que os refeitrios fossem incorporados nos
rodzios das turmas.
Isso no quer dizer que os mecanismos de pronta reao procura escolar
substitussem indefinidamente a construo de escolas. Ao contrrio, essas duas formas de
expanso da oferta coexistiam e exatamente essa permanente coexistncia que parece
constituir um padro de produo da escola no Brasil. da que resulta a capacidade
inesgotvel de produzir desigualdades, marca da atuao do Estado brasileiro no campo
educacional. Essas desigualdades no so expresso, apenas, da coexistncia de padres
escolares dspares, mas tambm do fato de que, a uma permanente construo do moderno e
do bem equipado, em termos educacionais, correspondem prticas simultneas de
desconstruo e desmontagem de conquistas j efetuadas.
Em muitos casos, a desmontagem ou a produo direta de escolas precrias o que
garante, a uma determinada gesto governamental, a reserva financeira que torna possvel a
produo de um nmero reduzido de escolas-modelo. Estas, simbolicamente, cumprem uma
dupla funo. De um lado, servem como propaganda, dando visibilidade ao
governamental no campo educacional e atestando sua qualidade. De outro, atenuam o
desconforto em relao s escolas degradadas, porque as tornam menos visveis (as escolas-
modelo, definitivamente, sempre se destacam na paisagem, impondo-se como principal
representao da escola, em seu conjunto) e porque, funcionando na mesma lgica da
iluso do desenvolvimento
51
, fazem parecer que a realidade precria apenas transitria e
que sua superao apenas uma questo de tempo.
A considerao desse quadro mostra a insuficincia da polarizao quantidade X
qualidade como esquema explicativo da expanso escolar no Brasil e como figura-sntese da
escola pblica brasileira. Os recursos de ao usados para garantir a expanso da oferta de
vagas mostram que tal expanso no reproduziu simplesmente um modelo inadequado de
escola, mas esteve implicada na produo de uma escola a qual passavam a caber funes
diversas das que nos acostumamos a tratar como prprias da escola.
Resulta da uma necessidade de reconstruo conceitual da idia de expanso que no
pode ser desprezada, tendo em vista que, no Brasil, mais que significar a ampliao da
presena da escola na vida nacional, atravs da ampliao de vagas e da diversificao dos
nveis e modalidades de ensino, a expanso um fenmeno central na formao de uma
escola estruturalmente distinta dos modelos formativos que nos habituamos a tratar como a

51
A referncia de fundo, aqui, principalmente o estudo de Giovanni Arrighi sobre A iluso do
desenvolvimento (1997). De modo geral, a discusso crtica sobre a ideologia do desenvolvimento d elementos
suficientes para a compreenso do papel estratgico que as aes modelares cumprem na formao de um certo
consenso em torno do projeto que se apresenta como via de transformao abrangente de um determinado estado
de coisas. Os estudos de Arrighi ajudam a refinar a compreenso das formas como essas aes modelares se
impem. No se trata, de fato, apenas de uma promessa solta no ar. H a produo de uma experincia concreta
que, apesar de restrita, impregna a percepo da realidade mais ampla, em termos espaciais ou temporais,
esfacelando acmulos e nexos, entre lugares e geraes, que permitiriam perceber o sentido parcial e temporrio
da melhora que se apresenta como tendncia. A melhora parcial existe, concreta: realiza parte da demanda e
atende seletivamente a uma parte da sociedade. Da sua eficincia como isca, atraindo o consenso necessrio
para que os padres no igualitrios possam se renovar.
escola por excelncia, e que polarizam as leituras em negativo da escola pblica brasileira.
Trata-se de um fenmeno porque ocorre como expresso de aes no necessariamente
orientadas pelos mesmos motivos e para os mesmos fins, que podem inclusive entrar em
choque ou combinar-se bizarramente, como diria Gramsci, mas que acabam por convergir
para algo ao qual possvel atribuir-se um sentido de conjunto que, no entanto, irredutvel a
qualquer plano de ao que tenha participado de sua produo.


2.5 preciso construir escolas?


No incio da dcada de 1980 a rede escolar pblica estava bastante ampliada. O
nmero de estabelecimentos escolares que ofereciam o primeiro grau aproximava-se de
200.000, alcanando um patamar que se manteria at metade da dcada de 1990. O nmero de
matrculas, no mesmo nvel de ensino, chegava a mais de 20.000.000 e a distribuio desses
dois dados, conforme as regies ou reas (urbana e rural), indica que, apesar da visvel
persistncia das desigualdades na oferta educacional, podia-se dizer que o territrio nacional
estava pulverizado de escolas.
Dizia-se que o ingresso na primeira srie do primeiro grau era quase universal no
Brasil (Fletcher e Ribeiro, 1987, p. 1). S que essa suposio em princpio, reforada pelos
dados de matrcula e pelo impressionante nmero de estabelecimentos escolares no batia
com a mobilizao de discursos e aes governamentais em torno da abertura de novas
escolas, e com a recepo positiva dessas expectativas por boa parte da sociedade, suscitando
um debate indito em termos de expanso escolar, no Brasil.
A crtica central repetncia escolar e a indicao de que sua superao se daria pelo
aumento da competncia da escola e pela alterao dos critrios de promoo tornam-se
argumentos que, simultaneamente, formam a base para a adoo de medidas de correo do
fluxo escolar e para a crtica s propostas e aes que, sob quaisquer argumentos,
representassem alguma defesa da necessidade de construir escolas.
possvel notar, nesse momento, a desqualificao e o desprestgio do tema da
expanso escolar no meio acadmico. a, inclusive, que o tema da qualidade e do sucesso
escolar seria praticamente desvinculado do tema da expanso, reduzido a um tratamento
quantitativo, em geral restrito aos dados de matrcula. O problema educacional brasileiro
no estaria referido ampliao de vagas, pois, resolvidos os problemas da repetncia e da
evaso, estas sobrariam. O problema estava na qualidade da educao oferecida, e esta se
definia como um problema pedaggico e administrativo, implicado com a eficincia e a
organizao escolar.
importante lembrar as questes que, nessa discusso, comearam a ficar de fora.
No se pergunta que escola essa que se formou por meio dessa histria particular de
expanso. Identifica-se que a educao escolar tem baixa qualidade, mas as solues para a
baixa qualidade aparecem, em boa medida, despregadas da escola real, como se ela fosse
um continente cujo contedo apenas flutua em seu interior, podendo, portanto, ser trocado por
outro mais adequado, sem que para isso seja necessrio mexer naquilo que se pensa ser o
simples suporte material e institucional de uma prtica e uma ao. As polticas propostas a
partir dessa perspectiva praticamente no se assentam em uma discusso sobre as relaes que
produzem uma escola que no ensina. Por isso, a mudana vislumbrada apenas aquela
que decorre de uma interveno voltada correo de rumos, colocao do ensino nos
trilhos, como se ele no fosse um elemento orgnico do que a escola se tornou nesse
processo arrastado de expanso.
Apesar dessa desqualificao e do esvaziamento do tema, a escola continuou se
expandindo. Ora por meio da atualizao da expanso precria, ora por meio da recriao,
em nova escala, de modelos modernos de escola, que serviriam para suprir a demanda da
espuma da sociedade por escola de boa qualidade ou para atender, residualmente, parcelas
nfimas das classes populares, instaurando a iluso de que aquele tipo de escola chegaria a
todos, no futuro. Vista como transitria, a escola precria se tornaria mais suportvel.
Algumas propostas de escola de tempo integral, nos anos 1980, seriam, talvez, um
exemplo extremo dessa recriao. No entanto, na prpria concepo ampliada do espao e
das funes escolares que esses projetos traziam (a escola com banho tomado)
52
,
possvel notar que h uma mutao na forma da escola, de maneira que a idia de uma escola
de qualidade para os pobres no se resumiria mais extenso do modelo escolar das elites
para o conjunto dos despossudos. A boa escola para os pobres seria a que desse conta de
outras funes: as mudanas no tempo e no espao escolar no deveriam resultar,
necessariamente, em mais educao escolar, mas apenas resultar em mais coisas atravs da

52
A referncia bvia, aqui, so escolas do tipo dos Centros Integrados de Educao Pblica (CIEPs),
implantados no Estado do Rio de Janeiro na dcada de 1980, especialmente na primeira gesto do governador
Leonel Brizola, e conforme projeto coordenado pelo professor Darcy Ribeiro. Trata-se de uma experincia que
no ser discutida nesta tese tendo em vista, especialmente, constituir-se uma poltica estadual especfica,
quando o objetivo da tese percorrer as utilizaes mais disseminadas da escola comum, que representa a grande
maioria das escolas em territrio nacional . importante registrar, porm, que escolas como os CIEPs parecem
ser uma das mais bem acabadas formas de escola dos pobres, tendo em vista constituir-se, integralmente
(tempo, espao, currculo) em funo da clientela especial a que se destina.
escola, sinalizando que a expanso escolar era um fenmeno bem mais complexo que a
expanso da oferta educacional.
Esse outro eixo, obscuro, da expanso escolar, que se forma especialmente por meio
da migrao concreta ou simblica de novas tarefas para a escola, de novas utilizaes da
escola a partir de certas invases de outras polticas setoriais e de apropriaes da escola
como excedentes de poder, objeto do prximo captulo.



































CAPTULO 3

O ROBUSTECIMENTO DA ESCOLA



































3 O ROBUSTECIMENTO DA ESCOLA



3.1 Os deslimites da expanso


Um rastreamento das abordagens da expanso escolar no pensamento educacional
brasileiro mostra que o tema j teve lugar destacado em estudos que hoje podem ser
considerados clssicos. o caso tanto das discusses dos reformadores do ensino na dcada
de 1920, como Ansio Teixeira e Fernando de Azevedo, quanto dos aprofundamentos
analticos realizados por autores de outras geraes, como Florestan Fernandes (1960 e
1960a), nas dcadas de 1950 e 1960, e Celso de Rui Beisegel (1974) e Otaza Romanelli
(1978), na dcada de 1970. Simultaneamente aos estudos crticos, o tema tambm teria lugar
cativo nas reas de administrao escolar e planejamento educacional, onde, com freqncia,
ficaria circunscrito a uma abordagem tcnica orientada para subsidiar as aes
governamentais e seus libis, no ensejando maiores formulaes tericas. Em qualquer
dessas perspectivas, at a dcada de 1980, a expanso escolar, como expanso da oferta
educacional, apareceria, via de regra, como um ponto central no debate sobre democratizao
do ensino.
Exatamente na dcada de 1980, no entanto, ocorreriam importantes modificaes na
abordagem do tema. Sua intensa presena no debate poltico do incio da dcada
53
entraria em
contraste com sua desqualificao a partir de novos estudos, fortemente referenciados em
dados estatsticos, que colocariam em xeque a necessidade real de mais escolas. Nessa
perspectiva, principalmente representada pelas anlises de Fletcher e Ribeiro (1987), o
problema do ensino pblico, no Brasil, no seria mais de quantidade da oferta, mas de
racionalidade da gesto e de qualidade do ensino: o acesso escola elementar estava quase
universalizado e, mediante ajustes administrativos e reorientao pedaggica, que dessem
soluo a problemas endmicos como os de evaso e repetncia, as vagas existentes seriam
suficientes para acolher toda a populao na faixa etria de escolaridade obrigatria (7 a 14
anos). Por caminhos no previstos, essa interpretao se somaria a discusses, em outras
perspectivas, sobre o fracasso escolar, que passaria ao centro do debate sobre a

53
Essa presena se d tanto como ponto de pauta das reivindicaes dos novos movimentos sociais urbanos que
apareciam na cena poltica aps o longo silenciamento da participao civil promovido pelo Regime Militar,
quanto como bandeira acenada na nova arena eleitoral, particularmente inaugurada pelas eleies diretas para
governadores dos estados, em 1982.

democratizao do ensino, enquanto o tema da expanso entraria em desprestgio acadmico,
passando a ser identificado com as vises tecnicistas e burocrticas ou com o oportunismo
poltico-eleitoral.
Nesse meio-tempo, porm, a oferta educacional no Brasil continuaria a se expandir e,
na esteira desse movimento de expanso, seria possvel perceber modificaes na escola que
s superficialmente poderiam ser explicadas por medidas administrativas e pedaggicas
vinculadas ao ensino. A ampliao da oferta da educao escolar mnima mostrava-se
vinculada a outras ampliaes da escola, sugerindo a necessidade de se pr em revista o
prprio conceito de expanso escolar, de forma que fosse possvel pens-la no como
processo de extenso de uma instituio j constituda, mas como fenmeno implicado com a
formao histrica dessa instituio, compreendidos, a, os mltiplos sentidos que a mesma
adquire em face de sua forma particular de presena na vida social.
Ao longo de toda a histria da expanso da oferta educacional elementar no Brasil, um
dos seus mais importantes aspectos diz respeito ao fato de que a ampliao do acesso levou
gradualmente para a escola segmentos populacionais cuja integrao aos ncleos mais
modernos da vida social e econmica do pas no apenas no havia se dado, como, em alguma
medida, no estava efetivamente prevista. A expanso da oferta no se transforma, a partir
de certo momento, em um acompanhamento do crescimento populacional. Persiste e atualiza-
se como uma saga de insero social lenta e precria de segmentos populacionais pouco
integrveis, cujo perfil tem sido parcialmente redefinido a cada nova conjuntura econmica e
poltica, mas cuja presena na formao societria brasileira estrutural e est longe de ter
peso apenas residual.
nesse sentido que a expanso da oferta vem atingindo a escola sob pelo menos
dois aspectos. Em primeiro lugar, as referncias scio-culturais e as expectativas que esses
segmentos levam para a escola so bastante distantes dos valores que fundamentam as aes e
funes convencionadas como prprias da educao escolar, o que resulta em
estranhamentos e dificuldades de interlocuo que, muitas vezes, tm sido simplesmente
interpretados como resultado do despreparo dos professores para a nova clientela ou da
incapacidade dos novos segmentos para a empreitada da formao escolar. Em diferentes
contextos, o fracasso escolar foi interpretado, por muitos, desse modo, ou seja, abordado
pela sua superfcie, sem que as relaes que produzem a distncia entre instituio escolar e
vida social fossem de fato analisadas.
Mas essa integrao marginal promovida pela escola e esse o segundo ponto da
questo bem cedo se mostra til ao Estado em formao. Enseja a formulao de propsitos
e tarefas dirigidos escola que, de um ponto de vista educacional, reorientam os sentidos
formativos, e, de um ponto de vista mais amplo, agregam a essa instituio possibilidades de
ao no inscritas no plano propriamente educacional, mas bastante teis ao trabalho de
domnio populacional e territorial que se fazia necessrio nesse processo de formao do
Estado.
Essa tendncia persiste at hoje. A reforma educacional engendrada ao longo dos dois
mandatos do presidente Fernando Henrique Cardoso repleta de mecanismos que
impulsionam modificaes desse tipo na escola, e so essas as modificaes que tentei
assinalar quando, na abertura do primeiro captulo, chamei ateno para os sentidos da
segunda fila. So modificaes que, quando vistas em conjunto, e como peas inscritas no
longo e complexo percurso da expanso escolar no Brasil, apresentam importantes
possibilidades de compreenso da problemtica da escola pblica brasileira.
A discusso realizada neste captulo busca abordar a expanso escolar por esse
ngulo, que, predominantemente, ou tem passado despercebido ou tem sido tratado como
desvio da escola. Trata-se de um importante eixo de expanso que decorre das mltiplas e
persistentes tentativas de utilizao, concreta ou simblica, da escola; utilizaes que
repercutem na sua constituio, tornando-a, sob certos aspectos, mais robusta, ainda que isto
represente sua fragilizao em aspectos que deveriam ser essenciais.
A idia de deslimites, tomada de emprstimo do poeta Manoel de Barros, uma das
que me orientam nessa formulao da expanso. No seu Livro das Ignoras (1993),
Manoel de Barros conta a histria de um canoeiro que, durante uma enchente, aps ficar trs
dias e trs noites por cima das guas, sem comer sem dormir, tem um delrio frsico,
fazendo, em uma caderneta de armazm, anotaes que denotariam uma ruptura com a
normalidade. Nas palavras do poeta, o canoeiro voou fora da asa. Mas os deslimites da
palavra que resultam de seu delrio acabam dando visibilidade a certos sentidos sutis das
coisas por ele observadas, sentidos que seriam impalpveis e indizveis em um cdigo
frsico, digamos assim, pautado na normalidade.
Minha compreenso da expanso escolar no Brasil orientada por essa idia de
deslimites: o esforo se d no sentido de entender como parte orgnica da expanso o que,
sob um outro cdigo de observao, no seria reconhecido como escolar. A escola, no
Brasil, realizou-se de um modo imprevisto; voou fora da asa. E ainda que esse vo no
tenha a dimenso potica do vo do canoeiro, ainda que ele remeta a um panorama
melanclico, ainda assim criador de uma realidade original, definindo o deslimite da
expanso como um eixo fundamental de produo dessa escola.
A abordagem desse deslimite, sem dvida, requer cuidados. Implica, em primeiro
lugar, considerar a escola a partir das relaes entre a poltica educacional e outras polticas
setoriais, bem como outras esferas de organizao da ao estatal, particularmente, no caso
desta tese, a poltica social. Tendo em vista, porm, o campo amplo que se forma em
decorrncia dessa opo, o desafio principal consiste em discernir sobre as relaes mais
orgnicas, aquelas que, no mnimo, delimitam e hierarquizam campos de ao, impulsionam
nfases e induzem esquecimentos, estabelecendo certos contornos a partir dos quais a poltica
educacional vai sendo desenhada.
Em segundo lugar, no se pode esquecer que, nem essas polticas funcionam como um
campo de deciso a salvo dos movimentos da vida social, nem a escola um simples ponto
de chegada de suas determinaes. Malgrado os limites e direes postos pelas polticas
governamentais, a escola, definitivamente, no um mero resultado direto das intenes ali
traadas. Ao contrrio, especialmente por sua forma de presena no espao social e na vida
cotidiana, a escola um lugar e um tempo permeveis a questes, expectativas e interesses
que no participam de sua formao apenas topicamente, mas disparando novas relaes ou
reorientando relaes j institudas.
Tudo isso leva a um panorama de aspectos e relaes bastante amplo, impondo
escolhas que, sem apagar a riqueza dessa movimentao produtora da escola, permitam a
visibilidade de aspectos relevantes na definio desse fenmeno difuso que a expanso
escolar. Tentei ter isso em conta na escolha dos aspectos explorados neste captulo.
Em primeiro lugar, tento apreender alguns movimentos de robustecimento da escola a
partir da posio ocupada pela poltica educacional no contexto da poltica social. A hiptese
que me orientou nesse sentido de que o segundo eixo de expanso da escola pblica
elementar se delineia, especialmente, a partir dessa esfera mais ampla, onde se define parte
importante da gesto dos direitos e conflitos sociais. Em segundo lugar, foco a anlise em
algumas utilizaes da escola que, de meu ponto de vista, assinalam, de forma mais clara,
um importante ponto de vinculao orgnica entre os dois eixos de expanso: o sentido s
vezes dramtico que a presena da escola adquire em um territrio to vasto, diverso e
desigual, como o brasileiro, que me parece ser um dos principais pontos de aproximao entre
aes, acontecimentos e ocorrncias que, sob outros ngulos, poderiam parecer fragmentos
incomunicveis.
A nfase, portanto, recai sobre algumas utilizaes da escola que parecem
fortemente suscitadas por sua difuso no territrio. Tendo como ponto de apoio, neste
captulo, o perodo de 1930 a 1945, correspondente gesto de Getlio Vargas que constitui
um momento de forte organizao da ao e do aparato do Estado procuro discutir a
migrao de algumas tarefas para a escola pblica elementar e os sentidos que essa migrao
adquire para o Estado brasileiro em formao. Trata-se, de meu ponto de vista, de um
momento de instaurao de uma tendncia que viria a atravessar toda a histria da educao
escolar brasileira dirigida aos pobres, tomando a forma de um fluxo contnuo de propostas
de utilizao da escola que, ainda que no se concretizem, realizam a funo principal de
transmutar as ausncias do Estado em problemas de educao do povo.
Inmeros aspectos implicados com a presena da escola no territrio foram enunciados
no captulo anterior, quando busquei trazer cena dados referentes aos prdios e
estabelecimentos escolares. Neste captulo, no entanto, eles sero desdobrados com vistas
anlise dos sentidos da presena de um equipamento como a escola em um territrio afeito,
por sua vastido e pela histria de sua ocupao, a formas capilares de organizao e
revitalizao do poder. H, aqui, a tentativa de apontar nexos entre movimentos que,
primeira vista, parecem orientar-se em sentidos contrrios: o movimento de expanso
desordenada da oferta, que implica a produo sempre reiterada de escolas precrias em
termos fsicos e funcionais, e o remetimento permanente de novas tarefas para o processo
educativo e a ao escolar.
O perodo de 1930 a 1945 apresenta-se como referncia forte diante da necessidade de
rastrear implicaes histricas entre ocorrncias que, definitivamente, seriam inexplicveis
nos seus sentidos mais profundos se no fossem apreendidas nas suas inscries em processos
de mais longa durao. Trata-se, porm, de implicaes que, apesar de ganharem importante
definio nesse perodo, o excedem. dentro desses limites que se justifica esse captulo. Ele
tem por objetivo fornecer, ainda que com lacunas, um cho histrico e terico a partir do qual
so elaboradas questes retomadas no ltimo captulo, sobre o novo ciclo de expanso escolar
da dcada de 1990, onde tento demarcar no apenas os novos sentidos do robustecimento da
escola, mas sua filiao a possibilidades tecidas em contextos bem anteriores.

3.2 Poltica social e expanso escolar


Entendida no como expresso direta de uma poltica de Estado, mas como fenmeno
formado pela convergncia, fuso ou choque entre uma multiplicidade de processos, a
expanso escolar se mostra irredutvel aos elementos comumente listados na sua
caracterizao. A poltica educacional, especialmente no que diz respeito ampliao da
oferta de vagas, diferenciao de nveis, ramos e modalidades de ensino e s ampliaes do
tempo e do currculo escolar, mostra-se uma fonte insuficiente para o esclarecimento dos
novos alcances da escola o tipo de alcance que resulta da expanso das funes realizadas
por meio da escola, o que s comea a se revelar mais claramente quando se leva em conta a
atuao do Estado nos campos econmico e social. Poltica econmica e poltica social,
portanto, so mbitos nos quais se forma parte dos sentidos da escola. Da a necessidade de
consider-las na anlise de sua formao.
A poltica social, tal como definida por Marshall (1967, p.7), pode ser entendida,
preliminarmente, como a poltica dos governos relacionada ao que exera um impacto
direto sobre o bem-estar dos cidados, ao proporcionar-lhes servios ou renda. A assistncia
social, as protees trabalhistas (como a previdncia) e as polticas setoriais de educao,
sade e saneamento, constituiriam seu ncleo, sob a forma de aes e servios que
garantiriam, ao conjunto da sociedade, um patamar bsico de vida que funcionaria como uma
espcie de ponto de largada, a partir do qual os diferentes grupos e classes sociais,
independentemente da posio ocupada nas relaes econmicas, atuariam, em condies
menos desiguais, na vida poltica e social.
Note-se, nessa formulao, que a poltica social, apesar de no se dirigir
exclusivamente para os segmentos populacionais mais pobres, cumpre importante papel com
relao a tais segmentos. No necessariamente por ser uma esfera de ao que, em tese, supre
o que no garantido pela insero econmica. Mas porque, ao reforar a idia de que o
Estado garante uma espcie de contra-peso a favor dos menos favorecidos, cria a impresso
de alguma igualdade, favorecendo a formao de um certo consenso acerca da validade das
regras que regem a vida social, poltica e econmica.
por conta disso que autores de perspectivas crticas, como Castel (1999), Anderson
(1995) e Oliveira (1995 e 1998) alertam para as lacunas que algumas definies comportam,
especialmente no que diz respeito aparncia de autonomia, ou at mesmo antagonismo,
entre poltica social e poltica econmica. Um primeiro cuidado no entendimento dos sentidos
assumidos pela poltica social em um dado sistema, portanto, o de no reduzi-la aos
servios e protees realizados pelo Estado. O que se chama de Poltica Social dando a
impresso de um setor portador de um programa especfico, no qual apareceriam delineadas
claramente as formas de atuao do Estado no provimento de condies para a realizao da
vida social diz respeito, na verdade, a um conjunto amplo de regulamentos, aes, meios e
canais jurdicos, polticos e institucionais, relacionado, verdade, com a formulao e a
garantia dos direitos de cidadania, mas implicado com questes que vo muito alm do
asseguramento dos direitos formulados.
nesse sentido, por exemplo, que, alm dos servios bsicos j citados, deve-se
considerar, na caracterizao da poltica social de um determinado pas ou perodo, medidas
to diferentes quanto a regulao das relaes de trabalho e das atividades econmicas, a
participao da sociedade na deciso e controle de polticas e programas sociais e o suporte do
Estado a atividades da sociedade civil. Trata-se de um campo de ao irredutvel s fronteiras
de uma poltica setorial e, mesmo, s fronteiras da poltica j formulada, expressa em leis e
projetos. A apreenso dos sentidos e do alcance efetivo da poltica social requer que sejam
considerados certos movimentos envolvidos na sua produo; relaes, aes coletivas e
processos de negociao dos conflitos por meio dos quais novas delimitaes do social e do
pblico, bem como novas formulaes e mecanismos de realizao de direitos vo sendo
definidos.
nessa perspectiva que os vnculos entre a poltica social e o fenmeno da pobreza
constituem um importante campo de problematizao. A noo contempornea de pobreza,
em um sentido comum, tende a indicar um estado de privao material, caracterizado pela
impossibilidade de manuteno de um padro de vida considerado bsico em uma
determinada sociedade, devido insuficincia de renda, na forma monetria, ou de outros
meios para a produo dos bens capazes de suprir as necessidades individuais e familiares. As
formas mais agudas dessa privao so as que pem em risco permanente a subsistncia,
configurando as situaes de miserabilidade. H casos, no entanto, em que a garantia de
subsistncia associada a profundas relaes de dependncia, de forma que a condio de
pobreza no diretamente definida pela privao material, mas pela falta de autonomia no
suprimento de necessidades, tendo em vista a ameaa permanente de privao caso cesse o
suprimento realizado por outro.
Como se v, a definio comum no d conta dos mltiplos sentidos do fenmeno da
pobreza, implicados com os diferentes modos como so produzidas, em uma sociedade, as
situaes de privao material e sua relao com outras privaes, limites e desigualdades
relativos participao econmica, poltica e social. Contam, ainda, as desigualdades no
acesso aos direitos civis, polticos e sociais que, em diversos casos, apesar de declarados
juridicamente, no so necessariamente garantidos para toda a sociedade, ou o so, mas
conforme padres diferenciados.
Devido a implicaes como essas, o fenmeno da pobreza indissocivel das relaes
econmico-sociais gerais. Resulta da forma como a produo da existncia se organiza em
uma sociedade, sendo parte orgnica das condies de vida ali produzidas, em face das
relaes que so travadas internamente e com outras sociedades
54
. No algo, portanto, que
exista fora da sociedade. No entanto, a tendncia a abordar a pobreza como uma situao
externa a um certo ncleo da vida social, tratado como a sociedade por excelncia, aparece
em diferentes contextos, sendo uma marca forte das sociedades capitalistas. A recuperao de
alguns traos gerais das vertentes de ao que viriam a estruturar o que se entende hoje como
poltica social, ajuda a dar uma melhor visibilidade a essa tendncia e ao peso que a mesma
continua tendo nas disputas mais atuais em torno dos direitos sociais
55
.
Algumas das principais aes contemporneas do Estado no campo social tm razes
na Idade Mdia, quando certas formas de organizao da vida e do trabalho comearam a
apontar o surgimento do modo de produo capitalista. Em um contexto de crescimento das
cidades e do comrcio, de surgimento da classe burguesa e de tendncia unificao do poder
poltico em territrios amplos (Estados nacionais), a intensificao da pobreza sinalizava
conflitos que ameaavam a ordem poltica e econmica em expanso, levando a sociedade e
as instncias de poder poltico a realizarem aes de motivaes diversas, como os
sentimentos de caridade, a busca de prestgio social, as noes de justia ou os interesses de
controle das tenses sociais que pudessem gerar obstculos ao poder institudo.
Robert Castel (1999) destaca duas vertentes de ao nesse sentido: a assistncia social
e a regulao das relaes de trabalho. A assistncia social um campo de aes dirigidas a
indivduos e grupos impossibilitados de assegurarem sua sobrevivncia e de sua famlia com o
prprio trabalho. Ao longo da histria, tais aes realizaram-se conforme formatos e critrios
bastante diversos. Muitas vezes, a assistncia foi praticada como uma concesso: no

54
Inmeros autores chamam ateno para aspectos mais difusos da configurao da pobreza, como o sentimento
de pobreza e suas implicaes culturais. Tais referncias so, de fato, fundamentais, especialmente no
entendimento das formas diferentes de abordagem das situaes de privao em diferentes sociedades. Elas no
so, no entanto, dissociadas das relaes econmico-sociais internas e externas. Apenas no so simplesmente
explicadas por elas. Situaes de pauperismo decorrentes de conjunturas especficas, como a crise de 1929, nos
EUA, e a recente crise na Argentina, determinadas pelas relaes internas e externas, podem apresentar aspectos
inusitados, como o empobrecimento brusco de classes mdias que, por sua posio nas relaes econmicas
internas, estariam, em situaes normais, sempre fora da linha a partir da qual o problema da privao material
apresenta-se como ameaa constante. Tais situaes, no entanto, obviamente so fortemente determinadas pelo
processo econmico. Apenas o pauperismo derivado de ocorrncias mais desvinculadas do processo econmico,
como no caso de intempries que assolam regies, destruindo os meios de produo da vida j instalados,
poderia ser abordado de forma mais desligada da estrutura econmico-social. Ainda assim, mesmo nas situaes
mais absolutamente fortuitas e conjunturais, fica claro que tm maiores possibilidades de reverter a situao
adversa aqueles que, por sua posio na estrutura econmico-social, dispem de certa capacidade de mobilizar
outros meios e recursos para a reconstruo da vida.
55
A discusso sobre poltica social que se segue ampara-se no
artigo, de minha autoria, As aes da sociedade civil e do
Estado diante da pobreza. In.: VALLA, V., STOTZ, E. e
ALGEBAILE, E. Para compreender a pobreza no Brasil. Rio
de Janeiro: Contraponto . Prelo.

representava qualquer obrigao para quem a realizava e no constitua um direito para quem
a recebia. Diversas vezes, tambm, ficou restrita aos que se encontrassem incapacitados para
o trabalho, devido idade (crianas ou idosos) ou s condies de sade (problemas fsicos ou
mentais). Mas esses critrios tambm foram alargados em outros contextos, permitindo que a
assistncia viesse a ser reconhecida como direito social e legitimando a incorporao de
categorias de pessoas que obtinham rendimentos insuficientes por meio do trabalho ou que,
apesar de capacitadas fsica e mentalmente, encontravam-se impossibilitadas de trabalhar, seja
porque a situao familiar era impeditiva (caso das mulheres sozinhas com filhos pequenos),
seja porque as oportunidades de trabalho eram insuficientes ou inadequadas.
As regulaes do trabalho envolvem aes tambm variadas. Para que as relaes
econmicas capitalistas se expandissem, era preciso que um nmero crescente de pessoas
aceitasse trabalhar, mesmo sob condies de forte explorao, e parte importante dessa
aceitao se deu por meio de leis e aes que, na verdade, coagiam as pessoas nesse
sentido. Com a incorporao de segmentos sociais cada vez maiores a essa lgica, outras
questes foram surgindo, levando ao estabelecimento de sistemas complexos de regras que
passaram a regular aspectos diversos das relaes de trabalho, abrangendo desde as
obrigaes e direitos de patres e empregados at o controle dos salrios. importante
lembrar, tambm, que diversos servios hoje compreendidos como direitos sociais (sade,
habitao, educao, etc.) surgiram de forma associada assistncia ou s protees
trabalhistas, representando uma espcie de complemento s condies de vida que as pessoas
tinham em funo de sua situao no mundo do trabalho.
Penso ser pertinente acrescentar, a essas duas vertentes propostas por Castel, uma
terceira a educao sistemtica tendo em vista o papel estratgico que esta assume,
constituindo-se como uma forma complementar de integrao de segmentos sociais
diferenciados, econmica e culturalmente, num mesmo cdigo social. No se trata, nesse
caso, apenas da educao escolar, mas de um amplo conjunto de prticas educativas que
atravessam reas como as de sade, formao profissional, assistncia etc., possibilitando a
difuso sistemtica de certas formas de compreenso e aceitao das regras de convvio social
essenciais manuteno e expanso da ordem econmica e social dominante.
56


56
A educao no tem, certamente, um papel de mera reproduo das relaes sociais dominantes. Como
mostrava Gramsci (1999 e 2000a), trata-se de um campo marcado por intensas contradies e, nesse sentido,
sempre aberto, em alguma medida, a prticas, idias e lutas capazes de impor limites aos projetos dominantes e
mesmo de instituir novas direes. importante, no entanto, que o reconhecimento dessa abertura no impea a
percepo dos modos variados como a educao sistemtica acaba por permitir formas diversas de controle e
integrao social.
Essas trs vertentes estruturam, ainda hoje, a atuao do Estado no campo social,
congregando aes diversas conforme a poca e o pas. Mas seu processo de
institucionalizao foi longo e complexo. Durante muito tempo, elas foram realizadas de
forma fragmentada e pontual e s no final do sculo XIX, com a Industrializao e a
organizao da classe operria em movimentos por melhores condies de trabalho e de vida,
comearam a ocorrer modificaes significativas nesse campo.
Primeiro, porque os prprios trabalhadores passaram a propor e realizar aes voltadas
reduo das inseguranas prprias das condies precrias de trabalho e de vida associadas
expanso capitalista. A previdncia social, por exemplo, uma das mais consolidadas
instituies do campo das regulaes do trabalho, teve sua origem nas aes de ajuda mtua e
nas caixas de penses criadas pelos trabalhadores para garantir certas condies de renda
queles que, devido idade ou problemas de sade, ficavam impossibilitados de trabalhar. Do
mesmo modo, aes antes utilizadas, predominantemente, para o controle social, por parte das
classes dominantes, comearam a ser reinterpretadas sob a tica dos direitos dos trabalhadores
e reivindicadas como servios acessveis a todos e realizados com regularidade.
De outro lado, a expanso e regularizao da oferta estatal de alguns servios tambm
interessava ao capitalismo industrial, j que a oferta pblica sistemtica de educao, sade e
saneamento, por exemplo, forma uma espcie de salrio indireto (Oliveira, 1998, p. 22) que,
alm de isentar o capital de boa parte do investimento em diversos aspectos da formao e
reproduo da fora de trabalho de que necessita, permite liberar parte do salrio direto para
o consumo de massa e, mesmo, atenuar a presso por elevao de salrios, o que concorre
tanto para a ampliao da produo quanto da margem de margem de lucro do capital. nesse
sentido que os servios pblicos se situam em uma faixa delicada de interesses conflitantes,
sendo reivindicados como direito social, pelos trabalhadores, e utilizados como um meio
indireto de financiamento da acumulao de capital (Oliveira, 1998). Devido a essa dupla
presso, os servios sociais surgidos ou estruturados nesse perodo (seguros sociais, sade e
educao) comearam a ser cada vez mais assumidos pelo Estado e a se propagar por
diferentes pases, cobrindo parcelas cada vez maiores das suas populaes.
S no sculo XX, surgiria uma forma poltica de Estado caracterizada pela tendncia
oferta universalizada e sistemtica desses servios, o chamado Estado de bem-estar social,
como expresso, especialmente, das novas necessidades da acumulao capitalista (Oliveira,
1998a)
57
, mas tambm das lutas por direitos das classes trabalhadoras. Porm, mesmo antes

57
Para Oliveira, o chamado Welfare State acabou por se constituir no padro de financiamento pblico da
economia capitalista, um padro que pode ser sintetizado na sistematizao de uma esfera pblica onde, a
que tais aes viessem a adquirir a organicidade e sistematicidade que devem caracterizar
uma poltica, fica claro que a atuao de instituies diversas, e particularmente do Estado,
no campo social, no decorre de uma definio do social despregada do jogo de interesses e
foras econmicas e polticas. Quanto mais os Estados nacionais se encontram estruturados,
mais a poltica econmica se torna um dos principais lugares de elaborao da poltica social.
por meio da poltica econmica que so delineados alguns dos principais e preliminares
limites e orientaes das regulaes da produo, da propriedade e do trabalho que
constituiro uma fronteira e uma especificao do social, sendo este tambm o momento de
definio do espao reservado abordagem da pobreza, no sentido do seu reconhecimento ou
no e dos limites desse reconhecimento como um problema que diz respeito organizao
das relaes sociais e econmicas no seu conjunto.
no interior da poltica econmica, portanto, que se define efetivamente a relao
entre Estado e pobreza, no sentido da sua considerao como questo afeta ao conjunto da
sociedade ou do escamoteamento disso. A poltica social, em seus sentidos amplos, deriva, em
boa parte, das opes expressas na poltica econmica, resultando, portanto, no
necessariamente em uma esfera de definio do social no que diz respeito aos aspectos da
organizao da vida considerados na agenda pblica, para efeitos da disputa, discusso e
implementao de direitos e deveres mas, muito freqentemente, em uma poltica de gesto
dos aspectos da vida social circunscritos a uma fronteira que estabelecida a partir de mbitos
e relaes mais amplos. Em outros termos, ainda que a poltica social seja um lugar de
disputa de direitos e garantias, no , na dinmica estatal, o lugar de definio efetiva desses
direitos. apenas o lugar de sua realizao em conformidade com certos limites relativos ao
alcance populacional (a que segmentos se dirigem as aes) e ao escopo e qualidade das aes
(o que chega a que segmentos) que, muitas vezes, no so visveis nas demarcaes
jurdicas dos direitos.
A expanso escolar, no Brasil, fortemente implicada com os diversos delineamentos
do social, a partir das relaes econmicas, e com as formas (estratgicas ou fortuitas, s
vezes resultantes de escolhas indiretas) de gesto desse social, formuladas no interior da
poltica social. Trata-se, porm, de uma implicao to forte, que suas ampliaes, como j foi
afirmado, no se restringem ao maior alcance populacional e territorial de uma escola definida

partir de regras universais e pactuadas, o fundo pblico, em suas diversas formas, passou a ser o pressuposto do
financiamento da acumulao de capital, de um lado, e, de outro, do financiamento da reproduo da fora de
trabalho, atingindo toda a populao por meio dos gastos sociais (1998a, p. 19-20). As disputas do capital pelo
fundo pblico, nessa perspectiva, orientam-se tanto para a garantia de maiores fatias destinadas ao financiamento
direto da acumulao, quanto para o controle dos gastos sociais no limite dos interesses da acumulao.
por um perfil clssico uma escola formativa, ainda que de baixa qualidade. Envolvem a
prpria modificao desse perfil.
Essa face da expanso que se d pelo prprio esgaramento da esfera escolar
fortemente vinculada primeira face: o maior alcance populacional e territorial. S que no
se esperou que a escola elementar chegasse a parte significativa da populao para, por
meio de um programa de ao, se agregar a ela uma outra ordem de aes e sentidos. As duas
faces se formaram mtua e quase simultaneamente e, ao que tudo indica, o ritmo lento da
expanso da oferta concorreu fortemente para isto. A anlise de alguns aspectos da expanso
escolar na primeira metade do sculo XX, especialmente nas dcadas de 1930 e 1940 que
quando ela passa a ocorrer com intensidade, regularidade e difuso territorial caractersticas
de um fenmeno de alcance nacional , permite uma boa visibilidade disso.


3.3 As utilizaes da escola: entre o pioneirismo e a conciliao


At a dcada de 1920, a economia brasileira definia-se pelo predomnio da atividade
agrrio-exportadora, cuja hegemonia impunha claros obstculos plena formao de uma
economia urbana mais dinmica. A oligarquia rural, em especial a vinculada produo
cafeeira do sudeste, mantinha forte domnio do poder poltico, subordinando a atuao do
Estado sustentao de uma economia agrria que limitava a expanso do setor industrial,
contendo, com isso, a diversificao das atividades econmicas. A essa composio do poder
poltico, correspondia um aparato de Estado incapaz de atuar sobre diversos mbitos da vida
social e econmica, em relao aos quais se reclamava regulaes e aes. Eram poucos e
pouco definidos os setores de atuao estatal, bem como as instituies e os quadros de
funcionrios necessrios realizao de aes planejadas.
Mesmo dentro desses limites, porm, a urbanizao se intensificava e as atividades
econmicas alcanavam alguma diversificao, implicando mudanas na composio
societria. A populao urbana crescia e mudava de perfil. A diversificao dos setores
burgueses e as modificaes na composio das classes trabalhadoras, especialmente devido
expanso das relaes assalariadas, acabavam por desencadear a formao de novas foras
sociais que, no entanto, no logravam espao poltico equivalente para disputar o sentido da
organizao econmica, poltica e social.
A chegada de Vargas ao poder, em 1930, associa-se crise poltica decorrente desse
quadro. A Revoluo de 1930 um momento de culminncia de inmeros movimentos
contrrios poltica at ento vigente e ao predomnio da oligarquia cafeeira na conduo do
Estado. No entanto, a longa gesto de Vargas de 1930 a 1945, a partir de 1937, sob a forma
de uma ditadura, o Estado Novo no se orientaria para o rompimento com essa oligarquia,
mas para uma forma de conciliao que garantisse, por meio da recomposio das foras
polticas dominantes em torno de uma nova classe dirigente, a burguesia industrial, o
redirecionamento da economia a favor da industrializao e a construo do Estado no
limite das necessidades dessa nova orientao econmica.
Trata-se, nos termos j definidos por Francisco de Oliveira (1988, p. 14), da
introduo de um novo modo de acumulao por meio de mudanas que implicam a
destruio das regras (...) segundo as quais a economia se inclinava para as atividades
agrrio-exportadoras e (...) [a] criao das condies institucionais para a expanso das
atividades ligadas ao mercado interno (grifos no original). Um redirecionamento que
envolvia um novo tipo de integrao da economia brasileira no cenrio internacional.
A criao do novo tipo de ao e de aparato estatal posto a servio dessas finalidades
envolveu medidas bastante variadas. No campo econmico, em sentido estrito, seria
produzida uma estrutura estatal bem mais complexa, envolvendo a criao de setores
governamentais e instituies que cumpririam papel estratgico na organizao e
desencadeamento da ao orientada para impulsionar especialmente as atividades econmicas
centrais ao novo modo de acumulao. Para alm dessa construo institucional, vale destacar
que toda a lgica de financiamento da produo foi modificada, de forma que o investimento
na indstria se tornasse relativamente mais vantajoso (Oliveira, 1988, p.14).
A tentativa de dinamizar a economia brasileira, especialmente por meio de uma
intensificao da industrializao, requeria ainda outras medidas que favorecessem o
direcionamento do investimento produtivo para novos setores. O Estado passaria a atuar na
ampliao de infraestrutura para a instalao de novas indstrias (como na rea de energia
eltrica) e para a circulao de mercadorias (estradas, portos etc.), bem como na produo de
matrias primas beneficiadas. Da a criao de indstrias que serviriam de base produo de
bens intermedirios (mquinas e equipamentos) e de consumo, como no caso das empresas
estatais criadas no setor siderrgico e de minerao, como a Companhia Siderrgica Nacional
e a Companhia Vale do Rio Doce.
Por outro lado, no haveria uma nova economia dirigida para e pela industrializao
se no houvesse uma fora de trabalho de novo padro, urbana e industrial, capaz de dar
sustentao no apenas ao crescimento da produo industrial, mas diversificao crescente
das atividades econmicas que tenderiam a ser dinamizadas com o crescimento da indstria.
O eixo central da poltica econmica de Vargas dependia da intensificao de certas
mudanas societrias necessrias aos objetivos de industrializao, o que implicava, naquele
momento, uma atuao sistemtica do Estado tambm sobre certos aspectos da vida social
vinculados a essas mudanas.
nesse sentido que a reorientao econmica do Estado promoveria uma primeira e
importante delimitao do social. As mudanas societrias que ocorrem ao longo da gesto
de Vargas no apenas decorrem de uma nova dinamizao da economia via
industrializao. So, em certa medida, tambm produzidas pelo prprio Estado. O
crescimento da classe assalariada e a consolidao de novos setores burgueses, na proporo
em que estes se deram, seriam impensveis sem o suporte financeiro e institucional que
concorre indiretamente ou diretamente posto a servio da acelerao direcionada desse
crescimento.
Tambm nessa esfera, portanto, ocorrem modificaes fundamentais no Estado, com a
especializao de um setor governamental orientado para a regulamentao das relaes e da
fora de trabalho e com a ramificao de algumas das finalidades a inscritas para outros
setores governamentais que, ou existiam embrionria e fragmentariamente, como no caso
da educao, ou comeam a existir quando uma certa delimitao do social torna-se
essencial ao econmico. nesse escopo que se criam os primeiros delineamentos de uma
poltica social que deveria repercutir de diferentes modos no incremento da economia, seja
por realizar o financiamento de parte da reproduo da fora de trabalho, por meio de
polticas previdencirias, de sade e educao, que constituiriam uma espcie de salrio
indireto para os trabalhadores, abaixando o custo da fora de trabalho empregada no setor
mais dinmico da economia; seja pela utilizao do social como meio de dinamizao direta
de certos setores econmicos, caso da poltica habitacional, cuja forma de organizao
orientou-se nitidamente para a dinamizao do setor da construo civil.
importante notar que vrios aspectos das relaes de trabalho vinham sendo objeto
de alguma regulao desde o final do sculo XIX. Eram, no entanto, regulaes dispersas e
setoriais, que no constituam uma legislao social abrangente, predominando medidas de
represso organizao e s lutas dos trabalhadores. S em 1930 tem incio a montagem de
um sistema de regulao das relaes de trabalho. So institudos, nesse perodo, a carteira
profissional obrigatria para trabalhadores urbanos (1931); a jornada de trabalho de 8 horas
dirias; uma regulamentao do trabalho feminino; programas previdencirios para algumas
categorias profissionais; direito de frias e a regulamentao de outros direitos e deveres que,
mais tarde (1943), seriam reorganizados de forma mais sistemtica na Consolidao das Leis
do Trabalho (CLT).
esse ncleo de aes, caracterizado como uma espcie de rede de compensaes
vinculadas ao trabalho, que constitui o primeiro desenho brasileiro de poltica social. Trata-
se, como definiu Santos (1987), de um sistema de cidadania regulada. Os servios e
benefcios institudos no se pautavam na oferta universalizada e na garantia de acesso
igualitrio. O ingresso no mercado de trabalho funcionava como um filtro: primeiro, porque a
condio de cidado s era conferida aos membros da comunidade que se encontram
localizados em qualquer uma das ocupaes reconhecidas e definidas em lei (1987, p. 68);
segundo, porque os servios e benefcios eram diferenciados conforme o lugar ocupado por
uma profisso dentro da hierarquia ocupacional vigente.
A nfase na formao de uma poltica social restrita aos que ingressavam no trabalho
formal confirma-se, entre outros aspectos, tambm pelo fato de que, mesmo polticas como de
sade e educao, que num modelo clssico tenderiam ao atendimento universalizado,
estruturam-se, no Brasil, de forma bastante subordinada aos interesses de consolidao do
novo modo de acumulao, que no incluam a pretenso de incorporar o conjunto da
populao. Parte importante do atendimento sade era vinculada ao sistema previdencirio:
s tinha acesso aos principais servios quem contribusse financeiramente para a previdncia.
Tambm a poltica habitacional era restrita aos trabalhadores sindicalizados, j que as
carteiras hipotecrias, que financiariam a casa prpria, passam a ser autorizadas, a partir de
1937, apenas aos sindicatos e institutos previdencirios.
Essas so algumas das aes que permitiriam compatibilizar, a cada momento, as
mudanas na economia e na composio societria com a recomposio das foras polticas,
especialmente no que diz respeito aos reajustamentos entre os novos setores sociais e o
setor tradicional, e entre esses e o setor internacional. Nada disso, certamente, foi
conseguido sem contradies e resistncias. No entanto, o saldo, inegavelmente, de um
grande fluxo de mudanas no sentido contido nas aes de Vargas.
Para quem discute polticas de educao, o estudo sobre esse perodo traz sempre
alguma perplexidade, tendo em vista o contraste entre a grandiosidade desse projeto e as
aes no campo educacional. A forte presena da questo educacional como questo vital
para a formao da nao, nos embates que antecedem a gesto de Vargas, e as indiscutveis
proximidades entre o potencial civilizador da escola e as expectativas de modernizao da
sociedade e de formao da nova fora de trabalho, fariam supor que, educao escolar, em
todos os nveis, seria atribudo um papel central naquele contexto de mudanas. No entanto,
ao longo de toda a gesto de Vargas, a nfase recairia no ensino secundrio, profissional e
superior, que eram acessveis a uma parcela muito reduzida da populao. O ensino primrio,
que poderia se a base ampliada a partir da qual se promoveria uma formao geral da
populao e de onde surgiriam os novos impulsos escolarizao nos outros nveis de ensino,
no foi objeto de aes incisivas por parte do governo central, de forma que sua organizao e
realizao, a cargo dos estados, ficaram refns, por tempo extraordinariamente longo, de
orientaes polticas locais que no contemplavam finalidades mais amplas, de alcance
nacional.
Mas esse descompasso deve merecer ateno especial. Ainda mais porque ele no
ocorre sob a forma de um absoluto descaso do governo central com o ensino primrio. Ao
contrrio, a ausncia de interveno incisiva do governo central na reordenao desse nvel de
ensino como que compensada pela presena persistente de um conjunto de aes que
parecem querer cercar o planejamento dos sistemas de ensino e a ao escolar, no nvel
primrio, de referncias modelares, indiciando uma tentativa de contemporizao entre
interesses e projetos distintos que, a essa altura, j atuavam na produo da escola.
Por parte de importantes grupos polticos e setores intelectuais, educao primria j
vinha sendo atribuda, havia um bom tempo, uma funo pioneira. Em um territrio onde a
modernizao das relaes de produo ocorria de modo incipiente e localizado, dificultando
a difuso de novas referncias capazes de modernizar a sociedade, reorientando os valores e
os modos de pensar e de agir, a escola passava a ser percebida como instrumento
antecipatrio da construo de uma nova mentalidade. A expanso territorial dos sistemas
escolares cumpriria uma espcie de funo compensatria: as instituies e as aes escolares,
impregnadas de contedos normatizadores da conduta social, imprimiriam certas
possibilidades de racionalizao do modo de vida e das relaes nos lugares onde o trabalho
ainda no cumpria essa funo.
Vale lembrar, a respeito da idia de pioneirismo, que ela j se encontrava fortemente
vinculada, na poca, figura do pioneiro americano, visto como desbravador de terras ainda
no alcanadas pela vida civilizada. nesse sentido que os reformadores da dcada de 1920
se autodenominam Pioneiros da Educao Nova. O sentido pioneiro da escola se define
nessa chave: implica a afirmao de que escola cabe realizar o avano da racionalidade
sobre um territrio selvagem. Para cumprir esses desgnios mais amplos, porm, a expanso
escolar no podia se dar de qualquer modo. Da os projetos que, desde o incio do sculo,
dispunham no apenas sobre o contedo do ensino, mas sobre o sentido educativo das
prticas, dos objetos escolares, das organizaes do tempo e do espao escolar. A forma
arquitetnica da escola foi objeto de inmeros projetos que intentavam, por meio da
ordenao do espao, determinar as condutas escolares. A distribuio territorial das escolas
tornou-se objeto de estudos e discusses: pretendia-se que a localizao das escolas
favorecesse a ocupao de reas relegadas doena e desordem, constituindo um marco a
partir do qual seriam difundidas e exercitadas regras de viver que, multiplicadas no seio
familiar, concorreriam para a formao fsica e moral do povo, e, nesse sentido, para a
formao do sentido de nao e para sua modernizao. A escola se tornou, assim, um campo
de formulaes para onde convergiam as mais diversas vertentes modernizadoras e
nacionalistas, dentre as quais destaco, tendo em vista os desdobramentos desta tese, o
higienismo e o cooperativismo.
No entanto, ainda que o debate e as formulaes em torno dessa forma de utilizao da
escola fossem intensos, o Estado brasileiro em formao de modo algum era o paraso dessa
racionalidade. Apresentava-se, ao contrrio, constitudo por relaes e formas de poder
patrimonialistas que limitavam a expanso das formas mais racionais, inclusive
subordinando-as, tornando-as instrumentais a interesses de outro tipo (Fernandes, 1974 e
1975). Do centro do poder nacional s mais nfimas ramificaes, o Poder Pblico e o seu
aparato burocrtico eram constitudos por foras cuja agregao em torno das finalidades dos
grupos hegemnicos implicava a persistncia de formas de ao nas quais essas referncias
modernizadoras ou no teriam qualquer influncia ou seriam consideradas apenas de forma
superficial ou instrumental a outros fins.
Por isso, o prprio debate sobre a urgncia de uma ampla reforma educacional no se
dirigia exclusivamente para as necessidades de modernizao da sociedade, ou, mais
precisamente, da parcela da populao que, por seu distanciamento em relao forma de
vida mais caracterstica dos ncleos mais modernos no pas, ainda no era propriamente vista
como sociedade. Para muitos, a reforma educacional era tambm um meio de reforma de
parte do que constitua a sociedade poltica poca. A difuso da escola no territrio s
realizaria o avano da racionalidade sobre as populaes alijadas do processo civilizatrio
se ela se desse sob o controle de um programa de ao capaz de subordinar, a novas e amplas
finalidades, certas instncias de poder poltico que, incrustadas no domnio territorial,
funcionavam como um Midas s avessas, transformando em metal vulgar os meios
institucionais (como a escola) que, pautados pela racionalidade tcnica e cientfica, por uma
viso moderna e por ideais menos restritos, valeriam como ouro, propiciando a realizao dos
amplos ideais de construo da nao.
Essa dupla finalidade modernizar o povo e as prticas polticas se ancorava em
uma leitura bastante realista, sob certos aspectos, da realidade educacional brasileira. A
expanso da oferta educacional, poca, j ocorria com razovel intensidade, mas atendendo
a objetivos muito distintos. Os projetos orientados para a formao do povo e da nao
conviviam com prticas disseminadas de instalao de escolas precrias com fins apenas de
renovao e ampliao das formas locais de poder. A abertura de uma escola, alm de
funcionar como uma espcie de comprovao da fora e da influncia de um poltico local
sobre esferas de poder mais altas, revertendo-se quase de imediato em maior prestgio pessoal,
tambm garantia certos ganhos diretos, especialmente em termos da renovao de formas de
dependncia poltica, seja devido possibilidade de habilitao de novos contingentes de
eleitores, por meio da alfabetizao, seja devido manipulao clientelista do acesso s vagas
e aos empregos escolares. E isso no era um fato apenas nas reas rurais. Mesmo em cidades
grandes, como Rio de Janeiro e So Paulo, a expanso da oferta, como j discutido no
captulo anterior, conjugava as mais modernas formas de produo da escola com a reiterao
de prticas emergenciais (Beisegel, 1974 e Lima, 1983).
O X da questo instala-se neste ponto: ainda que em inmeras discusses a
expanso planejada aparecesse como o plo antagnico expanso desordenada,
comeava a ficar claro que a persistncia dessa lgica desordenada no era assim to
fortuita. A convivncia dessas lgicas distintas j havia se tornado instrumental a
importantes foras que constituam o Estado em diferentes nveis, sendo o expediente que
possibilitava a negociao diferenciada das atenes de cada esfera desse Estado para com
cada setor e fora social.
As prticas a que diversas anlises atribuam um sentido de desordem e deriva eram,
na verdade, a forma assumida por outras ordens que, apesar de no reconhecidas como tal,
nos discursos dos mais altos crculos da direo poltico-governamental, eram, no fundo,
ordens admitidas e negociadas. Sua renovao no nvel local era um preo que se pagava sem
muitos conflitos, j que era uma das condies da manuteno das foras polticas que
ocupavam as altas esferas do poder.
A discusso de Gramsci (2000b) sobre grande poltica e pequena poltica permite
importantes possibilidades de entendimento dessas relaes. Para Gramsci, a grande
poltica, que compreende as questes ligadas (...) luta pela destruio, pela defesa, pela
conservao de determinadas estruturas orgnicas econmico-sociais (2002, p.21), delimita
uma certa esfera de atuao poltica centrada nas questes de ditadura e de hegemonia em
ampla escala, isto , em toda a rea estatal (2002, p. 22).
A hegemonia, porm, como j foi possvel discutir no captulo inicial, pressupe que
sejam levados em conta os interesses e as tendncias dos grupos sobre os quais a hegemonia
ser exercida (Gramsci, 2000b, p 48). A direo do outro implica a incorporao de algumas
de suas expectativas, de forma que ele se reconhea, em alguma medida, nas idias e nas
aes implementadas pelo grupo dirigente. O consenso acerca das diretrizes gerais de ao
do grupo hegemnico, nesse caso, no depende de que estas sejam as nicas consideradas
vlidas. Apenas implica o entendimento de que, dentre outras formas possveis de ao, tais
diretrizes so as que permitem, em um determinado contexto, o melhor saldo de perdas e
ganhos, seja em termos de interesses, seja em termos de valores.
Da que o exerccio da grande poltica no coisa do Olimpo. Envolve negociaes
em diferentes esferas e escalas e, portanto, inevitveis inseres entre grande poltica e
pequena poltica. A pequena poltica, em princpio, desenvolve-se em esfera diversa. a
poltica do dia a dia, poltica parlamentar, de corredor, de intrigas (Gramsci, 2000b,
p.21/22). Diz respeito s questes parciais e cotidianas que se apresentam no interior de uma
estrutura j estabelecida em decorrncia de lutas pela predominncia entre as diversas fraes
de uma mesma classe poltica (2000b, p.21). Envolve, portanto, as questes que surgem no
interior de um equilbrio j constitudo e que no tentam superar aquele equilbrio para criar
novas relaes (2000b, p.22). Trata-se, por isso, de uma poltica de equilbrio, de
conservao, mesmo em se tratando de conservar uma situao miservel. Da que sua marca
seja a estreiteza dos programas (2000b, p.345).
Para o grupo hegemnico, a grande poltica fica inviabilizada sem os arranjos,
ajustes e acordos que, em alguma medida, compatibilizem os esforos pela conservao de
estruturas j constitudas com as questes parciais e cotidianas das foras que do
sustentao ao grupo dirigente. Os sacrifcios de ordem econmico-corporativa so
inevitveis,
mas tambm indubitvel que tais sacrifcios e tal compromisso no podem
envolver o essencial, dado que, se a hegemonia tico-poltica, no pode
deixar de ser tambm econmica, no pode deixar de ter seu fundamento na
funo decisiva que o grupo dirigente exerce no ncleo decisivo da atividade
econmica. (2000b, p. 48)

