1 Pensamiento Administrativo y Organizaciones Publicas I

PENSAMIENTO
ADMINISTRATIVO Y
ORGANIZACIONES
PBLICAS I

PROGRAMA ADMINISTRACIN PBLICA TERRITORIAL

JAIRO ENRIQUE RODRGUEZ
EDWIN MANUEL TAPIA GONGORA

ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIN PBLICA


Director
HONORIO MIGUEL HENRIQUEZ PINEDO

Subdirector acadmico
CARLOS ROBERTO CUBIDES OLARTE

Decano de pregrado
JAIME ANTONIO QUICENO GUERRERO

Coordinador Nacional de A.P.T
JOSE PLACIDO SILVA RUIZ

Bogot D.C., Enero de 2008

2
CONTENIDO

Pginas
DE LOS NCLEOS TEMTICOS Y PROBLEMTICOS

INTRODUCCIN DEL MDULO

I ORGANIZACIONES PBLICAS Y MEDIO AMBIENTE
INSTITUCIONAL
9
1. Organizaciones pblicas y funcin de Estado en el siglo XX 11
1.1. Burocracias formalistas Weberianas (1900- 1940) 11
1.2. Burocracias de Bienestar (1950-1980) 12
1.3. Organizaciones pblicas flexibles (1980-2005) 20
GUA DE TRABAJ O PERSONAL NO PRESENCIAL 15
BIBLIOGRAFA 17
II CONCEPCIONES SOBRE LAS ORGANIZACIONES PBLICAS
EN EL SIGLO XX
18
1. Burocracia 19
1.1. La burocracia y el Estado moderno 19
1.2. Caractersticas del modelo Weberiano 20
BIBLIOGRAFA 23
2. Organizacin 24
2.1. Principios de organizacin 25
BIBLIOGRAFA 29
3 Empresa pblica 30
3.1. Conceptualizacin sobre la empresa pblica 30
3.2. Empresa pblica y autoridades polticas 31
3.3. Empresa pblica y empresa privada 31
3.4. Empresa pblica en el contexto de la reforma del Estado 32
BIBLIOGRAFA 37
4. Organizaciones flexibles y en red: Estado hueco 38
3
4.1. Supuestos del modelo de burocracias flexibles 38
4.2. Caractersticas de las organizaciones en Red 39
BIBLIOGRAFA 44
5. Organizaciones pblicas supranacionales: la Unin Europea 45
5.1 Federalismo o flexibilizacin? 45
5.2 El tema de las capacidades administrativas 47
BIBLIOGRAFA 51
III. DINMICAS ORGANIZACIONALES: ESTABILIDAD, CAMBIO,
CRECIMIENTO
52
1. Continuidad y cambio en el comportamiento organizacional 43
1.1 Continuidad de las rutinas organizacionales 53
1.2 El cambio organizativo 55
BIBLIOGRAFA 59
2. Magnitud y crecimiento de las organizaciones pblicas 60
2.1. Causas del crecimiento de las organizaciones gubernamentales
bajo los Estados de Bienestar: El Gran gobierno
61
2.2. Consecuencias del crecimiento de las organizaciones
gubernamentales
65
BIBLIOGRAFA 68
GLOSARIO

4
DE LOS NUCLEOS TEMTICOS Y PROBLEMTICOS

El plan de estudios del Programa de Administracin Pblica Territorial, modalidad
a distancia, se encuentra estructurado en siete ncleos temticos. stos, a su vez,
se constituyen en los contenidos nucleares del plan de formacin que, en la
exposicin didctica del conocimiento, se acompaan de contenidos
complementarios especficos.
Cada uno de los siete ncleos temticos que componen el programa tiene una
valoracin relativa en nmero de crditos y, en consecuencia, vara tambin en el
nmero de asignaturas que lo conjugan. El primer momento en cualquier proceso
de formacin ha de establecer las particularidades del programa, de ah que sea
necesario dar a conocer los ncleos temticos con su respectiva valoracin en
nmero de crditos: Problemtica pblica, once (11) crditos; Problemtica del
estado y del poder, 23 crditos; Organizaciones pblicas, 24 crditos; Espacio
tiempo y territorio, 22 crditos; Gestin del desarrollo, 16 crditos; Economa de lo
pblico, 18 crditos; y Formacin general, 21 crditos.
De igual manera, se debe reconocer que el plan de estudios se cimienta en el
principio de la problematizacin. En otras palabras, la formacin en Administracin
Pblica Territorial parte del hecho de que la disciplina se encuentra en constante
cambio terico y prctico; lo cual genera, a su vez, problemas multifacticos que
implican la formacin de profesionales con capacidad de comprender, explicar y
resolver los distintos textos y contextos que conforman la administracin pblica.

Problemtica
Pblica
Espacio
Tiempo y
Territorio
ADMINISTRACIN
PBLICA
Gestin del
Desarrollo
Problemtica
del Estado y
del Poder
TERRITORIAL
Organizaciones
Pblicas
Economa de
lo Pblico
Formacin
General
5
NCLEO: ORGANIZACIONES PBLICAS

El desarrollo del ncleo de organizaciones pblicas pretende que el estudiante
haga una reflexin acerca de las principales caractersticas de la estructura,
funciones, comportamiento, dinmica de relacin con el entorno y problemtica de
las organizaciones pblicas como entidades institucionales creadas por una
sociedad para dar respuesta a la demanda de bienes y servicios considerados de
inters general, apoyados en los desarrollos conceptuales de la disciplina de la
Administracin Pblica y complementada con los enfoques sociolgicos, espacio
que histricamente ha sido aceptado. Tambin presenta las nuevas propuestas
antropolgicas, psicolgicas, histricas, culturales y administrativas como
perspectivas desarrolladas para la comprensin y la gestin de las
organizaciones.
1

Para el desarrollo del ncleo de organizaciones pblicas se han programado ocho
(8) asignaturas que se presentan a continuacin.

ASIGNATURAS DEL NCLEO ORGANIZACIONES
PBLICAS
CRDITOS SEMESTRE
1. Pensamiento Administrativo y Organizaciones Pblicas
I
2 3
2.Pensamiento Administrativo y Organizaciones Pblicas
II
2 4
3. Derecho Administrativo 3 5
4. Gestin de las Organizaciones Pblicas 2 5
5. Gerencia de Recursos Fsicos y Financieros 3 7
6. Rgimen del Servidor Pblico 3 6
7. Gerencia del Talento Humano 3 7
8. Gerencia Pblica Integral 4 8
EL TRABAJO DEL TUTOR
El tutor tendr libertad de ctedra en cuanto a su posicin terica o ideolgica
frente a los contenidos del mdulo, pero el desarrollo de los contenidos de los
mdulos son de obligatorio cumplimiento por parte de los tutores. Los Tutores
podrn complementar los mdulos con lecturas adicionales, pero lo obligatorio
para el estudiante frente a la evaluacin del aprendizaje son los contenidos de los
mdulos; es decir, la evaluacin del aprendizaje deber contemplar nicamente
los contenidos de los mdulos. As mismo, la evaluacin del Tutor deber
disearse para dar cuenta del cubrimiento de los contenidos del mdulo.

1
Tomado del Documento de Condiciones Iniciales Factor No 4 Estructura Curricular. Escuela
Superior de Administracin Pblica. Programa a Distancia. 2004.
6
El Tutor debe disear, planear y programar con suficiente anticipacin las
actividades de aprendizaje y los contenidos a desarrollar en cada sesin de tutora
(incluyendo la primera). Tambin debe disear las estrategias de evaluacin del
trabajo del estudiante que le permita hacer seguimiento del proceso de
autoaprendizaje del estudiante. Por cada crdito, 16 horas son de tutora
presencial o de encuentro presencial y 32 horas son de autoaprendizaje (y este
tiempo de trabajo del estudiante debe ser objeto de seguimiento y evaluacin por
parte del tutor). Las asignaturas (mdulos) de APT son de 2, 3 y 4 crditos.

7

P ENSAMIENTO
ADMINISTRATIVO Y
ORGANIZACIONES
PBLICAS I

8

PRESENTACIN

El pensamiento administrativo pblico es un tipo de saber particular
2
, el cual
mediante mltiples tratados, investigaciones y debates se ha tratado de
caracterizar desde el siglo XVIII. En este orden, las organizaciones pblicas
3
son
unas formas de expresin de este saber, en estas se materializan ideas que
definen el que, como y quien, del manejo de los asuntos pblicos.

En este contexto, los mdulos de pensamiento administrativo y organizaciones
pblicas I y II partirn del supuesto de que, el saber administrativo pblico tiene
un carcter doctrinal, esto significa, que la validez de los enunciados que lo
integran, no se da con ocasin del poder explicativo de estos o de la efectividad en
la intervencin conseguida con el modelo organizacional que prescribe, sino en
funcin de la orientacin de conducta lograda con la persuasin que concita el
argumento administrativo.

El estudio de las organizaciones pblicas que se presenta a continuacin, se basa
en el anlisis de los argumentos o doctrina administrativas planteadas alrededor
de los debates sobre la configuracin y los resultados de estas, cabe recordar que
una doctrina administrativa se entender aqu como una idea o mxima especfica
acerca de lo que debe hacerse en la administracin que corresponde a lo que
William Dun llama enunciados de consejo en el anlisis de polticas pblicas-.

Los argumentos administrativos vienen acompaados de una serie de valores
organizacionales con las cuales, se busca justificar la adopcin de estas, J ackson
y Hood
4
, identifican tres tipos de doctrinas (tipo quien, que y como) y tres tipos de
justificaciones o valores organizacionales (sigma, teta y lambda), que juegan un
rol en los debates sobre la administracin pblica. Las doctrinas tipo quien, son
ideas referentes a la gente; Las doctrinas tipo que, se refieren a la estructura de la
organizacin y, las doctrinas tipo cmo, tratan sobre el procedimiento a seguir;
Por otra partes, las justificaciones tipo sigma, se refieren a valores que privilegian

2
El saber es considerado como lo que hace a cada uno capaz de emitir buenos enunciados
denotativos y tambin de tipo valorativo, remite por tanto a buenas actuaciones con respecto a
varios objetos del discurso: conocer , decidir , valorar y transformar.
3
Dado que con los procesos de privatizacin, concesin, asociacin entre entidades estatales y
privadas, entrega a las comunidades de la prestacin de servicios pblicos e intervencin en los
procesos de poltica pblica, se ha desestatalizado la esfera de lo pblico, se considera que hoy en
da existen organizaciones pblicas de carcter no estatal, sin embargo, a lo largo de este modulo
se denotar con esta expresin a las entidades estatales que conforman la rama ejecutiva del
poder pblico, sin distingo del nivel al que pertenezcan (nacin o entes territoriales) y se usar
como trminos equivalentes para denotarlas las expresiones: organizaciones pblicas, burocracias,
administraciones pblicas, entidades estatales y organizaciones gubernamentales.
4
Hood, Christopher. J ackson, Michael. la argumentacin administrativa. Serie nuevas lecturas de
poltica y gobierno. Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica, A.C.
Universidad Autnoma de Coahuila. Fondo de Cultura Econmica. Primera edicin en espaol.
Mxico. 1997.
9
la asignacin eficiente de recursos para las tareas; Las justificaciones tipo teta,
tratan sobre los valores relacionados con la justicia, la neutralidad y la
responsabilidad, que debe orientar la accin administrativa, y; las justificaciones
tipo lambda promueven valores como la adaptacin, el aprendizaje y la
resistencia
5
.

El siguiente mdulo esta estructurado en tres grandes unidades temticas: en la
primera, se presentan las principales dinmicas que emergen de la interaccin de
las administraciones pblicas con su medio ambiente institucional; En la segunda
unidad, se abordan los principales modelos desde los que se ha pensado y se
piensa la ordenacin y gestin de las organizaciones pblicas durante del siglo
XX, y; En la tercera unidad, se har una reflexin sobre tres procesos
organizacionales clave en su devenir: 1. La dinmica de estabilidad de las rutinas
o practicas administrativas; 2. La dinmica de cambio de stas, en que consiste
el cambio en una organizacin pblica? Y; 3. la tendencia al crecimiento de las
organizaciones pblicas, porque a pesar de toda la retrica neoliberal, la
intervencin estatal sigue creciendo?, por lo que hoy en da, es ms grande, que
hace veinte siete aos, cuando comenz el desmonte de los Estados de Bienestar
europeos y norteamericano y los desarrollistas cepalinos latinoamericanos
6
.

Justificacin

La tradicional formacin en administracin pblica ha delimitado el estudio de las
organizaciones pblica a un problema de diseo tcnico, de eficiencia, de eficacia
de stas, de la cuantificacin de su desempeo, es decir, a enfoques de
instrumentales propios de las escuelas de administracin de organizaciones
privadas de Norteamrica y Europa, las cuales hacen a un lado la dimensin
poltica de las organizaciones pblicas que les da vida, con lo cual en los cursos
acadmicos, es poco o nulo la alusin al rol que juega esta en la formacin de
escuelas y tradiciones de pensamiento administrativo.

En este mdulo, se pretende introducir un enfoque alternativo al anterior, en
materia de pensamiento administrativo sobre las organizaciones pblicas, para lo
cual con el uso de la nocin de doctrina administrativa, funcin de Estado (variable
poltica) y los modelos de organizacin que actualmente se estn impulsando
(flexible o en red, supranacionales), entre otros tpicos, se pretende que el
estudiante se introduzca en una reflexin sobre los diversos procesos sociales e
histricos que juegan un rol en el diseo y desempeo de las organizaciones
pblicas y en particular en las entidades de sus regiones.

5
Hood, Christopher. J ackson, Michael. Op cit. Pgina 58.
6
Misas. Gabriel. del modelo de industrializacin sustitutiva de importaciones (ISI) a la
globalizacin. Contenido en Ruptura de los noventa: Del gradualismo al colapso. Universidad
Nacional de Colombia. Bogot. Colombia. 2002.
10
De esta manera, se espera que el desarrollo del curso, pensado desde los
anteriores supuestos, contribuya a superar el paradigma histrico lineal y centrado
en las escuelas de administracin privada, el cual no aporta suficientes
herramientas para el desarrollo de competencias argumentativas, interpretativas y
propositivas en relacin con el fenmeno administrativo pblico estatal como
campo diferenciado de saber.

11
METODOLOGIA SUGERIDA

Existe una diversidad de enfoques para abocar el estudio del pensamiento
administrativo pblico, cada uno responde a coyunturas histricas e interrogantes
sobre los problemas o dificultades a que se han visto enfrentados los grupos
humanos y los Estados. El conocimiento de la administracin pblica como mbito
disciplinar requiere el estudio de un conjunto de teoras o interpretaciones ms o
menos sistemticas con las cuales se busca demarcar la naturaleza y lmites del
objeto de estudio de la disciplina en cuestin, que en el caso de la administracin
de lo pblico, como fenmeno que puede ser objeto de conocimiento, presenta la
dificultad de encontrar una disciplina consolidada.

Estrategia pedaggica

En este contexto, esta asignatura se plantea como un espacio de reflexin,
socializacin y problematizacin sobre las trayectorias ms visibles que asumen
las organizaciones pblicas, como uno de los objetos de estudio del pensamiento
administrativo pblico. Por ende, se considera que el aula de clase debe ser un
espacio para el desarrollo simultaneo de varios procesos de formacin: por un
lado, la socializacin de una informacin sobre las organizaciones pblicas, va la
labor de lectura de la bibliografa bsica y la interaccin entre los estudiantes y de
estos con el profesor y; Por otro lado, un lugar para el desarrollo de pautas para
establecer una rutina de trabajo, en relacin con las formas de lectura, escritura y
desarrollo de controversias en materia de administracin pblica. En este sentido,
el modulo esta diseado para que permita el desarrollo de cuatro estrategias
pedaggicas:

1. El desarrollo de una experiencia de trabajo autnomo:
Dado que el programa incluye un componente importante de autoaprendizaje, se
ha establecido al final de cada captulo una serie de talleres y cuestionarios que
lleven a que el estudiante trabaje, de manera individual o grupal, la teora por su
propia cuenta. Estas actividades, buscan que el estudiante tenga un acercamiento
al conocimiento de las organizaciones ms representativas de la regin donde
vive, y de esta manera comience a problematizar su existencia y organizacin.

2. La construccin de un juicio personal por los estudiantes:
Mediante la socializacin de unos contenidos temticos, en los cuales, partir de
una serie de pautas para interrogar, interpretar los textos, se inducir a que los
estudiantes delimiten y construyan conceptos y por esta va se contribuya a la
definicin de una rutina de lectura y escritura, desde un enfoque de problema de
investigacin.

3. La prctica del dialogo y la controversia entre estudiantes y de estos con el
docente:
A partir de una serie de pautas para la argumentacin en materia de
organizaciones pblicas dada por el docente, como es la referencia en las
12
argumentaciones presentadas en clase a documentos, supuestos conceptuales y
contextuales y autores administrativos.

4. El desarrollo de una experiencia de trabajo individual y en grupo:
Durante el semestre los estudiantes deben adelantar una labor de anlisis, en un
periodo histrico delimitado, de una entidad pblica colombiana de su regin, lo
cual los llevar a desarrollar e implementar instrumentos de recoleccin de
informacin, desarrollar un estilo de argumentacin en los informes del trabajo y
en particular a que conecten las temticas de la clase con lo observado
empricamente.

Sobre el trabajo no presencial o autnomo

El trabajo no presencial, se considera en este mdulo, es la oportunidad para que
los estudiantes en su trabajo por fuera desarrollen las estrategias 1, 2 y 4, para lo
cual, ejecutaran dos tipos de actividades:

1. Trabajo terico:
Consiste en la labor de lectura e interpretacin de los captulos que conforman
cada mdulo, se busca que el estudiante se informe y cuestione los captulos del
mdulo, busque en la bibliografa bsica y complementaria mayores datos y de
esta manera empiece a complejizar y problematizar las temticas de la asignatura.

2. Un trabajo de observacin y anlisis emprico:
En los captulos se plantean una serie de actividades de reflexin (cuestionarios) y
exploracin (talleres) de la realidad organizacional, se pretende que los evalen lo
planteado en el aula de clase, los captulos del mdulo y bibliografa bsica, con la
realidad de las organizaciones pblicas que operan en el mbito regional,
construyan un concepto propio, elaboren una opinin informada y socialicen en el
aula de clase, durante el tiempo de trabajo presencial, los hallazgos y reflexiones a
que haya lugar.

Frente al tiempo asignado a las socializaciones de la labor de observacin, se
recomienda que de las horas asignadas al trabajo presencial en la unidad, se
asigne un mnimo de cuatro horas para presentar los casos, sin embargo, es el
docente quien, discrecionalmente segn las dinmicas del grupo y su criterio
acadmico, el que decide si se redefine o no la intensidad horaria tanto para estas
labores como para el conjunto de las intensidades horarias que se sugieren como
programacin para cada captulo.

Sobre el trabajo presencial o en el aula de clases

Dado que la educacin a distancia implica mayores espacios de tiempo entre la
realizacin de cada sesin de clases, este mdulo, parte de una definicin del
trabajo presencial como el momento de encuentro entre docente y estudiante
frente a las problemticas que de cada mdulo establezca el estudiante durante su
trabajo autnomo, y no como el espacio de la ctedra magistral y las evaluaciones
13
parciales y finales. En este orden, el trabajo presencial es el momento idneo para
adelantar las estrategias pedaggicas 2 y 3. Todo lo anterior implica la siguiente
reconfiguracin de roles entre docentes y estudiantes:

1. Docente:
Este maneja un rol diferente al que le asigna la tradicional ctedra magistral y en
este sentido, se entiende que es ms un facilitador de procesos, por lo que se
espera que acerque al estudiante a conceptos, metodologas de investigacin
emprica, contextos de lo pblico estatal y miradas sobre las problemticas de las
organizaciones pblicas. Esto implica que se abandone el acostumbrado papel de
ser un canal de comunicacin de un saber administrativo que parece ms una
historia lineal del Estado y las teoras organizacionales.

2. Estudiantes:
En lo que se refiere a estos, el trabajo presencial se asume como el momento de
socializar unas posturas, comentar unas inquietudes, recibir orientaciones sobre el
desarrollo de su trabajo autnomo y aportar conocimiento emprico que enriquezca
el desarrollo de la clase, para lo cual, la presentacin de los resultados de los
talleres, puede ser la actividad que facilite esto ltimo.

Las presentaciones pueden ser un termmetro para que el docente desempee un
rol de coordinador de investigacin, pues al acceder a datos parciales del trabajo
de campo, puede suministrar a los estudiantes o grupos de estudio, pautas que
permitan el desarrollo de ste y as superar las eventuales dificultades que se
presenten.

Sobre las formas de evaluacin

Dada la diversidad de los contextos regionales en que se aplicar este mdulo, se
considera que es el docente, segn el tamao del grupo y las dinmicas propias
de cada curso, quien debe entrar a definir las formas de evaluacin y porcentajes
de cada una de stas. Sin embargo, se sugiere:

1. Frente a la autoevaluacin:
Que el estudiante, va el trabajo terico, interprete los textos, construya su propio
sentido y conceptualice sobre las problemticas que fija cada unidad. En este
sentido, hay dos cuestionarios, que se sugiere al docente, sean considerados
como un medio para que el estudiante desarrolle su autoevaluacin, pues dado
que, en este texto, se enfatiza en el carcter doctrinal del pensamiento
administrativo, se busca principalmente que la labor de aprendizaje se realice por
la va de la discusin y presentacin en el aula de clase de las posturas
individuales o grupales que se vayan construyendo a lo largo del semestre sobre
los problemas y temas que configuran el pensamiento administrativo pblico.

