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Publicacin de la FAUD, Universidad Nacional de Mar del Plata. 1999

EL ESTADO: NOTAS SOBRE SU(S) SIGNIFICADO(S)
por Mabel Thwaites Rey


1. ESTADO: QU ESTADO?.

A- EL ESTADO MODERNO

B- EL ESTADO COMO ARTICULADOR DE RELACIONES SOCIALES

C- EL ESTADO COMO CONJUNTO DE APARATOS

D- EL ESTADO EN MOVIMIENTO: LAS POLITICAS PUBLICAS

E- ESTADO, REGIMEN POLITICO Y GOBIERNO
1-Rgimen, sistema y gobierno
2-La prctica poltica

F- ESTADOS NACIONALES Y ACUMULACIN GLOBAL

2. CICLOS HISTORICOS DEL ESTADO CAPITALISTA

A. EL ESTADO EN LOS PAISES DESARROLLADOS
a. EL ESTADO BENEFACTOR KEYNESIANO Y LAS VISIONES ESTATISTAS
b. LA CRISIS DEL EBK Y LA RESPUESTA DEL NEOLIBERALISMO

B- EL ESTADO EN AMERICA LATINA
a. LAS FORMAS "BENEFACTORAS"
1-Surgimiento y apogeo
2. Las perspectivas terico-polticas latinoamericanas
b- LA OLA NEOLIBERAL
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EL ESTADO: NOTAS SOBRE SU(S) SIGNIFICADO(S)

por Mabel Thwaites Rey
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1. ESTADO: QU ESTADO?.

En los ltimos 20 aos, por impulso de las visiones neoliberales se ha extendido en el mundo una impugnacin
creciente al Estado, que se corresponde con la crisis de la intervencin keynesiana- benefactora que tuvo su auge
despus de la Segunda Guerra Mundial. Estos ataques al Estado contribuyeron a fortalecer la idea del Estado
cosificado, es decir, de la visin del Estado como conjunto de instituciones burocrticas que interfieren en la vida de
los ciudadanos y que, adems, resultan costosas. As, una primera imagen remite al tamao de esas instituciones:
son muy grandes, emplean a mucha gente que no realiza tareas productivas, son ineficientes, son costosas, etc,
etc.

Ligado a ello, el Estado suele aparecer cuestionado desde una concepcin que supone que "lo que es de todos
abstractamente, no es de nadie". As, se convierte en una suerte de res nulus apropiable por quien lo maneja. El
Estado as percibido es considerado el "lugar" de la desidia y la falta de motivacin para el trabajo eficiente o de la
construccin de "cotos privilegiados" para uso particular de quien se los apropia. Como contrapartida, se coloca a lo
privado como paradigma de todas las bondades posibles ( solo el ojo del amo engorda el ganado).

En estas imgenes el Estado es visto como una COSA, como una suerte de INSTRUMENTO o conjunto de aparatos
desprovistos de valoracin y al servicio de quien los utiliza y, por tanto, colonizable, apropiable, manipulable. O, por el
contrario, es percibido como un SUJETO con voluntad propia, lo que implica concebir a la burocracia con capacidad
de accin e intereses absolutamente independientes.

Tambin se suele hacer referencia a la necesidad de que el Estado resigne funciones en favor de la sociedad y
que no intervenga en las actividades econmicas, que deben quedar libradas al libre juego del mercado, como
mejor asignador de los recursos. Es decir, se sostiene que LA POLITICA no debe interferir en LA ECONOMIA.

Desde otro ngulo, aparece la visin del Estado como el lugar de lo nacional. Especialmente de lo nacional como
opuesto a lo forneo, a lo imperial, afirmndose la necesidad de la independencia nacional frente a las economas
centrales o desarrolladas. La contradiccin centro-periferia, desarrollo-subdesarrollo, nacionalismo-imperialismo ha
sido el basamento de buena parte de las perspectivas progresistas, nacional -populares y de izquierda. En muchas
de ellas suelen mezclarse visiones que unifican el espacio nacional y que eliminan las diferencias al interior del
Estado-nacin, para oponer el conjunto a las determinaciones del centro. Esto abona la perspectiva ms clsica del
antimperialismo. De ah que se asocie la empresa nacional-estatal a la posibilidad de ruptura con la dependencia.

Por otra parte, en el debate actual ha pasado a primer plano la nocin de GLOBALIZACION, de MERCADO MUNDIAL
GLOBALIZADO, es decir, la importancia creciente de las reglas econmicas comunes a todos los Estados nacin,
tales como la privatizacin, la desregulacin, la apertura, y la libre circulacin del capital, que limitan la autonoma de
cada uno para fijar sus propias polticas. Se postula entonces la aceptacin de estas nuevas reglas de juego y la
adaptacin a ellas. No interferir en la forma actual de acumulacin mundial sera la norma a seguir para los Estados.

Pero de qu se habla cuando se formula una separacin tan tajante entre POLITICA y ECONOMIA, entre ESTADO y
SOCIEDAD, entre MERCADO MUNDIAL y ESTADOS NACIONALES?

Muchas veces se ha discutido sobre la posibilidad de formular UNA TEORIA DEL ESTADO, o si es ms apropiado
hablar de TEORIAS del ESTADO, en virtud de la disparidad de enfoques acerca de la naturaleza, fundamentos y ca-
ractersticas de la realidad estatal. Cabe destacar que detrs de cada concepcin del Estado existe una forma de
interpretar a la sociedad y al poder poltico que no es una mera descripcin de "lo real", sino que importa valora-
ciones que a su vez recortan e influyen sobre la realidad que se pretende describir. Porque toda construccin

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Abogada, Master en Administracin Pblica (Universidad de Buenos Aires), Profesora Regular de la Facultad de Ciencias Sociales
de la Universidad de Buenos Aires, miembro del Colectivo Editorial de la Revista DOXA.
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discursiva -en este caso la descripcin "terica" de la naturaleza del Estado- conlleva una valoracin que,
inevitablemente, se pone en juego como estrategia de lucha poltica.

La historia de las formas concretas de Estado es, al mismo tiempo, la historia del Estado como concepto teri co y de
las distintas maneras en que se materializa. Por eso no pueden separarse completamente -slo analticamente- las
realidades estatales acotadas de las formas de concebirlas, de entenderlas, las que, a su vez, influyen sobre el
devenir de lo real. De ah que para contar la historia del Estado vis a vis la sociedad es preciso contar la historia
de la construccin del concepto Estado y, a la inversa, para dar cuenta de la o las TEORIAS del Estado es
imprescindible remitirse al contexto histrico de su produccin, lo que implica dar cuenta de la articulacin entre el
Estado en tanto forma histrica de dominacin y la produccin y reproduccin de las condiciones materiales de
existencia de la sociedad. Esto significa hablar de teoras del Estado capitalista. Pero ms que del ESTADO
capitalista en abstracto, es ms apropiado hablar de formas histricas de Estado capitalista, que se corresponden
con los grandes ciclos en el proceso de acumulacin capitalista a escala mundial, a su vez divididos en fases.

Dentro de esas fases podemos distinguir di stintas visiones, entre las que se puede reconocer la existencia, en
trazos muy gruesos, de los dos grandes paradigmas que han influido en este siglo: por una parte, las teoras que,
con diferentes matices, apuntan a la afirmacin del orden capitalista exi stente y que tratan de explicarlo, justificarlo
y/o corregirlo y, por la otra, las que, tambin con grandes variedades de posturas, lo impugnan y apuntan a una
construccin alternativa.

Frente a esta multiplicidad de percepciones, es necesario aclarar algunos conceptos bsicos.

A- EL ESTADO MODERNO

Una primera aproximacin conceptual importa recortar histricamente la categora Estado: con ella nos referimos al
Estado moderno que surge con el capitalismo. As, en una obra clsica de 1938 Herman Heller dir que el ESTADO
es una unidad de dominacin, independientemente en lo exterior e interior, que actuara de modo continuo con
medios de poder propios y claramente delimitada en lo personal y territorial (1942: 142)

Analicemos por partes la definicin.

UNIDAD DE DOMINACION: el Estado moderno ha logrado concentrar los diversos centros de poder que
caracterizaban a las organizaciones polticas medioevales (poliarquas). En la Edad Media, casi todas las funciones
que el Estado moderno reclama para s se hallaban repartidas entre los ms diversos depositarios: la Iglesia, el
noble propietario de tierras, los caballeros, las ciudades y otros privilegiados. El soberano monrquico del Estado
feudal tena muy pocos derechos inmediatos de dominacin.

INDEPENDIENTE EN LO EXTERIOR E INTERIOR: los reinos y territorios de la Edad Media eran, tanto en lo interior
como en lo exterior, unidades de poder poltico slo intermitente e, incluso, excepcionalmente. Su poder estaba
limitado, en lo interno, por los numerosos depositarios de poder feudales, corporativos y municipales y, en lo externo,
por la Iglesia y el Emperador.
En la Edad Media la Iglesia reclam una obediencia, aunque extraestatal, poltica de todos los hombres, incluso de
los que ejercan el poder poltico. Durante siglos, la Iglesia reresetn la nica organizacin monista de autoridad, en
un mundo en el que el poder estaba disgregado.
Tambin era desconociad, en el medioevo, la idea de una pluralidad de Estados soberanos, coexistiendo con una
igual consieracin jurdica. Todas las formaciones polticas europeas se consideraban ms bien como
subordinadas al Emperador.

CON MEDIOS DE PODER PROPIOS: los grupos polticos de la Edad Media eran defendidos, dominados y
administrados por personas a las que pertenecian, en su mayor parte en propiedad, los medios administrativos, ya
fuesen de carcter militar, judicial o de otra clase, tales como productos naturales, dinero, armas, caballos, edificios,
etc. La evolucin que se llev a cabo, en el aspecto organizatorio, hacia el Estado moderno, consisti en que los
medios reales de autoridad y administracin, que eran posesin privada, se convierten en propiedad pblica y en
que el poder de mando que se vena ejerciendo como un derecho sujeto se expropia en benefi cio del prncipe
absoluto primero y luego del Estado.

La nueva palabra Estado designa certeramente una cosa totalmente nueva porque, a partir del Renacimiento y en
el continente europeo, las poliarquas, que hasta entonces tenan un carcter impreciso en lo teritorial y cuya
coherencia esra floja e intemintente, se convierten en unidades de poder continuas y recimanentye organizadas, con
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un solo ejrcito que era, adems, permanente, una nica y competente jerarqua de funcionarios y un orden jurdico
unitario, imponiendo adems a los sbditos el deber de obediencia con carcter general (Heller, 1942, p.145)


B- EL ESTADO COMO ARTICULADOR DE RELACIONES SOCIALES


El Estado es una relacin social, as como el capital es una relacin social.
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Pero la naturaleza relacional del Estado
est especificada por su razgo caracterstico: la dominacin, por eso decimos que el Estado es la relacin bsica de
dominacin que existe en una sociedad, la que separa a los dominantes de los dominados en una estructura social
(O'Donnell, 1979: 291). En este sentido, no es posible escindir Estado de Sociedad, como no es posible escindir lo
econmico de lo poltico, porque ambos son partes co-constitutivas de una nica realidad: la relacin social
capitalista. Entonces, cuando se habla de Estado se habla de la relacin global que lo articula con la sociedad. El
Estado no es algo externo a la sociedad, o que aparece a posteriori. Est intrnsecamente ligado a la constitucin de
la sociedad capitalista, porque es el garante de la relacin social capitalista. Precisamente esta relacin antagnica
y asimtrica es la que le da su carcter tpico, y la que lo diferencia de otras relaciones sociales. La manera en que
se manifiesta concretamente esa relacin entre dominantes/dominados remite a las distintas formas histricas de
Estado. Pero las relaciones de dominacin no obedecen a lgicas autnomas y abstractas de circulacin del poder,
sino que hunden sus raices en las relaciones sociales de produccin. Es la asimetra y antagonismo entre los
propietarios de los medios de produccin social y los productores directos lo que est en la base de la desigualdad
de la relacin estatal en el capitalismo.

As como los trabajadores estn desposedos de los medios de produccin material, l os capitalistas estn
desposedos del uso de la fuerza fsica. El monopolio de la coaccin lo tiene un tercero: el Estado, que no es solo el
garante, o el representante de las clases dominantes, sino que es el garante de la relacin global del capital. Por
eso, al garantizar la relacin, garantiza tambin ciertos derechos de los trabajadores, que son el lmite negativo.
Porque lo que el Estado hace es impedir tanto que los capitalistas compitan entre s al punto de destruir el sistema,
como que extingan totalmente la fuerza de trabajo. Por eso es que puede entenderse porqu los trabajadores
pueden ver, en cierto sentido, al Estado como instancia protectora, y los capitalistas individuales como algo
expoliador y limitante.

El Estado, como garante de las relaciones de produccin, lo es de ambos sujetos sociales que encarnan esas
relaciones -capitalistas y trabajadores-; de ah su apariencia de estar "por encima" de los antagonismos que
aquellas engendran. Pero no es un rbitro neutral, en la medida en que debe reproducir la asimetra que est en la
base de la relacin social del capital. Y lejos de ser, como aparece, una forma separada de la sociedad, es un
momento necesario de su reproduccin. Es la representacin socialmente organizada del capital total. Y
precisamente su condicin de garante de esta relacin social del capital es la que lo convierte en capitalista, en el
"capitalista colectivo en idea". Y es la forma de generalidad y separacin de la sociedad civil la que le posibilita un
funcionamiento eficaz.

Pero es esencial comprender la relacin capitalista como una categora histrica y no slo como una categora
lgica. Resaltar la importancia de comenzar a partir del capital como relacin social no significa reducir el anlisis
del Estado al de la "lgica del capital" (Holloway y Picciotto, 1980).
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Esto ltimo implicara no enfatizar suficientemente
que se trata de una relacin de lucha de clases, que se transforma y especifica histricamente.