Uma negociao que no envolva o essencial requer, por outro lado, certa
preservao da alta poltica, de forma que se mantenha sua aura de autoridade. Parte da fora
do grupo hegemnico reside na sua capacidade de pautar a grande poltica, definir suas
reas, seus temas, seus alcances, reduzindo ao mximo no a comunicao com a pequena
poltica, mas a visibilidade desse contato, dessa comunicao. pela delimitao da alta
poltica que o grupo hegemnico dispe sobre o que entra e o que no entra no jogo das
negociaes. essa aparncia de distanciamento, portanto, que permite, ao grupo
hegemnico, atribuir a suas aes o carter de alta poltica, relegando outra escala o que no
interessa pr em questo.
Por isso, de um lado, grande poltica tentar excluir a grande poltica do mbito
interno da vida estatal e reduzir tudo a pequena poltica; enquanto que, de outro lado,
coisa de diletantes pr as questes de modo tal que cada elemento da pequena poltica deva
necessariamente tornar-se questo de grande poltica, de reorganizao radical do Estado.
(Gramsci, 2000b, p. 21-22)
O processo de formao do Estado brasileiro, como possvel depreender de estudos
como os de Florestan Fernandes (1974, 1975 e 1981), intensamente marcado pelo peso da
pequena poltica na negociao da manuteno da estrutura econmico-social, permitindo
suspeitar que a baixa interveno efetiva do Estado brasileiro nas ordens locais de produo
da escola no era (no ) pura expresso de uma incipincia ou incapacidade. A equao, para
ficar correta, tem que ter os termos invertidos. Parte importante da incipincia do Estado
central derivava de sua composio por foras polticas a quem no interessavam formas de
modernizao que no servissem manuteno e atualizao das formas de poder j
institudas.
Em uma sociedade, como a brasileira, que se caracterizava pela imprecisa separao
entre as esferas econmica e poltica, e em que a busca do poder poltico no pode ser
interpretada como decorrente de interesses autnomos e articulados, obedecendo, ao
contrrio, lgica do controle direto de uma fonte substancial de riqueza em si: o prprio
aparelho estatal (Souza, 1999, p.39), as questes parciais e cotidianas, os programas
estreitos, adquirem forte peso nas definies polticas gerais. Grande poltica e pequena
poltica no se diferenciam suficientemente no processo de organizao do poder poltico
nacional. Realizam-se como praticamente uma mesma coisa, permutando-se nas mais diversas
situaes.
Ainda que a busca do poder poltico, nas dcadas de 1930 e 1940, no pudesse ser toda
definida nessa chave, possvel reconhecer que ela define boa parte no apenas dos
polticos, mas da ao poltica, constituindo uma espcie de rea, formada por certos
atores e por parte das aes de outros conjuntos de atores no totalmente inscritos na mesma
lgica, em que a ao poltica aparece fortemente subordinada a interesses particularistas. A
ocupao do Estado, nesse caso, como j mostrou Fernandes (1974, p. 28), no tem por fim
apenas a sua utilizao para fins econmicos diretos. Ela se destina tambm produo de
uma espcie de excedente de poder poltico que posto a servio da renovao intermitente
dos privilgios de classe. esse excedente de poder que permite a neutralizao das
presses realizadas pelos setores marginalizados e pelas classes assalariadas; a defesa dos
interesses econmicos das classes dominantes nas negociaes com os setores hegemnicos
internacionais; a prpria defesa contra as presses que se formam por dentro do prprio
Estado, tendo em vista sua expanso e, nesse processo, a possibilidade de deslocamentos
polticos no controle societrio da maquinaria estatal. Enfim, a renovao das condies que
asseguram o monoplio do poder tanto econmico como poltico.
Essa forma de relao com o Estado define fortemente a poltica brasileira, ainda que
no seja a nica forma e ainda que contra ela se interponham formas diversas e at mesmo
opostas bem representadas, na dcada de 1930, pelas idias e aes de Fernando de
Azevedo e Ansio Teixeira. E, nela, a manuteno do peso da pequena poltica se d no
apenas porque, para certos setores, pequena e grande poltica so coisas indiferenciadas, mas
porque, mesmo para alguns setores a quem interessa certa racionalizao do Estado, a
pequena poltica, por seu alto grau de infiltrao, se torna uma espcie de preo a pagar
para que outros projetos possam fluir. No embate entre a mudana e a conservao, a
mudana sempre parcial, porque ela no se d sem algum nvel de conciliao com as
foras que, em tese, deveria suprimir.
O movimento central da ao poltica, nesse caso, no a conservao nem a
mudana, mas sua conciliao. E de tal forma que a necessidade permanente de conciliar
foras polticas orientadas por interesses distintos acaba por consolidar, como ordens
negociadas, duas ordens distintas de utilizao da escola, que persistiriam intensamente, ainda
que no sem modificaes, por um longo tempo.
De um lado, observa-se uma ordem orientada por um iderio de pioneirismo, pautada
em tentativas de transformar a escola em uma espcie de posto avanado do Estado, para onde
convergiriam aes civilizatrias, como as que iriam tomar corpo na institucionalizao da
sade escolar e na tentativa enftica de disseminao das instituies intra e peri-escolares.
De outro lado, mantm-se uma ordem orientada para a atualizao das formas locais e
particularistas de poder: a escola torna-se um dos meios de produo de excedente de poder,
sendo operada segundo uma lgica do favor e da dependncia, e expandindo-se,
predominantemente, sempre que essa expanso possibilita renovar uma forma patrimonialista
de relao com o aparato e a ao do Estado. Nos dois casos, a expanso da educao escolar
no resulta de sua definio como direito social, mas de impulsos vinculados a tentativas
distintas de controle ou dominao populacional e territorial.
Essas duas ordens de utilizao da escola so melhor compreendidas por meio da
anlise de algumas prticas concretas. As tentativas de utilizao da escola como posto
avanado do Estado podem ser percebidas nos projetos e nas prticas de sade escolar, assim
como nas aes dirigidas difuso das instituies intra e peri-escolares, que ocorrem no
Brasil especialmente nas dcadas de 1920 a 1940. As apropriaes da escola como excedente
de poder so visveis nas prticas de cesso de prdios para funcionamento de escolas. A
anlise dessas utilizaes permite rastrear nexos entre grande poltica e pequena poltica, e
entre poltica social e poltica escolar, nexos que me parecem centrais na produo histrica
da escola brasileira.

3.3.1 - A sade escolar

No campo mdico, a sade escolar constitui uma rea de estudo e ao voltada para
a sade da criana no perodo de freqncia escola. Na forma institucional que veio a
assumir no Brasil, a sade escolar constituiu um programa permanente, vinculado
predominantemente s pastas de educao e ao qual seriam atribudas tarefas relativas
educao higinica, assistncia a certos aspectos da sade das crianas escolarizadas e
inspeo e orientao a respeito da salubridade do espao escolar, que concorreriam, em tese,
para a criao das condies necessrias aprendizagem (Collares e Moyss, 1985). Trata-se
de um tipo de programa que compe ainda hoje, de forma secundria, a estrutura
organizacional do setor de educao em estados e municpios, mas que, em seu perodo forte
de institucionalizao, nas dcadas de 1930 e 1940, exerceu significativa influncia sobre as
formulaes e aes relativas escola e ao escolar. A compreenso do perfil e do peso ento
assumidos pela institucionalizao dessa rea de ao, para a escola brasileira, requer que se
remonte ao menos parte da histria das idias e prticas que esto na sua origem.
As primeiras formulaes sobre sade escolar surgem no sculo XVIII, na Europa, em
um contexto de forte expanso industrial, intensificao das concentraes urbanas e
pauperizao das populaes recm-urbanizadas. Nesse ambiente, a clara degradao das
condies de vida das classes pobres, a conseqente propagao de epidemias e as altas taxas
de mortalidade passam a representar riscos tanto para as classes mais abastadas quanto para o
crescimento populacional geral de que o capitalismo necessitava para se expandir, suscitando
modificaes na atuao do Estado sobre a vida social. A medicina cumpriria, nesse processo,
um importante papel, sendo que o que ocorre, a rigor, no uma generalizao do cuidado
mdico, mas uma extenso do campo da normatividade da medicina, por meio da
definio de novos princpios referentes ao significado da sade e da interferncia mdica na
organizao das populaes e de suas condies gerais de vida (Donnangelo, apud. Lima,
1983, p.89).
Uma das primeiras vertentes de atuao mdica nessa perspectiva a polcia
mdica, caracterizada por um policiamento das condies de propagao das doenas que
compreendia, como objeto de controle mdico, diversos aspectos fsicos e morais das
prticas individuais e sociais e da vida privada e pblica
58
. Nesse momento, j ocorrem
discusses sobre a necessidade de preceitos e aes mdicas que garantissem a salubridade
das crianas escolarizadas e do espao escolar, bem como permitissem, a partir da escola,
alcanar instncias mais amplas da vida social, como a famlia, submetendo-as orientao
higinica. nesse sentido que as formulaes da polcia mdica constituiriam uma das
primeiras bases da rea posteriormente identificada como sade escolar.
Os conceitos formulados na perspectiva da polcia mdica se difundiriam
amplamente na Europa, mas mesclando-se a conceitos formulados em outras reas, j que os
processos histricos de cada pas trariam cena outras orientaes. As discusses sobre a
ateno mdica e, nessa chave, sobre a sade escolar, estariam presentes em um campo de
debate bem mais amplo sobre os problemas sociais, tensionado tanto por idias de igualdade
quanto por propsitos de uma integrao social apenas orientada para a atenuao dos
problemas e conflitos que a degradao da vida de trabalhadores e no-trabalhadores
comeava a disparar.
Formam-se, nesse contexto, outros ramos de formulao e ao fortemente orientados
por uma perspectiva higienista do controle social. O higienismo pode ser definido como um
movimento ao qual corresponde um pensamento sustentado no saber mdico e de todo um
conjunto de prticas interventoras sobre os mais diversos mbitos da vida social, com vistas
ao seu controle e organizao conforme padres higinicos fortemente ancorados em
preceitos morais (Scheinvar, 2004). Seu iderio orientou formulaes e aes em diversos
campos profissionais educao, urbanismo, arquitetura, assistncia social, etc. , bem como
influenciou a institucionalizao dessas reas no mbito do Estado. Dentro do prprio campo
mdico, apesar da sua consolidao em um ramo prprio, a higiene social, o higienismo

58
Os assuntos abordados em uma das mais importantes obras de Polcia Mdica da poca, um sistema de ao
formulado pelo alemo Johann Peter Frank para servir como um guia para os funcionrios do Estado
Absolutista, do um exemplo claro disso: higiene pblica e individual (...), demografia, casamento, procriao,
puerprio, sade infantil, o vesturio, problemas sanitrios de habitao, esgotos e suprimento de gua,
preveno de acidentes, medicina militar, doenas epidmicas, transmissveis e venreas e medicina escolar
(Lima, 1983, p. 93).

encontra-se presente na formao e consolidao de outros ramos especializados, como o
sanitarismo (conjunto de tcnicas dirigidas ao controle da salubridade e da sade pblica) e a
puericultura (conjunto de saberes e prticas orientadas para o asseguramento do
desenvolvimento fsico, mental e moral das crianas, da gestao puberdade), que
influenciariam claramente a sade escolar.
nesse sentido que o higienismo representa no apenas a politizao do campo
mdico, mas tambm uma maior influncia da medicina na poltica. A medicalizao da
sociedade apresenta-se como um dos meios de formulao e realizao de uma maior
interferncia do Estado na vida social. Os dispositivos de normatizao higinica
possibilitariam uma nova forma de controle social, diversa da coero direta realizada por
aes policiais. A higiene torna-se uma espcie de libi por meio do qual se organizam novas
formas de disciplinarizao dos mais diversos aspectos da vida social, especialmente das
massas pauperizadas. A habitao, as relaes familiares, os cuidados com as crianas, a
educao escolar, a alimentao, o trabalho infantil e da gestante tornam-se meios por onde o
Estado passa a dispor, de forma mais sistemtica, sobre as novas foras sociais que ento
emergem e sobre os conflitos que sua consolidao anuncia (Costa, 1987).
interessante notar que a abordagem social da sade que a se formou no
pressupunha qualquer reconhecimento de que os novos riscos sade da populao decorriam
do modo de organizao da vida social, em seu conjunto. Ao contrrio, a sociedade, em
geral, era vista como apenas um ponto de chegada das doenas disseminadas, cujo surgimento
e propagao eram, na verdade, atribudos s prticas individuais e conduta familiar de
grupos que no eram, propriamente, vistos como parte dessa sociedade. As altas taxas de
morbi-mortalidade, sempre mais altas no meio operrio, passaram a ser encaradas como de
responsabilidade das famlias operrias (Lima, 1983, p.99), da as prescries educativas:
tratava-se de educar os propagadores das doenas, ensinar-lhes a cuidar da higiene pessoal e
da prole, ensinar-lhes a cuidar do ambiente de vida e a viver conforme regras que garantissem
a sade.
Ao longo do sculo XIX, a oferta escolar, em plena expanso na Europa e nos EUA,
impulsionaria a consolidao da higiene escolar, uma importante vertente do que mais tarde
seria denominado de sade escolar. Tendo em vista o contexto de sua formao, a higiene
escolar, longe de se constituir simplesmente como uma rea especializada de ao mdica,
acabou sendo pensada de forma orgnica ao conjunto de medidas voltadas ao controle da vida
social, formuladas mesma poca. Por isso, quando finalmente se acelera sua
institucionalizao, na virada do sculo XIX para o sculo XX, e ela passa a acontecer em
todos os pases da Europa, nos Estados Unidos, no Japo, nos pases da Amrica Latina, na
Austrlia (Lima, 1983, p. 101), j possvel notar que a higiene escolar no havia reservado
escola um papel de mera hospedeira de uma educao higinica de seus usurios. Seus
objetivos eram mais amplos, e os preceitos higinicos influiriam na prpria concepo do
espao, das funes, dos contedos e das aes escolares.
As primeiras tentativas de interferncia do Estado brasileiro com relao sade nas
escolas ocorreram a partir de meados do sculo XIX, sob a forma de medidas esparsas,
relacionadas construo de prdios pblicos ou fiscalizao da higiene das escolas, mais
motivadas por interesses sanitaristas e no de reforma social por meio da higiene. Eram, de
todo modo, proposies incompatveis com as reais condies institucionais para sua
realizao e restritas ao objetivo de controle de epidemias: alm de ser um local de reunio de
pessoas, o que a tornava objeto bvio das medidas sanitrias, a escola permitia uma reduo
do tempo usado na deteco de casos de doenas, apresentando, por essa via, certa
instrumentalidade para o saneamento (Lima, 1983).
Mas as primeiras discusses e propostas orientadas pelo iderio da higiene escolar s
ocorreriam na virada do sculo, em meio euforia higinica que demarcava a hegemonia do
pensamento higienista no Brasil. S que, inscrita no projeto burgus de civilidade e
modernidade que toma a cena das grandes cidades brasileiras naquele momento (Costa,
1987), a higiene escolar no seria abordada como um instrumento de ampla interveno na
vida nacional. Tendo por referncia os pases mais modernos, onde a urbanizao era um
fenmeno representativo da organizao da vida no territrio nacional e onde a maioria das
crianas em idade escolar estava na escola, a defesa da implantao da higiene escolar
dirigiu-se, inicialmente, apenas para os ncleos mais modernos da vida nacional, como se ali
se concentrasse a essncia da nao. A realidade rural foi sistematicamente silenciada e,
apesar da diversidade de doenas que atingiam a populao, tanto das capitais quanto do
interior, o problema sanitrio do pas foi resumido aos problemas que mais diretamente
tocavam as reas urbanas onde vivia e circulava a burguesia.
O discurso da higiene escolar que se formou, portanto, de modo algum era orientado
para a civilizao de toda a populao nacional. Ao focar a discusso da higiene escolar no
urbano, e em um determinado urbano, ele deixava fora uma parcela gigantesca do territrio e
da populao nacional, representada pelo predomnio rural e por um nmero grande de
pequenas cidades. Na mesma linha, ao focar a assistncia sade das crianas em idade
escolar nas crianas escolarizadas, deixava de fora do atendimento sade a grande maioria
das crianas, que no estava na escola.
A esse respeito, interessante observar as diferentes delimitaes do social que
decorrem da aplicao de um mesmo conceito tcnico ou cientfico a realidades sociais
distintas. Segundo Lima (1983), na pediatria, a infncia e a puberdade so subdivididas em
grupos de idade definidos por caractersticas fisiolgicas e anatmicas associadas aos aspectos
que mais requerem ateno mdica, em cada fase: caso da idade neonatal (0 a 28 dias), da
primeira infncia, correspondente ao perodo de lactao (29 dias a 2 anos), da idade pr-
puberal (10 a 12/14 anos) e da em diante. Destoando dessa lgica, os problemas de sade
mais comuns nas crianas de 2 a 10 anos no decorrem diretamente dos aspectos fisiolgicos
e anatmicos prprios dessas idades. Eles aparecem, em geral, associados ao ingresso na
escola, j que esse ingresso d maior visibilidade, por exemplo, a deficincias visuais,
auditivas e cognitivas e ao contgio de certas doenas de propagao comum na infncia. Por
isso, a pediatria adota, para essa faixa etria, subdividida em duas idades idade pr-
escolar (2 a 7 anos) e idade escolar (7 a 10 anos) uma categorizao referenciada em algo
que externo ao corpo das crianas: uma instituio social, a escola.
A adoo da idade escolar como uma categoria norteadora de uma ao especfica
no campo da sade, em pases onde a maioria das crianas estava na escola, pode ser
considerada como uma forma justificvel de direcionar a ao em sade para onde ela se fazia
mais abrangente. Em um pas como o Brasil do incio do sculo XX, no entanto, onde a
maioria das crianas estava fora da escola, a adoo da higiene escolar como via principal de
assistncia sade das crianas na faixa etria de freqncia escola tornava-se uma espcie
de truque que permitiria uma razovel economia de ao para o Estado.
em meio a contradies como essas que se difundem as idias de sade escolar no
Brasil. Figuras expressivas, como o mdico Moncorvo Filho, difundem o iderio da higiene
escolar por meio de publicaes e congressos nos quais se conclama a necessidade de
introduo de sistemas de instruo higinica nas escolas, como a que se daria por meio dos
pelotes de sade (Costa, 1987). Tambm se busca essa difuso por meio da criao de
instituies filantrpicas privadas, que passam a realizar diretamente alguns dos servios
prescritos e cuja atuao serve como referncia e bandeira de luta pela institucionalizao da
higiene escolar tambm no mbito do Estado (Lima, 1983).
As idias ento difundidas associavam-se a vises modernizadoras de diferentes
filiaes, que tinham em comum o fato de atriburem escola uma misso civilizadora,
orientada para a transformao da sociedade atravs da ao educativa em prol da sade, a
constituio da raa, o fortalecimento moral do povo, o aumento da produo e
engrandecimento da ptria (Lima, 1983, p.142-143). E por aproximaes como essas que o
campo de debates sobre a escola, ento formado, tornou-se um frtil terreno para a presena
do setor mdico, que, por diferentes meios, se revestiu de autoridade para discutir e dispor
sobre o escolar, a escola e a reforma da sociedade por meio da escola.
Em alguns segmentos e vertentes, o horizonte de alcance das idias modernizadoras se
tornava mais amplo e algumas propostas de reforma educacional, surgidas nesse contexto,
ilustram bem tanto a influncia do higienismo quanto o alargamento da esfera de ao na qual
a escola aparece como instituio estratgica. Trata-se de propostas de reforma que atribuem
papel central construo de prdios escolares e sua distribuio territorial. O caso do
projeto de construo de edifcios escolares, encomendado pelo prefeito Bento Ribeiro
Carneiro Monteiro (1910-1914), no Distrito Federal, exemplifica bem isso. Alm de conceber
os prdios escolares, quanto arquitetura e ao aparelhamento, como uma espcie de
organismo orientado para a formao de hbitos de higiene e de ordem, o projeto trazia uma
pormenorizada discusso sobre a localizao das escolas e suas vantagens e limites,
considerando, inclusive, as possveis contradies entre os critrios de localizao pautados
por referenciais administrativos e aqueles mais adequados realizao plena das finalidades
formativas atribudas a um tal tipo de escola (Nunes, 1996).
A distribuio territorial das escolas em projetos como esse e, mais tarde, como o
projeto de reforma educacional do Distrito Federal, formulado pelo ento Inspetor de
Instruo Pblica, Fernando de Azevedo (Cmara, 1997), em fins da dcada de 1920, j
apresentava uma dupla funcionalidade, nem sempre possvel de combinar: devia favorecer a
racionalizao do aparato institucional e das aes da administrao pblica, mas, de outro
lado, devia igualmente servir ao controle daquilo que fugia a um Estado ainda embrionrio em
termos institucionais: boa parte da populao e do territrio. Nota-se, nesse caso, que a
organizao sistmica da oferta de escolarizao j figurava como um elemento orgnico da
expanso do alcance do Estado. A escola no era importante apenas por si, ou seja, pela
funo especializada de ensino que desempenhava; ela se tornava tanto mais importante
quanto mais era vista como orgnica a um horizonte mais amplo de propsitos e a um sistema
mais amplo de instituies e aes. , portanto, tambm nesse sentido que a elaborao de
projetos de reforma educacional torna-se uma espcie de canal por meio do qual as idias
higienistas tentavam novas formas de institucionalizao, para alm das associaes
filantrpicas privadas.
Mas a institucionalizao efetiva da higiene escolar s comearia a se consolidar a
partir da dcada de 1920, em face do movimento escolanovista. Esse movimento ao qual
associavam-se os educadores responsveis pelas principais mudanas no campo educacional
nessa dcada, relativas criao de novos e regulares espaos de debate pblico da educao
e formulao e implementao de reformas educacionais nos estados, orientadas por ideais
modernizadores da escola, das cidades e da nao no foi simplesmente influenciado por
idias higienistas, mas composto por importantes higienistas, como Almeida Junior
59
. Ainda
que certa institucionalizao da higiene escolar j viesse ocorrendo desde os anos 1910,
(Collares e Moyss, 1985), nos anos 1920 que tal institucionalizao comearia a se dar de
forma mais efetiva, influenciando a legislao escolar, bem como a organizao do ensino e
da escola nos estados. Nesse momento, para alm da criao de rgos especficos
encarregados da inspeo sanitria escolar e de outras tarefas concernentes assistncia
sade das crianas escolarizadas como a assistncia oftalmolgica, nutricional, odontolgica
e clnica, para as quais, em certos casos, eram montados gabinetes prprios nas escolas
observa-se a formao de profissionais especializados para a realizao de atividades
educativas de carter sanitrio e a incluso da formao higinica no currculo dos cursos
destinados formao docente.
Na discusso apresentada no Terceiro Congresso Brasileiro de Higiene, em So Paulo,
em 1926, Almeida Jnior fixa trs pontos essenciais para a catequese dos educadores no
sentido da implantao da higiene escolar. Esses trs pontos no apenas do visibilidade s
finalidades que ento eram formuladas a respeito da higiene escolar, como tambm
evidenciam a clareza desses atores, os higienistas, a respeito do papel estratgico que a escola
poderia desempenhar, expandindo-se para incorporar, como suas, certas tarefas que, a rigor,
deveriam ser de responsabilidade de outras reas de ao.

1 A educao higinica essencialmente a aquisio de um sistema de
hbitos, integrados na vida cotidiana do indivduo, e tendentes a favorecer-
lhes a sade, bem como a preservar os que o cercam. 2 A melhor poca,
seno a exclusiva, para a realizao da educao higinica, a infncia,
graas maleabilidade psicolgica do indivduo. 3 Isso posto, facilmente se
deduz que o nico aparelho em condies de difundir econmica e
eficazmente a educao higinica a escola primria, por meio do respectivo
professor. So possveis e teis as organizaes auxiliares, ao lado e depois
dela, mas a escola primria constitui o agente fundamental de to
considervel tarefa.
60


Nas duas dcadas seguintes, a sade escolar seria fortemente institucionalizada. Essa
institucionalizao, porm, no representaria, propriamente, uma grande ampliao de seu

59
Almeida Jnior foi Assistente do Instituto de Higiene de So Paulo, Professor de Higiene da Escola Normal do
Brs e um dos signatrios do Manifesto dos Pioneiros da Escola Nova, de 1932.
60
Almeida Junior, A. A formao de hbitos sadios nas crianas. Anais do Terceiro Congresso Brasileiro de
Higiene, 3:819-827, 1929. Apud. Lima, G.Z., 1983.
alcance populacional direto. A rigor, as classes mdias que acabaram se tornando seu alvo
principal, j que eram essas as classes que formavam a clientela das escolas normais e dos
colgios de aplicao, onde a atuao da sade escolar foi mais intensa. Alis, a difuso das
concepes da sade escolar parece ter cumprido uma funo especfica junto a essas classes,
j que concorreu para sua maior adeso aos valores e prticas da classe dominante (Lima,
1983, p. 196). De todo modo, ainda que essa institucionalizao se desse, principalmente, no
mbito dos estados, a gesto de Vargas representaria uma razovel abertura de espao para
esse campo, na formulao da poltica educacional, bem como um impulso a sua
institucionalizao.
A criao do Ministrio da Educao e da Sade Pblica, em 1930, e a gradual
complexificao de sua estrutura organizacional e de seu aparato, expressam a intensificao
da liderana do governo central no campo social e a emergncia e consolidao de temas que,
ainda que no se traduzissem em direitos assegurados em lei, comeavam a receber, por
outros meios, algum suporte. A criao da Diretoria de Proteo Maternidade e Infncia,
em 1934, e a criao do Instituto Nacional de Puericultura, em 1937, so dois momentos
importantes desse processo. Representam a criao de espaos institucionais especializados
que viriam a dispor sobre esse pblico especfico, induzindo, por meio de normas setoriais e
da instituio de um fluxo regular de interlocues com os setores de educao e sade dos
governos estaduais, aes de proteo criana e maternidade que tomariam forma, entre
outros, nos servios de sade escolar.
Em segundo lugar, preciso lembrar que, a partir de 1937, com a instaurao do
Estado Novo, o governo dos estados passa a ser ocupado por interventores. Dessa forma, nos
aspectos que interessavam ao governo central, os governos estaduais se tornavam uma espcie
de brao de realizao de polticas, nacionais ou de localizao seletiva, sem que fosse
necessrio, para isso, expedir leis gerais
61
. As orientaes e indues a respeito da

61
O caso da determinao de normas gerais de funcionamento de escolas maternais e jardins de infncia, no
estado do Rio de Janeiro, permite observar esse processo por um ngulo interessante. Conforme Hees (2000),
normatizaes anteriores a esse respeito j previam a instalao de institutos de educao preliminar,
preferencialmente nas proximidades de indstrias, a fim de que fossem atendidas as crianas pobres, filhas de
operrios ou domsticos. Na dcada de 1930, a nova normatizao estadual dessa matria, realizada pelo
interventor Ari Parreiras (1931 a 1935), funcionaria como uma espcie de canal por onde escoariam orientaes
no necessariamente novas a respeito do tipo de atuao de tais instituies e do seu alcance populacional,
porm mais precisas e adaptadas aos termos representativos das idias mais modernas, como as defendidas no
Manifesto de 1932, bem como mais adequadas aos objetivos de disseminao branda de referncias para as
modificaes do ensino nos nveis no regulamentados pelo governo central. O Decreto n 2.930/33 determinava
que as instituies pr-escolares fossem instaladas nos bairros operrios, prximos s prprias fbricas, que
a formao e os concursos para professores dessas instituies exigissem saberes na rea de Higiene e
Puericultura, e que tais instituies tivessem a mais ntima relao com as famlias das crianas, de modo a
implantao de servios de sade escolar nos estados, por exemplo, escoariam por meios
diversos, sob a forma de itens de regulamentaes relativas a matrias mais amplas, de
difuso de modelos de instituies peri-escolares de sade e de promoo de novos espaos
de interlocuo e difuso das idias e das experincias nesse campo, como a realizao,
coordenada pelo governo federal, do I Congresso Nacional de Sade Escolar, em So Paulo,
em 1941.
Essa institucionalizao no mbito dos estados se desdobraria nas dcadas seguintes.
S a partir dos anos 60, com a expanso da assistncia mdica e dos servios de sade
pblica, se esvaziaria a importncia e a autoridade da sade escolar. Sua forma de presena no
campo escolar at ento, porm, j havia marcado a escola profundamente. A sade escolar
construra aberturas para que a autoridade mdica transbordasse do mbito da educao
higinica e passasse a se realizar sobre o campo pedaggico, dispondo sobre a aprendizagem,
e para que as ausncias do Estado, na promoo de condies de vida capazes de assegurar a
sade das classes populares, fossem transmutadas em falta de educao do povo, modificando
organicamente a escola.

3.3.2 As aberturas da escola

Todo esse percurso de consolidao da sade escolar, acima apresentado, mostra que a
entrada potencial ou efetiva de novos segmentos populacionais na escola, bem como sua
chegada a domnios territoriais no alcanados pelo Estado, passavam a suscitar utilizaes
que transbordavam o domnio do ensino. Modificavam-se, nesse contexto, tanto os sentidos
da educao escolar quanto os sentidos da escola.
Subordinada s necessidades da conciliao poltica, a expanso escolar teria um
desdobramento peculiar, inclusive quanto aos papis que assumiria no interior da poltica
social em formao. As delimitaes do social, produzidas principalmente a partir dos
anos 1930, subdividiam a populao em grupos aos quais caberiam formas diferenciadas de
integrao. A parte principal da poltica social era orientada para a estruturao de um ncleo
e para a gesto das relaes dentro desse ncleo. A outra parte era orientada para a gesto dos
problemas mais urgentes dos segmentos populacionais cujo ingresso no ncleo no estava
previsto. Essa outra parte da poltica social, formada por medidas dispersas e residuais, se
realizaria, a partir de diversas polticas setoriais, por meio da abordagem tpica dos problemas

estender sua ao educativa at as mesmas e nelas buscar os elementos de melhor compreenso dos caracteres
das crianas que as freqentam (Hees, 2000, p. 92-93).
sociais mais evidentes e mais ameaadores da ordem social. Cumpririam importante papel,
nesse caso, as aes coercitivas, assistenciais e educativas.
As aes educativas, a rigor, no formavam um conjunto bem definido. Uma grande
quantidade de aes dos mais diversos setores podia ser includa nessa categoria por se
dirigirem nitidamente para finalidades de reorientao da conduta social, especialmente, dos
pobres. Inmeros problemas que hoje seriam reconhecidos como prprios do setor da
sade, do saneamento, da cultura, do trabalho ou da assistncia, eram formulados como
problema de educao do povo, suscitando aes que, apesar de assumirem a forma de uma
interveno concreta nas condies de vida, eram, como interveno efetiva, restritas,
predominando seu sentido modelar e indutor de condutas.
escola, porm, especialmente escola primria, caberia a realizao da parte mais
abrangente dessas aes, no necessariamente sob a forma de modificaes no ensino. A
expanso da oferta educacional dava visibilidade a problemas sociais que, sem a escola como
palco, no passariam de acontecimentos dispersos. Essa nova condio de visibilidade, porm,
no modificaria, da noite para o dia, as formas de formulao desses problemas. Eles seriam
interpretados principalmente como problemas individuais e, nessa perspectiva, sua soluo
dependeria de esforos generalizados de sentido educativo, para os quais se conclamava a
ao tanto do Estado quanto da parte civilizada da sociedade. Pois bem, se a escola primria
era o palco onde se manifestavam os problemas da populao, nada mais bvio que se
dirigisse para ela a maior parte das aes necessrias a sua correo. Para isso, no entanto, a
escola precisava se modernizar, sair de seu isolamento, abrindo-se para incorporar e
potencializar aes e energias que j existiam fora dela, mas de forma dispersa.
Quando, no incio da dcada de 1930, a primeira reforma federal do ensino do governo
Vargas, encaminhada pelo ento Ministro da Educao e da Sade Pblica Francisco Campos,
reitera o silncio sobre o ensino primrio e o ensino normal, fica evidente, para os que
conclamavam a modernizao da escola, que uma importante batalha havia sido perdida. A
no-interveno federal nos rumos da escola primria representava a manuteno do domnio
das ordens locais na sua produo, o que decretava seu fechamento aos movimentos
modernizadores da sociedade.
O Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova
62
(2003), de 1932, apresenta essa
questo de forma absolutamente clara. Opondo-se velha estrutura do servio educacional,

62
Entre outras publicaes, o texto do Manifesto, na ntegra, pode ser encontrado em TEIXEIRA, Ansio. O
manifesto dos pioneiros da educao nova. Revista Brasileira de Estudos Pedaggicos. Braslia, v.65, n.150,
maio/ago. 1984. p.407-425. A publicao utilizada aqui, porm, foi a encontrada na Biblioteca Virtual Ansio
artificial e verbalista, o Manifesto questiona o isolamento da escola, atribuindo a isso uma
menor capacidade de influir sobre o meio social. Lembrando a modernizao da escola nos
pases mais avanados e mesmo em pases latino-americanos, pergunta:

Por que a escola havia de permanecer, entre ns, isolada do ambiente, como
uma instituio enkystada no meio social, sem meios de influir sobre elle,
quando, por toda a parte, rompendo a barreira das tradies, a aco
educativa j desbordava a escola, articulando-se com as outras instituies
sociaes, para estender o seu raio de influencia e de aco? (2003, p. 3 -
grifos meus)

A expanso do raio de influncia e ao da escola dependia da articulao da ao
educativa com as outras instituies sociais. A ao educativa devia desbordar da escola,
ou seja, transcender suas bordas, infiltrando-se nas outras instituies sociais de forma a
incorporar como seus os alcances e enraizamentos j realizados por essas instituies. Mas,
como realizar essa articulao de forma que os alcances sociais dessas instituies se
tornassem orgnicos prpria escola? Reorganizando a escola como um organismo
malleavel e vivo, apparelhado de um systema de instituies susceptiveis de lhe alargar os
limites e o raio de aco (2003, p. 17).
Define-se, a, um tipo especfico de instituio. No se trata apenas da articulao
com instituies j existentes, mas da recriao da escola de forma que ela passe a conter,
como parte orgnica sua e, portanto, como algo suscetvel de operar conforme sua direo,
diversas aes da sociedade que se realizam de forma relativamente autnoma e dispersa.

As instituies periescolares e postescolares, de caracter educativo ou de
assistencia social, devem ser incorporadas em todos os systemas de
organizao escolar para corrigirem essa insufficiencia social, cada vez
maior, das instituies educacionaes. Essas instituies de educao e
cultura, dos jardins de infancia s escolas superiores, no exercem a aco
intensa, larga e fecunda que so chamadas a desenvolver e no podem
exercer seno por esse conjuncto systematico de medidas de projeco
social da obra educativa alm dos muros escolares. (2003, p. 17 grifos
meus)

Para que as instituies educacionais realizassem plenamente a ao intensa, larga e
fecunda que so chamadas a desenvolver, era preciso que a obra educacional se fizesse por
meios mais amplos que o ensino, sendo necessrio, para isso, que a escola se tornasse
permevel a diversas formas de ao, Pois, impossvel realizar-se em intensidade e
extenso, uma solida obra educacional, sem se rasgarem escola aberturas no maior numero

Teixeira Prossiga CNPQ. Disponvel em: http://www.prossiga.br/anisioteixeira/artigos/mapion.htm Acesso
em: 23/05/2003.
possivel de direces (2003, p. 17 grifos meus). Essas aberturas porm, no deviam
existir apenas para que as aes e movimentaes da vida social atravessassem a escola. Elas
permitiriam multiplicar os pontos de apoio de que a escola necessitava para se
desenvolver.
Note-se que a incorporao de aes e obras da sociedade civil aparece como elemento
estratgico para uma expanso escolar composta de mltiplas dimenses. Deve-se recorrer
a communidade como fonte que lhes ha de proporcionar todos os
elementos necessarios para elevar as condies materiaes e espirituaes das
escolas. A conscincia do verdadeiro papel da escola na sociedade impe o
dever de concentrar a offensiva educacional sobre os nucleos sociaes, como
a familia, os agrupamentos profissionaes e a imprensa, para que o esforo da
escola se possa realizar em convergncia, numa obra solidaria, com as outras
instituies da communidade. Mas, alm de attrahir para a obra commum as
instituies que so destinadas, no systema social geral, a fortificar-se
mutuamente, a escola deve utilizar, em seu proveito, com a maior amplitude
possivel, todos os recursos formidaveis, como a imprensa, o disco, o cinema
e o radio, com que a sciencia, multiplicando-lhe a efficacia, acudiu obra de
educao e cultura e que assumem, em face das condies geographicas e da
extenso territorial do paiz, uma importancia capital. (2003, p. 17 grifos
meus)

o aparelhamento da escola, nesse sentido amplo, ou seja, com todos esses recursos
de ao, que constituir sua modernizao.
A' escola antiga, presumida da importancia do seu papel e fechada no seu
exclusivismo acanhado e esteril, sem o indispensavel complemento e
concurso de todas as outras instituies sociaes, se succeder a escola
moderna apparelhada de todos os recursos para estender e fecundar a sua
aco na solidariedade com o meio social, em que ento, e s ento, se
tornar capaz de influir, transformando-se num centro poderoso de creao,
attraco e irradiao de todas as foras e actividades educativas. (2003, p.
18 grifos meus)

Certas aberturas, na verdade, h muito j vinham ocorrendo. J se realizavam, por
exemplo, a partir das demandas e aes que para a escola se dirigiam por meio das
associaes privadas de filantropia, a partir de novas utilizaes engendradas informalmente
ao longo do processo de expanso da oferta e, mesmo, a partir das polticas estaduais que, em
diversos casos, tornavam-se os veculos de institucionalizao das prticas informais que
iam ganhando espao. No tinham, porm, o mesmo sentido impresso no Manifesto. Em certa
medida, ainda que tornassem a escola mais robusta, porque composta de novos elementos,
no a tornavam mais forte. A rigor, em grande parte dessas utilizaes, no era o poder da
escola que se ampliava sobre o mbito social. O que acabava se fortalecendo era o poder dos
grupos sociais que dirigiam tais utilizaes: a ampliao de seu poder sobre a escola e, por
meio dela, sobre certas instncias da vida social, garantia a produo de um excedente de
poder de bastante serventia na negociao das recomposies das foras polticas.
O poder poltico institudo valia-se dessa via de ao tambm com outras finalidades.
As utilizaes da escola, como j se discutiu no caso da sade escolar, permitiam certa
economia de aes no campo social, tornando-se uma das formas de regulao da expanso
da atuao e do aparato do Estado nesse campo. A expanso da escola nesses seus dois
sentidos constitutivos expanso da oferta e incorporao atenuada de tarefas tornava-se
uma importante via de conteno e adiamento da expanso do Estado no campo social.
nesse sentido que a dcada de 1930 importante para o estudo da educao atual.
No apenas porque ali se desenha uma poltica orientada para a formao do sistema
educacional com caractersticas que persistiriam ainda hoje, em importantes aspectos, mas
porque ali se constitui um Estado no interior do qual a poltica educacional assumiria um
lugar e funes que tambm persistem, um lugar no qual a expanso escolar assume a forma
de uma poltica de conteno social, de conteno de demandas diversas (no s por
educao) e, nesse sentido, de conteno da expanso do prprio Estado. o lugar da poltica
educacional como poltica escolar, ali constitudo, e as tarefas que essa poltica pode passar
a cumprir dentro da poltica social, que determinam a forma peculiar da escola brasileira. O
que a define no sua realizao concreta como posto avanado do Estado, mas essa
virtualidade permanente, que a pe permevel s mais diversas utilizaes e que desloca seu
centro, do ensino, para outras finalidades.
Na dcada de 1930, alm de aes no campo da sade, a escola j incorporava certa
responsabilidade sobre a realizao, ainda que frouxa, de uma srie de aes possveis de
serem categorizadas como de assistncia. Essas aes no constituiam um corpo claro e
bem definido. Tambm no havia suficiente preciso sobre seus objetivos, os direitos
implicados, seu alcance e regularidade, as responsabilidades (quem realiza) e as condies
(por meio de que formas e que aparato) de sua realizao. Ficava sempre claro, no entanto, a
quem se destinavam, como se pode perceber no texto da Constituio de 1934, inicialmente,
no artigo 138 que, em linhas gerais, definia imprecisamente um campo de ao possvel de ser
categorizado como de assistncia social.

Art 138 - Incumbe Unio, aos Estados e aos Municpios, nos termos das leis
respectivas:
a) assegurar amparo aos desvalidos, criando servios especializados e animando os
servios sociais, cuja orientao procuraro coordenar;
b) estimular a educao eugnica;
c) amparar a maternidade e a infncia;
d) socorrer as famlias de prole numerosa;
e) proteger a juventude contra toda explorao, bem como contra o abandono fsico,
moral e intelectual;
f) adotar medidas legislativas e administrativas tendentes a restringir a mortalidade e a
morbidade infantis; e de higiene social, que impeam a propagao das doenas
transmissveis;
g) cuidar da higiene mental e incentivar a luta contra os venenos sociais.

Por esse artigo, depreende-se, em primeiro lugar, que a assistncia, como amparo aos
desvalidos, pensada como um campo que congrega aes do Estado e da sociedade: Unio,
Estados e Municpios deveriam realizar servios especializados e animar servios
sociais. Observa-se, tambm, uma tentativa de agregar as aes da sociedade s aes do
Estado, no no sentido do seu encampamento como ao estatal, mas no sentido da sua
insero em uma mesma orientao.
O pblico dessas aes, os desvalidos, constitudo por pessoas impossibilitadas de
trabalhar gestantes e mes de filhos pequenos (amparo maternidade) e crianas e por
pessoas que, em princpio, podem trabalhar jovens e adultos , mas cuja situao torna a
insero no trabalho insuficiente para garantir certas condies de vida: o jovem abandonado
fsica, mental e intelectualmente pode se tornar presa de explorao; o trabalho do adulto pode
no render o necessrio para suprir as necessidades de uma prole numerosa.
Note-se que no h qualquer meno textual aos idosos e aos invlidos por motivos de
doenas fsicas ou mentais, dois segmentos sociais cuja bvia vulnerabilidade suscita
historicamente aes caritativas, filantrpicas e assistenciais. Esse silncio parece ganhar
sentido quando se nota que o artigo no define as formas que devero ser usadas pelo Estado
para amparar, proteger e socorrer os desvalidos. As nicas aes especificadas so as
de educao e sade, no por acaso, em uma perspectiva higienista e, mais que isso,
eugnica
63
, como se pode depreender das alneas b), f) e g). O pblico principal aquele que

63
Segundo Costa (1987, p. 19), o eugenismo, como ideologia, surgiu nos pases capitalistas no final do sculo
XIX e incio do sculo XX. Organizando-se conforme um ramo da cincia voltado para o estudo das condies
de reproduo e melhoramento da raa humana, a ideologia eugenista valeu-se dessa mscara de
cientificidade para justificar geneticamente a superioridade das classes altas e mdias sobre as classes baixas
e, nesse sentido, a necessidade de seu controle. A ameaa que a agitao igualitria socialista passa a
representar para as classes dominantes respondida, nesse caso, por uma doutrina que tenta situar a sexualidade
como negcio de Estado, pleiteando a autoridade deste sobre a famlia a fim de se impedir a reproduo dos que
considerava indesejveis, prevenir a degenerescncia, impedir a multiplicao dos inaptos e favorecer a
reproduo dos mais aptos. Na Europa, tal pensamento tornou-se a base de prticas discriminatrias que
tiveram por alvo os homossexuais, os delinqentes, os doentes mentais e os alcolatras. Orientou, igualmente, o
anti-semitismo e o combate ao crescimento de populaes consideradas inferiores. No Brasil, tal ideologia se
difundiu fortemente entre os higienistas e se consolidou, entre outros expedientes, por meio da participao ativa
destes em instituies do campo mdico e da criao de organizaes, como a Liga Brasileira de Higiene Mental
(1923), a partir das quais se defenderia a atuao coercitiva do Estado com vistas ao controle higinico das
classes pobres, especialmente nos aspectos relacionados a sua reproduo e educao, e se buscaria intervir na
continuar constituindo a nao e que dela poder participar produtivamente, em algum
momento, e que, portanto, deve ser objeto de aes profilticas e educativas de carter fsico,
intelectual e moral.
Mais adiante, no artigo 157, que dispe sobre a formao de fundos financeiros para a
aplicao em educao, define-se, no 2, que parte dos fundos se aplicar em auxlios a
alunos necessitados, mediante fornecimento gratuito de material escolar, bolsas de estudo,
assistncia alimentar, dentria e mdica. Note-se que, com essa formulao, no apenas se
define uma forma de asseguramento da escolarizao, via fornecimento de material escolar e
bolsa de estudo aos alunos necessitados. tambm construda, por meio da abertura da
escola para realizao de outros servios, uma forma de realizao parcial do atendimento
sade, por meio da assistncia alimentar, dentria e mdica como assistncia social, j que
so servios textualmente vinculados aos alunos necessitados.
A escola se apresentava, nesse caso, como uma via de acesso ao suprimento de uma
necessidade (alimentar) e a servios (odontolgico e mdico) que, fora da escola, no eram
oferecidos amplamente pelo Estado. Mesmo adiante, quando os servios de sade
comeariam a ser oferecidos mais sistematicamente, apareceriam vinculados aos direitos
previdencirios e, portanto, como uma poltica contributiva, ou seja, condicionada
contribuio financeira regular vinculada, naquele momento, insero no trabalho formal.
A realizao (ou apenas sua promessa) via escola de servios como esses representava
concretamente a possibilidade de uma conteno e de um adiamento da expanso da atuao
do Estado no campo da sade e da assistncia. Sua alocao na escola permitia pr-delimitar
seu alcance populacional, em termos da faixa etria e, no interior desta, dos contingentes que
formariam sua demanda regulada. A escola funcionava, assim, como um filtro, tal como o
ingresso no trabalho formal funcionava em termos do acesso s protees previdencirias.