14
2. Frente a la co-evaluacin:
La socializacin de los resultados de los talleres pueden ser organizados como
exposiciones en el aula de clase, de manera que los compaeros y el docente
accedan a los resultados (parciales o finales) de los trabajos de campo en las
entidades pblicas. Estas presentaciones pueden ser la forma de co-evaluacin y
tambin contribuir a la heteroevaluacin que realiza el docente, se deja a
discrecionalidad de este ltimo fijar esto.

3. Frente a la heteroevaluacin:
El mdulo se presta para diversas formas de evaluacin de este tipo, en este
sentido los captulos pueden permitir pruebas individuales como la exposicin por
el estudiante frente al curso de las temticas de las unidades (para esto puede ser
til, como material de respaldo para el estudiante, el material de bibliografa bsica
y obligatoria), la elaboracin de ensayos sobre un tema de discusin de las
unidades y el tradicional examen escrito parcial y final.

En trminos de evaluacin grupal, puede usarse la presentacin de un informe al
final del semestre sobre los resultados del trabajo de observacin. En este informe
se consignan los temas, problemas, posturas, marcos tericos y reflexiones del
estudiante que fueron identificados con ocasin del trabajo de los talleres
adelantados a lo largo del curso.

15

UNIDAD I
ORGANIZACIONES

PBLICAS Y MEDIO

AMBIENTE

INSTITUCIONAL

16
ORGANIZACIONES PBLICAS Y MEDIO AMBIENTE INSTITUCIONAL

TIEMPO DE TRABAJO PRESENCIAL: DIEZ HORAS

Tal vez una de las realidades ms simples pero de mayor significacin en el
estudio de las organizaciones, sean estas pblicas o privadas, es que no
constituyen islas, querindose sealar con esto, que no es posible comprender
buena parte de la problemtica organizacional si no en las relaciones que
mantiene cualquier organizacin con otras y con el conjunto de realidades
sociales, econmicas, polticas y hasta demogrficas, en las cuales se encuentra
inmersa. Sin embargo esta idea a principios del siglo XX, no era clara y se
asuma que el diseo interno de las organizaciones, sus procedimientos de
operacin y el comportamiento de sus miembros se establecan al margen del
entorno, es as que desde la doctrinas tayloristas
7
se asumi que los managers
podan con base en su conocimiento sobre los procesos, modificar a voluntad las
organizaciones, que su desempeo era producto de un serie anlisis tcnicos de
tiempos y movimientos o de la aplicacin mecnica de la ley y, en particular que
los individuos que integran las organizaciones eran unidimensionales, manejan
una sola variable, la utilidad marginal, con lo cual se invisibilizaba el rol de
aspectos subjetivos como la interaccin humana en las organizaciones, la
subcultura que crea el proceso de divisin del trabajo, el rol que juega la cultura en
los estilos de direccin y en la orientacin hacia el trabajo y en particular que las
organizaciones se ven influenciadas por el desempeo de otras organizaciones y
el marco de reglas que la estructura.

En la dcada de los treinta del siglo XX, con los estudios de la escuela de las
relaciones humanas se abre la puerta para desdibujar la concepcin mecanicista
y unidimensional de las organizaciones, esta apertura se profundiza a mediados
de los cincuenta, con la introduccin de los enfoques de sistemas
8
, que se traen
de la biologa, con lo cual el estudio de la interacciones de las organizaciones
pblicas empieza a analizarse en relacin con sus medios ambientes y surgen
modelos organizacionales sistmicos, de los cuales aun hay ecos en Colombia
cuando se habla del Sistema General de Seguridad Social en Salud SGSSS-, el
Sistema Nacional Ambiental o el Sistema General de Participaciones SGP-.

7
Frederick Winslow Taylor (1856-1915) introduce el mtodo cientfico en el rea del trabajo. La
Administracin cientfica constituyo un nuevo enfoque general del trabajo humano y su
organizacinTaylor consider que sus principios tenan validez universal y estuvo dispuesto a
aplicarlos al gobierno, por lo que dio vigor a la idea de Wilson de llegar a constituir una disciplina
cientfica cuyo objeto de conocimiento fuera la administracin pblica. Martnez-silva, Mario. En
torno al libro Clsicos de la administracin pblica. Contenido en Clsicos de la administracin
pblica. Serie nuevas lecturas de poltica y gobierno. Shafritz, J ay M. Hyde, Albert, compiladores.
Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica, A.C. Universidad Autnoma de
Campeche. Fondo de Cultura Econmica. Primera edicin en espaol. Mxico. 1999. Pgina 11.
8
Kahn, Robert. Katz, Daniel. Captulo XXIII. Las organizaciones y el concepto de sistema.
Contenido en Clsicos de la administracin pblica. Op cit.

17
A fines de la dcada de los setenta, producto de la crisis petrolera mundial se
genera una reestructuracin de la economa y las formas de manejo de las
organizaciones, adems, con la globalizacin econmica, principalmente de tipo
financiero, se crea una creciente erosin de la capacidad estatal para regular los
ciclos econmicos, la dcada de los ochenta es el tiempo de las privatizaciones de
empresas pblicas, de la crisis de la deuda externa en Amrica Latina, y del
debilitamiento del pacto socialdemcrata de la segunda posguerra mundial y por
ende se activa la rotacin de doctrinas administrativas y modelos de organizacin.

OBJETIVO GENERAL

Establecer las implicaciones que trae para el anlisis de las organizaciones
pblicas, los cambios en los contextos institucionales relacionados con la funcin
de Estado, la dinmica econmica y las coyunturas polticas como las dos guerras
mundiales del siglo XX.

OBJETIVOS ESPECIFICOS

1. Analizar cmo los diseos organizacionales de las administraciones
pblicas se ven afectadas y cambian al vaivn de los cambios en la funcin de
Estado

2. Establecer los tipos de organizaciones pblicas que han caracterizado a las
entidades del Estado durante el siglo XX

18
1. Organizaciones pblicas y funcin de Estado en el siglo XX

Tomando como eje de anlisis la relacin entre, configuracin de la administracin
pblica y los cambios en las funciones del Estado, es posible identificar
momentos de cambio del modelo weberiano de principios del siglo XX hasta las
burocracias flexibles de fines del siglo XX e inicios del siglo XXI. En este sentido, a
continuacin se analizaran los cambios esbozados en tres momentos histricos de
la funcin de Estado: La burocracia del estado liberal de inicios del siglo XX, las
organizaciones pblicas del Estado interventor de bienestar de mediados del siglo
y las burocracia flexibles del Estado neoregulador de fines del siglo.

1. 1. Burocracias formalistas Weberianas (1900- 1940)

Los inicios del siglo XX estn caracterizados por importantes cambios econmicos
y polticos que modifican las concepciones sobre el Estado y la sociedad, en
sentido se establecen dos procesos clave:

- La industrializacin norteamericana de inicios de siglo, que se expresa en la
electrificacin, la urbanizacin, el desarrollo de la revolucin industrial bajo las
doctrinas taylorista y fordista y la emergencia de la gran industria del automvil y el
petrleo. Aspectos estos que trascendieron las fronteras de ese pas y llevaron a
establecer nuevos estndares de vida y formas de produccin que fueron
asimiladas en otras naciones.

- Por otra parte, en el frente poltico, las principales Estados se dividan entre dos
modelos: las autocracias polticas: los imperios Austrohngaro, Alemn, Ruso y
Turco-otomano y, la democracia: monarquas constitucionales de Italia, la Gran
Bretaa, Suecia, Noruega, Dinamarca, Holanda y Blgica y las Repblicas
Francesa y Norteamericana.

Es en este contexto de pujanza econmica y tensin poltica entre sistemas
polticos y Estados, Weber realiza el anlisis de las burocracias (tradicional,
carismtica y legal racional) y en particular seala dentro de estas, la superioridad
de las burocracias legales-racionales. En este periodo se considera entonces que
una administracin pblica es moderna y profesional cuando esta se caracteriza
por:

1. Aplicar un criterio jurdico-tcnico en la toma de decisiones

2. El mbito poltico es el que fija las funciones y tareas de la administracin,
la cual debe quedar fuera de la esfera poltica. Es en este periodo, se concibe la
dicotoma poltica y administracin.

3. Las burocracias se caracterizan por estructuras altamente jerarquizadas y
centralizadas.

19
4. Los servicios que proveen las burocracias estn circunscritos a campos
como: seguridad interior (polica) y exterior (ejrcitos y armadas navales), J udicial,
recaudacin de impuestos (principalmente relacionados con el comercio exterior),
sistema electoral, relaciones exteriores e instruccin y salubridad pblica.

En este periodo se maneja una concepcin mecnica de las organizaciones que
consiste en que la eficiencia y la eficacia de las organizaciones (sean stas
pblicas o privadas) es producto del diseo de los procesos y procedimientos, de
concebir las decisiones como la aplicacin de la legalidad formal y de una tica
profesional garantizada por un honor estamental y unas condiciones materiales
(estabilidad y empleo vitalicio).

1. 2. Burocracias del Estado de Bienestar (1950-1980)

A mediados del siglo pasado, por efecto de la crisis financiera del ao 29, las dos
guerras mundiales (1914-1918 y 1939-1945) y por efecto del pacto poltico-
econmico de la segunda posguerra mundial, que busca hacer contrapeso a las
vas de extrema de derecha (Nazi alemana y fascista italiana ) y los totalitarismo
de izquierda (Unin de Repblicas Socialista Soviticas URSS-) en la
organizacin poltica, que emergen entre 1917 y 1933, las burocracias formalistas
Weberianas se redefinen, asumen nuevos campos de intervencin, se aumenta la
especializacin de sus funcionarios y se consolida la planificacin econmica y las
polticas pblicas.

Es entonces el tiempo de apogeo del Estado de Bienestar, de la guerra fra entre
los Estados Unidos y la URSS, del auge y crisis de la produccin fordista o en
serie, el triunfo de las forma republicanas (aun en los pases ubicados bajo la
influencia de la URSS) de gobierno, de la universalizacin de los derechos
econmicos, sociales y culturales
9
y el intervensionismo de Estado en la

9
Los derechos econmicos, sociales y culturales, incorporados en la Declaracin de 1948, debido
a los cuales, el Estado de Derecho pasa a una etapa superior, es decir, a un Estado Social de
Derecho. Se demanda un Estado de Bienestar que implemente acciones, programas y estrategias,
a fin de lograr que las personas los gocen de manera efectiva, y son:
1. Toda persona tiene derecho a la seguridad social y a obtener la satisfaccin de los
derechos econmicos, sociales y culturales.
2. Toda persona tiene derecho al trabajo en condiciones equitativas y satisfactorias.
3. Toda persona tiene derecho a formar sindicatos para la defensa de sus intereses (libertad
sindical).
4. Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure a ella y a su
familia la salud, alimentacin, vestido, vivienda, asistencia mdica y los servicios sociales
necesarios.
5. Toda persona tiene derecho a la salud fsica y mental.
6. Durante la maternidad y la infancia toda persona tiene derecho a cuidados y asistencia
especiales.
7. Toda persona tiene derecho a la educacin en sus diversas modalidades.
La educacin primaria y secundaria es obligatoria y gratuita. Enciclopedia Wikipedia. Tres
generaciones de derechos humanos. Fecha de consulta, 21 de abril de 2008. Disponible en
http://es.wikipedia.org/wiki/Tres_generaciones_de_derechos_humanos
20
regulacin de los ciclos econmicos, por ende, es la poca del debilitamiento del
liberalismo econmico y de la aplicacin del Keynesianismo
10
.

En este contexto, las burocracias de bienestar se caracterizan por la aplicacin de
las doctrinas originadas en la llamada Teora de las organizaciones, segn esta
corriente de pensamiento administrativo, el anlisis de las organizaciones pblicas
debe centrarse en dos campos, el diseo organizacional y el anlisis del
desempeo. En este marco, la idea era que va la aplicacin de una serie de
principios de organizacin (en materia de especializacin, coordinacin, autoridad,
divisin del trabajo, etc.) era posible establecer modelos organizacionales
estndar que garantizaran el ptimo en la gestin pblica
11
.

Las burocracias de bienestar implican entonces la adopcin de la lgica de
produccin en serie fordismo- como forma de lograr proveer masivamente
servicios sociales universales a todos los habitantes de un Estado, llevando a que
se estructuren grandes organizaciones pblicas encargadas de suministrar
derechos como la educacin, la salud, la seguridad alimentara (polticas
agrcolas), el abasto de agua potable, as como la provisin va empresas
pblicas, de servicios como los transportes masivos (ferrocarriles, aerolneas,
flotas navieras), la electricidad, suministro de recursos financieros como los
subsidios al desempleo, a la industrializacin e innovacin en ciencia y tecnologa
y los sistemas de pensiones pblicos.

Se presentan entonces una creciente expansin y especializacin de los
funcionarios pblicos, dada el aumento de la complejidad de los asuntos que
tratan, se amplia el tamao de las nminas de personal, se amplan los sistemas
de carrera administrativa en el sentido weberianos y se diversifican los mbitos de
intervencin o sectores. Todo este proceso de expansin estatal y de provisin
pblica de bienes y servicios les da a los funcionarios un amplio margen de
maniobra frente a los funcionarios electos en materia de formulacin y gestin de
los asuntos a su cargo, surge la tecnocracia. Sin embargo la autonoma de que
gozan las burocracias de bienestar esta en la base de la crtica, hecha en la

10
John Maynard Keynes (1883 - 1946) fue un economista britnico cuyas ideas tuvieron un
fuerte impacto en las teoras econmicas y polticas modernas, as como tambin en las polticas
fiscales de muchos gobiernos. Es particularmente recordado por su aliento a una poltica de
intervencionismo estatal, a travs de la cual el Estado utilizara medidas fiscales y monetarias con
el objetivo de mitigar los efectos adversos de las recesiones, depresiones y perodos de auge
econmico. Los economistas lo consideran uno de los principales fundadores de la
macroeconoma moderna. Su obra central, la Teora General del Empleo, el Inters y el Dinero,
desafi el paradigma econmico imperante al momento de la publicacin en 1936. En este libro
Keynes presenta una teora basada en la nocin de demanda agregada para explicar las
variaciones del nivel general de actividad econmica, tales como las observadas durante la Gran
Depresin de los aos 30. Segn su teora, el ingreso total de la sociedad est definido por la
suma del consumo y la inversin; y en una situacin de desempleo y capacidad productiva no
utilizada, "solamente" pueden aumentarse el empleo y el ingreso total, incrementando primero los
gastos, sea en consumo o en inversin. Enciclopedia Wikipedia. J ohn Maynard Keynes. Fecha de
consulta, 21 de abril de 2008. Disponible en http://es.wikipedia.org/wiki/J ohn_Maynard_Keynes.
11
Martnez-silva, Mario. Op cit. Pgina 17.
21
dcada de los ochenta, en relacin con la indiferencia de las administraciones
pblicas frente a las necesidades de los ciudadanos en relacin con la calidad, el
control poltico a los presupuestos incrementales que usan y los niveles de
tributacin necesarios para sostener esta expansin de este gran gobierno (Rose:
1998).

1. 3. Organizaciones pblicas flexibles (1980-2005)

La confluencia de una serie de procesos econmicos como las crisis de los
precios del petrleo en la dcada de los setenta (1972 y 1978), las modificaciones
del patrn de produccin que pasa del fordismo a la produccin deslocalizada y la
creciente segmentacin de los mercados, as como el desarrollo cientfico y
tecnolgico, que ha impulsado la globalizacin de la economa (principalmente las
finanzas) y la revolucin de las comunicaciones, se convierten en el contexto en
el cual el consenso poltico de posguerra acerca del Estado de Bienestar empieza
a erosionarse y lleva a que se produzca una ventana de oportunidad para que las
fuerzas de derecha inicien con xito un fuerte cuestionamiento a la manera de
gestin de las organizaciones pblicas, que se denota como: tradicional,
ineficiente e inadecuada a los nuevos tiempos; Se propone una oferta pblica de
servicios que debe estar ajustada a las preferencias de los ciudadanos, que ahora
se asumen como clientes y por ende se cuestiona la pretensin de proveer
coberturas universales en servicios sociales, pues estos clientes tienen
necesidades diversas que los modelos de provisin estndar del anterior periodo,
no pueden responder.

Se toma entonces para el anlisis organizacional, doctrinas relacionadas con la
prestacin de servicios, planteamientos de la nueva economa institucional
neoinstitucionalismo- y modelos de produccin deslocalizada y subcontratacin
con terceros, de partes del ciclo de prestacin de servicios. Segn Maria del
Carmen Pardo (2006), estas doctrinas se conocen como Nueva Gestin Pblica y
se soportan en dos corrientes de pensamiento:

1. De la Teora de la Eleccin Pblica adopt el diseo de contratos para la
prestacin de servicios pblicos y el establecimiento de incentivos adecuados para
alcanzar los objetivos deseados. Asimismo, esta teora promueve la introduccin
de mecanismos de mercado en los servicios pblicos (subcontratacin,
privatizacin, etc.), poniendo nfasis en la eficiencia y en la orientacin a
resultados.

2. De la Administracin de empresas adopt el desarrollo de estructuras
horizontales con lneas de mando cortas, la generacin de valor agregado y la
orientacin a resultados no a insumos. A partir de la ptica de la Administracin
de empresas, el ciudadano se asume como un cliente o usuario que exige
servicios de calidad. Finalmente, se enfatiza la importancia de que las agencias
22
tengan una mayor autonoma de gestin y que sus funcionarios gocen de mayor
libertad.
12

GUIA DE TRABAJO PERSONAL NO PRESENCIAL

TIEMPO DE TRABAJO PERSONAL: DOCE HORAS

A continuacin se presenta la Gua de Trabajo para el estudiante en desarrollo de
la Unidad temtica segunda, con el fin de facilitar el auto-aprendizaje.

PREPARACION DE LA SESION PRESENCIAL.

A fin de aprovechar la actividad presencial, el estudiante debe preparar las
lecturas sealadas especficamente por el Docente para la sesin
correspondiente, partiendo de la bibliografa bsica y complementaria aqu
recomendada.

TALLER No. 1

Como una forma de llevar a la prctica las ideas trabajadas tericamente y de
retroalimentar este proceso, efectu las actividades que se sealan a continuacin
con el fin de compartirlas y confrontarlas en la sesin presencial:

a) Seleccione dos entidades pblica de su regin, puede ser una municipal y
otra departamental o una municipal y otra nacional, pero ambas deben ser mismo
sector.

b) Haga en una matriz o cuadro resumen una cronologa sobre lo que han sido
en esta dcada estas organizaciones, identifique en el cuadro, que funciones han
recibido o transferido y como esto ha impactado en sus organigramas,
presupuestos y nmero de personal a su cargo.

c) En estas identifique sus funciones, sus relaciones entre si (control jerrquico,
subsidiariedad, complementariedad, etc.) y con otras organizaciones locales o
regionales, grafique esa relaciones.

d) Describa las principales fuerzas o acontecimientos econmicos nacionales,
regionales o locales, que han afectado en el pasado reciente a las organizaciones
elegidas.

Pardo, Maria del Carmen. De la administracin pblica tradicional a la gobernanza: los servicios
civiles de carrera. El Colegio de Mxico. Documento presentado en el XI Congreso Internacional
del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica. Ciudad de Guatemala.
Guatemala. Noviembre de 2006. Pginas 3-4.
23
e) Identifique que mecanismos utiliza la entidad para monitorear o evaluar la
calidad de los servicios prestados Grafique y analice la estructura anterior y la
actual de la empresa seleccionada y describa los ms recientes cambios
organizacionales, por ejemplo: eliminacin de unidades, que se le han presentado.

TALLER No. 2


sector.


c) En estas identifique sus funciones, sus relaciones entre si (control
jerrquico, subsidiariedad, complementariedad, etc.) y con otras organizaciones
locales o regionales, grafique esa relaciones.

elegidas.

calidad de los servicios prestados. Grafique y analice la estructura anterior y la

24
BIBLIOGRAFIA

Bibliografa bsica para el desarrollo de este captulo

1. Martnez-silva, Mario. En torno al libro Clsicos de la administracin
pblica. Contenido en Clsicos de la administracin pblica. Serie nuevas
lecturas de poltica y gobierno. Shafritz, J ay M. Hyde, Albert, compiladores.
Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica, A.C. Universidad
Autnoma de Campeche. Fondo de Cultura Econmica. Primera edicin en
espaol. Mxico. 1999.

2. Pardo, Maria del Carmen. De la administracin pblica tradicional a la
gobernanza: los servicios civiles de carrera. El Colegio de Mxico. Documento
presentado en el XI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del
Estado y de la Administracin Pblica. Ciudad de Guatemala. Guatemala.
Noviembre de 2006.

3. Peters, Guy Captulo V. La Poltica de la Burocracia y; Captulo VI. La
poltica y la administracin pblica. Contenido en La poltica de la burocracia.
Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica, A.C. Fondo de
Cultura Econmica. Primera edicin en espaol de la cuarta en ingles. Mxico D.F.
Mxico. 1999.

Bibliografa complementaria

1. Barzelay, Michael. Captulo VII. La administracin de las dependencias
"staff" enfocadas en el cliente; Captulo VIII. El paradigma posburocrtico desde
una perspectiva histrica. Contenidos en Atravesando la Burocracia. Una nueva
perspectiva de la administracin pblica. Primera edicin en espaol. 1998.

2. Hood, Christopher. J ackson, Michael. Captulo I. Vamos a organizarlos;
Captulo II. Las doctrinas y la persuasin en la argumentacin administrativa;
Captulo VI. Tres ejemplos de argumentacin administrativa; Captulo VII. La
ficcin y la metfora en la argumentacin administrativa. Contenido en la
argumentacin administrativa. Serie nuevas lecturas de poltica y gobierno.
Autnoma de Coahuila. Fondo de Cultura Econmica. Primera edicin en espaol.
Mxico. 1997.