La evolucin histrica de las instituciones estatales, entonces, es inseparable de la evolucin de las funciones de
cada forma histrica estatal, que articula un modelo de acumulacin y una estructura de clases determinados. Como
estas funciones se manifiestan en cues tiones sociales que exigen intervencin estatal, cristalizan en formas
institucionales diversas, cambiantes y contradictorias.



1
- Como afirman Holloway y Picciotto (1980), "el capital es una relacin social de explotacin y la acumulacin de capital es la
forma adoptada por la lucha de clases para crear nuevamente, desarrollar o destruir esa relacin" p.79.

2
- "El anlisis formal [la forma contradictoria de la lucha de clases: el capital] es esencial para porveer una comprensin de los
lmites y de la dinmica de la lucha de clases bajo el capitalismo; pero si queremos comprender el desarrollo real de esa lucha (de
la cual el Estado es una de sus formas), ese anlisis debe ser complementado por la investigacin histrica conceptualmente
informada" (Holloway y Picciotto, 1980, p.78)
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Hay distintos tipos histricos de Estado capitalista, que cambiaron al comps de las transformaciones en los
modelos de acumulacin y en la estructura social. Hay varias clasificaciones de tipos histricos de Estado capitalista
en el nivel mundial, y tambin periodizaciones relativas a los Estados nacionales especficos.

Por eso es posible hablar de formas histricas de Estado capitalista, que se corresponden con los grandes ciclos
en el proceso de acumulacin capitalista a escala mundial. Buena parte de la literatura econmica y poltica
establece dos grandes ciclos, separados por un perodo de crisis. As, la etapa de capitalismo de laissez-faire se
expresara en el Estado liberal, el perodo de crisis y recomposicin, con guerras interimperialistas y crisis
mundiales estara en correspondencia con la etapa de crisis del Estado liberal e inicio de experiencias
intervencionistas, y la etapa de capitalismo "tardo" (Mandel), "maduro" (Habermas, Offe) o "fordismo" (Aglietta) se
ligara al Estado interventor-benefactor keynesiano (Tarcus, 1992).

Cada ciclo histrico, como totalidad compleja, implica: a. una modalidad de acumulacin de capital, que se
expresa en determinadas formas de organizacin del proceso de trabajo, de divisin social del trabajo y de procesos
tecnolgicos, b. una forma de produccin y reproduccin de las clases fundamentales y su vinculacin orgnica
entre s (relacin capital-trabajo), y c. una determinada forma de Estado. De ah que lo que se denomina como
"crisis de Estado" involucra esta totalidad (Tarcus, 1992).

Cada proceso, al mismo tiempo que amenaza la continuidad de la reproduccin del sistema (revolucin), implica la
posibilidad -a travs de los procesos de expulsin de fuerza de trabajo y de desvalorizacin de capital- de un
lanzamiento del proceso de acumulacin bajo una nueva forma, una alteracin de las relaciones de fuerza (de
poder) entre el capital y el trabajo y una reformulacin de la relacin Estado-sociedad (Tarcus, 1992, p.47)

El Estado capitalista tiene dos tareas bsicamente contradictorias. Por una parte debe asegurar las condiciones que
hagan posible la acumulacin y reproduccin del capital, lo que lo lleva a adoptar las medi das coercitivas necesarias
para que las clases subalternas se acomoden -disciplinen- a la lgica del capital (coercin). Por otra parte, debe
legitimar su dominacin para hacerla estable, recurriendo a una serie de mecanismos que no se reducen a lo
ideolgico, sino que implican lgicas propias de la reproduccin material, traducidas en gastos sociales destinados
a garantizar un cierto grado de consenso de las clases dominadas (legitimacin) . La contradiccin entre ambas fun-
ciones genera tensiones y sucesivas crisis cuya resolucin depende, precisamente, de la fuerza y aptitud de las
clases con intereses confrontados para imponer las soluciones que les sean ms favorables
3
.

Esta dinmica se subordina, en un sentido, a la fuerza y organizacin de las clases populares para lograr que sus
demandas sean satisfechas y, en otro, a la capacidad (voluntad poltica)-posibilidad (condiciones objetivas
estructurales) de las clases dominantes para hacer las concesiones necesarias a efectos de mantener un dominio
hegemnico basado sobre el consenso, o para imponer coercitivamente sus condiciones al resto de la sociedad. La
articulacin de estos factores en las realidades concretas remite a la dinmica de coercin y consenso y especifica
los tipos de dominacin (dictadura/hegemona) y las funciones estatales. Tanto la morfologa del aparato estatal
como el tipo de rgimen poltico, en el que el proceso de construccin de lo pblico se pone en juego -condicionado,
en ltima instancia, por la forma Estado imperante-, depende de esa dinmica (Thwaites Rey y Castillo, 1992).


C- EL ESTADO COMO CONJUNTO DE APARATOS

La otra dimensin de lo estatal tiene que ver con su expresin material: las instituciones en la que se encarna, las
objetivaciones. Estas formas cambian con los cambios que se desarrollan en la estructura material, en un proceso
dialctico de ida y vuelta, en el que tanto las instituciones son conformadas por la realidad material como la realidad
material es modificada por accin de las instituciones.

En tanto el capitalismo es un modo especfico de organizacin social de la produccin en el nivel mundial, que tiene
requisitos histricos y formas de desarrollo definidos, el Estado tiene un papel esencial en garantizarlos, por lo que
su estructura institucional y sus formas de intervencin se transforman a medida que el capitalismo cambia y se


3
- En la obra ya clsica de James O'Connor (1981), LA CRISIS FISCAL DEL ESTADO, se plantea la contradiccin entre las
funciones de acumulacin y de legitimacin, en tanto que ambas se traducen en demandas para la actividad estatal que
aumentan los gastos pblicos. Como no siempre estn a mano los ingresos necesarios para enfrentar las necesidades creadas,
puesto que los frutos de la acumulacin no estn socializados, se produce la crisis fiscal y las tensiones consecuentes. Ello
est relacionado con la lucha de clases, que limita la capacidad del Estado para racionalizar al capitalismo. Por eso, la estructura
interna del Estado resulta ser un producto, un objeto y un determinante del conflicto de clases.
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desarrolla. Como sintetiza Jessop, " los aparatos estatales econmicos y sus medios de intervencin no son
neutrales, sino que estn integrados en el movimiento del capital y constituyen un campo de conflictos entre distintos
intereses. Esto significa que la intervencin del Estado tiene limitaciones inherentes para garantizar las condiciones
para la acumulacin del capital y est siempre sujeta a la influencia inevitable de diferentes luchas de clase y
democrtico-populares. Tambin significa que la idoneidad de instrumentos particulares de poltica y formas
generales de intervencin no solamente variarn con cambios en l a estructura econmica sino tambin con cambios
en el balance de fuerzas polticas" (1980: 216/217). Por eso, as como las formas apropiadas de intervencin
cambian con el progreso de la acumulacin del capital, de la misma manera lo hacen las formas apropiadas de
representacin y legislacin. Es decir que los "aparatos estatales" son la forma en que se expresa materialmente la
relacin social de dominacin (Estado en sentido abstracto) y, como veremos mas adelante, cambian en la medida
en que se modifica l a relacin social bsica.

Destacando la complejidad de la relacin estatal, Poulantzas (1978) afirma que "comprender al Estado como la
condensacin de una relacin de fuerza entre clases y fracciones de clase tales como se expresan, de forma
especfica, en el seno del Estado, significa que el Estado est constitudo-atravesado de parte a parte por las
contradicciones de clase. Esto significa que una institucin, el Estado, destinada a reproducir las divisiones de clase
no es (...) un bloque monoltico sin fisuras, sino que est l mismo, debido a su misma estructura, dividido"
4
. Y agrega
que estas contradicciones de clase revisten la forma de contradicciones internas entre las diversas ramas y
aparatos del Estado, y en el seno de cada uno de ellos, en la medida en que constityen el lugar privilegiado de una
fraccin del bloque en el poder.

Por su parte, Oszlak (1984) sostiene que "el origen, expansin, diferenciacin y especializacin de las instituciones
estatales, reflejan intentos de resolucin de la creciente cantidad de cuestiones que va planteando el desarrollo
contradictorio de la sociedad (...) La expansin del aparato estatal deriva del creciente involucramiento de sus
instituciones en reas problemticas (cuestiones) de la sociedad, frente a las que adoptan posiciones respaldadas
por recursos de dominacin, que expresan un variable grado de coercin o consenso". Por eso el aparato
institucional del Estado condensa las contradicciones subyacentes en el orden social y los intereses que en
definitiva resultan representados y satisfechos dependen de contenido de la agenda pblica y sta, a su vez, de la
estructura de dominacin social.

Como sealamos ms arriba, el Estado no es neutral, no es ni una arena que facilita la negociacin entre grupos
antagnicos ni un rbitro imparcial. Su propia estructura institucional se despliega a partir de los resultados de los
conflictos estructurales y, a su vez, da forma a posteriores conflictos.

Brown y Erie apuntan que el poder burocrtico emergente de las insti tuciones estatales resulta del intento de los
intereses estructuralmente dominantes por controlar el Estado y las polticas pblicas, a partir de trasladar el lugar
de la formulacin de polticas hacia agencias administrativas que puedan desplegar una mayor autonoma en
relacin a otros intereses no dominantes. As, "a medida que el Estado se ha expandido y ha asumido un papel ms
preponderante en la regulacin de los asuntos sociales y econmicos, los intereses estructuralmente dominantes han
intentado mantener su hegemona trasladando funciones estatales esenciales al mbito de burocracias pblicas
autnomas". (1984:188) De ah que la importancia de la dinmica interna de las organizaciones pblicas se vincula
con el modo en que afecta los intereses de las diferentes clases.


D- EL ESTADO EN MOVIMIENTO: LAS POLITICAS PUBLICAS.

El otro aspecto a tener en cuenta es el relativo al anlisis dinmico de la estructura estatal.

Un modo de abordar el conocimiento de las funciones puede ser describiendo el conjunto de tareas implicadas y los
aparatos institucionales creados para cumplirlas. Otra forma, dinmica, es pensar la accin estatal como parte de un
proceso social tejido alrededor del surgimiento, desarrollo y resolucin de cuestiones que una sociedad (y un
Estado) consideran cruciales para la reproduccin del orden social. Este enfoque permite incorporar al anlisis los
cambios producidos en determinados parmetros, a la par que alerta sobre el carcter contradictorio, no lineal, del
proceso de formacin y redefinicin del Estado (Oszlak, 19 ). Es as posible entender el entramado de instituciones
oficiales (ministerios, secretaras, direcciones, oficinas, agencias, reparticiones, organismos, empresas,

4
- Poulantzas, Nicos. "Problemas actuales de la investigacin marxista sobre el Estado", en PARA UN ANALISIS MARXISTA DEL
ESTADO, Editorial Pre-Textos, Valencia, 1978.
7
sociedades, etc.), comprendiendo el sentido "funcional" de su gnesis, evolucin y quiebre como respuesta estatal a
determinadas "cuestiones socialmente problematizadas" (Oszlak y O'Donnell, 1983).

El estudio de polticas estatales ayuda a desagregar y "poner en movimiento a un Estado y a actores (clases,
fracciones de clase, organizaciones, grupos, eventualmente individuos) que en otros enfoques aparecen ms global
y estticamente definidos. El campo propio de este enfoque es ms dinmico y menos estructural: el proceso social
tejido alrededor del surgimiento, tratamiento y resolucin de cuestiones ante las que el Estado y otros actores
adoptan polticas. (Oszlak y O'Donnell, 1983).

Por otra parte, el anlisis de polticas pblicas, como una va pertinente para ahondar en el conocimiento del Estado,
supone considerar que toda poltica estatal es, esencialmente, una toma de posicin del Estado frente a una
determinada "cuestin" socialmente problematizada. Ello implica que es solo una parte -relevante- de un proceso
social ms abarcativo, que incluye a una multiplicidad de actores sociales, tales como clases o fracciones de clase,
movimientos sociales, organizaciones e individuos estratgicamente ubicados respecto a una cuestin, etc.,
adems de los aparatos del Estado, todos los cuales toman posicin en torno al problema motivo de la poltica
pblica. Es as que la cuestin delimita el proceso social, en el sentido de que slo en el marco de la misma
cobran significado los comportamientos de los actores involucrados, de donde las polticas pblicas seran pin-
celadas en relieve de una trama social tejida alrededor de un tema destacado. Su verdadera significacin radica en
el problema que las origina, el mbito de accin social en que se engarzan, los actores que intevienen en el proceso
de resolucin de la cuestin y a sus respectivas y sucesivas tomas de posicin en el transcurso del proceso mismo
(Oszlak y O'Donnell, 1983).

Una "cuestin socialmente problematizada" es aquella que por su importancia ha sido incluida en la agenda de
problemas sociales que requieren una necesaria toma de posicin de mltiples actores sociales. Para entender
porqu se incluye en una agenda social una determinada cuestin es preciso analizar el perodo previo a su sur-
gimiento como tal, a efectos de identificar en qu contexto socio-poltico aparece, cules son los actores sociales
que la promueven, cules se les contraponen, desde qu perspectiva ideolgica lo hacen ambos, y qu medios
movilizan para alcanzar sus objetivos. Con ello se podr tener un marco global del problema al comienzo del perodo
estudiado, coadyuvando a una comprensin adecuada del proceso en s. En funcin de este cuadro se analiza cmo
se desarrolla el proceso de resolucin de la cuestin, con la movilizacin de actores y recursos consecuentes y la
respuesta estatal concreta que resulta del entrecruzamiento de los diversos intereses y perspectivas que intervienen
en su curso, y que se expresa como poltica estatal (Oszlak y O'Donnell, 1982).