3.3.3 As instituies escolares

As instituies peri-escolares e ps-escolares reivindicadas pelo Manifesto, portanto,
seriam implantadas, mas no como expresso lmpida de um projeto modernizador e sim
como produo histrica, ou seja, resultante de tais projetos, mas tambm de seu choque e
encontro com outros projetos, finalidades e prticas. No mbito dos estados, elas seriam
previstas em algumas reformas. No mbito federal, elas constituiriam principalmente um

poltica imigratria, de modo a favorecer a formao de um tipo nacional conforme ao padro racial
entendido como superior. Tais temas lograram espao, inclusive, na Constituio de 1934.
conjunto de sugestes pouco normatizadas, mas bastante difundidas e incentivadas,
tornando-se parte das medidas usadas para cercar o ensino primrio de referncias
modelares para a ao.
As publicaes do Servio de Estatstica Educacional e Sade (SEES) permitem uma
interessante visibilidade nesse sentido. Em geral, elas trazem importantes detalhamentos a
respeito da matrcula, dos estabelecimentos de ensino, dos prdios e equipamentos escolares,
do alunado, das funes e formao docentes. Todos esses dados, habitualmente vistos e
usados nos estudos sobre oferta educacional, dizem respeito s condies estruturais e
funcionais da escola, falando pouco ou s genericamente sobre a ao escolar em suas
formas concretas, sobre os sentidos ideolgicos dessas aes, os valores que as orientam, as
tramas de poder nelas implicadas. Falam pouco, portanto, sobre certas modulaes das
mudanas da escola que no so explicveis por seus aspectos fsicos mais quantificveis, j
que envolvem redimensionamentos por vezes sutis de seus sentidos. Os dados sobre
instituies escolares, presentes desde a primeira publicao do SEES, em 1932, destoam
dos demais porque sugerem fluxos de valores e idias atravessando e adensando as aes,
relaes e sentidos da escola.
preciso antes explicar que, nas estatsticas educacionais daquele momento, o termo
instituies escolares no designava estabelecimentos ou prdios, mas atividades ou
organizaes permanentes, de carter complementar educao escolar e no obrigatrio, ou
seja, instituies nos moldes enunciados no Manifesto de 1932. A julgar pela variedade e
diversidade de categorias que aparecem listadas nas estatsticas da poca, sob essa rubrica,
tais instituies podiam ser organizaes, associaes, atividades permanentes, servios e,
at mesmo, instalaes fsicas das escolas. Quanto s atividades realizadas, tinham, em geral,
carter complementar educao escolar, em sentido estrito, ou compensatrio, com relao
s condies de vida dos alunos e de suas famlias.
As diferentes instituies foram agrupadas em duas categorias, as intra-escolares e
as peri-escolares, conforme fossem organizadas principalmente por membros internos
escola, no primeiro caso, ou por membros internos e externos, no segundo caso. Dentre as
intra-escolares, so listados clubes de leitura, auditrios, pelotes de sade, organizaes de
escotismo, clubes desportivos, ligas da bondade e, a partir dos anos 1940, orfees, jornais
escolares, clubes agrcolas e servio de assistncia alimentar. Sob a rubrica diversos
apareciam, ainda, grmios culturais, centros cvicos, centros estudantis, clubes pan-
americanos, ligas pr-lngua nacional, correios escolares, clubes de sade, cooperativas, jogos
desportivos, formiga
64
, jardins cultivados por alunos, hortas cultivadas por alunos, jardins e
hortas, criao de animais.
Dentre as instituies peri-escolares so listadas associaes de pais e professores,
conselhos escolares, caixas escolares, fundos escolares e, a partir dos anos de 1940,
assistncia dentria, assistncia mdica, servios de assistncia alimentar e cooperativas.
Tambm sob a rubrica diversos agregava-se ainda uma grande diversidade de
instituies: jornais escolares, correio escolar, parques infantis, colnias de frias, gabinetes
dentrios e caixas econmicas. Por fim, sob a rubrica outros, apareciam, ainda, mais 237
instituies intra-escolares e 52 instituies peri-escolares que, ao que tudo indica, deviam
ser, predominantemente, variaes das categorias j listadas.
O carter e as funes atribudos a essas instituies tm sentidos diversos. Chama
ateno, porm, a reiterao de alguns gneros e o aumento progressivo do nmero de
instituies, de diferentes tipos, nas unidades da federao. Quanto aos gneros, considerando
o que possvel inferir, de imediato, dos nomes atribudos a essas instituies, seria
possvel agrup-las, para efeito de anlise, por setor de atividade, em quatro categorias:
instituies de sade e higiene; de cultura e civismo; de fins participativos; e de caridade e
cooperativismo.
Como instituies de sade e higiene possvel listar os pelotes e clubes de sade, os
servios de assistncia alimentar, a assistncia mdica e dentria. Havia, ainda, instituies,
como o cultivo de hortas, a criao de animais e as atividades de carter recreativo e
desportivo, que podiam ser consideradas no mesmo grupo, tendo em vista se inscreverem,
poca, em um quadro de atividades que, para alm do suprimento concreto de algumas
necessidades da criana, da escola ou da famlia, tinham por funo a formao de hbitos
higinicos de sentido fsico e moral.
No caso da cultura e civismo, possvel agrupar instituies orientadas para a
difuso da cultura como via de difuso de valores morais e cvicos formadores da nao.
o caso dos centros cvicos, os clubes pan-americanos, os grmios culturais, os orfees e as
ligas pr-lngua nacional (que, em 1945, existiam em 1.009 escolas!). As instituies de
carter participativo seriam aquelas mais diretamente relacionadas com processos
participativos permanentes, formalmente institudos como parte do organismo escolar. o
caso das associaes de pais e mestres, dos conselhos escolares e dos centros estudantis. Por

64
As informaes colhidas a respeito no permitem precisar a atividade desempenhada por esta instituio,
mas indiciam tratar-se de organizao similar aos pelotes da sade, mas voltados ao controle da economia
escolar e domstica, estando mais claramente inscrito, neste caso, no quadro de aes orientadas pelo iderio do
cooperativismo, que ser tratado adiante.
fim, as de carter caritativo ou cooperativista seriam as marcadas, principalmente, por aes
orientadas por princpios assistenciais ou de ajuda-mtua, incluindo-se, nesse caso, as ligas de
bondade, as cooperativas, caixas escolares, caixas econmicas e suas variaes.
Mas um exame um pouco mais detido do carter atribudo a cada instituio, nos
programas que as oficializam ou nos discursos que as difundem, bem como um cotejo disso
com certas finalidades e aes enfatizadas nas propostas oficiais de organizao da poltica
social e dos servios educacionais, poca, pode mostrar que o agrupamento por tipos de
atividades explica pouco sobre seus sentidos. Todas eram to saturadas de intenes
formativas, que categorias em princpio percebidas como distantes acabam se mostrando
extremamente prximas, sinalizando um sentido de conjunto que no pode ser desprezado.
Um exame das intenes formativas embutidas nas cooperativas escolares, por
exemplo, fornece um quadro interessante dessas aproximaes e, mesmo, equivalncias de
contedos e finalidades. Tomo como ponto de referncia uma conferncia realizada sobre o
tema no Crculo de Paes e Professores do Grupo Escolar Professor Visitao, em setembro
de 1932. O conferencista, Fbio Luz Filho
65
(1933), iniciava enaltecendo as excelncias dos
princpios de ao coletiva contidos no cooperativismo, que repercutiriam na formao do
esprito de corpo, na reordenao da economia sob princpios de entendimento mtuo,
eqidade e racionalizao, no controle do mercado e no afastamento do espirito de lucro e o
egosmo sem freio (Luz Filho, 1933, p. 5). Desfiava, em seguida, uma srie de argumentos
sobre suas dimenses formativas da sade e da coeso social, bem como do carter pessoal.

A cooperativa educa ao fazer do consumidor seu prprio productor e elimina
o antagonismo que existe entre o vendedor e o comprador. Moraliza, uma
vez que no pde enganar. Torna altrustas os seus componentes, pois que
tero interesse em augmentar o numero dos cooperadores para que gosem
dos mesmos benefcios. Emancipa, ao fomentar a economia, devolvendo os
lucros, ou o excedente, do preo cobrado, e ao exigir de cada cooperador sua
parte para a contribuio social, tornando-o dono dos productos que lhe so
necessrios. Capacita, ao dar interveno no manejo da sociedade aos
cooperadores e ao selecionar para a direco os melhores. Democratiza, ao
dar a todos os associados eguaes direitos e deveres, e ao fazer compreender
que o interesse da cooperativa o mesmo que o dos consumidores e com elle
se confunde, contrariamente s sociedades ou entidades commerciaes, cujos
interesses so opostos aos dos consumidores. (...) Defende a sade, ao zelar

65
Egresso da Escola Superior de Agricultura e Medicina Veterinria, Fbio Luz Filho coordenou uma
importante seo da Diretoria do Servio de Cooperativismo, do Ministrio da Agricultura, (conforme a reforma
de 1931), qual coube conduzir um projeto de interveno no mundo rural, por meio da cooperativizao do
campo. Pelo contedo e pela variedade de locais onde realizava suas palestras, percebe-se o sentido
missionrio segundo o qual organizava-se parte das aes voltadas difuso do cooperativismo.

a qualidade e a pureza dos produtos. (Luz Filho, 1933, p. 9 grifos no
original)

Seguia-se uma srie de exemplos das manifestaes do instinto de ajuda-mtua no
reino animal, tpica das formulaes positivistas; uma apresentao de reflexes de autores
estrangeiros que, discorrendo sobre diferentes processos histricos, demonstravam o carter
destruidor do esprito conquistador; exemplos do auxlio-mtuo entre os vegetais (!); um
histrico do movimento cooperativista mundial; para, enfim, chegar-se a uma defesa das
proximidades entre a pedagogia moderna e o alcance educativo dos principios do
cooperativismo puro aplicados escola.

Esse espirito novo torna a escola um nucleo de dynamismo e de
aperfeioamento de aptides que se revelam no trato escolar quotidiano,
aptides physicas, moraes e de intelligencia. (...) [as sociedades cooperativas
escolares] Pela sua estructura democratica, nivela a todos, nella actuando,
em um mesmo p de egualdade, tanto o alumno que tem progenitores
pecuniosos, como o alumno pobrezinho a quem a escola doou uma aco.
(Luz Filho, 1933, p.18-19 grifo meu)

Muito mais era apresentado e discutido, como aspectos particulares da origem do
cooperativismo escolar no Brasil ou aspectos da normatizao de cooperativas escolares em
diferentes pases, tendentes mais dimenso econmica ou s potencialidades formativas
mais amplas. Dessas discusses, certos contedos formativos, para alm dos j apresentados,
eram destacados, como a formao do esprito de previdncia e das prticas participativas, de
pais e alunos, em diferentes instncias da vida escolar.
Mas chama a ateno um trecho, j quase ao final da conferncia, em que o autor
apresenta o cooperativismo como princpio fomentador de outras instituies peri-escolares.
Fazendo referncia Frana, chega a listar diferentes atividades cooperativas que poderiam
ser empreendidas nos diferentes meses do curso escolar.

Outubro: limpeza e embellezamento do local. Novembro: mobilirio escolar
e cozinha cooperativa. Dezembro: enriquecimento da biblioteca. Janeiro:
limpeza corporal e cuidado da bocca. Fevereiro: trabalhos manuaes e
pequenas reparaes de que necessite a escola. Maro: instalaes de
pequeno jardim e plantao de rvores. Abril: proteo aos ninhos. Maio:
destruio dos insectos damninhos. Junho: organizao de uma liga da
bondade e uma seco da Cruz Vermelha da juventude.

Estava a, em linhas gerais, todo o leque de instituies listadas nas estatsticas dessa
mesma dcada, sinalizando que as diferenas de atividades poderiam ser, em parte, variaes
internas a um iderio de formao de hbitos, atitudes e mentalidades, de carter
civilizatrio, fortemente inscrito no quadro higienista, que procurava influenciar o
pensamento e da ao governamental da poca.
Ao longo das dcadas de 1930 e 1940, os intuitos de generalizao dessas instituies
no interior das escolas, em mbito nacional, transparecem a partir de diferentes aes
governamentais e mesmo da sociedade civil. De um lado, seus impulsos parecem ter origem
nas prprias instituies filantrpicas privadas, que se formavam com o objetivo de instaurar
campos de ao que, inicialmente, permitiriam o desenvolvimento e a difuso de idias e
experincias e, gradualmente, constituiriam modelos utilizados na luta pela institucionalizao
desses campos no mbito do Estado.
Do lado do Estado, por sua vez, os impulsos implantao de instituies peri-
escolares aparecem em medidas diversas. A determinao clara sobre essa implantao nas
escolas primrias, em legislao federal geral do ensino, s apareceria na Lei Orgnica do
Ensino Primrio, em 1946, sendo, a partir da, repetida na LDB de 1961 e na reforma de
ensino configurada pela Lei 5692/71. Nesse meio-tempo, porm, apareceriam menes a esse
respeito em medidas legislativas relacionadas a campos diversos como a agricultura, o
trabalho, a assistncia
66
, e em materiais no normativos no campo educacional.
As estatsticas educacionais, por exemplo, apresentadas como instrumento tcnico
fundamental elaborao de projetos voltados ao enfrentamento da situao precria da
educao escolar, no se limitavam apresentao de dados para subsidiar o planejamento.
Ao contrrio, eram claramente utilizadas para a difuso de modelos a serem seguidos. Como
se pode depreender das anlises de Teixeira de Freitas (1946, p. XXII), que sempre precediam
os dados estatsticos nas publicaes do SEES, uma das finalidades da difuso desses dados
era mostrar os estados que lideravam o progresso educacional do pas. Esses, com mais
algum esforo em prol do aperfeioamento dos respectivos sistemas escolares, ofereceriam,
aos outros estados, os melhores paradigmas de eficincia para uma organizao do ensino
capaz de resolver, pelo menos, os problemas que j foram objeto, no prprio meio nacional,
de experincias felizes.

66
A implantao de instituies peri-escolares apareceu marginalmente em medidas legislativas de diversas
reas, como agricultura, trabalho e assistncia. As cooperativas escolares chegaram a ser institudas legalmente
pelo Decreto n 22.239, de 19 de dezembro de 1932, baixado pelo Governo Provisrio em substituio ao
Decreto Legislativo n 1.637, de 5 de janeiro de 1907, que regulava a organizao de sindicatos profissionais e
sociedades cooperativas. O Decreto 22.239/1932 regulamentava detalhadamente a constituio de sociedades
cooperativas, especificando seus tipos (consumo, produo, crdito e seguro) e discriminando os objetivos de
cada espcie. Os estudos que deram origem ao Decreto foram realizados pelo Ministrio da Agricultura, o que
aponta implicaes da adoo do iderio cooperativista com polmicas em torno do desenvolvimento rural que,
naquele momento e em momentos posteriores, apareceria como uma das chagas do desenvolvimento da nao.
A expanso quantitativa dessas instituies era estimulada nessa perspectiva e, a julgar
pelos dados divulgados, obteve-se algum sucesso. Entre 1937 e 1945, seu nmero total
praticamente duplicou, passando de 12.470 para 24.585. Essa difuso foi mais forte nos
estados que hoje compem as Regies Sul e Sudeste, mas as instituies aparecem, ainda que
residualmente, em praticamente todos os estados e territrios.
A anlise dos dados sobre os tipos de instituies que mais se expandiram permite
tambm perceber interessantes aspectos da formao da estrutura organizacional das escolas e
da definio das aes escolares. Dentre aquelas instituies que viriam a se tornar
praticamente parte da estrutura funcional da escola, por um longo tempo, interessante notar
o contraste entre a tmida presena dos conselhos escolares (de 32, em 1937, para 355, em
1945) e a intensa disseminao das caixas escolares (que, em 1937, j eram 2.347 e, em 1945,
chegavam a 7.058, o que muito significativo em um universo de 41.202 estabelecimentos
que ministravam ensino primrio).
As instituies vinculadas sade tambm apresentaram grande expanso. Os
pelotes de sade, que em 1937 existiam em 477 unidades escolares, chegam a 1.701, em
1941, e a 2.495, em 1945. Comparando com os dados sobre os clubes desportivos (de 286
para 571) e as ligas da bondade (437 833), cuja expanso dependia mais diretamente dos
interesses de participao dos usurios da escola e de certos setores da sociedade, o aumento
dos pelotes da sade, muito mais expressivo, indica certamente o empenho do Estado na
induo da multiplicao de instituies de um determinado tipo. No se deve esquecer, no
entanto, que esse maior empenho expressa o fortalecimento do setor da sade que, por outro
lado, se deve em boa parte fora e infiltrao do higienismo, como foi possvel ver na
discusso sobre a consolidao do campo da sade escolar.
O aumento e a diversificao das instituies intra e peri-escolares sinalizam o
progressivo adensamento do conjunto de assuntos que iam ficando a cargo da escola. E de tal
forma que possvel dizer que, a essa altura, a ao escolar j se organizava conforme duas
faces complementares. Uma primeira face, a mais visvel, pode ser situada num conjunto de
aes que constituem o processo de ensino, aparecendo, em geral, vinculadas s disciplinas
escolares, mesmo que sob a forma de atividades extra-escolares. E uma outra face, por vezes
vinculada ao processo de ensino e s disciplinas escolares, mas que geralmente se realiza,
para alm dessa vinculao, com uma significativa autonomia, atravessando o processo
educativo escolar sem dele fazer parte como um componente curricular explicitamente
situado.
As instituies aqui discutidas compem esse segundo grupo de aes. Elas existem e
se realizam na e por meio da escola, mas no podem ser postas na conta da formao
educativa, em sentido estrito, pois se realizam exatamente como algo que a excede e
complementa. Seu carter formativo evidente. Mas ele se realiza, principalmente naquele
momento, de modo bastante distinto da formao realizada por meio do ensino. A presena de
tais atividades na escola parece falar de uma srie de ausncias na vida extra-escolar e de
certos intuitos de que a escola venha a propiciar algumas mudanas de hbitos, atitudes e
mentalidades que a vida, em geral, no propicia para inmeros segmentos.
A incorporao de todas essas atividades na vida escolar, porm, ainda que no
alterasse profundamente a formao escolar, no seu sentido estrito, a alterava fortemente em
sentido amplo, ou seja, no sentido do alcance da escola sobre a vida social e da sua
permeabilidade a intenes no situadas no ncleo do ensino. Parte importante do que a
escola realizava concreta ou simbolicamente atravs dessas instituies dizia respeito a algo
que se punha para alm do ensino ou em detrimento dele, na produo de uma espcie de
formao que, longe de simplesmente expandir o alcance da formao escolar no seu
sentido clssico, a modificava estruturalmente, dotando-a de um carter civilizatrio
especfico, que, diversas vezes, no parecia requerer necessariamente uma educao de
qualidade, j que uma outra espcie de educao parecia anteced-la em importncia e,
mesmo, apresentar-se como pr-requisito para que ela se justificasse.
possvel encontrar esse tipo de ao em instituies escolares de diferentes
sociedades e momentos histricos. O que chama ateno, no caso do Brasil, a freqncia e a
intensidade com que aes desse tipo, dirigidas a essa espcie de educao prvia, disputam e
se sobrepem ao educativa no seu sentido menos instrumental, podendo ser observadas no
destaque dado sade escolar, nas instituies escolares e, ainda, nas misses culturais,
nas dcadas de 1930 a 1950; nas aes scio-educativas embutidas em programas dirigidos
aos carentes, durante o Regime Militar; nas funes ampliadas da escola de tempo
integral, na dcada de 1980, e na nova leva de aes scio-educativas embutidas em
programas de renda mnima vinculados educao, na dcada de 1990, assuntos que sero
tratados ainda neste e no prximo captulo.
Importa reter, aqui, que isso tudo permite perceber que a expanso escolar j
incorporava, naquele momento, para alm da ampliao da oferta de vagas, um certo
robustecimento da ao escolar, expresso nas utilizaes concretas da escola e nas tentativas
de ampliao de seu alcance na orientao da vida social, ainda que a isso correspondessem
outros esvaziamentos, da escola e da esfera pblica no campo social.

3.4 A escola como excedente de poder e os problemas da f


Foi dito, acima, que as aberturas previstas no Manifesto de 1932 acabaram
ocorrendo, mas no necessariamente no sentido previsto naquele documento. Isto no se deve
apenas ausncia de determinaes precisas, por parte do governo central, sobre o carter de
tais aberturas. Ao contrrio, essa ausncia de determinaes que parece ter decorrido da
necessidade de se manter, como parte da poltica de Estado, uma razovel margem de
liberdade para a atuao dos estados.
O tratamento da educao como direito, ou mesmo sua utilizao em uma misso
modernizadora de alcance mais amplo, implicava impor limites a um Estado patrimonialista.
Porm, a liberdade relativa do governo central para implementar os pontos centrais de seu
projeto dependia de que a autonomia das relaes polticas locais fosse, em alguma medida,
preservada. nesse sentido que se pode dizer que as derivas da escola primria foram
consentidas: a estipulao de padres escolares que norteassem a expanso da oferta do
nvel de ensino mais elementar representava uma exigncia forte demais para a maioria dos
estados, no s devido ao suporte financeiro e institucional que pressupunha (o que
significava mexer em prioridades), mas tambm aos enfrentamentos e renegociaes polticas
que exigia, pondo em risco equilbrios j constitudos.
Por outro lado, mais escolas e escolas que ensinassem melhor podiam representar uma
ampliao no desejada da demanda, j que haveria maiores contingentes populacionais com
formao suficiente para pleitear novos nveis de ensino e, qui, outros direitos. A omisso
sobre o tema, portanto, era a poltica mais adequada. Boa parte das escolas, assim, continuaria
sendo produzida na medida e nos padres ditados pelas impulses e interesses locais, o que
no quer dizer que tais escolas se mantivessem fechadas a toda e qualquer influncia do
meio. Nelas tambm se rasgariam aberturas, s que de sentido diverso do preconizado no
Manifesto.
A esse respeito, importante notar, portanto, em primeiro lugar, que
conservadorismo e modernizao podiam apresentar, nesses processos, fronteiras
absolutamente imprecisas, sendo, inclusive, em vrios casos, dimenses constitutivas de um
mesmo movimento. Propostas a que se atribui um carter modernizador, porque pautadas pela
utilizao de uma racionalidade tcnica e cientfica como referncia modeladora de novos
modos de agir e pensar, podiam ter toda uma dimenso conservadora que se manifestava,
inclusive, na prpria tentativa de conformao de grupos sociais desiguais a uma mesma
moralidade. Princpios cientficos, moldados a interesses de determinados grupos ou
classes, foram com freqncia postos a servio de prticas discriminatrias, segregadoras e
tutelares saturadas de conservadorismo moral e poltico. Por meio do enquadramento dos
modos de pensar e agir, realizava-se, tambm, atualizaes das hierarquias sociais
constitudas e das posies de comando correspondentes.
Propostas como a de implantao de instituies intra e peri-escolares, que inclusive
buscavam agregar aes e formas organizacionais j existentes, eram apropriadas de
diferentes modos e por diferentes foras e setores, de maneira que sua realizao jamais era a
aplicao exata de um projeto e expresso de uma inteno pura. Do mesmo modo, a
realizao de projetos como os das misses culturais no Rio de Janeiro, nas dcadas de 1940 e
1950, podia implicar outras formas de indiferenciao entre propsitos de conservao e de
mudana. De fato, as caravanas das misses, compostas por professores, mdicos e outros
profissionais imbudos de propsitos modernizadores, eram, como mostra Hees (2000),
recepcionadas localmente com eventos cvicos promovidos pelas prefeituras, de cuja
organizao participavam autoridades relacionadas a outras formas de poder local, como
ligas da bondade, igrejas ou grandes proprietrios, de forma que os principais representantes
das relaes locais que produziam a escola precria eram os mesmos que abriam as portas da
municipalidade e dessas escolas para as prelees civilizatrias, apresentando-se, naquele
momento, como agentes irmanados pelos ideais de modernizao.
Em segundo lugar, necessrio lembrar que tambm se produziam formas de
utilizao da escola orientadas pelo conservadorismo puro e simples, de maneira que as
aberturas rasgadas ocorriam inclusive como aberturas seletivas, orientadas para formas bem
mais restritas de utilizao. As implicaes entre a expanso escolar e os propsitos de
controle populacional e territorial, to cristalinas nas propostas modernizadoras, no eram,
porm, seu monoplio. Esses propsitos tambm moviam as formas mais conservadoras de
expanso escolar e a instalao de uma escola, longe de simplesmente representar o avano de
novos valores, atitudes e mentalidades, podia apenas representar uma oportunidade de
revigoramento de posies polticas no mais sustentadas suficientemente pelas prticas e
instituies tradicionais. A seleo rgida das instituies e dos setores que teriam entrada na
escola, para difundir idias, propor aes e coordenar atividades, tornava-se tambm um meio
de compartilhamento do poder que aumentava a eficcia da utilizao da escola como
instrumento de atualizao do prestgio poltico e de renovao dos laos de dependncia.
As prticas de cesso de prdios para funcionamento das escolas tambm do
importante visibilidade a isso. Especialmente porque se trata de prticas que no ficaram
circunscritas aos momentos iniciais de expanso escolar, como se pode perceber dos dados
sobre prdios cedidos no I Censo Educacional do Brasil, de 1964, sob a responsabilidade do
IBGE e do INEP. O alto nmero de prdios cedidos para funcionamento do ensino primrio,
56.440 (!), cerca de 52% do total de 107.411 prdios que ofereciam ensino nesse nvel,
permite levantar questes importantes. A cesso de um prdio era um gesto que facilitava a
utilizao privada do Estado e, como tal, era uma prtica dotada de sentido poltico forte para
a classe dominante, constituindo-se num patrimnio de saber que passava a orientar a ao
dessas classes. Quero dizer com isso que a expanso desordenada no deve, de fato, ser
posta na conta de prticas locais fragmentrias. Sua forma disseminada no territrio
nacional e sua persistncia no tempo devem nos impedir de cair na tentao dessa
interpretao simplificadora, pois sinalizam uma espcie de programa de ao fortemente
inscrito nas prticas de dominao territorial.
A cesso de prdios para funcionamento de escolas era praticamente uma poltica.
Constitua-se um instrumento de re-insero das velhas foras nos novos espaos polticos
representados pelos novos ramos e canais que espraiavam o aparato e a ao do Estado. E no
se trata de um recurso utilizado apenas para a reestruturao local dessas velhas foras, j
que aes como essa repunham e revigoravam a participao das relaes locais na trama
mais ampla do poder. Por esse meio, as foras locais, longe de serem feridas de morte pela
expanso da esfera estatal, expandiam-se quase que na mesma medida. Inclusive, a
expanso do Estado, em muitos casos, no era mais que a prpria expanso dessas foras.
Revestidas de nova formalidade, elas se modernizavam, habilitando-se para jogar o jogo do
poder num novo patamar.
Trata-se, portanto, de prticas de concesses e negociaes de poder que, por vezes,
permitem remontar a histria de uma expanso do Estado desvinculada da expanso do
pblico. Para donos de terras, industriais, empresrios, igrejas e mesmo certos setores da
prpria Administrao Pblica, ceder um prdio ou uma sala para a instalao de uma escola
podia representar a ampliao concreta do controle sobre uma rea e sua populao. Podia,
tambm, fortalecer a posio de uma pessoa, instituio ou grupo no apenas dentro do setor
educacional, mas de uma esfera governamental mais ampla, garantindo uma maior
participao at mesmo nos canais de negociao mais amplos que forneceriam a chave para
outros tipos de concesses do Poder Pblico. Era um gesto, portanto, que funcionava em dois
sentidos: permitindo maior enraizamento no nvel local, e religando o local a outros mbitos e
escalas de relaes, por meio de canais mais eficientes.
A disseminao de escolas no territrio, assim, realizava um modo singular de
enraizamento do Estado no territrio nacional e, por esse meio, um modo igualmente singular
de alcance populacional do Estado. Trata-se, porm, de um Estado produzido, passo a passo,
por foras e projetos distintos, que ora se batem, ora se compem ou fundem, mas que, no
saldo das relaes, mantm-se predominantemente controlado por classes pouco dispostas a
estender o aparato e as aes estatais a todos, na mesma medida. A expanso da escola torna-
se, nesse contexto de relaes, uma oportunidade de negociao das presenas e das ausncias
do Estado. O que no se daria, certamente, sem fortes contradies.
Apesar de todos os limites acima apontados, importante reconhecer que a expanso
da oferta educacional ia se realizando, efetivamente, como maior distribuio da escola no
territrio e, nesse sentido, maior incorporao de novos segmentos populacionais, que
levavam para a escola referncias pouco familiares ao seu conjunto de saberes, prticas e
normas. Os estranhamentos da decorrentes, por sua vez, passavam a ganhar mais espao nos
debates medida que a escola se disseminava e seus problemas se tornavam mais intensos e
visveis.
Nas dcadas de 1950 e 1960, a questo que j atravessara toda a primeira metade do
sculo XX a possibilidade da escola atuar como um instrumento de promoo de mudanas
sociais que concorressem para a modernizao da nao seria reeditada tendo por base a
ideologia desenvolvimentista que gradualmente se consolidava. A idia de que a escola
deveria assumir o papel de agente propulsionador do desenvolvimento esbarrava na
persistncia de uma expanso desordenada e na conseqente ineficincia do ensino,
ensejando as mais diversas discusses sobre os motivos da persistncia de tal atraso em um
contexto de tanta aclamao da necessidade de modernizao.
Um dos principais equvocos dessa discusso j foi abordado no primeiro captulo.
Consiste, como mostra Frigotto (2001), na atribuio, escola, de um papel no sistema
produtivo que ela no tem. Por isso sua falta de qualidade reputada ao atraso, e no
compreendida como parte orgnica da forma de modernizao que veio a se produzir nos
pases perifricos. Isso, no entanto, no era suficientemente percebido naquele momento e os
atrasos da escola eram, assim, atribudos falta de f na educao, um termo que no chega
a ser estranho, em um debate de cunho modernizador, se for lembrado que o encantamento
com a modernizao, naquele momento, era similar a uma devoo.
A idia de falta de f, que correspondia a uma baixa conscincia da importncia da
educao, dos seus poderes construtivos (em termos pessoais, sociais, nacionais), no
raramente penalizava as classes populares sob diversos aspectos. As baixas exigncias
educacionais dessas classes apareciam como um dos motivos centrais da baixa qualidade do
ensino e, mesmo entre autores que questionavam essa posio bem representados, por
exemplo, por Jaime Abreu, para quem a falta de f, se existia, era um problema de conduta
da classe dirigente, que no apresentava crena real na convenincia da educao como
agente propulsionador de um desenvolvimento integrado da sociedade nacional (Abreu,
1968, p.26) persistia, como pano de fundo, certa reiterao da idia de que as classes
populares no dispunham de condies para conduzir com propriedade reivindicaes por
uma escola de qualidade.
Assim, ficavam na sombra as razes que orientavam as atitudes dessas classes com
relao escola, deslegitimando-as a priori. Um primeiro problema nesse caso residia na
prpria considerao das classes populares como um conjunto internamente indiferenciado.
A no considerao da diversidade de referncias scio-culturais, de condies de vida e de
situao ocupacional dos diferentes grupos e segmentos sociais que podem ser entendidos
como componentes dessas classes levava, comumente, a uma leitura simplificadora tambm
de suas aes.
As recusas das normas escolares e as tentativas de afirmao de outros caminhos para
a relao com a escola e o conhecimento eram submetidas a um cdigo que reduzia tudo a
problemas de indisciplina, incivilidade ou alheamento. Como mostra Valla (1986), as prprias
descries dos problemas da escola, muitas vezes, detinham-se em uma leitura em negativo
das condutas das classes populares no contexto escolar. As crianas eram desinteressadas,
dormiam durante a aula, no respeitavam as normas escolares, eram desleixadas com o
prprio material, eram sujas, no faziam o dever de casa, trocavam os estudos por qualquer
atividade. Os pais no mandavam as crianas escola, quando mandavam, no exigiam delas
bom desempenho, no reservavam tempo para seus estudos aps as aulas nem orientavam
seus deveres de casa, no participavam da vida escolar dos filhos, no exigiam melhorias
educacionais.
interessante notar que essa forma de interpretao era representativa do ponto de
vista de grande parte de instituies e rgos que lidavam com servios bsicos, assistncia
social e aes de desenvolvimento comunitrio, difundidos especialmente a partir da dcada
de 1940. Nessa perspectiva, as classes populares eram portadoras de comportamentos
denotativos de uma incompreenso sobre a importncia da educao na transformao de suas
vidas e da vida do pas. E de tal forma que, para alguns, sem submeter essas classes a uma
re-educao
67
a respeito da importncia da educao e das formas adequadas de usar a
escola, no adiantava ampliar vagas e melhorar o ensino.
De certo modo, tais leituras abstraam ou secundarizavam o desafio que a empreitada
educacional podia representar para a maioria das famlias pobres. Persistir na escola podia
exigir o enfrentamento de uma via crucis de desestmulos e perdas que pareciam indicar o
porto de sada como o melhor caminho. As sucessivas reprovaes e repreenses, a
precariedade da escola, as sinalizaes de que o aluno no tinha futuro e de que o
acompanhamento dos pais deixava a desejar, eram aspectos levados em conta por pais e
alunos na realizao de seus balanos sobre a pertinncia ou no de empenharem-se no
processo de escolarizao. Mas a recusa ou o desinteresse difuso por uma educao desligada
da vida, culpabilizadora e punitiva, eram interpretados, genericamente, como desinteresse
pela educao, criando-se uma zona de sombra que impedia a percepo de um razovel
realismo dessas classes a respeito do baixo impacto daquela educao em suas vidas.
De outro lado, havia todo um conjunto de aes representativas do interesse pela
escola que no eram tratados como tal. Diversas lutas, que nem sempre se restringiam a
reivindicaes, mas que s vezes tomavam a forma de uma produo direta da escola (Valla,
1996) produo de alternativas educacionais que acabam por funcionar no sentido da
proviso temporria de um servio que ainda no era oferecido pelo Estado, sinalizando,
desse modo, a necessidade de sua oferta eram silenciadas.
verdade que as anlises feitas naquele momento se debruavam sobre um contexto
em que as aes das classes populares eram bastante difusas, tornando-se praticamente
invisveis diante da concretude das aes do Estado. Mas h inmeras aes atuais que nos
permitem retomar as aes daquele momento sob outra tica, para nelas perceber aspectos das
relaes das classes populares com a escola que indiciavam expectativas amplas e legtimas,
merecedoras de ateno se o que se pretende o entendimento dos mltiplos propsitos
contidos nas diversas tentativas de sua utilizao.

67
A idia da necessidade de re-educar as classes populares como pr-requisto para se poder trabalhar com elas
identificada por Valla (1986 e 1996) em diversos aspectos das relaes entre o Estado e as classes populares.
Valla adverte para a forma como a escola das classes populares desloca suas aes das finalidades educativas
amplas para funes educativas que se equiparam s realizadas por outras instituies e aes governamentais,
ou seja, funes de direo e controle da conduta das classes populares, que assumem o carter de uma
reeducao. O termo reeducao no faz referncia a um programa explcito com aes sucessivas no tempo,
mas, ao contrrio, a um programa difuso, que parece se infiltrar em inmeras prticas escolares e nos valores que
a elas aparecem agregados. Ela tem um carter compensatrio de supostos pr-requisitos necessrios para que a
educao ocorra.
.
A escola hoje produzida pelo Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST)
um exemplo importante de uma forma de luta por escola no restrita reivindicao. uma
luta que se realiza por meio da produo direta da escola sem que, com isso, o Estado seja
eximido de seu dever nesse campo. A escola do MST, em primeiro lugar, assinala a ausncia
do Estado e, ao faz-lo, instaura um tipo novo de presso pelo alargamento da oferta estatal.
Em segundo lugar, ao propiciar a experimentao de um tipo de escola diverso daquele que
seria produzido pelo Estado para os assentados, pe em questo a capacidade desse Estado de
decidir, como se fosse uma instncia acima da sociedade, sobre o que melhor para eles.
Efetiva, assim, um alargamento da esfera pblica por meio da criao de um espao indito de
dissenso sobre a educao escolar que dada aos pobres.
Essa no uma experincia representativa apenas dos tempos mais recentes. Na
verdade, ela explicita uma forma de presena da sociedade civil, na luta por escola, que serve
de lastro para se suspeitar das ausncias de ao atribudas ao passado. Ajuda na formulao
de critrios para o reconhecimento de aes diferentes das mais convencionais, permitindo
melhor perceber o que existia, mas que parecia no existir, porque estava sob a avalanche de
um outro tipo de ao, de presena mais impositiva, ou porque se situava fora do ncleo de
vida social que se considerava como a sociedade por excelncia. E serve como referncia
porque no uma experincia despregada de outras lutas por educao. Tem, como
fundamento, no apenas as formulaes crticas a respeito da escola, mas um rastro de
tentativas que, apesar de difusas e dispersas, constituem um acmulo histrico insubstituvel
na orientao da ao que hoje se desenha. O fato de que essas tentativas fossem difusas e
dispersas, afinal, no as tornava de todo incomunicveis (Thompson, 1999)
68
e, certamente,

68
Vale lembrar a esse respeito, o papel que Thompsom (1999) atribui ao compartilhamento da
experincia na formao da classe operria inglesa, no apenas nas relaes diretas, mas nas
relaes mediadas pela memria, pelos costumes em comum, pelas tradies persistentes. Um
compartilhamento que, no caso das lutas por educao, se d, inmeras vezes, por meio de
uma memria familiar, dos moradores de um mesmo lugar ou de diferentes geraes de uma
mesma categoria profissional, que fala tanto de uma experincia escolar pontuada por
desencantos quanto das lutas que, apesar dos pesares, acabam se enunciando e formando uma
nesse terreno difuso, germinariam experincias mais tarde agregadas e adensadas em projetos
mais amplos (Gramsci, 2001).
nesse sentido que a considerao de uma experincia recente pode criar novas
condies de reconhecimento das aes do passado. Pode permitir perceber, por exemplo, que
a Educao Infantil de 0 a 6, alada, hoje, ao patamar de um nvel de ensino juridicamente
definido, no um simples resultado histrico das formulaes cientficas e das experincias
pedaggicas que, desde o sculo XIX, vm dispondo sobre a educao sistemtica das
crianas dessa faixa etria. Nem um desdobramento natural, sob a forma de uma
popularizao, das creches e pr-escolas privadas de classe mdia, criadas como nova fatia
de mercado educacional devido s novas condies de insero dessa classe no trabalho. Esse
novo estatuto da Educao Infantil se deve, tambm, s creches precrias criadas pelos
sindicatos ou pelas mes trabalhadoras na base da ajuda mtua, como forma de suporte s
necessidades de um ingresso no trabalho em condies que pouco tinham a ver com a
emancipao da mulher. E, mais recentemente, s creches comunitrias criadas nas favelas
e bairros pobres para fazer frente absoluta ausncia do Estado nesse campo. Foi necessrio
que essas creches se disseminassem e aparecessem como desordem para que sua
necessidade deixasse de ser tratada como drama individual e fosse reconhecida como
problema da vida pblica do pas (Telles, 2001).
Na mesma linha, pode-se lembrar que parte importante da reflexo crtica sobre
educao foi possibilitada pela experincia em escolas de nvel fundamental e mdio criadas
por sindicatos e em projetos comunitrios de alfabetizao criados por associaes, sindicatos
e igrejas. Pode-se lembrar da prtica, entre moradores de reas populares, de contratar
coletivamente explicadoras para orientar o dever de casa, reforar a aprendizagem e
preparar para os concursos para as escolas de melhor qualidade, tendo-se em conta que a
busca de reforo escolar por parte das famlias pobres tambm denota a desconfiana de
que a escola pblica (...) no trabalha a favor de seus filhos (Valla, 1996, p.82). Por fim, no
se deve esquecer as diferentes formas de organizao dos pais em torno da escola para
administrar algumas de suas falhas, por meio da participao em festas voltadas para a
arrecadao de recursos financeiros para a escola, da criao de caixas escolares, da

referncia que, com o tempo, poder permitir a formulao de formas de luta mais densas,
saturadas de propsitos mais claramente elaborados.

realizao de rifas ou bingos para compra de equipamentos e dos mutires para limpeza e
pintura das dependncias da escola (Valla, 1996).
No se pe em dvida, aqui, que aes como essas sejam utilizadas como forma de
barateamento dos servios escolares ou sejam manipuladas ideologicamente (cada um deve
fazer a sua parte) com a finalidade de reduo das cobranas a respeito do dever do Estado
para com a educao. Essas utilizaes e manipulaes, porm, no so atributos dessas
aes, nem essas so simples expresso de ingenuidade e de falta de viso poltica das classes
populares. Trata-se de aes que, independentemente de seus efeitos, devem ser entendidas
tambm a partir das motivaes e razes internas aos grupos que as realizam. Sendo
analisadas somente a partir de parmetros e propsitos que lhes so externos, aparecero
apenas nas suas faces de dependncia e insuficincia e, com isso, no se tornar visvel que,
apesar de atenuadas nas suas potencialidades (no s pelos controles externos a que so
submetidas, mas tambm pelos controles internos, j que, a partir de um balano realista, a
ao orientada no sentido da reduo de perdas e da garantia de algum ganho), tais aes
no so meras reaes e respostas a situaes especficas, mas afirmaes de desejos e
possibilidades, bem como expresses de negociaes construdas com alguma autonomia.
No se trata, aqui, de enaltecer as aes das classes populares, o que seria incuo.
Mas se o que se pretende entend-las nos seus sentidos, como um dos modos de tambm
melhor desvendar suas formas de controle e dominao, ento, como mostra Gramsci (2002),
ser necessrio atentar para que no se encubram seus traos de autonomia, sob pena de
ficarem tambm menos claras as formas efetivas de dominao que logram xito na sua
atenuao e no rompimento de suas possibilidades de unificao e adensamento. A
dominao, nesse caso, definitivamente, no persiste devido falta de resistncia, mas s
formas usadas para neutralizar sua fora e desfazer reiteradamente suas possibilidades de
agregao em projetos mais amplos.
Pois bem: todas essas aes, apesar de bastante diversas daquelas a que se atribui
maior eficcia poltica, constituem um patrimnio de experincias que afirma a busca por
escolarizao de qualidade e a atribuio de uma importncia educao, certamente em
uma perspectiva diversa da lgica prpria das classes integradas ao ncleo mais avanado
da vida civil e econmica. No so aes realizadas por todos, nem mesmo pela maioria. Mas
constituem um rol de experincias, com relao escola, que no podem ser simplesmente
definidas pela passividade e pelo alheamento. Mesmo porque, as tenses que surgem no seu
interior ou no seu entorno permitem ampliar a questo das baixas expectativas para alm da
questo da importncia da educao, abrindo espao para que se explore os mltiplos
sentidos e a possvel legitimidade das recusas ou das buscas por escola motivadas por outras
importncias.
Este talvez seja o aspecto mais interessante de toda essa histria: o fato de que, apesar
de tudo o que pesa contra, a escola continue, para muitos, como um objeto de luta de
mltiplas dimenses. Em primeiro lugar, a luta por escola pode implicar a percepo de que
sua chegada aos lugares viabiliza outras aquisies que, por outros meios, tenderiam a tardar
mais: iluminao pblica, saneamento, segurana, no necessariamente sob a forma de um
servio permanente e para toda a rea, mas na medida suficiente para que, do embrio
formado, daquele nicho de urbanidade, seja possvel desdobrar novas conquistas.
As lutas que deixam transparecer esses propsitos so, muitas vezes, interpretadas
como movidas por um interesse esprio, porque no focado no que seria o centro e a virtude
da escola: a formao educacional. Comprovariam o baixo interesse das classes populares por
educao e, portanto, sua desqualificao para atuarem como sujeitos polticos autorizados
a disporem acerca de suas necessidades educacionais. E interessante notar que tais
interpretaes constituem talvez o principal fundamento, ainda que parcialmente oculto, dos
projetos que, por meio dessa desautorizao poltica dos pobres, ganham impulso para
proporem utilizaes redutoras da escola, aes de reeducao que permitem ao Estado
razovel economia na expanso de outros servios. Tais lutas, porm, apenas afirmam
legitimamente a insuficincia do acesso educao diante do quadro de carncias diversas e
evidenciam a percepo das classes populares a respeito da utilizao reiterada da escola para
alm da educao. No so lutas em detrimento do ensino. Apenas so a favor de que o
extra-educacional, que vem como um contra-peso agregado escola, tenha sentido e
vincule-se s necessidades e expectativas daqueles que a usam.
De todo modo, as expectativas relacionadas escola jamais se restringem a isso. A
chegada da escola tambm representa a conquista de um lugar de encontro para o
desenvolvimento cotidiano de relaes que antes s podiam existir de forma difusa, a
possibilidade de convergncia de atividades dispersas, a reposio, em espao pblico, de
atividades antes vividas de modo privado, favorecendo sua troca e sua recriao coletiva e,
nesse sentido, a explicitao de outras faltas e ausncias. Longe de terem sentido meramente
utilitrio, as motivaes a presentes permitem perceber o quanto a escola pode agregar
questes implicadas com a elaborao da vida de um modo mais abrangente.
nesse sentido que apreendo a discusso de Spsito (1993) a respeito das lutas por
escola. Tais lutas, que s vezes comeam movidas por necessidades mais elementares (um
lugar seguro para que os filhos se ocupem e no caiam na bandidagem) ou por expectativas
mais convencionais (como as orientadas pelo mito da mobilidade social), acabam por ativar
relaes, alargando os prprios horizontes da luta para objetivos mais amplos, que se
desdobram em novas frentes e formas de ao. H, aqui, um processo de formao civil,
irredutvel a uma formao de conscincia promovida pela escola ou por qualquer outro
meio, cuja principal riqueza talvez resida, exatamente, em que a escolarizao seja percebida
como insuficiente para a reorientao da vida.
Esse sentido de alargamento do horizonte de atuao civil no surgiu, da noite para o
dia, nos movimentos mais consolidados que se formariam em fins da dcada de 1970. Ele
veio se formando molecularmente, por meio de diversas experincias, e chegou a ser parte
importante do fermento de projetos cuja viabilidade se daria por meio da disputa e
ocupao de postos no Estado ou em outras instituies.
As experincias coordenadas por Paulo Freire e por Moacyr de Ges
69
, nas dcadas de
1950 e 1960, so exemplos disso. Assumiu-se, nesses projetos, o risco da produo de uma
escola precria como forma de acelerao da expanso da esfera pblica no campo
educacional. Tal expanso, nesse caso, no se resumia a mais escolas. Tratava-se da
produo de escolas abertas ao dissenso, ao debate sobre a educao que se deseja e sobre a
organizao da vida. E uma expanso desse tipo no se desdobra apenas em aumento de
demanda. Modifica-a substancialmente. A forma precria da escola torna-se um meio
duplamente vlido: de um lado, ela o que viabiliza a expanso ampla e rpida da nova oferta
educacional; de outro, por meio dela se expande sistematicamente o debate sobre os direitos
sociais e os deveres do Estado nesse campo. fundamental, nesse caso, a nfase no carter
transitrio da forma precria de escola, pois por esse meio que se explicita o papel
estratgico daquela primeira conquista dentro de um projeto mais amplo, que s surge
efetivamente como expresso da agregao de lutas no sentido da formao de novas foras
sociais.
Esse a mais da escola no foi ignorado pelas foras polticas conservadoras. Por
isso, em sentido diverso ao afirmado por esses acontecimentos, as foras que
predominantemente ocupavam o Estado disputaram ponto a ponto o sentido de cada nova
abertura ou concesso viabilizada por meio da escola e se utilizaram largamente da
produo de escolas precrias, valendo-se delas e da iluso de sua transitoriedade para
isentarem-se de produzi-la de modo diverso. Enquanto a simplicidade da escola produzida
comunitariamente afirmava o alargamento do acesso educao, a precariedade da escola

69
A respeito ver, especialmente, GES, Moacyr. De p no cho tambm se aprende a ler: 1961-1964 uma
escola democrtica. So Paulo: Cortez, 1991.
produzida pelo Estado brasileiro sinalizava um movimento de sentido oposto, de reteno da
expanso do direito educao e de conteno da esfera pblica.