25

UNIDAD II
CONCEPCIONES SOBRE

LAS ORGANIZACIONES

PBLICAS EN EL SIGLO XX

26
CONCEPCIONES SOBRE LAS ORGANIZACIONES PBLICAS EN EL
SIGLO XX

TIEMPO DE TRABAJO PRESENCIAL: CATORCE HORAS

El fenmeno administrativo pblico esta atravesado por una serie de procesos del
orden poltico como las formas de intervencin del Estado, econmicos como los
formas de produccin (socialista, capitalista), acadmicos como los procesos de
emergencia, circulacin y recambio de doctrinas administrativas
13
propias del
mbito de la prctica administrativas y los enfoques organizacionales vigentes en
cada coyuntura histrica.

En este orden, esta unidad presentar un recorrido histrico por las principales
concepciones organizacionales que han influido en el pensamiento administrativo
acerca de las organizaciones pblicas durante el siglo pasado.

OBJETIVO GENERAL

Aproximarse a una serie de conceptualizaciones que han permeado la discusin
sobre el diseo y desempeo de las organizaciones pblicas durante el siglo XX e
inicios de la presente dcada. Principalmente se abordar las posturas que sobre
las organizaciones pblicas se han desplegado en el mbito europeo y
norteamericano.

1. Recoger los planteamientos que sobre Burocracia realiza Max Weber, a
comienzos del siglo XX

2. Plantear, desde la teora de las organizaciones, el debate sobre el diseo
de la administraciones pblicas

3. Aproximarse al anlisis de las organizaciones pblicas desde el enfoque de
empresa pblica

4. Analizar dos modelos contemporneos de organizacin: la organizacin
flexible (descentralizada) y la organizacin en red

13
Hood, Christopher. J ackson, Michael. Op cit. Pgina 58.
27
1. Burocracia

En el siglo XX, el anlisis de las organizaciones estatales, a partir del modelo de
dominacin
14
legal racional mediante una burocracia, se convertir en el
referente terico a partir del cual se estructuran los procesos de diseo, reforma y
anlisis de las organizaciones pblicas estatales. En este contexto, el siguiente
captulo buscar adentrase en los postulados bsicos del modelo burocrtico
weberiano.

1.1. La burocracia y el Estado moderno

Uno de los principales referente en el anlisis de las administraciones pblicas ha
sido la conceptualizacin que sobre las burocracia moderna elabor el
economista y socilogo alemn Max Weber, este investigador realiz una
construccin terica, segn la cual el Estado moderno se soporta en una
burocracia legal racional-racional como estructura organizacional, la cual, en virtud
de la predecibilidad dado por un funcionamiento ajustado a reglas impersonalidad,
el uso de medios contables y el ingreso mediante el conocimiento de las reglas, le
da superioridad tcnica frente a otro tipo de formas de dominacin (carismticas,
tradicionales) que aseguran que sea la forma ms racional de organizacin social.

La burocrtica tiene un carcter racional: la norma, la finalidad, el medio y la
impersonalidad objetiva dominan su conducta. Por lo tanto, su origen y su
propagacin han influido siempre en todas partes revolucionariamente en su
sentido especial
15
. La administracin burocrtica significa: dominacin gracias
al saber; este representa su carcter racional fundamental y especfico
16
.

En este sentido el conocimiento de la norma representa el saber que diferencia y
potencia a la burocracia frente a otros modelos de organizacin de dominacin
poltica, como por ejemplo, las burocracias de los imperios asiticos; La
burocracia moderna es una nueva tecnologa administrativa que soporta en
cuerpos de doctrina provenientes, principalmente, de la jurisprudencia
contenciosa-administrativa y constitucional, la administracin de empresas y las
ciencias comerciales.

14
Debe entenderse por dominacin, la probabilidad de encontrar obediencia dentro de un grupo
determinado para mandatos especficos (o para toda clase de mandatos). No es, por tanto, toda
especie de probabilidad de ejercer poder o influjo sobre otros hombres. En el caso concreto
esta dominacin (autoridad), en el sentido indicado, puede descansar en los ms diversos
motivos de sumisin: desde la habituacin inconsciente hasta las consideraciones puramente
racionales con arreglo a fines. Weber, Max. III. Los tipos de de dominacin. 1. Las formas de
legitimidad. Contenido en Economa y Sociedad. Fondo de Cultura Econmica FCE-. Mxico.
Decimosexta reimpresin. 2005. Pgina 170.
15
Weber, Max. Esencia, supuestos y desarrollo de la dominacin burocrtica. Op cit. Pgina 752.
16
Weber, Max. III. Los tipos de de dominacin. 1. Las formas de legitimidad. Op cit. Pgina 179.
28
La emergencia de la burocracia legal racional implica la constitucin de un
cuerpo especial de funcionario, el cual es diferente al noble o cortesano de los
imperios absolutistas, el burcrata moderno, maneja un cuerpo de doctrina
especfico, pues su saber no esta relacionado con un derecho feudal tradicional,
sino que esta relacionado con el conocimiento de una forma poltica y social
especifica: el Estado. Esta especializacin, lleva a que este se asuma como una
de las primeras profesiones y a que se defina una original estructura de empleo,
por as decirlo: el cargo.

El cargo, en una burocracia legal racional, implica la exigencia de conocimientos
firmemente prescritos, que casi siempre requieren una intensa actividad durante
largo tiempo, as como de pruebas especiales indispensables para la ocupacin
de este, adems al acceder a este, el funcionario se garantiza una remuneracin,
acorde a un estatuto o escalafn. El cargo, no es hereditario, no se puede comprar
no es una dignidad dada por la posicin social como en las monarquas
absolutistas, por ende significa una practica revolucionaria frente a las
burocracias absolutistas y las feudales de la edad media, pues implica la
separacin entre la posesin del cargo y la propiedad de los medios
administracin.

1.2. Caractersticas del modelo Weberiano

Weber, establece que la burocracia se caracteriza por:
1. Un ejercicio continuado, sujeto a la ley, de funciones que se ejecutan
dentro de una competencia

2. La competencia significa:
Un mbito de deberes y servicios objetivamente limitado en virtud de una
distribucin de funciones;
3. La atribucin de poderes necesarios para la realizacin de los deberes y
servicios en cuestin y;
4. La fijacin estricta de los medios coactivos necesarios eventualmente
admisibles y el supuesto previo de su aplicacin (174).

5. La aplicacin del principio de jerarqua administrativa
Consiste en la ordenacin de autoridades fijas con facultades de regulacin e
inspeccin y con el derecho de queja o apelacin ante las autoridades
superiores por parte de los inferiores.

6. Que la organizacin y funcionamiento de la burocracia esta sujeto al uso de
reglas, las cuales pueden ser tcnicas o normasLa aplicacin de stas exige
en ambos casos, para que se logre racionalidad (regularidad), una formacin
profesional. Normalmente slo participa en el cuadro administrativo de una
asociacin el calificado profesionalmente mediante pruebas realizadas con
xito.

29
7. Rige el principio de separacin entre el cuadro administrativo y los medios
de administracin y produccin. Los funcionarios, empleados y trabajadores al
servicio de la administracin no son propietarios de los medios materiales de
administracin y produccin sino que reciben estos en especie o dinero y estn
sujetos a rendicin de cuentas.

8. La organizacin se rige el principio de atenerse al expediente: aun all
donde las declaraciones orales sean la regla o estn hasta preescritas; por lo
menos se fijan por escrito los considerandos, propuestas y decisiones, as como
las disposiciones y ordenanzas de toda clase. En este sentido el expediente y la
actividad continuada por el funcionario hacen que la oficina sea la mdula de toda
forma de actividad
17
.

A partir de estos postulados se define se configura una corriente de pensamiento
administrativo La teora burocrtica, la cual concibe el funcionamiento de las
organizaciones pblicas en el marco de la relacin entrecaractersticas
organizacionales y mentalidad administrativa, comportamiento, rendimiento y
cambioUn supuesto bsico es que la racionalidad y el control son atributos de
una estructura organizacional, atributos que definen la forma en que se organiza la
administracin pblica. Otro supuesto es que dicha forma organizacional puede
desarrollarse deliberadamente
18
. Sin embargo, a pesar del rol fundamental de
esta conceptualizacin, no debe olvidarse que la burocracia moderna emerge en
el marco del Estado liberal y del capitalismo por lo que no debe dejar de lado el
hecho de que sus desarrollos estn inmersos en un contexto histrico social
particular.

J ohan Olsen (2005) establece que la burocracia se caracteriza por:

1. Una estructura organizacional distintiva -el bur u oficina- con ciertos
rasgos especficos: formalizada, jerarquizada, especializada, con una clara
divisin funcional del trabajo en una jurisdiccin bien demarcada, basada en
normas estandarizadas e impersonales;

2. Implicar un personal administrativo profesional a dedicacin exclusiva
que tiene un empleo de por vida, con una carrera bien diseada, sus
correspondientes remuneraciones y pensiones, asignado a una determinada
oficina y recompensado en funcin de su educacin formal, el mrito y el ejercicio
de un cargo;

17
Weber, Max. Dominacin legal con administracin burocrtica. Op cit. Pgina 174-175.
18
OLSEN, J ohan P. Quizs sea el momento de redescubrir la burocracia. En: Reforma y
Democracia. Revista del Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo CLAD-.
Caracas. No. 31. (feb., 2005).
30
3. Una extensa estructura normativa y organizacional donde el gobierno se
fundamenta en la autoridad, esto es, en la creencia en un orden poltico racional-
legal legtimo y en el derecho del Estado a definir y hacer cumplir el orden legal
19
.

La burocracia como modelo para pensar el diseo de las organizaciones pblicas,
lleva entonces que algunos analistas en el siglo XX:

1. Tomen al pie de la letra la conceptualizacin weberiana y lean como
desviaciones aquellos comportamientos organizacionales que no estn explcitos
en el enfoque weberiano, como el conflicto y el problema del poder, y;

2. Planteen un anlisis de la estructura formal, es decir, la organizacin que
esta codificada en manuales o normas de las entidades, a saber: los niveles en
que se divide, las lneas de autoridad, el grado de meritocracia para el acceso a
stas y sobre todo el anlisis de las funciones de la entidad en relacin con la ley;

3. Asumieran que estas funcionaba como mquinas que slo ejecuta los
designios de la ley, con lo cual se omita la reflexin sobre el rol que juega la
prctica poltica en la estructuracin y desempeo de estas.

El modelo burocrtico weberiano provey herramientas tiles en la reflexin sobre
la estructuras de los despachos pblicos, sin embargo no fue suficiente, pues en la
medida en que el Estado amplio sus funciones de regulacin social y econmica,
la complejidad de las tareas llev a los analistas a complementar el estudio sobre
las organizaciones pblicas de otras fuentes y experiencias en materia del
fenmeno organizacional como es el caso de la corriente de doctrinas sobre
diseo y administracin de las empresas fabriles que se empez a establecer en
los Estados Unidos de Norteamrica a principios del siglo XX.


TIEMPO DE TRABAJO PERSONAL: CUATRO HORAS

la Unidad temtica primera, con el fin de facilitar el auto-aprendizaje.


recomendada.

19
Olsen. Op cit. Pgina 2.
31
CUESTIONARIO 1

Como una forma de analizar el grado de compresin de los conceptos, efectu el
siguiente cuestionario, a partir del texto de Weber, que se resea a continuacin,
y confronte las respuestas en la sesin presencial:

a. Por qu la conceptualizacin de Weber sobre la burocracia lleg a ser el
principals referente en el anlisis de las administraciones pblicas durante el siglo
XX?

b. Establezca las diferencias entre el modelo de burocracia propio de las
monarquas absolutistas con el modelo de burocracia legal racional

c. En que consiste la nocin de racionalidad del modelo burocrtico weberiano?

d. Qu rol juega la legalidad jurdica en la organizacin y funcionamiento de las
organizaciones pblicas en weber?

32
BIBLIOGRAFIA


1. Olsen, J ohan P. Quizs sea el momento de redescubrir la burocracia.
Contenido en la Revista del Centro Latinoamericano de Administracin para el
Desarrollo CLAD- Reforma y Democracia. No. 31. Caracas. Venezuela. Febrero
de 2005.

2. Oszlak, Oscar. Notas crticas para una teora de la burocracia estatal.
Contenido en Teora de la burocracia estatal: enfoques crticos. Oszlak, Oscar.
Compilador. Editorial Paidos. Biblioteca de las organizaciones modernas. Buenos
Aires. Argentina. Primera edicin. 1984

3. Weber, Max. Primera parte: Captulo III. Los tipos de de dominacin.
Numeral I. Las formas de legitimidad, Numeral II. La dominacin legal con
administracin burocrtica y Numeral III. Dominacin tradicional, nmero 9.
Dominacin estamental-patrimonial; Segunda parte: Captulo IX. Sociologa de la
dominacin. Numeral III. Esencia, supuestos y desarrollo de la dominacin
burocrtica. Contenidos en Economa y Sociedad. Fondo de Cultura
Econmica FCE-. Mxico. Decimosexta reimpresin. 2005.

Bibliografa complementaria

1. Lefort, Claude. Captulo 1. Que es la burocracia? Contenido en Teora
de la burocracia estatal: enfoques crticos. Oszlak, Oscar. Compilador. Editorial
Paidos. Biblioteca de las organizaciones modernas. Buenos Aires. Argentina.
Primera edicin. 1984.

33
2. Organizacin

En los Estados Unidos de Norteamrica, con ocasin del desarrollo de la
industrializacin, emergen unos cuerpos de doctrina que giran alrededor de los
problemas de diseo y gestin de las empresas fabriles; Estas doctrinas se
encuadran en corrientes de pensamiento administrativo denominadas
Organizacin Cientfica del Trabajo OCT-, Escuela de las Relaciones Humanas,
Administracin Contingente, Enfoque de Sistemas, entre otros, que llevan a que
entre 1900 y 1970, se configure un importante cuerpo de ideas y modelos de
organizacin que definirn el debate y la orientacin de las reformas en
administracin de organizaciones pblicas y privadas,. Estas doctrinas se
engloban bajo la expresin Teora de las Organizaciones
20
.

En este contexto, la doctrinas sobre la gestin en las empresas y las fbricas se
conecta con el enfoque burocrtico weberiano y configura en la dcada de los
cincuenta del siglo pasado, un modelo de organizacin denominado
Administracin burocrtica, que ser el enfoque de administracin que hasta
fines de los aos ochenta se ensear en las Escuelas de Administracin Pblica .

La Teora de las organizaciones trabaja con tres supuestos:

1. No existen diferencias entre la gestin de las empresas privadas y las
organizaciones pblicas.

2. El comportamiento de la organizacin puede ser objeto de programacin y
clculo, para esto, la aplicacin de los principios de organizacin, proveen los
criterios necesarios para definir el mejor diseo y procedimiento para estas, por
ende siempre hay un best way para llegar al ptimo econmico.

3. Las doctrinas de la teora de la organizacin son cientficas y por ende
detrs de ellas no hay ideologas ni se busca beneficiar a un grupo o clase social
en particular, pueden ser verificadas empricamente y tienen validez universal.

Estos postulados fueron cambiando con el tiempo, pero durante los primeros
cuarenta aos del siglo XX, eran plenamente aceptados, sin embargo, los trabajos
de la Escuela de las Relaciones Humanas sobre las dinmicas de trabajo en las
grandes organizaciones manufactureras
21
y los anlisis de Herbert Simon, sobre

20
Los Estado Unidos es el lugar en donde se desarrolla la reflexin ms profusa sobre las
organizaciones, sin embargo no es el nico pas que define desarrollos, por ejemplo, en Francia
con el ingeniero Henry Farol, se establece a comienzos del siglo XX una aproximacin
complementaria a la que hace Taylor en los Estados Unidos y en la dcada de los sesenta, los
trabajo de Michel Crozier y Haroun J amous hacen aportes en relacin con la sociologa de las
organizaciones y la toma de decisiones, por citas casos.
21
Parker Follet, Mary. Captulo VII. Cmo dar rdenes. Contenido en Clsicos de la
administracin pblica. Op cit.
34
la naturaleza proverbial y no cientfico de los principios de organizacin
22
, llev al
traste con estas pretensiones; Sin embargo, a pesar de estas crticas, con estos
principios se estructur la produccin en serie o fordismo y la organizacin de las
burocracias pblicas entre los aos 1940 a 1980.

2.1 Principios de organizacin

En razn del anlisis cientfico sobre la organizacin, se definieron a comienzos
del siglo XX una serie criterios que permiten disear organizaciones eficientes u
optimas, estos principios o doctrinas (J ackson y Hood:1997), conforman el
cuerpo de conceptos que inicialmente estructur la teora de las organizaciones,
en este orden, estos son:

1. La eficiencia administrativa aumenta por una especializacin entre la tarea y
el grupo

2. La eficiencia administrativa aumenta si se dispone a los miembros del grupo en
una determinada jerrquica de autoridad

3. La eficiencia administrativa aumenta si se limita el alcance del control, en
cualquier punto de la jerarqua, aun nmero pequeo.

4. La eficiencia administrativa aumenta si se agrupa a los trabajadores, con
propsitos de control, segn: a) propsito; b) proceso, c) clientela, d) lugar
23

Bajo la teora de las organizaciones se plante un diseo organizacional
centralizado, basado en tres niveles de administracin: directivo, ejecutivo y
operativo. El grfico 1, muestra la distribucin de funciones en los tres niveles
bsicos de la organizacin.

22
Simon, Herbert Alexander. Captulo XVI. Los proverbios de la administracin. Contenido en
Clsicos de la administracin pblica. Op cit.
23
Simon, Herbert Alexander. Op cit. Pgina 274.

35

Grfico 1. Diseo organizacional bsico: la organizacin funcional

1. Formula las estrategias
1. Formula los planes operativos por departamento:
manuales de procedimiento ,funciones, estudios de
tiempos y movimientos, entre otros
2. Realiza la coordinacin de las unidades adscritas a
l
1. Ejecuta las actividades definidas en el manual
2. Realiza la labor de inspeccin de las actividades
Direccin
Departamento
(ambito de los managers)
Unidad operativa

Fuente: grfico elaborado a partir de los argumentos esbozados por: Stoner, J ames.
Freeman, Edward y Gilbert, Daniel. Administracin. Sexta edicin. Prentice-Hall
Hispanoamericana. Mxico. 1996.

Como se observa en el grfico, se instituye un modelo de organizacin, mecnico
y jerarquizado: los niveles directivo y departamental, definen las pautas de accin
y el operativo las ejecuta. Este modelo es funcional al enfoque burocrtico
weberiano, pues ambos se apoyan en una divisin jerrquica del trabajo, la
definicin mediante normas de las labores y la concepcin de que el
comportamiento administrativo poda ser entendido va las relaciones que defina
la estructura formal establecida en los manuales de operacin y las lneas de
autoridad expresada en el organigrama y la normas estatutarias de la entidad.

En la dcada de los cincuenta, se produce un cambio en las doctrinas y el enfoque
mecanicista da paso al neoracionalista o estructuralista, el cual crtica el enfoque
de racionalidad de la accin administrativa centrado en valores maximizantes (los
individuos se guan por criterios de utilidad en sus acciones) y propone un enfoque
que plantea que la toma de decisiones se desarrolla en el marco de una estructura
organizacional que restringe la informacin sobre el problema a resolver, las
alternativas de accin y las consecuencia que trae cada curso de accin valorado.
Este punto de vista es contrario al enfoque taylorista de principios de siglo XX, que
plantea que los tomadores de decisin si conocen plenamente todas la variables
que entran en juego en una decisin y que eligen la alternativa optima, es decir la
ms eficiente y eficaz y para la eleccin entre alternativa, se guan por criterios de
utilidad material. Por el contrario, Simon define que en las organizaciones no se
puede llegar al optimo, pues ante la incertidumbre que crea la estructura de
restricciones de informacin, los decisores terminan por elegir entre cursos de
accin que satisfacen sus valores, surgen entonces los conceptos de racionalidad
limitada y de hombre administrativo, como una forma de entender el
comportamiento administrativo.

36
Posteriormente con la introduccin de la nocin de entorno de la organizacin
entre los factores que influyen en la estructura y dinmica internas, se termina
por debilitar el enfoque mecanicista de las organizaciones. Las doctrinas de la
teora de las organizaciones que mermen en los cincuenta, tienen la habilidad de
lograr la sntesis de las anteriores corrientes sobre las organizaciones (OCT,
Relaciones humanas) configurando un campo de argumentos sobre la
organizacin como objeto de estudio y constituyndose en una corriente tan
amplia, que en ella convergan progresivamente la mayor parte de las
investigaciones efectuadas sobre objetos tan diversos como la empresa privada,
la administracin de hospitales y crceles y por supuesto el manejos de las
organizaciones pblicas.

Segn Chevallier (1986), la teora de las organizaciones refleja con bastante
amplitud el sistema de valores de la sociedad norteamericana. Al presentar a la
organizacin como una institucin pluralista, basada en el consenso conflictual
pero real y al acentuar sus capacidades de integracin considerando por otra
parte, a la organizacin como un dato sin interrogarse jams sobre su
legitimidad- se sita deliberadamente en el marco de la racionalidad dominante de
su poca y, de aqu que pretenda adoptar una postura pragmtica y reformista
con vista a mejorar lo existente
24

Por otra parte, Gulick plantea, que la gestin de las organizaciones se puede
agrupar en la nocin de POSDCORB, que es una expresin con la cual se
sintetizan las siguientes funciones que conforman el componte administrativos de
las organizaciones:

1. Planeacin, es decir, establecer en lineamientos generales las cosas que hay
que hacer y los mtodos de hacerlas para alcanzar el propsito fijado por la
empresa.

2. Organizacin, es decir, establecer la estructura formal de autoridad por medio
de la cual podrn hacerse las subdivisiones de trabajo, definidas y co-ordinadas
para el objetivo definido.

3. Personal, es decir, la funcin de conseguir y preparar la fuerza laboral y
mantener condiciones favorables en el sitio de trabajo.