En tal sentido, se entiende como poltica estatal el conjunto de tomas de posicin, tcitas o explcitas, de
diferentes agencias e instancias del aparato estatal que expresan una determinada modalidad de intervencin
del Estado, en relacin con una cuestin que despierta la atencin, inters o movilizacin de actores de la
sociedad civil (Oszlak y O'Donnell, 1982). Si partimos de descartar la idea del Estado como cuerpo monoltico y
homogneo, que emite decisiones claras y unvocas, y en cambio tenemos en cuenta el complejo entramado que lo
constituye y que expresa cristalizaciones de intereses diversos de la sociedad civil, para una cabal comprensin del
caso concreto ser preciso no perder de vista como opera esta trama burocrtica en el proceso de formulacin e
implementacin de una poltica pblica.

Aqu coincidimos con Brown y Erie (1984) cuando afirman que "el Estado no es ni una arena que facilita la
negociacin entre grupos antagnicos ni un rbitro que regula el conflicto poltico a fin de asegurar imparcialidad. La
propia estructura del Estado se despliega a partir de los resultados de los conflictos estructurales y, a su vez, da forma
a posteriores conflictos" (1984: 186). Por eso "las variaciones en el poder y autonoma de las organizaciones pblicas
dependen del resultado de los conflictos estructurales dentro de la sociedad. El hecho de que el gobierno a menudo
acte contradictoriamente no es reflejo de un sistema administrativo errtico, sino ms bien del proceso de
resolucin de estos conflictos dentro del Estado"(1984: 186).

En el mismo sentido, Therborn (1986) entiende que "en los aparatos de Estado llegan a cristalizar, en el curso his-
trico de la lucha de clases, determinadas relaciones sociales, y de esta manera llegan a asumir una existencia
material, una eficacia y una inercia que, hasta cierto punto, son ya independientes de la poltica estatal y las
relaciones de clase existente (...) La coexistencia dentro de un sistema estatal concreto de varios aparatos, en los que
pueden haber cristalizado diferentes conjuntos de relaciones de clase, hace que la posibilidad de desajustes se
incremente sustancialmente". De ah que los movimientos que se generan al interior mismo del aparato burocrtico
en torno a las posibilidades de intervencin y las cuotas de poder que disputan las distintas agencias y organismos
estatales, atraviesan en mltiples sentidos la poltica pblica decidida/ejecutada, y participan activamente en su
efectiva realizacin.
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Medelln Torre (1998) sostiene que en su condicin institucional, las polticas pblicas no slo expresan la particular
configuracin de las estructuras, funciones y procedimientos que rigen al Estado y a las organizaciones pblicas, sino
que tambin revelan la particular dinmica conflictiva en que se desenvuelve la accin pblica. En su relacin con
las estructuras polticas, las polticas pblicas expresan tanto una particular movilidad de las fuerzas polticas, como
una dinmica especfica de incorporacin o exclusin (poltica, econmica y social) de los ciudadanos con respecto a
los asuntos del Estado. Y en su relacin con la sociedad civil, las polticas pblicas se constituyen en un poderoso
instrumento de comunicacin.

En suma, para comprender porqu el aparato estatal es como es, porqu surgi y cmo cambi, para entender
tambin el sentido y la dinmica de las polticas pblicas como "puestas en acto" de cuestiones socialmente
problematizadas, es necesario ir ms all tanto de la dinmica interna del aparato, esto es, su funcionamiento como
burocracia y el patrn de relaciones que la definen, como de la lgica especfica de la poltica pblica. Se trata de
contextualizar su funciones y sus prcticas en el marco ms global de la definicin bsica del Estado como relacin
de dominacin, atravesada por las luchas y contradicciones sociales, e histricamente variable.


E- ESTADO, REGIMEN POLITICO Y GOBIERNO

Rgimen, sistema y gobierno

Ahora bien, si se trata de entender cmo funciona la realidad estatal, es necesario remitirnos a otros conceptos
tericos "operativos", como el de rgimen poltico y gobierno, a los que debemos precisar. Esta tarea no es sencilla,
en la medida en que en la teora o bien se ha dado un nfasis muy fuerte al anlisis de aquello que define los
rasgos estructurales de lo estatal, minimizando lo que tiene que ver con el rgimen poltico, o bien se ha privilegiado
el estudio de los sistemas polticos, ignorando la categora Estado, o incluso subsumindola o asimilndola
conceptualmente con el propio rgimen poltico o con el gobierno. Preci samente uno de los propsitos de este
trabajo es encontrar los puntos de interseccin entre estos conceptos: Estado, rgimen poltico y gobierno, y ver
como se construyen, delimitan e interpenetran en las realidades concretas.

Una distincin entre Estado y gobierno es la que realiza Miliband (1970; 1985). Para este autor, "el trmino Estado
designa a cierto nmero de instituciones particulares que, en su conjunto, constituyen su realidad y ejercen influencia
unas en otras en calidad de partes de aquello a lo que podemos llamar sistema del Estado (1985:50). Distingue
varios componentes institucionales de este sis tema, a saber: la administracin pblica, el sistema judicial, la
estructura de seguridad militar y policial, lo que denomina "diversas unidades del gobierno subcentral" y que son
especies de prolongaciones del gobierno y la administracin centrales, las asambleas parlamentarias y el gobierno
propiamente dicho -el ejecutivo. Al hacer esta distincin, Miliband quiere advertir sobre el peligro de creer que al
asumir el gobierno se adquiere simultneamente el poder estatal. Porque aunque "el gobierno hable en nombre del
Estado y est formalmente investido del poder estatal no significa que controle efectivamente el poder". (1985: 51)

En esta interpretacin de Miliband se funden los dos niveles de definicin de lo estatal que enunciramos mas
arriba: el de la relacin social y el de los aparatos, ya que habla del poder estatal, que inmediatamente remite al
problema de la clase dominante y de la forma institucional en que ste se manifiesta sin distinguir los conceptos.
Porque es precisamente a partir de descubrir la interconexin personal de los miembros de la clase dominante con
los funcionarios superiores de las distintas partes del sistema estatal (lite estatal), que explica el carcter clasista
del Estado capitalista y la dinmica de su funcionamiento. La relacin de dominacin se explica por el aparato.
Cuando se refiere a rgimen poltico lo distingue del sistema estatal, para incluir en l "muchas instituciones,
partidos y grupos de presin, que tienen importancia capital en la actividad poltica y afectan vitalmente a las
operaciones del sistema estatal". (1985: 55) Pero est claro que se sigue manejando en las esfera de los aparatos
institucionales.

Las definiciones de rgimen y sistema poltico, as como de gobierno, tambin presentan matices diferenciados.

ODonnell entiende por rgimen "el conjunto de patrones realmente vigentes (no necesariamente consagrados
jurdica o formalmente) que establecen las modalidades de reclutamiento y acceso a los roles fundamentales, as
como los criterios de representacin sobre la base de los cuales se formulan expectativas de acceso a dichos roles"
(1982: 21). El gobierno, en cambio, est constituido por dichos roles, desde donde se movilizan, directamente o por
delegacin a escalones inferiores de la jerarqua burocrtica, en apoyo de rdenes y disuaciones, los recursos
9
controlados por el aparato estatal, incluso su supremaca coactiva. Podra concluirse as que el gobierno es la
cumbre del aparato estatal y el rgimen es el trazado de las rutas que conducen a esa cumbre.

Otro autor, Collier incluye dentro del rgimen factores tales como el mtodo de seleccin del gobierno (elecciones,
golpe militar, etc.), mecanismos formales e informales de representacin (sistemas de partidos, sistema
corporativo, etc.), as como modos de represin. "El rgimen se distingue de los ocupantes particulares de los roles
gubernamentales, de la coalicin poltica que apoya a estos ocupantes y de las medidas pblicas que adopten
(salvo, claro est, las medidas que definen o transforman el propio rgimen)" (1985:404)

Por su parte, a fines de los setenta Fernando Henrique Cardoso entenda por "rgimen" "las normas formales que
vinculan a las principales instituciones polticas (al legislativo con el ejecutivo, al ejecutivo con la judicatura, y al
sistema de partidos con todos ellos), adems de a la cuestin de la naturaleza poltica de los vnculos entre los
ciudadanos y los gobernantes (democrtica, oligrquica, totalitaria o la que sea)" (1985:44). En cambio, deca este
autor, la nocin de Estado se refiere "a la alianza bsica, el pacto de dominacin bsico, que existe entre las
clases sociales o las fracciones de las clases dominantes y las normas que garantizan su dominio sobre los estratos
subordinados" (1985:44). As, agregaba que "una forma idntica de Estado -capitalista y dependiente en el caso de
Amrica Latina- puede coexistir con una variedad de regmenes polticos: autoritario, fascista, corporativista e incluso
democrtico".

Observaba que "una lnea de razonamiento econmico busca una relacin causal de uno a uno entre Estado y
rgimen. Presupone que para cada fase de la acumulacin hay un tipo apropiado de rgimen. Sin embargo, la
misma dificultad histrica que produce este razonamiento en el caso de los pases capitalistas maduros (es decir, la
ausencia de fascismo en los pases anglosajones, que hicieron las contribuciones ms sustanciales al primer
desarrollo del capitalismo), la encontramos tambin en su aplicacin a Amrica Latina". As, ejemplificaba que "el
crecimiento de Brasil con Kubitschek y el actual florecimiento de Venezuela son casos claros de Estados capitali stas
dependientes que han mantenido regmenes democrticos. No obstante, aunque es mejor descartar la idea de un
simple determinismo econmico de la poltica, podemos explorar el grado de compatibilidad entre diferentes
formas de Estado capitalista dependiente y diferentes tipos de rgimen". Y conclua con una pregunta que hoy resulta
tanto o ms crucial que entonces: "cules son las condiciones en las que un rgimen democrtico puede coexistir
con una dominacin de clase basada en una forma de acumulacin econmica que imponga una desigualdad
creciente entre esas clases sociales?" (1985: 45/46).

En una interesante perspectiva terica que analiza minuciosamente la forma en que la naturaleza del rgimen
poltico condiciona la conformacin de las polticas pblicas, Medelln Torre (1998) distingue con mayor precisin los
conceptos de rgimen y de sistema poltico. As, dice que por su naturaleza el rgimen polticose define como la
instancia en donde se producen y cohesionan "el conjunto de normas y procedimientos permanentes y estables que
regulan la organizacin y el ejercicio del poder poltico y que estructuran las relaciones entre el Estado y la sociedad.
A diferencia del rgimen poltico, el sistema poltico se define como la instancia que determina las formas y canales
de acceso de los ciudadanos a los cargos pblicos; establece las caractersticas de los ciudadanos que pueden tener
o no ese acceso; define los recursos y estrategias que pueden utilizar para ganar tal acceso y establece los
mecanismos que aseguren su adecuado control. El sistema poltico est conformado por una serie de subsistemas a
travs de los cuales se establecen y desarrollan los mecanismos e instrumentos de acceso y control al poder estatal.
Estos subsistemas son: el sistema de partidos, el sistema electoral, el sistema de registradura, el sistema de control,
etc.

Este autor distingue cuatro grandes razones que justifican la centralidad del rgimen poltico en el conjunto de
relaciones Estado-aparato estatal-sociedad: 1. es la instancia que le confiere corporeidad e identidad a la idea
abstracta del Estado, bajo la forma de aparato estatal; 2. define e imprime un determinado sentido normativo y
contenido valorativo a las relaciones sociales, bajo la forma de ordenamiento constitucional y de ordenamiento
institucional; 3. permite que el Estado se proyecte como un generador de orden interno (le imprime principios de
unidad a las instituciones estatales como representacin del Estado) y externo (es el factor de cohesin de las
estructuras y principios reguladores que rigen la vida en sociedad), 4. es la instancia a travs de la cual el Estado
confiere poder y autoridad formal a los gobernantes para tomar las decisiones.

El rgimen poltico define las instancias, grados y escalas en que se producen y estructuran las polticas pblicas.
Establece los distintos niveles de decisin, organizacin y operacin estatal, al momento en que especifica la
indicacin de jerarquas, los principios organizacionales y las relaciones de poder que rigen la accin del aparato
estatal . (Medelln Torre, 1998)

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En sntesis, podramos definir al Estado como la condensacin-materializacin de determinadas relaciones
sociales, al gobierno como un espacio decisivo dentro del aparato estatal y al rgimen como una estructura formal
que define uno los aspectos centrales de la circulacin del poder y la construccin de polticas pblicas. De ah que
no todo cambio de gobierno implique un cambio de rgimen, ni tampoco todo cambio de rgimen implique la
alteracin de la forma Estado. Slo una alteracin profunda del modelo de acumulacin y del tipo de estructura de
clases estara indicando una transformacin estructural de la forma histrica de Estado (Tarcus, 1992).

Ahora bien, no se trata tampoco de pensar que los regmenes polticos se estructuran como moldes autnomos que
se utilizan libremente en cualquier forma estatal. Es decir, no existe el "traje" democrtico-parlamentario, el
democrtico-presidencialista, el autoritario, el monrquico, etc. que se usa a voluntad. Existen, en cambio,
determinadas caractersticas que tipifican a cada rgimen poltico entendido como "tipo ideal" -cuyas caractersticas
podrn variar segn el enfoque terico con que se aborde su estudio-, y regmenes polticos "concretos" operando
sobre realidades estatal-nacionales especficas. Y son precisamente estas realidades estatales concretas -con las
correlaciones de fuerzas presentes y el peso de la historia- las que imprimen sus huellas sobre las formas que
adoptan los regmenes polticos, y determinan las prcticas polticas fundamentales.