3.5 A expanso escolar como robustecimento

A coexistncia entre a produo de uma escola precria e sua utilizao como uma
espcie de posto avanado se realizaria de diversos modos nas dcadas seguintes. Algumas
tentativas de utilizao da escola chegariam, mesmo, a assumir a forma de polticas, nos
diversos mbitos de governo, sendo que pelo menos uma dessas experincias deve ser
mencionada, ainda que brevemente, por ter instaurado formas de expanso da esfera escolar,
por meio da fuso entre poltica educacional e poltica social, que ajudam a entender
importantes aspectos das mudanas mais recentes da escola. Trata-se, nesse caso, de um
programa de educao para a reduo da pobreza adotado em fins da dcada de 1970, j no
contexto da crise que resultaria no fim do Regime Militar (1964-1985).
Vale lembrar que o Golpe Militar de 1964 expresso de uma reao de setores civis e
militares burgueses a mudanas sociais, polticas e econmicas que ameaavam a manuteno
do padro de dominao institudo. Durante os anos 1950, o Brasil havia aberto sua economia
s empresas multinacionais de bens de consumo durveis (como automveis e
eletrodomsticos), intensificando a concentrao urbano-industrial na Regio Sudeste
brasileira. A isso corresponderia uma sociedade civil mais complexa. As novas formas de
organizao dos trabalhadores rurais e urbanos, o fluxo intenso de mobilizao a favor de
reformas econmicas, sociais e polticas, o novo quadro de participao poltica instaurado e a
possibilidade de expanso de uma poltica social que respondesse aos anseios a formulados
colocariam em risco o modelo de industrializao e desenvolvimento implantado na dcada
de 1950. O Golpe Militar expressa uma reao a isso, tomando a forma de um movimento de
reestruturao do poder poltico que sustentasse a recomposio da hegemonia burguesa e a
retomada de uma expanso capitalista coadunada nova forma de organizao do capitalismo
no plano internacional. A isso, portanto, tambm corresponderiam mudanas na forma
poltica do Estado, que, entre outros aspectos, se definiria por um regime de exceo,
ditatorial, de forte represso e de suspenso das liberdades polticas, sustentado em uma
organizao tecnocrtica e centralizada.
O projeto de expanso industrial que teria curso, a partir de ento, reforaria, de um
lado, o setor da produo de bens de consumo durveis, dominado pelas empresas
multinacionais, negligenciando a indstria de bens de produo (produo de mquinas e
equipamentos), o que concorreria para manter a dependncia tecnolgica e industrial do Brasil
em relao aos pases centrais da economia internacional. De outro lado, face aos interesses
de maior controle territorial, seriam feitos investimentos nos setores de comunicao, energia
e indstria militar que assegurariam um desenvolvimento tecnolgico direcionado aos
objetivos da poltica de segurana nacional. Inscrevem-se, nesse caso, por exemplo, os
investimentos na indstria aeronutica (com a criao da Embraer), na ampliao da
capacidade de pesquisa e operao da Petrobrs e na infraestrutura de comunicao
(Embratel).
Esse padro de industrializao problemtico por manter um modelo de
desenvolvimento ancorado na associao com o capital internacional e na permanente
dependncia de tecnologia e equipamentos produzidos no exterior era desejado, por
importantes setores da burguesia, por permitir uma rpida ampliao do capital industrial
brasileiro e o conseqente fortalecimento desse setor na poltica nacional, o que garantia
maior poder de orientao da modernizao brasileira conforme seus interesses. Esse
projeto seria viabilizado por uma poltica apoiada na criao de mecanismos voltados para a
sustentao da alta taxa de lucro que interessava aos setores industriais, envolvendo, entre
outros expedientes, um fluxo contnuo de subsdios s exportaes, a superexplorao da
fora de trabalho, por meio de grande conteno salarial (Oliveira, 1988), e uma ampliao da
poupana interna que permitisse financiar esse desenvolvimento, ainda que ampliando o
endividamento. Medidas como essas, em pouco tempo, concorreriam para a produo de uma
brutal concentrao de renda e, conseqentemente, de uma intensificao das desigualdades
sociais.
De outro lado, as mudanas ocorridas na poltica social no chegariam a modificar
substancialmente o estatuto j consolidado de uma cidadania regulada. A reorganizao
institucional nessa esfera caracterizada especialmente por certa agregao, unificao e
centralizao de programas e aes at ento dispersos, pela instituio de novas reas de
atuao, ainda que de alcance reduzido, e pela incluso de um maior nmero de segmentos
nas protees trabalhistas no quebraria a tendncia a uma poltica social concebida como
instrumento de reforo acumulao
70
e, nesse sentido, orientada para um alcance social

70
O favorecimento da acumulao no se daria pela utilizao da poltica social como suporte expanso
generalizada da capacidade de consumo. Ao contrrio, um dos meios desse favorecimento seria a concentrao
de esforos exatamente em aes que impulsionariam setores especficos da produo. Isto fica visvel, por
exemplo, na adoo de uma poltica habitacional principalmente orientada para o financiamento de projetos
destinados s classes mdias e altas, que daria impulso e suporte ao setor mais lucrativo da construo civil; por
delimitado (e no para a universalizao do acesso aos bens e servios) e para a recriao de
mecanismos de diferenciao de servios e protees conforme os destinatrios.
Esse desenho de poltica social, que mantinha fora das atenes do Estado grandes
contingentes populacionais, se complementaria com a proposio de aes tpicas destinadas
a atender residualmente os grupos cuja situao precria de vida ganharia maior visibilidade
ao longo do processo em que se intensificava a concentrao de renda. As aes tpicas e
residuais para os mais pobres apareceriam mais claramente a partir de meados da dcada de
1970, constituindo um eixo prprio de ao que, no entanto, no foi criado com o objetivo de
deslocar a centralidade da poltica social do eixo principal j institudo, e, ao contrrio,
chegaria a cumprir certa tarefa na sua legitimao: era preciso certa ateno aos pobres para
que a poltica instituda pudesse fluir. A implantao dessa poltica, por sua vez, se deu em
um contexto de desmonte das diferentes formas de lutas dos trabalhadores, por meio da
represso direta, abafando-se, assim, as presses por direitos que poderiam ter minimizado o
agravamento das desigualdades sociais que, produzidas no plano econmico, intensificavam-
se diante da insuficincia da poltica social.
A reforma de ensino empreendida nesse contexto se coadunaria, sob diferentes
aspectos, aos principais objetivos polticos e econmicos a firmados. Segundo Cunha
(1980)
71
, tal reforma seria principalmente caracterizada pela adoo de polticas de
conteno, nos nveis mdio (o segundo grau, nos termos da Lei n 5.692/71) e superior, e de
uma poltica de liberao, no caso do nvel de ensino mais elementar (primeiro grau). Com
relao ao ensino mdio e superior, Cunha (1980, p. 247) assinala que, ao longo das dcadas
de 1930 e 1940, havia se firmado um sistema educacional nitidamente diferenciado
conforme as classes sociais. Com o fim do Estado Novo, a expanso do sistema conjugou-se
a uma progressiva desmontagem de algumas de suas barreiras internas, concorrendo para a
ineficcia do sistema de ensino como instrumento de discriminao social (Cunha, 1980, p.
247). O resultado mais imediato disso seria o crescimento da demanda pelo ensino superior
que, no atendida, provocaria tenses e reivindicaes educacionais intensas.
O controle dessas tenses, durante o Regime Militar, seria realizado por meio de
medidas repressivas e de uma poltica educacional dirigida conteno e reorientao da
demanda, inclusive mediante a criao de novos percursos de escolarizao que

uma poltica de sade calcada na transferncia de recursos ao setor privado; e por uma poltica educacional
tambm indutora da privatizao, por meio da conteno da expanso da oferta de educao pblica nos nveis
mdio e superior e do repasse de verbas para as instituies privadas.

71
CUNHA, Luis Antonio R. Educao e desenvolvimento social no Brasil. RJ: Francisco Alves, 1980.

abrandassem as expectativas de formao escolar das novas parcelas que a reivindicavam,
canalizando-as para objetivos mais restritos. A reforma universitria realizaria parte dessa
tarefa. A reorganizao institucional nela prevista garantiria, de um lado, uma expanso
dirigida da graduao, por meio da criao de cursos mais simplificados que absorveriam
parte dos segmentos sociais que compunham o novo fluxo de demanda. De outro lado, a
institucionalizao da ps-graduao, que conferiria a poucos um grau de ensino denotador de
prestgio e conformador de um novo critrio de seleo para as profisses de maior
remunerao, permitiria a restituio do valor econmico e simblico do ensino superior.
Em um movimento complementar a esse, a profissionalizao do ensino mdio
propiciaria a canalizao de outra parte da demanda, contendo nesse nvel de ensino parte
daqueles que pleiteavam o ingresso no ensino superior em busca de uma formao
profissional capaz de viabilizar um ingresso mais qualificado no mercado de trabalho. A
produo de centros de excelncia, como os Centros de Ensino Federal Tecnolgico
(CEFET), de profissionalizao em nvel mdio e superior reforaria essa crena genrica na
profissionalizao. Medidas como essas, conjugadas, permitiriam a reduo das tenses
associadas ao crescimento da demanda, a recomposio do sistema de ensino como
instrumento de discriminao social e a dissimulao desses objetivos.
De outro lado, a poltica de liberao consistia em um conjunto de medidas que, em
princpio, abririam a porta do nvel mais elementar do ensino para contingentes populacionais
at ento excludos da escolarizao ou submetidos a uma permanncia reduzida. nesse
sentido que se daria uma poltica de expanso da oferta que inclua a extenso da escolaridade
obrigatria de 4 para 8 anos e a montagem de um sistema de escolarizao paralelo para os
segmentos populacionais excludos do sistema formal, composto por uma grande campanha
de alfabetizao o Movimento Brasileiro de Alfabetizao (Mobral) e por um sistema de
cursos supletivos por rdio e televiso (Projeto Minerva).
primeira vista, essas medidas pareciam estar em contradio com as polticas de
conteno realizadas especialmente para o ensino superior. A extenso da escolaridade e a
ampliao do ingresso no nvel mais elementar de ensino tenderiam a ampliar a demanda
pelos nveis seguintes, contrariando os propsitos de conteno. S que essa poltica de
liberao acabou ocorrendo, predominantemente, em uma medida e de uma forma que no
chegavam a por em risco, efetivamente, os limites reservados para o ingresso em outros nveis
de ensino. Realizava, desse modo, na fronteira da excluso social, uma forma de integrao
marginal que no inclua o bilhete de ingresso para o patamar seguinte.
Essa poltica, por si s, formava uma nova dualidade. A nfase do ensino na
profissionalizao teria efeitos diversos para as diferentes classes sociais. De um lado, no
chegaria a afetar substancialmente as expectativas de formao escolar das classes mdias e
altas, que continuariam a se dirigir para a formao superior. De outro, afetaria as classes
populares de um modo mais ideolgico, reforando o mito da ascenso social por meio de
uma educao orientada para a empregabilidade. Para essas classes, a idia de
profissionalizao promoveria uma forma de integrao que se daria no por uma
preparao efetiva para o trabalho, muitos menos por uma alterao significativa nas
condies de ingresso no mercado, mas pela ativao regulada da expectativa desse
ingresso. Em outras palavras, no era a insero efetiva nas formas mais protegidas e
qualificadas de trabalho que garantiria a coeso social necessria continuidade do projeto
dominante, mas apenas a expectativa dessa insero.
possvel identificar, nesse caso, uma forma de utilizao da escola, para fins no
circunscritos a objetivos educacionais, que, no entanto, difere das formas abordadas
anteriormente a sade escolar e as instituies. O novo desenho do nvel obrigatrio de
ensino, de fato, inclua uma razovel migrao de tarefas para a escola, especialmente no
que diz respeito aos objetivos de orientao para o trabalho, que tomariam principalmente a
forma de oficinas de artes industriais e de tcnicas comerciais, de cunho mais artesanal
que industrial. Esse formato de utilizao, porm, no trazia propriamente uma novidade. A
rigor, j vinha compondo outros projetos de ensino, em estados ou municpios, desde o incio
do sculo, tendo sido inclusive uma marca importante das escolas e instituies destinadas a
rfos e menores e das propostas escolanovistas. O componente efetivamente novo seria
sua adoo como elemento de uma poltica de alcance nacional, dirigida genericamente
escola pblica elementar (ainda que isso no resultasse em sua implantao efetiva em todas
as escolas), denotando o carter cada vez mais popular dessa escola, ou seja, o crescente
predomnio de um alunado pobre.
Em fins da dcada de 1970, porm, as utilizaes da escola para a gesto da pobreza
assumiriam nova forma. Retomando exatamente aspectos de experincias como as da sade
escolar e das instituies escolares, seria criado um tipo de programa, de cunho assistencial,
cuja realizao dependia da estrutura do setor educacional e cujas aes, ancoradas na
associao entre educao e reduo da pobreza, operavam uma grave mutilao no sentido
educativo da escola para o pobre, similar idia de reeducao que j estava presente em
prticas como as da sade escolar, das instituies e das misses culturais, bem como nas
aes de instituies e rgos que lidavam com servios bsicos, assistncia social e
desenvolvimento comunitrio a partir da dcada de 1940.
Esse formato reabilitado e aprofundado de educao do pobre tomaria forma, em
1980, no Programa Nacional de Aes Scio-Educativas e Culturais para as Populaes
Carentes Urbanas (Prodasec/Urbano) e no Programa Nacional de Aes Scio-Educativas e
Culturais para o Meio Rural (Pronasec/Rural)
72
. Elaborados em um contexto de forte recesso
econmica e de grandes tenses social, esses programas representariam a entrada do setor
educacional no esforo de abrandamento da crise, um esforo que j vinha se realizando na
esfera mais ampla da poltica social, desde meados da dcada de 1970.
A incorporao da educao nessa empreitada teria papel fundamental. Mais que a
efetivao de uma maior presena do Estado no enfrentamento da pobreza, a realizao de
projetos de cunho assistencial via escola permitia, na verdade, uma mais eficiente
dissimulao da insuficincia da ao do Estado nesse campo. A entrada da escola nesse
circuito permitia, mais uma vez, transmutar as desigualdades sociais, produzidas pela prpria
atuao do Estado nas esferas econmica e social, em carncia educacional e cultural do
povo. A tentativa dessa transmutao, por certo, ocorria tambm por meio do vis educativo
de diversos programas tpicos que se realizavam a partir de outras polticas setoriais. Mas sua
realizao sob a forma de um robustecimento da escola, especialmente nos momentos de
crise, mostrava-se indispensvel.
O aproveitamento do aparato escolar, sempre disponvel, garantia uma fabulosa
economia de recursos financeiros e institucionais. O alcance territorial e populacional da
escola garantia, de imediato, maior alcance das novas aes nela acopladas. E o peso que a
educao escolar j havia adquirido na justificao das desigualdades sociais garantia uma
realizao mais completa dos verdadeiros objetivos, ideolgicos, dessas aes. A
transmutao das ausncias do Estado em problema educacional se fazia por variadas vias,
mas seu ponto de maior eficincia ocorria quando essas ausncias, revestidas pela forma
escolar, passavam a ser vistas como falta de educao do povo.
O Prodasec/Rural e o Pronasec/Urbano foram concebidos como programas
educacionais que, na verdade, tornavam-se veculo de integrao de programas sociais
tpicos, de alcance restrito. Previam a atuao integrada de rgos dos setores de educao e
cultura em nvel federal, estadual e municipal, bem como do Setor Privado, com diversos
programas no campo social, como programas de desenvolvimento de comunidade, de

72
Institudos, respectivamente, pelas seguintes portarias: Portaria n 1, de 2 de janeiro de 1980 e Portaria n 2, da
mesma data, do Ministrio da Educao e da Cultura.
desenvolvimento urbano, de gerao de emprego, de habitao, de formao profissional,
sade e assistncia social, destinados a atender s necessidades bsicas dos grupos pobres
urbanos e rurais.
Estruturados sobre trs principais linhas de ao educacional, sociocultural e
econmica esses programas previam a criao de projetos orientados para o apoio ao ensino
de primeiro grau a da pr-escola (de carter mais compensatrio em termos alimentares,
scio-econmicos e culturais), para a implementao de aes socioeducativas e culturais
(especialmente na perspectiva do desenvolvimento de comunidades) e para a
implementao de aes que vinculassem educao e gerao de emprego e renda, a partir da
unidade educacional ou de uma unidade produtiva. A organizao dessas aes seria
coordenada pelo setor educacional nos diversos nveis governamentais (rgos federais,
estaduais e municipais de educao e cultura, que, a essa poca, muito freqentemente
compunham uma mesma estrutura) e a escola regular seria um dos principais postos de
realizao dos projetos que, no entanto, deveriam se valer, igualmente, da cesso de espaos,
instalaes e funcionrios de outras instituies, alm de trabalho voluntrio.
Parte importante das atividades propostas partiam do pressuposto de que a pobreza
resultaria da no-qualificao da populao para uma insero adequada no trabalho, tanto
formal quanto informal, de maneira que diversos projetos se estruturariam no sentido da
formao para essa insero. possvel perceber, porm, pelo contedo dos projetos, que o
horizonte de insero profissional que lhe servia de referncia era bastante limitado e
principalmente circunscrito ao trabalho informal. Nessa perspectiva, o Prodasec/Urbano
proporia, por exemplo, a criao de pequenos ncleos de produo instalados em sales
paroquiais e em sociedades de bairros destinadas populao com mais de 14 anos, com
vistas realizao de atividades de carter mais artesanal, como marcenaria, preparao de
doces e massas, ou de cermicas e materiais de construo, que permitiriam tanto a formao
e treinamento tcnico especfico nessas atividades, como a comercializao dos produtos que,
a rigor, eram adquiridos pelas prprias comunidades ou pelas secretarias de educao, que
tentariam reempregar o material nas prprias escolas ou ncleos de produo (Germano,
2000, p. 258). O Pronasec/Rural tentaria realizar, por exemplo, na linha socioeducativa,
Projetos de Ao Comunitria e, na linha econmica, Escolas Hortigranjeiras Juvenis, Escolas
de Pesca e Hortas Escolares. Tudo se daria, porm, com grandes dificuldades, pois, segundo
relatrio do prprio MEC, as escolas teriam pouca experincia nesse tipo de atividade (!).
impossvel no notar o quanto esses projetos reeditam e fundem aes, velhas
conhecidas da escola, que j haviam aparecido em diferentes contextos e projetos, na forma
de instituies peri-escolares e de oficinas presentes tanto nas escolas de rfos ou nas
instituies de menores, que existiam desde o incio do sculo, quanto na rede regular de
ensino sob a poltica de orientao para o trabalho, que seria realizada a partir da reforma de
cunho profissionalizante de 1971.
Segundo Germano (2000, p. 258), entre 1980 e 1982 esses programas seriam
implantados em 25 estados e no Distrito Federal e algumas aes desenvolvidas chegariam a
envolver cerca de 1 milho e 500 mil pessoas. Vrios projetos persistiriam por algum tempo
aps o fim do Regime Militar, mas as limitaes oramentrias e as dificuldades institucionais
decretariam seu gradual esvaziamento mesmo antes disso.
importante registrar o quanto esse programa parece antecipar uma forma de
organizao de programas sociais que se tornaria central na dcada de 1990. O formato de
educao para os carentes, institudo pelo Prodasec e pelo Pronasec, faz lembrar fortemente
os programas de renda mnima que ento surgiriam, especialmente o Bolsa Escola,
principalmente devido a duas caractersticas: a focalizao da ao por meio de uma definio
mais precisa dos pobres que deveriam ser assistidos (nesse caso, uma definio
principalmente geogrfica, j que esses programas eram claramente dirigidos aos bolses de
pobreza do meio rural e das periferias urbanas) e a definio de uma categoria de ao
educativa especfica, as aes socioeducativas que, na linha do desenvolvimento comunitrio,
tentavam conjugar dinamizao cultural e treinamento de ofcios com princpios de
organizao comunitria.
Tudo faz pensar que as aberturas da escola e seus deslimites haviam chegado a
uma forma modelar, em que o robustecimento da escola implicava seu empobrecimento
como instituio destinada formao, relao com o conhecimento. Seus deslimites
moldariam sua priso. A restaurao dessa linha de ao molecularmente construda, bem
como seus sentidos e alcances, no contexto econmico e poltico mundial que demarcaria o
ajuste estrutural do Estado na dcada de 1990, no Brasil, so o objeto do prximo captulo.


















Foto 2: Escola pblica no interior do estado do Piau. A planta padro, de duas salas de aula e uma secretaria,
bastante difundida, especialmente no interior das regies Norte e Nordeste.











Foto 1: Antiga escola isolada no municpio de Castilho/SP, bairro de Trs Pontas.




































CAPTULO 4

O NOVO CICLO DE EXPANSO


































4 - O NOVO CICLO DE EXPANSO



4.1 A escola pblica brasileira


Todo o percurso at aqui discutido, de formao da escola pblica brasileira, no nvel
de ensino mais elementar, refora a idia de que sua configurao atual no se resume a um
resultado direto nem de um processo linear de evolues, continuidades e expanses, nem das
mudanas de orientaes vinculadas ao novo contexto mundial. O que se pode verificar uma
multiplicidade de processos que demarcam tanto continuidades quanto contradies e choques
entre intencionalidades e expectativas diversas que, por sua vez, no ocorreram apenas entre
projetos formulados e conduzidos a partir do Estado e de outras instituies consolidadas
(como a Igreja e as associaes filantrpicas), mas entre esses projetos e outras utilizaes e
usos da escola, de sentidos variados, que nem sempre se apresentavam como projetos ou
programas de ao nitidamente delineados.
No se trata, portanto, de uma histria cristalinamente estruturada sobre embates entre
foras antagnicas que disputam os destinos da escola entre o bem e o mal, o moderno e o
atrasado, o eficiente e o desqualificado. s modificaes da escola, na verdade,
corresponderam modificaes, ainda que lentas e sutis, tambm nas foras sociais que se
credenciavam a disputar sua forma e seus sentidos, foras que se formam e se modificam ao
longo dessa disputa, e que, alm de terem suas prprias contradies, inmeras vezes se
compuseram, fundiram e combinaram de maneiras inusitadas, dando origem a imprevistas
inovaes ou atualizaes. Essas fuses e combinaes, inevitavelmente, propiciaram
migraes de idias e propostas, contaminaes entre projetos orientados, em princpio, por
valores e para fins diferentes, fortalecendo certas tendncias de produo da escola que no
podem ser deduzidas de um projeto em particular. Por certo, nem todas as integridades foram
corrompidas, de maneira que no se pode reduzir tudo a essa rea nebulosa onde os projetos
distintos se aproximam, por vezes, a ponto de se tornarem uma mesma coisa. Mas no se pode
perder essa rea de vista na anlise da escola.
Devido ao papel central que a tenso e a ambigidade entre conservao e mudana
tm na formao da escola pblica brasileira, e, especialmente, devido vitalidade da
conservao, penso ser possvel dizer que essa formao se realiza, em boa medida, conforme
um modo de andamento da histria similar ao que Gramsci chamou de revoluo passiva.
O desenvolvimento do conceito de revoluo passiva, em Gramsci, indissocivel da
anlise de processos de mudana poltica, econmica e social atuantes na formao de
Estados nacionais ou do sentido de nao em Estados j unificados territorialmente. Foi esse o
conceito que permitiu a Gramsci apreender mudanas polticas que, apesar de apresentarem
largo alcance, mantinham-se pouco perceptveis devido ao carter mais difuso do seu
desdobramento no tempo e da configurao das foras e aes envolvidas na sua produo.
No que diz respeito dimenso temporal dessas mudanas, o entendimento das
revolues passivas requer ateno s modificaes moleculares, ou seja, aquelas
modificaes por vezes sutis que, no entanto, tornam-se matrizes de novas e sucessivas
modificaes. especialmente aqui que o andamento da histria em ritmo de revoluo
passiva se mostra essencialmente diverso das mudanas polticas realizadas por revolues
explosivas, como a Revoluo Francesa e a Revoluo Sovitica.
Nas democracias modernas, como Gramsci observa, a sociedade civil, bem mais
robusta, constitui espcies de trincheiras que dificultam os levantes e as tomadas sbitas de
poder. Os limites s mudanas sbitas, porm, no representam uma paralisia do processo
histrico. A mudana ocorre, mas em outro andamento, lento, difuso, molecular, um
andamento propcio manuteno do poder institudo que, utilizando-se de inmeras
trincheiras, atenua o impacto das presses e reivindicaes das demais foras sociais,
absorvendo-as ao poucos, atendendo-as em pequenas doses. nesse sentido que esse
andamento passivo: sua dimenso passiva no est na ausncia de antagonismo, mas no fato
de que as foras que porventura poderiam se pr como anttese ao programa vigente se
encontram em condies de formao e organizao que favorecem sua captura ou atenuao
por parte das foras dominantes. por isso que as modificaes se do, mas,
predominantemente, de forma que o plo dominante confirme sempre seu domnio, atenuando
o mpeto das presses e contraposies, subordinado-as, ainda que em parte, aos interesses
dominantes, fazendo-as contar a favor do projeto que representa esses interesses.
Note-se, portanto, que, na perspectiva da revoluo passiva, a formao das foras e
das aes que participam do processo de mudana tambm se d molecularmente e conforme
relaes bastante complexas, j que faz parte da ao hegemnica intelectual, moral e poltica
do grupo dirigente tentar interferir na formao dessas foras por meios diversos: absorvendo
gradual, mas continuamente, e segundo mtodos de variada eficcia, os elementos ativos
surgidos dos grupos aliados e mesmo dos adversrios e que pareciam irreconciliavelmente
inimigos (Gramsci, 2002, p. 63); concorrendo para a formao de fissuras ou fuses que
levem modificao progressiva da sua composio (Gramsci, 2002, p. 317). A conciliao
entre mudana e restaurao, nesse caso, torna-se mais eficaz quanto mais o transformismo
das foras em disputa se d no sentido de seu enfraquecimento e de sua conciliao com o
projeto do grupo dirigente, permitindo a este afirmar seu domnio.
A utilizao do conceito, porm, como defende Gramsci, no deve levar a uma leitura
derrotista, em que tudo parea irremediavelmente sob o controle do poder institudo, numa
infinita afirmao da conservao sobre a mudana. Na formulao geral do problema, diz
Gramsci, a concepo permanece dialtica, isto , pressupe e at postula como necessria
uma anttese vigorosa e que ponha intransigentemente em campo todas as suas possibilidades
de explicitao (Gramsci, 2002, p. 331-332). Na histria real, a anttese tende a destruir a
tese, a sntese ser uma superao, mas sem que se possa estabelecer priori o que ser
conservado da tese na sntese, sem que se possa medir a priori os golpes como em um
ringue convencionalmente regulado (Gramsci, 1999, p.292). Como bem apreende Werneck
Vianna (1998) da obra de Gramsci, isso quer dizer que, se a revoluo passiva constitui uma
espcie de programa de ao das classes dominantes, deve, por outro lado, servir como
critrio de interpretao da histria ao ator que se invista da tarefa da mudana,

capacitando-o, a partir de uma adequada avaliao das circunstncias que
bloqueiam seu sucesso imediato e fulminante, a disputar a hegemonia numa
longa guerra de posies, e a dirigir o seu empenho no sentido de um
transformismo de registro positivo, assim desorganizando molecularmente
a hegemonia dominante, ao tempo em que procura dar vida quela que deve
suced-la. (Werneck Vianna, 1998, p.9)

Esse um dos aspectos que me motivou a usar esse conceito como referncia na
anlise da escola brasileira. O entendimento de seu mecanismo de produo brasileira
no tem o intuito de afirmar a impossibilidade de ao, mas de rastrear brechas, tentar
apreender onde se situam desafios e possibilidades de mudanas. Na linha ensinada por
Gramsci, uma espcie de pessimismo da inteligncia que, de algum modo, fornea novos
alimentos para o otimismo da vontade.
certo, porm, que o conceito de revoluo passiva no talhado para a anlise de
uma instituio social especializada. A idia de seu uso na anlise da escola brasileira
requer cuidados, especialmente no sentido de que o uso do conceito possa contribuir com a
anlise sem que, com isso, se resvale para uma abordagem da escola como uma esfera prpria
de relaes equivalente ao plano mais amplo e complexo da vida social. O conceito de
revoluo passiva na anlise da escola, ao contrrio, me parece tanto mais fecundo quanto
mais se destina a apreend-la na sua insero profunda em relaes que extrapolam, em
muito, uma esfera prpria.
Em outros termos, a tentativa de usar as idias contidas no conceito de revoluo
passiva, como critrio de interpretao de uma instituio social como a escola, nada serve se
o intuito for o de tratar essa instituio isoladamente, atribuindo-lhe um andamento prprio.
Sua potncia est exatamente na possibilidade de report-la, ao mximo, ao contexto de
relaes onde ela se forma, a ponto de ser possvel pleitear a idia de que sequer sua funo
especializada teria ficado a salvo diante das suas utilizaes e usos.
A idia de que a escola brasileira tenha se realizado de modo imprevisto, de maneira
que seja possvel falar em uma escola brasileira, fica, assim, mantida, reiterando-se, no
entanto, que essa imprevisibilidade nada tem a ver com um contingenciamento absoluto da
histria, com coisas fortuitas e com a fora do destino. Tem a ver com o modo particular
como vm sendo confrontados e combinados, no plano concreto da histria, os diferentes
propsitos dirigidos escola, com os transformismos, fuses, restauraes, contaminaes e
capturas que da decorrem, com o conseqente adensamento de aspectos ou possibilidades
que se tornam interessantes para projetos distintos. A utilizao da escola como posto
avanado do Estado, por exemplo, mostrou-se interessante tanto para projetos que buscavam a
instituio de formas sistemticas de controle social que levassem acelerao de processos
civilizatrios (caso das instituies peri-escolares), quanto para projetos dirigidos para
objetivos menos nobres, de mera legitimao poltica e atenuao dos conflitos que
poderiam derivar da intensificao da pobreza (caso do Prodasec e Pronasec).
As mudanas ocorridas no contexto da reforma educacional federal, realizada a partir
da primeira gesto de Fernando Henrique Cardoso, reforam essa idia. Tais mudanas
apontam para um novo ciclo de modificaes da escola que conjuga, de maneira tensa,
movimentos de conservao e inovao. Trata-se, sem dvida, de um processo de forte
modernizao mais evidente no mbito da gesto administrativa, mas que tambm alcana
as relaes polticas que procura compatibilizar o setor educacional com os novos
parmetros apresentados como condicionalidades por organismos internacionais (ou seja,
portanto, como parte de uma negociao ampla que excede em muito as questes
educacionais), e que realiza essa compatibilizao, em boa parte, por meio da atualizao de
antigas formas de utilizao da escola que, sob uma srie de aspectos, intensificam as perdas
no plano dos direitos, o retraimento da esfera pblica ou a conservao de sentidos restritivos
j fortemente combatidos por inmeras lutas por escola. So processos que, reiterando
tendncias h muito observadas por Florestan Fernandes (1974 e 1975) e por Francisco de
Oliveira (1988), se apresentam como dirigidos modernizao do arcaico e, no entanto, para
realizar esse intento, se valem de diferentes formas de arcaizao do moderno.
Trata-se, porm, de movimentos que s se explicitam em seus mais significativos
sentidos quando observados, no mnimo, nas suas implicaes com os movimentos da
reorientao da poltica social que ocorre no mesmo perodo. E especialmente por sua nova
forma de inscrio na poltica social que o novo ciclo de mudanas da escola representa um
aprofundamento de relaes j construdas em contextos anteriores e sua atualizao frente o
novo quadro econmico-poltico mundial.
nesse sentido que se organiza este captulo. Nele, busco apresentar e analisar mais
detidamente a poltica educacional federal da dcada de 1990, abordada apenas nos seus
contornos mais gerais no captulo inicial, com vistas sua compreenso luz dos seus
provveis vnculos e implicaes com utilizaes da escola tecidas em diferentes contextos
histricos, esferas de ao governamental e escalas de relaes polticas.


4.2 A prgmtica das portas: poltica social e pobreza na dcada de 1990


A histria da reorientao da poltica social no Brasil, nas duas ltimas dcadas, bem
poderia ter como ponto de partida a cena do rei que, no livro O conto da ilha desconhecida,
de Jos Saramago
73
, tinha uma casa cheia de portas, cada uma para o atendimento de um tipo
particular de coisas. O rei da histria, claro, ficava todo o tempo sentado na porta destinada
ao recebimento de obsquios, de forma que, quando algum batia porta das peties, o rei
fingia no ouvir e s diante de muito estardalhao dava ordem ao primeiro-secretrio para
saber o que queria o impetrante. O primeiro-secretrio reencaminhava a ordem para o
segundo-secretrio e assim, sucessivamente, descendo a hierarquia dos cargos e funes, a
tarefa acabava sobrando para a mulher da limpeza, a qual, no tendo ningum em quem
mandar, entreabria a porta das peties e perguntava pela frincha, Que que tu queres.
Expresso o pedido, a informao percorria o mesmo caminho, em sentido contrrio, at
chegar ao rei que, ocupado em receber os obsquios, demorava a responder, chegando s

73
SARAMAGO, Jos. O conto da ilha desconhecida. So Paulo: Companhia das Letras, 1998.
vezes a pedir um parecer por escrito ao primeiro-secretrio, que ento refazia o caminho da
hierarquia das funes, at chegar outra vez mulher da limpeza que despachava sim ou no
conforme estivesse de mar. Essa pragmtica das portas, segundo a qual s se podia
atender um suplicante de cada vez, tornava to demorado o atendimento e to improvvel o
deferimento do pedido, que, por sua prpria dinmica, reduzia o nmero e atenuava as
expectativas dos demandantes.
O uso dessa pragmtica das portas como metfora da organizao da poltica social
no Brasil ajuda a dar visibilidade a caractersticas importantes dos padres de formulao e
acesso aos direitos sociais que se formaram em distintos momentos. Trata-se de uma poltica
social que, durante longo tempo, se estruturou a partir de um nmero restrito de portas s
quais cabia o atendimento de questes especficas, delimitadas pela prpria forma e alcance
dos servios que se apresentavam como os meios de asseguramento dos direitos e
prerrogativas reconhecidos em leis ou em matrias normativas de menor efetividade. Porm,
como essa estrutura restrita deixava de fora dos servios e protees regulares contingentes
populacionais muito amplos, ela passa a ser sistematicamente corrompida por utilizaes e
usos que, por meio das portas existentes, tentariam realizar residualmente o atendimento de
alguns segmentos e aspectos da vida social situados margem das atenes do Estado.
Essas tentativas, como foi possvel discutir no caso das utilizaes e usos da escola, se
dariam no sentido tanto do alargamento da esfera pblica por meio da presso pela criao
de um maior nmero de portas e pela maior abertura do ingresso social possibilitado pelas
portas existentes , quanto da manuteno ou atualizao de uma abordagem residual de
problemas que, h muito, j deveriam ter sido alados ao plano de direitos sociais plenamente
assegurados. Configura-se, assim, um andamento de revoluo passiva tendo em vista que,
em grande parte das vezes, os novos alargamentos seriam capturados ou contidos,
recompondo-se a partir de uma matriz conservadora.
A Constituio Federal de 1988 representou uma importante possibilidade de inflexo
nessa tendncia. Mas a perspectiva assumida pelos governos federais que vieram aps sua
promulgao, a quem caberia a regulamentao ampla dos mecanismos ali definidos, acabou
por realizar uma atualizao dramtica da antiga pragmtica das portas. Antigas portas que
haviam sido alargadas mediante uma redefinio dos direitos e das formas de asseguramento
que a eles correspondiam, bem como novas portas que haviam sido abertas, alando, ao plano
do direito social, aspectos at ento s abordados residualmente, tiveram seus alcances
delimitados, entre outras formas, por meio de mecanismos privatizantes, que mutilaram aes,
ou por meio da reverso de direitos em atenes focalizadas. Os novos critrios e a nova
dinmica de atendimento, por sua vez, lanariam imprecises acerca do que procurar em cada
porta, ou em que porta bater para encaminhar um problema, e isso concorreria no apenas
para diluir ou dificultar as formas coletivas de reivindicao de direitos, mas tambm para a
desmontagem de certezas duramente construdas sobre os direitos sociais e os deveres do
Estado para com seu asseguramento.
Essas mudanas, por certo, no so dissociadas de um quadro amplo de modificaes
econmicas, polticas e sociais, de alcance mundial, que convm recuperar, ainda que
brevemente, antes que se passe discusso da forma particular como se daria, no Brasil, esse
processo de ascenso e queda da definio e asseguramento dos direitos sociais e como se
delinearia, em seu interior, o novo papel atribudo educao escolar e, particularmente,
escolarizao dos pobres.


4.2.1 O contexto mundial das mudanas


O quadro mundial de mudanas econmicas, polticas e institucionais atuais se formou
especialmente a partir da crise econmica irrompida na dcada de 1970, que, por sua vez,
seria interpretada como um sinal de esgotamento do modelo econmico delineado em
resposta crise da dcada de 1930.
A crise econmica da dcada de 1930 foi uma crise de superproduo que mostrou os
limites do crescimento capitalista sem mudanas econmico-sociais que dessem sustentao
ampliao da produo, garantindo, no mnimo, novas condies e escalas de consumo. Como
resposta crise, surgiram formulaes em diversos campos, dentre as quais se destacariam as
de Keynes e de Beveridge, que vincularam o equilbrio da economia necessidade do Estado
assumir um papel claro na regulao das relaes econmicas e no asseguramento de um
patamar de acesso a bens, protees e servios garantidores de certas condies de
participao na vida econmica e social.
Passa-se a discutir, nesse contexto, que o Estado deve atuar na economia por meio de
investimentos produtivos e sociais capazes de dar sustentao recuperao do crescimento
econmico. De um lado, os investimentos produtivos do Estado permitiriam formar bases
favorveis para o controle estratgico de condies e reservas para a atuao e dinamizao
das economias nacionais. De outro, os investimentos em infraestrutura e em polticas sociais
desonerariam o capital, permitindo novas condies para a recuperao de sua sade
financeira que, a rigor, traduzia-se como recuperao de um certo patamar de lucro que,
parcialmente reinvestido, garantiria a manuteno de um ritmo forte de crescimento
produtivo.
O perfil de atuao estatal decorrente desses princpios se difundiria largamente aps a
Segunda Guerra, especialmente nos pases de capitalismo avanado, configurando, com
variaes, uma forma de Estado (o Estado de bem-estar social ou Welfare State) pautada
na realizao de um conjunto de medidas voltadas organizao de novas bases sociais e de
infraestrutura que dessem suporte ao crescimento econmico. Mas essa forma de Estado
tambm esbarraria em novas e fortes contradies.
O tipo de atuao nela previsto implica que o Estado assuma o controle de importantes
segmentos produtivos como comunicao e energia , alm de algum controle sobre as
relaes de produo e de reproduo da fora de trabalho, duas vias de interveno que,
em boa medida, limitavam a liberdade do capital na explorao exacerbada de todo e qualquer
meio e recurso que maximizasse seus lucros. Por isso, quando, na virada para a dcada de
1970, comea a se configurar uma nova crise de acumulao evidenciada por um novo
quadro de recesso econmica, definido por baixas taxas de crescimento e altas taxas de
inflao e o Estado passa a enfrentar dificuldades para manter o mesmo padro de
financiamento econmico e social, a estratgia de superao da crise, elaborada pelo prprio
capital, se ancoraria, em boa parte, no desmonte do Estado de bem-estar e na sua substituio
por um novo formato de Estado adequado s novas demandas da acumulao. esse o quadro
e essa a interpretao que impulsionariam mudanas polticas e econmicas que, sob diversos
aspectos, representariam a possibilidade de realizao de um programa de ao neoliberal
delineado teoricamente desde a dcada de 1940
74
.
No que diz respeito participao dessas mudanas no problema da pobreza e na
reorientao da poltica social, que interessa aqui discutir, necessrio destacar, pelo menos,
dois conjuntos de modificaes. Em primeiro lugar, relevante o fato de que, no plano do
trabalho, o aumento das taxas de lucro desejadas pelo capital se daria, entre outros aspectos,
pela incorporao de novas tecnologias que tornariam a produo mais gil e diversificada e

74
Perry Anderson situa nessa dcada as origens do que se pode definir do neoliberalismo como fenmeno
distinto do simples liberalismo clssico (1995, p. 9), identificando tais origens com o texto O caminho da
servido, de Friedrich Hayek, escrito em 1944. Segundo Anderson, o neoliberalismo seria uma reao terica e
poltica ao Estado intervencionista e de bem-estar, contrria a qualquer regulao do mercado por parte do
Estado e a regulaes sociais que conferissem poder aos trabalhadores e padres de igualdade que impusessem
limites acumulao capitalista. A organizao em torno das idias neoliberais persistiria mesmo ao longo das
dcadas de 1950 e 1960, idade de ouro do capitalismo, quando, sob as polticas de bem-estar, a economia
apresentaria taxas de crescimento espetaculares. Tais idias, porm, s comeariam a ser realmente realizadas a
partir da crise dos anos 1970. A respeito, ver: Anderson, Perry. Balano do neoliberalismo. In: Sader, E. e
Gentilli, P., Ps Neoliberalismo: as polticas sociais e o Estado democrtico. So Paulo: Paz e Terra, 1995, p.p
9-23.
permitiriam um menor emprego de mo de obra. Alis, parte da reduo dos custos da
produo a propiciada resultava, exatamente, da diminuio efetiva do nmero de
trabalhadores necessrios realizao das atividades produtivas, acarretando a eliminao de
parte dos postos de trabalho. situao de desemprego estrutural, disso decorrente, se
somariam os efeitos de outras modificaes na organizao da produo que tambm
concorreriam para a intensificao do quadro de instabilidades e de vulnerabilidade social. A
terceirizao de parte das atividades das empresas e a intensificao da utilizao de formas
de trabalho temporrias, por exemplo, implicariam a destituio das protees trabalhistas j
convencionais em parte importante dos vnculos de trabalho.
Em segundo lugar, outras instabilidades se dariam por conta da nova organizao dos
capitais, onde ocorreria uma inverso de poder entre o capital industrial e o capital financeiro.
Este ltimo ganharia uma liberdade assustadora, passando a dirigir a associao entre capitais,
na formao dos grandes conglomerados e empresas em escala mundial, e adquirindo, com
isso, imenso poder de regulao das relaes econmicas internacionais e de influncia sobre
relaes polticas internas e externas que haviam se consolidado como prerrogativas dos
Estados nacionais. Tudo se passa como se as naes no pudessem mais exercer, com
autonomia, a gesto sobre sua economia e seu territrio, de forma que as mudanas na
produo e as novas orientaes econmicas, mesmo no atingindo do mesmo modo todos os
pases, passariam a figurar como uma espcie de horizonte inevitvel a ser alcanado pelas
sociedades que quisessem se manter minimamente integradas na ordem internacional.
Nesse contexto, seriam prescritas, ao Estado, medidas de ajuste capazes de favorecer a
nova ordem econmica que se implantava, envolvendo, entre outros aspectos, nos termos da
perspectiva neoliberal j comentada, a reduo do aparato estatal e dos gastos sociais, por
meio de privatizaes e do redimensionamento de polticas j consolidadas, a retirada do
Estado da regulao de parte substancial das relaes econmicas, a sua atuao na garantia
da estabilizao monetria, na realizao de uma reforma fiscal que favorecesse os agentes
econmicos e no desmonte do poder adquirido pelos sindicatos.
A essa altura, o alcance da poltica social nos pases europeus era bastante alto e
mantinha a tendncia expanso, sob diferentes ngulos: alm da universalizao da
previdncia social e de servios bsicos, como educao e sade, novos aspectos da vida
social passavam a ser cobertos por alguma poltica e o pblico usurio das protees e
servios tornava-se naturalmente maior, especialmente devido ao aumento da mdia de vida
da populao. A isso se somaria um maior nmero de pessoas em situao de vulnerabilidade
social, tendo em vista o aumento do desemprego, das formas precrias de trabalho e dos
contingentes de imigrantes, sados de pases perifricos, que passam a disputar posies no
mercado de trabalho e a demandar algum tipo de ateno do Estado. Pois exatamente
nesse contexto, de uma cobertura ampla bem consolidada das polticas sociais e de uma
ampliao efetiva da demanda, que se fortaleceria a defesa da reduo da presena do Estado
no campo social.
As novas formas de organizao da produo e de circulao financeira j apontavam
para a reduo da capacidade de arrecadao de impostos dos Estados que a base do
investimento em polticas sociais e j se convertiam em presses pela reduo dos gastos
sociais e pela flexibilizao das regulamentaes das relaes econmicas. De acordo com
os preceitos neoliberais, esses seriam alguns dos principais fatores que destroem os nveis
necessrios de lucros das empresas e desencadeiam os processos inflacionrios, resultando na
crise das economias de mercado (Anderson, 1995). Nessa perspectiva, o enfrentamento da
crise deveria se dar pela recriao de condies capazes de estimular os investimentos
produtivos, o que significava, entre outros aspectos: a realizao de reformas, na esfera fiscal
e na regulamentao das relaes de trabalho, que beneficiassem os agentes econmicos; uma
reduo dos gastos sociais que restitusse a capacidade de investimento dos Estados no
crescimento econmico; e, como conseqncia disso, a restituio de certa desigualdade
social vista como essencial para a recuperao da vitalidade da concorrncia
75
.
No plano da poltica social, essas orientaes pressionariam no sentido da no
manuteno dos compromissos sociais at ento assumidos pelo Estado. Nos pases de
capitalismo avanado, porm, o padro de cobertura da poltica social, atingido nos anos de
ouro do Estado de bem-estar, no ruiria da noite para o dia. Em geral, haveria uma
reorientao no sentido da conteno gradual de certas garantias j institudas
76
e da criao
de programas que cobrissem, topicamente, as novas situaes de vulnerabilidade criadas pela
reorganizao global do capitalismo.
Os programas de garantia de renda mnima so os que melhor exemplificam essa nova
tendncia de atendimento social. Eles comeariam a ser propostos, nos pases centrais,

75
Conforme Anderson (1995), a poltica de pleno emprego, j bastante consolidada na Europa, era vista pelo
capital como um dos fatores mais cerceadores do crescimento econmico. A ausncia de um exrcito industrial
de reserva e o fortalecimento dos sindicatos haviam reduzido a liberdade do capital na negociao, a seu favor,
do preo da fora de trabalho, elemento essencial no clculo das taxas de lucro. A restituio de certa
desigualdade, entre outros meios, pela recriao de um exrcito industrial de reserva e pela fragilizao dos
sindicatos, ajudaria a minar a resistncia da fora de trabalho organizada, favorecendo a conteno dos salrios e,
com isso, garantindo a recomposio de uma das importantes bases da ampliao das taxas de lucro.
76
Um dos principais exemplos, nesse caso, so as mudanas nas regras previdencirias, que, em diversos pases,
vm envolvendo progressivas alteraes nos limites de idade ou de tempo de contribuio para efeitos de
aposentadoria, bem como mudanas relativas s responsabilidades contributivas de empregadores e empregados.
como uma forma nova de garantir um certo padro de vida para aqueles que, apesar das
oportunidades econmicas e da cobertura do sistema de proteo social at ento alcanadas,
mantinham-se em uma faixa de rendimento e em condies de vida consideradas crticas para
o prprio equilbrio social e poltico local.
No caso dos pases perifricos, a situao se daria de modo diverso. Esses pases
viveriam mais intensamente a crise, tendo em vista que as novas vulnerabilidades decorrentes
das mudanas na economia e as novas restries da poltica social ocorreriam sobre um
antigo, amplo e consolidado quadro de pobreza e de baixo e precrio alcance mesmo das mais
clssicas protees trabalhistas e servios sociais considerados bsicos. O modo de insero
desses pases na nova ordem econmica mundial recriava inmeras desvantagens. Os avanos
das tecnologias de produo, dos sistemas de comunicao e de transportes vinham
permitindo s empresas maior liberdade de localizao, possibilitando uma organizao
mundial da produo que ampliaria o domnio dos mercados por parte das empresas
multinacionais e reforaria a condio de dependncia tecnolgica, econmica e poltica dos
pases perifricos em relao aos pases centrais.
Isso fica evidente, por exemplo, na nova organizao internacional do trabalho em que
as etapas de planejamento, pesquisa e gerenciamento das atividades industriais so mantidas
nos pases centrais ou em grandes ncleos metropolitanos, enquanto as atividades de produo
em si, ou seja, fabricao de peas e, especialmente, montagem final dos produtos, so
deslocadas para os pases perifricos, onde a regulao e remunerao da fora de trabalho
menor e os incentivos e isenes fiscais so maiores. Por esse exemplo possvel perceber
que o ingresso dos pases perifricos nas novas relaes econmicas implicava a aceitao
prvia de inmeras desvantagens. A tentativa de atrair uma empresa que possibilitasse certa
dinamizao da economia e uma maior oferta de emprego requeria um volume de
investimentos por parte do Estado que envolvia desde a produo de infraestrutura que
tornasse a localizao atrativa at isenes fiscais. Tudo isso representava, portanto, maior
destinao de recursos pblicos para a economia, o que por si representava menor
disponibilidade para os gastos sociais.
De outro lado, a maior dependncia desses pases com relao aos organismos
internacionais de financiamento fazia com que as orientaes acerca dos novos formatos de
atuao do Estado assumissem a forma de sentenas. Elas aparecem como
condicionalidades antepostas s renegociaes da dvida externa, resultando na imposio
de um programa de ajustes que, alm de envolver reformas fiscais e controles oramentrios
dentro dos parmetros que interessavam ao grande capital, incluam parmetros sobre a
reorientao da poltica social que levariam a mudanas em dois principais sentidos: a
reduo do escopo de servios e protees que, apesar de no universalizados concretamente,
j haviam sido objeto de definies jurdicas nesse sentido; e a mudana na dinmica da
atuao do Estado, que deslocaria seu foco das polticas tendentes universalizao para um
conjunto de medidas em torno de diferentes formas de privatizao, de focalizao da ao
em setores especficos dentro das polticas setoriais bsicas j institudas e da criao
progressiva de uma rede de programas tpicos dirigidos aos aspectos mais agudos do novo
quadro de pobreza que ento se formava. Vale lembrar, nesse caso, que as mudanas sociais
mnimas, no sentido do alvio da pobreza, so, para o capital internacional, garantias de
manuteno de um mnimo de coeso social capaz de comportar em certos limites a barbrie
que, disseminada, colocaria em risco os investimentos e a acumulao ampliada do capital.
esse o desenho geral das novas exigncias que se apresentariam como condio para
a renovao da participao subordinada dos pases perifricos na nova ordem poltico-
econmica mundial. E o caso do Brasil constitui um timo exemplo do sentido dramtico que
o agravamento das condies sociais e o desmonte do quadro de direitos e asseguramentos j
enunciados teriam nesse processo.


4.2.2 Novas foras sociais e pobreza no Brasil dos anos 1980 e 1990


Em um pas como o Brasil, onde o crescimento da economia e da participao poltica
formal
77
jamais foi acompanhado de um aumento similar da participao social no
crescimento econmico e em outros aspetos da vida poltica e social, a retrao das
oportunidades econmicas e da atuao social do Estado representaria a persistncia e o
agravamento de um quadro de pobreza e desigualdades h muito instalado.
A manuteno, por dcadas a fio, de um padro de forte concentrao de renda,
bastante ntido no Grfico 2, e seu reforo por meio de um padro de atuao do Estado
reiterador, nos planos poltico e social, dessas desigualdades econmicas, repercutiriam na
consolidao e intensificao das fortes assimetrias entre a grande maioria da populao, de
baixa renda, e a espuma da sociedade.


77
Conforme Santos (2001, p.1), a participao eleitoral cresce a taxas sem precedente na histria
contempornea. Passamos de 7 milhes e meio de eleitores, em 1945, aos 82 milhes registrados no segundo
turno da eleio de Fernando Collor, em 1989, e destes aos 106 milhes inscritos nas ltimas eleies federais,
as de 1998.
GRFICO 2
{ EMBED Excel.Chart.8 \s } Fonte: IBGE Censo Demogrfico, 1980, 1991 e 2000

O Grfico 2 representa a distribuio do rendimento, em salrios mnimos, das pessoas
com 10 anos ou mais de idade, com rendimento, mostrando, ao longo das duas ltimas
dcadas, a predominncia de um baixssimo padro de renda. Essa predominncia
evidenciada, em primeiro lugar, pela persistncia do alto ndice de pessoas com rendimento de
at 1 salrio mnimo (sm): o ndice de 20,33%, em 1980, teve apenas uma pequena reduo
para 17,92%, em 2000, no representando alterao significativa na distribuio de renda,
especialmente se for levada em conta a perda de poder de compra do salrio mnimo ao longo
dessas dcadas, amplamente debatida.
Em segundo lugar, quando se observa a distribuio da populao nas faixas de renda
at 5 sm, mais detalhada na Tabela 2, constata-se que a pequena redistribuio de montantes
populacionais entre essas faixas no implicou alterao no padro de concentrao de renda
no pas. Somando-se a populao nas faixas de renda at esse limite, observa-se que os
46,83% de pessoas com rendimento de at 5 sm, em 1980, foram praticamente reiterados nos
montantes de 47,35%, em 1991, e de 46,54, em 2000, para a mesma faixa de renda.
importante notar que esse ndice, somado ao ndice relativo populao sem
rendimento, que, pelos critrios do IBGE, envolve no-trabalhadores, trabalhadores sem
remunerao ou com remunerao sob a forma de benefcios, como alimentos, direito
explorao da terra, roupas e remdios, chega-se ao ndice de 93,79%, em 1980, e de 88,76%
em 2000, ndices impressionantes, mesmo se for considerado que parte desses sem
rendimento so no-trabalhadores dependentes de trabalhadores ou pensionistas de faixas de
renda mais alta, cerca de 11,20%, se forem consideradas as faixas a partir de 5 salrios
mnimos.