4. Direccin, es decir, la tarea continua de tomar decisiones y agruparlas en
rdenes e instrucciones especficas y generales, y servir al jefe de la empresa.

5. Co-ordinacin, es decir, el importantsimo deber de interrelacionar las
diversas partes del trabajo.

24
Chevallier, J acques. Loschak, Daniele. "Ciencia administrativa: teora general de la institucin
administrativa". Instito Nacional de Administracin Pblica INAP-. Tomo I. Madrid. Espaa. 1986.
Pgina 39.
37
6. Informacin, es decir , mantener informados a todos aquellos ante quienes el
ejecutivo es responsable de lo que esta ocurriendo , lo que incluye mantenerse
informado a s mismo y a sus subordinados por medio de registros,
investigacin e inspeccin.

7. Presupuestacin, con todo lo que implica el presupuesto en forma d e
planeacin fiscal, contabilidad y control
25
.

Con ocasin de la fusin de las doctrinas de la teora de las organizaciones y los
enfoques burocrticos weberianos, emerge el modelo de Administracin
burocrtica, que ser el enfoque de gestin de las organizaciones pblicas
durante el tiempo de auge del Estado de Bienestar (entre las dcadas de 1950 a
1970). Es esta ltima corriente de pensamiento administrativo, la que ser objeto
de crticas, ya en la dcada de los ochenta por la llamada corriente de los
posburocrticos, que dar luz a la filosofa administrativa
26
denominada Nueva
Gestin Pblica
27
.

25
Gulick, Luther. Notas sobre la teora de la organizacin. Contenido en Clsicos de la
administracin pblica. Op cit. Pgina 204.
26
Una filosofa administrativa es un conjunto de doctrinas y justificaciones relativamente
coherentes y articuladas entre si.
27
Barzelay, Michael. Captulo VIII. El paradigma posburocrtico desde una perspectiva histrica.
Contenido en Atravesando la Burocracia. Una nueva perspectiva de la administracin pblica.
Primera edicin en espaol. 1998. Fondo de Cultura Econmica. Mxico. D.F. Pagina 177.

38




recomendada.

TALLER No. 3


sector.


c) En estas identifique sus funciones, sus relaciones entre si (control
jerrquico, subsidiariedad, complementariedad, etc.) y con otras organizaciones
locales o regionales, grafique esa relaciones.

elegidas.

calidad de los servicios prestados Grafique y analice la estructura anterior y la

39
BIBLIOGRAFIA


1. Barzelay, Michael. Captulo I. Ms all del paradigma burocrtico. Captulo
II. La necesidad de estrategias innovadoras. Contenidos en Atravesando la
Burocracia. Una nueva perspectiva de la administracin pblica. Primera edicin
en espaol. 1998. Fondo de Cultura Econmica. Mxico. D.F.

2. Chevallier, J acques. Loschak, Daniele. "La ciencia administrativa en los
Estados Unidos. Contenido en Ciencia administrativa: teora general de la
institucin administrativa". Instito Nacional de Administracin Pblica INAP-.
Tomo I. Madrid. Espaa. 1986.

3. Gulick, Luther. Notas sobre la teora de la organizacin. Contenido en
Clsicos de la administracin pblica. Op cit. Pgina 204.

4. Kahn, Robert. Katz, Daniel. Captulo XXIII. Las organizaciones y el
concepto de sistema. Contenido en Clsicos de la administracin pblica. Serie
nuevas lecturas de poltica y gobierno. Shafritz, J ay M. Hyde, Albert,
compiladores. Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica,
A.C. Universidad Autnoma de Campeche. Fondo de Cultura Econmica. Primera
edicin en espaol. Mxico. 1999.

5. Parker Follet, Mary. Captulo VII. Cmo dar rdenes. Contenido en
Clsicos de la administracin pblica. Op cit.

6. Simon, Herbert Alexander. Captulo XVI. Los proverbios de la
administracin. Contenido en Clsicos de la administracin pblica. Op cit.
Pgina 274.

40
3. Empresa pblica

Con ocasin de la creciente intervencin y regulacin del Estado sobre la
economa y la vida social de los individuos, emergen una serie de organizaciones
pblicas particulares: las empresas pblicas, estas son organizaciones
configuradas para la provisin de servicios sociales que las sectores privados no
provean y por ende se soportan en lgicas de la administracin de empresas y las
teoras de la organizacin, pero a su vez por su origen estatal, tienden a ser
analizadas tambin con las doctrinas provenientes de la ciencia poltica y el
derecho constitucional y administrativo.

En este orden, la empresa viene a configurar a mediados del siglo XX, la
expresin material del intervencionismo del Estado de Bienestar
28
, sin embargo no
es claro su estatuto epistemolgico, es un tipo de burocracia o es una empresa
comercial. En este orden, a continuacin se busca dar cuenta de interrogantes
como: Que es una empresa?, que la diferencia de otro tipo de organizaciones
pblicas?, que la asemeja o diferencia de las empresas privadas?, adems, en la
actualidad, el marco de los procesos de reestructuracin del Estado, es posible
hablar de la pertinencia de empresas pblicas hoy?

3.1. Conceptualizacin sobre la empresa pblica

La naturaleza de las empresas pblicas fue un importante campo de reflexin
sobre las organizaciones pblicas desde mediados del siglo XX, pues dada la
complejidad tcnica que implicaba la provisin del bien o servicio que produca,
gozaban de amplia autonoma organizacional frente a los gobiernos y la clase
poltica ubicada en los parlamentos, a diferencia de los despachos burocrticos
tradicionales, se habla entonces de entidades semipblicas o semiautnomas
29
.
La emergencia de estas llev a una interesante reflexin sobre su control y a que
se ensayaran diversas formas de controlarlas, emerge la figura del control de
tutela, es decir la obligacin de que estas se ajusten a las polticas de gobierno,
que es lo que define la figura de entidades vinculadas, en el ordenamiento
jurdico-administrativo colombiano.

28
Existen tres interpretaciones principales sobre la idea de Estado de bienestar: 1. Estado del
bienestar hace referencia a la provisin de servicios de bienestar por el Estado; 2. Un Estado del
bienestar es un modelo ideal donde el Estado asume la responsabilidad primaria del bienestar de
sus ciudadanos. Esta responsabilidad es comprensiva, porque se consideran todos los aspectos
del bienestar; un "sistema de seguridad", no es suficiente. Es universal, porque cubre a cada
persona, a la que la legislacin otorga derechos positivos; 3. Estados del bienestar puede
identificarse con sistemas generales de bienestar social. En muchos "estados del bienestar", el
bienestar no se proporciona actualmente por el Estado, sino por una combinacin de servicios
independientes, voluntarios y gubernamentales. Enciclopedia en lnea, Wikipedia. Estado del
bienestar. Fecha de consulta, 21 de abril de 2008. Disponible en Internet:
http://es.wikipedia.org/wiki/Estado_de_bienestar.
29
Currie, Lauchlin. Organizacin de la administracin pblica en Colombia. Contenido en
Reorganizacin de la rama Ejecutiva del Gobierno de Colombia. Informe de una misin. Imprenta
Nacional. Bogot. Colombia. 1952.
41

Guillen (1984), establece que una organizacin pblica es empresa pblica
siEs un organismo decisor vinculado por transacciones econmicas
(usualmente compras y ventas de bienes y servicios divisibles en el mercado) con
otros organismos sociales y vinculado por relaciones de poder (normalmente
asimtricas) con otro organismo decisor, que denominaremos gobierno central
30
.

En este orden, las empresas pblicas se mueven en dos escenarios, por un lado
un ambiente dado por la transaccin comercial, la venta de un bien o servicio a la
sociedad y por el otro su relacin de sujecin a una autoridad poltica, estos
hechos implican que el anlisis organizacional se centre en variables como: el
diseo organizacional, la distribucin de autoridad (centralizada, descentralizada),
los criterios de evaluacin del desempeo y en particular su estructura de
financiamiento, la cual tiende a estar fuertemente regulada o definido por una
autoridad administrativa.

3.2. Empresa pblica y autoridades polticas

La teora organizacional define que en la interaccin entre las empresas pblicas
y las autoridades pblicas hay cuatro supuestos:

1. La autoridad pblica (Presidencia de la Repblica, Ministerios, Secretarias
de despacho, entre otros) asigna de manera unilateral, los objetivos de la
empresa pblica, sea bajo la forma de establecer va una norma su funcin, por
ejemplo, maximizar beneficios, operar en favor del pblico, etc. y; bajo la forma de
definir sus parmetros de operacin, por ejemplo, cumplir metas de inversin o
coberturas definidas, etc.

2. La autoridad pblica, ejerce un monopolio efectivo del poder, lo que le
permite transmitir fcilmente los objetivos del gobierno a las empresas pblicas
31
.

3. Lo poltico no afecta la gestin de las empresas, dado que el gobierno
central, no introduce mayores distorsiones en el proceso de consecucin de los
objetivos, e decir no entra a definirle a la empresa como se tiene que organizar,
como operar, los criterios de nombramiento de sus empleado, etc.

4. Que lo poltico es algo externo a la organizacin, esta en la esfera del
gobierno y por ende la empresa pblica es un instrumento que carece en su
interior de relaciones de poder, conflictos y en particular, se desconoce que la

30
Guilln, Nicols. Las relaciones entre el Gobierno Central y las empresas pblicas:
planteamiento del problema. Contenido en: Teora de la burocracia estatal: enfoques crticos.
Oszlak, Oscar. Compilador. Editorial Paidos. Biblioteca de las organizaciones modernas. Buenos
Aires. Argentina. Primera edicin. 1984.
31
Guilln, Nicols. Op cit. Pginas 345-346.
42
cultura organizacional asume un papel en la forma en que la organizacin
desempea los objetivos asignados y define su ordenamiento interno
32
.

3.3. Empresa pblica y empresa privada

En este mbito, se asume que ambas formas son iguales, pues al ser ambas
productoras de bines o servicios, se ven enfrentadas a las mismas problemticas,
de hay que el anlisis de las organizaciones pblicas, desde este enfoque tiende
a asumirse como un problema tcnico de diseo y desempeo, por lo cual toma
prestado los principios y doctrinas de gestin y administracin desarrollados
para la empresa privada.

Dado que los fines de las empresas pblicas son definidas desde el mbito
poltico, se re-vive en la conceptualizacin administrativa la dicotoma la poltica y
administracin que plantea Wilson (1887), por lo que se considera, que la empresa
goza de autonoma para definir como configura su operacin y por ende es un
instrumento del gobierno.
La empresa pblica desde la economa poltica, maneja una serie de
caractersticas que lo asemejan a la firma de la teora clsica
33
, estas
caractersticas son:

1. Las opciones de comportamiento que tiene la organizacin
La empresa pblica al igual que la empresa privada se caracteriza por incluir una
tecnologa que limita marcadamente las opciones disponibles, pues esta le define
una funcin de produccin (insumos necesarios, proceso de transformacin y
productos con determinadas caractersticas) y por ende una senda de
profundizacin y explotacin.

2. Cuales sern los estados futuros de la empresa, segn las alternativas de
accin que asume
La empresa se caracteriza por el hecho de que los efectos de sus acciones son
relativamente concentrados y no tienden a difundirse en una complicada cadena
de causa-efecto en el resto de la sociedad en la que esta se encuentra inserta.

3. Su funcin de preferencias es unidimensional o relativamente sencilla
Se asume que su objetivo es igual a la funcin de preferencias en la teora
econmica de la firma, a saber, la maximizacin de beneficios, con lo cual se
define una orientacin nica de su accionar.

4. Las relaciones con el contexto

32
Crozier, Michel. "El fenmeno burocrtico: ensayo sobre las tendencias burocrticas de los
sistemas de organizacin modernos y sus relaciones con el sistema social y cultural" Volumen 1 y
2. Amorrortu. Buenos Aires. Argentina. 1969.
33
Guilln, Nicols. Op cit. Pginas 354 a 361.
43
El producto de la empresa es divisible y existen otros organismos de la sociedad
que ofrecen productos iguales o similares, o en trminos econmicos, esta
organizacin pblica opera en un mercado competitivo. En razn de ello, las
transacciones con el contexto son de naturaleza econmica, y existen en ellas un
quid pro quo, es decir, no intervienen en esas transacciones elementos de poder
34

En este contexto, lo pblico que diferencia a las empresas pblicas de las
privadas es:

1. La propiedad del capital, con el cual se conforma la empresa: por lo general
las empresas se crean por ley y con recursos del presupuesto pblico.

2. La interaccin con el gobierno puede modificar su comportamiento a travs
del ejerci regulatorio del poder que realiza el segundo
35
.

3.4. Empresa pblica en el contexto de la reforma del Estado

Las empresas pblicas como toda forma social, se ven afectadas por los vaivenes
de la economa domestica e internacional y por las doctrinas vigentes sobre
diseo organizacional, en este sentido, sin distingo de la situacin de utilidades o
perdidas que genere la empresas, su existencia y la estructura interna y funcional
se ve modificada por los procesos de reforma de la intervencin del sector pblico
en la economa.

Para el caso de Latinoamrica, la reforma del Estado acaecida desde la dcada
de los ochenta, cuestiona y reduce el carcter nacional y las funciones
desarrollistas de las empresas pblicas y, aquellas organizaciones que no son
privatizadas, se les impone un modelo de organizacin y provisin de bienes y
servicios pblicos segn el concepto de oferta y demanda, por lo que se deja de
lado la nocin de satisfaccin de las necesidades nacionales para el desarrollo,
de ejecucin de una funcin de Estado.

La reforma de las empresas pblicas en Latinoamrica, en las dcadas de los
ochenta y noventa, implica entonces, el fin de la direccin planeadora en el
marco de un modelo macroeconmico industrializante - para dar paso a
organizaciones con caractersticas microeconmicas, slo oferta y demanda, lo
cual modifica su estructura interna y ciertos procesos como su planeacin

34
Guilln, Nicols. Op cit. Pginas 356.
35
La posibilidad del gobierno de disear acciones reguladoras que impacten en diseo y
desempeo es mucho mayor en el caso de la empresa pblicas que en el de la privada a la que
solamente resulta aplicable un subconjunto de las acciones reguladoras concebibles en relacin
con la empresa pblica. Lo mismo puede decirse en relacin con el rgimen aplicable de incentivos
y sanciones, el cual, sin duda, es mucho ms amplio que en el caso de la empresa pblica
Guilln, Nicols. Las relaciones entre el Gobierno Central y las empresas pblicas. Op cit.
Pgina 360.
44
indicativa. En este sentido, tomando como ejemplo, el caso de la reforma que vivi
la Empresa Colombiana de Petrleos ECOPETROL- en la dcada de los
noventa, se observa que la estructura orgnica es modificada para dar paso a
una forma organizacional que fracciona el proceso industrial acumulado en
mltiples satlites dispersos en el mercado. Cada actividad industrial debe ser
concebida como empresa separada, como unidades que compiten en el mercado
y entre ellas mismas. ECOPETROL es reducida a una empresa de caractersticas
macroeconmicas, dominada por la oferta y la demanda, cuyos conceptos
econmicos implican satisfacer el deseo de los consumidores que maximizan las
utilidades y pueden pagar la mercancacon la reestructuracin, ECOPETROL
pierde su perspectiva macro de satisfacer necesidades y el consumo del sistema
econmico del pas
36

Con la reestructuracin del Estado la planeacin indicativa del Estado, se
desarrolla en una gestin competitiva de los recursos. ECOPETROL realiza una
planeacin cuyo objeto es construir como mercado lo que anteriormente se
conceba como necesidad, siendo innecesaria la planeacin del desarrollo: los
planes indicativos deben proveer la suficiente informacin al mercado para que los
inversionistas realicen la asignacin de recursos
37

El Grfico 2, muestra las diferencias en materia de estructuras organizacionales
que implican el modelo de produccin masiva (fordismo)
38
y flexible en
ECOPETROL.

36
Galindo, Pedro. De una estructura integrada a una estructura flexible: el caso de las relaciones
industriales en ECOPETROL. Contenido en Globalizacin, apertura econmica y relaciones
industriales en Amrica Latina. Arango, Luz Gabriela. Lpez, Carmen Marina. Compiladoras.
Universidad Nacional de Colombia. Facultad de Ciencias Humanas. Centro de Estudios Sociales
CES-. Bogot. Colombia. Enero de 1999.
37
Galindo, Pedro. Op cit. Pgina 392.
38
Henry Fayol (1841-1925) concibi la administracin como funcin universal de las empresas,
la cual comprenda un proceso dividido en las etapas de previsin, organizacin, direccin,
coordinacin y control. Formul 14 principios flexibles y susceptibles de adaptarse a todas las
necesidades, aunque el nmero de principios de la administracin no tiene lmite en contraste
con desde J ackson y Hood, enfoc su inters en los puestos directivos de las empresas.
Martnez-silva, Mario. En torno al libro Clsicos de la administracin pblica.Op cit. Pgina 11.
45
Grfico 2. Modelos organizacionales de una empresa pblica. Caso
ECOPETROL

1. Modelo de integracin centralizante 2. Modelo de organizacin
flexible
(1969-1993) (dcada de los noventa)

Area de Desarrollo
Area Operativa
Area Administrativa
Direccin Central
Transferencias
de productos
entre las fases
de la industria
Corporacin
rea de servicios
Finanzas
Administracin
P laneacin
J urdica
Comunidad
Upstream
Transporte y
almacenamiento
Downstream
Exploracin y
produccin
Operaciones
asociadas
Refinacin y
ptetroqumica
Comercio

Fuente: Grficos tomados de: Galindo, Pedro. De una estructura integrada a una
estructura flexible: el caso de las relaciones industriales en ECOPETROL. Op cit.
Pginas 387 y 392.

Convenciones:
Upstream: corresponde a las actividades asociadas a la renta del suelo (la
explotacin del yacimiento petrolero).
Downstream: actividades asociadas a la transformacin del petrleo (refinacin
petroqumica) y su comercializacin.

En el grfico 2, se ilustran dos momentos del diseo organizacional de
ECOPETROL: el primero, entre 1969 y 1993, periodo en que se observa un
modelo de integracin de todos los procesos y con una centralizacin en su
planeacin (columna 1) que corresponde la modelo de Estado desarrollista. En
este, la estructura organizacional de ECOPETROL articula los procesos
misionales de extraccin, refinacin y comercializacin de los derivados del
petrleo y es clave en su desarrollo organizacional, el rol de planificador que
realiza la Direccin central, la cual asigna los recursos y prev las necesidades de
liquidez de la empresa para el cumplimiento de los objetivos de sta, los cuales, a
su vez, estaban definidos por la estrategia de desarrollo del pas
39
.

El segundo momento que ilustra el grfico, corresponde al diseo organizacional
establecido en la dcada de los noventa del siglo pasado. En este modelo
flexible de organizacin, la empresa se escinde en dos campos: por un lado, el
componente misional relacionado con la labor de extraccin (Upstream) y
transformacin (Downtream), las cuales provienen del anterior modelo de
integracin centralizada y por el otro, un componente administrativo de sistema

39
Galindo, Pedro. Op cit. Pginas 386 y 387.
46
de informacin gerencial, el cual se encarga de la administracin ejecutiva de
contratos estratgicos, manejo de portafolios y subcontratacin de actividades
clasificadas como servicios (finanzas, administracin, planeacin, jurdica,
relaciones con la comunidad)
40
.

La pertinencia de las empresas pblicas
A pesar del contexto actual de cuestionamiento a la provisin estatal de bienes y
servicios por empresas pblicas, la realidad es que en muchos mbitos de la vida
social, slo el Estado llega a aquellos sectores sin capacidad econmica, lo cual
aun justifica su existencia. En particular, en el caso latinoamericano, pases como
Argentina, Bolivia, Uruguay
41
y Venezuela
42
vienen dando pasos en el sentido de
revertir las privatizaciones de empresas pblicas, acaecidas en la dcada de los
noventa del siglo pasado, ante el incumplimiento de las expectativas en materia de
coberturas, calidad y sobre todo el sensible incremento tarifario que conllevaron.

Por ltimo, es necesario evidenciar que las empresas pblicas, no slo la
empresa privada, tambin son referentes a en materia de pensamiento
administrativo pblico, pues las experiencias exitosas de gestin, y las no tanto,
aportan desde lo emprico, un saber hacer y una base experiencial en materia de
manejo gerencial y diseos organizacionales, que contribuyen a la innovacin
organizacional como lo atestiguan la experiencia de la venta de acciones de
empresas como ISAGEN y recientemente ECOPETROL, que se han convertido en
referente sobre democratizacin accionara aun para el sector privado, as como la
experiencia de empresas como Transmilenio, que lleva a ciudades de Colombia
como a internacionales, se acercan a la experiencia de Bogot para estudiar y
adoptar este modelo de transportes masivo.

En este momento no es claro el panorama de las empresas, pues su valoracin no
slo se da en trminos econmicos, sino tambin de cultura poltica regional y
nacional sobre el manejo de lo pblico, slo as se entiende la diversidad de
experiencias en la materia, que llevan a que en cierta regiones ante una crisis
fiscal, lo primero que se piense es en vender o concesionar la prestacin de un
servicio, en otras se valore positivamente la provisin pblica y existan fuertes
manifestaciones de rechazo a las privatizaciones y en otras se prefieran salidas
mixtas tipo asociaciones pblico privadas

40
Galindo, Pedro. Op cit. Pgina 392.
41
Araguete, Natalia. Barrientos, Manuel e Isaa, Walter Conflictos en Argentina, Bolivia y
Uruguay. Nuevas gestiones pblicas del agua. Contenido en Le Monde Diplomatique. Bogot.
Colombia. Ao VI, edicin No. 60. Septiembre de 2007.
42
Sanjun, Ana Maria. Ocho aos de Revolucin Bolivariana. Lo bueno, lo malo y lo pendiente.
Contenido en Le Monde Diplomatique. Bogot. Colombia. Ao VI, edicin No. 59. Agosto de
2007.
47




recomendada.