Cabe sealar que los factores que especifican la existencia de un determinado rgimen poltico no tienen una
relacin mecnica y directa con aquellos que determinan la existencia de la forma histrica del Estado. Por otra
parte, es preciso destacar que en la realidad poltica mundial actual no existe una variedad infinita de regmenes
polticos, entendidos como conjuntos de reglas constitucionalmente definidas. Los patrones que definen a las
democracias liberales, esto es, divisin de poderes, elecciones libres y peridicas, voto universal y secreto, y respeto
de las libertades polticas estatuidas, en la actualidad aparecen formalmente aceptados por un gran nmero de pa-
ses, no solo del centro sino de la periferia capitalista, tras la oleada "redemocratizadora" de los aos ochenta. Es as
que las opciones de "regmenes polticos" -en el sentido de un conjunto de reglas formales y estandarizadas-
disponible no parece ser demasiado amplias.

La prctica poltica

Sin embargo, las caractersticas especficas que asume el rgimen poltico en cada Estado-nacin lo que equivale
a como verdaderamente "es" la instancia de articulacin poltica- tienen que ver con las prcticas histricas
concretas y variables. Entonces podemos decir que, si bien los "tipos de rgimen poltico" disponibles son
actualmente limitados, las prcticas polticas concretas que les dan encarnadura, por el contrario, pueden variar
tanto de pas en pas como en cada etapa histrica. Y es en este plano que podemos decir que justamente la forma
estatal, entendida de la manera en que se estructura un modo de acumulacin y, fundamentalmente, una estructura
de clases, es la que revierte de mltiples formas sobre las caractersticas de funcionamiento del rgimen poltico.

Al respecto, es interesante sealar lo que Medelln Torre llama funcin gubernativa, que se concreta en el vnculo
(tensin) que se establece entre la forma de gobierno (como forma institucional) y el modo de gobernar (como
prctica cultural y poltica). Mientras que la forma de gobierno da cuenta del campo de accin y de los lmites que le
impone al gobernante un determinado orden poltico e institucional, el modo de gobernar hace referencia al campo
de accin que la aplicacin particular de las tcnicas y tcticas de gobierno le confieren al gobernante para lograr sus
propsitos de gobierno.

En esta lnea, este autor seala que en el modo de gobernar se pone de manifiesto tanto la cultura poltica e
institucional que prevalece en una sociedad, como el proyecto de gobierno que est en juego para imponer un
determinado derrotero a la sociedad y al Estado. Por su parte, la cultura poltica e institucional se expresa a travs de
tres elementos fundamentales: 1. la manera como conversan gobernantes y gobernados en la definicin y gestin
de los asuntos polticos e institucionales, es decir, la forma como se hacen las peticiones y se establecen los
compromisos entre ambos; 2. la manera como se disponen las cosas para que un fin pueda ser alcanzado; 3. la
intensidad con la que se aplican los recursos del gobierno para el logro de unos propsitos definidos, es decir, el
grado de coersin o consenso requeridos para alcanzar los objetivos propuestos.

Por su parte, las modalidades de gestin gubernamental pueden impactar sobre la configuracin misma del
rgimen e, incluso, pueden llegar a implicar modificaciones en la forma estatal. Quizs se encuentre aqu el punto
ms interesante para entender los variados modos de articulacin entre las grandes transformaciones -y tambin
los simples movimientos - en la estructura estatal, por un lado, y las formas de ges tin de la actividad poltica
concreta, es decir, la manera en que se expresa y procesa el poder, por la otra.

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Como dijimos ms arriba, no puede entenderse la categora capital sin la categora Estado -como derivacin no solo
lgica, sino fundamentalmente como categora histrica especfica-, porque es precisamente a partir de la garanta
estatal -acotada en un espacio territorial- que se sostiene el rgimen capitalista. Y tampoco podra comprenderse
plenamente la dinmica de funcionamiento estatal soslayando la forma de existencia del Estado expresada en el
rgimen poltico. Economa y poltica, entonces, son ambas partes de una unidad: la relacin social capitalista
(Holloway y Picciotto, 1980).

El Estado como garante de la relacin social capitalista recibe su "racionalidad" precisamente de preservarla, ms
all de los intereses concretos o a pesar de el los. De ah deviene su apariencia de neutralidad. Pero la materialidad
de la produccin estatal: qu hace, cmo lo hace, en qu forma, con qu herramientas, se especifica en un proceso
complejo que expresa las contradicciones de la lucha -generalmente mediada y cargada de ml tiples sig-
nificaciones- entre intereses bsicos opuestos: los capitalistas por obtener mayores cuotas de plusvalor y los
trabajadores por defender sus condiciones de vida. Esta relacin bsica es, a su vez, atravesada por otros clivajes
importantes (que tienen que ver con intereses y demandas ms especficas: sexuales, raciales, ecolgicas, de
derechos humanos, etc.) que conforman un denso y complejo entramado social en permanente transformacin y
redefinicin. De ah que los Estados nunca pueden "saber" a ciencia cierta que es lo ms correcto -o "racional"- para
la reproduccin capitalista en cada momento histrico y por ende no estn exentos de "errores" y contradicciones.
Porque los Estados no se expresan en forma directa, sino que hallan su mediacin a travs de las instancias
polticas, sujetas a pujas, conflictos y negociaciones. De ah que tanto las caractersticas del rgimen poltico
imprimen su modalidad de resolucin de conflictos a la dinmica social -aparecen como los lmites legales ltimos-,
como a su vez son modificadas y especificadas en cada coyuntura histrica de acuerdo con las necesidades que
social mente logran predominar segn la correlacin de fuerzas imperante. Por eso es que no existe ninguna
"linealidad" en el proceso de toma de decisiones gubernamentales.

Ahondando en la dimensin especficamente poltica de las transformaciones estructurales desde otra perpectiva
analtica, Torre (1998) se pregunta qu factores condicionan la capacidad de las lites gubernamentales de iniciar,
definir y sostener en el tiempo el proceso de transformacin?. Al respecto, este autor destaca el grado de autonoma
de que disponen los lderes de gobierno para traducir sus orientaciones y preferencias en polticas pblicas. Esta
autonoma, por su parte, vara segn el tipo de rgimen y las caractersticas de sus instituciones. As, la experiencia
latinoamericana indicara la importancia de la preeminencia del Poder Ejecutivo en los regmenes presidencialistas,
fundamentales a la hora de concentrar el poder necesario para impulsar reformas profundas. Pero adems, existen
otras variables, tambin de naturaleza poltica, gravitantes para implementar cambios. Una es la contextual, es decir,
la coyuntura social y poltica en la que los gobiernos operan y la otra es la electoral, referida a la particular
distribucin del poder que generan los resultados electorales. (Torre, 1998, p:39)

Es en el contexto especfico de una forma estatal, un rgimen poltico y un gobierno dados que se expresan los
papeles institucionales del Ejecutivo y del Parlamento, y en la dinmica de interaccin entre ambos que se especifica
su verdadera entidad institucional. Cuando se plantea qu papel le cupo al Parlamento en la definicin de una
determinada poltica pblica, estamos hablando, en un plano ms global, sobre su lugar institucional, vis a vis,
fundamentalmente, los otros poderes del Estado. En este sentido, aperece la dimensin del debate en torno al peso
especfico de los rganos deliberativos-legislativos en las democracias modernas, por una parte, y en determinado
rgimen politico, por la otra. Aqu, en el primer sentido, se introduce la discusin que pone nfasis en la devaluacin
estructural del parlamento occidental en relacin al poder adquirido por los ejecutivos. En el segundo sentido,
estrictamente institucional, es preciso sealar cmo la tradicin constitucional indica los causes por donde se
desarrolla la actividad legislativa y se conforma la voluntad legisferante. Entonces, el desempeo del Congreso
variar segn se trate de un sistema presidencialista, como el nuestro, o parlamentario y, adems, incluir otras
variables como la forma de seleccin de los representantes y la articulacin con l os partidos polticos, que influir en
el peso especfico que adquiera. Aqu tambin juega un papel fundamental la historia institucional.

Pero cuando se habla del Parlamento, tambin se est haciendo referencia a la relacin gobierno-oposicin, y a las
frmulas institucionales para encontrar acuerdos consistentes que garanticen la gobernabilidad. Cul es el papel
que le cabe a la oposicin en el sistema democrtico es una de las cuestiones ms debatidas cuyo centro es,
precisamente, el papel del Congreso, nico lugar institucional donde la oposicin tiene representacin poltica
legitimada y puede llegar a incidir en el proceso de toma de decisiones. Y esto se relaciona con el punto anterior en
la medida en que, segn sean las mayoras obtenidas es que variar el significado de la oposicin y del Parlamento,
an en un sistema fuertemente presidencialista como el nuestro. El constante reclamo que suele hacer la oposicin
para que el Parlamento no sea soslayado, y la tendencia de los ejecutivos a manejarse por decreto, muestran la
complejidad del tema. Y aqu se introduce tambin otro matiz, cual es el de la relacin entre el gobierno y el partido
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del gobierno, que habla de la complicada articulacin de las disidencias internas y remite a la cultura partidaria y sus
tradiciones democrticas o autoritarias para resolver los conflictos internos y agregar voluntades.

Un tercer plano se refiere a la relacin entre representantes y representados, a la forma en que los intereses de los
distintos sectores sociales son interpretados y receptados por los partidos polticos, a la manera en que esos
intereses, opiniones y valoraciones son expuestas en los discursos y las prcticas polticas especficas, como las
parlamentarias. Porque se trata de saber cmo interpretan sumandato los representantes polticos en el Congreso,
y cmo, a travs de su accin discursiva, intentan dar cuenta de las transformaciones operadas en la realidad, y las
preferencias de sus representados. En este plano aparece una pregunta importante: los representantes
parlamentarios de los partidos populares, representan los intereses mayoritarios ante las minoras de poder
econmico, o traducen, en cambio, la realidad impuesta por los grupos de poder a las mayoras, para hacerlas
aceptables?. Esta es una de las claves para entender los vacos representativos y la prdida de credibilidad del
Parlamento, aunque paradjicamente la conserve el Ejecutivo, y la que vuelve a colocar en el debate el tema de la
debilidad estructural de esta institucin como canal sustantivo y no meramente formal de los intereses colectivos.


E- ESTADOS NACIONALES Y ACUMULACIN GLOBAL

Una caracterstica central del capitalismo es que mientras que desde sus inicios la acumulacin capitalista se
desarroll a nivel global, los Estados nacionales se desplegaron sobre las bases del principio de territorialidad. La
fragmentacin de lo poltico en Estados nacionales, que desde un comienzo comprendi al sistema internacional,
se expandi en forma despareja, en el marco de la internacionalizacin del capital. El Estado capitalista, originado
como un sistema internacional de Estados, estableci as el entorno favorable a la generalizacin de la produccin
de mercancas, basada inicialmente en la pequea produccin y un mercado mundial.

Como seala Burnham (1997) una de las mas importantes caractersticas de las relaciones globales capitalistas -
una caracterstica que es, en si misma, un producto histrico de las luchas de clase que cambiaron las relaciones
feudales de produccin- es la constitucin poltica, a nivel nacional, de los Estados, y el carcter global de la
acumulacin. Aunque las condiciones de explotacin estn estandarizadas nacionalmente, los Estados soberanos,
va el mecanismo de las tasas de cambio, estn interconectados internacionalmente a travs de la jerarqua del
sistema de precios. En el mismo sentido, la moneda mundial trasciende a la moneda nacional. Los Estados
nacionales se fundan, entonces, sobre la regla de la moneda, y la ley es, al mismo tiempo, confinada a los limites
impuestos por la acumulacin de capital a escala mundial -como la mas obvia e importante manifestacin de su
subordinacin a la moneda mundial.

Por eso Burham destaca que cada Estado existe solamente como el nudo poltico en la fluctuacin global del capital,
y que el mercado mundial constituye el modo global de existencia de las contradicciones de la reproduccin social
del capital. As, cada economa nacional puede ser entendida adecuadamente slo como una especificidad
internacional y, al mismo tiempo, como parte integrante del mercado mundial. El Estado nacional solamente puede
ser visto en esta dimensin. (Burham, 1997)

La constitucin poltica nacional de los Estados, junto al carcter global de la acumulacin constituye la ms
importante tensin del capitalismo contemporneo. Aunque la relacin de explotacin bsica capital-trabajo- sea
global, las condiciones para sta se establecen nacionalmente, y los Estados soberanos se integran a la economa
poltica global a travs del mecanismo de precios.

Ahora bien, las tendencias mundiales nos permiten entender los movimientos globales de la relacin capital-trabajo,
pero no nos eximen de analizar cmo se materializa en concreto en cada sociedad -como adquiere su forma his-
trica-, en la medida en que est en juego la pretensin fundamental del capitalismo de ser un proyecto de reproduc-
cin social. La primera observacin que cabe hacer es que, si bien los Estados pueden competir entre s para
atrapar porciones de capital, su capacidad "constitutiva" para hacerlo difiere diametralmente.

La emergencia del capitalismo como sistema mundial en el que se integran cada una de las partes en forma
diferenciada -centro-periferia-, tambin plantea desde el inicio una tensin entre el aspecto general -modo de
produccin capitalista dominante- que comprende a todos sus integrantes en tanto organizador del todo, y el
especfico de las economas de cada Estado nacin -for maciones econmico sociales- insertas en el mercado mun-
dial.

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Por una parte, la relacin centro-periferia implica contradicciones constitutivas que diferencian la forma en que cada
economa establecida en un espacio nacional se integra en la economa mundial, que se expresan al interior de los
Estados nacin adquiriendo formas diversas. La problemtica de la especificidad del Estado perifrico se inscribe
en esta tensin, que involucra la distinta "manera de ser" capitalista y se expresa en la divisin internacional del
trabajo. De ah que las crisis y reestructuraciones de la economa capitalista mundial y las cambiantes formas que
adopta el capital global afecten de manera sus tancialmente distinta al centro que a la periferia. La tensin, entonces,
entre lo general capitalista y lo especfico perifrico est permanentemente presente.