TABELA 2
Distribuio do rendimento das pessoas com 10 anos ou mais de idade com rendimento e
variao percentual por classe de rendimento nominal mensal Brasil 1980/2000
Total at 1 s.m. de 1 a 2 de 2 a 3 de 3 a 5 de 5 a 10 de 10 a 20 mais de 20
sem
rend.(1) sem decl.
1980 87.811.196 17.859.465 13.039.599 5.457.844 4.787.046 3.119.227 1.359.066 646.203 41.244.409 298.337
20,34 14,85 6,22 5,45 3,55 1,55 0,74 46,97 0,34
1991 112.860.234 23.586.108 15.745.715 7.583.800 6.551.599 5.294.342 2.242.723 1.081.201 49.709.113 1.065.633
20,90 13,95 6,72 5,81 4,69 1,99 0,96 44,04 0,94
2000 136.910.359 24.538.558 19.221.765 9.810.720 10.184.618 9.179.256 3.931.140 2.235.278 57.809.024 -
17,92 14,04 7,17 7,44 6,70 2,87 1,63 42,22 0,00
Fonte: IBGE - Censo Demogrfico, 1980, 1991 e 2000.
(1) Inclusive as pessoas que receberam somente em benefcios.


Os dados baseados em salrios mnimos no so uma referncia segura, devido s
variaes constantes de seu poder de compra, mas, de modo geral, o quadro traado por meio
dessa referncia confirmado, como se pode observar na Tabela 3, quando so usadas
informaes acerca da distribuio de renda por decis da populao, em um perodo mais
amplo. Pode-se observar, nesse caso, que a tendncia assinalada por Francisco de Oliveira, na
dcada de 1970, manteve-se, em diversos aspectos, inalterada, e em outros, at agravada. Em
1960, os 40% mais pobres da populao de 10 anos ou mais, com rendimento, ficavam com o
equivalente a apenas 11,2% da renda total, uma frao que chegava a ser menor que a fatia de
renda que cabia ao 1% mais rico: 11,7%. Os 10 % mais ricos ficavam com 38,9%. Essa
disparidade aumenta intensamente em 1970, auge do milagre econmico no contexto da
ditadura militar: os 40% mais pobres tm sua fatia de renda reduzida (para 9,1%), enquanto os
10% mais ricos retm fatias ainda maiores (48,4%, para os 10% superiores e 17,8% para o 1%
mais rico).
A partir de ento, os ndices de 1960 jamais seriam recuperados. A pequena reduo
do ndice de concentrao em 1981, j em um contexto de crise econmica, no representa a
instalao de uma tendncia de reduo da concentrao de renda. Ao contrrio, os dados de
1991 e 2000 confirmam o que Florestan Fernandes (1974 e 1975) havia afirmado com
intensidade na dcada de 1970: a escolha sem volta, por parte da burguesia brasileira, de um
caminho reiterador da concentrao de renda, de poder e de privilgios. A recuperao
econmica no abalou o padro concentrador, como fica claro nos dados de 2000: os 40%
mais pobres ficam, agora, com 8,9%, os 10% mais ricos ficam com 50,6% da renda nacional e
o 1% mais rico volta a ter a mesma fatia dos anos 1970, ou seja, 17,1%, um percentual
prximo ao que obtido pelos 60% mais pobres, que dividem entre si (tambm, como se sabe,
de forma no igualitria) 18,5% dos rendimentos nacionais. A equao-sntese simples: os
ricos ficaram mais ricos e os pobres ficaram mais pobres.


TABELA 3
Distribuio do rendimento nominal, segundo as classes de percentual das pessoas de 10 anos
ou mais de idade, em ordem crescente de rendimento Brasil 1960/2000
Ano 1960(1) 1970(1) 1981(2) 1991(3) 2000(3)
% Populao % renda % acum % renda % acum % renda % acum % renda % acum % renda % acum
ate 10 0,9 0,9 1,06 1,06 1,0 1,0
11 a 20 1,9 2,8 1,68 2,74 2,1 3,1
21 a 30 6,4 2,9 5,7 2,13 4,87 2,5 5,6
31 a 40 4,8 11,2 9,1 3,7 9,4 3,02 7,89 3,3 8,9
41 a 50 6,5 17,7 4,7 13,7 4,7 14,1 3,92 11,81 4,4 13,3
51 a 60 7,5 25,2 6,3 20,0 5,9 20,0 5,07 16,88 5,2 18,5
61 a 70 9,0 34,2 7,2 27,2 7,7 27,7 6,98 23,86 6,8 25,3
71 a 80 11,3 45,5 9,6 36,8 10,5 38,2 9,76 33,62 9,3 34,6
81 a 90 15,6 61,6 14,8 51,7 16,0 54,2 15,67 49,29 14,8 49,4
91 a 100 38,9 100,0 48,4 100,0 45,8 100,0 50,71 100,00 50,6 100,0
5% superiores 27,4 36,3 32,7 37,43 37,5
1% superior 11,7 17,8 12,6 16,74 17,1
Fonte: IBGE. Censos Demogrficos
(1) Dados extrados de tabelas apresentadas por Francisco de Oliveira no livro Crtica Razo Dualista
(Oliveira, 1988, p. 66-67); (2) Os dados referentes ao ano de 1981 foram extrados de tabela publicada
originalmente no Anurio Estatstico do Brasil, 1994: (3) Censos Demogrficos de 1991 e de 2000.


O Grfico 3, limitado aos anos 1981, 1991 e 2000, d uma boa visibilidade ao
movimento acima analisado, relativo aos blocos extremos da populao, evidenciando, ainda,
a queda progressiva no montante de rendimentos das faixas intermedirias.



GRFICO 3
{ EMBED Excel.Chart.8 \s }
Fonte: IBGE. Anurio Estatstico do Brasil, 1994 e Censo Demogrfico 1991 e 2000.

importante assinalar que o sentido positivo da evoluo de outros indicadores,
referentes ao mesmo perodo, relativos expanso dos servios bsicos ou a seus efeitos
como saneamento bsico, acesso energia eltrica, taxas de escolarizao e ampliao da
expectativa de vida ao nascer no raramente foi apontado como indicativo de certa melhora
nas condies de vida. Os melhores ndices observados no perodo, de fato, tendem a
expressar alteraes significativas que, no entanto, no podem ser suficientemente avaliadas
se no se tem em conta uma srie de outras referncias em relao s quais esses dados
ganham novos significados.
preciso lembrar, por exemplo, que esse mesmo perodo seria marcado pela queda na
taxa anual de crescimento populacional
78
, o que certamente concorreu para que a expanso
dos servios pblicos mostrasse razovel vitalidade, ainda que o crescimento fosse vegetativo.
Afinal, em uma situao de crescimento demogrfico menos intenso, a simples manuteno
do ritmo anterior de expanso dos servios (que no ocorreu) j garantiria um impacto
proporcionalmente maior. De outro lado, preciso lembrar que o crescimento da populao
urbana, de 67,59% para 81,25% do total, entre 1980 e 2000
79
, indica que parte da expanso
dos servios bsicos se deu a partir da extenso de redes j constitudas e, portanto, em um
andamento no equivalente ao da expanso realizada at a dcada de 1970, cuja realizao,
em grande proporo sobre reas sem infraestrutura previamente constituda, evidentemente
requereu maior investimento de esforos e de recursos.
No se questiona, nesse caso, que a expanso dos servios bsicos tenha permitido
mudanas na qualidade de vida, o que evidente quando se tem em conta, por exemplo, a
queda nas taxas de mortalidade infantil. O que se questiona que a atribuio de um sentido
de melhoria a essas mudanas, inmeras vezes, apenas se sustenta na elevao das taxas de
cobertura dos servios analisados, sem que sejam feitas suficientes ponderaes sobre seu
carter cumulativo. Ainda que a maior expanso dos servios bsicos tenha concorrido para
atenuar a gravidade das condies de vida de significativas parcelas da populao,
importante observar que os dados supostamente positivos das dcadas de 1980 e 1990
refletem, em boa parte, um acmulo sobre a expanso ocorrida com maior intensidade na
dcada de 1970.
Da mesma forma, a idia de melhoria tambm se torna problemtica se no se leva em
conta as assimetrias entre o novo padro de vida possibilitado a parcela dos pobres e os
novos padres universalizados para outros segmentos sociais, como as classes altas e mdias,
e que, desse modo, acabam por definir novas exigncias para a insero nos ncleos mais
avanados da vida econmica, poltica e civil do pas. O caso da escolarizao
paradigmtico. A ampliao da escolarizao dos mais pobres pode representar muito pouco
se, no mesmo perodo, modificam-se, substancialmente, as exigncias educacionais capazes
de facultar uma participao menos marginal na vida do pas. Um dado relevante, a esse
respeito, poderia ser a superao do padro de acesso desigual, o que no confirmado pelos

78
Soares (2001) assinala que a taxa anual de crescimento populacional da dcada de 1970, de 2,5%, caiu para
1,9% na dcada de 1980, e os dados do Censo Demogrfico de 2000 mostram um decrscimo dessa taxa para
1,64% na dcada de 1990.
79
IBGE. Tendncia demogrficas: uma anlise dos resultados do universo do Censo Demogrfico 2000. V. 1.
Estudos & pesquisas, n 10. 2002. 127 p.
dados. O Grfico 4, construdo a partir dos percentuais de freqncia escola, por grupos de
idade e segundo as faixas de renda, permite perceber o quanto as diferenas econmicas
repercutem no padro de acesso a servios bsicos, como a educao.
GRFICO 4
{ EMBED Excel.Chart.8 \s } Fonte: IBGE. Grfico extrado da publicao Censo Demogrfico 2000.
Educao: resultados da amostra (2003, p. 45).

De todo modo, como mostra Soares (2001), mesmo alguns estudos que apontam a
melhoria das condies de vida sinalizam suas limitaes. A identificao da persistncia de
grandes disparidades regionais, e entre rea urbana e rural e grupos sociais, por exemplo,
permite perceber que a expanso de servios no se deu de forma a abalar o padro desigual,
j institudo, de atuao do prprio Estado. E as regresses em aspectos fundamentais para a
consolidao de um padro de cobertura menos restrito, somadas precariedade de muitos
dos servios expandidos e aos efeitos da recesso econmica e da concentrao de renda,
desenhariam o novo quadro de vulnerabilidades que, sob diferentes aspectos, expressaria as
mltiplas formas de combinao entre a desigualdade acumulada e as novas perdas
implicadas com as mudanas do capitalismo em nvel mundial.
Outro aspecto a ressaltar que esse debate deixa mostra que a questo da pobreza
ganhava maior visibilidade. O novo peso que essa questo passaria a ter no debate econmico,
poltico e social, j insinuado nas preocupaes sociais que emergiram na segunda metade
do Regime Militar, ficaria claro na postura assumida nos primeiros anos da gesto de Jos
Sarney (1985 a 1989). Vale lembrar que Sarney foi o primeiro presidente civil aps vinte anos
de ditadura militar e a chapa original, oposicionista, na qual Tancredo Neves era o candidato a
presidente e Jos Sarney a vice, ainda que eleita indiretamente, conforme as regras impostas
pelo Regime, era depositria das expectativas construdas durante a campanha pelas eleies
diretas. A posse de Jos Sarney na presidncia, tendo em vista a enfermidade e o posterior
falecimento de Tancredo Neves, seria marcada por um desencanto que, no entanto, Sarney
tentaria reverter mediante a apresentao de um discurso e de um programa de ao
fortemente centrado na questo da dvida social.
Segundo Soares (2001), ainda que as principais mudanas da gesto de Sarney nesse
campo ficassem mais restritas ao plano do discurso, no se deve subestimar seus sentidos e
impactos. A centralidade do social no discurso do Estado, bem como a incorporao, nesse
discurso e nos novos delineamentos propostos para a poltica social, de princpios h muito
reclamados pela sociedade, como a descentralizao e a integrao regional e local dos
servios e equipamentos sociais, bem como a universalizao das polticas de seguridade
social, representariam ...uma inverso da equao, at ento vigente, de que o
desenvolvimento social decorre naturalmente do crescimento econmico, retirando a poltica
social de sua posio tradicionalmente subordinada poltica econmica (Soares, 2001, p.
212). Para Soares, importante assinalar esse sentido de inflexo porque ele tambm d uma
medida mais adequada para a anlise da dcada de 1990, evidenciando o sentido regressivo do
novo padro que se estabeleceria, com a introduo de um elemento novo na equao de
subordinao do social ao econmico: o ajuste econmico e a estabilizao apareceriam como
condio a partir da qual seria possvel o crescimento e, s ento, o desenvolvimento social.
Por outro lado, toda essa nova visibilidade do social, bem como o novo campo de
debate e formulao sobre os direitos e a poltica social, que bem ou mal se instauram nos
primeiros anos da gesto de Sarney, so acontecimentos incompreensveis se no forem
consideradas as importantes mudanas que tambm vinham ocorrendo na sociedade civil.
Simultaneamente ao recesso de participao poltica imposto pelo Regime Militar s
organizaes existentes, outros campos de participao social no mais definidos por
categorias ocupacionais, mas por interesses compartilhados, relativos a aspectos diversos da
vida social foram se formando. Exemplos disso so as lutas que emergiram nos anos 1970 e
1980, tendo por foco os problemas gerados por um processo de crescimento da populao
urbana no acompanhado suficientemente pela produo de equipamentos, bens e servios.
Movimentos por habitao, pelo abastecimento de gua e luz, pelo saneamento bsico,
regularizao de lotes, sade e educao, dentre outros, concorreriam incisivamente para a
montagem de uma pauta de aes que, gradualmente seria absorvida, ainda que parcialmente,
pelo Estado.
Essas novas formas de organizao, portanto, alm de concorrerem para a construo
de novas pautas de reivindicao, impulsionariam novas formas de relao entre sociedade e
Estado e novas formas de conhecimento social. As irregularidades no fornecimento de gua,
por exemplo, levaria grupos de moradores organizados a estudar as leis e os programas
governamentais a respeito; a levantar, por conta prpria, informaes locais sobre a
insuficincia da oferta; a estabelecer, com tcnicos e cientistas da rea e com instituies
sindicais e religiosas, inditos dilogos e alianas. Tratava-se, portanto, de uma forma de luta
por direitos, bens e servios que no se realizava por meio de reivindicaes, pura e
simplesmente, mas da disputa de projetos, configurando uma experincia coletiva original que
se desdobraria, a partir do final da dcada de 1970, em novas formas de participao poltica e
de ao social.
Ao fim do Regime Militar essa movimentao se ampliaria. Uma indita possibilidade
de debate sobre o pas seria propiciada pela organizao dos novos movimentos em redes ou
associaes de abrangncia nacional, resultando na formao de movimentos amplos que
concorreriam para dar lugar de maior destaque questo das desigualdades e de direitos
sociais, como ocorreu nos primeiros anos da gesto de Sarney, e para a instaurao de um
campo de participao, debate e ao que repercutiria fortemente na elaborao na nova
Constituio Federal, promulgada em 1988. O Movimento Nacional pela Reforma Urbana,
com participao de tcnicos, setores e instituies acadmicas, associaes de classe e de
moradores, alm de igrejas, que se desdobrou na produo de uma Emenda Popular
apresentada Assemblia Constituinte, um exemplo importante das novas formas de
interlocuo e ao que aproximou diferentes setores sociais e produziu novos canais
participativos. Novas prticas tambm se consolidaram com a formao de organizaes no-
governamentais (ONGs), cuja atuao, quando vinculada s lutas sociais, favoreceu a
constituio de espaos originais de experimentao de propostas alternativas aos modos
predominantes de tratamento dos problemas sociais (Vasconcelos, 2000)
A nova Constituio Federal apresenta avanos que s podem ser entendidos se for
considerada a potncia de toda essa efervescncia social. No mesmo perodo, setores
conservadores tambm se reorganizaram, vencendo inmeras disputas relativas aos princpios
e regras que constariam do texto constitucional. Mas so inegveis as ampliaes na
formulao dos direitos, os avanos na elaborao dos mecanismos jurdicos e institucionais
para seu asseguramento, bem como o alargamento dos canais democrticos para seu debate,
disputa e controle.
Vale lembrar, como faz Jos Paulo Netto (2000), que pela primeira vez haveria
meno textual aos direitos sociais em uma Constituio, bem como, nessa linha, o
delineamento de um arcabouo jurdico-poltico capaz de possibilitar a implantao de uma
poltica social compatvel com as exigncias de justia social, eqidade e universalidade
(2000, p. 77 grifo do autor). A situao da assistncia social constitui, talvez, o principal
exemplo disso: antes caracterizada como um campo de prticas fragmentrias e dispersas, a
assistncia foi definida como direito social devido a todo cidado que dele necessite,
independentemente de sua situao ocupacional e de qualquer prtica contributiva que, at
ento, era o nico mecanismo capaz de garantir o acesso regular a um certo rol de
protees (Pereira, 2002 e 2002a).
Outro exemplo importante se deu com a ampliao dos canais de participao social
no campo das polticas pblicas. A obrigatoriedade de criao de conselhos consultivos de
polticas diversas representou a institucionalizao de espaos h muito reivindicados pelos
movimentos sociais, que viam na formao de conselhos uma forma de reduzir o poder
indiscriminado de grupos que, por outros meios, exerciam influncia sobre a administrao
pblica, determinando polticas que favoreciam interesses particularistas. No entanto, essas
novas condies, que tendiam a propiciar a reestruturao democrtica da poltica social, bem
como as expectativas, a implicadas, de enfrentamento das desigualdades, seriam frustradas j
no final da gesto de Jos Sarney marcado pelo abandono das reformas que haviam sido
propostas ou iniciadas e pela reduo dos gastos em diversas reas sociais (Soares, 2001) e
entrariam em um processo de progressivo desmonte na dcada de 1990.


4.2.3 A retrao dos direitos nos anos 1990


exatamente nesse contexto que se instauraria um processo de incisiva retrao do
novo quadro de direitos expresso na Constituio Federal de 1988. Ainda que o final da
gesto de Sarney j sinalizasse uma tendncia no implementao dos novos direitos sociais
definidos na Constituio Federal de 1988, esta tendncia se confirmaria, mais incisivamente,
nas gestes seguintes, de Fernando Collor de Mello (1990 a 1992), Itamar Franco (1992 a
1994) e Fernando Henrique Cardoso (1995 a 1998 e 1999 a 2002). Esse desmonte se daria por
meio da adoo de preceitos neoliberais que tomariam forma, especialmente, em um
programa de reformas que levaria reduo do aparato institucional e dos gastos sociais do
Estado e, nesse sentido, ao redimensionamento e reorientao restritiva da poltica social. Ao
longo dessas gestes, nos discursos, o destaque do social seria mantido de diferentes
modos, mas sem a abrangncia alcanada no fim da dcada de 1980. J no plano das aes, o
campo social assumiria nitidamente um lugar secundrio e contornos definidos em
conformidade com a nova forma poltica que se tentava imprimir ao Estado.
De acordo com Oliveira (1998), a gesto de Collor seria a depositria possvel, e no
ideal, de expectativas de uma rearticulao da hegemonia burguesa, no se caracterizando por
um programa claro e organizado de remontagem do Estado em um formato mnimo, mas
por uma fria depredadora do aparato pblico, por meio de demisses, privatizaes e
desmonte institucional, que tinham tambm por meta a destruio das organizaes sociais
que eram as vanguardas das mudanas sociais progressistas (Oliveira, 1998, p.173).
Durante a gesto de Itamar Franco, a questo da pobreza seria retomada especialmente
por meio do Plano de Combate Fome e Misria, ancorado em uma ampla Campanha, com
o mesmo nome, que envolvia a mobilizao e a ao articulada com a sociedade. Em torno
dessa Campanha seriam construdos e intensamente debatidos novos diagnsticos sobre as
caractersticas e a intensidade da pobreza, bem como se daria uma mobilizao e organizao
indita da sociedade civil, especialmente pela diversidade de segmentos sociais agregados e
por sua impressionante difuso em todo o territrio nacional. Tal movimentao, porm,
ocorreria simultaneamente montagem da poltica de estabilizao monetria coordenada
pelo ento ministro da fazenda Fernando Henrique Cardoso, apresentada como o nico meio
de reverter a crise econmica brasileira. essa poltica que constituiria o ponto de referncia
da reorganizao do Estado e em relao qual o alerta e a mobilizao em torno da misria
se converteria em movimentos de curto alcance, aprisionados nas fronteiras das aes tpicas
e emergenciais.
A eleio de Fernando Henrique para a presidncia permitiria no apenas a
continuidade do plano de estabilizao monetria, mas a organizao sistemtica do ajuste
estrutural do Estado s novas regras da economia internacional. Esse ajuste se realizaria por
meio de uma reforma do Estado que, conforme mostra Oliveira (1999), de modo algum se
circunscreveu reforma administrativa coordenada pelo ento ministro da Administrao
Federal e Reforma do Estado, Bresser Pereira. Para alm da reforma monetria, que
representava a abdicao de uma moeda nacional, exigncia da globalizao, a reforma do
Estado, no seu mais amplo sentido, envolveu um programa de privatizaes que, por meio
da entrega do patrimnio pblico iniciativa privada, desmontaria qualquer possibilidade de
autonomia por parte do Estado na orientao da economia conforme interesses nacionais e
uma renegociao da dvida. Esta ltima implicaria o confisco pr-programado de parte
vultosa dos recursos oramentrios e a interveno aberta na prpria forma de organizao do
oramento nacional, de maneira que os organismos internacionais passam a dizer o que gastar,
quanto gastar e onde gastar. essa a reforma que transformaria o governo brasileiro em um
executor de metas estabelecidas de fora, e em relao a ela que a reforma coordenada por
Bresser Pereira se definiria como apenas a ponta mais exposta, o ajuste pragmtico e
domstico do aparato funcional e institucional a uma nova estrutura poltica redefinida em
outra instncia
80
.

80
O alerta de Ribeiro (2002) acerca da tendncia a se ocultar a dimenso poltica que preside toda ao
administrativa indica a necessidade de se diferenciar reforma da administrao pblica (que envolve os aspetos
operacionais da mquina estatal, relativos burocracia, ao corpo tcnico, ao uso de recursos financeiros) de
reforma do Estado (que mais ampla, envolvendo o plano administrativo, mas tambm e principalmente a
estrutura do poder no qual ele se assenta, envolvendo redefinies do sentido de pblico e, nessa linha,
mudanas acerca dos mtodos de deciso e formulao da poltica, dos princpios orientadores da ao, dos
setores de atuao considerados prprios do Estado, dos quadros de direitos e deveres, entre outros aspectos).
De todo modo, convm explicitar os termos da reforma administrativa de Bresser,
tendo em vista que os mesmos constituiriam importantes princpios e meios utilizados no
redimensionamento e reorientao da poltica social. As medidas de privatizao e de
focalizao da ao e do investimento governamentais teriam, a, uma funo fundamental.
O programa de privatizao envolveu aes variadas. Ocorreu, em primeiro lugar, pela
venda direta de empresas estatais
81
, sendo essa a forma mais visvel da privatizao e que veio
a cumprir funes econmicas diretas, realizando uma mutilao do Estado que, apontada
como uma forma essencial de reduo dos gastos que geravam o dficit pblico, permitiu a
desmontagem de um aparato que, at ento, servia de garantia a alguma autonomia para a
econmica nacional. Mas houve outras formas de repasse de atividades estatais para o setor
privado que foram igualmente importantes. A gradual implantao do mercado de planos de
sade, por exemplo, foi nitidamente induzida pela intensificao dos problemas de qualidade
e de acesso ao atendimento mdico e hospitalar pblico. A mdia anual de leitos hospitalares
do Sistema nico de Sade (SUS), que era de 3,3 por mil habitantes em 1993, caiu para 2,9
em 2001
82
, e a absoluta insegurana associada ao atendimento em rede pblica, decorrente de
fatos como esse, foi empurrando amplas parcelas da populao para os planos privados que,
por sua vez, j constituem um mercado bastante diversificado, com formatos variados de
planos para os segmentos de consumidores de diferentes faixas de renda.
Outra forma de ampliao da atuao privada em atividades sob responsabilidade do
Estado foi a terceirizao. No setor privado, a terceirizao uma estratgia adotada com

No que se trate de processos estanques, encerrados em esferas prprias. Mas devido ao grau diferenciado de
abrangncia das aes pertinentes a cada uma dessas formas e, principalmente, devido ao carter parcial e
subordinado de uma reforma administrativa em relao a uma reforma de Estado. Particularmente, no caso em
discusso, a diferenciao interessa principalmente devido utilizao instrumental da aparncia mais tcnica
e neutra da reforma administrativa como uma espcie de escudo que garantiria uma boa margem de liberdade
para a realizao de uma reforma bem mais ampla, que envolvia ntida redefinio e encurtamento da esfera
pblica e das noes de direitos a implicadas.
81
O programa de privatizaes, iniciado no governo Collor, mas principalmente realizado pelo governo FHC,
atingiu setores variados: telefonia, energia eltrica, minerao e siderurgia, setor petroqumico e diferentes reas
do setor de transportes, como rodovias, portos e ferrovias, alm de instituies financeiras (especialmente bancos
estaduais). De acordo com o jornalista Alosio Biondi (1999), at 1998, pelo menos 48 empresas de grande porte
haviam sido vendidas pelos governos estaduais e federal, com perdas econmicas e resultados sociais
dramticos, como o altssimo nmero de demisses, a reduo dos canais de financiamento de projetos de
interesse pblico e a reordenao de servios bsicos numa lgica empresarial privada (caso da energia eltrica,
por exemplo). Considerando que os governos envolvidos com o processo investiram, antes das privatizaes,
altssimas somas de recursos pblicos, com o fim de garantir a alta e imediata lucratividade das empresas
privatizadas; emprestaram recursos pblicos de forma absolutamente vantajosa para os compradores das
empresas; e venderam as empresas, por vezes, por preos mais baixos que o valor patrimonial e que os
investimentos realizados, Biondi estima que, aos 85,2 bilhes apresentados pelo governo como saldo das vendas
(dinheiro arrecadado + dvidas transferidas), corresponde, na verdade, um prejuzo de no mnimo 87,6 bilhes,
considerando-se apenas o dinheiro que saiu dos cofres do governo para viabilizar as privatizaes e o dinheiro
que deixou de entrar (j que muitas das empresas eram altamente lucrativas), tendo em vista que os prejuzos
sociais diretos e indiretos so incalculveis.
82
Conforme dados do Ministrio da Sade/SE/Datasus e IBGE/AMS, apresentados em IPEA (2003).
vistas reduo dos custos de produo. O repasse de algumas etapas do processo produtivo
para terceiros, permite, especialmente, que a empresa se desencarregue de parte da fora de
trabalho necessria, direta ou indiretamente, execuo daquelas etapas, e que teria,
obrigatoriamente, o padro de remunerao e de direitos trabalhistas adotado pela empresa
como um todo. Trata-se, nesse caso, de uma fora de trabalho que, mantida pela empresa,
encarece a produo, de forma que parte importante do seu barateamento conseguida pela
transferncia de algumas etapas da produo para empresas que, por no manterem o mesmo
padro de remunerao e proteo do trabalho, realizam as mesmas tarefas por um custo
geral bem mais baixo.
No setor pblico, a contratao de empresas, cooperativas ou ONGs para a realizao
de parte das atividades inerentes a um servio, sob o argumento de que isso levaria a uma
maior eficincia, tem sido feita, na verdade, com o mesmo objetivo de reduo de custos e,
de algum modo, tambm das responsabilidades implicadas com a prestao dos servios. Por
exemplo, a terceirizao de uma atividade pode possibilitar a reduo dos gastos estatais com
funcionalismo, permitindo ao Estado enxugar o corpo de funcionrios em certos setores e,
com isso, reduzir gastos com direitos trabalhistas e com o investimento direto na qualificao
e aperfeioamento profissional.
O efeito dessa poltica sobre a qualidade e o alcance dos servios sociais
inevitavelmente grave. Problemas como a co-existncia de grupos profissionais realizando
servio similar, mas sob condies salariais e de trabalho diferenciadas, ou como o rodzio
indiscriminado de trabalhadores, impedem a integrao do corpo de funcionrios e a
construo de acmulos coletivamente construdos, condies essenciais para a humanizao
das relaes que devem reger a prestao de servios no campo social. A contratao de
empresas variadas tambm faz com que a prestao dos servios se d de forma fragmentada
e desigual, dificultando seu controle por parte da sociedade civil e reduzindo o contato entre o
Estado e a populao usuria, j que as empresas prestadoras tornam-se mediadores que, na
verdade, atuam como um filtro que seleciona e dirige as informaes conforme critrios
adequados a seus interesses privados.
A essas medidas, que repercutem mais diretamente na reduo do aparato institucional
do Estado, somam-se outras que tornam mais intenso o processo de reduo da esfera pblica
estatal. Destacam-se, nesses casos, medidas regidas conforme o mecanismo da focalizao:
sob o argumento de que o Estado, no campo social, alm de gastar muito, gasta mal,
produzindo servios que beneficiariam principalmente segmentos populacionais no
necessitados, uma srie de medidas voltadas para a focalizao da ao estatal nos servios
considerados mais essenciais e nos segmentos sociais considerados mais necessitados
atingiram fortemente a concepo universalista (de um amplo conjunto de servios para
todos) que vinha sendo afirmada como um horizonte possvel na lenta montagem da poltica
social brasileira.
Orientaes nesse sentido tomariam forma em diversas medidas, contrariando a
perspectiva de direitos sociais assinalada na Constituio de 1988 e parcialmente confirmadas
na Lei Orgnica de Assistncia Social (LOAS)
83
, que regulamentaria as disposies sobre
assistncia social em 1993. O processo de regulamentao e implantao do Benefcio de
Prestao Continuada (BPC), previsto como direito social na Constituio de 1988, d uma
interessante visibilidade da forma sorrateira como um novo direito juridicamente institudo
vai sofrendo ajustes que acabam por reduzir seu alcance e seu sentido ou por permitir a
reduo da atuao do Estado no campo social por meio da supresso dissimulada de outras
medidas s quais o novo direito passa a encobrir.
Em nvel federal, pode-se dizer que o reconhecimento da renda mnima como direito
social, desvinculado da exigncia de contribuio, tem como antecedente um antigo benefcio
institudo, no mbito da Previdncia Social, pela Lei n 6.179, de 11 de dezembro de 1974,
sob a forma de uma renda mensal no valor de meio salrio mnimo, a ser concedida a maiores
de 70 anos de idade e a invlidos necessitados. Esse benefcio, porm, no foi objeto de uma
ampla implantao e s na Constituio Federal de 1988 viria a ter uma formulao jurdica
que o equiparava a um direito social passvel de cobrana por parte daqueles inscritos no
perfil previsto na Lei: o Inciso V do art. 203 determinou a garantia de um salrio de
benefcio mensal pessoa portadora de deficincia e ao idoso que comprovem no possuir
meios de prover a prpria manuteno ou t-la provida por sua famlia. tambm nesse
momento que o valor do benefcio foi ampliado, tendo em vista que a mesma Constituio,
em seu art. 5, determinou a equiparao do valor de todo benefcio previdencirio ao valor
do salrio mnimo (Pereira, 2000, p.166).
Em geral, os mnimos anteriormente estipulados (como o salrio mnimo e o salrio-
famlia, por exemplo) se configuravam como protees condicionadas ao exerccio do
trabalho regulado e, nessa linha, contribuio previdenciria. Mesmo o seguro-desemprego
deve ser compreendido nos marcos de uma poltica contributiva, j que se destina concesso
temporria de um seguro financeiro a indivduos aptos para o trabalho, que tinham vnculo
regular de trabalho (e portanto eram contribuintes) e o perderam, ficando desempregados por

83
Lei n 8.742, de 7 de dezembro de 1993.
determinado tempo. O aspecto distintivo do novo direito consolidado na Constituio que a
proviso de uma renda mnima passava a estender-se, de forma regular (e no eventual), e
sem exigncia de qualquer contribuio prvia, a algumas categorias de pessoas
incapacitadas para o trabalho, rompendo-se, com isso, como lembra Gomes, o tradicional e
teimoso trao de descontinuidade e incerteza que sempre caracterizou a assistncia social
(Gomes, 2002, p. 82).
No entanto, a regulamentao desse dispositivo constitucional, pela LOAS, em 1993,
restringiria seu alcance. A renda mensal, denominada de benefcio de prestao continuada,
foi definida como garantia de um salrio mnimo mensal pessoa portadora de deficincia e
ao idoso com 70 anos ou mais (art. 20, caput), seguindo o texto da Constituio e indo alm,
j que sua extenso para a faixa de 67 anos ou mais foi prevista nas Disposies Transitrias
da LOAS. Mas definiu a pessoa portadora de deficincia como aquela incapacitada para a
vida independente e o para o trabalho (art. 20 2 - grifos meus) e como incapaz de prover
a manuteno da pessoa portadora de deficincia ou idosa a famlia cuja renda mensal per
capita seja inferior a do salrio mnimo (art. 20 3 - grifos meus). Por fim, foi vetada a
acumulao do benefcio com qualquer outro no mbito da seguridade social ou de outro,
salvo o da assistncia mdica (art. 20 4).
Conforme Gomes (2002) e Pereira (2002), a incluso desses critrios de elegibilidade
restritivos, circunscrevendo o benefcio aos limites nfimos da sobrevivncia, e a posterior
normatizao, limitariam ainda mais a procura e o acesso ao benefcio. Isto se daria, entre
outros motivos, devido a definies cada vez mais estreitas de famlia, para fins do clculo da
renda per capita, e de deficincia fsica e mental; ao estabelecimento de formas de avaliao
da deficincia limitadssimas e instaurao de processos de avaliao e reviso dos
benefcios concedidos que permitiam aplicar retroativamente os novos critrios de
elegibilidade.
importante tambm registrar que, aps tentar reduzir o valor monetrio desse
benefcio, desvinculando-o do salrio mnimo (Pereira, 2002, p. 72), o que no ocorreria
devido s fortes presses em contrrio, o governo de Fernando Henrique Cardoso adiaria at
1996 a implantao do BPC, tal como definido na LOAS, mantendo-se, at ento, a antiga
renda mensal vitalcia, cujos critrios e processo de concesso eram ainda mais restritos e
irregulares. Com todas as suas limitaes, porm, a regulamentao e implantao do BPC
assumiria a cena e seria utilizada para encobrir a no-regulamentao de benefcios
eventuais previstos pela LOAS e a postergao indefinida de sua implantao, enquanto
benefcios similares j institudos no mbito da Previdncia Social, sob a forma de auxlios,
existentes desde 1954 (caso, por exemplo, do auxlio natalidade) eram cortados (no mesmo
ano, de 1996), ignorando a disposio da LOAS de que a transferncia de tais benefcios para
o mbito da Assistncia Social no deveria sofrer descontinuidades (Pereira, 2002, p.114).
Exemplos como esse ajudam a dar visibilidade multiplicidade de movimentos que
atuaram na recomposio da poltica social e forma como, em conjunto, tais movimentos
permitiram dissimular parte das redues e perdas que eram operadas. essa movimentao
complexa, na qual uma ampliao pode ser a forma de realizao de inmeros encurtamentos,
que me parece constituir uma das principais matrizes de realizao, s vezes molecular, da
reordenao da poltica social.
Esse o andamento que marcaria a reconfigurao mais ampla da poltica social nas
duas gestes de Fernando Henrique. O redimensionamento de polticas j institudas se
conjugaria instituio de uma nova linha de ao tpica e difusa, aparentemente marginal ao
ncleo clssico da poltica social. No caso da nova dimenso dada a polticas setoriais j
institudas, so exemplares os casos da reforma da previdncia, que mudaria as regras de
aposentadoria, e da reforma educacional, que realizaria uma forma dissimulada de interveno
nos nveis estadual e municipal de governo, orientada para a focalizao no nvel de ensino
mais elementar, para a correo pragmtica de seu desempenho e para uma municipalizao
fortemente induzida. No caso da instituio de uma nova linha de ao marginal e tpica, o
exemplo claro, de primeira hora, o programa Comunidade Solidria.
Criado pela Medida Provisria n 813, de 1 de janeiro de 1995, que dispunha sobre a
organizao da Presidncia da Repblica e dos Ministrios, o Programa Comunidade
Solidria foi definido, no artigo 12 da MP, como um programa vinculado Presidncia da
Repblica e cujos objetivos seriam coordenar as aes governamentais visando o
atendimento da parcela da populao que no dispe de meios para prover suas necessidades
bsicas, em especial o combate fome e pobreza. No artigo 2, o Conselho do Programa
Comunidade Solidria foi previsto como parte dos rgos que compunham a estrutura
bsica da Casa Civil da Presidncia da Repblica.
O Decreto n 1.366, de 12 de janeiro de 1995, que regulamentou o programa, estipulou
que a implementao do programa deveria dar ateno preferencial s aes
governamentais nas reas de alimentao e nutrio, servios urbanos, desenvolvimento rural,
gerao de emprego e renda, defesa de direitos e promoo social (art. 1, Pargrafo nico),
reas, como se v, bastante similares quelas que vinham sendo objeto de aes assistenciais,
inclusive via escola, desde pelo menos o incio do sculo XX, e, particularmente, no final do
Regime Militar, nos programas Prodasec e Pronasec. O mesmo decreto definiu que o
Conselho do Programa teria carter consultivo e seria formado por 11 membros do governo
federal (10 ministros mais o secretrio executivo do programa) e por 21 membros da
sociedade, vinculados ou no a entidades representativas da sociedade civil, designados pelo
Presidente da Repblica (art. 2, incisos I e II). Definiu, ainda, que ao Conselho competia, na
forma do artigo 3:

I - propor e opinar sobre aes prioritrias na rea social;
II - incentivar na sociedade o desenvolvimento de organizaes que
realizem, em parceria com o governo, o combate pobreza e fome;
III - incentivar a parceria e a integrao entre os rgos pblicos federais,
estaduais e municipais, visando complementariedade das aes
desenvolvidas;
IV - promover campanhas de conscientizao da opinio pblica para o
combate pobreza e fome, visando integrao de esforos do governo e
da sociedade;
V - estimular e apoiar a criao de conselhos estaduais e municipais de
combate fome e pobreza;
VI - elaborar seu regimento interno.

Como se v, aes de sentido mobilizador, aos quais se somaria a ao da
secretaria executiva, qual caberia a articulao da ao dos Ministrios responsveis pela
gesto dos programas setoriais de combate fome e pobreza e a coordenao de aes de
governo da alada do prprio Programa, cujos casos mais conhecidos so os programas
Alfabetizao Solidria e Capacitao Solidria, que teriam a forma institucional de
organizaes no-governamentais, envolvendo parcerias com empresas e trabalho voluntrio.
Vale ainda assinalar que as aes prprias do programa, bem como diversas aes
inscritas nos ministrios, seriam dirigidas principalmente para alguns municpios,
considerados mais pobres, segundo critrios de focalizao territorial precisa, orientada por
dados relativos pobreza produzidos pelo IBGE.
Essa descrio me parece suficiente para evidenciar que o combate pobreza seria
referenciado na criao de aes tpicas e fragmentrias, de carter mais caritativo e
filantrpico, que seriam efetivamente realizadas, em boa parte, por instncias marginais ao
aparato social j constitudo, constituindo um rol de aes variadas e de alcance populacional
difuso e baixo, cuja marca, como bem define Silva e Silva, (2002, p. 17), seria uma
focalizao conservadora, tendo em vista suas definies de pobreza, o delineamento de
suas aes, os cortes territoriais e, ainda, o amparo em aes voluntrias, mediante um
truque que permitia o alijamento do movimento social, embora [fosse] conclamada a
participao da sociedade civil na luta contra a pobreza.
A esse programa, portanto, seria somada aos poucos, ainda que sem elos bem
estabelecidos, uma srie de programas tpicos cuja seqncia de implantao permitiria
perceber o quanto as aes no destinadas universalizao no eram, na verdade, marginais
poltica social, constituindo um novo e importante eixo de sua organizao e definio. O
Comunidade Solidria, na verdade, seria apenas um ponto de referncia, especialmente em
termos de opinio pblica, que daria aparncia de abrangncia a uma nova linhagem de
programas e aes, de formatos variados, orientados para a abordagem tpica e residual de
problemas sociais.
Interessa, nesse caso, ressaltar a instituio de programas de transferncia monetria,
tendo em vista o papel central que os mesmos assumiriam na estratgia de abordagem do
problema da pobreza adotada por esse governo e o uso que seria feito da educao pblica
para viabilizar sua implantao e controle. Para alm do BPC, seriam criados, na seqncia: o
Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (PETI), o Programa Bolsa Escola, que teria
duas verses, o Bolsa Alimentao e o Auxlio Gs.
O PETI, criado em 1996, destinava-se a famlias com renda per capita de at salrio
mnimo, com filhos de 7 a 15 anos submetidos a trabalho penoso, envolvendo o afastamento
da criana do trabalho mediante seu ingresso na escola em um sistema de Jornada
Ampliada, composto por aes scioeducativas em horrio complementar ao da escola
(recreao, reforo escolar, artes, msica, esporte, complementao alimentar), e a concesso
de uma bolsa (Bolsa Criana Cidad) de R$ 25,00 (zona rural) a R$ 40,00 (zona urbana) por
criana.
Inicialmente, as demarcaes geogrficas para sua realizao eram bastante limitadas,
absolutamente vinculadas a situaes especficas. Seu lanamento se deu no Mato Grosso do
Sul, com o objetivo manifesto de enfrentamento da intensa utilizao de mo de obra infantil
nas atividades carvoeiras, e suas extenses, nos dois anos seguintes, se dariam nos mesmos
moldes: em 1997, o programa seria implantado em Pernambuco, nas reas de atividade
canavieira, e na Bahia, nas reas de atividades sisaleira; e, em 1998, seria estendido para a
regio citrcola de Sergipe, para o garimpo em Rondnia e reas de canaviais no Rio de
Janeiro. Em 1999, no entanto, o programa seria finalmente estendido para os demais estados
com vistas ao atendimento de crianas submetidas a diferentes tipos de trabalhos penosos e
degradantes, no apenas na zona rural, mas tambm na urbana.
A primeira verso do programa que, mais tarde, seria chamado de Bolsa Escola
recebeu o nome de Programa Nacional de Garantia de Renda Mnima (PGRM), sendo criado
por lei em 1997, mas s regulamentado em 1998 e implantado em 1999. Era um programa
dirigido apenas aos municpios mais pobres, e destinado a famlias com renda per capita de
salrio mnimo com crianas entre 7 e 14 anos que estivessem na escola. Em 2001, foi
substitudo pelo Programa de Renda Mnima Vinculado Educao Bolsa Escola Federal
84
,
dirigido a todos os municpios e destinado a famlias com renda per capita de salrio
mnimo, com crianas entre 6 e 15 anos na escola, envolvendo a concesso de uma bolsa no
valor de R$ 15,00 por criana, at um limite de trs crianas por famlia.
O Programa Nacional de Renda Mnima vinculado Sade Bolsa Alimentao, nos
mesmos moldes do Bolsa Escola e tambm institudo em 2001, foi dirigido a todos os
municpios e destinado a famlias com renda per capita de salrio mnimo, com gestantes,
mes amamentando filhos de at 6 meses e com crianas de 6 meses a 6 anos de idade,
envolvendo a concesso de uma bolsa no valor de R$ 15, at um limite de trs bolsas por
famlia, bem como a associao com medidas de atendimento bsico sade da famlia.
Por fim, o Auxlio-Gs, criado em 2002, para compensar os efeitos da liberao do
comrcio de derivados de petrleo e a retirada do subsdio ao gs de cozinha, foi destinado a
famlias com renda per capita de at salrio mnimo, envolvendo a concesso de um R$
7,50 reais mensais por famlia, na forma de um nico depsito no valor de R$ 15,00 a cada
dois meses.
A concepo e implantao desses programas sofreriam modificaes ao longo das
duas gestes de Fernando Henrique Cardoso, nitidamente orientadas conforme as novas
necessidades de gesto da pobreza e dos embates sociais que ganhavam fora e se projetavam
na cena pblica, e tambm conforme as novas necessidades da agenda mais ampla de
negociaes polticas. A perspectiva inicial, mais fragmentria, geograficamente pr-
delimitada e de baixssimo alcance populacional, no padro do Comunidade Solidria, seria
nitidamente alterada na segunda gesto de Fernando Henrique Cardoso, particularmente nos
dois ltimos anos, quando, em face do novo debate pblico do problema da pobreza e da
necessidade de manter a legitimidade, diante da aproximao de nova eleio presidencial, os
programas seriam ampliados e reorganizados em um sistema especfico.
O segundo momento, a partir de 2001, se caracterizou pela extenso dos programas a
todos os municpios e por sua agregao em uma espcie de rede que, conforme Silva e
Silva (2002), seria apresentada, pelo governo federal, como uma grande rede nacional de
proteo social. nesse momento que esses programas se mostram como eixo central da

84
Criado pela Lei n 10.219, de 11 de abril de 2001.
ao do governo federal no campo social, o que se confirma, entre outros aspectos, pela
utilizao do setor educacional para sua viabilizao e projeo.


4.2.4 Os sentidos da focalizao.


Esse esboo das medidas do governo Fernando Henrique Cardoso no campo social
permite tecer algumas consideraes sobre os sentidos que o recurso da focalizao assumiria
no interior do seu programa de ao. Em primeiro lugar, importante notar que as medidas de
focalizao, ao possibilitarem ao Estado a reduo da infraestrutura institucional
(estabelecimentos, equipamentos, materiais e funcionrios) utilizada na prestao de servios,
complementando o processo realizado pelas medidas de privatizao, permitem, ainda, a
dissoluo gradual de compromissos sociais anteriormente assumidos, j que a idia de direito
social que rege a prestao universalizada de um servio substituda por critrios de
elegibilidade, por meio dos quais o Estado arbitra, conforme referncias instrumentais ao
programa em curso, o pblico que ser atendido e o tipo de servio oferecido.
Cabe assinalar que o princpio de focalizao tem regido tanto a reforma de servios j
consolidados
85
quanto a implementao de novos servios ou programas que, desde o incio
da dcada de 1990, dirigem-se exclusivamente para segmentos sociais que se encontram em
situao de pobreza extrema. O exemplo principal, nesse ltimo caso, so os programas de
nova gerao acima apresentados, de concesso de uma renda mnima a parcelas especficas
dos segmentos populacionais mais pobres, destinados a cobrir residual, seletiva e
focalizadamente algumas das mais graves situaes de marginalizao econmica e social
para as quais no esto previstos encaminhamentos mais amplos e muito menos sua efetiva
superao.
importante lembrar a esse respeito que, como j foi dito, programas desse tipo
comearam a ser propostos, nos pases de capitalismo avanado, como uma forma nova de
garantir condies mnimas de vida para aqueles que, apesar das oportunidades econmicas e
da cobertura do sistema de proteo social, mantinham-se em uma faixa de renda e em
condies de vida consideradas crticas para o equilbrio social e poltico nacional. Desde a
dcada de 1960, diversos pases centrais vm discutindo e, gradualmente, implantando

85
A implantao do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do
Magistrio (Fundef), na gesto de Fernando Henrique Cardoso, em 1996, um exemplo importante de
focalizao no campo educacional, pois induziu os estados e os municpios a canalizarem uma maior parcela de
recursos para o ensino fundamental, desestimulando o investimento na educao infantil e no ensino mdio.
(especialmente a partir da dcada de 1980) programas desse tipo. Tais programas, que
apresentam contornos e nomes diferentes e dirigem-se a diferentes faixas da populao pobre,
podendo inclusive ser cumulativos, constituem o que se tem considerado como uma nova
gerao de programas sociais, cuja caracterstica central seria a focalizao da ao (alcance
populacional restrito, por segmentos especficos), contrariando a tendncia universalizao
(alcance populacional amplo) que marcou a poltica social do Estado de bem-estar.
Como se sabe, esses pases especialmente os da Europa Ocidental e da Amrica do
Norte apresentam quadros de condies de vida muito superiores aos dos pases
economicamente perifricos: neles, uma poltica de bem-estar social de largo alcance
populacional se encontra consolidada desde meados do sculo XX; a grande maioria dos
postos de trabalho tem vnculo formal, garantindo um altssimo ndice de insero nos
sistemas de protees trabalhistas; a economia estruturada oferece, com freqncia, um
padro mais alto de remunerao.
Portanto, ainda que se deva considerar que a noo de pobreza no deve ficar limitada
s referncias institudas pelos restritos ndices de renda, que no fim das contas so o que
baliza a maioria dos programas governamentais do tipo renda mnima, evidente que os
contingentes de pobres dos pases centrais so bem menores que nos pases perifricos, onde a
pobreza um dado estrutural de grandes propores. De maneira que, em pases onde os
reconhecidos como pobres representam grandes parcelas da populao, o enfrentamento
pobreza tende a requerer maior volume de recursos e aes e maior mpeto nas mudanas. O
que quer dizer que as maiores tarefas, neste campo da ao, cabem exatamente queles pases
que menos dispem de condies para enfrent-la, especialmente porque, na ordem poltica
global, os pases mais pobres so os que menos dispem de autonomia para propor seus
rumos.
No estranho, portanto, que, apesar das melhores condies de vida, os pases de
capitalismo avanado fossem os pioneiros na formulao de programas de complementao
de renda para os pobres. Neles, as idias a esse respeito comearam a se fortalecer,
inicialmente, no contexto de expanso do Estado de bem-estar e, posteriormente (dcadas de
1970/80), se consolidaram como resposta aos transtornos vinculados s mudanas que vinham
ocorrendo na economia, no trabalho e no Estado. Num contexto de crise econmica e de
retrao da ao do Estado, foram percebidos como uma proposta vivel, que permitia alguma
ao do Estado na reduo das situaes de marginalizao social que comeavam a se
intensificar com a crise econmica, sem oner-lo alm dos novos limites para o gasto social
impostos no contexto de ajuste.
A mobilizao em torno da idia de garantia de uma renda mnima, no entanto, no
pode ser credenciada exclusivamente iniciativa estatal. Ao contrrio, o debate sobre o tema,
na sociedade civil, bastante antigo, tendo ensejado a criao de uma srie de aes
organizadas, inclusive de alcance internacional. Uma expresso importante da organizao
crescente dessas aes foi a criao, em 1986, da Rede Europia de Renda Bsica (BIEN),
com o objetivo de estimular todas as naes a institurem uma renda bsica universal, ou seja,
para todo e qualquer cidado. O objetivo perseguido pela BIEN seria o estabelecimento, em
cada pas, de um patamar mnimo de vida que, mais do que reduzir topicamente a pobreza,
possibilitasse reduzir as desigualdades e a situao de incerteza nas quais vivem milhes de
pessoas. Diferindo, sem anular, a perspectiva contida na idia de bem-estar social (na qual o
patamar mnimo de igualdade principalmente definido pelo acesso universalizado a um
conjunto bsico de servios e protees realizados pelo Estado), a idia da renda mnima
orientada para a garantia de certas condies de autonomia que seriam propiciadas pela
transferncia direta de renda que, em tese, garantiria a qualquer cidado a possibilidade de
gesto da vida segundo referenciais e critrios prprios.
Na forma estatal que esses programas vieram a assumir efetivamente, porm,
prevaleceu o objetivo de cobrir as lacunas que passaram a aparecer em decorrncia da
reestruturao econmica em curso.
No Brasil, no entanto, programas como o PETI, o Bolsa Escola e o Bolsa
Alimentao, que, nos discursos, teriam um papel similar, tornaram-se ainda mais restritos.
Como o Brasil jamais teve uma rede de servios bsicos de qualidade e acessveis a toda a
populao, e como a reorientao da poltica social est se dando no sentido da reduo da
expanso e do alcance desses servios, possvel deduzir que esses novos programas esto
assumindo o papel de substitutos dos direitos sociais que jamais foram assegurados, e mesmo
assim com um alcance populacional insuficiente, j que, na maioria dos programas desse tipo
implantados no Brasil, as linhas de pobreza implcitas so muito baixas (geralmente de ou
de salrio mnimo per capita familiar) e os recursos disponibilizados pelos governos so
limitados. Confirma-se, assim, o que foi apontado por Ribeiro (1998): As novas funes
atribudas s polticas sociais alteram os seus clssicos vnculos com a conquista da
legitimidade poltica e com mecanismos culturalmente coerentes de integrao social
(Ribeiro, 1998, p. 120).
Ao longo desse processo, portanto, reduo da estrutura material e funcional
existente para a realizao da poltica social, corresponde um esvaziamento das noes de
direitos to duramente ampliadas e, ainda, um desmantelamento dos canais por meio dos
quais tais direitos, e o prprio sentido da poltica social, podiam ser discutidos e
reivindicados. O processo de implantao dos conselhos de acompanhamento dessas polticas
mostra isso claramente. Em uma perspectiva democrtica, os conselhos participativos seriam
espaos importantes de realizao da descentralizao das decises a respeito das polticas
(Leher, 2004). Mas os formatos dos conselhos institudos implicam a reduo sistemtica da
idia de descentralizao (poltica) a uma desconcentrao administrativa e operacional, um
repasse de tarefas. E sua aparncia democrtica posta a servio da fabricao de
consensos (Leher, 2003).
Como mostram Davies (2004) e Algebaile (2001), as dificuldades de montagem e
funcionamento efetivo desses conselhos, bem como as tentativas de subordinao poltica de
seus membros por parte do Poder Executivo, tm levado inmeras administraes a
facilitarem a sua constituio por meios que acabam representando, direta ou indiretamente,
uma interveno no sistema de representatividade que justifica sua existncia, de forma a
tornar menos rgidas as regras de escolha dos membros, nos aspectos que interessam ao
governo, e a aumentar a proporo de seus representantes. Exemplo disso so as permisses
dadas para que funcionrios ou professores atuem, duplamente, como membros representantes
da categoria funcional e da categoria de pais de alunos. Os conselhos ganham atribuies
burocrticas, tornando-se instncias subordinadas administrao pblica, a quem delegada
a tarefa de controlar a implantao de polticas decididas a partir de cima (Davies, 2004).
Todas essas modificaes compem um quadro de reorientao restritiva da poltica
social que abrange no apenas o escopo e a forma de prestao dos servios sociais pblicos,
mas tambm as definies jurdicas dos direitos, bem como o delineamento dos canais
pblicos para sua disputa, reivindicao e encaminhamento (Telles, 2001). Trata-se, portanto,
de uma reorientao qual corresponde uma nova pragmtica das portas, definida por
incertezas e imprecises que concorreriam decisivamente para desmontar expectativas e
horizontes de possibilidades construdos a duras penas. E os programas focalizados realizados
via educao, como o PETI e o Bolsa Escola, assumiriam um importante papel nesse
processo.