TALLER No. 4


a) Seleccione una empresa pblica de su regin (puede ser estatal o privada que
preste servicios pblicos), identifique con que otras organizaciones o actores
sociales mantiene relaciones y grafique las relaciones entre todos ellos. Pinte,
hasta donde sea posible las interacciones y defnalas (proveedura de insumos,
venta de bienes o servicios, tutela poltica, etc.).

b) Grafique y analice la estructura anterior y la actual de la empresa seleccionada
y describa los ms recientes cambios organizacionales, por ejemplo:
eliminacin de unidades, que se le han presentado.

c) Describa las principales fuerzas o acontecimientos econmicos nacionales,
regionales o locales, que han afectado en el pasado reciente a la organizacin
elegida.

d) Describa como los actores polticos locales (gobernacin, alcalda), que
influyan en la organizacin elegida.

48
BIBLIOGRAFIA


1. Guilln, Nicols. Las relaciones entre el Gobierno central y las empresas
pblicas: planteamiento del problema. Contenido en: Teora de la burocracia
estatal: enfoques crticos. Oszlak, Oscar. Compilador. Editorial Paidos. Biblioteca
de las organizaciones modernas. Buenos Aires. Argentina. Primera edicin. 1984.

2. Crozier, Michel. "El fenmeno burocrtico: ensayo sobre las tendencias
burocrticas de los sistemas de organizacin modernos y sus relaciones con el
sistema social y cultural" Volumen 1 y 2. Amorrortu. Buenos Aires. Argentina.
1969.

3. Galindo, Pedro. De una estructura integrada a una estructura flexible: el caso
de las relaciones industriales en ECOPETROL. Contenido en Globalizacin,
apertura econmica y relaciones industriales en Amrica Latina. Arango, Luz
Gabriela. Lpez, Carmen Marina. Compiladoras. Universidad Nacional de
Colombia. Facultad de Ciencias Humanas. Centro de Estudios Sociales CES-.
Bogot. Colombia. Enero de 1999.

4. Banco Mundial. Captulo 1. Evolucin del papel del Estado, Captulo 2.
Atencin Renovada a la eficacia del Estado, Captulo3. Asentar los cimientos
econmicos y sociales. Contenidos en Informe sobre el desarrollo mundial 1997:
el Estado en un mundo en transformacin. Banco Internacional de
Reconstruccin y Fomento BIRF-. Washington. Estado Unidos de Norteamrica.
1997.

49
4. Organizaciones flexibles y en red: Estado hueco

Con ocasin de la crisis del modelo Weberiano de Bienestar durante la dcada de
los ochenta y la insercin de las doctrinas administrativas de la Nueva Gestin
Pblica NGP-
43
, se genera una corriente de reformas organizacionales que
buscan adaptar las entidades pblicas a patrones de flexibilidad, tercerizacin de
funciones y la produccin deslocalizada de bienes pblicos, los cuales vienen a
analizarse cada vez ms con las categoras de las doctrinas de la gerencia del
servicio, como: cliente interno, cliente externo, calidad, actividades generadoras
de valor; Lo cual lleva a que las organizaciones pblicas cada vez ms lean su
labor como servicio y menos como funcin de Estado, con lo cual se abre la puerta
para que las actividades que realizan tiendan a mercantilizarse y a valorarse su
funcin con las categoras del mundo privado.

Este proceso de cambio institucional lleva a la configuracin de nuevos tipos de
organizaciones pblicas, emergen las entidades flexible y en red. En este
contexto, a continuacin se busca explicitar las caractersticas de estos modelos
organizacionales y sus implicaciones en relacin con la configuracin del Estado
contemporneo

4.1. Supuestos del modelo de burocracias flexibles

En los diseos flexibles, las organizaciones pblicas reconfiguran su rol y
empiezan a asumirse ms como gestores de procesos de asociacin entre actores
pblicos y privados y como coordinadores de los encadenamiento entre
proveedores de servicios-clientes-entre reguladores, que emergen alrededor de la
operacin de un servicio pblico. En este contexto, los supuestos de este modelo
son
44
:

1. La prestacin de servicios tiende a subcontratarse lo mximo posible con
actores no estatales, ms que mediante la provisin directa mediante
organizaciones estatales.

2. Como una forma de lograr la eficiencia y seleccionar al mejor proveedor, se
estimula la competencia por lograr los contratos

3. El control sobre la gestin gira ahora en torno a la responsabilidad, el
desempeo y la ejecucin financiera de los servicios contratados.

43
Barzelay, Michael. Atravesando la Burocracia. Una nueva perspectiva de la administracin
pblica.Op cit.
44
Else, Brbara. Milward, H. Brinton y Provan, Keith G. Que es el Estado Hueco?. Contenido en
La gestin pblica. Su situacin actual. Coordinador Barry Bozeman. Colegio Nacional de
Ciencias Polticas y Administracin Pblica, A.C. Universidad Autnoma de Tlaxcala. Fondo de
Cultura Econmica. Primera reimpresin 2000. Mxico DF. Mxico.
50
4. La administracin pblica ejerce principalmente un rol como coordinador de
los diferentes actores pblico-privados que intervienen en el servicio, el cual se
asume como una red de prestadores.

Flexibilizacin por traslado de funciones a organizaciones estatales
subnacionales.
En este caso, el nivel de subcontratacin no llega al punto de conforma una
organizacin en red, pero la estructura organizacional se flexibiliza de manera
significativa y en particular se genera una especializacin de funciones entre los
niveles de gobierno. Este es el tpico caso de los procesos de descentralizacin
funcional, en estos, niveles subnacionales de gobierno asumen las funciones de
operacin de servicios: De los gobiernos federales a los estatales y locales y en el
caso colombiano de nivel nacional a los gobiernos territoriales (departamentos y
municipios). El grfico 3, muestra, para el caso del sector salud, la dinmica
organizacional que emerge cuando la operacin se externaliza en
administraciones pblicas subnacionales:

Grfico 3. Organizacin flexible. Descentralizacin funcional. Caso Salud.
Ley 10 de 1991.

1. 1. Formulacin de polticas
2. Define normas cientfico- administrativas y
vigilancia.
3. P restacin del servicio especializado (Inst.
Nal de Cancerologa)
4. Actor: Ministerio de la P roteccin Social y
Superintendencia de Salud
1. P restacin de servicios de II y III nivel
1. 1. Direccin y administracin del servicio salud en
este nivel de atencin
Nacin
Departamento
Municipio

Fuente: Ley 10 de 1991

El modelo de flexibilizacin por descentralizacin implica que las organizaciones
del nivel nacional deben redefinir su perfil funcional y asumen labores de
coordinacin, regulacin y fijacin de la financiacin del sector, dejando pocas
funciones operativas, las cuales se transfieren a las entidades subnacionales. En
las cuales tambin se presenta una nueva redistribucin, dejando el nivel de
menor complejidad a las administraciones locales o municipales.

4.2. Caractersticas de las organizaciones en Red
A la luz de las doctrinas de la NGP se ha venido planteando la institucionalizacin
de un modelo de operacin flexible de las organizaciones pblicas a partir de la
subcontratacin de los procesos tanto administrativos como misionales, en ese
orden, existen grados de subcontratacin, que van de la simple descentralizacin
en organizaciones pblicas subnacionales a la configuracin de redes de
51
subcontratistas de organizaciones pblicas y privadas para la formulacin, puesta
en marcha y evaluacin de una poltica pblica.

Partiendo del supuesto que las administraciones pblicas trabajan tres procesos:
1. Formulacin de polticas; 2. Implementacin, y; 3. Evaluacin de las polticas;
Bajo las organizaciones en red, se produce una separacin de la responsabilidad
en la ejecucin de estas fases, las cuales se entregan a actores estatales y no
estatales, y las organizaciones pblicas que entregan competencias se aplana y
modifican sus perfiles funcionales y de personal. A continuacin se analizarn
brevemente las implicaciones en cuanto el traslado de funciones a actores
estatales y no estatales:

1. Operacin simultnea de actores estatales y no estatales.
En este caso, es donde se configura con mayor claridad las organizaciones
pblicas en Red, pues la cesin de las funciones de operacin de un servicio se
realizan en actores no estatales, lo cual implica una modificacin de roles entre
actores y la separacin entre lo pblico estatal y lo pblico privado tiende a
diluirse, por los privados entrar a participar en la prestacin de servicios de
competencia estatal.

Este proceso puede darse mediante dos situaciones: 1. por la transferencia de la
propiedad del aparato organizacional encargado de producir el servicio
(privatizacin) o; 2. Por un contrato mediante el cual se autoriza a un actor
privado (sea una organizacin comercial o una sin fines lucrativos) a que preste
el servicio (concesin).

En esta situacin las organizaciones pblicas modifican su perfil, se concentran en
las funciones de reglamentacin y supervisin de la operacin, lo cual implica
eliminar las unidades encargadas de la operacin y desarrollar mecanismos y
sistemas de informacin expeditos para el monitoreo de los operadores. El grfico
4, muestra, para el caso del sector salud, la organizacin en red que emerge
cuando la operacin se externaliza en actores no estatales.

52
Grfico 4. Organizacin en red. Distribucin sectorial segn la Ley 100 de
1993

Lneas de relacin:
Asesora
Ministerio de la Proteccin social
Direcciones
Departamentales,
Distritales y Municipales de Salud

Hospitales Pblicos o Empresas Sociales del Estado
Empresas privadas o mixtas
Empresas Promotoras de Salud EPS-
Administradoras del Rgimen Subsidiado
Instituciones Prestadoras de Servicios IPS-
Consejo territorial de Seguridad Social
Consejo Nacional de Seguridad Social en
salud -CNSSS-

Adscripcin o asesora

Direccin poltica, inspeccin y vigilancia

Contratacin

Fuente: Ley 100 de 1993

Como se observa en el grfico 4, cuando se introducen actores no estatales en la
provisin de servicios, el diseo organizacional se complejiza en mayor medida
que cuando opera la descentralizacin funcional (grfico 3): el nivel central
(Ministerio y CNSSS) se especializan en la emisin de directrices y los niveles
medios y locales dejan de ser prestadores directores y asumen un rol como
contratantes y supervisores de los operadores, expresado estos en el grfico, por
las Empresas Promotoras de Salud -EPS- e Instituciones Prestadoras de Salud
IPS-.

En este tipo de relacin no media una relacin jerrquica sino que los trminos de
la interaccin vienen dado por las competencias que se fijan en el contrato de
prestacin. En este ejemplo, la clave es la capacidad de las organizaciones
pblicas para elaborar adecuados marcos institucionales y reforzar su capacidad
53
de monitoreo e imposicin de sanciones a los operadores que no cumplan el
marco regulatorio.

En este orden, segn el mayor o menor grado de oquedad (subcontratacin) de
las organizaciones pblicas, hay tres componentes de la gestin que merecen un
anlisis: control financiero, definicin de los diseos organizacionales, interaccin
entre el prestador y ciudadano y sectoriales y mercadeo.

2. Control financiero
En este caso el Estado ejerce control sobre la provisin de los servicios mediante
la centralizacin de los recursos, e control de la mayor parte de la financiacin de
la operacin y tambin mediante la imposicin a los aspirantes a los contratos
estatales de criterios de acceso, con lo cuales estas organizaciones deben ajustar
sus reglas de organizacin y el perfil de sus miembros con miras a demostrar la
competencia tcnica y financiera que implica el contrato.

Else, Milward y Provan en su estudio sobre la provisin de servicios de salud
mediante la subcontratacin con organizaciones comunitarias, establecen frente al
cambio institucional mediante el control financiero estatal quela aportacin de
fondos del gobierno a las instituciones no lucrativas transfiere el control de las
juntas voluntarias de la comunidad a empleados asalariados. A menudo, los
fondos del gobierno son mucho mayores de lo que una asociacin no lucrativa
haba recibido en el pasado y, por tanto, sta tiene mucha mayor necesidad de
administracin profesional que antes. La funcin de los voluntarios y las juntas
comunitarias se reduce con frecuencia despus de transferir los fondos del
gobierno. Las organizaciones no lucrativas tambin quedan atadas al ciclo
presupuestario del Estado y a la poltica legislativa y burocrtica. Con el paso del
tiempo, surge organizaciones que probablemente estarn ms atadas a la poltica
estatal que a las comunidades a las que sirven. El resultado es que los sistemas
de esta ndole quedan dominados por el productor. En la red de directores,
personal y funcionarios del Estado llegan a verse unos a otros como los miembros
principales del sistema
45
.

3. Definicin de los diseos organizacionales y sectoriales
En el campo estatal, esta funcin es reemplazada por la aplicacin de programas
piloto que financiados por el Estado, brindan la posibilidad de observar la puesta
en escena de modelos de organizacin y gestin de servicios que luego pueden
ser replicados y generalizados. Sin embargo en las organizaciones en red, son los
operadores los que terminan por acumular el mayor saber hacer sobre el sector, lo
cual limita la capacidad de las organizaciones pblicas y en particular los
legislativos, para realizar reformas a gran escala sobre los servicios.

45
Else, Milward y Provan. Que es el Estado Hueco?. Op cit. Pgina 425.
54
Interaccin entre el prestador y ciudadano
Debido a que las organizaciones pblicas son ms sensibles a las presiones de la
opinin pblica frente a su desempeo que los prestadores no estatales, se tiene
para el caso de las organizaciones no lucrativas queLos fondos del Estado y el
patrocinio estatal de dichas organizaciones pueden daar el papel mediador que
stas desempean entre el ciudadano y el Estado. Esto puede decirse,
ciertamente, si las organizaciones no lucrativas empiezan a comportarse como si
fueran dependencias del gobierno: renuentes a correr riesgos, obstruidas por el
papeleo y mas preocupadas por quien aporte los fondos que por sus clientes.
Ambas cuestiones -Los efectos de los fondos del estado y el aislamiento de todo
control de los ciudadanos- son importantes, y necesitarn atencin normativa y
emprica si continuamos valindonos del Estado hueco para prestar servicios
46
.

4. Mercadeo
Las oficinas gubernamentales son muy eficientes para justificar sus acciones y
aumentar los fondos, pero el mercadeo es ajeno a las organizaciones contratistas,
la razn: caractersticamente, esos sistemas tienen fondos insuficientes. En un
sistema con fondos escasos, el incentivo es no mercadear. Cuanto ms aumenta
la carga de clientes, ms se deterioran los serviciospor ello el mercadeo es un
rea que difiere mucho entre los sectores
47
.

Las organizaciones en red y las flexibles han llevado a la configuracin de un
escenario diverso de actores organizacionales que entran a gestionar los
problemas, la esfera de lo pblico, esto lleva a que se empiece a romper la
divisin clsica entre lo pblico, asimilado a los estatal y lo privado a la sociedad
civil, surgen articulaciones complejas, en las cuales los limites se diluyen, por lo
que se habla hoy en da de tres campos organizacionales, la administracin
pblicas, las empresas comerciales de carcter empresarial y las organizaciones
privadas de carcter no lucrativo El grfico 4 permite ver las intersecciones de
estos tres tipos de actores organizacionales. Al respecto Domnech (2005)
plantea que cada vez con ms frecuencia se establecen colaboraciones entre
organizaciones sin nimo de lucro y administraciones pblicas, entre
administraciones pblicas y empresas privadas y entre las propias
administraciones pblicas La sociedad relacional sita las relaciones entre
organizaciones no lucrativas, administraciones pblicas y empresas en el terreno
de la corresponsabilidad. Y la corresponsabilidad supone objetivos comunes,
responsabilidades concretas para cada parte con el fin de conseguir estos
objetivos, y articulacin de esta colaboracin de forma efectiva
48
.

46
47
48
Domnech, Alfred Vernis. Asociaciones entre lo pblico y lo privado: en bsqueda de la
complementariedad. Contenido en la Revista Reforma y Democracia. No. 33.Centro
Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo CLAD-. Octubre de 2005. Caracas.
Venezuela. Pginas 2-3.
55




recomendada.

TALLER No. 5


a) Seleccione una entidad pblica de su regin (municipal o departamental) que
haya sido reestructurada y esta se haya dado la subcontratacin de servicios u
outsourcing o descentralizados.

b) Identifique en esta, que servicios fueron subcontratados, por ejemplo:
vigilancia, call center, etc. Establezca las razones esgrimidas para la
subcontratacin o descentralizacin.

c) Grafique como queda la entidad luego de externalizar o descentralizarse,
marque con lneas punteadas en un organigrama, los servicios subcontratados o
descentralizados.

d) Identifique que mecanismos utiliza la entidad para monitorear o evaluar la
calidad de los servicios prestados. Grafique y analice la estructura anterior y la
organizacionales, por ejemplo: eliminacin de unidades, reduccin de personal,
aumento del nmero de empresas contratistas.

56
BIBLIOGRAFIA


1. Barzelay, Michael. Atravesando la Burocracia. Una nueva perspectiva de la
administracin pblica. Primera edicin en espaol. 1998. Fondo de Cultura
Econmica. Mxico. D.F.

2. De la Garza Toledo, Enrique. Las Teoras sobre la reestructuracin
productiva. Contenido en Globalizacin, apertura econmica y relaciones
industriales en Amrica Latina. Arango, Luz Gabriela. Lpez, Carmen Marina.
Compiladoras. Universidad Nacional de Colombia. Facultad de Ciencias Humanas.
Centro de Estudios Sociales CES-. Bogot. Colombia. Enero de 1999.

3. Else, Brbara. Milward, H. Brinton y Provan, Keith G. Que es el Estado
Hueco?. Contenido en La gestin pblica. Su situacin actual. Coordinador Barry
Bozeman. Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica, A.C.
Universidad Autnoma de Tlaxcala. Fondo de Cultura Econmica. Primera
reimpresin 2000. Mxico DF. Mxico.

4. Valero J , Edgar. Subcontratacin, reestructuracin empresarial y efectos
laborales en la industria. Contenido en Globalizacin, apertura econmica y
relaciones industriales en Amrica Latina. Arango, Luz Gabriela. Lpez, Carmen
Marina. Compiladoras. Universidad Nacional de Colombia. Facultad de Ciencias
Humanas. Centro de Estudios Sociales CES-. Bogot. Colombia. Enero de 1999.

57
5. Organizaciones pblicas supranacionales: la Unin Europea

Una de las tendencias fuertes de la segunda mitad del siglo XX y de comienzos
del XXI ha sido la de la integracin, en diferentes mbitos y con diversos
propsitos. Podra sealarse a manera de ejemplo, la conformacin de las
Naciones Unidas como una organizacin supranacional orientada desde sus
principios a hacer respetar la frgil paz mundial; hasta el avanzado modelo de
la Unin Europea, que veremos en este aparte, pasando por la Organizacin del
Tratado del Atlntico Norte (OTAN) de carcter poltico militar, etc.

Para entender este tema debemos hacer una rpida referencia a la conformacin
de lo que podemos denominar el sistema mundo (Wallerstein, 1.974) cuya
estructura se compone de un zona central, una zona semiperifrica y una zona
perifrica con carcter de desarrollo desigual, donde en la zona central estn los
pases que concentran una proporcin aplastante de capacidad tecnolgica,
capital, mercados y produccin industrial. Dentro de este sistema mundo, se ha
venido conformando un Estado mundo por el que se entiendela red de
agencias internacionales cuya accin combinada ejerce un gran poder sobre la
direccin de los eventos globales.
49
Esta red est integrada por organizaciones de
diverso tipo de orden supranacional entre las que se destacan el Banco Mundial,
el Fondo Monetario Internacional, el banco interamericano de Desarrollo, el
sistema de Naciones Unidas, la Organizacin Mundial de Comercio, etc., las
cuales dedican un gran esfuerzo a plantear las tendencias y lineamientos globales
dentro de los cuales se debaten las polticas pblicas, las agendas de discusin de
los Estados y la orientacin de los recursos dispuestos por el sistema mundo para
la ayuda multilateral.

Como un tipo particular de organizacin supranacional aparecen, entonces, los
intentos de integracin regional. Estos intentos comenzaron por el aspecto
econmico con el deseo de crear zonas de libre comercio donde se pudiera dar el
paso a la libre circulacin de recursos, mercancas y medios de produccin,
proceso que ha venido siendo acelerado por la presin que ejerce la globalizacin,
dndose como respuesta diversos ensayos de integracin dependiendo de las
metas originales de cada uno de los pases intervinientes y de los trasfondos
histricos precedentes. El objetivo de integracin final se mantiene de forma
ambigua o vaga pero se ha venido consolidando poco a poco en los casos vistos
como el NAFTA, el CARICOM, el MERCOSUR, etc. El caso ms exitoso, sin lugar
a duda, es el de Comunidad Econmica Europea que hoy ha dado paso a la
conformacin de la Unin Europea (UE), siguiendo el mtodo Monnet que se
asocia a la idea de que los pases puedan optar por diversos niveles de
integracin, dando lugar a la opcin de integracin a la carta.

A continuacin veremos algunos aspectos relevantes a este tipo de organizacin
pblica.

49
De Venanzi, Augusto. Globalizacin y Corporacin. Anthropos Faces. Venezuela. 2000.
Pgina 157.
58
5.1 Federalismo o flexibilizacin?

Uno de los primeros aspectos a resolver es el referido a qu es la Unin Europea.
Es hoy una nacin?, una unin de naciones? Una organizacin
supranacional? El debate se ha centrado en la dicotoma supranacionalismo
intergubernamentalismo, pero ltimamente se le ha intentado hacer una lectura
como sistema poltico de nuevo tipo. Para responder esta pregunta es necesario
hacer algo de historia y revisar otros elementos. Veamos.