Como sostienen Mathas y Salama, existe una lgica propia de la economa mundial -entendida como un todo
estructurado y jerarquizado- que trasciende la de cada una de las economas de los Estados nacin que la compo-
nen. Esta forma de entender la economa mundial permite concebir de manera original el papel de las economas
desarrolladas, que imprimen al conjunto lo esencial de sus leyes, sin que ello implique que stas se apliquen
directamente a la periferia. Para estos autores, "...el Estado ser el lugar donde va a cristalizarse la necesidad de
reproducir el capital a escala internacional (...) Es el lugar por donde transita la violencia necesaria para que la di-
visin internacional del trabajo se realice, porque es el elemento y el medio que hacen posible esa poltica" (1986:
43/44).

Por su parte, Holloway (1993) afirma que "cada Estado nacional es un momento de la sociedad global, una fragmen-
tacin territorial de una sociedad que se extiende por todo el mundo. Ningn Estado nacional, sea rico o pobre, se
puede entender en abstraccin de su existencia como momento de la relacin mundial del capital. La distincin que
se hace tan seguido entre los Estados dependientes y los no-dependientes se derrumba. Todos los Estados
nacionales se definen, histrica y constantemente, a travs de su relacin con la totalidad de las relaciones sociales
capitalistas". Sin embargo, aclara que ello no implica que la relacin entre el capital global y los Estados nacionales
sea idntica, ya que stos son momentos dis tintos y no idnticos de la relacin global. Por otra parte, la fragmen-
tacin del mundo en sociedades nacionales lleva a que cada Estado tenga una definicin territorial especfica que
implica, por ende, una relacin especfica con la poblacin dentro de ese territorio. Y justamente esta definicin ter-
ritorial es la que explica que cada Estado nacional tenga una relacin diferente con la totalidad de las relaciones
capitalistas.

Siguiendo este razonamiento, Holloway (1993) sostiene que "los Estados nacionales compiten...para atraer a su
territorio una porcin de la plusvala producida globalmente. El antagonismo entre ellos no es expresin de la
explotacin de los Estados perifricos por los Estados centrales, sino que expresa la competencia -sumamente
desigual- entre los Estados para atraer a sus territorios una porcin de la plusvala global. Por esta razn, todos los
Estados tienen un inters en la explotacin global del trabajo".

Mathas y Salama definen a la economa mundial como un todo en movi miento, que conserva pero modifica
continuamente las relaciones de dominacin. "Esas modificaciones expresan, a su vez, que la jerarquizacin no se
pone en cuestin en lo que tiene de esencial y que subproduce formas nuevas. La poltica econmica de un Estado
en la periferia puede as buscar adaptarse a las transformaciones que sufre la divisin internacional del trabajo y a la
vez influir sobre sta. Es por lo tanto, a la vez, expresin de una divisin internacional del trabajo a la que se somete
y expresin de una divisin internacional del trabajo que intenta modificar" (1986: 41).

Como seala Burham, la nocin de integracin de los Estados en el mercado mundial no implica que un Estado
pueda escoger no estar integrado, ya que no es posible una estrategia poltica de autonoma nacional. En tanto que
cada Estado es un participante de la economa global, no se hace poltica en ausencia sino en un contexto
internacional. Ello tampoco quiere decir que las polticas nacionales tengan importancia secundaria, sino que deben
ubicarse en un contexto en el que existen a travs de la acumulacin global de capital, que limita las formas en que
las autoridades polticas contienen el conflicto social. Entonces, el Estado no puede resolver la crisis global del
capital. Sin embargo, puede ganar una posicin favorable en la jerarqua del sistema de precios, incrementando la
eficiencia de la explotacin capitalista, operando dentro de sus limites, y adoptando una poltica monetaria restrictiva
manteniendo una relacin estrecha entre consumo y produccin (Burham, 1997:33)

Por eso, ms que enfocar los debates en trminos de perdida de soberana, o ver al capital global como externo al
Estado, es preciso subrayar que los Estados nacionales no son simplemente afectados por las tendencias
econmicas o la globalizacin, sino que son parte de esta crisis del todo social.

Por otra parte, entender el capitalismo como sistema mundial sirve tambin para identificar la diferencia constitutiva
de cada Estado nacin, sus caractersticas especficas, condicionamientos y potencialidades. No son capitalismos
"en carrera" sino capitalismos constitutivamente distintos. Pero en tanto que capitalismos, no deja de ser pertinente
14
analizar como se expresa en ellos la relacin global bsica CAPITAL-TRABAJO. Esta forma de concebir el capi-
talismo, por ende, apunta a eliminar toda ilusin de disolver los antagonismos clasistas en una unidad, el Estado
nacin perifrico, frente al Estado nacin central "dominante". Porque la contradictoriedad de intereses, en el
capitalismo, atraviesa la dimensin esencial de CAPITAL-TRABAJO ms all de las diferencias de especificacin ter-
ritorial. Sin embargo, rescatar al mismo tiempo la dimensin constitutiva que diferencia la "forma de ser" capitalista
en un Estado nacin perifrico que en uno central, contribuye a elucidar una dimensin fundamental para entender el
sentido de la lucha de clases y sus posibilidades de desarrollo en cada Estado.
15
ESTADO


RELACION SOCIAL DE DOMINACION








CONJUNTO DE APARATOS
(administracin pblica)












POLITICAS PUBLICAS
(Estado en movimiento)



Est intrnsecamente ligado a la
constitucin de la sociedad
capitalista, porque es el garante de
la relacin social capitalista.
Representacin socialmente
organizada del capital total.
Manifestacin concreta formas
histricas del Estado
Las formas materiales en que se encarna el Estado cambian
con los cambios que se desarrollan en la estructura
productiva, en un proceso dialctico en el que tanto las instituciones
son conformadas por la realidad material como la realidad material es
modificada por accin de las instituciones.
OSZLAK: "el origen, expansin, diferenciacin y
especializacin de las instituciones estatales, reflejan
intentos de resolucin de la creciente cantidad de cuestiones
que va planteando el desarrollo contradictorio de la sociedad
(...) La expansin del aparato estatal deriva del creciente in-
volucramiento de sus instituciones en reas problemticas
(cuestiones) de la sociedad, frente a las que adoptan posiciones
respaldadas por recursos de dominacin, que expresan un variable
grado de coercin o consenso".
Por eso el aparato institucional del estado condensa las
contradicciones subyacentes en el orden social y los
intereses que en definitiva resultan representados y
satisfechos dependen de contenido de la agenda pblica y
sta, a su vez, de la estructura de dominacin social.

Toda poltica estatal es, esencialmente, una toma de
posicin del estado frente a una determinada "cuestin"
socialmente problematizada. Ello implica que es solo una parte
-relevante- de un proceso social ms abarcativo, que incluye a
una multiplicidad de actores sociales, tales como clases o
fracciones de clase, movimientos sociales, organizaciones e
individuos estratgicamente ubicados respecto a una cuestin,
etc., adems de los aparatos del estado, todos los cuales toman
posicin en torno al problema motivo de la poltica pblica. Una
"cuestin socialmente problematizada" es aquella que por
su importancia ha sido incluida en la agenda de problemas
sociales que requieren una necesaria toma de posicin de
mltiples actores sociales.
La evolucin histrica de las instituciones estatales es
inseparable de la evolucin de las funciones de cada forma his-
trica estatal, que articula un modelo de acumulacin y una
estructura social determinados. Como estas funciones se
manifiestan en cuestiones sociales que exigen intervencin
estatal, cristalizan en formas institucionales diversas,
16









































17
ESTADO MODERNO

*UNIDAD DE DOMINACION,
*INDEPENDIENTE EN LO INTERIOR Y EXTERIOR, -------- soberana
*QUE ACTUA DE MANERA CONTINUA Y ---------------------- duracin-estabilidad
*CON MEDIOS DE PODER PROPIOS --------------------------- recursos de administracin
*SOBRE UN TERRITORIO DETERMINADO-------------------- lmites territoriales


EL ESTADO ES UNA RELACIN SOCIAL DE DOMINACIN antagnica y asimtrica

separa a los dominantes de los dominados en una estructura social.

los propietarios de los medios de produccin social y los productores directos

es garante de las relaciones de produccin

de ambos sujetos sociales que las encarnan: capitalistas y trabajadores

apariencia de estar "por encima" de los antagonismos

NO ES UN ARBITRO NEUTRAL
debe reproducir la asimetra que est en la base de la relacin social del capital

Representacin socialmente organizada del capital total.

La manera en que se manifiesta concretamente la relacin social de dominacin remite a las distintas

formas histricas de Estado


Cada ciclo histrico, como totalidad compleja, implica:
a. una modalidad de acumulacin de capital, que se expresa en determinadas
formas de organizacin del proceso de trabajo, de divisin social del trabajo y de procesos
tecnolgicos,
b. una forma de produccin y reproduccin de las clases
fundamentales y su vinculacin orgnica entre s (relacin capital-trabajo), y
c. una determinada forma de Estado.
d. De ah que lo que se denomina como "crisis de Estado" involucra esta totalidad
ESTADO REGIMEN POLITICO GOBIERNO






es la que lo
convierte en
capitalista
As como los trabajadores estn des
posedos de los medios de produc-
cin material, los capitalistas estn
desposedos del uso de la fuerza
fsica. El monopolio de la coaccin
lo tiene un tercero: el Estado
Es el conjunto de patrones realmente vigentes (no
necesariamente consagrados jurdica o for malmente)
que establecen las modalidades de
reclutamiento y acceso a los roles fun-
damentales, as como los criterios de represen-
tacin sobre la base de los cuales se formulan
expectativas de acceso a dichos roles.
El gobierno, en cambio, est constituido por
dichos roles, desde donde se movilizan, direc-
tamente o por delegacin a escalones in-
feriores de la jerarqua burocrtica, en apoyo
de rdenes y disuaciones, los recursos
controlados por el aparato estatal, incluso su
supremaca coactiva.
18

LOS APARATOS INSTITUCIONALES Y LAS POLITICAS PUBLICAS

ESTADO relacin social de dominacin que articula desigualmente a la sociedad

se expresa materialmente en

aparatos institucionales polticas pblicas
(BUROCRACIA: personal, edificios, legislacin, etc.) ponen en movimiento los recursos estatales y
.........................................................................................................sociales para resolver problemas previamente
.........................................................................................................incluidos en la "agenda pblica de cuestiones".

El origen, expansin, diferenciacin y especializacin de las instituciones estatales, reflejan
intentos de resolucin de la creciente cantidad de cuestiones que va planteando el desarrollo
contradictorio de la sociedad (...) La expansin del aparato estatal deriva del creciente in-
volucramiento de sus instituciones en reas problemticas (cuestiones) de la sociedad, frente a
las que adoptan posiciones respaldadas por recursos de dominacin, que expresan un variable
grado de coercin o consenso. Por eso el aparato institucional del Estado condensa las
contradicciones subyacentes en el orden social y los intereses que en definitiva resultan
representados y satisfechos dependen de contenido de la agenda pblica y sta, a su vez, de la
estructura de dominacin social.

La evolucin histrica de las INSTITUCIONES estatales es inseparable de la evolucin de
las FUNCIONES de cada forma histrica estatal, que articula un modelo de acumulacin y
una estructura de clases determinados. Como estas funciones se manifiestan en cues-
tiones sociales que exigen intervencin estatal, cristalizan en formas institucionales
diversas, cambiantes y contradictorias.

El ANLISIS DE POLTICAS PBLICAS, supone considerar que toda poltica estatal es,
esencialmente, una toma de posicin del Estado frente a una determinada "cuestin"
socialmente problematizada. Ello implica que es solo una parte -relevante- de un proceso
social ms abarcativo, que incluye a una multiplicidad de actores sociales: *clases o *fracciones
de clase, *movimientos sociales, *organizaciones e *individuos estratgicamente ubicados
respecto a una cuestin, etc., adems de los aparatos del Estado, todos los cuales toman posicin
en torno al problema motivo de la poltica pblica.

La cuestin delimita el proceso social: slo en el marco de la misma cobran significado los comportamientos de
los actores involucrados, de donde las polticas pblicas seran pinceladas en relieve de una trama social tejida alrededor de un
tema destacado. Su verdadera significacin radica:
*en el problema que las origina, *el mbito de accin social en que se engarzan,
*los actores que intervienen en el proceso de resolucin de la cuestin
*sus respectivas y sucesivas tomas de posicin en el transcurso del proceso mismo.

"Cuestin socialmente problematizada": aquella que por su importancia ha sido
incluida en la agenda de problemas sociales que requieren una necesaria toma de
posicin de mltiples actores sociales.

Poltica estatal: conjunto de tomas de posicin, tcitas o explcitas, de diferentes agencias
e instancias del aparato estatal que expresan una determinada modalidad de intervencin
del Estado, en relacin con una cuestin que despierta la atencin, inters o movilizacin
de actores de la sociedad civil.
19

ESTADO NACIN Y MERCADO MUNDIAL.

El capitalismo surge como sistema mundial

Etapas: internacionalizacin mundializacin globalizacin

La emergencia del capitalismo como sistema mundial en el que se integran cada una de las
partes en forma diferenciada -CENTRO-PERIFERIA-, plantea desde el inicio una tensin
entre el aspecto general -modo de produccin capitalista dominante- que comprende a
todos sus integrantes en tanto organizador del todo, y el especfico de las economas de
cada Estado nacin -formaciones econmico sociales- insertas en el mercado mundial


La relacin CENTRO-PERIFERIA implica contradicciones constitutivas que diferencian la
forma en que cada economa establecida en un espacio nacional -divisin internacional del
trabajo- se integra en la economa mundial, que se expresan al interior de los
Estados nacin adquiriendo formas diversas.


