4.3 As mudanas na poltica educacional


As modificaes ocorridas nas polticas educacionais, especialmente no que diz
respeito educao mnima, esto, de diversos modos, implicadas com esse quadro amplo
de mudanas e com os retrocessos democrticos a ele vinculados (Frigotto, 2001b). De um
lado, as mudanas na economia alteraram as condies de vida dos usurios da escola pblica
e mexeram no horizonte de expectativas vinculadas escolarizao, impulsionando
modificaes nas disposies e condutas relativas escola e suscitando novos debates acerca
dos projetos educativos adequados frente s mutaes da vida econmica e social e da
realidade escolar. Simultaneamente, as mudanas subsidirias no Estado, definidas
especialmente pelo deslocamento dos seus focos de ao e por importantes redues na sua
atuao no campo social, delineariam parmetros que conformariam esses projetos a objetivos
mais pragmticos. Nesse segundo caso, porm, as implicaes seriam bem menos difusas e,
no raramente, assumiriam a forma de prescries bastante precisas, encaminhadas por
instituies especficas, especialmente no caso dos organismos internacionais que j atuavam
na orientao das polticas sociais dos pases perifricos, desde longa data.
Como possvel depreender das tentativas de utilizao da escola, promovidas desde o
incio do sculo XX, as polticas educacionais, no Brasil, h muito j sofriam influncias
externas, de diversos tipos. Mas isso se tornaria mais intenso com o adensamento e
consolidao de relaes internacionais orientadas para o aprofundamento da dependncia
econmica e poltica. Especialmente a partir da dcada de 1950, no contexto demarcado pela
ideologia do desenvolvimento, as influncias externas se tornariam progressivamente mais
freqentes e sistemticas e, assim, mais visveis.
Conforme Leher (1998), o desenvolvimento no deve ser tomado como um fato
econmico inexorvel, regido exclusivamente por leis econmicas, cuja realizao se daria
em fases sucessivas de um processo evolutivo rumo a determinada maturidade. Ele constitui,
antes, uma ideologia produzida no ps-Segunda Guerra, implicada com a afirmao da
hegemonia econmica e poltica dos EUA (1998, p.51). A pujana econmica dos EUA
assume a forma de uma ideologia poltica qual correspondem relaes que ultrapassam as
fronteiras nacionais, especialmente as referidas ao domnio dos EUA sobre as fraes aliadas,
nos pases industrializados avanados, e sobre os pases perifricos.
Porm, como tambm discute Leher (1998), as ideologias no so conjuntos de idias
despregados das relaes sociais concretas e, portanto, das foras sociais em sua atuao por
meio de projetos, prticas, aes e instituies. Ao contrrio, s por meio dessas relaes as
ideologias se engendram e se difundem, da, inclusive, sua potncia: a profunda
interpenetrao entre idias, relaes e prticas no raro pode dificultar o discernimento entre
os movimentos fundamentais de organizao da vida, nos seus diversos mbitos, e as
interpretaes hegemnicas desses movimentos, erigidas condio de fato. Nesse sentido,
vale lembrar que a difuso da ideologia do desenvolvimento deu-se no apenas por meio da
propaganda direta, mas principalmente por meio da montagem de um aparato complexo que
envolveu instituies e projetos, de diferentes tipos, capazes de produzir e operar relaes,
dentro de uma lgica especfica, entre os EUA e os demais pases. So exemplos disso os
acordos bi-laterais que se formariam em torno da cooperao tcnica para o
desenvolvimento econmico-social, como a Aliana para o Progresso
86
e os Acordos MEC-
USAID, que, a rigor, representariam a interveno efetiva dos EUA na elaborao e
realizao de projetos e aes no campo das polticas sociais (assistncia, sade, educao).
Outro exemplo fundamental so os organismos internacionais, como Fundo Monetrio
Internacional (FMI), Banco Mundial e Unesco, derivados do sistema das Naes Unidas, que
atuariam, de forma coadunada, no estabelecimento e gesto de relaes econmico-
financeiras e na induo de aes nos mais diferentes campos. No caso das relaes
econmico-financeiras, cumpre destacar o papel do FMI, a quem cabe a gesto do
endividamento externo no sentido do aprofundamento da situao de dominao e
dependncia, e, secundariamente, o Banco Mundial, cuja forma institucional de atuao, de
instncia financiadora de projetos, garante uma forma estratgica de interveno nas polticas
dos Estados nacionais, no sentido do controle oramentrio e da induo das aes contidas
nos acordos do FMI. A Unesco, nesse caso, cumpre papel tambm relevante ao atuar em uma
produo padronizada de informao, conhecimento e relaes permanentes de assessoria e
orientao capazes de balizar a atuao governamental dos pases no sentido das
necessidades definidas como prprias da escala mundial de organizao social. dessa
maneira, ou seja, encarnadas em relaes, projetos e prticas, que as idias relativas ao
desenvolvimento se infiltraram mais eficientemente nos modos de operar a economia, o
prprio Estado e as variadas formas de controle social.
No contexto da crise da dcada de 1970, os organismos financeiros internacionais
assumiriam um papel incisivo na formulao das condies de realizao do ajuste estrutural
dos Estados nova ordem econmica e poltica internacional, bem como na sua conduo,
alcanando um grau impressionante de detalhamento no apenas no que diz respeito ao
controle do pagamento da dvida externa, mas tambm das aes a serem realizadas nos mais

86
Conforme Leher (1998, p. 55-56), a Aliana para o Progresso foi um programa de ajuda para a Amrica
Latina, desenvolvido pelo governo Kennedy, amparado em um tratado firmado entre os EUA e dezenove pases
latino-americanos. Foi formalmente inaugurado no Uruguai, em agosto de 1961, com a Carta de Punta del
Este, e extinto em 1974, tendo em vista o fim de suporte financeiro. Apesar de apresentar objetivos e projetos
especficos para o setor educacional, no chegou a implement-los, dirigindo-se mais para projetos de curto
prazo, mais assentados na propaganda ideolgica dirigida a pblicos selecionados.

diversos setores estatais, dentre os quais o setor educacional. A interferncia desses
organismos assumiria a forma de prescries e condicionalidades, no apenas definidas como
pontos de um contrato, mas como orientaes que migrariam tambm sob a forma de
assessoria tcnica para a implantao de reformas nos moldes prescritos.
As prescries acerca das reformas no setor educacional se mostrariam claramente
coadunadas s prescries econmicas e aos parmetros de ao estabelecidos para a poltica
social. No contexto desenvolvimentista, tais parmetros j vinham conferindo razovel nfase
ao problema da pobreza, que, porm, aparecia como uma situao capaz de ser superada
mediante a incluso social viabilizada pelo desenvolvimento econmico. Note-se, nesse caso,
que a expectativa da incluso, por si, tendia a reduzir as tenses sociais que poderiam ser
suscitadas pela pobreza, j que, como disse Leher (1998, p.51), A promessa de
desenvolvimento a todos aqueles que compartilhassem do mundo livre funcionou como um
meio de garantir a ordem social.
No contexto orientado pela ideologia da globalizao, a nfase na pobreza persistiria,
mas sob uma abordagem bem mais restritiva, expressa na idia de aliviamento da pobreza
que, a rigor, naturaliza a excluso de parcelas imensas da populao mundial para as quais
no esto previstas, de fato, formas de participao efetiva no novo sistema. Como mostra
Leher (1998, p. 52), diferentemente da situao anterior, os chamados pobres no constituem
um exrcito industrial de reserva. Sua situao no mais compreendida como temporria
e sua superao no constitui um ponto de pauta. Os objetivos limitam-se ao aliviamento de
condies de privaes e marginalidade que, a partir de certo limite, oferecem riscos aos
rumos traados pelos centros do poder mundial ou, no mnimo, riscos a sua realizao serena.
Essa definio teria ntidos desdobramentos nas proposies relativas educao
escolar, a qual caberia um importante papel na dissimulao das contradies a implicadas,
especialmente na dissimulao desse novo estatuto dos pobres. A educao continuaria a ser
apresentada como um pr-requisito fundamental para o ingresso no mundo globalizado.
Porm, diferindo das orientaes que haviam predominado, por exemplo, na dcada de
1970, as universidades e os institutos de pesquisa bsica passariam a no constar nas diretrizes
prioritrias da educao, mesmo no caso da formao profissional (Leher, 1998, p.226)
A educao escolar figuraria como estratgica para a reduo da pobreza e para a
promoo de melhores nveis de vida e de maior sustentabilidade econmica para os pases
perifricos, o que deveria ser viabilizado por meio de reformas educacionais, orgnicas ao
ajuste estrutural, que adequassem os sistemas de ensino aos novos limites impostos atuao
social do Estado e s novas demandas formativas requeridas pelo mundo em transformao.
Em outros termos, as reformas educacionais preconizadas para os pases perifricos,
como os da Amrica Latina, orientavam-se no sentido de uma reduo de gastos,
especialmente por meio de uma reestruturao dos sistemas de ensino que definisse novas
priorizaes e mtodos organizacionais, tornando-os mais eficientes. Grosso modo, as novas
priorizaes seriam principalmente definidas em termos da focalizao dos esforos no nvel
mais elementar de ensino e a eficincia seria reputada adoo de mtodos gerenciais capazes
de se sobreporem a obstculos como os representados pelas resistncias dos professores.
Princpios como os de qualidade e autonomia, postos como centrais, ficariam circunscritos a
essa viso gerencial, pautada na atuao da escola como instncia administradora de verbas,
currculo, mtodos, formas organizacionais e recursos definidos a partir de cima; na atuao
dos professores como executores das tarefas a implicadas; e dos pais e comunidade como
colaboradores, especialmente no sentido da fiscalizao e cobrana da atuao pr-fixada da
escola e dos professores.
A nfase no nvel mais elementar de ensino cumpriria, nesse caso, funo realmente
estratgica na abordagem da pobreza. De um lado, por permitir ampliar, ainda que
precariamente, a presena do Estado junto quelas parcelas da populao para as quais no
esto previstas outras formas de integrao capazes de atenuar tenses e conflitos iminentes.
Por outro, e complementarmente, por ser difusora da idia de que a pobreza e os problemas
sociais so decorrentes da falta de educao do pobre, e que a educao escolar o meio, por
excelncia, de garantir ao pobre novas condies de empregabilidade, de aumentar sua
produtividade e de modificar seu comportamento de forma que ele se torne capaz de atuar
positivamente na melhora geral de suas condies de vida.
Conforme Leher (1998, p. 187), o Banco Mundial seria a principal organizao
atuante nos diversos pases no sentido de sua converso a uma agenda de aes orientadas
para essa reconfigurao educacional, sobrepondo-se Unesco, cuja atuao no campo
educacional, ainda que com limites, havia constitudo importantes acmulos a respeito da
democratizao da educao pblica.
Essas recomendaes, de modo geral, balizariam as reformas educacionais em curso
na Amrica Latina, na dcada de 1990, certamente com particularidades ou adaptaes. Trata-
se, porm, de particularidades que, se no chegam necessariamente a contrariar os principais
pontos da perspectiva posta pelos organismos internacionais, implicam a produo de uma
realidade irredutvel a esses pontos. A reforma, de fato, em seu sentido amplo, excede o
formalismo das medidas definidoras de rumos e aes. Envolve os processos disparados pelos
diferentes conjuntos formados entre as medidas educacionais e as medidas formuladas no
mbito de outras polticas setoriais, ou, ainda, nos mbitos mais amplos dos sistemas
formados pela poltica social e pela poltica econmica. Envolve, igualmente, as
renegociaes internas permanentes entre os seus termos originais e as demandas dos demais
nveis governamentais responsveis por sua realizao.
nesse sentido que os resultados da reforma comportam aspectos seno
imprevistos, ao menos no abordados, nos programas orientadores, com um destaque
minimamente similar ao que teriam na prtica. Especialmente porque a parcial realizao
desses programas se daria por meio da combinao de inmeros de seus pontos com velhas
formas de utilizao da escola que, em suas atualizaes, representariam restries aos
direitos sociais ainda mais graves que os contidos nas receitas do Banco Mundial.
As aes do governo federal sob as gestes de Collor de Mello (1990-1992) e Itamar
Franco (1992-1994) no contariam tanto para isso quanto as aes sob a gesto de Fernando
Henrique Cardoso, em seu dois mandatos. No que essa ltima tivesse produzido, sozinha,
todas as novas medidas que reorientavam o setor educacional. Mas foi nela que um conjunto
variado de medidas, algumas novas, outras criadas bem antes, ganharam a organicidade de
uma poltica educacional, sendo potencializadas ao adquirirem estrutura mais complexa,
maior alcance e conexes mais bem construdas no sentido de sua organizao sistmica.

4.3.1 A reforma em linhas gerais


Retomando brevemente alguns aspectos j assinalados no captulo inicial, importante
ter em conta, em primeiro lugar, que a reforma desenhada a partir dos primeiros momentos do
primeiro mandato presidencial de Fernando Henrique Cardoso foi fortemente ancorada em um
discurso modernizador, que buscou desvencilhar a nova gesto da produo anterior da
escola, atribuindo-a persistncia do atraso. A questo educacional foi definida como
questo de eficincia do sistema de ensino e esta foi fortemente referida questo gerencial
do setor educacional e da escola. Da o componente normatizador da ao e da vida escolar
que veio embutido nas medidas pedaggicas.
Em segundo lugar, vale lembrar que essa desvinculao com o tempo passado
87
e
com os outros nveis governamentais, representativos do atraso e, portanto, portadores da

87
Essa tentativa de desvinculao com o passado tem suas funes mais evidenciadas quando se considera a
perspectiva adotada por Leher (1998) na anlise da passagem da ideologia do desenvolvimento para a ideologia
da globalizao. A desvinculao com o passado aparece sob a forma de preconizao de uma nova era cuja
funo ideolgica estabelecer um marco de descontinuidade com aes e processos passados, obscurecendo
culpa pelo estado da educao, teve por fim legitimar o grupo do novo presidente para
assumir o papel de condutor de uma modernizao que consistiria na tentativa de
enquadramento das polticas estaduais e municipais s prioridades estabelecidas em nvel
federal e permitiria a dissimulao da reduo dos encargos do prprio governo federal no
setor educacional, repassados concreta e simbolicamente principalmente para os municpios,
mas tambm para a sociedade civil. Configura-se, assim, uma reforma que, longe de se
resumir a uma reduo do Estado, se definiria pela tentativa (e pelo xito parcial) de
centralizao da elaborao e deciso poltica que, por sua vez, viabilizaria o repasse de
responsabilidades para os demais nveis de governo e para a sociedade, por meio da
descentralizao apenas das responsabilidades financeiras, da execuo e do controle
administrativo dessa poltica definida a partir de cima.
No que diz respeito s mudanas pretendidas ou provocadas na escola, trata-se de uma
reforma que envolveu muitos aspectos, dentre os quais destacarei os que mais parecem ajudar
a entender o fenmeno da expanso escolar, como j formulado no terceiro captulo, e suas
implicaes com a reorientao mais recente da poltica social, particularmente no que diz
respeito abordagem da pobreza. Nesse sentido, como j foram apresentados no segundo
captulo os aspectos gerais relativos organizao do ensino, vou me limitar, neste captulo,
discusso de algumas peas da reforma que, em conjunto, permitiram certa induo da ao
dos estados e municpios na direo de uma reconfigurao de seus sistemas de ensino,
envolvendo, entre outros aspectos, certa expanso da oferta do nvel de ensino mais
elementar, bem como um novo tipo de robustecimento, especialmente no caso das novas
utilizaes da escola para a realizao de tarefas relativas ao problema da pobreza que
permitiriam implementar e, ao mesmo tempo, dissimular a conteno da ao do Estado no
campo social.
Cabe ressaltar, inicialmente, que as medidas constitutivas da reforma educacional
jamais tiveram a forma de uma sentena que realizasse, no campo da educao pblica, uma
aplicao direta e sem mediaes das orientaes que presidiram o ajuste estrutural do Estado.
Jamais foram, nesse sentido, um produto ou resultado direto, constituindo-se, antes, em meios
para a realizao dissimulada de objetivos diversos de uma reforma da administrao pblica
que complementava a reforma do Estado, de mais ampla escala. Nesse sentido, a educao foi
mais uma vez utilizada como um poderoso libi para a realizao de aes (ou para a ausncia

a atualizao e o aprofundamento das formas de dominao at ento vigentes, bem como facilitando a
imposio de novas diretrizes orientadoras da ao na perspectiva que interessa aos grupos dominantes.

destas) que excediam o campo educacional, de tal forma que, em um andamento de
revoluo passiva, suas expanses foram, muitas vezes, a forma de realizao de
encurtamentos e cortes no prprio campo educacional e em outros campos.
A comear, inmeras peas da reforma educacional, para alm de seus objetivos
especficos, compunham, organicamente, um programa de correo da administrao
pblica no sentido apontado na reforma de Bresser e nas condicionalidades dos organismos
internacionais: uma racionalizao do setor escolar que possibilitasse adequar a estrutura
disponvel a um atendimento mais eficaz, cuja expresso seria o alcance de um maior
atendimento, com queda da reteno e ampliao geral da escolarizao da populao. Dois
conjuntos de peas relativos ao currculo e ao financiamento que sero abordados adiante,
do uma boa visibilidade a isso.
Um ltimo aspecto a destacar a dificuldade de listar com preciso os programas e
aes compositivos daquilo que se considera, aqui, a reforma educacional empreendida ao
longo das duas gestes de Fernando Henrique. Essa dificuldade resulta, em primeiro lugar, da
profuso de aes, de diferentes portes, que foram sucessivamente lanadas, sem
suficientes explicitaes a respeito de seu efetivo alcance e importncia no interior da
reforma. Trata-se de aes s quais, muitas vezes, no correspondia nenhuma atividade
concreta (como no caso de alguns programas do Avana Brasil) e que eram intensamente
alardeadas, forjando uma feio concreta a medidas absolutamente virtuais. Em segundo
lugar, devido absoluta (e intencional) confuso que caracterizou o processo de lanamento e
implantao dessas aes, marcado pela expedio de muitas e contraditrias peas
normativas, por mudanas de nomes dos programas e pela incluso de uma mesma ao em
diversos programas, tornando difcil identificar sua origem, definir seus contornos e rastrear
seus desdobramentos.
Em estudos sobre o Fundef e sobre as estatsticas educacionais, Davies (2000 e 2001)
reconstitui inmeros aspectos dessas confuses, encontradas tambm em programas como o
de Acelerao da Aprendizagem e o Programa Dinheiro Direto na Escola. A impressionante
reiterao da falta de clareza na apresentao dos referidos programas, em inmeros
documentos leis e demais peas normativas, matrias e informaes veiculadas nos sites do
MEC e do INEP, manuais de orientao para a implantao dos programas e mesmo relatrios
de gesto refora a idia de intencionalidade, porque o saldo efetivo dessa confuso a
impossibilidade de mapeamento de parte importante do que foi e do que no foi feito.
Tambm por isso restrinjo este estudo ao levantamento de algumas peas que me
parecem fundamentais para abordar alguns traos essenciais da referida reforma, em termos
dos seus efeitos mais palpveis na reconfigurao dos sistemas de ensino, do atendimento
escolar e da escola como instituio.


4.3.1.1 A reforma curricular


Parte dos objetivos mais amplos e ocultos da reforma foram viabilizados por meio do
que se pode chamar ilustrativamente de reforma curricular. Os Parmetros Curriculares
Nacionais (PCN) tiveram, nesse sentido, grande importncia, no necessariamente pela
reforma efetiva do currculo, que supostamente tentava realizar, mas principalmente pelo seu
sentido de agregao em relao a outras medidas, tornadas veculos de modificao de
aspectos diversos da organizao da escola e da ao escolar, que excediam o mbito
propriamente curricular e mesmo o mbito educacional.
Lanados em 1997, os PCN foram apresentados como um conjunto de referncias para
reorientao curricular dos sistemas de ensino. No havia uma disposio geral que obrigasse
sua adoo pelas escolas e sistemas, mas sua forma de implantao envolveu mecanismos
que, gradualmente, o impuseram como referncia formal: por exemplo, a adoo da sua
perspectiva curricular tornou-se condio para a concesso de financiamento de alguns tipos
de projeto e a implantao de um programa complementar, os Parmetros em Ao, em
1999, destinado a capacitar os professores para sua utilizao, tambm concorreu, de modos
diversos, para sua adoo, ainda que formal.
A utilizao dos PCN como veculo de modificao de aspectos da organizao da
escola e da ao escolar fica bastante visvel no tipo de processo instaurado pelo programa
Parmetros em Ao, que se organizou conforme uma concepo de formao docente
bastante ampla, valendo-se de dois mecanismos formativos distintos na forma de realizao,
nos seus alcances e finalidades: cursos convencionais de aperfeioamento e aes mais
prolongadas de coordenao do trabalho pedaggico realizada por coordenadores
selecionados dentre os professores das redes. O sentido formativo dessas coordenaes, como
a antiga experincia da instituio das funes de Especialistas da Educao ensina, consiste
no apenas em uma capacitao dos professores por meio do acompanhamento pedaggico,
mas em aprendizagens mais sutis que se do pela nova diviso do trabalho pedaggico
(Heckert e Algebaile, 2001) que o programa impe. O programa atribuiu, a um nmero
reduzido de professores, funes remuneradas s quais correspondiam novas posies na
hierarquia funcional da escola e das secretarias de educao. A transformao sbita, e
conforme critrios no discutidos amplamente, de colegas de profisso em coordenadores da
implantao, em suas prprias escolas e redes de ensino, de uma poltica de currculo traada
de fora, realizou uma espcie de transformismo que, inevitavelmente, levou a divises e
quebras de solidariedades e, nesse sentido, fragilizao de foras em formao.
Essa imposio tambm visvel quando se observa a conjugao dos PCNs com o
Sistema de Avaliao da Educao Bsica (SAEB institudo desde 1990, mas bastante
ampliado a partir de 1995), o Exame Nacional de Cursos, o impopular Provo (1996), bem
como as regulamentaes curriculares para os diversos nveis de ensino, inclusive para as
licenciaturas, e programas de premiaes, como o Professor Nota 10. Trata-se, afinal, de
mecanismos que, para alm de seus objetivos especficos de avaliao padronizada do
desempenho dos sistemas de ensino, ou de normatizao do contedo formativo de diferentes
cursos, ajudaram a conferir fora normativa aos PCN ao introduzirem processos avaliativos,
de alunos da educao bsica e de futuros professores, que pressupunham a adoo da
perspectiva pedaggica e dos contedos de ensino nele enunciados
88
.
Vale lembrar, a respeito do Professor Nota 10, a potncia sistematizadora da ao
escolar que premiaes desse tipo podem ter, e que pode ser prxima das normas legais,
tendo em vista, como lembra Gramsci (2000b, p.28), os estmulos a aes meritrias e
produo de referncias modelares que os sistemas de premiao, quando bem constitudos,
tendem a mobilizar. No se que dizer, com isso, que o referido prmio tenha alcanado tal
objetivo, mas no h dvida de que ele se inscrevia nessa perspectiva.
Outra pea possvel de ser inscrita nesses objetivos amplos o programa de
Acelerao de Aprendizagem, que apareceu na pauta de ao do governo federal,
inicialmente, como um dos itens
89
prioritrios para assistncia financeira, via Fundo Nacional

88
A regulamentao do SAEB desvincula-o dos Parmetros, informando que os contedos e habilidades
avaliados resultam de consultas amplas realizadas regularmente a profissionais e instituies de ensino. A anlise
dos exames, no entanto, muito facilmente permite observar a coincidncia entre as orientaes dos Parmetros e
os contedos levantados por tal consulta. O Exame Nacional de Cursos veio a adensar esse movimento por meio
de uma dupla condio: a utilizao dos Parmetros como contedo dessa avaliao induzia seu estudo nos
cursos de formao de professores e os efeitos disso se intensificavam tendo em vista o aumento do ingresso, nos
cursos de nvel superior, de professores j em exerccio, face aos dispositivos da poltica que anunciavam a
tendncia futura de exigncia de titulao superior, mesmo para o exerccio do magistrio nas sries iniciais do
ensino fundamental. Assim, a linha pedaggica dos Parmetros, os contedos e capacidades ali referidos, as
concepes de conhecimento e de conhecimento escolar a implcitas, bem como os autores de referncia,
penetraram inevitavelmente no universo dos professores em exerccio, ainda que de forma superficial, no
apenas pela via dos novos controles da poltica dirigidos diretamente escola bsica, mas pela via de sua
formao universitria induzida.
89
O financiamento, nesse caso, deriva dos recursos do salrio-educao, e destina-se a aes bastante variadas,
incluindo alguns tipos de ampliao e construo escolar, aquisio de equipamentos e material didtico-
pedaggico, capacitao de professores, transporte escolar, programas de sade escolar, dentre outros. Os itens
prioritrios, alm dos programas de acelerao de aprendizagem, eram, na ordem apresentada na referida
Resoluo, aes associadas ao Programa Alfabetizao Solidria, o Programa de Apoio Tecnolgico (dirigido
de Desenvolvimento da Educao (FNDE), que, nos termos da Resoluo n 5 de 26 de maio
de 1997, se estendia aos estados, Distrito Federal, municpios e organizaes no-
governamentais. Tratava-se, nesse caso, do financiamento de capacitao de professores e de
impresso de material didtico-pedaggico vinculados implantao de programas de
acelerao de aprendizagem de at 10% dos alunos de 1 a 4 sries que se encontrassem em
quadro de distoro srie/idade (ou seja, que apresentassem idade superior 2 ou mais anos
considerada adequada para cada srie) acima da mdia nacional, que era de 68,7%.
Gradualmente, seria implantado um programa especfico, mais amplo, com o mesmo
nome Acelerao de Aprendizagem composto por algumas aes de assistncia tcnica
para a implantao de classes de acelerao. At que, conforme definido na Lei n 9.989, de
21 de julho de 2000
90
, esse programa assumiria a forma oficial de uma ao denominada
Correo do Fluxo Escolar Acelerao de Aprendizagem, integrante dos programas
Avana Brasil Toda Criana na Escola e Escola de Qualidade para Todos, que, conforme
o governo federal, eram orientados para a garantia de vagas escolares, para todas as crianas
na faixa etria de 7 a 14 anos, nas redes pblicas de ensino fundamental, mediante aes de
assessoria e mobilizao de estados, municpios e sociedade civil em torno do assunto.
Os programas de acelerao de aprendizagem destinam-se realizao, em menor
tempo, da escolarizao de alunos repetentes ou com ingresso tardio no ensino fundamental,
por meio da formao de turmas especiais, com jornada escolar diria ampliada, perodo
letivo reduzido, reordenao (com evidente reduo) dos contedos escolares, utilizao de
material didtico especfico e professores capacitados para as finalidades traadas. Essa
escolarizao acelerada deve viabilizar a formao desses alunos em um mnimo de
competncias esperadas para a srie correspondente sua idade, de forma que, ao final do
processo, o aluno possa retomar os estudos, em ritmo normal, na srie adequada. Destina-
se, portanto, fundamentalmente, correo do fluxo escolar, ou, mais propriamente,
racionalizao do atendimento educacional.
Outras medidas, simultneas ou posteriores, no necessariamente promovidas pelo
governo federal, acabariam reforando esses objetivos. o caso das medidas previstas na
LDB/96 que autorizam a implantao de ciclos no lugar de sries e a possibilidade de

aquisio de um kit composto de televisor, videocassete, antena parablica e caixa de fitas VHS), o censo escolar
e programas de avaliao educacional. Dentre as aes financiveis, previa-se, tambm a priorizao dos
municpios da Comunidade Solidria.
90
Lei do Plano Plurianual 2000/2003.
progresso continuada (Lei n 9.394/96, art .23). A argumentao governamental
91
a favor
dessas medidas, invariavelmente, ancorou-se em pressupostos pedaggicos que, no entanto,
tendem a no prevalecer no contexto precrio da educao escolar, restando apenas seus
efeitos prticos numa correo do fluxo escolar que permite acelerar a sada dos repetentes,
modificando as estatsticas nacionais e a capacidade das redes em realizarem uma taxa de
escolarizao mais alta, sem que isso se reverta em concretizao da aprendizagem para os
velhos que saem e os novos que entram.
Em conjunto, essas medidas ajudariam a disparar processos fundamentais
realizao de finalidades de racionalizao da administrao pblica no setor educacional.
So medidas que, em geral, representariam pouco em termos da adoo efetiva da perspectiva
curricular fomentada pelo MEC. Mas representariam muito em termos do estabelecimento de
uma pauta formal de discusses sobre a escola, de um roteiro de atividades que permitiriam
certo comando do governo federal sobre as prticas governamentais de municpios e estados e
sobre a rotina do professor, bem como da modificao do quadro de atendimento escolar no
Brasil, em aspectos amplos da organizao da oferta (por exemplo, a municipalizao) e em
aspectos quantitativos referentes escolarizao (por exemplo, reduo de ndices de
repetncia e maior equilbrio na distribuio de matrculas por sries).

4.3.1.2 A reforma financeira

A reorganizao da dinmica de financiamento da educao tambm pode ser vista
como um objetivo capaz de articular um outro conjunto de programas. O carro-chefe, nesse
caso, foi o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de
Valorizao do Magistrio (Fundef), um fundo de natureza contbil, cuja criao foi definida
na Emenda Constitucional n 14/96 (EC n 14/96) e regulamentada pela Lei 9.424/96. Os
objetivos manifestos do Fundef eram agilizar o repasse e promover a redistribuio de parte

91
Isto se deu mais freqentemente no mbito dos estados e dos municpios que adotaram esses mecanismos, no
havendo, propriamente, da parte do MEC, qualquer ao especfica no sentido da sua implantao. Est claro,
porm, que esses mecanismos se coadunam com as orientaes contidas em programas como o de Acelerao de
Aprendizagem, concorrendo para o objetivo de correo do fluxo escolar que tanto mobilizou a atuao do
MEC. Cabe lembrar, ainda, que no raramente tais mecanismos constituem pontos importantes de propostas
educacionais formuladas em uma perspectiva crtica, que argumentam a favor de medidas que possibilitem uma
educao mais comprometida com o processo de aprendizagem e menos amparada na compartimentao do
tempo e das promoes escolares, nos julgamentos e sanes, bem como nas formas de poder a implicadas. Tais
argumentaes, porm, no raramente tm sido usadas, com visveis simplificaes, em reformas nas quais a
implantao formal desses mecanismos apenas cumpre funo de reduzir a reteno de alunos por meio da
repetncia.

dos recursos financeiros provenientes da receita de impostos vinculados educao, bem
como concentrar a aplicao desses recursos no ensino fundamental. Vale lembrar, porm,
que, como mostra Davies (2004), sua criao nesse sentido, alm de no representar
efetivamente mais dinheiro para a educao
92
, dissimulou, como j foi assinalado no segundo
captulo, uma outra redistribuio, de encargos financeiros entre a Unio, estados e
municpios, j que a EC n 14/96 liberou a Unio de parte das responsabilidades financeiras
com o ensino fundamental, estabelecidas na Constituio de 1988, e forou que os estados e,
principalmente, municpios, assumissem maiores responsabilidades na manuteno desse
nvel de ensino.
Fora isso, no que diz respeito ainda aos estados e municpios, o Fundef representaria a
possibilidade de implantao de diversos mecanismos coercitivos da ao governamental no
sentido de reforma administrativa, bem como de induo da focalizao no ensino
fundamental e da expanso da oferta no sentido da sua municipalizao. A estipulao de
prazos mais rgidos para o repasse das verbas, a exigncia de contabilizao dos rendimentos
provenientes de aplicao financeira dos recursos do Fundo, a obrigatoriedade de criao de
conselhos de controle social da arrecadao e da aplicao dos recursos, bem como a
vinculao, ainda que absolutamente confusa (Davies, 2000), de um percentual dos recursos
do Fundo valorizao do magistrio, so mecanismos que, por certo, estabeleceram novos
limites e novas vias de controle (no necessariamente social) da administrao dos recursos
que devem ser aplicados em educao.
Mecanismo similar pode ser identificado no Programa Dinheiro Direto na Escola
(PDDE). Implantado em 1995, com o nome de Programa de Manuteno e Desenvolvimento
do Ensino (PMDE) e parcialmente modificado em 1998, quando passaria a ser chamado de
PDDE, o programa destinado realizao de repasses regulares de recursos financeiros para
as escolas, conforme o nmero de alunos, sendo que esses repasses ficam condicionados
existncia de algum tipo de associao (de pais e mestres, conselho escolar, cooperativa
escolar, etc.), constituda como pessoa jurdica de direito privado, de maneira a funcionar
como uma Unidade Executora, a quem cabe o controle da aplicao dos recursos. A
vinculao dos recursos ao nmero de matrculas e a criao obrigatria de uma espcie de

92
Conforme Davies (2004), ...o Fundef no traz recursos novos para o sistema educacional como um todo, pois
apenas a redistribuio, no mbito de cada Unidade Federativa , entre o governo estadual e os municipais, de
uma parte (15%) dos impostos j vinculados constitucionalmente manuteno e desenvolvimento do ensino
(MDE) antes mesmo da criao do Fundef, com base no critrio de nmero de matrculas no ensino fundamental
regular (EFR) de cada rede.
conselho gestor dos recursos funcionam, no plano das escolas, de forma similar aos novos
controles e indues que chegaram s secretarias de educao por meio do Fundef.
Algumas mudanas na dinmica de financiamento da educao ocorreriam, ainda, por
meio de programas, em princpio, mais circunscritos ao mbito pedaggico, como no caso do
programa de Acelerao de Aprendizagem. No que diz respeito ao seu papel no contexto de
uma nova estratgia de financiamento, suficiente assinalar que esse programa exemplifica
bem as diferentes formas adotadas pelo governo federal para incentivar maior concentrao
de esforos nas aes que interessavam sua poltica, orientada para a reestruturao dos
gastos e da oferta da educao mnima e para a modificao rpida, ainda que superficial,
de traos gerais da escolarizao do pas.
O programa de Acelerao de Aprendizagem foi um dos programas privilegiados para
financiamento por parte do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE), que
previu a designao de recursos especiais para os municpios que apresentassem um alto
ndice de distoro idade-srie. Esses, mediante a instituio de programas de acelerao,
podiam firmar um convnio com o FNDE, traduzido como uma verba extra, alm dos
recursos prprios do municpio de aplicao obrigatria em manuteno e desenvolvimento
do ensino (25% da arrecadao de impostos). Em outras palavras, um grande negcio em
tempos de ampliao da capacidade de atendimento das redes municipais (j que a sada mais
rpida dos repetentes permite maior volume de novos ingressos sem necessria ampliao da
rede) e de entrada de recursos financeiros novos.
importante assinalar ainda, a existncia de um programa de difcil definio que
agregava diversas dessas aes e outras, similares, em uma ateno focalizada em municpios
de baixa renda: o Fundo de Fortalecimento da Escola (Fundescola). Criado como um
programa do Ministrio da Educao
93
, a ser desenvolvido em parceria com as secretarias
estaduais e municipais de educao e financiado com recursos do governo federal e de
emprstimos do Banco Mundial, o programa apresentava como objetivo o desenvolvimento
de aes para a melhoraria da qualidade das escolas do ensino fundamental, nas regies
Norte, Nordeste e Centro-Oeste, em zonas de atendimento prioritrio formadas por
microrregies definidas pelo IBGE, a fim de ampliar a permanncia das crianas nas escolas
pblicas e a sua escolaridade.
A partir desses objetivos, o programa listava medidas que envolviam aes diversas
de desenvolvimento institucional das secretarias de educao, expedio de referncias sobre

93
Conforme informaes do site do programa, www.fundescola.org.br.

padres mnimos de funcionamento das escolas, levantamento censitrio das escolas pblicas
de ensino fundamental regular existentes nos municpios atendidos, assessoria expanso do
atendimento, atendimento rural, financiamento de mobilirio, aplicao de estratgias de
ensino para combater a repetncia e a evaso (por meio de um programa chamado Escola
Ativa), capacitao de professores, dentre outros aspectos vinculados a mudanas
administrativas e curriculares, que seriam viabilizadas por formas diversas de assistncia
tcnica e cooperao financeira. S que, em meio a essa listagem, apareciam aes que,
a rigor, j existiam por outras vias, como a construo de unidades escolares, j prevista, no
caso de uma categoria similar de municpios, na dinmica de financiamento do FNDE, ou
como o PDDE, que se destinava a um universo bem mais amplo, ficando difcil de se
discernir o que era ao efetivamente nova e estruturada como parte do Fundescola, e o que
era ao j existente, incorporada a uma linha de atuao focalizada nos municpios
prioritrios. De todo modo, por esse formato to amplo quanto impreciso, alm de
fantasioso, fica claro que tal programa, no mnimo, serviu como um dos meios de difuso das
medidas de reforma administrativa, de correo do fluxo escolar e de expanso da oferta no
sentido da municipalizao, que eram o centro das preocupaes governamentais.
Todos estes programas, portanto, representaram uma ampliao do poder de
interveno do governo federal nas administraes estaduais e municipais, induzindo a
aplicao de recursos no ensino fundamental e a sua municipalizao, bem como,
simultaneamente, criando novas linhas de contato e controle entre o governo federal e
municpios e estados. Trata-se de uma ampliao que se realiza, principalmente, pela forma
como tais programas induzem essas administraes a determinados tipos de ao, que
envolvem, obrigatoriamente, uma focalizao no ensino fundamental e, nesse sentido, um
movimento de expanso do atendimento, atravs de mecanismos diversos que incluam a
criao de novas vagas e a liberao de vagas retidas pelos alunos repetentes. Os
mecanismos usados pelas administraes municipais para sustentar alguma expanso da
oferta so analisados adiante. necessrio, antes, explicitar o perfil assumido por essa
expanso.


4.3.2 Novos impulsos expanso da oferta


Diversas peas da reforma, de fato, convergiam para uma intensificao da expanso
da oferta educacional, mas conforme determinados sentidos no evidentes de imediato. A
campanha Toda criana na escola, engendrada a partir de 1997 e configurada como um
programa na Lei n 9.989/2000, faria aparentar que estava em curso um processo de
expanso generalizada da oferta, no sentido da universalizao do acesso ao ensino
fundamental, encobrindo outros objetivos de expanso, estes sim, centrais, de
reconfigurao da oferta e do atendimento, especialmente no sentido da municipalizao do
ensino e da correo do fluxo escolar, como possvel observar na Tabela 4
94
.

TABELA 4
Matrculas no ensino fundamental regular, por dependncia administrativa, segundo o ano inicial
das trs ltimas gestes do governo federal Brasil/Regies 1995/2003
Ano/Regio Total Federal Estadual Municipal Privada
1995 / Total 32.668.738 31.167 18.347.733 10.491.518 3.798.320
Norte 2.764.855 6.449 1.686.190 892.758 179.458
Nordeste 10.145.208 5.746 3.972.452 4.762.773 1.404.237
Sudeste 13.021.329 12.504 8.830.115 2.653.269 1.525.441
Sul 4.402.612 3.316 2.403.822 1.585.470 410.004
Centro Oeste 2.334.734 3.152 1.455.154 597.248 279.180
1999 / Total 36.059.742 28.571 16.589.455 16.164.369 3.277.347
Norte 3.293.266 4.810 1.555.298 1.585.154 148.004
Nordeste 12.492.156 4.112 4.119.218 7.346.418 1.022.408
Sudeste 13.187.969 14.898 7.103.028 4.554.777 1.515.266
Sul 4.472.374 2.196 2.259.046 1.848.374 362.758
Centro Oeste 2.613.977 2.555 1.552.865 829.646 228.911
2003 / Total 34.438.749 25.997 13.272.739 17.863.888 3.276.125
Norte 3.316.896 4.921 1.263.839 1.901.049 147.087
Nordeste 11.890.088 3.410 2.974.016 7.940.311 972.351
Sudeste 12.392.537 12.816 5.714.590 5.118.363 1.546.768
Sul 4.347.313 2.328 2.053.219 1.947.540 344.226
Centro Oeste 2.491.915 2.522 1.267.075 956.625 265.693
Fonte: MEC/INEP/SEEC. Censos Escolares de 1995, 1999 e 2003.

Na anlise do volume geral de matrcula no ensino fundamental, o crescimento da
oferta no se confirma como movimento permanente, j que a tendncia ascendente da
matrcula nesse nvel de ensino, confirmada entre 1995 e 1999, no se manteve no perodo de
1999 a 2003, que apresentou significativa queda. De 1995 a 1999, portanto, foi mantida a
tendncia ascendente que predominou largamente ao longo de todo o sculo XX, o mesmo
no ocorrendo no perodo de 1998 a 2003, que apresenta uma reduo efetiva da matrcula.

94
Para a anlise da poltica implementada por Fernando Henrique Cardoso, considerei, sempre que possvel, os
dados dos Censos Escolares realizados pelo INEP, adotando como marcos os anos iniciais de cada novo mandato
1995 e 1999 como anos iniciais das duas gestes de Fernando Henrique e 2003 como ano inicial da gesto de
Lula , tendo em vista que os mesmos expressam, em geral, a poltica da gesto anterior.
Com exceo da Regio Norte, na qual mantida a tendncia ascendente, ainda que com
alguma queda na taxa de crescimento, essa anlise se mantm vlida para as demais Regies,
sendo no entanto mais significativa para as Regies Nordeste e Sudeste, equiparveis em
termos da matrcula total nesse nvel de ensino.
A queda da participao das redes estaduais na composio da matrcula e o
crescimento da participao das redes municipais, porm, so movimentos mantidos nos dois
perodos, para os dados do Brasil e das Regies, mesmo no caso da Regio Centro-Oeste,
onde o relativo aumento da matrcula estadual de 1995 para 1999 no foi suficiente para
manter a mesma taxa anterior de participao dos estados na composio da matrcula.
importante observar, porm, que, ao longo do primeiro mandato de Fernando
Henrique, esses movimentos no se deram em intensidade suficiente para inverter a posio
de estados e municpios na composio da matrcula. Ainda que, para o Brasil, em termos
absolutos, o nmero de matrculas estaduais e municipais tenha se aproximado muito, e ainda
que o crescimento do nmero de matrculas municipais no Sudeste tenha sido bastante
intenso, tanto para o Brasil quanto para as Regies Sudeste, Sul e Centro-Oeste foi mantida a
maior participao da matrcula estadual. A inverso, no sentido do predomnio da matrcula
municipal, s ocorreu para o Norte, que, ento, se somou ao Nordeste, onde o predomnio da
matrcula municipal j estava estabelecido em 1995.
J com relao ao segundo mandato, ainda que a maior participao da matrcula
estadual tenha se mantido nas mesmas Regies, isso no se deu de forma a impedir que o
quadro, para o Brasil, apresentasse uma mudana de grandes propores, como fica visvel no
Grfico 5.





GRFICO 5
{ EMBED Excel.Chart.8 \s } Fonte: MEC/INEP/SEEC. Censos Escolares de 1995, 1999 e 2003.

Toda essa movimentao permite perceber que o crescimento do nmero de
matrculas, especialmente no caso da matrcula municipal, onde esse crescimento foi
permanente, no representa simplesmente uma maior oferta. Analisando o perodo de 1997 a
2002, Davies (2003) j havia mostrado que o nmero de matrculas no ensino fundamental
regular apresentadas como novas pelo governo federal decorria, em boa parte, da
incorporao, no cmputo das matrculas nesse nvel e modalidade de ensino, de matrculas
das Classes de Alfabetizao (CA) e mesmo da Educao de Jovens e Adultos (EJA). No caso
do crescimento da participao das redes municipais na composio da matrcula, ficava
tambm clara a absoro, pelos municpios, de parte importante das matrculas estaduais e de
parte das matrculas em escolas privadas, que, conforme pode ser percebido na Tabela 4,
tiveram queda clara entre 1995 e 1999, confirmando que a expanso da oferta foi mais um
movimento de reconfigurao do atendimento e das estatsticas educacionais que,
propriamente, um movimento de crescimento geral da oferta educacional. O principal
movimento possvel de se afirmar por meio desses dados de matrcula, portanto, o de
municipalizao da oferta.
J os dados referentes matrcula por srie e ao nmero de turmas por srie,
constantes, respectivamente, das Tabelas 5 e 6, permitem perceber que a correo do fluxo
escolar tambm foi um movimento significativo, ainda que de menores dimenses. O esforo
de correo de fluxo, especialmente por meio de medidas que aceleravam o percurso escolar,
surtiu algum efeito, reduzindo os fortes desnveis entre sries iniciais em geral, com a maior
porcentagem de matrculas e turmas e sries finais com posio inversa.


TABELA 5
Matrculas no ensino fundamental regular no Brasil e variao percentual, por srie,
segundo o ano inicial das trs ltimas gestes do governo federal Brasil 1995/2003
Ano Total 1 srie 2 srie 3 srie 4 srie 5 srie 6 srie 7 srie 8 srie
1995 32.668.738 6.617.859 5.180.708 4.407.917 3.847.634 4.293.896 3.423.900 2.727.685 2.169.139
100 20,26 15,86 13,49 11,78 13,14 10,48 8,35 6,64
1999 36.059.742 6.596.785 5.317.321 4.712.986 4.311.984 4.808.240 3.931.455 3.455.729 2.925.242
100 18,29 14,75 13,07 11,96 13,33 10,90 9,58 8,11
2003 34.438.749 5.575.157 4.709.176 4.434.820 4.199.969 4.691.702 3.993.340 3.560.209 3.274.376
100 16,19 13,67 12,88 12,20 13,62 11,60 10,34 9,51
Fonte:MEC/INEP, Censo Escolar de 1995, 1999 e 2003


de se observar que h reduo na participao da matrcula total, nas trs primeiras
sries, e aumento nas demais sries, sendo que a maior taxa de reduo ocorre na 1 srie, em
contraposio aos resultados da 8 srie, que apresenta a maior taxa de crescimento. O
mesmo movimento observado nos dados relativos a nmero de turmas.


TABELA 6
Nmero de turmas no ensino fundamental regular e variao percentual
por srie Brasil 1997/2003
95

Ano Total 1 srie 2 srie 3 srie 4 srie 5 srie 6 srie 7 srie 8 srie Multiser. Aceler.
1997 1.171.498 203.333 155.952 134.819 128.616 127.257 105.674 88.808 76.445 150.594 -
100 17,36 13,31 11,51 10,98 10,86 9,02 7,58 6,53 12,85 -
2003 1.242.441 193.007 158.473 143.272 138.857 141.271 123.915 109.452 102.722 111.653 19.819
100 15,53 12,75 11,53 11,18 11,37 9,97 8,81 8,27 8,99 1,60
Fonte:MEC/INEP, Censo Escolar de 1997 e 2003


Os grficos a seguir do melhor visibilidade a esse movimento que, em geral, se
caracteriza por uma reduo da proporo de matrculas e turmas das sries iniciais e um
crescimento da proporo de matrculas e turmas das sries finais do ensino fundamental.
GRFICO 6
{ EMBED Excel.Chart.8 \s }
Fonte:MEC/INEP, Censo Escolar de 1995 e 2003


GRFICO 7
{ EMBED Excel.Chart.8 \s } Fonte:MEC/INEP, Censo Escolar de 1997 e 2003

Outro movimento importante de se observar diz respeito reduo dos contrastes na
composio da matrcula entre regies. A seqncia de grficos com a comparao da
evoluo da matrcula entre as regies Nordeste e Sudeste, nos anos de referncia, ilustra bem
esse movimento, mostrando que os objetivos do governo federal de alterao do quadro
educacional, no que diz respeito sua face mais superficial, expressa nos dados estatsticos
foram, ao menos em parte, alcanados.

GRFICO 8
{ EMBED Excel.Chart.8 \s }Fonte: MEC/INEP. Censo Escolar de 1995.