Las comunidades europeas nacen en los aos 50 con el objetivo de pacificar a los
viejos estados europeos y asegurar el bienestar y la prosperidad de sus
ciudadanos, para lo cual se crearon un conjunto de instituciones encargadas de
gestionar las actividades y los intereses comunes con arreglo a un marco jurdico
nico sin obedecer a un marco constitucional federal sino ms bien tendiendo a un
modelo de agencia en que las entidades creadas respondan por actividades
encargadas. Otra caracterstica del sistema era la divisin de responsabilidades
entre los actores estatales y los nuevos agentes supranacionales: As, la
Comisin Europea asuma la representacin del inters comn y, para ello,
ostentaba el monopolio de las iniciativas; el Consejo de Ministros, compuesto por
los ministros competentes en cada caso de los Gobiernos de los Estados
miembros, ejerca el poder normativo; por ltimo, el Tribunal de J usticia, al igual
que n tribunal federal, apareca como el garante de la interpretacin homognea
del derecho comunitario
50

La ruptura de ese esquema se da hacia 1.979 cuando entra en escena el
Parlamento Europeo con eleccin directa por sufragio universal con lo cual deja de
ser una institucin de segundo grado: la asamblea parlamentaria emanada de os
distintos parlamentos europeos para convertirse en una cmara que expresa la
voluntad popular. Esto da mucha ms complejidad al sistema pero tambin abre
las puestas a ms contradicciones sobre la arquitectura institucional.

La conformacin institucional de la Unin Europea (UE) se muestra, entonces, de
una parte, como la cesin de parte de los Estados miembros de tareas y
responsabilidades a la Unin, con lo cual se le define como una confederacin de
Estados, con carcter parcialmente federal; pero de otra, las naciones han
conservado para s aspectos centrales de su conformacin como Estados
Unitarios, con lo cual se le puede ver como una integracin flexible, debido en
parte a la voluntad de integracin de los diferentes Estados, la cual es bastante
dispar.

La UE se ha ido configurando como un ente capaz de desempear muchas de las
funciones tpicas del Estadogenera polticas, resuelve conflictos, garantiza
derechos, produce bienes y servicios pblicos, coordina la seguridad de sus
ciudadanos, , convoca elecciones, gestiona un presupuesto, dispone de una

50
Morata, Francesc. El proyecto de constitucin europea: el reto de la democracia posestatal.
Revista instituciones y desarrollo No. 16. Barcelona. Espaa. 2.004. Pgina. 283.
59
poltica econmica exterior influyente, Sin embargo, no es un Estado en sentido
tradicional porque, aunque ejerce una soberana de tipo funcional (divisin de
poderes, estructuras de decisin y de implementacin, y control judicial) carece
del monopolio de la violencia legtima, de una verdadera poltica exterior y de
defensa propia o una capacidad distributiva que garantice la cohesin y el
bienestar social. Si bien posee algunos derechos inherentes al concepto de
ciudadana, no cuenta con un gobierno emanado del parlamento o un presidente
elegido por los ciudadanos, ni con un sistema de partidos capaz de articular y
agregar las demandas sociales. Al no ser elegida por un parlamento sino por
los Estados miembros, es algo ms que una administracin, pero menos que un
gobierno (Sbragia, 2.002) En suma, la UE aparece como un sistema poltico
hbrido, un objeto poltico no identificado en el que coexisten estructuras de
gobierno similares a las de los Estados, junto con mecanismos y procedimientos
de gobernanza que se han ido superponiendo a lo largo del tiempo y que generan
un dficit democrtico
51

En este sentido, la discusin acerca de la naturaleza de la UE se ha ido
despejando en el sentido que en algn momento se llego a pensar que, a travs
de la constitucin de esos rganos supranacionales se ira a llegar a un modelo
de Estado Unitario. Sin embargo la dicotoma persiste en cuanto a la conformacin
de un Estado federal o una integracin flexible. Desde sus inicios, la definicin de
la forma futura de Europa se difiri puesto que desde el tratado de Maastricht I,
gener muchos inconvenientes el planteamiento del Estado federal, puesto que
varios pases no estaban dispuestos (y parecen no estarlo todava) a renunciar a
parte importante de su soberana; y se dio paso a la bsqueda de frmulas que
concedieran mayor flexibilidad al funcionamiento de la Unin.

El debate pone en el terreno la forma cmo se hace la transferencia de poder
desde los Estados miembros hacia las instituciones comunitarias. Los intentos
iniciales se orientaron hacia la conformacin de una Europa Federal y por eso esa
trayectoria de amalgama tuvo muchsimos obstculos por la amenaza a las
soberanas nacionales. Hoy en da se reconoce el esfuerzo a una trayectoria
pluralista que no implica la fusin en un Estado unitario sino que supone una
visin de quelos Estados miembros conservan sus identidades separadas y su
autonoma en algunas reas de la poltica al tiempo que comparten
responsabilidad para la gestin comn de otras reas. En este sentido, el paso a
Maastricht II supuso lo que puede ser visto como una dbil forma de
intergubernamentalismo, inferior al sistema federal, pero tambin puede
contemplarse como la emergencia de un nuevo y genuino tipo de organizacin
poltica en la cual se necesita de esfuerzos creativos para disear y desarrollar
formas de gobierno fiables y efectivas que respeten el carcter pluralista del
sistema. Un factor clave para la clasificacin de la UE dentro de la trayectoria
pluralista es que no tiene competencia legal en el campo de la administracin
pblica como tal. Posee competencias en determinadas polticas pero, en el

51
Morata. Op cit. Pgina 287.
60
ejercicio de las mismas, sus poderes dependen y continuarn dependiendo de la
cooperacin de las administraciones de los estados miembros.
52

La introduccin de la flexibilidad como principio de organizacin de la Unin
supone un reconocimiento y legitimacin de la diversidad de diseos de la
integracin europea y un alejamiento del principio segn el cual todos los Estados
miembros participaban de todos los aspectos de la integracin. Esto ha dado lugar
a lo que se ha denominado integracin diferenciada o para otros integracin a la
carta puesto que el incremento de la libertad de eleccin por parte de los Estados
hace que les permita decidir sobre una mayor o menor integracin: avanzar,
estancarse o quedarse al margen. Si bien es cierto, de otra parte, que esta
flexibilidad evita conflictos, genera unas disparidades que tiene altos costos
administrativos. Los diversos tipos de flexibilidad requieren configuraciones
institucionales y capacidades de gestin diferenciales que hacen an ms
compleja la gestin poltica europea. Sobre este punto volveremos a continuacin.

5.2 El tema de las capacidades administrativas

Tal como se acaba de indicar, el principio de la flexibilidad, en apariencia una
bondad para la integracin, termina por generar una serie de inconvenientes de
orden institucional relacionados con la capacidad existente para gestionar e
implementar las polticas que se generan para la Unin e su conjunto.

En esta ptica, la Unin Europea ha reclamado un esfuerzo dedicado a introducir
reformas institucionales debido al desfase entre las aspiraciones polticas y las
capacidades administrativas, que ha sido reconocido como dficit de gestin.
Este se refleja en varias cosas. En primer lugar la Comisin, como institucin de la
UE con mxima responsabilidad en la gestin de polticas, ha sido calificada de
pobre en gestin por su debilidad en el ejercicio de responsabilidades gerenciales,
su preocupacin centrada en el fraude y la malversacin de fondos, y la poca
tradicin en reforma gerencial. En segundo lugar, la gestin nunca se ha
considerado como una prioridad de primer orden sino simplemente como la rutina
de la ejecucin de polticas y por ello no se hacen esfuerzos importantes por
mejorarla. En tercer lugar, la ampliacin de los objetivos de la integracin no ha
corrido pareja de la capacidad de implementarlos, existe una tendencia estructural
a subestimar las capacidades necesarias para hacer que el sistema funciones ms
all de su formulacin en polticas.

De otra parte, un aspecto cultural importante ha sido el de la resistencia al cambio,
aspecto que es inherente a toda organizacin y sistema poltico. Las reformas que
requiere la Unin Europea son de tipo estructural y estas implican irremediables
cambios en la distribucin del poder y de las responsabilidades, lo que requiere de
una conduccin cuidadosa. El proceso de cambio requiere sopesar el mpetu de la
reforma con la capacidad de respuesta de quienes se sienten afectados por esta

52
Metcalfe, Les. Federalismo flexible. Contenido en la revista Gestin y anlisis de polticas
pblicas. No. 7-8. Septiembre 1996-abril 1.997. Pginas 49 y 50.
61
misma. El conservatismo dinmico hace que se realicen pequeas concesiones
a fin de evitar fuertes cambios, neutralizando o desviando la orientacin de los
reformadores.

En el caso de la UE, una muestra de esta situacin ha sido el de la mencin a la
reforma hacia el Estado federal, que ha generado fuertes rechazos de parte de
algunos pases miembros, por el ya mencionado tema de la soberana. Esto
significa que para los gestores y polticos se deba desarrollar capacidades que
permitan la implementacin de polticas en contextos y sistemas administrativos
bien diferentes de los pases miembros no hay duda de que la UE est
evolucionando como un sistema federal, pero como una nueva forma de
federalismo no estatal. Esto nos enfrenta al criterio general del federalismo, una
combinacin de autogobierno y gobierno compartido en un sistema de mltiples
niveles de gobierno, sin tener por qu llegar a alcanzar los atributos de la
categora de Estado
53

Otro tema que toca con las capacidades administrativas es el de la coordinacin.
Como caso que es, la UE muestra como los procesos de integracin sealan el
aumento de la interdependencia y esta a su vez, la necesidad de mejorar y elevar
las capacidades de coordinacin de las polticas y de adaptar los gobiernos
nacionales a las demandas internacionales. La elaboracin de polticas
internacionales implica fuertes procesos de negociacin multilateral que requieren
de amplia preparacin nacional donde la coordinacin intragubernamental resulta
vital. As, la internacionalizacin de los gobiernos exige mucho de los gobiernos
nacionales.

En la medida que los pases para resolver problemas han tenido que entrar en
contacto, negociar y establecer acuerdos con otros pases, las organizaciones
supranacionales o internacionales han ganado en espacio e importancia pero sin
que los resultados alcancen las magnitudes esperadas, dando origen al descrdito
o la ilegitimidad de las mismas. La solucin, sin embargo, no es acabar con estas
organizaciones, es necesario reformarlas, el problema es que estas son ms
difciles de reformar que las nacionales. Puesto que sus tareas son distintas, las
soluciones administrativas no se les pueden transferir del mbito nacional.
Mientras en el mbito nacional las reformas se han orientado a disminuir la
interdependencia de las organizaciones mediante una mayor delegacin de las
responsabilidades (caso de la descentralizacin) disminuyendo la necesidad de la
coordinacin interorganizacional; en el caso internacional pasa exactamente lo
contrario, pues no hay medida de tipo nacional que pueda disminuir la
interdependencia y por tanto el desafo es el manejo de ese mayor nivel de
complejidad, no su eliminacin. Los intereses que deben conciliarse son ms
variados y las lealtades nacionales impiden, muchas veces, la cooperacin.

53
Metcalfe. Op cit. Pgina 50.
62
La coordinacin es tanto un problema intraorganizacional como
interorganizacional. Aqu se revisar la versin interorganizacional y
especficamente la que tiene que ver con la formulacin de polticas. Veamos.

Metcalfe ha propuesto, al respecto, una escala de coordinacin de polticas que
permite evaluar entre distintos componentes de la coordinacin y colocarlos en
una secuencia lgica y as identificar similitudes y deferencias entre, por ejemplo,
ministerios para saber cul tiene buenos niveles de coordinacin y cul no. La
escala va de menor a mayor y es la siguiente:

1. Toma independiente de decisiones por parte de los ministerios, es el nivel en
que cada ministerio posee autonoma e independencia e accin sin tomar en
cuenta lo que hacen los otros.

2. Comunicacin con otros ministerios (intercambio de informacin), pese a la
autonoma que mantienen los ministerios se trata de informar a los dems de las
acciones emprendidas o a emprender.

3. Consulta con otros ministerios (retroalimentacin), aqu la comunicacin es
bidireccional y trata de consultar a otros ministerios acerca de las polticas que se
van a realizar para afinar la toma de decisiones.

4. Evitar discrepancias entre ministerios, trata de evitar enfrentamientos y puntos
de vista contrapuestos frente a la formulacin de una poltica por parte de los
ministerios, de forma que se aclaren sus posiciones antes de asumir
compromisos.

5. Bsqueda de consenso en materia de polticas, se trata de trabajar a favor de
un acuerdo antes de la formulacin de la poltica fin de evitar posteriores
enfrentamientos.

6. Arbitraje de diferencias en materia de polticas, aplica cuando los ministerios
han tenido discrepancias que no se han podido resolver por parte de los
intervinientes.

7. Fijacin de parmetros de accin, se trata de establecer lineamientos de lo que
los ministerios No deben hacer, sin afectar la discrecin de los mismos.

8. Establecimiento de prioridades, el centro del gobierno podra definir un patrn y
unas orientaciones de manera que sirva de base al trabajo de los ministerios.

9. Estrategia general, parte de que el gobierno se comporta como un actor unitario
a nivel internacional, de manera que el papel de los ministerios es el de ser
instrumento tcnico para formular una estrategia y ponerla en marcha.

En el caso de la UE la aplicacin de esta escala por parte de Metcalfe permiti
concluir que las capacidades de coordinacin son diferenciales entre los pases y
63
en general no es elevado. En la mitad de los pases no existen mecanismos de
arbitraje establecidos y aceptados (nivel 6) de manera que sus capacidades son
insuficientes. Esto tiene una doble connotacin, de una parte genera una alta
dificultad a la hora de formular polticas por parte de la Unin por la debilidad de
los gobiernos nacionales, y de otra, seala la necesidad de desarrollar las
competencias requeridas para elevar los niveles de coordinacin
intergubernamental que demanda la UE.

64




recomendada.

TALLER No. 5


a) Busque un libro de derecho constitucional y compare el modelo de Estado
federal y Estado Unitario. Seale sus caractersticas y diferencias.

b) Con base en el punto anterior y las lecturas de esta unidad seale su posicin
sobre cmo se puede entender e interpretar el caso de la Unin Europea.

c) Si en el caso latinoamericano se estuviese ante un caso similar que modelo
recomendara? Seale sus argumentos a favor y establezca los aspectos de
defensa frente a otro estudiante que adopte una posicin contraria.

d) Aplique el modelo de Metcalfe de Escala de coordinacin de polticas a nivel de
la administracin municipal (para ello en vez de ministerios trabaje con las
secretaras). Saque sus conclusiones.

65
BIBLIOGRAFIA


1. De Venanzi, Augusto. Globalizacin y Corporacin. Anthropos Faces.
Venezuela. 2000.

2. Nothelle, Andreas. La contribucin parlamentaria a la integracin: el ejemplo
de las organizaciones interpalamentarias en Europa. Contenido en: VI Congreso
internacional del CLAD. Buenos Aires. Argentina. Noviembre de 2.001.

3. Metcalfe, Les. Federalismo flexible. Contenido en Revista Gestin y anlisis
de polticas pblicas. No. 7-8. Septiembre 1996-abril de 1.997.

4. Metcalfe, Les. Coordinacin de polticas internacionales y reforma de la
administracin pblica. En: El rediseo del Estado: una perspectiva internacional.
Bernardo Kliksberg (compilador) INAP, Mxico, 1994.

5. Morata, Francesc. El proyecto de constitucin europea: el reto de la
democracia posestatal. Contenido en Revista Instituciones y Desarrollo No. 16.
Barcelona. Espaa. 2.004.

6. Zapico G, Eduardo. La funcin pblica directiva ante el modelo emergente de
federalismo flexible en Europa. Contenido en Revista Gestin y anlisis de
polticas pblicas. No. 7-8. Septiembre 1996-abril 1.997.

66

UNIDAD III

DINMICAS

ORGANIZACIONALES:

ESTABILIDAD, CAMBIO,

CRECIMIENTO

67
DINMICAS ORGANIZACIONALES: ESTABILIDAD, CAMBIO, CRECIMIENTO

TIEMPO DE TRABAJO PRESENCIAL: OCHO HORAS

La necesidad de comprender los procesos de cambio y continuidad de las
organizaciones pblicas, con el fin de corregir los comportamientos que afectan el
desarrollo econmico de las sociedades y por ende, fortalecer la capacidad del
Estado para regular los mercados y crear los incentivos que movilizan al sector
privado (Banco Mundial: 1997), son hoy en da, el eje que estructura la reflexin
sobre reforma del Estado, para as lograr identificar aquellas practicas
administrativas ineficientes, los vacos normativos y los aspectos que pueden
catalizar los procesos de cambio en el sentido esperado.

Sin embargo, las organizaciones pblicas, como formas de organizacin humana,
no son automticas y las dinmicas de estabilidad, cambio y crecimiento, tiende a
ser complejas, no hay un botn que active las reformas, pues los comportamientos
no se varan solo con la modificacin del marco legal; Es entonces cuando la
cultura, las llamadas restricciones formales e informales y las trayectorias que fijan
decisiones de poltica pblicas pasadas (North: 1990), juegan un rol en el
desempeo presente y futuro de las burocracias pblicas y permiten entender
porque en Amrica Latina, perviven formas de administracin patrimonial, en el
sentido weberiano, junto a formas modernas y postmodernas o postburocrticas,
en el sentido que fija Barzelay.

OBJETIVO GENERAL

Introducir a los estudiantes a los debates e interrogantes sobre los procesos de
estabilidad, cambio y crecimiento de las organizaciones pblicas, pues, la reforma
intencional de las administraciones pblicas
54
, tiene en las situaciones de
estabilidad y cambio en sus diseos organizacionales, sus procedimientos de
operacin, los perfiles de sus integrantes y en general sus rutinas
organizacionales, los puntos centrales de la reflexin sobre el componente
organizacional del pensamiento administrativo pblico.


1. Abordar los procesos de estabilidad y cambio organizacional, mediante el
anlisis del rol que juegan las reglas o instituciones, en la ordenacin del
comportamiento administrativo.

54
Olsen, J ohan. March, J ames. El redescubrimiento de las Instituciones. La base organizativa de
la poltica. Serie nuevas lecturas de poltica y gobierno. Colegio Nacional de Ciencias Polticas y
Administracin Pblica, A.C. Universidad Autnoma de Sinaloa. Fondo de Cultura Econmica.
Mxico. Ciudad de Mxico. 1989. Pgina 68.

68

2. Adelantar un anlisis acerca de un tipo particular de dinmica en las
organizaciones pblicas: la tendencia al crecimiento que esbozan las
organizaciones gubernamentales. Tema que est en el centro de la reflexin
acerca de la crisis y la reforma de los Estados de Bienestar norteamericano y
europeos y los desarrollistas latinoamericanos, acaecida desde la dcada de los
ochenta, del siglo pasado, hasta el da de hoy.

1. Continuidad y cambio en el comportamiento organizacional
El comportamiento organizacional esta mediado por reglas, estas introducen orden
y criterio de eleccin para los procesos de toma de decisiones, en este orden, en
las organizaciones, sean estas pblicas o privadas, la accin administrativa esta
articulada a una serie de rutinas o procedimientos que contribuyen a darle sentido
a la participacin de cada individuo dentro de estas, pues permiten la fijacin de
roles y expectativas de comportamiento, con lo cual se reduce el conflicto y la
ambigedad.

En este orden, la reflexin sobre la resistencia de las organizaciones pblicas para
cambiar de manera intencional, es decir, producto de una reforma administrativa,
es una interrogante de actualidad, pues explicar las claves de la continuidad y el
cambio organizacional, puede ayudar a explicar la persistencia de ciertas rutinas
que introducen ineficiencia en la gestin, por ejemplo, Por qu a pesar de la
reforma poltica de 1991, el clientelismo sigue en Colombia?

1.1. Continuidad de las rutinas organizacionales
Dado que las reglas regulan el comportamiento de las organizaciones, pues fija
roles y expectativas de comportamiento de los individuos, stas reducen el
conflicto y simplifican la realidad administrativa, lo cual permite entender, por qu,
a pesar de los cambios en los entornos econmico y poltico, se presenta
resistencia al cambio en los marcos de reglas (principalmente culturales) que
constituyen las organizaciones. Al respecto, Olsen y March, establecen frente al
rol que juegan las reglas en la constitucin y funcionamiento de las organizaciones
que

Las rutinas pueden ser reglas de procedimiento que especifiquen un proceso
que debe seguirse en circunstancias determinadas. Asimismo comprender reglas
de decisin que estipulen la manera en que los insumos han de convertirse en
productos. Pueden ser reglas de evaluacin que especifiquen criterios para
estimar los resultados; as como regular la asignacin de autoridad y de
responsabilidad, el mantenimiento de registros, adems de la recopilacin y
manejo de la informacin. Pueden especificar quien tiene acceso y a qu clase de
instituciones o palestras y en qu condiciones, incluyendo los derechos de la
oposicin poltica; al igual que regular los tiempos adecuados para decir o hacer
tales o cuales cosas a travs de la fijacin de toda clase de lmites o imponiendo
circunstancias especiales en las que no se puede hacer ni decir ciertas cosas.
69
Del mismo modo pueden regular el cambio de reglas. Hasta cierto punto estas
se hallan codificadas, pero tal codificacin a menudo es incompleta. Con
frecuencia se muestran inconsistentes. Como resultado, ninguna regla especfica
se cumple de manera automtica
55
.

Rodolfo Vergara (1997), en su estudio introductorio sobre el anlisis de las
instituciones polticas que realizan Olsen y March, establece frente al rol que
desempean las reglas en la fijacin del comportamiento de los individuos en las
organizaciones queel comportamiento de los individuos se explican ms
fcilmente con base en los roles asignados en la organizacin y en las reglas
institucionales que los norman, que con base en el presupuesto de que los
individuos son agentes racionales en busca de maximizar sus intereses. Esto
involucra que las decisiones en las organizaciones busca adecuar el
comportamiento a un marco de rutinas preestablecido, que implica el desarrollo de
una lgica de lo apropiado, que consiste en un doble ejercicio frente a la decisin:
primero, el individuo, el individuo debe identificar que es l dentro de la
organizacin , o sea, cual es su rol como actor organizacional; y segundo, debe
decidir que acciones son las apropiadas para su rol, en un circunstancia dada, de
acuerdo a las normas de la organizacin
56
.