Matas y Salama: existe una lgica propia de la
economa mundial -entendida como un todo estruc-
turado y jerarquizado- que trasciende la de cada
una de las economas de los estados nacin que la
componen. Las economas desarrolladas
imprimen al conjunto lo esencial de sus leyes, sin
que ello implique que stas se apliquen directa-
mente a la periferia. "...el Estado ser el lugar donde
va a cristalizarse la necesidad de reproducir el capital
a escala internacional (...) Es el lugar por donde
transita la violencia necesaria para que la divisin
internacio nal del trabajo se realice, porque es el
elemento y el medio que hacen posible esa pol-
tica""...el Estado ser el lugar donde va a cristalizarse
la necesidad de reproducir el capi tal a escala interna-
cional (...) Es el lugar por donde transita la violencia
necesaria para que la divisin internacional del
trabajo se realice, porque es el elemento y el medio
Holloway: cada estado nacional es un
momento de la sociedad global, una fragmen-
tacin territorial de una sociedad que se
extiende por todo el mundo. Ningn estado
nacional, sea rico o pobre, se puede entender
en abstraccin de su existencia como
momento de la relacin mundial del capital.
Ello no implica que la relacin entre el capital
global y los estados nacionales sea idntica, ya
que stos son momentos distintos y no idnticos
de la relacin global. La fragmentacin del
mundo en sociedades nacionales lleva a que
cada Estado tenga una definicin territorial
especfica que implica, por ende, una relacin
especfica con la poblacin dentro de ese
territorio. Y justamente esta definicin ter-
ritorial es la que explica que cada Estado
nacional tenga una relacin diferente con la
totalidad de las relaciones capitalistas.
La economa mundial es un todo en movimiento, que conserva
pero modifica continuamente las relaciones de dominacin. Esas
modificaciones expresan, a su vez, que la jerarqui zacin no se pone
en cuestin en lo que tiene de esencial y que subproduce formas
nuevas. La poltica econmica de un Estado en la periferia
puede as buscar adaptarse a las transfor maciones que sufre
la divisin internacional del trabajo y a la vez influir sobre sta.
(Matas y Salama)
20
2. CICLOS HISTORICOS DEL ESTADO CAPITALISTA

A. EL ESTADO EN LOS PAISES DESARROLLADOS

a. EL ESTADO BENEFACTOR KEYNESIANO Y LAS VISIONES ESTATISTAS

En general, las expresiones polticas de raz popular tienen una larga tradicin "estatista", es decir, de defensa del
Estado y sus instituciones, que parte de una serie de supuestos tericos muchas veces contradictorios.
Principalmente la emergencia y apogeo de las mltiples manifestaciones de lo que se conoce como Estado
Benefactor (en los pases centrales y en los perifricos) a partir de mediados de este siglo, di impulso no solo a
una presencia activa del Estado vis a vis la sociedad, sino a la construccin de un entramado poltico-ideolgico
favorable a tal intervencin y a un discurso correlativo de carcter "estatista".

Con el trmino Estado de Bienestar Keynesiano (EBK) suele hacerse referencia al sistema social desarrollado en
las democracias capitalistas indus trializadas despus de la Segunda Guerra Mundial y que se mantuvo ms o
menos inalterable hasta mediados de los aos setenta. Esta etapa suele ser descrita como el "perodo de oro" del
capitalismo y sus principales caractersticas pueden resumirse, como indica Mishra (1989), en las siguientes: 1. una
intervencin estatal en la economa sin precedentes, para mantener el pleno empleo; 2. la provisin pblica de una
serie de servicios sociales universales, cuyo objetivo es la seguridad social en su sentido ms amplio; y 3. la
responsabilidad estatal en el mantenimiento de un nivel mnimo de vida, entendido como un derecho social y no
como un problema de caridad pblica para una minora. Algunas de estas caractersticas son compartidas por las
formas de intervencin estatal propias del populismo en Amrica Latina, que coexisti, con sus peculiaridades
perifricas, con el auge del EBK en los pases centrales.

Para autores como Przeworski, Wallerstein, y Offe, entre otros, el Estado Benefactor signific la posibilidad de con-
ciliar capitalismo y democracia, es decir, darle a la contradiccin capital -trabajo un marco de gestin democrtico a
travs de la intervencin/mediacin estatal. En la base del EBK existi un compromiso o "acuerdo" entre clases insti -
tuido polticamente, definido por Przeworski y Wallerstein como: "quienes no poseen los medios de produccin
aceptan la institucin de la propiedad privada del capital, mientras que los dueos de los medios de produccin acep-
tan las instituciones polticas que permiten a otros grupos expresar sus reclamos en trminos de la asignacin de los
recursos y la distribucin del ingreso" (1989: 37). Este compromiso se materializ a partir de un crecimiento
incesante de las instituciones estatal es para procesarlo. De este modo, pudo mantenerse la expectativa de que el
Estado poda reconciliar la propiedad privada de los medios de produccin con un manejo democrtico de la econo-
ma, a travs de sus polticas y aparatos. Es decir, la forma Estado impactaba sobre el rgimen poltico.

Otros autores, como Negri, Holloway y Navarro, afirman que ha sido la clase obrera y su conflicto con la clase
capitalista -que tiene lugar en las esferas poltica, social y civil de la sociedad (incluido el Estado y el proceso de
produccin)- los que han producido una serie de reformas que pueden ser acumulativas y deter minar la
transformacin y an la ruptura del sistema capitalista.
5
Sostienen, fundamentalmente, que la correlacin de fuerzas
de clase es la determinante principal del tipo de reforma materializado. Es la dominacin de las clases capitalistas
sobre el rgimen fabril y sobre el Estado lo que explica por qu esas refor mas tienen la impronta del capital. Y si bien
el modo en que los benefi cios del Estado Benefactor fueron obtenidos y administrados dependi de la correlacin de
fuerzas de las clases dentro de cada Estado -capitalista-, la principal fuerza impulsora de la expansin del consumo
colectivo fueron la clase obrera y sus instrumentos polticos. Adems, la ruptura con la dependencia del mercado
para la obtencin de beneficios tambin signific la democratizacin del bienestar, fuertemente resistida por la clase

5
- Autores, como Navarro, Negri y Holloway, sostienen que la emergencia del EBK y sus instituciones son el resultado de las luchas
de masas o, mejor dicho, constituyen una respuesta del capital a la movilizacin combativa del trabajo.En un interesante trabajo
Navarro (1990) analiza el contexto poltico de las reformas en el proceso de produccin y en el Estado Benefactor y sostiene que,
lejos de ser los capitalistas, son primariamente la clase trabajadora y el proceso de lucha de clases los responsables de los cambios
en la produccin y en el establecimiento del EBK. As, muestra que estos cambios que ocurrieron despus de la Segunda Guerra
Mundial fueron una respuesta a los sucesos polticos disparados por las rebeliones de los trabajadores y la necesidad del capital de
responder a ellos y no se explican como un astuto paso histricamente dado por la clase capitalista para, adems de legitimar el rol
del capital, asegurar el consumo para la produccin de masas. En una perspectiva coincidente, Holloway seala que "el rasgo
central del keynesianismo era el reconocimiento del poder organizativo de la clase trabajadora" (1991: 12), que constituy un
modo de contener el poder del trabajo. Este poder se expresa en la capacidad de los explotados para resistir la explotacin, y se
ilustra dramticamente en el octubre rojo de 1917. El triunfo de la revolucin socialista sovitica, como subraya Negri (1991), signific
un cambio cualitativo fundamental en la lucha mundial entre capital y trabajo, y est en la base de las transformaciones operadas en
el capitalismo con posterioridad al "crack" de 1929 y, especialmente, luego de la Segunda Guerra Mundial.
21
capitalista. Estos derechos sociales fortalecieron a la clase obrera en su lucha contra la clase capitalista y
ensancharon la solidaridad social, contribuyendo a la formacin de los trabajadores como clase.

La vigencia de las instituciones del Estado de Bienestar cambi tambin los criterios tericos clsicos respecto al
papel del Estado. Principalmente a partir de lo que se conoci como "constitucionalismo social", la tendencia
dominante fue a jerarquizar su papel en la regulacin de la provisin de bienes y servicios considerados esenciales
para la vida industrial moderna. Simultneamente, ello trajo como consecuencia el auge de teoras pluralistas que, a
partir de concebir a las sociedades modernas como compuestas por una enorme pluralidad de grupos con
capacidad de presin ms o menos equivalente, aparecieron como sumamente optimistas acerca de las
posibilidades de eliminar definitivamente las diferencias sociales en el capitalismo. El inters, entonces, se
desplaz a los estudios que hacan referencia a los sistemas polticos capaces de vehiculizar un funcionamiento
democrtico del bienestar. En ese marco, el gobierno como vimos, concepto indiferenciado del de Estado- es
concebido como el mecanismo ms apropiado para garantizar la utilizacin planificada de los recursos econmicos
pblicos y privados para alcanzar el bienestar general. As, como rbitro neutral frente a la conflictividad social y
garante activo de la equidad, el Estado tena cierto soporte material en las condiciones en que se desarrollaban los
modelos de acumulacin predominantes.

Por otra parte, la centralidad de la intervencin estatal tuvo su expresin en el importante -y tambin contradictorio y
catico- crecimiento burocrtico de las instituciones y organismos encargados de gestionarla, que vieron fortalecido
su poder relativo en trminos de su relacin con los distintos sectores sociales en cuyo inters particular actuaban.
Los intereses corporativos, de este modo, se superpusieron en una maraa articulada y sobreimpresa al rgimen
parlamentario democrtico. Ello implic que, no obstante la existencia de tales instituciones democrticas que
garantizaban el pacto del que hablaba Pzseworski, las decisiones importantes tuvieran lugar en las instancias de
arreglo corporativo entre el sector capital y el del trabajo organizados,y fueran vehiculizadas por el Estado.

Todas las transformaciones en la relacin Estado-sociedad-rgimen poltico aqu sealadas tambin repercutieron
en las visiones "progresistas". Para la perspectiva socialdemcrata, sostenedora de la va democrtica al
socialismo, el Estado se poda convertir de a poco y paso a paso en socialista, a travs del parlamentarismo y el
constitucionalismo social, por la va de las reformas gradual mente consensuadas. De este modo, adquira una
autonoma importante y una virtual neutralidad frente a los intereses sociales contradictorios. Precisamente la emer-
gencia del Estado Benefactor fortaleci y desarroll estas visiones, al tiempo que el keynesianismo brind a los par-
tidos de esta tendencia la oportunidad de ingresar en el gobierno con programas que contemplaban las demandas
populares. (Przeworski y Wallerstein, 1989)

Dentro de la tradicin marxista que sigui al modelo es talinista, la construccin "estatal" del socialismo apareci
como un paradigma incuestionable. A partir de all, la asociacin del Estado con lo colectivo qued sel lada en la
ortodoxia comunista. En Europa, muchos partidos comunistas tambin contribuyeron a expandir la nocin de lo
estatal a partir de su crtica al capitalismo monopolista de Estado. Ello porque, en su interpretacin, la alianza entre
grandes monopolios y Estado, si bien era cuestionada como forma de dominacin, al mismo tiempo implicaba que
la labor revolucionaria, tras la toma del poder, se vera simplificada con la concentracin de tareas ya operada por los
monopolios. Desde esta visin instrumentalista del Estado, tambin las nacionalizaciones eran defendidas
"estratgicamente". Ms Estado, entonces, era interpretado -a la manera sovitica- como sinnimo de mayor
proximidad al socialismo.

b. LA CRISIS DEL EBK Y LA RESPUESTA DEL NEOLIBERALISMO

Las transformaciones internas de la modalidad interventora-benefactora desembocaron, a mediados de los aos
70, en una crisis importante caracterizada por la recesin econmica, la inflacin, las prdidas masivas de empleo,
la crisis fiscal y el aumento de la deuda pblica, originando un profundo malestar respecto a la capacidad de las
instituciones del Estado benefactor para resolver las demandas sociales.

La lectura ms radicalmente crtica del Estado Benefactor es encarnada por la perspectiva neoliberal conservadora,
especialmente a partir de la dcada de los ochenta con la llegada al poder de los gobiernos de Margaret Tatcher en
Inglaterra y Ronald Reagan en Estados Unidos. Para estas corrientes, a) el Estado Benefactor increment ex-
cesivamente la burocracia, convirtindola en una fuerte presin para los gobiernos, por su costo y poder, b) los
partidos se tornaron maquinarias de ofertas electorales dirigidas al "mercado de votantes", antes que en gestores
responsables y pragmticos de la realidad, c) el Estado se vi obligado a satisfacer necesidades y provisiones que
estn fuera de su alcance y responsabilidad, fomentando as la pereza y el ausentismo de los trabajadores y
debilitando la disciplina del trabajo, d) los grupos de presin corporativa crecieron de tal modo que al Estado se le ha
22
vuelto inmanejable el cmulo de demandas diversas imposibles de satisfacer, e) la extensin del abanico de
derechos sociales implic una expectativa cada vez mayor de la poblacin de que el Estado los garantizara, a la par
que, contradictoriamente, se le requera la reduccin de impuestos y el control de los precios.

La ingobernabilidad planteada por esta situacin, segn los neoconservadores, tena una nica va de solucin: el
retorno a las premisas del laissez faire, la contencin significativa del gasto pblico, la incitacin al ahorro y la
inversin privadas, la reduccin drstica de las demandas dirigidas al Estado y el establecimiento de una frrea dis-
ciplina social basada en la responsabilidad individual. La ofensiva contra el tamao del aparato estatal y sus
funciones fue la forma que adopt la estrategia neoliberal que se volvi hegemnica en la mayor parte del mundo.

Bueno es decir que los liberal -conservadores -expresin ideolgico-poltica de los intereses dominantes-, que se
"benefician" estructuralmente de la existencia misma del Estado capitalista, han venido denostando sis-
temticamente la "inflacin institucional" del Estado Benefactor en sus versiones desarrol ladas y perifricas,
curiosamente con al gunos argumentos similares a los sectores de "izquierda": a ms Estado ms socialismo. Para
explicar esta paradoja debemos apuntar que, en tanto el Estado no es el garante directo de los capitalistas como
tales sino de la relacin social capitalista que los incluye como parte, para los capitalistas individuales la ingerencia
estatal es percibida como una restriccin a su libertad individual de explotacin y competencia -que no es ilusoria-y
es precisamente all donde arraiga su resistencia "anti -estatista". No obstante, este anti -estatismo se combina con
un permanente reclamo al Estado para que acte -disciplinando a la clase trabajadora y a otros capitalistas- en su
propio beneficio, el que se identifica con el "inters general".