GRFICO 9
{ EMBED Excel.Chart.8 \s } Fonte: MEC/INEP. Censo Escolar de 1999.


GRFICO 10
{ EMBED Excel.Chart.8 \s } Fonte: MEC/INEP. Censo Escolar de 2003.


95
Tendo em vista os dados referentes a turmas por sries no constarem das tabelas veiculadas pelo site do
INEP, na Sinopse do Censo Escolar dos anos 1991 a 1995, optou-se pela utilizao dos dados do ano de 1997,
quando as referidas informaes passam a constar do conjunto de tabelas divulgadas.
O fato de que o aumento de matrculas tenha se dado, principalmente, nas redes
pblicas municipais, no reduz, em hiptese alguma, o protagonismo do governo federal
nesse processo. Ainda que se reconhea a atuao de alguns municpios na promoo da
expanso da oferta no sentido da democratizao efetiva da escola pblica, evidente o papel
central que a poltica educacional federal cumpriu no impulsionamento e induo de aes em
nvel municipal que, direta ou indiretamente, remetem a reconfiguraes do atendimento
escolar que, sob diversos ngulos, incluem expanses, ainda que tambm s custas de
outras redues.
Esse impulsionamento fica bastante claro no caso do Fundef, em que o municpio
motivado a centrar suas aes no ensino fundamental porque um maior nmero de
matrculas nesse nvel pode representar algum aumento na receita financeira. Mas outros
mecanismos tambm concorreram direta ou indiretamente para isso.
Ainda que de forma mais difusa, a Acelerao de Aprendizagem parece ter tambm
colaborado nesse sentido, j que a reduo do nmero de anos de estudo usados pelos alunos
repetentes, em sua trajetria de escolarizao, gera, para as redes municipais e estaduais, uma
sobra de vagas que passa a possibilitar a ampliao do ingresso de novos alunos, sem que
sejam necessrias alteraes estruturais fsicas ou funcionais nessas redes de escolas. Os
dados sobre o nmero de turmas nas sries inicial e final do uma melhor visibilidade, nesse
caso. O papel impulsionador dessa outra medida federal, no entanto, tem sentido semelhante
ao do Fundef: o municpio mobilizado em direo a uma modificao no quadro de oferta
de vagas, pela obteno de certas vantagens financeiras, nos dois casos, e pela obteno de
vantagens administrativas indiretas, no segundo caso, em decorrncia da falsa soluo (pelo
ngulo do direito dos alunos) dada ao crnico problema da repetncia.
Outros programas, como o Bolsa Escola e o PETI, tambm parecem ter contribudo
direta ou indiretamente nesse sentido, no apenas por conta das novas matrculas levadas pelo
PETI, que, em termos numricos, representam pouco, mas principalmente pelo foco dirigido
para as redes municipais, que deve ter reforado o movimento de municipalizao.
Especialmente no caso do Bolsa Escola, h, por uma lado, a possibilidade de criao de um
clima favorvel a uma maior demanda, tendo em vista que o ingresso nessas redes
representava maior possibilidade de acesso ao programa. Por outro lado, tambm possvel
que programas desse tipo induzam a uma maior adeso dos municpios ao movimento de
ampliao de vagas tendo em vista as vantagens financeiras e polticas que poderiam ser
operadas a partir da sua implantao ou pelo menos a uma menor resistncia, da parte das
administraes locais, no arranjo de condies para incorporar essa demanda, tendo em vista
as perdas polticas que podem decorrer da no implantao dos programas.
Esses movimentos, de um modo geral, so significativos em termos de uma expanso
da oferta que, como j discutido, no se define principalmente por uma ampliao de vagas,
mas por uma reconfigurao do atendimento. De todo modo, esses movimentos no chegam a
falar suficientemente das mudanas ocorridas na escola ao longo da dcada aqui discutida. Se
a expanso escolar for compreendida como um fenmeno que, para alm da ampliao da
oferta de vagas, est referido s diferentes formas como a escola amplia sua presena na vida
de uma cidade, um estado, um pas, torna-se necessrio considerar outro tipo de dados e
informaes, que favoream uma maior aproximao de aspectos capazes de explicitar a
expanso escolar nas implicaes relativas aos arranjos do tempo e do espao escolar, bem
como espacializao da escola e definio de suas funes. Esses aspectos falam mais de
perto sobre o alcance concreto e simblico da escola como instituio social.


4.3.3 - Pequenas manipulaes do tempo


Induzida, pelo governo federal, como um dos meios de realizao da municipalizao
do ensino, e restaurada pelas administraes municipais como um instrumento capaz de
render algum dividendo financeiro e poltico, a expanso da oferta se deu na mais perfeita
forma de uma revoluo passiva. Em muitos lugares, as ampliaes foram viabilizadas
custa de novos encurtamentos e no raro os aparentes avanos serviram revalidao de
antigas formas de utilizao da escola em proveito de projetos estreitos.
bem verdade que, entre as medidas destinadas a impulsionar a expanso, j existiam
mecanismos que sinalizavam limites e compensaes dessa ordem, a ordem dos
encurtamentos, como fica claro no caso dos nexos entre a expanso da oferta e as polticas de
correo do fluxo que, a rigor, destinam-se a uma depurao do alunado. Mas o processo
amplo de formao da escola brasileira j havia produzido outros recursos de ao de seriam
mobilizados no mesmo sentido: as manipulaes, de todo tipo, do tempo e do espao escolar.
De fato, foram inmeras as formas de manipulaes do tempo e do espao reabilitadas
em funo da ampliao da oferta de vagas acima discutida. Antigos recursos, produzidos ao
longo do processo de expanso da oferta, e to bem percebidos e analisados por Beisegel
(1974), na dcada de 1970, atualizaram-se de forma impressionante e foram agregados a
novos recursos de ao que, muito rapidamente, tornaram-se compartilhados por
administraes pblicas de diferentes municpios e estados. Trata-se de truques bastante
eficientes na adaptao das imposies da reforma aos interesses das administraes locais.
O mecanismo do truque vem sendo discutido por Victor Valla a partir da observao
do modo como alguns recursos de ao so mobilizados pelas classes populares com vistas a
sanar, ainda que precariamente, certas debilidades no enfrentamento de problemas diversos.
So recursos chamados de truques porque se trata de aes que apenas dissimulam ou driblam
parcialmente a impossibilidade de enfrentamento pleno do problema, tendo, porm, o mrito
de tirar as pessoas de certo imobilismo, possibilitando que a situao seja vivida por outra
perspectiva, o que, por sua vez, produz certas possibilidades de ao originais, no antevistas.
H bastante proximidade com a idia de iluso fecunda desenvolvida por Spsito
(1993), na qual uma iluso inicial (e no uma tentativa de drible, de dissimulao) pode
engendrar outras conquistas: novas formas de elaborao da ao; o alargamento do horizonte
inicial de uma luta; o adensamento e a agregao de foras dispersas. Trata-se, portanto, de
dois tipos de ao que bem podem ser referidos s modificaes moleculares discutidas por
Gramsci: modificaes que se tornam matrizes de novas modificaes, ocasionando
alteraes significativas nas formas de organizao da vida sem que se identifique
obrigatoriamente um evento inaugural preciso ou uma ao orientada a fins especficos
como elemento constante na sua produo.
Como os truques no so recursos exclusivos dos despossudos, possvel observar
um mecanismo similar na sustentao de um conjunto grande e variado de aes mobilizadas,
especialmente pelas administraes municipais, diante das presses representadas pelas
medidas da reforma empreendida pelo governo federal a partir de 1995. E a inscrio dessas
aes em processos de mais longa durao, alm de permitir no conjunturalizar
96

importantes aspectos da prpria reforma ou implicados com seus desdobramentos e suas
derivas, d ainda maior visibilidade a esses mecanismos, permitindo novas possibilidades de
apreenso de algumas aes que tenderiam a ser negligenciadas ou apenas vistas como
desvios se fossem limitadas ao presente. Vistos desse modo, tanto os aspectos da reforma,

96
A sugesto, aqui, vem de caminhos analticos traados por Ana Clara Torres Ribeiro e por Luiz Werneck
Vianna que, a meu ver, apresentam importantes similaridades e contribuies aos desafios de anlise das
mudanas no Brasil contemporneo. Ana Clara Ribeiro, em artigo com Amlia de S Barreto (2001),
reportando-se s discusses de Max Weber sobre a relao Sociedade-Estado, aponta os limites das discusses
que conjunturalizam certos aspectos dessa relao, lembrando a importncia de considerao dos mecanismos
continustas que, longe de representarem uma imutabilidade, se mantm, exatamente, por seu dilogo com os
elementos realmente novos num dado processo, mediante certas atualizaes. Werneck Vianna (1997),
reportando-se s idias de modificaes moleculares e revoluo passiva, de Gramsci, tambm mostra
preocupaes com a apreenso dos aspectos mais sutis das mudanas, chamando a ateno para o fato de que
estes podem resultar de complexas fuses de projetos diferentes e distantes no tempo.
quanto as aes com ela implicadas, podem se revelar como expresso de dilogos entre
truques pertencentes a tradies persistentes e orientaes modernizadoras.
importante no esquecer que esses truques podem ser engendrados em diferentes
escalas do poder e da ao, envolvendo dispositivos das macro-polticas educacionais;
medidas utilizadas pela administrao pblica local para a adequao, a seus fins, das medidas
impostas de cima; e, ainda, os recursos mobilizados pela populao no intuito de tornar mais
proveitoso o uso de um bem ou servio cuja forma de realizao no compatvel com suas
necessidades e expectativas. preciso ateno, inclusive, condio molecular que
caracteriza a formao dos dilogos entre truques mobilizados em diferentes momentos e por
diferentes esferas de organizao do poder e da vida social.
A acelerao de aprendizagem pode ser vista como um desses truques, nesse caso,
desenhado como dispositivo da macro-poltica educacional que configura a reforma federal
aqui analisada. Em conformidade com a proposta delineada na dcada de 1980, bem expressa
nas discusses de Fletcher e Ribeiro (1987), apresentadas no captulo inicial, o programa de
acelerao se soma implantao de mecanismos inibidores da reprovao em uma
verdadeira obra de reengenharia do fluxo escolar, deixando s claras o quanto tal programa
se ancora em uma viso empresarial da escola, orientada para sua organizao a partir de
parmetros de custo/benefcio referidos a metas administrativas que abstraem os direitos
envolvidos na escolarizao.
Se os mecanismos inibidores da reprovao comeam a equilibrar gradualmente a
relao entre o nmero mdio de anos passados na escola (instruo recebida) e o nmero
mdio de sries formais completadas (instruo realizada) (Fletcher e Ribeiro, 1987, p. 5), o
programa de acelerao permite a antecipao de efeitos similares mediante o aligeiramento
da escolarizao de grandes contingentes retidos na sua trajetria escolar. So, nesse sentido,
medidas complementares, em parte orientadas para diferentes geraes de alunos.
O truque operado pela implantao desses mecanismos evidente. H uma reduo do
tempo de permanncia na escola para crianas que tenderiam a cursar muitos anos de estudo
sem concluir um nmero equivalente de sries. Como a acelerao no representa qualquer
garantia de apropriao de conhecimentos, por parte dessas crianas, percebe-se que a
manipulao do tempo operada nesse dispositivo tem finalidades meramente administrativas,
garantindo a abertura de novas vagas a novas geraes que estaro menos sujeitas
reprovao. H uma manipulao do tempo de escolarizao, nesse caso, que diz respeito
oficializao de trajetrias de escolaridade distintas para crianas de uma mesma rede de
ensino, e seus nexos com truques j tradicionais ficam evidentes quando so lembradas as
discusses de Beisegel (1974), sobre as redues na durao da escolarizao que eram
realizadas, desde o incio do sculo XX, para a garantia de pronto atendimento da demanda.
A acelerao da aprendizagem um truque um pouco mais refinado. Coisa da modernidade...
Mas da mesma famlia dos antigos encurtamentos.
Outro truque, bem mais visvel, o que se d com a intensificao da ampliao do
nmero de turnos diurnos. Trata-se, sim, apenas de intensificao, pois esse recurso jamais
deixou de ser usado como estratgia de pronto atendimento demanda escolar. importante
notar, no entanto, o quanto essa medida se ancora em um dado do presente dispositivos da
LDB/96 que, em princpio, dirigem-se ampliao da jornada escolar e, portanto, para a
expanso dos limites mnimos de um direito para produzir seus efeitos.
A Lei 5.692/71 previa que o ensino de primeiro e segundo graus se organizaria com
uma carga horria mnima anual de 720 horas distribudas em 180 dias letivos. Porm, a
mdia de quatro horas dirias de aula, da deduzidas, jamais se tornou generalizada, de forma
que, mesmo na dcada de 1990, era possvel encontrar escolas funcionando em trs e at
quatro turnos diurnos, oferecendo apenas trs ou at menos horas de ensino por dia. As
mgicas para o desrespeito da Lei eram bastante corriqueiras e podiam incluir desde a criao
de dias de atividade letiva extra para a complementao dissimulada da carga horria, at
diferentes tipos de rodzio entre as turmas, na ocupao das salas ao longo do dia ou da
semana.
A Lei 9.394/96 consolidou a elevao do nmero de dias letivos anuais para 200 e o
mnimo de horas para 800 (art. 24, inciso I), para os ensinos fundamental e mdio. Foi
mantida, assim, a mdia de quatro horas, s que uma disposio expressa define essa mdia
como referncia mnima diria para a organizao do ensino fundamental: a Lei prev que a
jornada escolar incluir pelo menos quatro horas de trabalho efetivo em sala de aula, sendo
progressivamente ampliado o perodo de permanncia na escola (art. 34 grifos meus).
Com o objetivo de incorporar prontamente ao menos parte da nova demanda,
inmeros municpios reintroduziram o tresdobramento de turnos, reabilitando os antigos
turnos da fome, operando a mgica de transformar o mnimo de quatro horas de trabalho
efetivo em sala de aula em mximo de horas de atividade educativa escolar. Mesmo
municpios que j haviam implantado, ao menos em parte da rede, uma jornada escolar
superior a quatro horas dirias, recriaram o terceiro turno diurno e, com isso, reduziram a
carga horria diria do ensino fundamental e da educao infantil. Nos municpios de So
Gonalo e Maric, no Rio de Janeiro, por exemplo, em inmeras escolas, onde foram
implantados trs turnos diurnos, as turmas passaram a ficar quatro horas seguidas em sala de
aula, sem intervalo de recreio. A merenda escolar passou a ser servida no horrio de sada,
quando as turmas do turno subseqente j estavam instaladas nas salas de aula. Na falta de
espao, inclusive as professoras, que deveriam cumprir uma carga horria diria de quatro
horas e meia, passaram a ser tambm dispensadas ao final das quatro horas de aula. E esse
recurso, nas palavras de uma professora de uma rede municipal onde isso ocorreu, ...
apresentado para a gente, pelas secretarias da educao, como uma espcie de bnus, por
causa do esforo redobrado que preciso fazer para manter a turma controlada por quatro
horas seguidas, trancada em sala de aula, sem intervalo.
As perdas em termos pedaggicos so evidentes e aparecem imbricadas com outras
manipulaes do tempo e do espao que passam a atravessar a produo da escola. Nas
palavras de outra professora de escola municipal afetada pelo tresdobramento dos turnos,

a gente no tem mais tempo nem espao para se reunir, planejar, debater.
Tudo virou sala de aula. At no refeitrio tem atividade, pois ele s funciona
no final dos turnos e, assim, no tempo que resta, alguns professores botam
parte da turma para fazer algumas atividades que precisam de mais espao.
Acabou a aula, a gente vai embora. Trabalho de aluno tem que ser entregue
logo, porque no tem mural nem armrio para tanto aluno. Fica tudo corrido,
ningum se v.

A ampliao de turnos no um acontecimento redutvel a uma conjuntura, nem
uma particularidade de alguns lugares. O tresdobramento de turnos ocorre em todo o pas e
sua restaurao, como recurso administrativo, longe de se expressar como aspecto
conjuntural, se d como aprofundamento de certas condies estruturais que se reforam no
interior de uma reforma educacional cujos dispositivos principais esto implicados com
alteraes estruturais mais amplas, da economia e da poltica, no Brasil e no mundo.
Como expresso de implicaes entre a estrutura da escola e condies estruturais
mais amplas, o tresdobramento de turnos acaba por derivar em certas formas que adquirem
relativa autonomia e se consolidam de modo diferente daquele previsto pela prpria
administrao pblica na sua utilizao. Exemplo disso pode ser encontrado nos sentidos
assumidos pelo turno da fome formado em diversas cidades.
O turno da fome o que se realiza, em geral, no perodo de 11 s 14 ou 15 horas.
Recebeu esse nome no apenas porque seu funcionamento no horrio de almoo, mas
tambm porque, sendo rejeitado por grande parte dos pais devido impropriedade do horrio,
acabava sendo mais tolerado pelas famlias mais pobres, para quem o estudo do filho nesse
turno garantia uma refeio completa diria, no horrio do almoo. No entanto, inmeras
reportagens que tm noticiado a reimplantao desses turnos indicam que o funcionamento
das aulas nesse horrio no garantia de alimentao mais consistente, como fica claro nessa
reportagem do Correio Brasiliense (2002):

Em razo do excesso de alunos e de falta de escolas, crianas do Entorno
regio do estado de Gois que circunda o Distrito Federal esto entrando
nas instituies de ensino s 10:30 e saindo depois das duas da tarde. A
medida tem o objetivo de aproveitar uma brecha das aulas em horrio
normal e suprir a escassez de vagas. Durante o perodo os estudantes
recebem apenas um lanche e no h recreio. Dos 22 municpios do Entorno,
oito tm turno da fome. (...) A diretora da Escola Municipal D. Bosco, em
Novo Gama (...), ressalta que esse turno a nica alternativa para no deixar
as crianas fora da escola: todo mundo sabe que o horrio no apropriado.
Mas no h escolas suficientes. (Correio Brasiliense, Educao, p. 17,
19/11/2002)



4.3.4 - Pequenas manipulaes do espao


Mas as manipulaes do tempo escolar no foram um recurso suficiente para dar conta
da expanso, o que confirma menos a intensidade dessa expanso e mais a magnitude da
insuficincia da estrutura escolar disponvel. Por isso, de diferentes modos, as manipulaes
do tempo apareceriam comprometidas ou imbricadas com manipulaes do espao. E a
superlotao de escolas, especialmente em municpios e bairros perifricos aos grandes
centros metropolitanos, no apenas reacendeu a febre de refuncionalizao dos espaos intra-
escolares disponveis, como revigorou uma certa poltica de produo de novos espaos
escolares, extremamente complexa e diversificada, no que diz respeito a suas formas, seus
agentes, s escalas em que foi produzida e, certamente, seus efeitos.
Falo em poltica, entre aspas, para demarcar o quanto esse conjunto de aes atuais,
de rpida resposta demanda, conjuga dispositivos tpicos do planejamento tcnico, racional,
de sentido modernizador, com recursos de ao produzidos e difundidos de modo no
sistemtico e tornados parte de uma tradio (Ribeiro, 2000). Tais recursos, que parecem
compor uma espcie de patrimnio de saber da administrao pblica brasileira, inscrito em
processos de longa durao, tiveram sua vitalidade garantida por se mostrarem extremamente
teis no novo contexto. Seu pertencimento a uma tradio nada tem a ver, nesse caso, com
qualquer imutabilidade. Sua utilidade decorre exatamente de sua maleabilidade, fundamental
para a realizao de seu dilogo com os novos recursos e propsitos, e, nesse sentido, de
sua atualizao, de forma a compor organicamente o rol de medidas, peas e aes que
realizariam uma modernizao brasileira da escola.
A utilizao desses recursos e sua atualizao, sem dvida, dependeram de algumas
negociaes a respeito dos sentidos das mudanas e do seu controle. Mas a idia de
negociao e controle no deve induzir compreenso de que se trata o tempo todo de aes
orientadas conforme um programa claramente formulado, e que no fim se dirigia construo
intencional de uma escola de baixa qualidade para manter o povo cativo. O termo poltica
est entre aspas tambm por isso: por fazer referncia a um processo cujas aes so quase
totalmente conjugadas, de maneira que acabam produzindo quase um mesmo produto, mas
cujos produtos no resultam de um planejamento intencional a ele dirigido, mas da
conjugao entre planejamentos e derivas. O que quero demarcar, aqui, que tais recursos so
produzidos e difundidos no em funo dos resultados amplos que resultam de sua utilizao,
mas por motivos e orientaes outros, inclusive por sua instrumentalidade em relao a fins
menos amplos. O que parece manter sua vitalidade, inclusive, a falta de finalidades amplas,
fortes e socialmente compartilhadas, o suficiente para se sobreporem a esses fins restritos.
Pois bem, diante da falta de vagas para responder ampliao da demanda, as
manipulaes do tempo escolar se somaram refuncionalizao apressada de compartimentos
escolares e ampliao efetiva do espao escolar, por meio de reformas de ampliao de
prdios escolares e da construo ou outras formas de incorporao (aluguel, ocupao
mediante cesso, etc.) de novos prdios rede existente. So prticas que, efetivamente,
continuaram a coexistir, sendo possvel observar em diferentes municpios o uso de todos
esses meios ao mesmo tempo. No se espera que um desses meios se esgote para se lanar
mo de outro. Vai-se lanando mo do que possvel em cada lugar, dentro de uma mesma
rede, de forma a mostrar o esforo da administrao e, ao mesmo tempo, fortalecer a iluso
de que os meios mais precrios tm carter apenas provisrio. A construo de novas e
modernas escolas mantm viva a iluso de que esse o horizonte real em relao ao qual se
organiza a poltica educacional, tornando a superlotao, o rodzio de turmas e os espaos
precrios suportveis, porque indiciadores de uma reforma iminente.
devido a essas caractersticas que a realizao da expanso escolar, na atualidade,
torna-se fonte de recuperao de um outro fio que atravessa toda a trama da formao da
escola pblica brasileira e se mostra com extremo vigor e impressionante capacidade de
atualizao. Principalmente pela forma como essa ao se realiza, em inmeros municpios,
reeditando a produo precria de novas escolas.
Em diferentes estados, diversos municpios criaram novas escolas, da noite para o
dia, retomando a poltica de aluguis, a cesso temporria ou permanente de prdios, o
aproveitamento de espaos disponibilizados por instituies distintas. Salas comerciais ou
casas, em condies precrias ou em locais distantes das reas de maior demanda, foram
alugados ou comprados a partir de critrios que favoreciam os interesses dos donos dos
prdios. O fenmeno se repetiu mesmo em redes estaduais, como fica claro, nessa matria do
Jornal Folha de So Paulo, de 27 de maro de 2002.

O ano letivo comeou de maneira improvisada para cerca de 150 mil alunos
de escolas estaduais do ensino mdio e fundamental do Pas. Salas de aula
funcionam em igrejas, centros espritas, casas abandonadas e at em
construes de madeirite. Pelo menos 13 Estados tiveram que adotar uma
estratgia de emergncia para atender demanda de pessoas que procuraram
o ensino pblico. (Folha de So Paulo, 27/03/2002, p. 4-2)


Esse recurso de ao comportou muitas variaes. Em Maric (RJ), por exemplo, uma
das novas escolas foi instalada em uma vila adquirida e desocupada s vsperas do incio do
ano letivo. A adaptao do prdio consistiu na demolio das paredes internas de cada casa
e na remoo das louas (sanitrio e pia). A partir da, foram instalados mesas, cadeiras e um
quadro de giz, medidas tidas como suficientes para transformar as casas exguas em salas de
aula. Nas palavras da professora que me relatou esse caso:

No tiraram nem cobriram os ladrilhos e o piso do banheiro e da cozinha.
No passaram nem uma mo de tinta nas paredes. A gente d aula naquele
lugar mnimo e sujo, vendo o contorno dos antigos mveis decalcado nas
paredes, a marca da diviso dos antigos cmodos, a marca do lavatrio, do
vaso sanitrio, a marca do box, do chuveiro, tudo aparente. Ningum se
sente vontade e parece que a aula no vai.

Esses novos prdios incorporados s redes no so necessariamente transformados,
oficialmente, em escolas. Isso possvel atravs da criao dos anexos, um outro recurso
que tem sido usado para fins diversos. Na criao de um anexo, um conjunto de atividades
escolares regulares, de uma ou vrias etapas de ensino, realiza-se em um prdio especfico, ou
em parte de um prdio, sem que seja criado, para isso, um novo estabelecimento de ensino.
Sendo uma espcie de extenso de um estabelecimento de ensino, o anexo, mesmo que
apresente todos os requisitos fsicos e funcionais que configuram uma escola, no tem
autonomia administrativa nem existncia jurdica e institucional prpria, mantendo-se
subordinado, do ponto de vista pedaggico, financeiro, funcional e organizacional, direo
do estabelecimento de ensino cuja sede funciona em prdio prprio.
Este , certamente, um recurso muito antigo, aparecendo, inclusive, vinculado ao
processo de formao e posterior autonomia de novas reas de ensino superior. Seus usos
mais recentes na educao bsica, no entanto, particularmente no ensino fundamental e na
educao infantil, denotam formas desrespeitosamente criativas de adaptao a novas
finalidades.
A esse respeito, importante destacar, em primeiro lugar, que a formao de um
anexo pode aparecer vinculada criao de uma nova unidade escolar sem que a mesma seja
reconhecida como tal, j que no ter nem autonomia administrativa nem existncia jurdica
prpria. Vale chamar ateno para o fato de que a criao de uma unidade escolar nessas
condies pode representar, para a administrao pblica, a agilizao do processo de
expanso da oferta, j que tal criao, oficialmente, implica apenas uma extenso da estrutura
fsica e funcional subordinada a uma escola j existente.
Essa possibilidade tem sido largamente aproveitada pelos municpios, e mesmo pelos
estados, como uma forma de se expandir a oferta de vagas no ensino fundamental sem que,
para tanto, seja necessria uma correspondente expanso oficial da rede de escolas. O fato de
que o novo prdio e as novas vagas possibilitadas por um anexo no resultem em nova
estrutura poltica e administrativa representa uma importante economia, especialmente na
estrutura de gesto, que no sofre alteraes significativas, j que no preciso criar novos
cargos de direo e orientao pedaggica e que parte das novas necessidades funcionais e
materiais pode ser suprida por meio da extenso ou adaptao dos aparatos existentes. A
economia, nesse caso, tambm engloba as instncias participativas e de controle social, ou
seja, os conselhos escolares que, atualmente, so peas oficiais obrigatrias na gesto de cada
escola, inclusive para que a mesma possa operar como uma unidade oramentria,
possibilitando expedientes diversos, como, por exemplo, o recebimento de verbas como as do
PDDE, j anteriormente comentado.
Outro fator implicado no interesse pela criao de anexos envolve a educao infantil
e diz respeito aos truques usados para que os recursos financeiros recebidos por conta do
Fundef e, portanto, de aplicao obrigatria no ensino fundamental, possam ser mais
sutilmente aplicados na sustentao das escolas de educao infantil, sem que se desperte
maiores suspeitas. A implantao do Fundef e a obrigatoriedade de incorporao das creches
e pr-escolas aos sistemas educacionais so medidas concomitantes, datando, igualmente, de
1996. Por meio dessas medidas, a mesma reforma que estabelecia a responsabilidade dos
municpios com a educao infantil, criava um mecanismo de redistribuio financeira que
favorecia os municpios com grande nmero de matrculas em ensino fundamental,
desestimulando e mesmo impedindo, em alguns casos, a aplicao de recursos na educao
infantil. Por presso do grande crescimento da demanda, vrios municpios tm criado escolas
de educao infantil como anexos de escolas de ensino fundamental, facilitando a
transferncia interna de recursos materiais e funcionais declarados na conta do Fundef.
Mas a criao de um anexo no envolve sempre a produo de uma nova unidade
escolar. Ela pode se dar mediante o aluguel de espaos diversos, inclusive de salas em um
prdio com outras atividades.
Em So Gonalo/RJ, alguns anexos foram criados dessa forma e so particularmente
interessantes os contornos que o processo adquiriu em uma escola, onde o movimento de
professores era mais atuante. A proposta inicial da SME era de tresdobramento de turnos.
Diante da resistncia dos professores, a SME reelaborou a proposta: se no era possvel
aumentar o nmero de turnos, ento a escola teria que aceitar a formao de um anexo, por
um ano, tempo no qual seriam realizadas obras de ampliao do prdio escolar. Os
professores aceitaram. Foram, ento, alugadas quatro salas, em um prdio comercial bastante
precrio, a cerca de dois quarteires da escola. Ao longo do ano letivo, sucederam-se os
conflitos e as dificuldades. O anexo no tinha vida nem estrutura escolar, no havendo sequer
banheiro. A merendeira precisava se deslocar duas vezes ao dia transportando merenda em
um carrinho de supermercado, merenda essa que, por isso, s podia ser fria, ou seja, composta
de biscoitos, pes e refrescos. Os alunos e pais, profundamente insatisfeitos, faziam
enxurradas de reclamaes direo e aos professores. Dentre esses, os designados para o
anexo sentiam-se prejudicados e isolados. O que ocorreu depois fica bem claro na fala de uma
professora dessa escola:

Voc conhece aquela histria do bode? Todo mundo reclama da casa, que
pequena e coisa e tal. A, algum pe um bode, durante um ms, dentro da
casa. Todo mundo vai loucura e, quando tira o bode, a casa parece um
paraso... Ento, ns aqui camos no conto do bode. Ficamos um ano nesse
suplcio com o anexo e nada da reforma. No fim do ano, a SME falou que a
reforma estava difcil de sair. Tnhamos que escolher entre ficar com o anexo
ou criar o terceiro turno diurno. Ningum pensou duas vezes e c estamos
ns, sem o anexo, mas com a escola nessa loucura.


Recursos como esses fizeram proliferar, em certos casos, redes de anexos que se
tornaram importantes vias de expanso da oferta de vagas, em diversos sentidos, precarizadas.
O caso do municpio de Fortaleza bem ilustrativo, como se pode depreender do Parecer n
046/2002, da Cmara de Educao Bsica, do Conselho Estadual de Educao do Cear
(Cear, 2002), em resposta a uma solicitao de investigao da situao dos anexos, pela
Comisso Interinstitucional em Defesa do Direito Educao de Qualidade Social.
A rede municipal de ensino de Fortaleza comportava, em 2001, cerca de 250 anexos, a
maior parte composta de prdios improvisados em sala de aula. Conforme o parecer, desde
a explicitao das novas exigncias constitucionais a respeito da educao, relatrios e
matrias divulgadas na imprensa j estariam permitindo traar um quadro da gravidade da
questo educacional, naquela cidade. No incio de 2002, no perodo de matrculas, voltaram
cena a questo da falta de vagas na escola pblica, bem como as formas apressadas utilizadas
para solucionar os problemas de qualquer jeito (Cear, 2002, p.4).
A partir dos dados do Censo Escolar, j se constatava, a essa altura, com relao ao
estado do Cear, um grande crescimento da matrcula na educao bsica. De 1999 a 2001, as
matrculas em educao infantil haviam aumentado de 24.166 para 43.307 (79,2%!) e o
ensino fundamental de 292.178 para 319.521 (9,5%). Esse esforo de expanso teria sido
realizado ...com o objetivo de concretizar a campanha Toda Criana na Escola (Cear,
2002, p.5). A capital, no entanto, desde o incio do programa de Matrcula nica,
implantado como dispositivo de agilizao da expanso, estaria enfrentando grave problema
de falta de escolas pblicas, para atendimento das crianas que atenderam chamada escolar
(Cear, 2002, p.5), sendo evidente que a situao se agravava nos bairros perifricos.
A incorporao de anexos s escolas existentes (algumas chegavam a ter trs anexos!)
haveria comeado a partir da, mediante aluguel de prdios disponveis nas comunidades.
Desde ento, o acesso a vagas no ensino fundamental estaria praticamente universalizado.
Mas a utilizao de muitas edificaes em precrias condies, resultando no funcionamento
de anexos, que sequer poderiam ser chamados de escolas (Cear, 2002, p.5), punham em
xeque o sentido dessa universalizao.
A busca de universalizao do ensino fundamental, por sua vez, estaria dificultando a
expanso da educao infantil em ritmo mais compatvel com as necessidades, enquanto as
solues comprometedoras da qualidade da ao educativa, como a implantao desordenada
de anexos sem as mnimas condies de funcionamento (Cear, 2002, p.5), continuavam
sendo geradas, com grande parte dos anexos implantados no atendendo minimamente aos
requisitos necessrios ao seu credenciamento pelo Conselho de Estadual.
Com o fim de levantamento das condies dos anexos, visitaes foram realizadas
pela Comisso Interinstitucional (em 33 anexos, 13% do total) e pelos pareceristas
designados pelo Conselho Estadual (em 6 anexos). Os dois relatos a seguir fazem referncia,
respectivamente, a cada uma das visitas. Eles oferecem um quadro mais claro do que estava
sendo entendido por condies precrias:

prdios com as condies de segurana, iluminao e ventilao
consideradas precrias; salas de aula pequenas, com superlotao, onde os
alunos se amontoam; pssimo estado de conservao de carteiras e lousas;
falta de livros didticos; falta de biblioteca; fornecimento irregular da
merenda escolar; esgotos estourados; falta de professores e auxiliares de
servio. (Cear, 2002, p.2)

uma realidade diversificada: algumas instalaes satisfatrias e outras
continuavam com grande precariedade, em que sobressaam muito desleixo
e desorganizao (carteiras quebradas e empilhadas, instalaes hidrulicas e
eltricas em pssimo estado de conservao, banheiros ftidos); professores
contratados mediante concurso e outros, estagirios, mediante convnio com
a UVA (Universidade Estadual Vale do Acara); funcionamento de turno
intermedirio com descumprimento da carga horria estabelecida em lei e
sem recreio para os alunos. Prevalece a falta de condies satisfatrias para
o desenvolvimento do ensino e da aprendizagem. (Cear, 2002, p.2-3)

Esses casos ajudam a traar um quadro das condies de escolarizao vinculadas
produo dos anexos, mas, ainda, no explicitam tudo. H uma outra variao do uso do
recurso dos anexos cujo rastreamento aponta para outra forma de imbricao entre as medidas
racionais da reforma federal e os recursos de ao localmente acionados como resposta a
tais medidas. Refiro-me ao fato de que a implantao de um anexo no implica,
necessariamente, a abertura de um novo prdio escolar e de novas vagas escolares. Em
diversos casos, a implantao tem sido apenas um expediente formal que d nova situao
administrativa a uma escola j existente, por meio de sua incorporao (sua anexao) a um
outro estabelecimento de ensino, de maior porte.
Esse recurso aparece vinculado, no processo recente, ao que parece ser uma nova
poltica de gesto das escolas de pequeno porte, principalmente de uma ou duas salas de
aula, que predominam vastamente no apenas em rea rural, mas em muitas cidades pequenas
e mdias, denotando uma forma particular de utilizao do recurso dos anexos cujo
entendimento explicita importantes aspectos da formao e expanso das redes de ensino, no
pas.


4.3.5 - Escolas invisveis


Esses casos ajudam a assinalar traos importantes das condies de escolarizao,
vinculados produo dos anexos. Mas preciso lembrar que o recurso dos anexos parece ter
servido como estratgia tanto de pronto atendimento, especialmente para os municpios,
quanto de melhoria das estatsticas educacionais, por parte do governo federal. A criao
de anexos, afinal, como j afirmado, no tem implicado, necessariamente, a abertura de novas
vagas: esse mesmo recurso tem sido utilizado para a incorporao administrativa de uma
escola j existente a um estabelecimento de ensino de maior porte.
Isso pode ser uma das explicaes para a intensa queda no nmero de
estabelecimentos de ensino fundamental no perodo de 1995 a 2003: de 198.032, em 1995,
para 183.448, em 1999, e para 169.075, em 2003. Ou seja, no geral, menos 28.957
estabelecimentos em 8 anos (!). A queda maior ocorreu no caso dos estabelecimentos com at
30 alunos (de 87.082, em 1995, para 49.021, em 2003, ou seja, menos 38.061) e no caso dos
estabelecimentos que s ofereciam de 1 a 4 sries (de 154.633, em 1997, para 113.656, em
2003, ou seja, menos 40.977), indicando que parte importante desses estabelecimentos no foi
extinta, mas incorporada por estabelecimentos de maior porte. No toa que o nmero de
estabelecimentos com mais de 151 alunos e que oferecem de 1 a 8
a
sries apresentou, em um
movimento complementar, crescimento expressivo.
Em 2002, foi divulgada uma matria do governo federal
97
comemorando a queda no
nmero de estabelecimentos que ofereciam apenas de 1 a 4 sries (menos 12%), no perodo
de 1998 a 2001. Pela interpretao apresentada no documento, essa queda seria expresso da
poltica de correo do fluxo escolar, confirmando que as mudanas no estariam ocorrendo
simplesmente na oferta, mas principalmente nas condies de escolarizao. Em outros
termos, a escola brasileira estaria mudando para melhor, e em funo das polticas adotadas
pelo governo federal.
O que se infere do conjunto de informaes referentes criao de anexos, e do
cruzamento dessas informaes com os dados sobre estabelecimentos escolares, outra coisa.
Tudo indica que, quando o governo federal festejava a reduo desse tipo de estabelecimento,
estava provavelmente omitindo que parte dessa reduo se devia, em primeiro lugar, s
mudanas na metodologia e nos critrios de registro de informaes educacionais, bem como
nos critrios de distribuio de recursos financeiros, que devem ter coibido o registro de
estabelecimentos que no estavam em funcionamento. Em segundo lugar, essa reduo
tambm decorreu de alteraes menos nobres nas redes pblicas: alteraes apenas de
carter administrativo mediante a transformao de escolas pequenas (de uma e duas salas,
por exemplo), em anexos de estabelecimentos maiores e que ofereciam ensino de 1 a 8.
importante registrar que o Plano Nacional de Educao aprovado pela Lei n 10.172,
de 9 de janeiro de 2001, que certamente expressa questes presentes na discusso mais ampla
em torno de sua elaborao ao longo da segunda metade da dcada de 1990, j fazia meno

97
Trata-se da matria de divulgao Censo educacional indica melhoria do fluxo escolar, veiculada no site do
MEC.Disponvel em: http://www.mec.gov.br/acs/asp/noticias/noticiasId.asp?Id=2299 Acesso em : 28/05/2002.
ao problema das escolas de pequeno porte, como possvel observar nos itens 15 e 16 dos
Objetivos e Metas (tpico 2.3) relativos ao Ensino Fundamental (tpico 2):

15. Transformar progressivamente as escolas unidocentes em escolas de
mais de um professor, levando em considerao as realidades e as
necessidades pedaggicas e de aprendizagem dos alunos.
16. Associar as classes isoladas unidocentes remanescentes a escolas de,
pelo menos, quatro sries completas.

As escolas unidocentes constituem, de fato, um problema antigo e srio, tendo em
vista as condies restritas de aprendizagem e convvio escolar que elas representam para
alunos, pais e professores. Funcionam, em geral, em prdios de uma ou duas salinhas de aula
e, sob diversos aspectos, a fuso administrativa dessas pequenas escolas a escolas maiores
pode apresentar possibilidades positivas de dinamizao da vida e das relaes escolares, bem
como de melhorias materiais e funcionais que podem decorrer das vinculaes de uma escola
pequena com outra que j dispe de melhores condies de funcionamento. A superao dos
limites que essas escolas isoladas carregam, no entanto, requer que elas no sejam tratadas
como um dado residual, que elas no sejam sub-dimensionadas na sua presena no territrio e
na produo da experincia escolar de milhes de brasileiros.
A invisibilidade dessas escolas, ao que tudo indica construda por recursos
administrativos equivalentes a truques, pelos dados estatsticos e pelo discurso
governamental, a invisibilidade de parte fundamental do que o pas. Ela mantm o debate
educacional numa virtualidade angustiante e, com facilidade, reduz a capacidade de crtica e
estranhamento frente aos projetos modernizadores que continuam a se apresentar como
portadores da mudana. Ao reduzir as condies de compreenso da escola brasileira, no seu
conjunto, por tratar como resduo ou fragmento aspectos que so estruturais, essa
invisibilidade nos torna tambm um pouco invisveis, porque menos capazes de formular
respostas.
No que diz respeito ao nvel de ensino elementar, o que se chama de escola
brasileira, hoje, compe-se de um razovel nmero de escolas de porte grande (acima de 10
salas de aula) e mdio (entre 5 e 9 salas) muitas delas sub-utilizadas e outras tantas
superlotadas, j que corrente, por exemplo, nos municpios da Regio Metropolitana do Rio
de Janeiro, escolas com 5 salas de aula e mais de 600 alunos , distribudas especialmente
pelos grandes centros e por suas periferias. Mas se compe tambm de um nmero
impressionante de pequenas escolas pulverizadas no territrio nacional, em cidades menores e
nas reas rurais. essa distribuio geral que enseja suas utilizaes e preciso ter ateno a
isto, quando se fala nos desafios da escola brasileira.
De todo modo, ainda importante assinalar que todas essas estratgias no chegaram a
mascarar por completo o quadro geral da escola fundamental, como equipamento pblico,
como pode ser evidenciado pelos dados do Censo Escolar de 2003, apresentados no Quadro 2,
composto por uma sntese dos dados que considerei mais expressivos.

QUADRO 2

Estabelecimentos pblicos de ensino fundamental
Brasil 2003
Estabelecimentos de ensino fundamental
Total 169.075 %
Pblicos
Privados
149.968
19.107
88,73
11,30
Estabelecimentos Pblicos
Total 149.968
Municipais 118.105 78,78*
Com apenas 1 sala 48.811 32,56
De 1 a at 5 salas (dados acumulados) 101.273 67,56
De 6 a 10 salas 26.525 17,69
Com mais de 10 salas 22.170 14,78
Com at 50 alunos 66.475 44,34
Com at 100 alunos (dados acumulados) 85.955 57,34
Com at 150 alunos (dados acumulados) 96.150 64,14
Com at 300 alunos (dados acumulados) 114.156 76,16
Com mais de 300 alunos 35.812 23,89
Instalaes fsicas dos estabelecimentos pblicos
Sem abastecimento de gua 3.732 2,48
Sem sanitrio 16.757 11,17
Sem esgoto 17.734 11,83
Sem energia eltrica 34.641 23,10
Dependncias administrativas e equipamentos
Sem microcomputadores 109.065 72,75
Sem biblioteca 115.661 77,15
Sem quadra de esportes 118.184 78,84
Sem conjunto de TV/vdeo/parablica 129.671 86,50
Sem Sala para TV e vdeo 130.094 86,78
Sem laboratrio de informtica 137.030 91,41
Sem laboratrio de cincias 141.908 94,66
Fonte: Quadro elaborado a partir dos dados contidos no Censo Escolar de 2003, MEC/INEP, disponvel em:
<http//www.inep.gov.br/>.
* 69,88 do total geral de estabelecimentos de ensino fundamental

Uma primeira observao: a clarssima predominncia da rede pblica e,
particularmente, das redes municipais, na oferta do nvel mais elementar do ensino, alm da
forte presena de escolas de pequeno porte na composio geral da rede de escolas que se
enraza pelo territrio nacional.
Outro aspecto importante que a persistncia de problemas elementares nas
instalaes fsicas parece estar associada forte presena dessas escolas de menor porte,
tendo em vista o que se sabe a respeito de suas instalaes, especialmente, nas reas rurais,
ainda que casos como o de Fortaleza indiciem que a produo de novos prdios escolares
no representa a garantia de padres dignos. Deve-se considerar, por outro lado, que a
invisibilidade, no plano dos dados estatsticos, de um grande nmero de anexos,
provavelmente mascarou o quadro real de condies fsicas das escolas, tendo em vista a
possibilidade de que as informaes relativas a cada estabelecimento escolar tenham
resultado de uma sntese das condies do prdio principal e dos seus anexos, ou, ainda,
retratem apenas as condies do prdio principal.
Chama ateno, tambm, o baixssimo ndice de dependncias e equipamentos que, h
muito, so correntemente tratados como constitutivos, seno da maioria, ao menos de parte
muito expressiva das escolas. assustador, nesse caso, o baixssimo ndice de escolas com
biblioteca (22,85%) e com quadras de esportes (21,16%), ainda mais quando se observa o fato
inslito de que o nmero de escolas com laboratrio de informtica (8,59%), dependncia
inequivocamente associada a polticas recentes, apesar de irrisrio, maior que o nmero de
escolas com laboratrios de cincias (5,34%), um tipo de dependncia h muito definido
como importante na composio do espao escolar, comprovando a persistncia do que
Florestan Fernandes apontava, na dcada de 1970, como marca da constituio econmica,
poltica e social do Brasil: o sentido central da simultaneidade de tempos, em que a
instaurao do novo no s coexiste, como se compe organicamente com a reiterao e
reabilitao do velho. Ainda que se considere a probabilidade de que parte dos laboratrios
de informtica tenha apenas existncia formal, tendo em vista que sua criao oficial era
condio para que a escola adquirisse equipamentos desse tipo, o dado assusta, at porque
essa virtualidade deve abranger, ainda que em graus diferentes, as demais categorias.
Tudo isso se torna mais problemtico quando se nota que essas manipulaes dos
dados, do tempo e do espao escolar esto implicadas com outras manipulaes da escola e
da esfera escolar que representam modificaes de diversas ordens no tempo e no espao
reservados ao ensino, conseqentemente nas suas condies de realizao e na sua
centralidade, impondo outras formas de encurtamento do direito educao. o que ser
abordado a seguir, por meio da discusso de outras peas da poltica educacional, que
desencadeariam uma outra srie de novas utilizaes da escola, vinculadas s reorientaes da
poltica social.


4.4 Velhas novas utilizaes da escola


Se a reforma educacional do governo Fernando Henrique Cardoso for olhada em suas
conexes com a poltica social, ser possvel perceber que, na sua inscrio nessa esfera mais
ampla, o que chamamos de poltica educacional assumiu, na verdade, a forma de uma
poltica escolar. Quando suas peas so vistas em conjunto, torna-se evidente o propsito
de adaptar instrumentalmente a escola a novas funes que se tornavam estratgicas no novo
contexto econmico e poltico. como se a escola fizesse as vezes do Estado onde ele no
estava suficientemente presente por outros meios. Trata-se, por certo, de uma forma pobre de
presena do Estado, mas isso no contraditrio se for considerado que essa verso pobre do
Estado destinava-se, exatamente, aos pobres.
Nesse contexto, programas como o PETI e o Bolsa Escola, que iniciaram tmidos,
lembrando os ensaios de focalizao via escola realizados no final do Regime Militar,
ganhariam fora to logo se mostrassem teis a propsitos mais amplos e capazes de atuar
sobre aspectos que no vinham sendo efetivamente controlados por meios de outras aes,
como as do Comunidade Solidria.
Vale lembrar, a respeito, que esses programas (apresentados como novidades, tendo
em vista sua face moderna, de programas de nova gerao), na forma que assumiriam em
sua expanso, no Brasil, realizariam uma inusitada combinao entre tradio e inovao,
resultando no tanto na adoo de um novo formato de ao, mas talvez na atualizao
expandida de antigas tentativas de utilizao da escola. fundamental lembrar, nesse caso,
que o transformismo desses programas se expressa, essencialmente, no sentido que os
mesmos vieram a adquirir no contexto de reorientao da poltica social brasileira, tendo em
vista que, no Brasil, longe de se constiturem como poltica focalizada para cobrir lacunas,
reconstituindo patamares favorveis a alguma integrao scio-econmica, tornaram-se uma
espcie de meio de dissimulao do abandono de qualquer perspectiva sria de enfrentamento
das desigualdades, constituindo o aprofundamento e a consolidao de uma via especial de
ao do Estado para os pobres.