Por otra parte, en lo que se refiere a continuidad de las rutinas, Vergara afirma
que, si bien las rutina son creadas para satisfacer una demanda especfica del
medio ambiente, estas perviven ms all de la existencia de la necesidad, pues
una rutina implica por definicin permanencia, en tanto que modificar las prcticas
que componen una rutina es un proceso complejo de aprendizaje y adaptacin
organizacional. Si adems se acepta que las rutinas con el tiempo se transforman
en la manera aceptada de hacer las cosas, entonces se entiende por qu la
adaptacin institucional es un proceso mucho ms lento y complejo que la
simple adecuacin de recursos organizacionales a nuevas circunstancias. No es
suficiente transformar la rutina en cuestin, sino tambin cambiar las normas y
tradiciones existentes alrededor de esa rutina. Debido a la complejidad del
proceso, la velocidad a la que se transforman las rutinas organizacionales siempre
ser sensiblemente menor que la velocidad a la que se transforma el medio
ambiente
57
.

Por otra parte, los procesos de socializacin son otra clave para entender la
continuidad organizacional: los individuos mediante la comunicacin, la educacin,
acceden al acervo de significados, hbitos y smbolos que conforman la cultura en
general y la organizacional en particular. La socializacin es un proceso
inconsciente que lleva adquirir el saber experiencial a partir del cual se puede

55
Olsen, J ohan. March, J ames. Op cit. Pgina 68.
56
Vergara, Rodolfo. El redescubrimiento de las instituciones: de la teora organizacional a la
ciencia poltica. Contenido en El redescubrimiento de las Instituciones. La base organizativa de
la poltica. Serie nuevas lecturas de poltica y gobierno. Colegio Nacional de Ciencias Polticas y
Administracin Pblica, A.C. Universidad Autnoma de Sinaloa. Fondo de Cultura Econmica.
Mxico. Ciudad de Mxico. 1989. Pgina 27.
57
70
definir comportamientos esperados, con lo cual se refuerza el mantenimiento del
orden vigente y se logra un aspecto muy valorado en las burocracias weberianas,
a saber; la predictibilidad en el comportamiento administrativo.

Al respecto, Vergara, establece que los individuos mantienen las reglas
porquehacerlo es una estrategia de simplificacin de la realidad que les permite
tomas decisiones de manera mucho ms sencilla que el clculo racional, modelo
que irreal dado , dado que en situaciones de incertidumbre , los individuos no
intentan maximizar porque no cuentan con el tiempo n con los recursos para
hacerlo y, probablemente , tampoco estn seguros de cuales sern sus
preferencias en el futuro: esto los orilla a comportarse con las convenciones
institucionales, porque al hacerlo pueden , primero, predecir el resultado de sus
acciones y las respuestas de otros actores; y segundo, pueden argumentar que
independientemente del resultado que sus decisiones hayan tenido , ellos
actuaron en forma correcta de acuerdo al cdigo de la institucin. En este
contexto, por ejemplo, deben verse el problema de la legitimidad de las
decisiones en los asuntos pblicos
58
.

La socializacin no solo implica la introyeccin de unas expectativas de
comportamiento (rutinas), tambin es un proceso de divulgacin de reglas en el
mbito de las organizaciones, dimensin en la cual se habla entonces de
isomorfismo institucional (Powell y Dimaggio: 1999), es decir la tendencia a la
homogeneidad en las rutinas organizacionales por parte de las organizaciones que
conforman un campo organizacional
59
.

A pesar de la resistencia institucional, las rutinas organizacionales cambian, pero
este funciona bajo una lgica de tipo reformista o incremental segn las
velocidades de adaptacin de las organizaciones y no segn las urgencias de los
gobiernos.

1.2. El cambio organizativo
Dada la resistencia al cambio, las rutinas, hbitos e imgenes del mundo, tienden
a cambiar muy lentamente, esto implica un lgica incremental, es decir, pequeas
modificaciones en ciertas rutinas, mientras el grueso del marco de practicas
formales e informales se mantienen igual.

Que significa esto en trminos del xito de los procesos de reforma
administrativa?, pues que la reforma si bien puede implicar cambios en los diseos

58
Vergara, Rodolfo. El redescubrimiento de las instituciones: de la teora organizacional a la
ciencia poltica. Op cit. Pagina 27.
59
Por campo organizacional nos referimos a aquellas organizacin que, en conjunto,
constituyen un rea reconocida de la vida institucional; los proveedores principales, los
consumidores de recursos y productos, las agencias reguladoras y otras organizaciones que dan
servicios o productos similares. Dimaggio, Paul. Powell, Walter. Captulo II. Retorno a la J aula de
Hierro: el isomorfismo institucional y la racionalidad colectiva en los campos organizacionales.
Contenido en El nuevo institucionalismo en el anlisis organizacional. Dimaggio, Paul. Powell,
Walter, compiladores Fondo de Cultura Econmica. Mxico D.F. Mxico. 1999.
71
organizacionales e innovaciones tecnolgicas, es decir afectar las limitaciones
formales de las que habla North
60
, esta no logra cambiar la cultura organizacional,
es decir las limitaciones informales; Sin embargo, las reformas administrativas
como proceso de cambio intencional del marco de reglas, juegan un rol en la
modificacin a mediano plazo de stas, pues en las discusiones sobre los
procesos de reforma, se produce la rotacin de muchas doctrinas administrativas,
con lo cual se abre la puerta para que posteriormente, ya sea en otros procesos
de reforma o de manera autnoma, las organizaciones pblicas adoptan parte de
la practicas administrativas esbozadas en el intento de reforma.

Teniendo en cuenta entonces, la naturaleza incremental del cambio
organizacional, Olsen y March, definen seis modelos de cambio organizacional:

1. Evolucin
Las reglas cambia mediante un proceso de variacin y seleccin: Los deberes,
obligacin y funciones igualan una serie de reglas a una situacin por medio de
criterios de pertinencia. Los deberes, obligaciones, funciones, reglas y criterios
evolucionan a travs de la experimentacin, la competencia y la supervivencia.
Aquellos a los que se apegan las instituciones sobrevivientes, crecen y se
multiplican hasta llegar a dominar el acervo de procedimientos.

2. Solucin de problemas
El proceso subyacente implica escoger entre las alternativas, valindose se
alguna regla decisoria que compare stas en funcin de las consecuencias que se
esperan obtener por las metas anteriores. En condiciones de riesgo, se trata de un
modelo de eleccin intencionalmente racional, conocido tanto en la teora de las
decisiones estadsticas como en aquellas de las microeconmicas y conductuales
de la eleccin.

3. Aprendizaje experimental
El proceso subyacente es aquel en que una institucin (organizacin) por tanteo
mantiene reglas que han tenido xito en el pasado y abandona otras que no lo
tuvieron. Se trata de un modelo de aprendizaje por tanteo.

4. Conflicto
El proceso subyacente es de confrontacin, convenio, coalicin, y sus resultados
dependen de las preferencias iniciales de los actores, considerados por su poder:
Los cambios derivan de los cambios en la movilizacin de participantes o en los
recursos que estos controlan, se trata de un modelo de convenio y negociacin.

60
North define que los procesos de intercambio econmico se soportan en dos tipos de reglas de
juego o instituciones, unas son formales otras informales o no escritas, las primeras, denominadas
limitaciones formales, estn codificadas en normas escritas, por ejemplo, la Constitucin o la Ley y
pueden cambiar de manera rpida con el solo cambio de la norma; Las limitaciones informales se
expresan en los valores culturales, por ende, no se encuentran escritas y su reforma es lenta, pues
implica el cambio de valores y eso ocurre de una generacin a otra, es decir cada veinte aos.
North, Douglass Instituciones, cambio institucional y desempeo econmico. Fondo de Cultura
Econmica. Fondo de Cultura Econmica. Mxico D.F. 1990.
72

5. Contagio
El proceso subyacente es aquel en que las variaciones de contacto y atractivo de
los comportamientos o las creencias que se imitan, afectan la velocidad y el
patrn de difusin. Se trata de un modelo tomado de estudios epidemiolgicos

6. Renovacin
En las instituciones, la renovacin introduce nuevos miembros con diferentes
actitudes, habilidades o metas. El proceso subyacente es aquel en que las
condiciones en la institucin (esto es, el crecimiento, decadencia, necesidades
cambiantes de habilidades) o las estrategias deliberadas (esto es, cooptacin,
irrupcin de los competidores) afectan la accin mediante el cambio en la mezcla
de participantes. Se trata de un modelo de regeneracin.
61

En conclusin, as como existe una estructura que soporta la dinmica de
estabilidad de las reglas (socializacin, previsibilidad, compartir un idioma que
permite la transferencia de los significados), el cambio organizacional tambin
implica una dinmica organizada en modelos de cambio, en estos las variables
clave para entender el funcionamientos de la modificacin, son: 1. Los actores
involucrados en el proceso; 2. El contexto econmico y poltico en que se da; 3. La
velocidad de cambio que cada modelo implica y; 4. El patrn de difusin de las
nuevas reglas o instituciones en las organizaciones.

La reforma organizacional es entonces, un interesante y complejo objeto de
estudio dentro del pensamiento administrativo pblico, pues dada la tendencia a
realizar peridicos procesos de reforma institucional cada vez que hay un cambio
de gobierno (para adaptar las entidades a las agendas de los gobernantes, la
irrupcin de demandas sociales, las coyunturas de la economa y recientemente
el medio ambiente), la reforma, mas que una expresin de episodios puntuales de
ajuste de las reglas formales e implementacin de nuevas tecnologas
administrativas, implican tambin, un proceso de cambio en los valores
organizacionales que soportan las rutinas y procedimientos sobre los cuales se
estructuran el funcionar de las entidades pblicas y estas variables son ms
complicadas de maneja, porque estas no se cambian por decreto, tal vez hay este
la explicacin a la persistencia del clientelismo en Colombia.

61
73

TIEMPO DE TRABAJO PERSONAL: CINCO HORAS



recomendada.

TALLER No. 6


a. Seleccione una entidad pblica de su regin que haya sido reestructurada.

b. Identifique en esta, que servicio, procedimientos o unidades organizacionales
no han sido afectadas por el proceso de cambio o que lo fueron en menor medida.
Establezca, mediante entrevista, cuales fueron las razones para que esto ocurriera

c. Establezca que implicaciones trajo en materia para el funcionamiento del
servicio, procedimiento o unidades organizacionales analizada en la entidad, el
que no fuera afectad, por ejemplo: esa dependencia mantuvo su presupuesto, no
se disminuy su planta de personal o se ha ido marchitando poco a apoco.

TALLER No. 7


a. Seleccione una entidad pblica de su regin que haya sido reestructurada.

b. Identifique en esta, que servicio, procedimientos o unidades organizacionales
que fueron radicalmente afectadas por el proceso de cambio, por ejemplo: se
elimin la dependencia. Establezca, mediante entrevista, cuales fueron las
razones que se esgrimieron para que esto ocurriera

c. Establezca que implicaciones trajo para el funcionamiento del servicio,
procedimiento o unidades organizacionales analizadas en la entidad, el cambio,
74
por ejemplo: se lograron ahorros significativos de dinero o se aumentaron las
tarifas.

d. Identifique que mecanismos utiliza la entidad para monitorear o evaluar los
resultados a posteriori del proceso de reforma, se lograron los resultados
esperados? En una matriz resuma las metas propuestas y los logros obtenidos en
el corto y mediano plazo. Explique los resultados.

e. Mediante entrevistas con usuarios de la dependencia, haga una valoracin
del servicio y presente sus resultados en una matriz de resumen

75
BIBLIOGRAFIA


1. Olsen, J ohan. March, J ames. Captulo I. Las perspectivas institucionales
de la poltica; Captulo II. Las reglas y la institucionalizacin de la accin;
Captulo IV. La transformacin de las instituciones polticas; Captulo V. La
reforma institucional como actividad ad hoc y; Captulo VI. La reforma institucional
como poltica pblica. Contenidos en El redescubrimiento de las Instituciones.
La base organizativa de la poltica. Serie nuevas lecturas de poltica y gobierno.
Autnoma de Sinaloa. Fondo de Cultura Econmica. Mxico. Ciudad de Mxico.
1989.

2. Peters, Guy. Captulo I. Persistencia, crecimiento y cambio del gobierno y
la administracin. Contenido en La poltica de la burocracia. Colegio Nacional de
Ciencias Polticas y Administracin Pblica, A.C. Fondo de Cultura Econmica.
Primera edicin en espaol de la cuarta en ingles. Mxico D.F. Mxico. 1999.

76
2. Magnitud y crecimiento de las organizaciones pblicas
62

Un gobierno grande es aquel que asume la implementacin de medidas que
promuevan: salud, educacin, vivienda, seguridad del ingreso. Un ambiente ms
saludable y crecimiento industrial, adems de los programas clsicos del Estado
guardin, referentes a la ley y el orden, los asuntos exteriores y la defensa militar.

Por esta razn, el gobierno es un todo compuesto por diversas partes, un conjunto
de organizaciones gubernamentales, que efecta tres cosas:

a. Movilizan recursos
b. Combinan recursos con programas
c. Entregan los resultados de los programas, los cuales tienen un impacto sobre
la sociedad, que a su vez afecta el nivel futuro de los recursos a disposicin del
gobierno.

Para saber cun grande son las organizaciones gubernamentales, el gobierno, es
necesario medir por separado, cinco elementos diferentes:

a. Leyes
b. Ingresos fiscales
c. Empleo pblico
d. Organizaciones gubernamentales
e. Programas pblicos

Estos elementos se miden en forma diferente y varan segn sea la manera en
que se aplican, crecen a tasas diferentes y a veces cambian en direcciones
diferentes (el dinero en el tiempo, o en comparacin con la moneda de otro pas):

a. En cuanto a las leyes, organizaciones gubernamentales y programas, no
importa la cantidad, sino los objetivos, cules son y qu hacen, para poder
analizar su significacin poltica.

b. En relacin con el trabajo oficial versus el total de la fuerza del trabajo del pas,
esta variable permite entender la importancia relativa del empleo pblico.

c. Los programas pblicos combinan: dinero, mano de obra y leyes pero difieren
en el grado de su intensidad laboral y en un anlisis comparado entre pases, los
efectos de las diferencias de poblacin pueden controlarse midiendo la escala del
gobierno en trminos per. Cpita.

Hablar del tamao de las organizaciones pblicas o del Estado, aparentemente es
algo simple, sencillo, por ejemplo la aplicacin de las variables como: la proporcin

62
Esta unidad desarrolla principalmente en los argumentos presentado por Richard Rose en su
texto: El gran gobierno: un acercamiento desde los programas gubernamentales. Editado por el
Fondo de Cultura Econmica.
77
del gasto pblico frente al valor del Producto Interno Bruto PIB- y el nmero de
funcionarios empleados frente al total de la poblacin econmicamente activa,
pueden ser mecanismos sencillos de mesurabilidad de ste, sin embargo, estos
clculos no son tan claros, en primer lugar, porque las cifras sobre gasto pblico
pueden no reflejan la magnitud real del gasto, pues segn la metodologa que se
use, cierto tipo de gastos pueden no ser incluido en las cuentas nacionales, por
ejemplo, las garantas que otorga las agencias del gobierno a los crditos de
fomento agrcola, si no se hacen efectivas, pueden considerarse como gasto
pblico? y, por otra parte, la definicin del tamao de la nmina puede variar,
segn se incluya por ejemplo, al conjunto de empleados de las empresas
contratistas de las empresas pblicas y organizaciones gubernamentales, los
cuales no estn directamente vinculados a la nmina, pero cuyos servicios son
pagados a la empresas contratistas va el presupuesto pblico
63
.

En este contexto, en este captulo analizarn las causas y consecuencias del
crecimiento de las organizaciones pblicas, para esto se recurrir al anlisis que
realiza Richard Rose
64
sobre un tipo particular de organizacin pblica, a saber,
las organizaciones gubernamentales
65
, las cuales desde la segunda postguerra
mundial presentan un significativo y sostenido aumento, el cual mantienen hoy en
da, a pesar de la retrica sobre recorte del tamao del Estado y
antintervencionismo de Estado, que permea la discusin sobre reforma del Estado
desde la dcada de los ochenta .

63
Paul Light (1999) expuso bajo el ttulo The True Size of the US Federal Goverment, un punto de
vista singular: el real tamao de una administracin pblica no se limita a la cantidad de personal
que emplea en forma directa; tambin debera incluir a todas aqullas personas que son
empleadas indirectamente a travs de proveedores del estado y beneficiarios de subsidios, cuyos
ingresos provienen principal o exclusivamente de fondos pblicos.4 Es el caso de los empleados
que trabajan en empresas cuyos clientes exclusivos son organismos estatales y el de individuos
beneficiados por diferentes tipos de subsidios.5 Si este personal se suma a la fuerza laboral
empleada por el gobierno federal, que a fines de 2002 alcanzaba a poco ms de 4 millones de
empleados, su dotacin total alcanza un nmero varias veces superior. Es decir, este gobierno
sostendra una dotacin adicional a la propia, al emplear los servicios de una masa de personas
que triplica al total de los funcionarios pblicos propios. Oszlak, Oscar. La gestin pblica en el
gobierno federal norteamericano: y por casa como andamos?. Contenido en el X Congreso
Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica. Santiago.
Chile. Octubre de 2005. Pgina 3.
64
Rose, Richard. El gran gobierno: un acercamiento desde los programas gubernamentales.
Fondo de Cultura Econmica. Mxico. 1998.
65
Las organizaciones pblicas del orden gubernamental son estructuras administrativas formales
establecidas por la constitucin o las leyes pblicas, dirigidas por funcionarios elegidos por los
ciudadanos o designados por funcionarios elegidos y financiadas principalmente por impuestos
pertenecientes al Estado. Rose, Richard. Op cit.
78
2.1. Causa del crecimiento de las organizaciones gubernamentales bajo los
Estados de Bienestar: el gran gobierno
66

El tamao de las organizaciones pblicas tiene detrs de s, siglos de historia,
pues las administraciones pblicas siempre est heredando elementos de las
anteriores, as se cambie de constitucin, en razn de los compromisos antes
dados. En este orden, las nuevas iniciativas de gobierno, se ven ms restringidas
entre mayor sea la antigedad del Estado y ser menor el conjunto de recursos
movilizados, por consiguiente, es ms difcil por parte de la oposicin, derogar
programas que vienen de vieja data.

Por lo general, los programas pblicos no son escogidos por los gobernantes, lo
que pasa es que la actual situacin de prestacin de servicios es resultado de
anteriores decisiones a todo nivel, que inciden en la realidad actual y futura, por
ende el tamao del gobierno refleja decisiones tomadas hace, ms o menos 50
aos, procesos sociales, polticos, econmicos, hechos conscientes o inesperados
de largo plazo. El concepto central en las teoras de crecimiento del gobierno es el
tiempo, porque slo al cabo del mismo se pueden analizar la direccin, el modelo
y la escala de crecimiento. Siempre se debe buscar en el ayer las causas de las
consecuencias del hoy.
Para determinar diferentes caractersticas del gran gobierno se necesita hacer
combinacin de diferentes teoras. Partiendo del supuesto de que, en los
problemas de un gran gobierno participan la administracin y los ciudadanos, se
puede hablar de dos consecuencias propias del gran gobierno:

1. El gobierno al crecer, sigue siendo eficaz?, es decir la eficacia aumenta o
disminuye?
Para los ciudadanos tiene doble connotacin la eficacia porque por un lado son
beneficiarios potenciales de los programas gubernamentales, y por el otro son
contribuyentes. Por otra parte, la cultura poltica, como concepto que sintetiza
valores y creencias histricas de las diferentes regiones o pases sobre la poltica,
el Estado y la administracin pblica, juega un rol en la percepcin sobre la
efectividad y el tamao del Estado que son transmitidas de generacin en
generacin, ejemplo: hijos de liberales son liberales. Alguien cree que fue mejor el
gobierno de tal presidente que el de tal otro pero esto es una percepcin subjetiva,
ms no una investigacin socio-poltica o econmica que pueda ser demostrada.

2. En una democracia liberal, a los ciudadanos les interesa saber si el crecimiento
del gobierno se refleja en mayor acercamiento a las soluciones de las necesidades

66
El gobierno es ante todo es un conjunto de organizaciones formales. Las organizaciones dotan
de estructura y continuidad a las actividades gubernamentales. La existencia del gobierno implica
la presencia de organizaciones del sector privado que no forman parte de l. Gobierno tambin es
un conjunto de programas. Se debe juzgar por lo que hace (realizacin de diversos programas) y
por lo que es (conjunto de organizaciones). Gobernar comprende la movilizacin de leyes, dinero y
empleados y la conversin de estos recursos en resultados a travs de programas. Rose, Richard.
Op cit.
79
del ciudadano o a un mayor desprendimiento. Tambin se preguntan si el gran
gobierno mantiene cierta dependencia del consenso popular.

2.1.1. Influencias econmicas y sociales sobre el tamao del gobierno

El tamao de las organizaciones pblicas esta influido por dinmicas que ocurren
en otros mbitos sociales, como la economa, la situacin social y la coyuntura de
distribucin de poder entre los partidos polticas en el seno de los cuerpos
legislativos. En particular, en cuanto al rol que juega la economa, Rose ha
establecido que existe una relacin entre la dinmica de crecimiento-
decrecimiento econmico y el tamao de las organizaciones pblicas, a saber: a
mayor PIB, mayor ser el tamao del gobierno medido en recursos monetarios,
pues hay ms dinero disponible en una sociedad y por ende mayor ingreso
pblico para movilizar el gobierno.