B- EL ESTADO EN AMERICA LATINA

a. LAS FORMAS "BENEFACTORAS"

1-Surgimiento y apogeo

Si bien la aplicacin del concepto EBK resulta sumamente problemtica para analizar el carcter de los llamados
populismos latinoamericanos, a los efectos del anlisis que aqu se propone es posible rescatar algunos
aspectos comunes y sealar algunas diferencias que delimitan la especificacin perifrica.

Las transformaci ones en la economa mundial a partir de la crisis del '30 se materializaron en Amrica Latina en el
pasaje del modelo basado en la exportacin de materias primas al sustitutivo de importaciones. Este modelo, que
tuvo distintas fases y se concret de manera diferenciada en cada pas, encontr sus lmites con la crisis mundial de
los aos 70. A diferencia de los paises centrales, la articulacin entre capitalismo y democracia no fue lo
caracterstico de esta etapa en la periferia latinoamericana, sino que predomin una constante inestabilidad poltica y
la alternancia entre regmenes dictatoriales y democrticos dbiles. Sin embargo, la expansin de la intervencin
estatal, especialmente en el plano productivo, y el desarrollo de ciertas instituciones que permitieron la socializacin
de la fuerza de trabajo han llevado a considerar la existencia de "versiones perifricas" de Estado Benefactor.

Es suficientemente conocido que si bien en la primera etapa del modelo de sus titucin de importaciones surgieron
en Amrica Latina una serie de regmenes populistas -o nacional-populares, si se prefiere-, que implicaron una
articulacin de los intereses de las clases populares a travs del Estado, stos no plasmaron en formas estables de
Estado benefactor por diversas razones, que remiten precisamente al carcter perifrico de las formaciones sociales
latinoamericanas. Por una parte debe tenerse en cuenta que el proceso de industrializacin sustitutiva que tiene
lugar en la periferia responde a las exigencias de la economa mundial constituda, a la que Amrica Latina se
adapta luego del quiebre del '30, pero tambin es cierto que en este proceso adaptativo hay factores internos de
peso que especifican las formas de insercin de cada Estado nacin.

Cabe recordar que el Estado capitalista tiene dos funciones bsicamente contradictorias. Por una parte debe
asegurar las condiciones que hagan posible la acumulacin y reproduccin del capital, lo que lo lleva a adoptar las
medidas coercitivas necesarias para que las clases subalternas se acomoden -disciplinen- a la lgica del capital.
Por otra parte, debe legitimar su dominacin para hacerla estable, recurriendo a una serie de mecanismos que no
se reducen a lo ideolgico, sino que implican concesiones materiales concretas, que se traducen en gastos
sociales destinados a garantizar un cierto grado de consenso de las clases dominadas.

En los pases perifricos, el Estado tiene otra "tarea" que complejiza las funciones anteriores: construir algn
margen de autonoma para sus polticas en el marco de la insercin dependiente del sistema productivo nacional en
23
el mercado mundial, que por otra parte debe asegurar. De este modo, la posibilidad de construir una voluntad
nacional a partir del Estado, se presenta fuertemente vulnerable a los condicionantes externos.

El "pacto populista" aparece como la respuesta perifrica a las nuevas condiciones mundiales en las que el papel
del Estado comenzaba a adquirir una importancia cada vez mayor en la regulacin del ciclo econmico. Las ideas
keynesianas se difunden rpidamente y son reinterpretadas por los Estados nacin perifricos. En su primera fase,
el populismo tambin expresa una etapa en la cual las condiciones econmicas de posguerra permitieron a los
Estados perifricos contar con algunas bases materiales que les posibilitaron cierta "autonoma relativa" respecto a
las condiciones que los Estados nacin centrales impriman a la "economa mundial constituida".
6


En el caso argentino, se tuvo la posiblidad de "construir" una lgica de accionar estatal con importantes mrgenes
de autonoma, a partir de moverse en un marco de holgura fiscal relativamente elevado. La captacin de una parte de
la renta agraria fue el elemento determinante, sobre todo desde mediados de siglo: el desarrollo de una industria
destinada al mercado interno, la redistribucin progresiva del ingreso, expresada no slo en salarios sino en todo el
sistema de seguridad social garantizado por el Estado y en la provisin de servicios pblicos a precios relativamente
bajos por parte de las empresas estatales, fueron expresiones de ello. Estas tareas, funcionales a los
requerimientos del desarrollo "keynesiano" de la burguesia industrial, redundaron en el afianzamiento del papel
legitimador del Estado y contribuyeron a crear el imaginario "estatalista" que entr en crisis en los aos ochenta.
7
Por
supuesto que esta modalidad de intervencin estatal no dej de tener sus tensiones propias y an sus cuestiones
irresueltas.

Hace 20 aos funcionaba el Estado de compromiso nacional-popular, lo que implicaba un patrn de acumulacin
basado en la sustitucin de importaciones cuyo punto fuerte era la holgura fiscal antes mencionada y cuya debilidad
estaba centrada en la vulnerabilidad del sector externo, que ocasionaba recurrentes problemas de balanza de
pagos. En este tiempo estaban dadas las condiciones para permitir un crecimiento importante de la actividad estatal,
expresada en sus aparatos e instituciones. Es as que, en consonancia con el auge mundial del modelo interventor
benefactor, el crecimiento de la actividad estatal se justificaba doblemente en las necesidades de apuntalar el
desarrollo nacional -ante la incapacidad de los actores privados- y en el modelo imperante en el mundo.

EL pacto entre el capital y el trabajo que caracteriza al populismo argentino tiene dos rasgos fundamentales que con-
dicionan su futuro: 1- Es encarnado por una fraccin "modernizadora" de la clase dominante (Tarcus, 1992), que ad-
vierte el imperativo de adaptar el aparato productivo y el rol del Estado a las nuevas necesidades de acumulacin, va
industrializacin sustitutiva de importaciones, pero que es constantemente jaqueada por los sectores "no modernos"
que plantean salidas recesivas clsicas. Las pujas entre ambas fracciones se suceden desde entonces, y son
atravesadas por los intereses de las fracciones "externas" de la burguesa, ms estrechamente ligadas a la
economa mundial, que empujan el proceso industrializador en el sentido de sus intereses. La ausencia de un pa-
trn de hegemona claro impeda armar un proyecto de largo plazo como nacin, ms all de las altas tasas de
crecimiento econmico. Lo no resuelto con relacin a la insercin del peronismo en el sistema de poder, y ms
globalmente la falta de representacin orgnica de los actores de un proyecto industrialista, generaba las tensiones
sociales que llevaron a la crisis del modelo y a las sucesivas intervenciones militares.

La imposibilidad de procesar lo pblico a travs de un rgimen poltico democrtico evidenciaba tanto las tensiones
ubicadas en el nivel de la sociedad civil como las complejidades presentes en el nivel de la sociedad poltica.
8
Esto
tiene como consecuencia la debilidad estructural del pacto para darle continuidad a travs de las instituciones
democrticas. La dependencia de las fracciones impulsoras del desarrol lo industrial de la renta agraria y la
subordinacin a las tendencias indus trializantes prefijadas por la lgica del mercado mundial, impidieron sostener
un nivel de ingresos indispensable para solventar los gastos del Estado benefactor. Esta imposibilidad clausur por

6
- Desde su constitucin como Estado nacin a fines del Siglo XIX, la Argentina tuvo la posiblidad de "construir" una lgica de
accionar estatal con importantes mrgenes de autonoma, a partir de moverse en un marco de holgura fiscal relativamente elevado.

7
- La expresin poltica ms caracterstica de esta etapa la constituye el peronismo, que gobern el pas en el perodo 1945-
1955 y luego entre 1973 y 1976.
8
- Ac nos permitiremos hacer la interpretacin que lo que en realidad llamamos "crisis", no es ms que la manifestacin de la
ineficiencia dinmica (GERCHUNOFF-GUADAGNI, 1987) de la acumulacin en la Argentina. Cuando las distintas variantes de
financiamiento del Gasto pblico -va transferencias de renta agraria- se agotaron, y cuando el esquema regulatorio se torn
disfuncional, se desnudaron las consecuencias de la incapacidad de los capitales individuales argentinos de tornarse
competitivos a nivel internacional. Esta ineficiencia dinmica ser producto de la particular forma de acumulacin de los
grupos econmicos dominantes, de las presiones privadas sobre el aparato del Estado para crear esos senderos de ineficiencia
y de una lgica lobbystica de preservacin de los capitales individuales por sobre la eficiencia global.
24
mucho tiempo la relacin capitalismo-democracia en la periferia. El impacto sobre el rgimen poltico de las
condiciones materiales se ve as expuesta.

2- Las clases populares estaban en proceso de conformacin, por lo que no puede hablarse de un pacto entre
clases pre-constituidas al pacto, como en los pases centrales. Porque la conformacin definitiva de la clase obrera
en tanto que clase, es decir, a travs de sus instrumentos polticos -sindicatos y partidos- lleva la impronta de la
intervencin estatal. Si en el "pacto keynesiano" la clase obrera termina subordinndose al capital -por la dinmica
propia de la lucha de clases y el efecto "contradictorio" de las conquistas obreras -, en el "pacto populista" arranca
subordinada. Ello no quiere decir que no haya sido impul sado por importantes luchas, que implicaron un cierto
desarrol lo de las organizaciones polticas y sindicales autnomas de la clase obrera, pero sta no logr imponer las
mismas condiciones que en los capitalismos centrales en materia de extensin y caractersticas del modelo
benefactor. Por otra parte, la existencia misma del pacto populista se tradujo en un importante expansin de la
estructura estatal, que entr en crisis a mediados de los setenta.

Tras el derrocamiento de Pern en 1955, la ausencia de un patrn de hegemona claro impeda armar un proyecto
de largo plazo como nacin, ms all de las altas tasas de crecimiento econmico. Lo no resuelto con relacin a la
insercin del peronismo en el sistema de poder, y ms globalmente la falta de representacin orgnica de los
actores de un proyecto industrialista, generaba las tensiones sociales que llevaron a la crisis del modelo. Sin
embargo, y ms all de lo declamativo, todos aceptaban de hecho una lgica de intervencin estatal fuerte,
sostenida en un Estado con holgados recursos: la discusin estaba en el sentido y la olrientacin del accionar
estatal, pero no en este mismo. As, por ejemplo, la administracion liberal de Krieger Vasena estatiza empresas para
sal varlas de la quiebra y tiene una poltica muy dura en el aspecto de las retenciones al agro, por citar solo un caso.

En toda esta etapa el Estado cumpli un papel fundamental en garantizar la reproduccin capitalista en distintos
niveles. Por una parte, proveyendo la regulacin bsica de la vida en comn, es decir, ocupndose de aspectos
bsicos como la defensa exterior, la seguridad interior, la justicia y la administracin. Asimismo, debi garantizar la
produccin y acumulacin del capital, el nivel de actividad y el nivel de empleo, conformndose lo que se di en
llamar "capitalismo asistido". En este plano, el Estado promovi el desarrollo de actividades estratgicas para el
crecimiento y la competitividad econmicas, por ausencia de capital privado maduro para encararlas. Las formas del
liderazgo del sector pblico se verificaron en: 1- la concentracin de produccin y la formacin de capital en
empresas pblicas industriales y de servicios y 2- los subsidios fiscales y financieros que fueron otor gados a
empresas privadas con capacidad de presin. (Gerchunoff y Torre, 1988)

2. Las perspectivas terico-polticas latinoamericanas

En el plano ideolgico, a partir de los aos 50 comenz a primar en Amrica Latina la visin de la CEPAL, que
produjo la legitimacin progresiva de la planeacin pblica como instrumento de una nueva relacin Estado-
economa. (Graciarena, 1990) El Estado apareca, en esta visin, como el factor fundamental del desarrollo
econmico -entendido prioritariamente como proceso de industrializacin-, a la par que a ste se lo conceba como
un camino nico con etapas precisas a cumplir para alcanzar el crecimiento, a la manera de los paises "desarro-
llados".

En la perspectiva populista, la construccin estatal de la nacin frente a los poderes internacionales dominantes
("los imperialismos", en la versin peronista) otorgaba centralidad al Estado en el proceso de afirmacin de la
soberana nacional, como instancia "neutral" capaz de eliminar las contradicciones clasistas de la sociedad e im-
pulsar un desarrollo "nacional y popular" sostenido. El Estado nacin se converta as en el punto de referencia sim-
blico que unificaba los intereses internos frente a la "dominacin extranjera". Y precisamente esta divisin entre el
"adentro" y el "afuera" potenciaba la legitimacin estatal y contribua a expandir su accionar. A esta perspectiva
contribuy, adems, todo el enfoque cepalino mencionado.

Tambin cierta nocin de imperialismo trajo como consecuencia una visin muy arraigada de la necesidad de lucha
de los Estados nacin perifricos contra la dominacin imperialista, que reforzaba el papel estatal y, al interior del
territorio, de las alianzas policlasistas imprescindibles para lograr la emancipacin nacional, en virtud de las
contradicciones entre el capital "nacional" y el imperialista.

En suma, en todas estas perpectivas apareca claramente legitimada la intervencin estatal y su liderazgo en la
articulacin de los procesos econmicos y sociales, y as se consolid en el discurso poltico de todos los partidos
populares, aunque con grados y matices diferenciados.