4.4.1 Os programas de renda mnima e a escola


O entendimento do papel central que a vinculao entre os programas de renda
mnima e a educao escolar assumiria no Brasil, requer que sejam remontados alguns
aspectos do desenvolvimento do debate e das prticas relativas implantao de programas
desse tipo pelos municpios, estados e governo federal. O debate sobre os programas de renda
mnima foi trazido para o Brasil, na dcada de 1970, pelo economista Antonio Maria Silveira,
mas s se difundiu plenamente na dcada de 1990, a partir, especialmente, da atuao do
senador Eduardo Suplicy, do Partido dos trabalhadores (PT), responsvel pelo primeiro
projeto de lei sobre um programa de renda mnima de alcance nacional, associado, no caso, a
situaes de desemprego e subemprego. Esse projeto, que no chegou a ser aprovado pelo
Congresso Nacional, serviu para deflagrar o debate sobre a necessidade e viabilidade de
programas de renda mnima no pas, impulsionando outras iniciativas (Suplicy, 2002a e
2002b e Silveira, 2002).
A proposta de vinculao desse tipo de programa escolarizao posterior. Segundo
Suplicy (2002a), ela teria sido feita pelo economista Jos Mrcio Camargo, que alertou para o
fato de que, no Brasil, os problemas relacionados ao desemprego e subemprego atingem mais
duramente as crianas em idade escolar, obrigando-as a ingressar precocemente no trabalho
para ajudarem na renda familiar. A vinculao da renda mnima escolarizao favoreceria o
ingresso e permanncia de crianas pobres na escola, j que o principal motivo da evaso
escolar seria resolvido com o auxlio financeiro.
H, no entanto, outras motivaes que no podem ser desprezadas. Enquanto nos
pases de capitalismo avanado, a parte talvez mais significativa dos programas de
complementao de renda de diversos formatos no apresentava vinculao direta com a
escolarizao, em um pas como o Brasil, com baixa insero da populao em relaes
oficializadas de trabalho, a associao de um auxlio financeiro escolarizao, na forma de
uma bolsa familiar, acenava com vantagens operacionais claras.
O uso da estrutura educacional como suporte para a realizao de um programa mais
assistencial que educacional acenava com, pelo menos, duas vantagens. Uma era a
possibilidade de triagem e controle mais rigorosos dos beneficirios do programa, j que
inexistiam outras bases de dados adequadas a esta finalidade. Outra era a disponibilizao
rpida de uma infraestrutura operacional imprescindvel para a implementao, em grande
escala, de um programa desprovido de base institucional prpria. Isso resultou, certamente,
em uma utilizao instrumental da estrutura educacional pblica, principalmente dos
municpios, com repercusses problemticas na prpria execuo dos servios de educao,
questo qual voltarei adiante. Importa agora pontuar que essa conjuno de motivos est na
base da criao de um novo formato de programa de renda mnima, de certa forma, tpico do
Brasil, que logo ficou conhecido como bolsa-escola; e que as vantagens operacionais
antevistas, sem dvida, influram na rpida adoo do novo formato de programa como uma
espcie de carro-chefe na reorientao da poltica social brasileira.
No Brasil, as primeiras experincias concretas de programas de renda mnima
comearam a ser realizadas, consecutivamente, em 1994, no municpio de Campinas/SP, e,
em 1995, no Distrito Federal (DF). Logo em seguida, inmeros outros programas municipais
e estaduais foram criados, com formatos variados. Os programas de Campinas e do DF, no
entanto, constituem dois tipos bastante ilustrativos da diversidade posteriormente produzida.
Em Campinas, o Programa de Garantia de Renda Mnima, coordenado pela Secretaria
de Assistncia Social, oferecia, a famlias com renda per capita inferior a R$ 35,00 e com
filhos entre 0 e 14 anos ou portadores de deficincia fsica, uma ajuda financeira temporria
(correspondente complementao da renda familiar at o limite de R$ 35,00 por pessoa) e
uma rede de programas sociais voltados reintegrao ao trabalho e recuperao da
capacidade familiar de gesto da prpria vida. A durao do benefcio era de um ano, em
casos extraordinrios estendida a at dois anos. As famlias selecionadas (em 1998, j haviam
passado pelo programa 6.047 famlias) assinavam um documento onde se comprometiam a
manter os filhos na escola, assegurar a ateno sade e participar dos grupos
socioeducativos reunies mensais, coordenadas por um psiclogo ou assistente social, onde
eram discutidas formas possveis de enfrentamento dos problemas vividos por cada famlia e
de onde saiam encaminhamentos para outros rgos ou entidades no-governamentais.
Na experincia de Braslia, o programa Bolsa-Escola, coordenado pela Secretaria de
Educao, consistia na concesso permanente de um salrio mnimo a famlias com renda per
capita de at salrio mnimo, que mantivessem matriculados no ensino fundamental
pblico todos os seus filhos com idade entre 7 e 14 anos. A permanncia na escola era o foco
do programa e condio obrigatria para o recebimento do benefcio. A idia de permanncia
se estendia ampliao do nmero de sries cursadas pelos alunos. Da a existncia da
Poupana-escola, voltada a estimular a promoo anual e a concluso dos diferentes nveis
de ensino: ao final de cada ano letivo, cada criana aprovada recebia R$100,00 em uma
caderneta de poupana, podendo retirar metade do dinheiro quando da concluso da 4 e da 8
srie (e ingresso na srie seguinte), sendo que s ao final do ensino mdio o estudante poderia
retirar todo o dinheiro. Assim, o Bolsa-Escola garantiria a presena e a Poupana-escola
induziria a aprovao, fazendo com que a criana no abandonasse a escola quando passasse
dos 14 para os 15 anos.
Quando o governador do DF, Cristvam Buarque (PT), deixou o governo (1997),
havia mais de 22,5 mil famlias atendidas. Esse alcance populacional, somado sua
originalidade na vinculao central educao, bem como s vantagens a implicadas, deu um
bom suporte difuso do novo formato de programa, que rapidamente se destacou no debate
nacional e, junto com a experincia de Campinas, tornou-se referncia para os outros
programas que, aos poucos, passaram a ser realizados.
No nvel federal, como foi visto, a idia de renda mnima j estava presente, de algum
modo, no RMV e no seu sucessor, o BPC. Tais programas, no entanto, ainda se orientavam
em torno dos referenciais clssicos da proteo social, relacionados incapacidade
permanente para o trabalho. Mas, na linha dos programas de nova gerao, que passam a
atribuir um papel seletivo e discricionrio do Estado na cobertura, por meio de concesso de
auxlio financeiro, por tempo indeterminado, nas situaes de vulnerabilidade social mais
agudas, o primeiro programa de renda mnima implantado pelo governo federal seria o PETI
que, a rigor, apresentava caractersticas similares ao formato bolsa-escola: era destinado ao
pblico infanto-juvenil e pressupunha a insero escolar.
O programa Bolsa Escola Federal seria criado logo depois, em 1997, em uma verso
inicial de baixo alcance, tendo em vista o corte de idade (7 a 14), os baixos recursos
financeiros e a focalizao territorial. Alm disso, as exigncias feitas para a realizao do
convnio dificultavam a participao exatamente dos municpios mais pobres, que alm de
no disporem de recursos para a complementao exigida (o convnio para realizao do
programa nos municpios obrigava que os mesmos arcassem com 50% do valor da bolsa),
apresentavam, em geral, precrias condies de organizao administrativa e,
conseqentemente, dificuldades no cumprimento das exigncias burocrticas e das
contrapartidas. Note-se, porm, que o modelo adotado diferia claramente do modelo de
Campinas e se aproximava do programa institudo no DF: um benefcio familiar condicionado
escolarizao dos filhos e no vinculado a qualquer obrigao de insero no trabalho.
S em 2001, no entanto, quando o governo federal criou um novo programa, com
regras menos rgidas e maior volume de verbas, se pode falar, efetivamente, em um programa
de alcance nacional. S ento, tambm, se passa a perceber o papel chave que os programas
de complementao de renda viriam a assumir na configurao da ao governamental, no
campo social, nesse nvel de governo. No novo programa Programa Nacional de Renda
Mnima vinculada Educao Bolsa Escola Federal , a vinculao com a escolarizao foi
confirmada como aspecto central e a faixa de idade atendida foi ampliada para 6 a 15 anos.
Foi tambm facilitada a adeso dos municpios, sendo indicada, mas no mais obrigatria, a
complementao local do benefcio financeiro. Com isso, em fevereiro de 2002, as fontes
oficiais festejavam a adeso de 98% dos municpios brasileiros ao programa e o conseqente
alcance de mais de 8 milhes de crianas (o primeiro programa s havia alcanado, em 2000,
1,7 milho, conforme Relatrio de Atividades 2001 do programa).
Seu papel de carro chefe na reorientao da poltica social ficaria mais evidente,
logo em seguida, no ano de 2002, quando o cadastramento para o Bolsa Escola se tornou o
canal de implantao do Cadastramento nico
98
, destinado a unificar o cadastramento dos
outros programas de complementao de renda que vinham sendo criados. Esse
cadastramento, que foi coordenado pelos rgos gestores do Bolsa Escola em nvel municipal,
geralmente vinculados s secretarias municipais de educao, e que se deu por meio do
preenchimento de fichas cadastrais familiares extremamente detalhadas, formaria uma base
centralizada de dados que serviria para a integrao dos demais benefcios concedidos at
ento de forma dispersa, formando uma rede de programas que desenharia o novo eixo da
poltica social brasileira
99
.
As caractersticas do Bolsa Escola Federal e esse papel de carro chefe de uma rede
de benefcios pontuais fazem com que seu impacto no setor educacional seja saturado de
sentidos no imediatamente apreensveis, especialmente quanto ao seu papel na definio de
uma poltica escolar e do significado desta para a reorientao da poltica social. O
rastreamento desses sentidos, no entanto, exige um maior detalhamento do programa no seu
formato institucional e nas suas caractersticas operacionais, bem como uma anlise de
importantes aspectos do seu processo de implantao nos municpios.


4.4.2 O Bolsa Escola Federal e a migrao de tarefas


O Bolsa Escola foi organizado no mbito do Ministrio da Educao (MEC),
ganhando uma Secretaria prpria, que ficou responsvel pelos procedimentos e decises de
competncia da Unio a respeito do programa, incluindo desde o estabelecimento das
prerrogativas, critrios e aes nele implicados, at a elaborao das normas de

98
Institudo pelo Decreto N 3.877, de 24 de julho de 2001.
99
Cabe registrar que esse Cadastramento nico, por sua vez, tornou-se a base a partir da qual o governo de Luiz
Incio Lula da Silva implantaria, na gesto seguinte, o Programa Bolsa-Famlia, cujo cadastramento continua se
realizando, em grande parte, a partir do caminho j aberto pelos programas antecessores, via secretarias de
educao.
operacionalizao do mesmo no mbito dos municpios, cujas responsabilidades eram
firmadas por meio da assinatura de um Termo de Adeso.
Parte importante das tarefas operacionais referentes ao cadastramento e entrega do
benefcio financeiro coube Caixa Econmica Federal (CEF), qual, na forma do 4 do art.
1 da Lei n 10.219/01, se atribuiu o papel de agente operador remunerado, responsvel por
realizar o fornecimento da infra-estrutura necessria organizao e manuteno do cadastro
nacional de beneficirios (inciso I); o desenvolvimento dos sistemas de processamento de
dados (inciso II); a organizao e operao da logstica de pagamento dos benefcios
(inciso III) e a elaborao dos relatrios necessrios ao acompanhamento, avaliao e
auditoria da execuo do programa por parte do Ministrio da Educao (inciso IV).
Essas disposies da Lei podem fazer parecer, num primeiro momento, que a
participao dos municpios na operacionalizao do programa era pequena, o que no
verdade. A implantao do programa em cada municpio obrigava-o previamente a uma srie
de contrapartidas que variavam desde tarefas administrativas e operacionais locais, bastante
pesadas, at a adoo de aes especficas de carter assistencial e pedaggico, especialmente
no mbito das secretarias de educao.
As tarefas administrativas e operacionais eram principalmente vinculadas ao
cadastramento das famlias e ao controle da freqncia escolar. Com base nas
disponibilidades oramentrias e em estimativas de renda familiar per capita, produzidas
pelo IBGE, o governo federal estipulava o nmero de famlias passveis de serem atendidas
em cada municpio, cabendo aos governos municipais fazer a chamada pblica dessas
famlias, orient-las a respeito dos documentos e procedimentos necessrios ao cadastramento
e realizar suas duas primeiras etapas: o recebimento da documentao, seguido do
preenchimento das fichas com os dados cadastrais; e a digitao desses dados no sistema
informatizado da CEF. Cabia, ainda, aos municpios, a organizao e manuteno do cadastro,
por dez anos, a contar do encerramento do exerccio em que ocorrer o pagamento da
participao financeira da Unio (Lei n 10.219/01, art. 5, 1), bem como outras tarefas
associadas, como no caso da operacionalizao de todo o controle da freqncia escolar das
crianas beneficirias, conforme normas estabelecidas pelo MEC.
As aes de carter assistencial e pedaggico foram definidas como aes
socioeducativas, que deviam ser realizadas pelos municpios de forma associada
implantao do programa e conforme as orientaes e critrios por ele dispostos. Previstas na
lei que criou o programa e detalhadas em regulamentaes e orientaes posteriores
100
,
expedidas pelo MEC, as aes socioeducativas foram concebidas como aes de apoio aos
trabalhos escolares, de alimentao e de prticas desportivas e culturais em horrio
complementar ao das aulas, que poderiam ser realizadas diretamente pela administrao
municipal ou em parceria com instituies da comunidade, com o fim de incentivar e
viabilizar a permanncia das crianas beneficiadas na rede escolar (Lei n 10.219/01, art. 2,
inciso III).
A mesma lei tambm previa que todas as aes implicadas no cadastramento e na
implantao das atividades socioeducativas deviam ser submetidas a um controle social
permanente. A forma de realizao desse controle foi vinculada criao obrigatria de um
conselho de controle social, composto por representantes do poder pblico e da sociedade
civil (50% dos membros, no mnimo, no poderiam ser vinculados administrao municipal,
o que foi burlado de diferentes formas) e ao qual competia: acompanhar e avaliar a execuo
do programa no mbito municipal; aprovar a relao de famlias cadastradas pelo Poder
Executivo municipal; estimular a participao comunitria no controle da execuo do
programa no mbito municipal; elaborar, aprovar e modificar o seu regimento interno;
aprovar o relatrio de controle da freqncia escolar; e apreciar e acompanhar as aes
socioeducativas propostas pelo gestor local do programa.
Esse volume nada pequeno de tarefas permanentes, pressupostas na implantao do
programa, leva a uma srie de questes quanto s condies de realizao dessas aes, por
parte dos municpios, e quanto s condies efetivas de seu controle social, por parte do
conselho. A esse respeito, deve-se ressaltar, inicialmente, que o maior impacto nas
administraes municipais foi causado pelo processo de cadastramento
Assinado o Termo de Adeso ao programa, cabia ao municpio organizar toda uma
infraestrutura material e de pessoal para a realizao do cadastramento das famlias. Como se
tratava, em grande parte dos municpios, de centenas ou milhares de famlias, cujos dados e
documentos precisavam ficar acessveis a quaisquer consultas nos anos seguintes, tal
infraestrutura implicava espao e mobilirio de uso permanente para o arquivamento e manejo
das fichas; computadores disponveis para a insero dos dados no sistema da CEF; pessoal
minimamente preparado para atuar temporariamente no preenchimento e informatizao das
fichas e pessoal permanente para atuar no controle e acompanhamento das mesmas.

100
Especialmente no Decreto n 3.823, de 28/05/2001, no Guia de orientao para os conselhos de controle
social (2002) e no Guia de aes scioeducativas ( 2002).
Sabe-se que o setor educacional , via de regra, o mais estruturado na maioria dos
municpios. Ao menos, pelo tipo de servio realizado, o setor que tende a dispor de maior
nmero de servidores, maior espao fsico e com maior distribuio territorial. A quantidade e
o porte das atividades locais pressupostas pelo governo federal, para a implantao do
programa, refora a idia de que a vinculao de uma poltica de renda mnima
escolarizao foi aproveitada como uma oportunidade de uso instrumental desse aparato para
a produo de resultados no alcanados nos seis anos anteriores, resultados estes no
circunscritos ao setor educacional, mas extensivos poltica social, especialmente na esfera
assistencial, e reforma de administrativa.
Voltarei a esse tema adiante. Por ora, julgo importante assinalar que parte importante
dos impasses vividos pelos municpios, ao longo da implantao do programa, est vinculada
exatamente a essa forma de utilizao do aparato municipal por parte do governo federal. Da
noite para o dia, os municpios se viram s voltas com a necessidade de disponibilizarem
infraestrutura material e de pessoal para a realizao de aes no inscritas nos projetos
locais e de utilizarem a infraestrutura educacional para a realizao de aes saturadas de
finalidades e implicaes extra-educacionais. A disponibilizao dessa infraestrutura, alm de
correr s custas do municpio, em muitos casos, ocorreu s pressas, tendo em vista os
interesses e presses locais dirigidos implantao do programa e a possibilidade de que
qualquer atraso aparecesse, aos olhos da opinio pblica, como comprovao da
incompetncia da administrao municipal. Por isso, essa agilidade, como no poderia
deixar de ser, no raro foi viabilizada por meio de truques e rearranjos.
Na maioria dos municpios, a infraestrutura material e de pessoal das secretarias de
educao tornou-se a principal base operacional do programa. Delas saram as salas e o
mobilirio que emergencialmente serviriam de suporte ao trabalho das equipes e guarda de
material. Delas tambm veio a maioria dos profissionais temporrios e permanentes:
componentes de equipes pedaggicas foram deslocados para coordenar as novas tarefas;
escolas se tornaram postos de cadastramento; professores, funcionrios administrativos e
funcionrios de apoio das escolas foram emprestados para realiz-lo.
No demais falar, portanto, que, em curtssimo prazo, o setor educacional, no nvel
municipal, sofreu um forte abalo poltico, administrativo e pedaggico, pois a subordinao
de parte da infraestrutura setorial local a finalidades determinadas por outro nvel de governo
no apenas desfalcou a atuao j combalida nesse setor, como a deslocou para aes
estranhas s diretrizes localmente traadas.
previsvel, portanto, que a implantao do programa apresentasse uma infinidade de
problemas. A mdia deu bastante destaque a casos de fraude e de manipulaes locais e, de
fato, no foram raros os casos de inscrio de parentes de polticos para o recebimento de
bolsas, de disputa local pela autoria do programa, como forma de apropriao poltico-
assistencialista dos seus eventuais lucros eleitorais, e de apropriao dos cartes das famlias
por comerciantes locais, como garantia de pagamento de dvidas intermitentes. Mas estes
acontecimentos foram, na verdade, expresses menores da precariedade poltico-institucional
que a implantao do programa revelou, que no envolvia apenas as relaes polticas e as
prticas administrativas, mas, tambm, a incipincia do setor pblico na abordagem e
cobertura dos mais diferentes aspectos da questo social.
O caso da implantao das aes socioeducativas exemplar disso. Previstas como
mecanismo de suporte permanncia escolar das crianas beneficirias, essas aes, que tm
inegveis traos de continuidade com as aes similares previstas no Prodasec e no Pronasec,
assumem, no interior do programa, um carter de ao compensatria, assentada no
reconhecimento de que as crianas beneficirias e suas famlias no dispem das condies de
vida necessrias formao gradual de certos conhecimentos e comportamentos considerados
pr-requisitos para a insero e aprendizagem escolares. Trata-se, porm, de um
reconhecimento dissimulado, pois opera o truque da transmutao de necessidades sociais
amplas no atendidas em problema de educao, transferindo, para um plano cognitivo,
afetivo, moral e comportamental, problemas estruturais cuja produo (e enfrentamento) se d
no plano poltico-econmico; transferindo para as crianas e suas famlias, sob a forma de um
deficit educacional e comportamental, uma deficincia de cobertura do Estado; e transferindo
para a escola, no exatamente a responsabilidade pela execuo das aes necessrias
cobertura dessas necessidades, mas a responsabilidade pela execuo de tarefas que apenas
funcionam como um arremedo da cobertura estatal.
Diferentemente do que aconteceu com o cadastramento, cuja implantao se deu em
ritmo de urgncia, a implantao das aes socioeducativas pde ocorrer em um ritmo menos
acelerado. Ainda assim, foi possvel notar que essa falta de urgncia no se traduziu,
necessariamente, em maiores cuidados e aprofundamentos na elaborao e estruturao das
aes. Ao contrrio, o cadastramento e as demais tarefas a ele associadas comportam um
ritmo e um volume to intensos de trabalho que praticamente induzem a um tratamento
secundrio e meramente protocolar das aes.
Com isso, tornou-se comum que aes j realizadas diretamente pelas escolas ou por
outros setores governamentais, muitas vezes de forma episdica, fossem includas nas
propostas e relatrios municipais como sendo as aes socioeducativas previstas na lei como
contrapartida dos municpios. Da mesma forma, a incluso de voluntrios na sua realizao,
longe de representar um envolvimento amplo da sociedade com a problemtica educacional,
possibilitou uma espcie de libi para a realizao de atividades irregulares e improvisadas.


4.4.3 O cadastramento dos pobres


Mas a incipincia da atuao do Estado no campo social se tornou visvel,
principalmente, ao longo do processo de cadastramento do programa Bolsa Escola e,
posteriormente, do cadastramento para concesso dos demais programas de transferncia de
renda, por meio de sua agregao em um nico cadastro. importante retomar aqui a
observao, j sinalizada anteriormente, de que o abalo sofrido pelas administraes
municipais com a implementao do Bolsa Escola no se deve apenas subordinao da
atuao municipal a finalidades traadas em nvel federal. Deve-se, tambm, subordinao e
uso instrumental do setor educacional para finalidades que, em princpio, estariam inscritas
em outros setores de ao governamental. Inclui-se, aqui, o atendimento a emergncias
provocadas pela incipincia da ao estatal no enfrentamento das desigualdades econmicas e
na produo de uma poltica social coadunada a esse enfrentamento.
Um bom exemplo disso o fato de que o cadastramento previsto para a implantao
do programa tenha se evidenciado, desde o incio, como o mais amplo cadastramento dos
pobres feito no Brasil. Havia clareza dessa utilidade, por parte do governo federal. Mais que
isso, possvel afirmar que havia essa inteno. Os formulrios do primeiro cadastro incluam
informaes que demonstravam o interesse do governo em mapear diferentes aspectos da
pobreza que poderiam ensejar atuaes posteriores, e a utilizao do cadastro inicial, como
gatilho para a implantao do Cadastramento nico, destinado produo de uma base de
dados mais ampla, que viesse a servir para outros usos, refora essa hiptese.
O momento do cadastramento provocou a explicitao de carncias profundas. A
comear, tratava-se de cadastrar muitas pessoas sem nenhum vnculo institucional ou com
vnculos apenas residuais. A apresentao dos documentos exigidos (identidade e CPF dos
responsveis, certido de nascimento dos filhos e dependentes, comprovante de rendimentos,
comprovante de residncia, termo de tutela da criana, quando necessrio) representava um
verdadeiro pesadelo para quem vivia margem de formas oficiais de registro j
completamente naturalizadas pelas classes mdias e pelas elites.
A apresentao de comprovante de rendimentos, por parte dos responsveis pelas
crianas, reservou surpresas por vezes inslitas. sabido que parcelas imensas da populao
no tm suas relaes de trabalho formalizadas, o que tornou a comprovao da renda uma
tarefa a ser solucionada localmente, sob pena de se inviabilizar o benefcio para quem mais
precisava. Diante da falta de um documento oficial de renda, uma das prticas adotadas foi a
de solicitar que os responsveis redigissem, de prprio punho, uma declarao. O nmero alto
de analfabetos (ou daqueles que, mesmo tendo um razovel domnio da escrita, sentem-se
incapazes de escrever em uma situao de tal formalidade), no entanto, obrigou a criao de
uma rede de ajudas que, em alguns lugares, envolveu as prprias equipes de cadastramento na
produo de declaraes padronizadas (reproduzidas em xerox ou na ainda mais tpica
tecnologia de reproduo da escola pblica, o mimegrafo) que eram preenchidas e assinadas
na hora.
O clculo da renda, que precisava constar da declarao, tornou-se outro problema. A
lgica de clculo de renda implcita no programa salarial, pressupondo uma estimativa
mensal. Isso parece bvio para as classes assalariadas e mesmo para outras categorias de
padro financeiro mdio e alto que, apesar de terem renda varivel, precisam consider-las em
termos de mdias mensais, pois realizam suas despesas e suas prestaes de contas em uma
sociedade cuja agenda financeira majoritariamente conformada ao sistema salarial. So
exemplos disso, a periodicidade das prestaes de servios pblicos e privados, como gs, luz
e educao; o vencimento de cartes de crdito; o salrio de empregados; a declarao do
Carn Leo e tantas outras coisas que pontuam a agenda das classes mdias e altas.
Essa marcao peridica, porm, no nem um pouco bvia para aqueles que esto
margem do sistema salarial em dois de seus aspectos principais: a renda e o consumo.
Tratava-se de famlias cuja exposio ao desemprego e ao subemprego era to prolongada que
as formas de clculo vinculadas a prticas de previso lhes pareciam totalmente estranhas,
obrigando os cadastradores a arbitrarem uma renda a partir de clculos precrios ancorados na
declarao das quantias aproximadas recebidas por biscates irregulares e nos relatos das
despesas efetuadas pela famlia com itens minimamente regulares, como alimentos,
transportes e luz.
No caso de famlias mais habituadas com o sistema salarial aquelas cuja relao com
o desemprego era mais recente, ou as que eram submetidas a relaes no oficializadas de
trabalho, mas estruturadas em referncias do sistema salarial, como domsticas ou prestadores
de servios sem carteira de trabalho, mas com ganho mensal regular, folgas semanais, etc.
as formas de comprovao de renda podiam surpreender por outros aspectos. A leitura
corrente era que teriam direito ao benefcio famlias comprovadamente pobres. Tratava-se,
portanto, no tanto de comprovar a renda, mas a falta de renda, o que se buscou fazer com a
apresentao de documentos que comprovavam a impossibilidade de consumir, ou seja,
comprovantes de dvidas: notificaes de corte de luz ou gua por falta de pagamento,
cobranas de emprstimos privados no quitados, notificaes de incluso do nome do
responsvel em servios de proteo ao cheque, etc.
Essas comprovaes, por vezes, permitiam uma certa economia de documentos,
pois as cobranas e notificaes eram endereadas ao devedor, permitindo ao responsvel
comprovar, em um nico documento, a moradia e a situao de pobreza. Mas a comprovao
de moradia (ou impossibilidade de faz-lo) trouxe luz outros aspectos da pobreza no
imediatamente definidos pela renda. Muitos responsveis no dispunham de um documento
padro para comprovao de moradia, ou porque o endereo no existia oficialmente (caso
de ocupaes urbanas), ou porque a famlia estava morando de favor, por tempo
indeterminado, na casa de parentes. Mais freqente ainda era o caso de famlias que viviam
permanentemente em imveis de algum parente prximo (irmos, avs, tios, cunhados...), ou
que residiam em imvel prprio irregular, ou seja, puxadinhos ou extenses de outro tipo
feitos nos terrenos ou sobre imveis de algum parente.
De um modo geral, o cruzamento dos documentos de moradia com os de renda
permitia perceber a existncia de um grande nmero de famlias cuja sobrevivncia dependia
da renda (proventos de aposentadoria) e/ou do patrimnio dos avs das crianas beneficirias,
indiciando que parte das condies de vida dos pobres atuais parecia ainda se ancorar nas
instituies promovidas por uma sociedade salarial (Castell, 1998) que, no Brasil, at a
dcada de 1980, continuava em seu processo lento de expanso, mas que, a partir da dcada
de 1990, consolidaria gradualmente uma trajetria de regresso.
Essa constatao informal do grande nmero de famlias progressivamente margem
das protees vinculadas ao trabalho regulado agravava-se com a constatao da intensidade
das formas de desestruturao familiar, depreendida das composies familiares no
convencionais e das conseqentes dificuldades de comprovao de tutela das crianas
potencialmente beneficirias. Por exemplo, era grande o nmero de sobrinhos deixados com
tias ou tios, enteados deixados com madrastas ou padrastos, netos deixados com avs, irmos
pequenos deixados com irmos mais velhos por tempo indeterminado. O no convencional,
nesse caso, no definido simplesmente pela presena de membros estranhos aos ncleos
familiares padro, mas principalmente pelo carter temporrio que caracteriza boa parte das
combinaes familiares, acrescentando um componente de incerteza e impreciso que se
chocava com as normas de reconhecimento legal da famlia, previstas na regulamentao do
programa, pautadas na permanncia de laos de convvio e na possibilidade de comprovao
oficial dessa permanncia.
Aos aspectos acima apontados poderiam ser acrescentados outros que, igualmente,
permitem compreender o impacto do programa sobre as administraes municipais como um
impacto bem mais complexo que o ocasionado pelo aumento de tarefas burocrticas. Uma das
questes mais relevantes parece ser o fato de que o setor educacional foi deslocado para uma
rea de confronto intenso com aspectos das necessidades sociais no atendidas cuja origem e
soluo no guardam relaes diretas com a educao escolar.
nesse sentido que o Cadastramento nico um exemplo dramtico da reduo da
esfera pblica no sentido problematizado por Telles (1999 e 2001). Diante da ausncia de
canais especficos para o encaminhamento dos novos e velhos problemas, acumulados nesse
contexto de intensificao da pobreza, convergiriam para o cadastramento demandas que, por
no corresponderem s categorias de problemas previstas no formulrio oficial, seriam
tratadas como dramas pessoais, privados, e no como expresso do modo de organizao da
vida social e econmica no pas e, portanto, como problema pblico para o qual se deve
buscar soluo.
O fato de que a escola tenha sido um dos principais meios acionados para sua
realizao, mostra o lugar que a ela coube no interior da reforma da poltica social, um lugar
que no de todo novo, e que, na verdade, se atualiza e especializa no novo contexto, como
uma forma perversa de realizao brasileira da modernizao da escola. Essa foi uma das
formas de realizao do estreitamento da esfera pblica por meio da instaurao uma nova
pragmtica das portas, qual corresponde um estreitamento dos canais de discusso e
acesso a direitos delineados na Constituio de 1988 de forma mais ampla. Com isso, a escola
se tornou um lugar de proviso restrita de meios para a sobrevivncia, com o agravante de ser
tambm o lugar para onde passaram a convergir mais intensamente problemas para os quais a
escola no tem como dar encaminhamento.


4.5 Uma escola pobre para os pobres


A anlise da reforma educacional empreendida por Fernando Henrique Cardoso
permite perceber interessantes nexos entre polticas e prticas antigas e novas, nexos que
apontam no sentido de seu aprofundamento e de sua maior sistematicidade, por meio do uso
instrumental cada vez mais expandido e organizado de utilizaes da escola que, antes,
ocorriam de modo mais fragmentrio e com menor alcance. So novas utilizaes que
realizam a conjugao de objetivos tecidos no mbito da poltica econmica e social com
objetivos restritos da poltica educacional, de forma que a escola pblica fundamental, a
escola dos pobres, deixa de ser explicvel pela poltica educacional e de ser entendida nos
limites do sistema de ensino, revelando-se como parte fundamental do sistema da poltica
social, um elemento orgnico de importante atuao nas suas definies e reorientaes.
Nesse sentido, revelam-se, tambm, importantes nexos entre orientaes amplas, dos
organismos internacionais, objetivos pragmticos e imediatistas, prprios das
intencionalidades do nvel central de governo, e os interesses mais restritos das
administraes municipais, sinalizando uma multiplicidade de formas de imbricao entre
grande poltica e pequena poltica. Nesse processo, as mudanas ocorrem, mas sob uma
matriz conservadora que permite o controle e a subordinao permanente das mudanas
operadas sempre em pequenas doses.
No se trata, assim, de mera reiterao do atraso, mas de uma forma de
modernizao, brasileira, na qual as reincidentes apropriaes da escola para fins
particularistas locais so um dos recursos que sustentam o poder das classes e fraes de
classe que coordenam a modernizao na medida e direo de seus interesses. O sentido de
modernizao da reforma empreendida nas duas gestes de Fernando Henrique Cardoso
exemplar disso, j que as novas e mais racionais utilizaes da escola mostram-se
instrumentais atualizao de assimetrias econmicas, polticas e sociais que no constituem,
no Brasil, nenhuma novidade.
Trata-se de uma reforma que instaurou um novo ciclo de expanso escolar,
conjugando a expanso da oferta com o robustecimento da escola, de forma a prepar-la para
atuar mais incisivamente na atenuao dos conflitos potenciais vinculados ao quadro de
intensificao da pobreza, de reduo de direitos e de desmonte de horizontes. As estranhas
fuses entre os objetivos da poltica social e as aes escolares permitem acompanhar a
produo reiterada de uma escola pobre material e pedagogicamente porque marcada pelo
tempo curto, pela falta de recursos, pelo esgotamento dos professores e pobre em termos do
estreitamento dos direitos e dos canais para seu debate e disputa. nesse sentido que essa
forma de expanso remete ao conceito de revoluo passiva: s ampliaes da escola
corresponderam perdas em termos do direito educao e redues da esfera pblica que
excedem em muito a esfera educativa escolar.











































5 - CONSIDERAES FINAIS:
A ESCOLA PBLICA COMO ESTADO DOS POBRES NO BRASIL



As coisas me ampliaram para menos.
Manoel de Barros


No momento em que eu conclua esta tese, os jornais anunciavam uma forte queda no
ritmo de expanso do ensino mdio, no pas, como a confirmar o flego curto da poltica de
expanso do ensino fundamental adotada ao longo das duas gestes de Fernando Henrique
Cardoso. A histria da abertura de portas para o ingresso no nvel de ensino mais elementar,
ocorrida ao longo do Regime Militar, parece ter se repetido, como farsa, evidenciando que,
mais uma vez, a expanso do alcance populacional da educao mnima no representaria
alteraes significativas no padro de acesso formao escolar. Parte importante dos novos
diplomados no ensino fundamental sai com a certificao, mas continua no dispondo de
condies para pressionar um crescimento do mesmo porte no ensino mdio, evidenciando
que a desqualificao do ensino , ainda, uma das mais eficientes polticas de conteno.
Essa desqualificao, por sua vez, no nasceu sozinha, mas como a parte mais
visvel de um fenmeno amplo de expanso escolar, ao longo do qual, como diria Manoel
de Barros, a escola foi ampliada para menos. A parte mais significativa dos deslimites
dessa expanso no concorreu para uma escola aberta a usos criadores que levassem a uma
insurreio, a uma inflexo dos rumos. Concorreu, principalmente, para torn-la permevel a
novas e reiteradas utilizaes privadas e instrumentais, empobrecedoras. Suas ampliaes
foram feitas custa de encurtamentos, e no s na educao, mas tambm na esfera mais
ampla da poltica social.
Inmeros traos dos processos e fenmenos analisados nesta tese reforam a
interpretao de que, no Brasil, parte importante da desqualificao da escola vinculada
sua utilizao para finalidades no limitadas ao campo educacional escolar. As diferentes
tentativas de utilizao da escola, e mesmo as expectativas possveis de serem depreendidas
de seus usos no prescritos, inscrevem-se nos mltiplos processos que concorreriam para a
expanso escolar. Esta comportaria duas dimenses indissociveis e mutuamente influentes: a
expanso territorial da oferta ensejaria uma expanso da territorialidade da ao escolar. Os
mbitos da vida social sobre os quais ela iria adquirir alguma autoridade ou licena para
atuar seriam ampliados e diversificados, predominantemente, porm, de forma instrumental a
propsitos tecidos em outras esferas.
De fato, a gradativa distribuio da escola no territrio nacional no ocorreria
desvinculada de contextos de organizao institucional nos quais a possibilidade de
presena da escola ensejava definies acerca da ausncia ou das formas de presena de
outras instituies, servios e aes. A presena da escola, em lugares marcados por
ausncias, acabou por conferir a essa instituio um sentido estratgico excepcionalmente
amplo.
Vale retomar Lefebvre (1983) para lembrar que o sentido de ausncia s se torna
possvel a respeito de coisas que, em alguma medida, j so conhecidas ou suspeitadas,
tornando-se, assim, de certo modo, presentes por meio da evocao. Quando falo em lugares
marcados por ausncias, portanto, falo em lugares onde a ausncia concreta de instituies e
servios j era, de algum modo, percebida, ensejando algum nvel de indagao e, portanto,
tornando necessria alguma resposta. Parte importante do sentido estratgico amplo que a
escola iria adquirir, nesse processo, se deve ao fato de que ela passa a ser utilizada para
realizar, mesmo que mal e de forma simulada, coisas que eram esperadas, ainda que
difusamente. A realizao concreta ou a simulao, por meio da escola, de certas aes que,
em princpio, deveriam caber a outros setores do Estado, da sociedade, do capital, so teis,
especialmente, porque dissimulam as omisses do Estado na oferta ampla e na regulao
dessas aes.
Essas tentativas de utilizao, fortemente orientadas por interesses parcelares e por
uma razo instrumental, certamente no se dariam sem conflitos e contradies. Para a escola
iriam convergir, ao longo do tempo, expectativas e mesmo tentativas de utilizao e uso de
sentido diverso, muitas das quais constituiriam belos e densos vos fora da asa, fornecendo
acmulos e foras que adensariam lutas pelo alargamento do direito educao. A simulao
ou realizao encurtada de aes, porm, viria a predominar, decretando essa ampliao
para menos, que reitera desigualdades e reinventa destituies.
Em diversas passagens, procurei deixar claro que o tipo de expanso que resulta da
intensa utilizao da escola, para fins no propriamente educacionais, me pareceu possvel
de ser indicado pelo termo robustecimento. Trata-se de um termo que, em princpio, no
parece de todo adequado, tendo em vista a possibilidade de sua identificao com ampliaes
que representariam melhoramentos. Da a necessidade de precisar que a idia de
robustecimento, neste caso, busca indicar, principalmente, uma modificao estrutural da
escola que consiste em uma ampliao de sua esfera de atuao sem que a isto corresponda
uma ampliao concreta de uma atuao eficiente sobre os novos campos e temas que
passam a migrar para a escola.
importante reafirmar, portanto, que o robustecimento de que procuro falar no
implica melhorias ou ganhos para a escola. As novas tarefas que migram para ela no
representam a expanso efetiva da educao escolar, mas, fundamentalmente, apenas mais
coisas por meio da escola, em geral, em detrimento do tempo, do espao, dos recursos e das
energias que deveriam estar a servio do conhecimento.
Outro aspecto necessrio de lembrar sobre esse robustecimento diz respeito
permeabilidade que se instaura, devido s sucessivas utilizaes da escola, cuja insistncia e
intensidade acabam por imprimir, como um trao orgnico, a possibilidade de sua utilizao
permanente para objetivos transitrios e de curto alcance, que, no raro, se realizam, como j
dito acima, em detrimento do ensino. Essa permeabilidade o que garante a reposio de
trincheiras, que funcionam de diversos modos: atendendo em pequenas doses as
reivindicaes sociais que, amplamente reconhecidas, poriam em risco o projeto dominante;
atenuando presses e foras que poderiam tornar mais incisivas as disputas em torno dos
sentidos da escola; dispersando atenes e, nesse sentido, dificultando coeses que viessem a
possibilitar contraposies consistentes ao poder institudo. A escola se torna uma trincheira
mais potente, exatamente porque composta de uma infinidade de novas e mutantes trincheiras
que dispersam e capturam as aes, as presses e as foras em formao, trincheiras que
funcionam como tal porque se atualizam.
Nesse ngulo, fica claro que a escola se modifica, mas sob a forma de uma revoluo
passiva, em que algumas inovaes so capturadas e reabilitadas no sentido da conservao
de velhas prerrogativas e da restaurao e aprofundamento de limites e destituies.
possvel, ainda, postular o sentido de inovao ao uso criativo e eficiente de velhas formas
para dar conta de novos problemas, articular novos interesses. O aspecto geral de atraso,
mas o que est em curso e uma brutal e srdida modernizao. Tudo bem que uma
modernizao brasileira, mas no deixa de ser modernizao.
Outro ponto a destacar que o sentido de conjunto e as continuidades das aes
transitrias, que passam a compor o mbito escolar, s ficam efetivamente claros quando
so observadas as relaes que produzem essas aes em seus contextos e, s ento, se
remonta sua sucesso. O conjunto, de fato, no se forma pela similaridade de temas ou pela
reiterao de formas, mas pela atualizao das funes. A revalidao das formas antigas,
seu aprimoramento no sentido de uma maior eficincia nos novos contextos, a expanso dos
seus alcances e o aprofundamento dos seus efeitos, so o que comprova os nexos histricos
entre as aes. No se trata como Gramsci mostrava sobre inmeras prticas liberais, e
como Lefebvre alertava acerca do uso indiscriminado do conceito de sistema de um
programa bem constitudo desde sempre, mas de um programa que emerge como construo
histrica, inscrito nas prticas e aes, cuja forma difusa parece ser a condio de sua
expanso e consolidao.
As instituies escolares e a sade escolar no instituem, de fato, uma matriz de
ao que viria a se reproduzir indefinidamente. Em um sentido rigoroso, o formato e os
propsitos caractersticos das instituies peri-escolares e da sade escolar cedem lugar a
outros formatos e propsitos to logo as necessidades de controle populacional e territorial do
Estado se modificam. Tornam-se, porm, matrizes de novas modificaes. Seu trao
principal, nesse caso, que modificam molecular e organicamente a escola, tornando-a
permevel a novas e sucessivas utilizaes.
Cabe assinalar que a permeabilidade da escola desejvel, pois ela que garante a
relao entre educao escolar e vida, relao cuja importncia foi to insistentemente
ressaltada por Gramsci. Mas, para isso, essa permeabilidade no pode se realizar em
detrimento do sentido formativo da escola. Deve ocorrer no sentido de aproximar
conhecimento e vida, e no de secundarizar o espao reservado a uma relao ampla com o
conhecimento. As aberturas feitas na escola em todo esse percurso poderiam t-la
enriquecido. Mas elas estiveram predominantemente a servio de outros propsitos.
Tendo em vista a prevalncia de objetivos restritos e sua utilizao instrumental para
propsitos despregados de um projeto de sociedade efetivamente amplo e democrtico, capaz
de envolver os estratos mais profundos da sociedade, como dizia Gramsci, a escola pblica
elementar, quanto mais incorporou os pobres, tanto mais se tornou pobre. Uma pobreza, por
certo, material. Mas essa pobreza material apenas a forma mais visvel de uma pobreza mais
ampla, de objetivos. O principal empobrecimento da escola pblica elementar se deu nesse
sentido: seus objetivos tornaram-se mais restritos e sua utilizao para responder tpica e
seletivamente aos problemas sociais tornou inevitvel sua desqualificao para o ensino.
nesse sentido que a educao de baixa qualidade no , em si, uma poltica. o
resultado inevitvel de outros propsitos postos no lugar de uma integrao social pautada na
democratizao ampla das relaes e das instituies.
importante observar, nesse caso, os traos e contedos que decorrem dessa forma de
produo da escola, apreensveis nas formas de aprofundamento das utilizaes da escola ao
longo do tempo. A anlise de sucessivos programas via escola d razovel visibilidade, por
exemplo, a movimentos graduais de maior delineamento de marcos e de critrios definidores
da pobreza, indicando que parte das mudanas propostas para a escola apenas decorria das
necessidades do Estado se fazer presente, gradualmente e sem maiores custos e
comprometimentos, para parcelas dos contingentes populacionais cuja absoluta marginalidade
punha em risco as condies de domnio e direo dos grupos dominantes.
Os projetos de sentido civilizatrio, como os de sade escolar e de implantao das
instituies peri-escolares pretendiam alcanar os pobres, mas em um momento no qual
estes constituam um conjunto difuso e difcil de localizar. So projetos s vezes apresentados
como se fossem para todos. Mas, aqui ou ali, escapa que seu alvo so os pobrezinhos,
cuja visibilidade, localizao e reconhecimento se dava por meio do ingresso na escola. A
escola, assim, tornava-se a primeira fronteira: por meio dela se demarcava os pobres que
deveriam ser civilizados. As aes das instituies e da sade escolar ocupariam a escola
como se sua tarefa fosse o atendimento de todos, mas os verdadeiros destinatrios dessas
aes eram os pobres que ingressam na escola. Os que ficavam de fora, mantinham-se como
um pblico disforme, definido apenas negativamente para alm de uma fronteira delineada
por certo padro de urbanidade, civilidade e insero social e econmica.
Vale lembrar, no entanto, que tanto nos programas de sade escolar, quanto nas
instituies, possvel perceber outros ensaios de delimitao do pblico a ser civilizado.
Isso acontece, por exemplo, na determinao da realizao de atividades de higiene escolar
nas creches prximas s fbricas; na tentativa de utilizao dos estados mais avanados
como modelo para implementao de polticas educacionais nos demais estados da federao
que, por deduo, seriam atrasados; no prprio percurso definido para as misses culturais, as
cidades interioranas e, nelas, as reas rurais.
Nota-se, nesse caso, que as demarcaes geogrficas so o que permite dar certa
materialidade condio de pobreza ainda difcil de categorizar, por parte dos que
formulavam, organizavam e fomentavam tais aes e uma delimitao precisa da ao do
Estado, no que diz respeito ao seu alcance, seus esforos e seus dispndios. Elas permitem
localizar, ainda que em medida restrita, esses grupos de difusa configurao e, assim,
fornecem, ao Estado, critrios, na verdade, libis, relativos ordenao de aes de
incorporao dos pobres nao. Para alm da escola, portanto, essas demarcaes
geogrficas tambm atuariam na lenta redefinio de fronteiras de ingresso social.
Durante o Regime Militar a definio geogrfica da pobreza ganharia enorme
preciso, erigindo-se, inclusive, condio de critrio de definio do pblico-alvo e da
alocao das aes. Referida a espaos claramente delimitados os bolses de pobreza do
meio rural e das periferias urbanas a pobreza ganharia, por meio do Prodasec e do Pronasec,
uma definio at ento indita, em um programa federal via escola regular. Essa definio
seria reeditada na primeira verso do Bolsa Escola instituda pelo governo federal, em 1998, e
s em 2001 se chegaria forma alcanada pela segunda e bem mais ampla verso do Bolsa
Escola que, exatamente por essa amplitude, aparentaria no mais se sustentar em critrios
geogrficos, como se, finalmente, se admitisse a presena disseminada da pobreza em todo o
territrio nacional.
Esse reconhecimento, porm, no se daria sem que fossem estabelecidos critrios
capazes de firmar novas fronteiras para a ao do Estado. Tratava-se, afinal, apenas do
reconhecimento de que o fenmeno da pobreza tinha uma maior extenso, o que no quer
dizer que houvesse disposio para incorporar, como objeto de ao, de uma tacada s, um
contingente que se sabia imenso, mas em relao ao qual se tinha registro insuficiente.
Na primeira verso do Bolsa Escola, a escolarizao obrigatria j havia se tornado
um critrio de elegibilidade j que os beneficirios do programa deveriam ter a faixa etria
de 7 a 14 anos, correspondente faixa etria da obrigatoriedade escolar, e deveriam estar
matriculados em escola pblica. Essa no era, porm, a fronteira principal, definida, na
verdade, geograficamente.
Na segunda verso, desfeitas as fronteiras geogrficas mais evidentes, a escolarizao
obrigatria se tornaria, junto com o critrio de renda, a principal fronteira de realizao do
programa. A escola pblica, afinal, era, a essa altura, claramente uma escola de pobres e se,
de um lado, ela apresentava maior alcance territorial e populacional que qualquer outra
instituio estatal, de outro lado, as caractersticas de seu servio especializado uma
instituio destinada a crianas de determinada idade j pressupunham uma delimitao
(famlias com crianas da faixa etria de escolarizao obrigatria) bastante instrumental para
as metas de implantao do programa. O critrio de renda, sem dvida, imperioso, no seria,
assim, absoluto, pois a escola permitiria uma delimitao ainda maior de seu alcance j
limitado.
A escola, portanto, ao mesmo tempo em que seria uma base de realizao, um posto,
de uma poltica de assistncia, realizaria o papel de uma fronteira que pr-delimita a pobreza a
ser assistida. importante, porm, ter em conta que a reabilitao da escolarizao obrigatria
e a instituio da comprovao de renda, como novas fronteiras polticas, tcnicas e
burocrticas da pobreza assistida, no representa um completo abandono dos referenciais
geogrficos. Ao contrrio, o que se observa uma mais estratgica utilizao do espao como
referncia da poltica. Os programas dirigidos a reas pr-delimitadas seriam substitudos por
programas de alcance territorial cada vez mais amplo e a escolha da escola para sua realizao
permitiria conter essa expanso e dissimular essa conteno. A escola tem uma presena
territorial e permite uma penetrao que o restante do Estado no tem, nesse sentido, sua
escolha como um posto de realizao do Bolsa Escola fazia parecer que o programa,
chegando a todos os lugares, chegava a todos os pobres, simulando-se, assim, uma
universalidade que o programa no tem.
nesse sentido que a escola pblica fundamental se consolidaria como Estado dos
pobres no Brasil.
Por certo, a cada nova fronteira, produzem-se novas reas nebulosas para o
reconhecimento da pobreza. A delimitao dos pobres por uma faixa de renda, definida a
partir das disponibilidades financeiras do governo, uma das formas mais visveis disso. A
focalizao em uma faixa de renda precisa instaura uma nova rea onde diferentes formas e
situaes de pobreza persistem, mas no so reconhecidas e, nesse sentido, no so tratadas
como demandantes das atenes do Estado. A delimitao por meio do critrio de
escolarizao, j observada nas mais antigas medidas focalizadas via escola, como a sade
escolar, mostra-se to mais eficaz quanto mais dissimula os cortes que efetivamente realiza e
quanto mais associa a pobreza falta de educao do povo.
Um ponto ainda necessrio de reiterar que o sentido restritivo dessas fronteiras no
est apenas na definio de quem entra ou no entra para o rol dos assistidos, nem na
definio do limite monetrio da integrao (quanto ganha, que entra), mas, principalmente,
na instaurao de uma esfera sub-social na qual grandes contingentes de assistidos e no
assistidos ficam circunscritos s fronteiras da proviso de mnimos de subsistncia. O sentido
poltico da destituio como que condena homens, mulheres e crianas a um presente que se
perpetua e cujos sentidos cada vez menos podem ser disputados, especialmente em face da
reduo do espao e da autorizao para sua discusso. O foco na renda como critrio e
como meio de ateno, a focalizao da ao social e a criao de canais especficos para o
atendimento dos pobres desorganizam os caminhos antes conhecidos para a reivindicao de
direitos e estilhaam os espaos para seu debate e sua crtica pblica. O novo canal
institudo o Cadastramento nico , provavelmente, a mais dramtica expresso disso,
pois funciona como um im, atraindo, para uma sala sem portas, as questes que vinham
ganhando formas coletivas de expresso e produzindo coeses. O fato de que essa reduo do
direito social a um patamar nfimo de proviso se d, em parte, via escola, o fato de que a
escola se torne um dos espaos desse silenciamento, torna ainda mais dramtico o retrocesso
no campo das polticas educacionais.
Ao longo desta tese, inmeras vezes, me questionei se no estaria resvalando para o
absoluto pessimismo e, nesse sentido, desestimulando a ao. Mas, retomando Gramsci e
Florestan, me reconciliei com o caminho tomado. No se trata, de fato, de uma forma de
interpretao e anlise de todo pessimista, especialmente porque seu objetivo a localizao
das brechas e dos desafios, dos espaos por onde agir. No atual contexto brasileiro, em que
projetos, em princpio, de campos opostos, comeam a aparecer assustadoramente
indiferenciados, a anlise s vence a superfcie dos discursos se rastrear as mais esquecidas
razes, percebendo os entrelaamentos e fuses e, assim, os transformismos por meio dos
quais o essencial dos projetos se perde em meio s negociaes.
As mudanas da escola ensinam muito sobre isso e nesse sentido que busquei
rastrear suas razes e fuses. Apesar de contar a histria no tempo passado, penso ser
importante registrar que tanto mais me mobilizou revolv-la quanto mais percebia j aps a
sada de Fernando Henrique Cardoso e a entrada, na presidncia da repblica, de Luiz Incio
Lula da Silva, uma liderana histrica dos trabalhadores a persistncia das formas de
composio entre grande poltica e pequena poltica, sempre no sentido de uma
governabilidade que reitera privilgios e desigualdades. No toa que no novo governo a
segunda fila, literal e simbolicamente, continua crescendo.
De tudo, fica a certeza da necessidade de persistir na aplicao da lio de Gramsci: as
lutas para transformar requerem que se conhea como dominam os que dominam, o que
inevitavelmente exige o pessimismo da inteligncia. O estudo das formas de renovao da
dominao no prescinde de um entendimento das resistncias, que se do por meio de
confrontos ou da afirmao de formas inusitadas de orientao da vida. Elas como que brotam
da prpria anlise da dominao, de forma que o pessimismo da inteligncia, levado ao
mximo, de algum modo, destranca o otimismo da vontade e abre, ento, novas
possibilidades de reconstruo da luta. Afinal, as coisas no terminam como desejava
Fernando Henrique: E ponto! Elas se reproduzem, mas tambm se desdobram, reanima-se,
recriam-se. Florestan Fernandes (1995) quem estava certo: Na vida tudo srio, mas nada
definitivo....
























































6 REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS


6.1 Livros e artigos

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Solidria e d outras providncias.

BRASIL. Emenda Constitucional n 14, de 12 de setembro de 1996. Modifica os artigos 34,
208, 211 e 212 da Constituio Federal e d nova redao ao artigo 60 do Ato das
Disposies Constitucionais Transitrias.

BRASIL. Lei n 9.394, de 20 de dezembro de 1996. Estabelece as Diretrizes e Bases da
Educao Nacional.

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Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio.

BRASIL. Lei n 9.989, de 21 de julho de 2000. Lei do Plano Plurianual 2000/2003.

BRASIL. Lei n 10.172, de 9 de janeiro de 2001. Aprova o Plano Nacional de Educao e d
outras providncias.

BRASIL. Lei n 10.219, de 11 de abril de 2001. Cria o Programa Nacional de Renda Mnima
vinculada educao - "Bolsa Escola", e d outras providncias.

BRASIL. Decreto n
o
3.823, de 28 de maio de 2001. Aprova o Regulamento do Programa
Nacional de Renda Mnima vinculado educao - "Bolsa Escola", e d outras providncias.

BRASIL. Decreto n 3.877, de 24 de julho de 2001. Institui o Cadastramento nico para
Programas Sociais do Governo Federal.

BRASIL. Medida Provisria n 2.206-1, de 6 de setembro de 2001. Cria o Programa Nacional
de Renda Mnima vinculada Sade - Bolsa-Alimentao e d outras providncias.

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o Programa Nacional de Aes Scio-Educativas e Culturais para as populaes carentes
urbanas.

BRASIL. Portaria n 2, de 2 de janeiro de 1980. Ministrio da Educao e da Cultura. Institui
o Programa Nacional de Aes Scio-Educativas e Culturais para o meio rural.

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MINISTRIO DA EDUCAO E SADE. O ensino no Brasil em 1941. Servio de
Estatstica da Educao e Sade. IBGE, 1946.

MINISTRIO DA EDUCAO E SADE. O ensino no Brasil em 1945. Servio de
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