Herber (l967), plantea tres etapas del gobierno:
1. Gobierno pequeo en una economa de subsistencia
2. Gobierno que va creciendo a medida que crece la economa, lo cual aumenta
la capacidad para financiar servicios que puede brindar el gobierno.
3. El tamao del gobierno cuando satisface la demanda servicios pblicos.

Elemento econmico
Dentro de las variables econmicas se tiene que:

- El crecimiento econmico frente al crecimiento del gobierno. En un contexto
de expansin econmica, el gobierno tambin tiende a crecer, sin embargo, a
mediano plazo, la mayor imposicin tributaria puede generar una contraccin de
la economa, lo cual conlleva una posterior contraccin del gobierno.

- Demanda de los consumidores:
A mayor demanda social, mayor tributacin, lo cual implica mayor soberana del
votante y del consumidor. La distribucin del producto de los programas depende
de negociaciones polticas y los potenciales receptores desconocen lo que van a
recibir.

- Elevacin de costos:
Si los costos del gobierno aumentan ms de prisa que los de produccin de
bienes y servicios del sector pblico y siempre que el gobierno se comprometa a
producir el mismo volumen de bienes y servicios (una cantidad constante en
educacin, salud, vivienda), su tamao aumentar lentamente en proporcin con
el total del producto nacional debido a los precios relativos.
- Los precios relativos son una proposicin emprica que se aplica en cuatro
casos:

a. Cuando la oferta gubernamental se centra exageradamente en sector de
servicios
80
b. Cuando el crecimiento de productividad es menor en el sector servicios que en
el manufacturero.
c. Cuando los salarios del sector pblico son equiparables con los del privado
donde remunera al trabajador por el aumento de su productividad.
d. Cuando el gobierno presta servicios pblicos en nivel constante de volumen.

Elemento social
- Cambio demogrfico y cambios en estructura social:
El cambio demogrfico es reversible y se debe estar atento a las tendencias
demogrficas. Por ejemplo: da a da la tasa de natalidad aumenta y el primer
embarazo de da en las mujeres a edades ms tempranas, por consiguiente en
futuro, digamos, el 2020, los recursos en precios constantes (descontada la
inflacin) para los programas para educacin deben ser mayores que el
actualmente designado.

- Cambios en la estructura social:
Cuando se producen cambios en las organizaciones y practicas sociales, como la
Familia, los patrones de trabajo, el grado de alfabetizacin de la sociedad, se
generan nuevas demandas sociales que pueden implicar la intervencin del
Estado, por ejemplo:

a. Cuando la mujer ingres de manera masiva al mercado laboral y por ende
trabaja fuera de casa, se genera una demanda por servicios de asistencia para los
hijos (escuelas o guarderas) y se disminuye el voluntariado para cuidar a los
abuelos.

b. Al aumentar la educacin, aumenta el ingreso y aumenta la demanda para
servicios de cuidado de nios y ancianos.

c. El paso de sociedades rurales a urbanas, hace que los habitantes exijan ms y
mejores servicios pblicos, lo cual implica procesos de urbanizacin y de creacin
de grandes aparatos encargados de proveer bienes y servicios.

Influencia de la poltica
La accin poltica es condicin necesaria pero no suficiente para la accin
gubernamental. Hay dos tipos de influencias polticas que actan sobre el tamao
del gobierno:

- El gobierno se centra en brindar a la gente lo que valora y lo que quiere
(presente y futuro):
El clima de opinin pblica puede crear expansiones de las organizaciones
pblicas, para dar cuenta de la coyuntura, sin embargo, la sumatoria a largo
plazo de los compromisos establecidos, genera una acumulacin de acciones
durante aos (pasado), lo define un crecimiento inercial de las organizaciones
pblicas en el futuro.
81

- Los deseos y las demandas polticas de los ciudadanos:
Los deseos no son objeto de la moral, estn relacionados a intereses mas que a
valores, sin embargo, lo que quieren los votantes no siempre se logra concretar
en polticas pblicas, a pesar de su importancia, porque no hay una conexin
directa entre opinin pblica y polticas pblicas, dado que la formulacin de estas
implica un nivel tal de complejidad que llevan a que la opinin pblica
desconozca el conjunto de temas que juegan en el logro de su requerimiento.
Adems, las encuestas de opinin no son un termmetro exacto para medir las
demandas sociales de los votantes, pues se centran en un solo programa, pero la
actividad gubernamental tiene muchos frentes de accin.

Frente a esto ltimo, una encuesta Gallup realizada en los ochenta
67
, sobre las
preferencias de los ciudadanos de la Gran Bretaa sobre el gobierno, permiti
establecer que no exista una opinin mayoritaria y slida frente a una de las
siguientes tres situaciones:

a. Aumentar impuestos y servicios de beneficencia
b. Disminuir impuestos y servicios de beneficencia
c. Dejar las cosas como estn.

- Lo que quieren los partidos:
Segn el partido poltico que gane las elecciones, se define un curso sobre las
acciones a seguir por el gobierno. Castles comenta que partidos socialistas o de
izquierda propugnan por el crecimiento del gobierno, en tanto que estn a favor de
una accin colectiva, mientras que los derechistas pretenden reducir o mantener
el tamao del gobierno.

Adems, dada la inercia institucional, el resultado de una sola eleccin no es
suficiente para modificar sensiblemente el tamao de las organizaciones
gubernamentales, lo que hace que permanezcan institucionalizados los
compromisos adquiridos anteriormente tanto en la administracin como en el
presupuesto y en las leyes.

- Lo que quieren los grupos de inters:
La estructura de los grupos de intereses de una sociedad tambin juegan un rol y
pueden llevar a una tensin sobre el tamao del Estado, en tanto ha posiciones
encontradas de actores como las empresas y los sindicatos, los cuales presionan
con demandas conflictivas.

Si el nmero de los grupos de inters es ms o menos equilibrado, el tamao del
gobierno tiende a mantenerse constante, pues la demandas se anulan entre si.

Hay teoras que explican el crecimiento del gobierno por la inercia de la
acumulacin poltica, partiendo del supuesto de que el actual tamao no refleja

67
Rose, Richard. Op cit.
82
una eleccin consciente de ningn grupo de la sociedad, por el contrario es
producto de decisiones pasadas. Cada gobierno tiene sus propsitos y es posible
que las decisiones tomadas antes no se vean reflejadas en el quehacer del actual
gobierno.

- Inercia de los compromisos adquiridos:
La inercia, se refiere a un cuerpo que estando en movimiento tiende a seguir
movindose, en este orden, cuanto ms grande se vuelve el gobierno, ms difcil
es reorganizarlo porque las leyes que amplan su campo de intervencin
persisten. Adems las organizaciones, instituciones (reglas o rutinas), los
empleados, la tasa impositiva y todos los elementos principales del gobierno,
tienden a convertirse es compromisos persistentes a pesar de que las coyunturas
que les dieron origen hayan cambiado.

Las expectativas de los votantes se institucionalizan en el gobierno por los
polticos, los burcratas y los ministerios responsables de los programas que ya
estn establecidos, por consiguiente, los presupuestos en un alto porcentaje
tienden a estar comprometidos y esos compromisos tienen carcter incremental.

El crecimiento de las organizaciones gubernamentales por efecto de la inercia
poltica genera una predisposicin ascendente a que el gobierno crezca por la
combinacin de los diferentes cambios econmicos, sociales, valores y deseos
polticos y por las consecuencias de compromisos ya establecidos.

- Polticas como su propia causa:
A mayor nmero de programas, mayor posibilidad de afectacin entre los
programas, lo cual puede generar insatisfaccin o satisfaccin, que segn sea el
caso har que se realicen muchos esfuerzos para detectar dnde se inicia la
insatisfaccin y por ende sea difcil eliminar los programas ineficaces.

- La imitacin o difusin poltica:
Los medios de comunicacin y los intercambios entre pases dan a conocer los
diferentes programas gubernamentales, por lo que aquellos que ven la
conveniencia y la posibilidad de implantarlos, los importan para sus pases.

- Acumulacin Poltica:
Cambios inicialmente pequeos, pueden causar grandes cambios con el paso del
tiempo.

- Sucesos polticos de choque:
Son aquellos eventos, por ejemplo la guerra de Irak, el ataque terrorista acaecido
el 11 de Septiembre de 2001 en los Estados Unidos de Norteamrica, activaron de
manera inesperada el crecimiento de sus organizaciones pblicas, en particular,
se expandi de manera significativa el aparato de defensa y seguridad interna de
los Estados Unidos.

83
2.2. Consecuencias del crecimiento de las organizaciones
gubernamentales

Las acciones gubernamentales influyen en ltima instancia sobre la sociedad,
previa gran actividad dentro del gobierno. Sin embargo, un gobierno demasiado
grande mina su propia autoridad poltica, esta hace referencia a los trminos de
las relaciones establecidas entre gobernantes y gobernados.

En este contexto las consecuencias del crecimiento desmedido d las
organizaciones gubernamentales se relacionan con:

1. Prdida de eficacia:
- Las limitaciones en la movilizacin de los recursos:
Un gobierno creciente estar sujeto a restricciones cada vez mayores en
tributacin.

- Las leyes no son limitaciones:
Las leyes se generan a bajos costos y se pude volver a legislar sobre un tema
especfico, por ende las limitaciones a las leyes son los tiempos para su
aprobacin y los partidos que las aprueban para su promulgacin.

2. Aumento de la complejidad organizativa:
- Las organizaciones deben estar organizadas de tal manera que sean
manejables:
Dado que la teora organizacional recomienda hacer subdivisiones internas para
asumir nuevas funciones, este proceso puede generar disputas fronterizas con un
lento proceso de negociacin que pude disminuir la eficacia en los programas ya
existentes y aumentar dificultades para implantar los nuevos programas.

3. Utilizacin creciente de tecnologas blandas:
- Hay tecnologa dura como ingeniera civil que suministra herramientas
pedaggicas para funcionar
- Hay tecnologas sociales relativamente eficaces para fines como la
enseanza.
- Hay tecnologas que carecen de medios eficaces, por ejemplo para acabar
con la pobreza.
- Mientras el gobierno use tecnologas duras ser eficaz, sin embargo, un
gobierno al nacer es intensivo y extensivo, con su crecimiento aumentan las
contradicciones entre los programas.

4. Reduccin del consenso popular:
- El costo de la aplicacin de las leyes. La implementacin de programas
puede resultar costosa, y estos tendern a ser cubiertos con nuevos tributos o con
la eliminacin de otros programas, lo cual har que la gente ponga a prueba su
lealtad con las polticas del gobierno, al tener que renunciar a ciertas actividades
habituales, para mantener la actual agenda.

84
- Rechazo a los impuestos. El continuo incremento de los impuestos, puede
generar apata, indiferencia y, por consiguiente, evasin, con lo cual se pone en
riesgo el consenso popular acerca de la pertinencia de los programas y el grado
de intervencin estatal en la sociedad.

- Costo de personal necesario. Si con el crecimiento del gobierno, aumenta el
nmero de empleos pblicos, se puede llegar al momento en que los ciudadanos
sientan rechazo hacia stos, dado que los pueden ver como guardianes elitistas, y
a mediano plazo, terminan retirando su consentimiento a las decisiones de los
expertos de las burocracias.

5. Prdida de sensibilidad en las organizaciones:
La burocracia y la cantidad de empleados pblicos frente al ciudadano comn le
hacen sentir un trato deshumanizado y por consiguiente pierde lealtad hacia los
organismos gubernamentales.

6. Crecimiento de programas impropios:
Adoptar programas para la gente en general son impropios, por ejemplo:
esterilizacin masiva y obligatoria para mujeres de x rango de edad, lo cual debilita
el consenso popular.

Por otra parte, para la continuidad de las polticas, la evaluacin de las
consecuencias de un gran gobierno incluye dos tipos de juicios:

a. Cualitativos: consentimiento poltico implica valores cualitativos y se puede
dar la indiferencia ciudadana.

b. Cuantitativos: la eficacia hasta cierto punto que se puede verificar en
evasin impuestos, por ejemplo.

Como se observa, el crecimiento de las burocracias pblicas es difcil de controlar,
pues responde a una serie de procesos econmicos, polticos y culturales que
llevan a demandas de intervencin del Estado en la sociedad, en este orden, la
reflexin viene dada no tanto por el tamao sino por los roles que culturalmente
los individuos le asigna al Estado y sus gobiernos, y son pautas, las que definen
las dinmica de crecimiento y no los cambios formales, como las reducciones de
personal o las privatizaciones, pues, si las poblaciones culturalmente consideran
pertinente la intervencin estatal para resolver sus problemas se seguir exigiendo
ms Estado y por ende ms gobierno.

85

TIEMPO DE TRABAJO PERSONAL: TRES HORAS



recomendada.

CUESTIONARIO 2
Como una forma de analizar el grado de compresin de los conceptos, efectu el
siguiente cuestionario y confronte las respuestas en la sesin presencial:

a) Qu quiere decir Daniel Tarschys ((1911) acadmico y poltico sueco al
expresar cada vez nos gobernamos ms por decisiones antiguas?

b) El tamao de las organizaciones pblicas, es producto de una nica causa?

c) Por qu se habla de doble connotacin por la cual a los ciudadanos les
interesa el nivel de eficacia en el gran gobierno?

d) Cul es el concepto central en las teoras del crecimiento del gobierno?

e) A qu hace referencia el trmino cultura poltica?

f) Qu son modelos generales y qu son modelos condicionales?

g) Qu determina el tamao de las organizaciones pblicas?

h) Entre quines y cmo se presenta el estancamiento plural?

86
BIBLIOGRAFIA


1. Peters, Guy. Captulo I. Persistencia, crecimiento y cambio del gobierno y la
administracin. Contenido en La poltica de la burocracia. Colegio Nacional de
Ciencias Polticas y Administracin Pblica, A.C. Fondo de Cultura Econmica.
Primera edicin en espaol de la cuarta en ingles. Mxico D.F. Mxico. 1999.

2. Oszlak, Oscar. La gestin pblica en el gobierno federal norteamericano: y
por casa como andamos?. Contenido en el X Congreso Internacional del CLAD
sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica. Santiago. Chile.
Octubre de 2005.

3. Rose, Richard. Captulo I. Medicin del gobierno; Captulo II. Causas y
consecuencias del gran gobierno. Contenidos en El gran gobierno: un
acercamiento desde los programas gubernamentales. Fondo de Cultura
Econmica. Mxico. 1998.

87
GLOSARIO

1. Saber administrativo pblico:
El pensamiento administrativo pblico es un conjunto de enunciados mediante los
cuales se busca explicar, emitir juicios, decidir y transformar las actuaciones en el
campo del manejo de los asuntos pblicos o comunes. Este saber toma diferentes
formas, puede ser: un modelo organizacional, una doctrina administrativa, un
procedimiento o proceso, entre otros.

El saber o pensamiento administrativo se configura en la confluencia de
argumentos (ideas), temas, formas de argumentacin y anlisis sobre la
administracin pblica como forma organizacional, las doctrinas y filosofas
administrativas y las ideologas polticas sobre el rol del Estado, la sociedad y la
economa en una coyuntura histrica particular.

2. Doctrina administrativas:
Es una idea o mxima especfica acerca de lo que debe hacerse en la
administracin que corresponde a lo que William Dun llama enunciados de
consejo en el anlisis de polticas pblicas. J ackson y Hood, identifican tres tipos
de doctrinas administrativas: Las doctrinas tipo quien, son ideas referentes a la
gente; Las doctrinas tipo que, se refieren a la estructura de la organizacin y, las
doctrinas tipo cmo, tratan sobre el procedimiento a seguir;

3. Justificaciones administrativas:
Son las razones o valores en que se apoyan los estudiosos de la administracin y
funcionarios, para justificar o respaldar la adopcin o crtica de determina doctrina
o idea administrativa. Las justificaciones son parte del arsenal retrico que
conforma el pensamiento administrativo y su validez depende del grado en que
logran sintonizarse con la opinin pblica. En este sentido tambin su aceptacin,
al igual que las doctrinas, esta dada por el contexto histrico en que se enuncien.

J ackson y Hood identifican tres tipos de justificaciones: Tipo sigma, que se refieren
a valores que privilegian la asignacin eficiente de recursos para las tareas;
J ustificaciones tipo teta, que tratan sobre los valores relacionados con la justicia, la
neutralidad y la responsabilidad, que debe orientar la accin administrativa, y; Las
justificaciones tipo lambda, que promueven valores como la adaptacin, el
aprendizaje y la resistencia.

4. Funcin de Estado:
Se refiere al rol que juega la asociacin poltica (Weber) denominada Estado
dentro de un conjunto humano denominado sociedad. La funcin de Estado
implica entonces, no solo las funciones que normativamente en la modernidad se
le asignan, sino aquellas latentes o informales que desarrolla el Estado en relacin
con el mantenimiento del orden social. En este orden, se identifican funciones de
Estado relacionados con el fomento de la economa o forma de produccin y, la
reproduccin cultural y biolgica de los miembros de la asociacin poltica, los
ciudadanos.
88

5. Burocracias Weberianas:
Con este nombre se denomina al conjunto de organizaciones pblicas, estudiada
por Weber a comienzos del siglo XX. Las burocracias o gobiernos mediante
oficinas es la forma material que asume el Estado moderno. Esta estructura
organizacional, debe su fortaleza (desde Weber) a la predecibilidad en su
comportamiento por efecto de un funcionamiento ajustado a reglas impersonales,
el uso de medios contables y el ingreso a esta mediante el conocimiento de estas
reglas.

6. Burocracias de Bienestar:
Con esta nocin se denomina el conjunto de organizaciones pblicas que operan
bajo el Estado de Bienestar o providencia desde mediados del siglo XX. Estas
organizaciones se diferencian de las burocracias Weberianas de comienzos del
siglo pasado en cuanto a que la idea de son estructuras administrativas integradas
por un cuerpo de funcionarios apolticos, sujetos a la autoridad de la clase poltica
o a una autoridad superior normativamente instituida, por lo que los burcratas de
este tipo de organizacin, son autnomos del poder poltico, en razn del saber
sper especializado que se requiere para dar cuenta de asuntos como: fomento de
la industria, lucha contra la pobreza, expansin universal de los servicios sociales
y la regulacin de los ciclos econmicos, entre otros.

7. Organizaciones flexibles:
Es estas, los procesos organizacionales, como la planeacin, el control contable o
la prestacin de los servicios misionales son externalizados a una unidad
administrativa de inferior nivel y entonces de hablar de descentralizacin o se
har una subcontratacin con terceros no estatales de la realizacin de una
funcin administrativa (outsourcing) o de la prestacin de un servicio pblico que
es funcin de Estado, en este ltimo caso, se hablara de privatizacin, cuando se
entregue la propiedad de manera definitiva o de concesin, cuando se autorice la
prestacin del servicio, sin entrega de propiedad estatal.

En cualquiera de los casos antes enunciados, hay la renuencia a la centralizacin
de los procesos administrativos y la introduccin de lgicas mercantiles en la
valoracin del desempeo de las organizaciones pblicas. En este orden, este
modelo implica que las organizaciones se asumen como gestoras de procesos de
asociacin entre actores pblicos y privados y como coordinadoras de los
encadenamientos entre proveedores de servicios-clientes-entes reguladores, que
emergen alrededor de la operacin de una funcin pblica que ahora se asume
como servicio.

Las organizaciones en red o huecas son la expresin extrema de este esquema y
responden al nuevo patrn de produccin deslocalizada que caracteriza la
produccin capitalista desde la dcada de los setenta del siglo pasado e implica el
abandono de la pretensin de prestar directamente los bienes y servicios por parte
de entidades estatales, las cuales entran ahora a especializarlas en labores de
control financiero y de calidad de los servicios a cargo de los concesionarios.
89
8. Empresa pblica:
Son organizaciones configuradas para la provisin de servicios sociales que los
sectores privados no proveen y por ende se soportan en lgicas de la
administracin de empresas y las teoras de la organizacin, pero a su vez por su
origen estatal, tienden a ser analizadas tambin con las doctrinas provenientes de
la ciencia poltica, el derecho constitucional y administrativo. En este orden, la
empresa pblica viene a configurar a mediados del siglo XX, la expresin material
del intervencionismo del Estado de Bienestar, sin embargo no es claro su estatuto
epistemolgico, en torno a si es un tipo de burocracia weberiana o una empresa
comercial.

9. Organizaciones pblicas supranacionales:
Con esta nocin se denomina a las organizaciones pblicas conformadas por
acuerdos entre Estados, en este convenio se fijan las competencias del nuevo
organismo y los derechos y deberes de los Estados miembros frente a la nueva
organizacin y en estas los firmantes ceden parcelas de soberana a la nueva
organizacin.

Existe una variedad de formas supraestatales, las hay con soberana ampliada
como la Unin Europea UE-, cuyos marcos normativos tienden a reemplazar al
derecho interno de cada Estado miembro, por lo que coopta parcelas de soberana
nacional, hay organizaciones supranacionales con soberana o competencias
limitadas como la Organizacin de las Naciones Unidas ONU-, en la cual el
principio de soberana estatal limita la actuacin de las agencias de la ONU en los
pases en que opera; En cuanto mbito territorial existen organizaciones pblicas
supranacionales del orden regional como la Comunidad Andina de Naciones
CAN-, continental como la Organizacin de Estados Americanos OEA- o global
como la ONU y temticas como la Organizacin Mundial del Comercio OMC- o la
Organizacin del Tratado del Atlntico Norte OTAN-.

90

Administrador Pblico
Economista
Magster en Economa

Administrador Pblico
Candidato a Magster en Anlisis de Problemas Polticos,
Econmicos e Internacionales contemporneos

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