25
b- LA OLA NEOLIBERAL

Tras la crisis internacional del petrleo, y ms precisamente en 1975, cuando empiezan a crujir los cimientos del
modelo de acumulacin, el conflicto desatado en la Argentina asume en primera instancia un carcter poltico,
producto de las irresueltas cuestiones sobre el poder. Es cierto que exista una crisis econmica, as como que inter-
vena un elemento exgeno novedoso: la recesin producto del derrumbe del modelo fordista, sintetizado en la cada
de los precios internacionales del petrleo. Pero la disputa abierta en el terreno de la hegemona poltica la amplifica
hasta extremos de no retorno, imponiendo el quiebre del rgimen democrtico.

En el terreno poltico-ideolgico 1976 implica la llegada al poder de un diagnstico: el de la forma peculiar que
asume el pensamiento neoconservador del Cono Sur, que iguala desarrollo a apertura econmica internacional
irrestricta, identificando las trabas en la mera existencia del Estado. El supuesto bsico del esquema neoconser-
vador latinoamericano era la imposibilidad de tornar gobernable el sis tema (y por lo tanto promover el siempre pos-
tergado desarrollo) con la sobrecarga de demandas sobre el Estado. Desde este enfoque, se producira un estallido
de las cuentas fiscales producto del intervencionismo, tanto en forma directa -productor de bienes y servicios por
medio de las empresas pblicas- como a travs de su rol social como agente redistributivo. En realidad este planteo
no es muy novedoso: no es otra cosa que la adaptacin subdesarrollada de las propuestas que dieron origen al
neoconservadorismo all a mediados de los setenta con las recomendaciones de la Trilateral Commission -mer-
cantilizar las prestaciones sociales, despolitizar a la sociedad, aliviar al Estado de las demandas exageradas
volcadas sobre l- y llevadas adelante, aunque no con la "pureza" con que se lo intent aqu, por los gobiernos de
Reagan y Tatcher.

La "lectura" latinoamericana tena tambin elementos para explicar los problemas de valorizacin internacional de
nuestro capital industrial: ello se deba al proteccionismo excesivo, que evitaba la competencia de productos
externos y haca que los empresarios "cedieran" fcilmente aumentos salariales, que despus trasladaban a pre-
cios por mecanismos de mark-up. Esto explicaba la alianza "perversa" que haba dado lugar al modelo redistributivo
del populismo, culpable de la crisis fiscal y, en clave monetarista, del proceso de inflacin reptante. Haba que
disciplinar entonces a la sociedad, y que mejor que los regmenes de la doctrina de la Seguridad Nacional para ins-
taurar la ley del mercado (Castillo, 1991).

Se produce as la quiebra definitiva del modelo de acumulacin basado sobre la sustitucin de importaciones y,
consecuentemente, cambian las modali dades de intervencin estatal, aunque las estructuras de los aparatos
institucionales se conservan mas o menos en la misma forma. Se inici, de este modo, un proceso de con-
centracin econmica en manos de unos pocos grupos, profundizndose la tendencia a la transnacionalizacin de
la economa. El Estado cumpli un papel central en esta etapa, orientando las empresas pblicas y su poder de
compra para favorecer el crecimiento de ciertos grupos monpolicos a los que subsidi, debilitando y restringiendo
los recursos destinados a gastos sociales. Asimismo, las empresas pblicas fueron utilizadas como instrumentos
de una poltica econmica global, fijndoseles tarifas por debajo de los ndi ces de precios como estrategia antiin-
flacionaria -descapitalizndolas- y sometindolas a endeudamiento externo, con el objetivo de regular las tenencias
de divisas, operacin destinada a favorecer la acumulacin de los grupos antes mencionados. A contramano de su
prdica liberal -privatista, el Estado acudi en ayuda del capital privado, como en los casos de quiebras de entidades
financieras o, especialmente, cuando subsidi a los deudores privados al estatizar su deuda externa.(Schvarzer,
1983, 1998)

Este cambio en la orientacin estatal supuso una renuncia a la funcin legitimadora en beneficio de la acumulacin,
sobre la base del recrudecimiento de la coercin. Porque para emprender una trasformacin tan profunda del papel
estatal fue preciso desarticular a los sectores populares, imponiendo el terror dictatorial. Una nueva estructura de
clases se fue as configurando a sangre y fuego. El enfrentamiento se resolvi a favor del bloque dominante, que in-
fligi una seria derrota a las clases subalternas, a las que impuso condiciones de disciplinamiento, no solo
represivas, sino modificando sustancial mente el carcter de la estructura productiva sobre la que asentaban su
capacidad para hacer valer sus demandas.(Canitrot, 1980,1981; Schvarzer, 1983,1993)

Durante toda esta poca, si bien se desmantela el Estado de compromiso nacional popular abriendo paso a un
Estado Subsidiador de los grandes grupos econmicos, se sigue todava contando con un mrgen de holgura fiscal,
aunque ya no producto de la apropiacin de renta agraria, sino de la toma de crditos en el exterior (Torre y
Gerchunoff, 1988). Es la objetivacin ms perversa de lo que aos antes Fernando Henrique Cardoso (1989) haba
llamado anillos burocrticos, donde una parte de la sociedad civil pasa a existir dentro del aparato del Estado. En
nuestro caso, las instituciones estatales llegan a ser virtualmente colonizadas, dando lugar a un capitalismo asistido
y parasitario.
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El espacio de holgura se acaba en l982, con la crisis de la deuda. Se entra as en una lgica del ajuste permanente,
en el marco de una recurrente e irresoluble crisis fiscal. Simultneamente, se produce el vaciamiento de las
estructuras estatales, convirtindolas prcticamente en cscaras vacas respecto a los objetivos para los cuales
fueron formalmente creadas.

Abierta la etapa democrtica en diciembre de 1983, las tendencias a la transnacionalizacin de la economa, con-
centracin del poder econmico y utilizacin de los recursos estatales en beneficio de los grandes grupos
nacionales y multinacionales continuaron acentundose, a la par de la ya mencionada explosin en toda Amrica
Latina del tema candente de la deuda externa, tributo que los pases dependientes pagan a las economas
desarrolladas y que estrecha an ms sus mrgenes de deci sin autnoma, al obligarlos a adecuar sus polticas
econmicas a las exigencias de los organismos financieros internacionales. En la medida en que la
reestructuracin del mercado mundial ha desdibujado los roles que claramente desempeaban las economas
perifricas como la nuestra en el modelo de acumulacin capitalista a escala mundial, parecera que la funcin
estatal de garantizar la insercin en el mercado mundial se limitara a servir la deuda externa y a brindar
oportunidades de negocios a los capitales internacionales. Al asumir el Estado la gravosa carga de pagar los
intereses de la deuda, y por lo tanto imponerse la lgica del mercado transnacionalizado, se debilita la autonoma
del Estado-nacin para fijar y planificar sus propias polticas econmicas.

En sntesis, a pesar del ajuste permanente se mantienen las polticas subsidiadoras del gran capital, al mismo
tiempo que se encuentra una inestable resolucin del tema de la legitmacin: lo electoral abre por una parte un
espacio de legitimacin per se, pero por otro, lo irresuelto de las demandas sociales generan importantes
tensiones hacia la deslegitimacin.

En 1989 hace quiebra este modelo, tornndose ahora insostenible la coexistencia de la crisis fiscal con el Estado
subsidiador. La trgica manifestacin de esta incompatibilidad es la retirada desordenada del Estado en todos sus
trminos, an en aquellos que hacen a su esencialidad en los planteos ms clsicos (justicia, administracin,
monopolio de la fuerza, curso forzoso de la moneda, etc.).

La reformulacin del papel del Estado, sus funciones y tamao, para adecuarlo a los "nuevos tiempos", se present
como una suerte de imperativo para los sectores dominantes, y tuvo como objetivos centrales: 1) resignar los
resortes que le permitan al Estado nacional preservar espacios de autonoma frente a los poderes externos; 2)
restrinjir su capacidad de enlazar intereses sociales; y 3) eliminar los mecanismos institucionales mediante los
cuales los sectores populares puedan hacer valer sus demandas.

Por eso la "reforma" del Estado es un proceso amplio que, en el marco de las actuales polticas de ajuste, implica
redefinir la totalidad de las relaciones sociales mediadas por el Estado. Es, como destaca Oszak (1997), algo ms
que el corrimiento de sus fronteras con la sociedad. El ahogo de las provincias, el abandono de las reas de salud
y educacin, la ausencia de recursos para asistencia social, la restriccin del derecho de huelga y la flexibilizacin
laboral, son aspectos claves de esta poltica "reformista" del gobierno, que se completa con el remate del patrimonio
pblico.

La privatizacin de las empresas y bienes pblicos obedeci a un motivo clave: la quiebra del Estado, producto a su
vez de hacer frente durante casi diez aos a una deuda externa abrumadora mientras se mantena las polticas de
sostenimiento a la acumulacin de los grandes grupos. El diagnstico, en cambio, que se hace desde los sectores
dominantes y el gobierno, pretende basarse en criterios puramente pragmticos y objeti vos, pero arraiga de hecho
en definiciones profundamente ideolgicas sobre la relacin Estado-sociedad.

Si la intervencin estatal estuvo durante mucho tiempo legitimada por su capacidad de atenuar en alguna medida las
desigualdades sociales ms flagrantes, a traves del otorgamiento de beneficios directos e indirectos a la poblacin,
la intervencin estatal "deslegitimante" de los ltimos quince aos ha hecho aparecer a la no intervencin, a la
privatizacin, como la solucin inevitable a la crisis. En esa lnea de razonamiento, si el Estado fue el causante de la
crisis, o bien no pudo evitarla, la conclusin que se deriva de ello es que se reti re de la escena para dar paso a las
fuerzas libres y ordenadoras del mercado.

Pero, como expresa el terico francs Pierre Salama, "la legitimidad de una reduccin drstica de la intervencin del
Estado parece descansar ms en el rechazo de una decepcin -la dbil eficacia de la poltica intervencionista- que
en una adhesin a la ley de la jungla". En tanto la transicin a un Estado "mnimo" trajo consigo despi dos masivos,
cierres de empresas, restricciones en los derechos sindicales, reducciones brutales de las conquistas populares,
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se advierte que el discurso privatizador solo pudo contar con una adhesin provisional "ex-ante", por efectos de la fal-
sa dicotoma que contribuyeron a generar los que atribuyeron al Estado en abstracto la capacidad de colocarse por
encima de los enfrentamientos sociales. Sin embargo, esas mismas consecuencias sociales disvaliosas son las
que llevan a cuestionar la validez misma de las premisas sobre las que se asent la estrategia privatizadora.

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ESTADO BENEFACTOR KEYNESIANO ESTADO INTERVENTOR-BENEFACTOR




















CRISIS DEL EBK Y DIAGNOSTICO NEOCONSERVADOR


























NSe insina a partir de la crisis de 1929, se
consolida despus de la Segunda Guerra y se
mantiene hasta mediados de los `70.
7Produccin a escala de bienes de consumo
masivos (fordismo).
7Compromiso que hizo posible el capitalismo de-
mocrtico.
1. intervencin estatal en la economa sin
precedentes, para mantener el pleno empleo; 2.
provisin pblica de servicios sociales
universales seguridad social amplia; y 3.
responsabilidad estatal en mantener un nivel
mnimo de vida, como derecho social y no como
problema de caridad pblica.
NVersiones perifricas del EBK a partir de la
dcada de los 40.
7Modelo sustitutivo de importaciones
7Pacto populista. Dificultad para
consolidar democracia.
Estadodesarrollo de actividades estratgicas
para el crecimiento y la competitividad econmicas,
por ausencia de capital privado maduro para
encararlas. Empresas pblicas productivas y de
servicios. Capitalismo asistido
Desarrollo ms limitado de instituciones de
bienestar. Primera etapa distribucin progresiva
del ingreso.
Desde mediados de los 70 y en los
80: Tatcher y Reagan.
Neoliberalismocausas crisis
fiscal: 9sobrecarga de demandas
al Estado 9crecimiento de
expectativas de imposible
satisfaccin 9aumento burocracia
9presiones corporativas
9relajamiento disciplina laboral y
social.
Solucin a la ingobernabilidad: retorno a las
premisas del laissez faire, contencin del gasto
pblico, reduccin drstica de demandas al
estado, establecimiento de frrea disciplina social
basada en la responsabilidad individual, menor
Crisis del modelo de acumulacin
desde mediados de los `70. Quiebre
en 1976 estrategia deliberada de
cambio de la estructura econmica,
porltica y social que dio lugar al
pacto populista..
Diagnstico: proteccionismo excesivo. Necesidad de
apertura econmica. Proceso de desindustrializacin
y concentracin. Fuerte endeudamiento externo.
Utilizacin del estado en la estrategia de acumulacin
de algunos grupos. Contratismo del estado.
Privatizaciones perifricas. Estatizacin de deuda
privada..

1983-1989: agravamiento de la crisis estatal. Dficit
fiscal, crisis deuda externa, conflictividad poltica y
social, virtual quiebre de las empresas pblicas.
PRIVATIZACIONES
(Teora)

1. Desmonopolizar
2. Acrecentar eficiencia servicios
3. Aumentar las inversiones
4. Disminuir el gasto pblico.
Supuestos: Oideolgicos: descalificacin del
estado, eficiencia del sector privado.
Opragmticos: dficit fiscal y ausencia de
recursos pblicos para invertir en servicios.
Requieren: >transparencia, >maximizacin de
precios, >asignacin a fondo especfico para
desarrollo social, >compensacin justa a
empleados, >regulacin efectiva, >comenzar por
empresas productiva y luego servicios.
PRIVATIZACIONES
(1989-1998)

1-Urgencia por resolver crisis
fiscal. Pago de deuda externa.
2-Dar seales fuertes del cambio de rumbo,
generar credibilidad externa
3- Atraer inversiones, hacerse atractivos para
el capital global.
Consecuencias:
>Mucha desprolijidad en los procesos
>Retirada estatal y fuerte dficit
REGULATORIO
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